A REPRESENTAÇÃO NO CONSELHO DE SAÚDE
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO: UM ESTUDO DE CASO
DO
Jenifer Santos Souza1
RESUMO: Este artigo pretendeu entender o processo de representação da sociedade
civil no Conselho de saúde do Município de São Paulo, no mandato de 2010/2011.
Para fazer essa investigação nos perguntamos como ocorre o processo de legitimação
da representação da sociedade civil no CMSSP? A representação é legítima tendo
em vista a relação que conecta os representantes da sociedade civil (conselheiros) e
sua base societária? Para tentar responder essas e outras questões foram realizadas
observações no pleno do Conselho Municipal de Saúde de São Paulo, análise das
atas do período e entrevistas com representantes dos conselheiros, gestores públicos
e lideranças locais.
PALAVRAS-CHAVE: Representação. Conselhos Gestores. Sociedade civil.
INTRODUÇÃO
O presente artigo se propõe analisar o processo de representação no Conselho
de Saúde do município de São Paulo no período de 2010 e 20112. Os conselhos de
políticas públicas são fruto de um conjunto de lutas pela reabertura democrática
brasileira que se intensificaram a partir do final da década de 1970 e início da década
1980. Nesse período, vários segmentos da sociedade civil, como as associações de
moradores, as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), as pastorais da saúde e os
movimentos sociais intensificaram suas reivindicações em busca de uma sociedade
democrática e com condições dignas para a população. Os conselhos gestores de
políticas públicas são uma consequência das lutas da sociedade por uma ampliação
da participação da sociedade civil na elaboração, implementação e avaliação de
políticas públicas. Essas reivindicações por uma maior participação da sociedade nos
processos decisórios possibilitaram que na construção da Constituição Brasileira de
1988 a participação da comunidade fosse incluída na gestão pública.
Segundo Luciana Tatagiba (2004), com a Constituição de 1988 foi possível
implementar os conselhos de políticas públicas, nos níveis federal, estadual e
1
Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Universidade Federal de
São Paulo (UNIFESP), sob a orientação do Prof. Dr. Bruno Konder Comparato. Email:
[email protected].
2
Todas as vezes que nos referirmos ao Conselho de Saúde do Município de São Paulo nessa
análise estaremos nos reportando ao recorte temporal que fizemos do mandato de 2010/2011.
municipal, que se afirmam como parte da estrutura administrativa do Estado, e ao
mesmo tempo, canal de expressão e decisão autônomas, compostos por
representantes do poder público e da sociedade civil. Esse processo foi percebido
como um momento de emancipação popular e de uma verdadeira democracia
(AVRITZER, 2005). Finalmente, o Brasil parecia estar no caminho rumo a uma
democracia em que os cidadãos tinham espaço para ver seus interesses dialogarem
com o Estado.
Com o desenvolvimento de mais de duas décadas de pesquisas
sobre esses novos espaços de participação popular, a comunidade
acadêmica percebeu a importância de estudar o controle que a
sociedade civil faz sobre o governo, mas, além disso, seria
necessário estudar também como os próprios controladores
(conselheiros da sociedade civil) exercem essa representação nesses
espaços deliberativos. Portanto, inicialmente, os conselhos gestores
foram pensados como mecanismos de controle governamental, com
o papel de fiscalizar, aprovar e elaborar propostas executivas para a
política local. O conceito que surge entre os cientistas políticos para
expressar esse controle é o conceito de accountability. O
accountability governamental implica justamente na obrigação de
prestação de contas do governo à sociedade. Ele é tanto um valor
político quanto um processo. Enquanto valor, a ideia de accountability
está relacionada com o princípio da soberania popular, partindo da
premissa de que o poder emana do povo, e este deve poder controlar
os governantes. Enquanto processo, designa o efeito – a
responsabilização – que se espera da atuação de um conjunto de
mecanismos institucionais que garantam o controle público sobre as
ações governamentais – através das eleições e ao longo do mandato
(OLIVIERI, 2010, p.17).
Dessa forma, a princípio, a discussão sobre os conselhos gestores diz respeito
ao conceito de accountability, isto é, à necessidade de um controle e da fiscalização
sobre o poder público. No entanto, a partir de pesquisas realizadas sobre os conselhos
gestores, verificou-se outro tipo de problema, não mais apenas no que diz respeito à
fiscalização da sociedade civil sobre o Estado, mas no que diz respeito às relações
entre a sociedade como um todo (beneficiários) e seus representantes (conselheiros)
nestes espaços deliberativos. A partir dessa constatação, foi detectada uma dupla face
do accountability social. De um lado, há uma pretensão de controle da sociedade civil
sobre as ações dos atores governamentais e, de outro, há uma necessidade de um
controle dos controladores (LAVALLE et al., 2008, p.68). Ao mesmo tempo em que é
necessário saber fiscalizar os governantes e reivindicar que tenham um desempenho
adequado, é também preciso verificar se a própria representatividade da sociedade
civil nos espaços deliberativos está ocorrendo de forma legítima.
Além dessa discussão sobre a legitimidade da participação dos
representantes da sociedade civil nesses espaços deliberativos, a
literatura começou a questionar o próprio conceito de representação
adotado pela maioria dos autores que se baseiam no conceito
elaborado por Pitkin. “O estudo clássico de Pitkin (1967) definiu
representação política como uma relação que conecta representantes
e representados. O representante tem legitimidade em função de
mecanismos de autorização e prestação de contas que expressam tal
relação” (ABERS e KECK, p.100, 2008).
Segundo Abers e Keck (2008), esse conceito de representação não dá conta
da realidade, pois, nos estudos sobre os conselhos gestores, não parece haver uma
prestação de contas entre os representantes e sua base de representação. Ao invés
disso, as autoras propõem que a representação se baseie mais num princípio de
advocacy, no qual os representantes, por conhecerem os interesses de grupos
determinados da sociedade, reivindicam o direito de advogar em prol das suas causas.
Isso significa uma mudança radical no modo como se sustenta o controle, porque ao
contrário do princípio da accountability, a legitimidade não se dá pelo princípio de
autorização, através de eleições, por exemplo. Essa legitimidade não é diretamente
fornecida pelos representados, mas é, ao contrário, reivindicada pelos representantes,
pelo princípio de identidade. Lavalle e Castelo (2008) caracterizam esse modo de
representação como “presuntiva, ou seja, unilaterais por parte daqueles que as
exercem e não autorizadas pelos beneficiários em nome dos quais são exercidas”
(LAVALLE e CASTELO, 2008, p. 70).
Dada a importância desse debate para a discussão sobre a democracia e
sobre a necessidade de estudar a dupla face da accountability social, esse trabalho
buscou compreender o processo de legitimação da representação da sociedade civil
no Conselho de Saúde do Município de São Paulo, no mandato de 2010/2011. Neste
sentido, tentamos entender: como ocorre o processo de escolha dos representantes
da sociedade civil nesse espaço? A representação proposta é legítima, tendo em vista
o diálogo entre representantes e representados?
Para responder a essas perguntas foram realizadas observações presenciais
nas reuniões do pleno do Conselho de Saúde do Município de São Paulo, no período
de setembro a novembro de 2011; além disso, foram feitas leituras das atas das
reuniões do período da gestão então vigente (2010 e 2011) e também foram
realizadas doze entrevistas com representantes da sociedade civil, do poder público, e
das bases societárias. Esses procedimentos metodológicos foram importantes para
verificar como ocorre no dia a dia o funcionamento do Conselho, de modo a permitir
uma compreensão do processo de construção da legitimidade desses conselheiros e
como ocorre a relação destes representantes com a base que os elegeu.
Esse artigo é composto por três sessões. Na primeira sessão, Contexto e
surgimento dos conselhos gestores no Brasil, estudamos a importância da criação
de novos espaços de participação democrática para uma construção conjunta entre
atores da sociedade civil e do Estado na elaboração, fiscalização e execução de
políticas públicas no Brasil. Na segunda sessão, Dinâmicas do Conselho de Saúde
do Município de São Paulo, será apresentado o histórico e funcionamento do
Conselho de Saúde do Município de São Paulo. E na última sessão, O processo de
construção da representação entre os conselheiros da sociedade civil, foi
analisado como as questões sobre a representação aparecem no conselho, tanto no
que se refere às eleições dos conselheiros da sociedade civil, quanto na própria
relação desses conselheiros com a base societária que os elegeu. Além disso, nas
considerações finais, é explicado como esse estudo contribuiu para pensar a
experiência do Conselho de Saúde do Município de São Paulo, na gestão 2010/2011 e
as contribuições desse espaço para o avanço das experiências de participação
popular. Por fim, após as considerações finais, será apresentado o perfil dos
entrevistados que foram diretamente citados no artigo.
CONTEXTO DE SURGIMENTO DOS CONSELHOS GESTORES NO BRASIL
O Brasil, desde sua redemocratização, passou por profundas mudanças no
âmbito da criação de arranjos institucionais para a participação cidadã na elaboração
de políticas públicas. Diferente do período ditatorial (1964-1985), que perpetuou um
projeto de governo altamente autoritário, centralizador e indiferente às demandas das
camadas mais vulneráveis da população, o Brasil pós-ditadura, apresentou um projeto
de inclusão das demandas de participação conjunta entre Estado e sociedade civil na
administração da “coisa pública” (COELHO, 2007; TATAGIBA, 2004). Na Constituição
Federal de 1988, em vários artigos, estão presentes princípios que fundamentam essa
mudança em relação à participação cidadã, tendo em vista “[...] a cidadania, a
dignidade da pessoa humana, e o pluralismo político” (art. 1º, II, III e V); “[...]
cooperação das associações representativas no planejamento Municipal” (art. 29, XII);
“[...] caráter democrático e descentralizado da administração [...]” (art. 194, VII); “[...]
descentralização, com direção única em cada esfera de governo e participação da
comunidade [...]” (art. 198, I e III); “[...] participação da população, por meio de
organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em
todos os níveis [...]” (art. 204, II). Essas transformações são resultado de um processo
de luta da sociedade civil brasileira, que pautaria os caminhos da reforma do Estado e
da administração pública no Brasil, acenando com a possibilidade de superação de um
legado de centralização, desarticulação, burocratização e autoritarismo. (TATAGIBA,
2009).
Para Luciana Tatagiba, foi a Constituição de 1988 que, com base num novo
arranjo federativo, retirou os municípios da condição de coadjuvantes e lhes conferiu o
papel central na gestão das políticas sociais, ao mesmo tempo em que determinou,
assim como as demais instâncias administrativas, a gestão participativa como princípio
para a elaboração e execução das políticas (TATAGIBA, 2009). Esse alicerce legal
promoveu o desenvolvimento de uma estrutura institucional abrangente para a
participação dos cidadãos, que incluiu: conselhos gestores, ouvidorias públicas,
conferências, orçamento participativo, fóruns, redes, entre outros mecanismos
reguladores para a participação dos cidadãos.
Segundo Coelho e Nobre (2004), a criação de espaços como os conselhos
gestores tem o objetivo de tornar o processo de formulação e gestão das políticas
públicas mais permeáveis às reais demandas da população e, também, mais
transparentes e abertas ao controle social. Essa contribuição seria decisiva para
aproximar essas políticas das reais necessidades da população e contornar problemas
como a falta de qualidade e a iniquidade na elaboração de políticas públicas.
Luciana Tatagiba, em seu texto A institucionalização da participação: os
conselhos municipais de políticas públicas na cidade de São Paulo (2004) descreve a
trajetória do surgimento dos Conselhos gestores do Município de São Paulo. Segundo
Tatagiba, o Conselho Municipal de Saúde da cidade de São Paulo foi criado no
contexto da discussão da elaboração da Lei Orgânica Municipal de São Paulo de 1990
(LOM)3, na ocasião em que foram propostos por vereadores e organizações da
sociedade civil, a criação de diversos tipos de conselhos nas mais diversas áreas de
elaboração de políticas públicas. Na elaboração dessa LOM, foi sugerida a criação de
41 conselhos municipais4. Entretanto, destes, apenas três foram efetivamente criados
nesse período: o Conselho de Representantes, o Conselho Municipal de Saúde e o
Conselho Municipal de Educação.
Foi no primeiro ano do governo da prefeita Luiza Erundina, em 1989, que o
Conselho de Saúde do Município de São Paulo foi criado, mas só foi regulamentado
pela lei nº 12.546, de 07 de janeiro de 1998. Onde foi definido que ele tem por
finalidade:
[...] I – Deliberar, sobre estratégias e atuar no controle da
execução da Política Municipal de Saúde, inclusive nos seus
aspectos econômicos e financeiros; II - Deliberar, analisar,
controlar e apreciar, no nível municipal, o funcionamento do
Sistema Único de Saúde; III - Aprovar, controlar, acompanhar
e avaliar o Plano Municipal de Saúde; IV - Apreciar,
previamente, emitindo parecer sobre o Plano e aplicação dos
recursos financeiros transferidos pelos Governos Federal,
Estadual e do orçamento municipal consignados ao Sistema
Único de Saúde; V - Apreciar a movimentação de recursos
3
A lei Orgânica referida foi aprovada em 5 de abril de 1990. Tinha como um dos seus objetivos
principais a ampliação da participação popular. Para mais informações sobre a LOM de 1990
ver (CALDERÓN, 2000).
4
Para ver a tabela dos conselhos propostos no processo de elaboração da lei Orgânica do
Município de São Paulo, ver (TATAGIBA, 2004, p. 333).
financeiros do Sistema Único de Saúde, no âmbito municipal
e pronunciar-se conclusivamente sobre os relatórios de
gestão do Sistema Único de Saúde, apresentados pela
Secretaria Municipal da Saúde; VI - Acompanhar e fiscalizar
os procedimentos do Fundo Municipal de Saúde - FUMDES,
através de comissão de análise do FUMDES[...] (DECRETO
38.756/99, p. 33)
Segundo Vera Coelho (2007), a força dos Conselhos Municipais de Saúde
deriva dessa lei baseada na Constituição Federal de 1988, que garante aos
conselheiros da sociedade civil o poder de veto em planos e na prestação de contas
da Secretaria Municipal de Saúde. Portanto, se o conselho rejeita o plano e o
orçamento que a Secretaria de Saúde é obrigada a apresentar anualmente, o
Ministério da Saúde, que maneja 55% do orçamento público do setor, não transfere os
fundos ao Município. Dessa forma, segundo a autora, os CMS, como os de São Paulo,
são particularmente importantes na gestão da saúde, uma vez que um dos princípios
norteadores do SUS é a descentralização do sistema de saúde. Com essa
descentralização houve um processo maior de autonomia local o que também
possibilitou uma participação mais significativa da sociedade civil na gestão local.
Para entender como os conselheiros são escolhidos e qual é a relação dos
conselheiros com a base que os elegeu é importante entender a composição desse
conselho.
DINÂMICAS DO CONSELHO DE SAÚDE DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
Tendo este contexto em mente, esta pesquisa pode agora discutir as regras de
funcionamento do Conselho Municipal de Saúde de São Paulo. O regimento interno
dos conselhos municipais define as principais regras de funcionamento, as condições
de negociação, os procedimentos para a tomada de decisões, as disposições
referentes à sua composição e as regras para as eleições de cada segmento do
conselho. Desse modo, o regimento interno é um documento que regula as ações dos
conselheiros, fazendo com que todos apoiem suas ações baseadas numa mesma
base de legitimação5. (TATAGIBA, 2002). No caso do Conselho de Saúde do
Município de São Paulo (CSMSP), foi definido em seu regimento que este é
deliberativo e consultivo; possuindo uma formação paritária e quadripartite, uma vez
que existe uma equidade dos usuários em relação ao conjunto dos demais
seguimentos, sendo a composição dividida por 50% de cadeiras para os usuários,
25% entidades dos trabalhadores de saúde e 25% divididos entre o poder público e os
prestadores de serviços privados conveniados, ou sem fins lucrativos.
5
O regimento interno é definido pelos próprios conselheiros quando o conselho foi instaurado e
uma vez regulamentado passa a ter estatuto de lei. (MENDES, 2002 apud COELHO, 2004)
Nesse conselho, existem 32 conselheiros titulares e 32 suplentes. A
representação do governo é realizada por funcionários indicados pelo secretário de
saúde, e no caso dos demais segmentos – dos usuários, dos trabalhadores de saúde
e dos prestadores de serviço públicos e privados os seus representantes –, os
conselheiros são indicados em fóruns próprios, referentes a cada cadeira a ser
ocupada. No segmento dos usuários existem 16 cadeiras; seis representantes do
movimento popular de saúde, cinco dos movimentos sociais/comunitários, dois
representantes dos sindicatos, dois dos representantes de doenças crônicas e um
representante dos portadores de deficiência6. Com o intuito de entender como ocorre o
processo de construção de legitimidade dos conselheiros da sociedade civil,
discutiremos como ocorre o processo de escolha dos conselheiros do CSMSP do
segmento dos usuários.
Segundo o regimento interno, a preparação para o processo de eleição das
cadeiras dos segmentos de usuários começa três meses antes da data prevista para
as eleições. No caso dos movimentos sociais e comunitários as eleições ocorrem em
uma plenária unificada em que as diferentes instituições que fazem parte desses
movimentos indicam seus candidatos para que todos esses grupos elejam os
representantes para as cinco cadeiras para titularidade e cinco cadeiras para a
suplência no conselho. Já no segmento dos movimentos populares de saúde, que
possui seis cadeiras, organizam-se as eleições dividindo as seis cadeiras disponíveis,
para o segmento dos movimentos sociais, nas seis regiões, que correspondem às
regiões Leste, Sudeste, Sul, Oeste, Norte e Centro. Ou seja, cada região que abrange
uma quantidade específica de bairros, possui plenária própria e essas diferentes
plenárias das diferentes regiões elegem uma cadeira no CSMSP. E no período das
eleições, a comissão eleitoral do conselho divulga as datas das eleições e o local no
qual serão realizadas as eleições para que os candidatos das diferentes regiões se
organizem e se candidatem para serem escolhidos em uma plenária composta por
cidadãos da região. Por exemplo, na plenária do movimento popular de saúde da
região Sudeste, o conjunto dos cidadãos envolvidos com as questões de saúde
daquela região fica sabendo do período das eleições, se organiza de modo a pleitear
uma vaga no conselho para titular ou suplente. A regra básica para que alguém possa
se candidatar para ser conselheiro é que participe de algum movimento de saúde7 há
no mínimo doze meses.
6
As escolhas da distribuição das cadeiras foram feitas no período de construção do regimento
interno deste conselho, não havendo uma justificativa clara para essa distribuição (COELHO,
2004).
7
Como de conselhos gestores de unidades básicas de saúde, movimentos comunitários,
associações de bairros, organizações não governamentais ligados à saúde.
Apesar do conjunto de regras que existem para que o processo de eleição dos
conselheiros seja o mais democrático e representativo possível, os diferentes
segmentos da sociedade civil do Conselho de Saúde do Município de São Paulo
possuem diversas estratégias para eleger os seus candidatos. Para exemplificar essa
diversidade é importante entender como diferentes representantes do segmento dos
usuários entendem como ocorre o processo de escolha dos conselheiros.
O
PROCESSO
DE
CONSTRUÇÃO
DA
REPRESENTAÇÃO
ENTRE
OS
CONSELHEIROS DA SOCIEDADE CIVIL
Vejamos alguns relatos sobre as escolhas dos representantes do conselho de
saúde, por exemplo, o caso da região Sudeste, nessa última indicação (eleição para o
mandato 2012/2013) feita em 14 de janeiro de 2012, tal qual foi relatada por um dos
entrevistados:
Não foi preciso fazer mais de uma chapa porque o movimento
se articulou da seguinte maneira: Ipiranga, Jabaquara, Vila
Mariana, Vila Prudente e Sapopemba. A gente se reuniu e
chegamos num consenso que a gente iria “afunilar” com dois
nomes: um para titularidade e outro para suplência, até isso
nós amarramos né, nós fomos para uma assembleia já com
tudo isso amarrado. Um concorreria à titularidade e o outro à
suplência, as duas cadeiras nessa região que a gente tinha na
região sudeste. E assim fizemos, convocamos a convocatória
para todos os conselheiros, todos os movimentos. Conforme
uma coisa regimental você tem. [...] Para clarear todas as
dúvidas. Não é que se escolhe o conselheiro no dia da
assembleia, essas discussões são feitas antecipadamente no
segmento nas reuniões dos movimentos. Daí se fala tem
fulano, tem ciclano. Aí nós temos várias reuniões. Além das
reuniões dos conselhos. Nós fazemos as reuniões nas
comunidades, nos movimentos populares em diversos
lugares. Aí só tá o movimento mesmo, não é que ela seja
fechada, às vezes a gente chama representantes de governo,
mas normalmente são os representantes do movimento que
participam dessas decisões. Aí para chegar nessa decisão, se
vamos ter chapa ou não, a gente faz discussão que
antecedem a data da indicação oficial. Então a gente faz
todas essas conversas nas bases, sem ferir os princípios
democráticos da cidadania nem coisa nenhuma. Levamos em
consideração tudo isso. Igual eu disse isso para você, eu sou
daqui do Ipiranga, mas eu gastei praticamente um dia para
ficar lá no Sapopemba, porque lá estava na iminência de ter
uma chapa. A gente chegou lá e fizemos uma conversa [para
não haver mais uma chapa], aí depois da nossa conversa
uma das pessoas que ia compor a chapa de lá já retirou o
nome em apoio ao nosso nome e com isso a gente já levou o
segundo nome de lá também. Aí refletimos um pouco e
acabamos chegando à conclusão que era melhor nós sairmos
nós dois, no caso ele e eu (alguém da chapa que estava na
iminência de se formar e ele). Essa condição é melhor do que
criar uma outra chapa porque acaba criando mais divisão e é
bobeira isso. […] No mandato anterior eu era suplente de uma
pessoa de lá (Sapopemba) e nesse eu fiquei como titular e a
pessoa de lá ficou como suplente. Normalmente a gente
conversa e chega a um consenso: Vamos trocar, esta
extremidade fica na titularidade um mandato e depois essa
daqui fica na suplência. Essa é uma maneira de você
contemplar todo mundo e fazer com que seu trabalho possa
fluir de uma maneira mais democrática possível (Entrevista 2).
Nessa entrevista, fica evidente que a escolha do representante da região
sudeste foi feita pelo movimento antes das assembleias e que para diminuir as
disputas dentro do movimento, existe um processo de desmobilização entre os
diferentes grupos dentro do movimento para que não haja competição política. Ou
seja, se um determinado grupo dentro do movimento escolhe um representante, na
iminência do surgimento de um concorrente, existe uma negociação para que não
ocorra a formação de duas chapas. Nesse caso, eles resolveram esse impasse
incluindo alguém do grupo concorrente pra que não houvesse competição. O problema
desse tipo de acordo é que a escolha dos representantes no conselho não ocorre por
um processo de disputa que envolve uma ampla parcela da sociedade civil, mas se
restringe a acordos entre diferentes grupos políticos.
Em outra conversa com um representante do Movimento Popular de Saúde
sobre o processo de indicação, foi nos relatado o seguinte:
A representante titular do Movimento Popular de Saúde
Centro falou para eu não me candidatar alegando que eu não
tenho interesse pela saúde, mas eu falei com ela: como eu
não tenho interesse pela saúde? Eu sou conselheiro gestor da
unidade básica da Santa Cecília, aí eu falei, engraçado eu
posso mostrar que eu tenho interesse pela saúde, vai lá na
unidade básica que eu fico e pergunta para os usuários. Além
disso, eu sou seu suplente no CSMSP. E aí, ela falou nessa
reunião que queria indicar outra pessoa para titular do
conselho. E um amigo meu falou, olha, você está pensando
que é você que manda? Qualquer pessoa pode se candidatar
para ser conselheiro e nós temos que aceitar, isso é uma
coisa pública de interesse público, isso não é uma firma
particular. Mas ela quer colocar alguém que vai beneficiar ela,
de qualquer forma ou com dinheiro em espécie ou com
alguma coisa que ela pedir. (Entrevista 1).
Já nesse caso, o relato menciona a existência de uma espécie de filtro dentro
das lideranças do movimento popular de saúde que facilita ou não a inscrição de
diferentes atores para se candidatar à representação no conselho. Esse filtro pode
estar relacionado ao tipo de influência política que as lideranças do Movimento
Popular de Saúde exercem. Segundo as entrevistas e observações realizadas,
existem diferentes influências partidárias nos grupos políticos que participam do
conselho. Essa influência partidária pode ser um dos fatores que dá mais poder a
alguns atores do que outros, fazendo com que aqueles que possuem um partido
político, que dá suporte à sua participação, tenham uma influência política maior do
que aqueles que não defendem a legenda de nenhum partido. Além disso, há indícios
de que os interesses particulares dos candidatos ao conselho podem se sobrepor aos
interesses coletivos. Partindo dessas reflexões, é válido perguntar quais interesses
levam esses indivíduos a participar do conselho?
QUAIS INTERESSES LEVAM OS INDIVÍDUOS A PARTICIPAREM DO CONSELHO?
Segundo uma das entrevistadas, a conselheira do movimento comunitário, os
interesses dos conselheiros podem ser muito variados:
O que acontece com alguns dos nossos representantes? O
que se representa, se representa para conseguir uma
acessoria. Se representa, porque defende a causa do poder
legislativo. Aí você garante um curral eleitoral, ou garante um
poder. Ou [representa] a causa da comunidade. [Mas] se você
defende a causa da comunidade, você precisa fazer a
unidade com a diferença. Porque é fácil para mim? Eu não
defendo a causa de nenhuma ONG, eu não defendo a causa
de nenhum partido, eu não defendo nenhuma igreja. Eu sigo
como princípio fundamental defender o povo. (Entrevista 4).
Algumas pesquisas sobre os conselhos gestores de políticas públicas e o
estudo do regimento interno do conselho de saúde do município de São Paulo afirmam
que a representação no Conselho de Saúde do Município de São Paulo tem como
propósito principal possuir uma representação sem mediações partidárias e ampliar a
participação da comunidade na fiscalização e elaboração de políticas públicas. Nesse
sentido,
[...] os conselheiros são considerados espaços de
participação direta, principalmente em virtude da ausência de
mediação dos partidos políticos no processo. Ou seja, a
perspectiva como essas inúmeras experiências vem sendo
analisadas tem sido a de ruptura com os mecanismos
tradicionais de representação da democracia, principalmente
a representação partidária/parlamentar. (FERRAZ, 2009)
De acordo com essa perspectiva, os representantes não possuem uma
remuneração por sua participação, não possuem vínculos partidários, mas sua
atuação é de “relevância pública”. Entretanto, o relato da entrevista 3 indica que
existem pelo menos três razões para que os conselheiros participem desse espaço
deliberativo: a) para conseguir uma acessoria política; b) para defender a causa de
alguém do poder legislativo e conseguir um curral eleitoral; c) para defender os
interesses da comunidade.
Pensando também em quais interesses motivam a participação nos conselhos,
Mário Fuks (2005) defende a ideia de que existem pelo menos três dimensões que são
importantes para analisar a ação política nos conselhos de políticas públicas: 1) a
primeira, mais subjetiva, diz respeito à propensão dos conselheiros para o
engajamento político (medida em termos de interesse – cognitivo e emocional – por
política e da competência política subjetiva); 2) a segunda, mais prática, assume a
forma de engajamento eleitoral, associativismo e filiação partidária; 3) a terceira –
também de natureza política – refere-se a atributos coletivos de caráter mais complexo
do que os recursos organizacionais, como a de redes de apoio político e a ação
reiterada junto às instituições estatais (FUKS, 2005).
No intuito de esclarecer qual dessas razões vigora com mais intensidade, cabe
investigar a visão dos participantes do conselho sobre os interesses que motivam a
participação. Para a representante do Secretário de Saúde no Conselho, o que mais
ocorre no Conselho é a defesa de interesses partidários:
O que ocorre no Conselho é uma politicagem partidária e ela
é horrível. Porque a política de saúde como está na
constituição ou no regimento interno do conselho não pode
ser partidária. Porque a partidária é momentânea. Porque os
partidos mudam, mas a política de saúde, ela, é permanente,
ela precisa ser permanente. E o que acontece? Ninguém
constrói. A nossa experiência política, do nosso povo, ainda é
pequena, a gente não se envolve muito politicamente com o
processo político, com a estrutura política, ainda a gente ver
tudo assim por cima, aí a gente vê os conselheiros do
segmento dos usuários se envolvendo com o político e não
com a política. Eu (conselheiro) que faço parte da política
partidária confundo as coisas. Eu (conselheiro da sociedade
civil) me envolvo com a pessoa do político. Aí fica aquela
coisa, eles se desentendendo entre si, porque a pessoa que o
conselheiro representa, é contra a pessoa que o outro
conselheiro representa e, dessa forma, não se constrói nada.
Esquecendo o porquê de se estar ali: fazer política de saúde,
e não fazer política partidária. (Entrevista 5)
Em outro relato, a questão da participação por interesses partidários aparece
novamente:
Eu sei que isso é muito forte, mas alguns conselheiros
possuem interesses particulares. Aí eles se vendem e não
forçam a lei para cumprir aquilo que está na constituição. Eles
se vendem para um vereador, para um deputado. Aí chega
um vereador e lança uma lei que quer que faça “isso e isso”
nas unidades, mas na verdade não é ele, na verdade aquilo
foi do conselho, mas alguém lá do conselho pegou aquela
história e levou lá para o vereador. Você está entendendo
como é o negócio? É um jogo de interesses muito grande
(Entrevista 1).
Interessa, ainda, observar como os conselheiros percebem a influência dos
partidos dentro do conselho:
Isso não é muito difícil de explicar. Eu particularmente sou
contrário a você deixar transparecer no conselho o partido
político que você faz parte, porque no espaço do conselho
você está pensando na elaboração de políticas públicas, mas
não dá para negar de forma nenhuma, que toda militância é
ligada a um partido, a um sindicato. Ela não é, como se diz,
totalmente autônoma dona de suas escolhas sozinha. Essa
pessoa vem de uma base, essa base tem afinidade com o
partido A, B, C. Não é novidade nenhuma dizer que nós
temos no conselho municipal cinco ou seis partidos diferentes.
A maioria dos partidos no conselho é composta de partidos de
esquerda, se é que nós temos partidos de esquerda no Brasil,
essa é uma visão minha (Entrevista 2).
Outro conselheiro relatou sua percepção:
O grande defeito do conselho é a defesa partidária. Olha, eu
sou do PC do B, mas eu nunca vim para uma reunião para
defender ideias do PC do B, aqui eu venho defender controle
social, porque as ideias do PC do B eu defendo no fórum do
PC do B. Eu defendo o controle social da forma que eu
acredito e é claro que eu aprendi algumas coisas no meu
partido, mas eu não vou defender bandeira partidária, eu não
vou falar no nome do Jamil [Murad]. [...] A minha explicação
[para a defesa partidária] é a falta de maturidade política que
o conselho tem. Que, apesar de ser um conselho de luta,
ainda não tem maturidade política para entender que aquele
espaço é um espaço importantíssimo para fazer a política do
controle social e não a política partidária (Entrevista 3).
É importante deixar claro que não apenas os interesses partidários motivam a
participação de representantes da sociedade civil no conselho, mas existem também
interesses genuínos de contribuir na construção de melhorias das políticas sociais e
na ampliação da participação da comunidade na gestão pública. Esse ideal de
compromisso social, guiado por um propósito coletivo e engajado em um ideal político,
por vezes está relacionado com as consequências do período histórico da ditadura, do
qual participaram a maioria desses indivíduos, que sofreram com a supressão de seus
direitos sociais e políticos:
Eu me cansei de tanta injustiça. De ver a população ser
maltratada e não ter ninguém para defendê-los. A única coisa
que essas pessoas poderiam fazer é abaixar a cabeça. Eu
lutei contra a ditadura, lutei pela democracia e para mim não
dava para ver pessoas em pleno regime democrático serem
tratados com injustiça. Por isso resolvi participar desses
espaços (Entrevista 2).
Os espaços deliberativos como os conselhos gestores são tratados pela
maioria da literatura sobre o tema como uma alternativa à democracia representativa
(a democracia eleitoral, dos partidos políticos), ou seja, espaços onde a população, ao
participar da política, aprende sobre o processo político e se organiza de forma
autônoma sem necessitar da intermediação de partidos políticos (PATEMAN, 1992).
Entretanto, essa pesquisa aponta para uma forte influência dos partidos sobre a
representação de lideranças da sociedade civil. Apesar de, na teoria, esse espaço ter
sido pensado como autônomo em relação aos partidos, o que a experiência com
esses espaços vem demonstrando (TEIXEIRA, 2008; FUKS, 2005; FERRAZ, 2009) é
que a participação dos partidos ali é recorrente. Portanto, talvez seja necessária uma
discussão mais clara sobre a participação dos partidos dentro do próprio conselho,
uma vez que os próprios conselheiros declaram que estão filiados a partidos políticos,
mas se posicionam contra a inserção de partidos nesse espaço.
Diante dessa diversidade de interesses para participar do CSMSP, é
importante verificar como esses conselheiros constroem suas ações dentro do
conselho. Para Ana Claúdia Teixeira (2008), o grau de comprometimento dos sujeitos
nos conselhos está relacionado ao significado da participação no projeto político de
cada ator. “Ou seja, os projetos políticos dos atores que compõem o conselho
influenciam a qualidade do debate sobre a política pública, a explicitação e
produtividade dos conflitos e, em consequência, o nível de incidência dos conselhos”.
(TEIXEIRA, 2008, p. 19)
No mandato de 2010 e 2011 do Conselho de Saúde do Município de São
Paulo, foi possível observar que a presença da maioria dos representantes no
conselho foi constante, ou seja, em todas as reuniões ordinárias do pleno do CSMSP
sempre houve quórum mínimo (cinquenta por cento mais um) para o início das
reuniões. Esse é um indício de que existe um real interesse da maioria dos
conselheiros para que o conselho esteja ativo, ao contrário de outros conselhos que
não funcionam devido à falta desse quórum8.
CONFLITO ENTRE REPRESENTANTES DA SOCIEDADE CIVIL E ESTADO
Outro fator que precisa de uma atenção com relação ao funcionamento do
conselho é a relação conflituosa entre os representantes da sociedade civil e os
representantes da Secretaria de Saúde. O que as observações realizadas do conselho
nesse mandato indicam é que existe uma grande dificuldade de diálogo entre esses
atores. Do ponto de vista dos conselheiros da sociedade civil, o secretário de saúde
não quer dividir o poder e construir uma relação de diálogo com os conselheiros. Ele
não leva em conta a participação da comunidade na deliberação das políticas
8
Ver Silva, M e Junior, B (2009, p. 81).
públicas. Já do ponto de vista do gestor, existe uma rejeição a priori com relação ao
conselho, partindo do pressuposto de que ele não tem o intuito de trabalhar em
parceria com o governo, mas tão somente de rejeitar qualquer tipo de tentativa de
aproximação.
O que prega a lei é que é necessária uma construção
conjunta entre sociedade civil e gestor. Mas para que essa
parceria ocorra ainda existe um longo caminho para ser
construído. Porque apesar da participação da comunidade na
constituição ter sido uma conquista, as conquistas para serem
efetivadas precisam ser transformadas, adaptadas. A
conquista (da participação da sociedade na gestão pública)
naquele momento foi um grande “boom”, mas depois vai
tendo que ser alicerçada. Mas no conselho não existe um
índice de confiabilidade. Quando eles (conselheiros da
sociedade civil) falam, “eu sou do controle social”, eles dão
um enfoque que eu só sou “controle cobrador” a participação
da comunidade fica restrita a esse controle, mas para que se
construa junto é necessário um esforço, é necessário que
exista confiança. Confiança, porque eu estou no mesmo
conselho que você, mas como pode haver confiança se você
olha para mim como um rival? Tudo o que eu falar você vai
ser contra, simplesmente porque sou eu que estou falando,
por mais que você se esforce, por mais que eu me esforce, a
construção sem confiança não é possível. [...] O primeiro
contato desse conselho com o secretário foi muito ruim. Sabe
aquela primeira impressão catastrófica? O que aconteceu?
Ele foi à câmera fazer a prestação de contas. Na primeira vez
que chegou aqui ele foi. Lá, os conselheiros se levantaram e
chamaram o homem de mentiroso. E o representante da
comissão de saúde da câmera daquela época não se colocou
nem a favor e nem contra a essa situação. Aí, ele se levantou,
saiu da câmera e nunca mais voltou. (Entrevista 5)
Para exemplificar essa dificuldade, podemos citar um tema bastante discutido
nesse mandato, que foi a organização da décima quinta conferência municipal de
saúde. Quando esse mandato começou, a 15ª conferência já estava atrasada fazia
três anos. Em todas as reuniões, esse tema esteve em pauta. E esse foi um tema de
intenso conflito entre representantes da sociedade civil, trabalhadores e gestores,
porque houve uma dificuldade entre representantes da sociedade civil e gestores para
chegar a um acordo com relação à organização da 15ª conferência. Essas
divergências resultaram na recusa dos conselheiros da sociedade civil e dos
trabalhadores em participar da organização da referida conferência, o que possibilitou
que ela fosse realizada com a organização exclusiva da Secretaria de Saúde. A
Secretaria de Saúde, por sua vez, realizou a conferência com o foco na participação
dos conselheiros das unidades básicas de saúde (UBS)9. O conselho municipal entrou
9
Em 2000, a cidade de São Paulo foi dividida em 41 distritos de saúde, aos quais
correspondiam 41 conselhos distritais. Em meados de 2003, no governo da Prefeita Marta
Suplicy, a administração petista subdividiu a cidade em 31 regiões político-administrativas que
na justiça para deslegitimar a décima quinta conferência, mas, como a sociedade civil,
na figura dos conselheiros das unidades básicas, havia participado da conferência, o
pedido de anulação foi recusado.
De acordo com um conselheiro de uma unidade básica, um indício do
acirramento da relação entre esses atores é o fato dos conselheiros acessarem muito
a via judicial para discutir questões com o secretário de saúde:
Tudo dali eles não falam direto com o secretário, mas vão
direto falar com um promotor. Existe um promotor que é da
área da saúde que é o doutor Virgílio, promotor da vara da
saúde, e é ele quem cobra [as ações do secretário]. Mas ele
está tão cheio de processo, já tem processo de dois, três
anos, que as cobranças só acontecem quando é véspera de
eleição. Só nesse momento é que eles percebem que alguma
coisa pode melhorar, que podem ajudar o povo, porque o
povo vê as melhorias e vota. Mas passou aquele momento,
acabou. Aí as outras pendências ficam para o dia que eles
quiserem. Entretanto, quanto a essa atitude do conselho
municipal, acho que deveria ser um pouco mais flexível,
ponderado e acho que eles deveriam interagir com o
secretário. Quando o secretário quis participar, foi recebido
com pau e pedra nas mãos. Ele tentou dialogar, mas os
conselheiros queriam apenas massacrá-lo. O que ele fez? Ele
colocou aquela senhora para representá-lo, mas eles
começaram a massacrá-la também. (Entrevista 1)
Diante desses fatos, esse relato explicita que o conselho municipal desistiu de
dialogar com o secretário de saúde ou com sua representante no conselho. Eles
escolheram acessar a via jurídica após algumas tentativas de relacionamento com o
conselho e após repetidas rejeições por parte dos conselheiros. A exemplo do que
aconteceu na tentativa de formulação conjunta da décima quinta conferência, o
secretário passou a tentar se relacionar diretamente com os conselhos gestores das
unidades básicas de saúde, e não com o conselho municipal. Além disso,
O secretário não participa do conselho porque ele não gosta
do conselho. Na verdade não é que ele não goste do
conselho, mas ele acha o conselho muito partidário e deixa
claro nas atitudes dele, que com os conselheiros que só
querem massacrar, ele não quer conversar. Por isso ele quer
ampliar o número de participantes da sociedade civil,
incluindo vagas para representantes das UBS, para ver se
entra gente nova e areja essa participação que está muito
viciada. (Entrevista 8)
Fica evidente, com esta passagem, o posicionamento do secretário, que
desistiu de dialogar com o conselho municipal. Ele acredita que esse conselho é muito
partidarizado e que ele precisa ser renovado para que haja uma possibilidade de
foram chamadas subprefeituras. Em cada subprefeitura foi criado um conselho local e
posteriormente foram criados Conselhos gestores em cada Unidade Básica de Saúde de São
Paulo. Para mais informações sobre o assunto, ver (COELHO, 2004a e COELHO, 2007).
construção conjunta entre esses atores. Tanto que, no início do ano de 2012, criou-se
uma resolução para aumentar o número de participantes no conselho, de modo a
incluir a participação dos conselheiros das unidades básicas. Evidentemente, os
conselheiros do conselho municipal se posicionam contra essa resolução, inclusive
porque toda resolução deve ter a aprovação do conselho para ser publicada. Além
disso, alguns conselheiros consideram essa inclusão de novos dos conselheiros das
unidades básicas como um mecanismo de cooptação por parte do governo na
sociedade civil:
Veja bem, eu vou ser bem claro, eu sou favorável [à
ampliação da participação dos conselheiros das unidades
básicas no conselho municipal] desde que essas pessoas
sejam atuantes, mas que não sejam aliados a esses ou
aquele. O governo ele não é nenhum bobo, tem nosso
dinheiro que pode proporcionar tudo isso. Por isso até a
dificuldade que eles colocam para o controle social para não
andar em conformidade com a lei. O que tem acontecido
ultimamente é que tem havido tentativa de cooptação de
conselheiros, mas o êxito tem sido pequeno, pela consciência
dos conselheiros. Mas é frequente se chegar nas UBSs e ver
um gerente orientado pelo supervisor a convidar aquelas
pessoas que não vai te dar problema. Em minha opinião, os
movimentos precisam preparar sua militância, levar eles nas
UBS, ter conselheiros, trabalhar junto com os trabalhadores,
com os gerentes, mas às vezes ocorrerá a cooptação.
(Entrevista 2)
Nesse momento, cabe uma pergunta: a resistência ou o medo da ampliação de
participantes no conselho estaria relacionada a um receio de parte dos representantes
da sociedade civil por uma renovação dos grupos políticos? Essa é uma questão que
ultrapassa o alcance desse trabalho. Nosso foco, aqui, foi investigar o cenário atual do
conselho municipal de saúde, enfatizando a representação da sociedade civil na figura
dos seus conselheiros.
Pelo que pudemos verificar, a representação ocorre apenas de forma parcial. A
começar pelo próprio processo de eleição dos conselheiros, via indicações, que, ao
que parece, são elaboradas sem uma ampla participação da comunidade nesse
processo. Como foi verificado em alguns processos de indicação no movimento
popular de saúde, os representantes são indicados a partir de um processo de
negociação interna, entre os líderes desse movimento e não, como esperado, pela
livre emergência de um candidato da comunidade.
Outro ponto importante quanto à representação no conselho é a constatação
de uma forte influência dos partidos políticos nas pautas e, principalmente, nas falas
dos conselheiros. Foi através das falas dos conselheiros que se verificou a presença
marcante de uma acirrada disputa partidária. Os interesses particulares e partidários
dos representantes na medida em que se sobrepõem aos interesses comuns na
elaboração e controle das políticas públicas, provocam um confronto entre os próprios
atores da sociedade civil e representantes do governo, abafando problemas que
poderiam ser até mais pertinentes no que diz respeito ao controle social. Entretanto,
como foi apontado, essa resistência ocorre em ambos os lados – tanto dos
conselheiros com relação ao governo, quanto do governo com relação aos
conselheiros – o que indica que, apesar da institucionalização dos espaço de diálogo
entre sociedade civil e Estado, existem desafios a serem superados.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Até aqui, se discutiu a importância da criação de novos espaços de
participação democrática para uma construção conjunta entre atores da sociedade civil
e do Estado na elaboração, fiscalização e execução de políticas públicas. Além disso,
vimos em maiores detalhes como funciona um desses espaços de participação, o
Conselho de Saúde do Município de São Paulo. Foi também apresentado o dia a dia
do referido conselho, na tentativa de entender o modo com que o conselho lida com o
processo de representação da sociedade civil, bem como a relação com o gestor e
com a base que o elegeu. Agora, cabe retomar as ideias iniciais, no intuito de verificar
quais foram às contribuições dessa pesquisa para o universo dos conselhos gestores
de políticas públicas.
O conceito chave que permeia todo esse trabalho é o conceito de
representação. Por isso, ele será retomado, no intuito de deixar claro o que se pode
verificar com essa experiência, no que diz respeito a esse tema. O conceito clássico
de representação, usado como referência para se pensar esses espaços de
participação política é o de Pitkin, no qual a legitimidade é baseada numa autorização
conferida por parte dos representados aos representantes. Como foi observado, esse
modelo não funciona nesses moldes, uma vez que leva em conta uma sociedade na
qual a comunidade elege seus representantes em uma competição e que os
representantes eleitos são autorizados pelos representados, e suas ações são por
eles fiscalizadas. Conforme já haviam alertado Abers e Keck (2008), esse conceito de
representação não dá conta da realidade, pois, nos estudos sobre os conselhos
gestores, não parece haver uma prestação de contas entre os representantes e sua
base de representação. Por isso mesmo, as autoras propõem o princípio de advocacy
para traduzir melhor esse processo. Vale lembrar que, na ideia de advocacy, os
representantes, se dizendo conhecedores dos interesses de grupos determinados da
sociedade, reivindicam o direito de advogar em prol de suas causas.
Fazendo uma reflexão sobre o que foi observado nessa pesquisa, pode-se
dizer que, no conselho de saúde de São Paulo, os representantes da sociedade civil
nem sempre são eleitos por uma ampla base societária, dentro de um processo de
autorização desses representantes. O que ocorreu, na maioria das vezes, foi um
processo de negociação,
no qual os
candidatos
foram
designados
como
representantes por seus grupos políticos antes mesmo das eleições. E como foi dito
anteriormente, caso surja à possibilidade de uma competição de fato, esses grupos
entram em acordo, formando uma coligação. Essas características no processo de
escolha de representantes estão de acordo, muito mais com o princípio de advocacy
do que propriamente com o princípio de accountability. Como vimos anteriormente, a
legitimidade não é dada pela autorização, mas é reivindicada pelo princípio de
identidade, que, segundo Lavalle, se caracteriza pelo princípio presuntivo, “ou seja,
unilaterais por parte daqueles que as exercem e não autorizadas pelos beneficiários
em nome dos quais são exercidos” (LAVALLE, 2008, p.70).
No que se refere aos mecanismos de estabelecimento da legitimidade da
representação dos conselheiros, entende-se que existe uma convivência entre esses
dois processos. Por exemplo, no movimento popular de saúde da região Sudeste, o
representante foi escolhido antes do dia da eleição, enquanto que os representantes
do movimento comunitário são eleitos em assembleia, com ampla participação da
comunidade.
Além da questão da representação, cabe ressaltar o tema da diversidade de
interesses na participação dos conselheiros. Foi constatada, com relação a esse
aspecto, a existência de diversos motivos para a participação nesses espaços. Dentre
eles, cabe destacar: a busca pela melhoria do Sistema Único de Saúde, as denúncias
de irregularidades na área da saúde, a unificação das vozes da comunidade perante a
gestão pública. Mas, além desses interesses também foram verificados interesses
relacionados a questões político-partidárias. Vários representantes do conselho
carregam consigo a legenda partidária a que são filiados e seus vínculos com políticos
individuais.
Um dos entrevistados, inclusive, mencionou a ligação entre a participação de
um conselheiro e a formação de um curral eleitoral. De acordo com o seu relato,
haveria um vereador que financia a participação de um conselheiro que, em troca,
divulga o nome deste político junto à comunidade, tendo em vista a formação de uma
base eleitoral local. Outro exemplo de benefício entre político e conselheiro
identificado neste estudo, foi à possibilidade de ajuda de conselheiros na elaboração
de programas para um representante político.
Outro fato importante que essa pesquisa permitiu revelar foi à influência dos
partidos políticos dentro do Conselho de Saúde do Município de São Paulo.
Lembrando que, inicialmente, a criação de espaços deliberativos com participação
popular estava vinculada a uma espécie de alternativa aos modelos de representação
tradicionais e, de modo mais específico, representava uma alternativa à presença dos
próprios partidos políticos. Entretanto, conforme algumas pesquisas já haviam
indicado (FUKS, 2005; TATAGIBA, 2007; MOURA et al.: 2008), a presença do partido
político pautando as falas dos representantes tem sido recorrente. Pode-se perceber,
com as observações realizadas, uma dificuldade de diálogo entre os próprios
representantes da sociedade civil, bem como entre os representantes da sociedade
civil e o governo por conta de interesses ligados aos partidos políticos.
Para ilustrar essa dificuldade, pode-se mencionar a desistência da participação
de uma conselheira vinculada a um partido específico em plenárias do movimento de
saúde vinculado a outro partido. Ou seja, os conflitos partidários acabam por
influenciar diretamente nas ações dos próprios representantes do conselho em
atividades que seriam de interesse comum.
Outro tema relevante diz respeito ao diálogo dos representantes da sociedade
civil no conselho com a Secretaria de Saúde. Diálogo este repleto de conflitos, uma
vez que não há um entendimento fácil entre essas partes, pois se de um lado o
secretário de saúde age como se não concordasse com o posicionamento da atual
gestão, do outro lado o conselho dificulta o diálogo com o secretário, partindo da ideia
de que ele é intransigente com relação às propostas apresentadas.
Apesar da Secretaria de Saúde viabilizar o funcionamento do conselho, através
da disponibilização de um espaço físico, de verbas para a locomoção dos
conselheiros, e da disponibilização de funcionários que acompanham as reuniões,
pode-se dizer que a secretaria, de forma recorrente, não homologa a legitimidade dos
conselheiros eleitos, como ocorrido na gestão de 2008/2009 e de 2011/2012, nas
quais os conselheiros precisaram entrar na justiça para terem a legitimidade da posse
das cadeiras conquistadas no Conselho Municipal de Saúde de São Paulo.
Em contrapartida, os conselheiros tem dificuldade em estabelecer um diálogo
construtivo com o governo (na figura do secretário de saúde), como em diversas
situações em que o secretário foi insultado por representantes do conselho, ponto a
partir do qual o próprio secretário não mais apareceu no conselho, tendo nomeado sua
suplente para exercer a função. Mesmo com essa nomeação, ainda não foi possível
se estabelecer um diálogo construtivo, uma vez que os conselheiros não aceitaram a
representação da suplente como legítima, nem criaram condições para que o próprio
secretário participasse do conselho. Representantes do próprio conselho acreditam
que essa postura intransigente, dificulta ainda mais um funcionamento produtivo do
conselho.
Vale lembrar que, em sua origem, o conselho foi pensado como um espaço de
diálogo entre atores da sociedade civil e do Estado para a avaliação, implementação e
fiscalização de políticas públicas. Entretanto, parece que os interesses partidários,
tanto por parte do secretário, mas principalmente por parte dos representantes da
sociedade civil fazem com que a relação entre esses dois atores seja uma espécie de
cabo de força, no qual interessa mais do que a construção conjunta, a sobreposição
de posicionamentos políticos, capaz de priorizar o confronto em detrimento do diálogo.
O cenário apresentado pode parecer excessivamente problemático, se
compararmos o funcionamento do Conselho de Saúde de São Paulo (no mandato de
2010-2011) com a proposta inicial de servir como mecanismo de estabelecimento de
diálogo e construção conjunta entre Estado e sociedade civil. No entanto, não há
dúvida que existe uma interação entre os atores dessas duas esferas, ainda que essa
interação possa e deva ser aprimorada, tendo em vista sempre os ideias democráticos
que se pretende construir. Além disso, cabe ressaltar que esse caso específico não
pode ser generalizado como o paradigma de funcionamento dos conselhos gestores.
Ele representa quando muito um modo de funcionamento particular, mas que pode
servir para refletir sobre como as ideias iniciais sobre democracia participativa tem se
concretizado nas diversas experiências de conselhos no Brasil.
Segundo Margaret Keck (2007), essas arenas vem se apresentando não como
espaço de conciliação de interesses comuns, mas sim como possibilidades de
expressão de construção a partir das diferenças. Apesar da diversidade de interesses
e dos conflitos que lhes são inerentes, esses espaços se apresentam como um lugar
de “interações fecundas”. Ou seja, a partir de interações não imaginadas inicialmente,
os indivíduos podem se dar conta de novas possibilidades de construção democrática,
a partir de recursos disponíveis. Dessa forma, a criação de novos espaços de
interação como esses gera a possibilidade de trabalhar com os recursos disponíveis
de uma forma inédita, contribuindo para a construção continuada de uma sociedade
mais democrática.
PERFIL DOS ENTREVISTADOS QUE FORAM DIRETAMENTE CITADOS NO
ARTIGO
Entrevista 1 – Representante suplente do segmento dos movimentos sociais de Saúde
da região Centro no Conselho de Saúde do Município de São Paulo no mandato
passado (2010/2011). Representante titular da unidade básica de saúde da Santa
Cecília. Iniciou sua militância na década de 1990 na Ação da Cidadania e participa do
Movimento social de habitação. Entrevista realizada no dia 20/11/2011.
Entrevista 2 – Representante suplente do segmento dos movimentos populares de
saúde da região Sudeste no Conselho de Saúde do Município de São Paulo no
mandato passado (2010/2011) e foi eleito titular da região sudeste no mandato atual
(2012/2013). É Conselheiro em uma Unidade básica, supervisão técnica e do
CONDEF. Foi um dos fundadores do Partido dos trabalhadores (PT) em São Paulo e
também militou pela reabertura democrática durante a ditadura. Entrevista realizada
no dia 22/03/2012.
Entrevista 3 – Representante do segmento dos movimentos Comunitários no Conselho
de Saúde do Município de São Paulo na gestão (2010/2011). Também é assessora
parlamentar de um Vereador do PCdoB. Entrevista realizada no dia 26/03/2012.
Entrevista 4 – Representante titular do segmento dos movimentos Comunitários no
Conselho de Saúde do Município de São Paulo no mandato passado (2010/2011). Foi
representante do Conselho Municipal de Saúde em 1999 e também já fez parte do
Conselho Estadual de Saúde de São Paulo. Faz parte do Conselho Nacional Do
Laicato Do Brasil (CNLB) e fez parte dos representantes da sociedade civil na
elaboração da Constituição de 1988 em Brasília. Entrevista realizada no dia
26/04/2012.
Entrevista 5 – Suplente do Secretário de Saúde no Conselho Municipal, na gestão de
2010/2011. Na década de 1980 participou de movimentos pela promoção da saúde
como instrutora da prefeitura no CEFOR e no projeto “Larga Escala”. Foi instrutora na
formação de lideranças comunitária para o controle social na região Sudeste.
Trabalhou como dentista em Unidades básicas em São Paulo e quando se aposentou
foi convidada pela Secretaria de Saúde para coordenar o setor de participação
popular. Entrevista realizada no dia 26/04/2012.
Entrevista 7 – Representante suplente do segmento do movimento popular de saúde
da Zona Norte eleito no mandato atual (2012/2013). Antes de se tornar conselheiro,
participou de todas as reuniões do mandato anterior, também é militante do
movimento antimanicomial. Entrevista realizada no dia 26/04/2012.
Entrevista 8 – Secretário geral do Conselho de Saúde do Município de são Paulo. É
funcionário da Secretaria de Saúde. Entrevista realizada no dia 08/05/2012.
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