abril/2012
Segregação Sócio-Espacial Urbana
e Intervenção Estatal: Uma abordagem
geográfico-social
Maria de Fátima S. Gottschalg
AUTORA
Maria de Fátima S. Gottschalg
Assistente Social, Mestre em Geografia e
Doutoranda em Ciências Sociais pela Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais.
Contato: [email protected]
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Resumo
Seguindo o padrão global de urbanização, a distribuição espacial
da população brasileira passou por significativa alteração nas
últimas décadas. Como em várias outras partes do mundo,
o processo de urbanização brasileiro mostrou-se acelerado,
concentrador e segregador no que tange aos aspectos sócioespaciais. O Censo Demográfico 2010 confirma a tendência
crescente da população urbana e queda da população rural. Do
total de 190.755.799 habitantes, 160.925.792, ou seja, mais de
84% da população brasileira reside em áreas urbanas, contra
apenas 29.830.007 – cerca de 16%, na área rural. Outro fato
evidente ao longo do processo de urbanização brasileiro é o
fenômeno da metropolização. As 39 Regiões Metropolitanas
(RMs), incluindo as Regiões Integradas de Desenvolvimento
(RIDEs), concentram mais de 55% da população urbana
brasileira, cerca de 47% dos habitantes do país. Como fator
resultante do processo de urbanização acelerado e concentrado
vimos surgir e crescer paralelamente e da mesma forma um outro
fenômeno: a segregação sócio-espacial aliada à concentração
de pobreza. No que se refere aos aspectos sócio-espaciais,
a desigualdade e a exclusão manifestam-se na ocupação de
áreas impróprias e inadequadas à moradia, as denominadas
favelas, Assentamentos Precários ou Aglomerados Subnormais
localizados nas periferias, distantes do centro urbano; ou
mesmo em zonas centrais, próximos a bairros valorizados pelo
mercado imobiliário, mas em áreas de topologia imprópria à
construção, em situação de risco geológico, desprovidas de
infra-estrutura urbana básica e ambientalmente degradadas.
As favelas surgem e se multiplicam como expressão física das
contradições urbanas de uma sociedade concentradora, sendo
o recurso de moradia das famílias de baixa renda quase que
inevitável, somando-se aos cortiços e loteamentos clandestinos
nas periferias dos grandes centros urbanos. Esta dissertação
trata destas questões estudando o fenômeno da segregação
sócio-espacial urbana sob uma perspectiva geográfico-social.
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Segregação Sócio-Espacial Urbana e
Intervenção Estatal: Uma abordagem
geográfico-social1
A urbanização é um fenômeno planetário e, segundo alguns
autores, irreversível. O processo de urbanização brasileiro e,
neste, a metropolização, provocou mudanças profundas não
somente na demografia e na paisagem urbana, mas também
na sociedade e no meio ambiente.
Dados censitários do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) mostram que a população urbana — que
representava apenas 36% do total da população brasileira,
em 1950, ultrapassou os 84% em 2010, um período de apenas
sessenta anos, invertendo o quadro que se apresentava até
meados do século XX, quando a maioria da população
residia na área rural, o que se pode verificar no Gráfico 1.
Gráfico 1: Percentual da população urbana e rural do Brasil – 1950 - 2010
- Fonte: Elaboração da autora com dados disponibilizados pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística
1Texto adaptado da dissertação de mestrado da autora, intitulada: “O
Fenômeno da segregação sócio-espacial urbana: uma abordagem geográficosocial”, defendida em julho/2011 junto ao Programa de Pós-Graduação em
Geografia: Tratamento da Informação Espacial da PUCMinas.
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Após os anos 1970 o processo de urbanização do país
alcançou um novo patamar: o estágio da metropolização, com
aumento considerável de áreas urbanas extensas abrigando
milhões de habitantes em diversas cidades. Ao mesmo tempo
em que o país se urbanizou, a população passou a aglomerarse de forma concentrada nos espaços metropolitanos.
Resultado do Censo Demográfico 2010 apresenta 39 Regiões Metropolitanas (RMs), incluindo as Regiões Integradas
de Desenvolvimento (RIDEs), onde residem mais de 55%
da população urbana brasileira, cerca de 47% dos habitantes
do país.
Os números mostram, ainda, que esta concentração se acentua
na Região Sudeste. Se levado em consideração todas as sete
Regiões Metropolitanas localizadas no Sudeste brasileiro SP, RJ, BH, Grande Vitória, Campinas, Baixada Santista e
Vale do Aço, o resultado demonstra 43.698.658 habitantes,
ou seja, 49% (quase a maioria) da população metropolitana
brasileira encontram-se concentrada nesta região.
O fenômeno da metropolização brasileira deve ser visto
não apenas por uma questão de contigüidade espacial
e adensamento populacional urbano, mas também pela
conectividade na economia em rede e pela polarização
econômica.
É importante destacar que as 15 maiores metrópoles
do país são responsáveis pela maior parte da riqueza
nacional, enquanto produção de 50,3% do PIB brasileiro.
(OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2010).
Por outro lado, é nas metrópoles onde se evidencia com
maior vigor a pobreza urbana. A título de demonstração
deste fato, estudos sobre a Região Metropolitana de Belo
Horizonte (RMBH), localizada na Região Sudeste do
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Brasil - a mais desenvolvida economicamente dentre
todas as regiões, demonstram números expressivos que
traduzem a metropolização da pobreza: em 1991, dentre a
População Economicamente Ativa (PEA) moradora em
favelas da RMBH, mais da metade – 51% ganhavam até 1
salário mínimo e 92,2% recebiam até 3 salários mínimos.
(GUIMARÃES, 1999)
É a dupla face estabelecida pelo processo de urbanização
brasileiro: concentração de riqueza e de pobreza, esta
configurada pela segregação sócio-espacial instalada nas
favelas e periferias das metrópoles, o que Lúcio Kowarick
(1979) denominou de “espoliação urbana”.
A ocupação do espaço geográfico urbano brasileiro não se
deu de forma socialmente justa e includente. O forte papel
concentrador de oportunidades e riquezas das RMs, motivado
pelo desenvolvimento econômico ali localizado, não resultou
em que o conjunto das pessoas residentes se beneficiasse
igualitariamente. Pelo contrário, a desigualdade e a exclusão se
manifestaram de forma contundente e sob variados aspectos.
No que se refere aos aspectos sócio-espaciais, manifestam-se
na ocupação de áreas impróprias e inadequadas à moradia
i
- as denominadas favelas, Assentamentos Precários ou
ii
Aglomerados Subnormais . Assentamentos localizados
nas periferias, distantes dos centros urbanos; ou mesmo
localizadas em zonas centrais, próximos a bairros valorizados
pelo mercado imobiliário, mas em áreas de topologia
imprópria à construção, em situações de risco geológico.
Além disso, nestas áreas é freqüente a inexistência de infraestrutura urbana - serviços básicos como rede de esgoto, coleta
de lixo e abastecimento de água; associada à irregularidade
fundiária, à precariedade do transporte público e de
equipamentos comunitários de atendimento social. Ao que se
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soma o permanente estado de insegurança físico-ambiental
e, eventualmente, social. São territórios de concentração de
iii
pobreza, segregação espacial e exclusão social , traduzindo
a dualidade urbana: a cidade informal, contrapondo-se à
cidade formal, esta recebedora dos benefícios da urbanização
e do desenvolvimento: atendimento de bens e serviços em
infra-estrutura básica e equipamentos públicos condizentes,
legalidade fundiária, ambiente natural preservado.
Nestes territórios evidencia-se a iniqüidade do processo de
desenvolvimento do país, a má distribuição da renda e a
desigualdade da sociedade brasileira traduzidas no espaço
urbano em situações diversas, dentre elas na ausência da
cidadania. A este respeito merece destaque a reflexão de
Júnior (2006):
[...] uma das principais expressões da pobreza no Brasil está
relacionada à deteriorização das metrópoles [....] Se a cidade é
o lugar por excelência do exercício da cidadania, materializado
no acesso aos direitos sociais e coletivos, vemos que essa
cidadania é negada à grande parte da população através de
processos sociais onde se combinam segregação urbana e
exclusão social [...] Com efeito, a pobreza urbana é a expressão
mais perversa da ausência da cidadania. (JÙNIOR, 2006, p.34).
Ou, ainda, como denunciou o geógrafo Milton Santos,
chamando a atenção para o fato de que a cidade em si, como
relação social e materialidade humana, torna-se criadora da
pobreza, tanto pelo modelo socioeconômico, quanto por
sua estrutura física, que faz dos habitantes das periferias e
favelas pessoas ainda mais pobres. A pobreza não é apenas
o fato do modelo socioeconômico vigente, mas também do
modelo espacial. (SANTOS, 2009).
As favelas surgem e se multiplicam como expressão física
das contradições urbanas de uma sociedade concentradora,
sendo o recurso de moradia das famílias de baixa renda
quase que inevitável, somando-se aos cortiços e loteamentos
clandestinos nas periferias dos grandes centros urbanos.
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Figura 1: Favela da Rocinha, Rio de Janeiro (Brasil)
Fonte: GROENENDIJK, Jos, 2011
Cabe aqui indagar de que forma são produzidas as
desigualdades sociais levando à segregação do espaço
urbano? Na tentativa de explicação, remetemos à Marques
(2005) que aponta três fatores, a saber:
- A dinâmica econômica, o mercado de trabalho e a estrutura
social em si;
- A dinâmica do mercado de terras, as ações dos produtores
do espaço urbano e da produção de moradia;
- O Estado e as políticas públicas. (MARQUES, 2005, p.15).
A conjunção destes fatores – com presença ou ausência em
maior ou menor grau, levaria à segregação sócio-espacial
implicando na divisão do espaço urbano entre a “cidade
formal” – dos integrados (os incluídos) e a ‘cidade informal”
– dos não-integrados (os excluídos), explicitando a forma
desigual com que o espaço é apropriado pelas classes
sociais, notadamente nas metrópoles e cidades grandes.
(LIBERATO, 2009 e MARICATO, 2003).
De forma geral, o termo segregação nos remete à noção de
isolamento ou separação de grupos diferentes, que pode
se manifestar de diferentes formas no espaço das cidades,
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representando a separação de grupos com características
semelhantes entre si de outros grupos com características
distintas.
Segundo Kaztman (2007) “A segregação refere-se a
processos de polarização e fortalecimento das distâncias
sociais...” (KAZTMAN, 2007, p.320).
Neste sentido, e considerando os diversos fatores que levam à
segregação espacial de populações, tais como os econômicos,
políticos, religiosos e culturais, a abordagem adotada neste
estudo refere-se à segregação residencial entendida como o
grau de aglomeração de determinado grupo social em um
dado território do espaço urbano, marcadamente constituído
por população de baixa renda, tendo como principal fator o
recorte econômico.
Baixa renda, fuga do aluguel, falta de oferta de imóveis e
lotes populares, somados à ineficiência ou ausência de uma
política habitacional pública, parecem ser as variáveis mais
explicativas para que o estrato empobrecido da população
encontrasse na favela a solução de moradia na cidade.
Não é por outra razão que, embora inúmeras intervenções
do poder público com remoções e retiradas forçadas de
moradores, verificadas ao longo da história, o número
de favelas cresceu num ritmo acelerado, abrigando
números expressivos de habitantes urbanos morando em
assentamentos precários, acarretando problemas complexos
e de difícil enfrentamento por parte do poder público.
Marques (2005) procura apontar a relação entre segregação
sócio-espacial urbana e políticas públicas, afirmando que as
intervenções operadas pelo Estado não contribuíram para reduzir de modo significativo o grau de isolamento entre os grupos sociais na metrópole de São Paulo, cidade objeto de seus
estudos, embora alega ter havido investimentos no setor da
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educação e na provisão de infra-estrutura (MARQUES, 2005).
Assim, verifica-se que o Estado assistiu ao espantoso
crescimento dos assentamentos precários, seja nas favelas
ou em loteamentos clandestinos nas periferias urbanas, sem
intervir de forma tempestiva e apropriada para estancar
ou minimizar as carências da população de baixa renda
relacionadas à falta ou inadequação de moradias e de infraestrura básica nos grandes centros, tendo, portanto, grande
parcela de responsabilidade na produção e reprodução da
segregação sócio-espacial e desigualdades urbanas.
Há de se ressaltar, entretanto, que outra grande parcela de
contribuição para formação dos assentamentos precários foi
dada pelo mercado imobiliário, que torna o terreno em áreas
urbanizadas e bem equipadas, inacessível à população de
baixa renda.
Mas, mesmo que o Estado tenha uma cota de responsabilidade
para com a formação e crescimento dos assentamentos
precários, o Estado também pode parar ou mitigar esses
efeitos, produzindo políticas ativas de integração sócioespacial, tanto motivado – ou pressionado por movimentos
sociais que o força a desenvolver políticas de combate
à segregação e às desigualdades no espaço, quanto
pelas escolhas políticas e aplicação de instrumentos de
planejamento urbano. (MARQUES, 2005)
No que se refere à atuação do Estado frente à formação e
consolidação das diversas formas de assentamentos precários
nos grandes centros urbanos, a política adotada inicialmente,
e que perdurou por um longo período, foi a de remoção. E
não apenas das favelas, como também dos cortiços, tratando
ambos até mesmo como caso de polícia, alvo de repressão,
desmonte, erradicação do que era considerado como uma
“mancha no tecido urbano”.
11
No início do século XX, intervenções sanitária-urbanísticas
seguidas por demolições de cortiços promovidas pelo poder
público, constituíram um mecanismo de expulsão da população
de áreas centrais das cidades, em especial, no Rio de Janeiro e
em São Paulo e, mais tarde, utilizando de mesmo mecanismo
para erradicar as favelas assentadas em áreas nobres ou de
expressivo valor histórico-cultural pelo país afora.
Uma política que, na maioria das vezes, apresenta como
premissa a “limpeza, harmonia e embelezamento” das áreas
dotadas, na maioria dos casos, de completa infra-estrutura
e serviços urbanos básicos, promovendo a expulsão dos
moradores dos cortiços e favelas. Dos cortiços para as
favelas, e destas para as periferias distantes: este era o roteiro
básico dos moradores pobres das cidades, os excluídos dos
benefícios da urbanização.
Movimento este que resultava no “efeito bumerangue”:
a população expulsada sempre voltava para suas origens,
fazendo com isto o aparecimento de novas áreas faveladas
ou maior adensamento de outras não removidas dos centros
urbanos. Ou seja, a política de desfavelamento acabava por
constituir novas favelas ou aumentar as já existentes.
Somente mais tarde, na década de 80, com o agravamento
da situação precária das populações faveladas que se
avolumavam nos grandes centros e pela pressão dos
movimentos populares reivindicatórios de melhores
condições de moradia, momento em que o país vivenciava o
processo de redemocratização, é que o Estado, aos poucos, foi
reconhecendo e assumindo novas posturas frente às favelas.
Percebe-se, portanto, que “parte significativa da mudança
no tratamento da questão da favela deve-se, antes de tudo,
a seu peso quantitativo em um contexto politicamente mais
aberto.” (SILVA, 2002, p. 226).
12
Assim, novas posturas municipais passam aos poucos
a substituir as práticas de remoção e erradicação, via
desfavelamento. Programas de urbanização de favelas
surgiram pelo país afora, tornando-se uma prática usual para
o tratamento dos assentamentos precários.
Dada a inflexão das políticas habitacionais no tratamento das
invasões e a ação dos movimentos sociais de lutas pela moradia.
A urbanização dos assentamentos, sempre que possível, tornase política dominante. Aliada a isso, existe a consciência
por parte do morador e do poder público, que a favela não é
moradia transitória. Esse tipo de pensamento conduziu à busca
de padrões adequados e legais para os assentamentos precários.
Não mais a violência das remoções, nem a complacência do
Estado. (PASTERNAK, 1997, p.17).
Observa-se que os programas de urbanização de favelas vão
aos poucos assumindo destaque nas intervenções urbanas
promovidas pelo Estado em âmbito nacional. Implementados,
sobretudo, pelos municípios “disseminam-se ao longo da
década de 90 em quase todas as grandes cidades do país”
(CARDOSO, 2007, p. 229)
Inicialmente estes programas centravam-se na melhoria das
condições físico-urbanísticas - condições habitacionais, infraestrutura básica e na regularização fundiária. Mais tarde
passam a associar o acompanhamento social das famílias, a
participação comunitária e ações de política social, reforçadas
pelos modelos imposto nos pacotes de financiamentos de
organismos internacionais, como o Banco Mundial e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), o que implicou em
agregar às intervenções físicas, ações direcionadas à redução
da pobreza urbana. “A articulação entre ações de caráter social
e de caráter urbanístico, permitiria assim uma territorialização
das políticas sociais...”(CARDOSO, 2007, p. 233).
A partir de 2003, com a instituição do Governo Lula e a
criação do Ministério das Cidades, a Política Nacional de
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Figura 2 – Vista geral do Aglomerado da Serra, Belo Horizonte/MG.
Implantação Programa Urbanização de Favela “Vila Viva”, da Prefeitura
Municipal com recursos do Governo Federal.
Fonte: Arquivo da autora, obtida junto à Cia. Urbanizadora de Belo
Horizonte (URBEL) –, 2010.
Desenvolvimento Urbano passou a reforçar este tipo de
intervenção estruturante e integrada em assentamentos
precários, criando programas específicos com forte aporte de
recursos financeiros para os Estados, Municípios e Distrito
Federal, cujas fontes majoritariamente são do Orçamento
Geral da União (não retornável) e do Fundo de Garantia por
Tempo de Serviço – FGTS (retornável). O que vem sendo
reforçado até a presente data.
É recorrente a avaliação positiva sobre este tipo de intervenção
pública em assentamentos precários no Brasil dentre os
diversos autores que se ocupam do tema. O que é justificado,
sobretudo, pela busca em efetivar de forma mais ampla e
adequada a reabilitação física e a integração das favelas de
forma mais efetiva com a cidade, rompendo, em certa medida,
com as fronteiras que separam os territórios da cidade.
14
Segundo Cardoso, 2007 “os efeitos positivos dessas ações
sobre a melhoria da qualidade de vida das populações é
inegável [...]. O sucesso da experiência brasileira vem
transformando os programas locais em vitrines e em
exemplos para outros países, na América Latina como
na África...”, em que pese os limites e desafios existentes
apontados pelo autor. (CARDOSO, 2007, p. 235)
Ou, ainda, como afirma Silva, 2002, referindo-se a um dos
programas de urbanização de favelas implementados na cidade
do Rio de Janeiro – o Favela Bairro: “... notável pelo seu escopo
e pela sua aprovação social generalizada. Pessoalmente, creio
que, de fato, ninguém em sã consciência poderia ser contrário
a ele – e, neste sentido, participo da aprovação universal.” ,
ressalvadas as críticas que o autor faz quanto aos aspectos
políticos do programa, entendendo que ficam excluídos os
moradores e suas organizações do processo de decisão sobre a
viabilidade e seleção das obras, baseadas apenas em aspectos
de cunho técnico-financeiro. (SILVA, 2002, p.231)
Esta estratégia de intervenção pública territorializada,
direcionada aos assentamentos precários, nos parece
demonstrar a instauração de uma nova ordem: retirar a favela
das pessoas e não as pessoas da favela, rompendo fronteiras
sócio-espaciais entre território e cidade.
Implementada de forma estruturante e integrada, por agregar
os aspectos físico-urbanísticos aos sociais, trás consigo
elementos que favorecem a integração sócio-espacial urbana,
contribuindo para minimizar a situação de segregação
vivenciada pela população de baixa renda nos grandes
centros urbanos do País.
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i Assentamentos Precários: terminologia adotada pelo Ministério das Cidades.
ii Aglomerados Subnormais: denominação adotada pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística.
iii Termo definido pela autora neste trabalho por negação de direitos sociais
básicos, dentre eles o acesso à habitação urbana com cobertura de serviços
públicos, infra-estrutura básica e legalizada sob o aspecto fundiário.
iv É um exemplo a Frente Nacional de Reforma Urbana, movimento
popular iniciado em 1987. Em Belo Horizonte, são exemplos a UTP (União
dos Trabalhadores da Periferia) criada em 1980, a FAMOBH (Federação das
Associações de Moradores de Belo Horizonte), criada em 1983, o Movimento dos
Sem Casa em 1985, a AMBEL (Associação dos Moradores de Aluguel de Belo
Horizonte) em 1986. No caso específico das favelas as maiores reivindicações
eram infra-estrutura básica, equipamentos de uso coletivo e regularização da posse.
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Conselho Regional de Serviço Social - CRESS 6ª Região
Presidente: Leonardo David Rosa Reis
Vice-Presidente: Maíra da Cunha Pinto Colares
Primeira Secretária: Daisy Dias Lopes
Segundo Secretário: Gustavo Henrique Teixeira
Primeira Tesoureira: Marisaura dos Santos Cardoso
Segundo Tesoureiro: Marcelo Armando Rodrigues
Conselho Fiscal
Cristiano Costa de Carvalho
Darklane Rodrigues Dias
Renata Flávia da Silva
Suplentes
Alexandre Alves Ribeiros
Fabrícia Cristina de Castro Maciel
Helena Teixeira Magalhães Soares
Janaina Andrade dos Santos
Maria de Fátima Santos Gottschalg
Maria de Lourdes dos Santos Borges
Maura Rodrigues de Miranda
Wagner Maciel Silva
Waldeir Eustáquio dos Santos
Seccional Juiz de Fora
Coordenadora: Ana Maria Arreguy Mourão
Secretária: Raquel Mota Dias Gaio
Tesoureira: Helyene Rose Cruz Silva
Primeira Suplente: Patrícia Teixeira Groppo de Oliveira
Segunda Suplente: Antoniana Dias Defilippo Bigogno
Terceira Suplente: Beatriz Damasceno Touma
Seccional Montes Claros
Coordenadora: Rosilene Aparecida Tavares
Tesoureira: Juliana Davite Fernadino
Secretária: Sarah Edneli Leite Ferreira
Primeira Suplente: Larissa Mônica Sepúlveda
Segunda Suplente: Érika Liliane Ribeiro Paiva
Terceira Suplente: Carla Alexandra Pereira
Seccional Uberlândia
Coordenadora: Flávia Maria da Silva Santana
Secretária: Vanda Aparecida Frameo Macedo
Tesoureira: Luana Gonçalves de Oliveira Souza
Primeira Suplente: Carmem Guardenho Maywald
Segundo Suplente: Renato Mateus de Santana
DOCUMENTOS ESPECIAIS
A série de Documentos Especiais do CRESS-MG tem
como objetivo oferecer informações relevantes
sobre Serviço Social, exercício profissional e políticas
públicas sociais. Esses contribuem, sobretudo, com
a direção social e crítica do Conjunto CFESS/CRESS
em um cenário de profundas mudanças na sociedade
brasileira e nos seus rebatimentos nas políticas
públicas.
É nesse contexto que esperamos que esses materiais
sejam importantes elementos de difusão dos
conteúdos teóricos, políticos, éticos e técnicos que
fundamentam o nosso projeto ético-político.