A CIÊNCIA POLÍTICA E AS REFORMAS
INSTITUCIONAIS PARA O CONTROLE DA CORRUPÇÃO
Fernando Filgueiras
Doutorando em Ciência Política no IUPERJ
Mestre em Ciência Política pela UFMG
Professor de Sociologia Jurídica da Faculdade Metodista Granbery
Membro do Centro de Pesquisas Estratégicas “Paulino Soares de Sousa” da UFJF.
[email protected]
Em artigo anteriormente publicado nesse portal, analisei a constituição das pesquisas
a respeito da corrupção, com base no viés da sociologia. Neste artigo, que ora apresento,
farei o mesmo itinerário de crítica ao método da ciência política para a explicação da
corrupção. Sustento que o conceito de corrupção carrega um viés hegemônico, ditado pelas
nações centrais do capitalismo, apesar dos avanços teóricos proporcionados, recentemente,
no contexto das pesquisas sobre a corrupção.
O grande mérito da teoria estrutural-funcionalista, como mostrei em artigo anterior,
foi fundar uma agenda de pesquisa nas ciências sociais a respeito da temática da corrupção.
Nos anos de 1990, entretanto, os cientistas políticos, defendendo um estatuto científico
distinto em relação à sociologia, reconsideraram os conceitos centrais e os efeitos da
corrupção sobre a sociedade e a economia. Como núcleo central, a ciência política
americana afirmará que a estrutura social não resulta em explicação da política, porque a
ordem social encobre a ação praticada pelos sujeitos políticos1. Além disso, ao contrário do
estrutural-funcionalismo, os cientistas políticos afirmarão que a corrupção deve ser
1
Adam Przeworski, Marxismo e Escolha Racional, in: Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 6, nº 3,
1988.
eliminada da ordem política, social e econômica, porque seus efeitos são totalmente
maléficos ao bom andamento da ordem pública. Utilizando amplo instrumental empírico,
os cientistas políticos produzem pesquisas comparativas ao longo de toda década de 1990,
modificando os termos para se pensar o conceito e o alcance da corrupção2.
Enquanto estatuto científico distinto, em termos disciplinares, em relação à
sociologia, a ciência política norte-americana parte da premissa que seu objeto de estudo
são as instituições que moldam o comportamento dos agentes políticos, uma vez que elas
determinam as regras do jogo e processam os interesses dos agentes. Enquanto problema de
estudo, a ciência política considera sua separação em relação à sociologia a partir do
momento em que lida com o modo segundo o qual ocorre a transição de escolhas
individuais para decisões que afetem toda a coletividade. Por outras palavras, o objeto de
estudo da ciência política é apontar a natureza da alternativa que se transformará em uma
decisão coletivizada, capaz de afetar a todos os atores envolvidos no jogo,
adiscritivamente3.
A natureza da política passou a ser percebida como todas aquelas decisões tomadas
em contextos institucionais que afetam a todos, indistintamente. Se a natureza da política
está centrada na busca dos resultados do processo político, seu objeto de estudo passa a ser
os fatores que incidem sobre estes mesmos resultados, derivando, a partir dessa premissa
fundamental, as premissas auxiliares de que: (1) os atores políticos são eminentemente
racionais, ou seja, buscam maximizar a utilidade esperada em contextos de decisão,
conforme uma estrutura de preferências4 e, (2) de que os contextos de decisão influenciam
as preferências e são determinados pela estrutura organizacional da política, que requer
uma institucionalização dada à representação dos atores5.
Do ponto de vista analítico, é necessário naturalizar a representação da racionalidade
do homem político, possibilitando a observância de um padrão de comportamento político
estável, regular e previsível. Por conseqüência, a estabilidade política, entendida como
previsibilidade das regras do jogo, termina por produzir regularidades dadas à observação
2
Fredrik Galtung, Overview. In: Global Corruption Report. Berlin: Transparency International. [capturado no
site www.globalcorruptionreport.org], 2001.
3
Giovanni Sartori, A Teoria da Democracia Revisitada, São Paulo: Ática, 1994 (vol. II).
4
Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy, New York: Harper & Row, 1957.
5
James G. March & Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics, New
York: Free Press, 1989.
por parte do analista, as quais ocorrem mediante a racionalidade entendida como
maximização de utilidade. Atores racionais escolhem alternativas conforme suas
preferências dadas em contextos institucionais, os quais, de acordo com as regras
estabelecidas para os jogadores, determinam os resultados do processo político em decisões
coletivizadas. A análise política, desse modo, deve compreender a relação entre
instituições, comportamento dos atores e resultados obtidos conforme a interação entre
atores e instituições6.
As representações produzidas pelas teorias positivas da política possibilitam, desse
modo, um trabalho de intervenção da ciência na sociedade, uma vez que a explicação do
comportamento dos atores, conforme regras fixas do jogo político, permite um trabalho de
engenharia institucional, a qual está destinada a produzir resultados esperados do jogo
político, segundo orientações normativas produzidas em contextos democráticos
representativos7. Instituições são compreendidas como constrangimentos interpostos entre
os atores políticos, criando formas de controle ao comportamento naturalmente utilitarista
mediante coerção. O comportamento político é análogo ao comportamento dos agentes no
mercado, uma vez que o ato privado é auto-interessado e o resultado político é a
congruência das preferências dadas em condições obtidas contextualmente8.
Nesse sentido, os constrangimentos interpostos são exógenos aos atores racionais,
gerando congruência de seus comportamentos, uma vez que instituições determinam regras
adiscritivas que devem ser respeitadas, incondicionalmente, por todos os jogadores. O
resultado esperado do trabalho de engenharia institucional é a produção de estabilidade, a
qual ordena o comportamento dos atores e permite o controle sobre o natural impulso
egoísta dos indivíduos, gerando a cooperação em torno das regras e uma autolimitação do
comportamento maximizador de utilidade9. Por outras palavras, a criação de uma ordem
depende não dos meios empregados pelos atores em jogos políticos, mas do resultado
6
Keneth Shepsle & Weingast, Positive Theories of Congressional Institutions, Ann Arbor: The University of
Michigan Press, 1998.
7
Bernard Manin, As Metamorfoses do Governo Representativo, in: Revista Brasileira de Ciências Sociais, nº
29, 1995.
8
É importante salientar que o desenvolvimento da vertente neo-institucionalista da ciência política surge
como complementação das teorias da escolha racional, as quais tomavam o indivíduo racional como
ahistórico e cuja ação ocorre independentemente de contextos políticos, sociais ou econômicos. A esse
respeito, ver, Fábio W. Reis, Política e Racionalidade, Problemas de Teoria e Método de uma Sociologia
Crítica da Política, Belo Horizonte: Editora da UFMG, 2000.
9
John Elster, The Cement of Society, A Study of Social Order, New York: Cambridge University Press, 1989.
esperado de regras interpostas a estes mesmos atores, tendo em vista a estabilidade e a
cooperação. A ênfase em torno da ordem, desse modo, recai no resultado do jogo e não nas
estratégias empregadas pelos atores. A estratégia empregada é definida em contextos
institucionais e não em uma racionalidade estreita definida fora de contextos10.
Por outro lado, a desordem é compreendida como institucionalização precária e/ou
inadequada às condições dadas na esfera pública. Desse modo, a desordem é produzida
quando o resultado do arranjo institucional produz discricionariedade por parte de um ou de
alguns atores sobre outros, uma vez que a produção de regras ocorre aos dissabores de um
poder discricionário imune a constrangimentos. A democracia, nesse sentido, é condição
necessária à produção de estabilidade e de cooperação entre os atores, possibilitando a
ordenação da política conforme a produção de regras que permitam o exercício da
vocalização de suas preferências em relação ao aparato administrativo do Estado11.
Para produzir uma ordem, é necessário às instituições fazer com que o ato privado
resulte em congruência de utilidades, conforme decisões coletivizadas, tomadas
normalmente em contextos institucionais democráticos. Portanto, para a criação da ordem,
é necessário diferenciar o público do privado, conforme o contexto de criação de
instituições que expressem regras para o comportamento dos agentes em relação aos
recursos do Estado, configurando mecanismos de sanção a ações que transgridam estas
normas.
É fundamental, desse modo, coibir os incentivos para as práticas de corrupção. O
mundo político assenta-se em arranjos institucionais que criam motivações e
constrangimentos para a ação dos agentes, determinando, respectivamente, horizontes e
limites conforme regras impessoais que neutralizam a pressão por parte de grupos de
interesse e dos lobbies, no contorno das arenas políticas. Instituições determinam as
diferentes estratégias empregadas pelos atores, processando seus interesses e estabilizando
o conflito inerente ao comportamento político racional destes mesmos atores12. A
estabilidade é desejada, mas a prática de corrupção é o mecanismo através do qual alguns
10
A esse respeito, conferir a crítica da abordagem neo-institucionalista à abordagem da escolha racional em
Elinor Ostrom, Rational Choice and Institutional Analyses: Toward Complementarity, in: American Political
Science Review, vol. 85, nº1, 1991.
11
Adam Przeworski, Democracia e Mercado, Rio de Janeiro: Relume-Dumará, 1994.
12
Peter A. Hall & Rosemary Taylor, Political Science and the Three New Institutionalism. In: Political
Studies, nº 44, 1996.
atores políticos aumentam seu poder discricionário, favorecendo a conversão dos resultados
do jogo político para a satisfação de seus interesses privados. A corrupção é compreendida
pela ciência política de matiz americano como uma espécie de resultado espúrio da
configuração institucional, que favorece a constituição de esquemas destinados a pilhar os
recursos públicos a favor de interesses privados.
A corrupção na política, de acordo com a professora Susan Rose-Ackerman13, ocorre
justamente na interface dos setores público e privado. Os esquemas de corrupção dependem
do modo como a organização institucional permite o uso de recursos públicos para a
satisfação de interesses privados, tendo em vista o modo como o arranjo institucional
produz ação discricionária por parte das autoridades políticas. Esta discricionariedade
ensejada pelo arranjo institucional incentiva o uso de pagamento de propinas e de suborno e
reforçam, dessa forma, a prática de corrupção no âmbito do setor público e do setor
privado.
O arranjo institucional deve coibir as práticas de corrupção, porque sua conseqüência
é a criação de monopólios no interior da burocracia, que as motivam pelo lado dos
resultados do jogo político, ou seja, a corrupção resulta em decadência da legitimidade,
tornando o resultado político sujeito ao aumento da ineficácia da ordem. Desse modo, a
corrupção é típica em situações de desordem, como o caso da fragmentação da União
Soviética e as transições para a democracia na Europa14 e na América Latina, durante a
década de 1980, uma vez que as decisões coletivizadas são inefetivas como mecanismo de
canalização do comportamento tipicamente maximizador dos atores políticos15. Situações
de desordem propiciam práticas de corrupção, porque não há institucionalização suficiente
ou condizente com determinado contexto social.
A abordagem institucional da corrupção chama a atenção, por conseguinte, para a
necessidade de reformas institucionais, no plano político e econômico, visando a criar
regras fixas para a interação entre os interesses privados e o interesse público, comungando
com mecanismos institucionais que impeçam a existência de monopólios e a captura da
burocracia estatal por parte de funcionários públicos e de agentes privados. Um excesso de
13
Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government, Causes, Consequences, and Reform, Cambridge:
Cambridge University Press, 1999.
14
Kleomenis S. Koutsoukis, Political Corruption in Greece, in: Martin J. Bull & James L. Newell (eds.),
Corruption in Contemporary Politics, New York: Palgrave Macmillan, 2003.
15
Guillermo O’Donnell, Accountability Horizontal e Novas Poliarquias, in: Lua Nova, nº 44, 1998.
controle para coibir a prática de corrupção, no entanto, pode implicar na ineficiência da
administração pública, fazendo com que a busca de integridade mediante a maquinaria
anticorrupção e as reformas institucionais caminhem, necessariamente, nos preceitos da
eficiência burocrática16. Por outras palavras, não cabe às reformas institucionais reforçar o
poder da burocracia, uma vez que estas reformas resultariam em maior discricionariedade e
em maior incentivo para o pagamento de propina e de suborno, ou seja, em ampliação das
práticas de corrupção. Por outro lado, é necessário um mecanismo de agregação de
vontades particulares em decisões coletivizadas, visando a assegurar a consecução de uma
ordem estável e produtora de cooperação entre os indivíduos. No aspecto formal, que
representa um consenso entre analistas ligados a teorias neo-institucionalistas, a prática de
corrupção não é coibida mediante reforço do poder burocrático, mas pelo fomento do
mercado17.
Paralelo às reformas das instituições políticas, cabe ao arranjo institucional fomentar
a existência de um mercado enquanto arena constante de negociação e de catalisação dos
interesses por parte de agentes econômicos e políticos. Os esquemas de corrupção
dependem dos recursos disponíveis  políticos ou materiais  para que as autoridades
ajam discricionariamente, redundando na criação de incentivos para o uso de pagamentos
de propinas e de suborno. Todavia, além disso, a corrupção, de acordo com RoseAckerman18, é uma prática que encontra motivação na proporção em que as falhas de
mercado estão presentes na cena política, fazendo com que os agentes públicos se
comportem de maneira rent seeking, ou seja, maximizando seu bem-estar econômico, seja
seguindo as regras do sistema, seja não as seguindo19.
16
Frank Anechiarico & James B. Jacobs, The Persuit of Absolute Integrity. How Corruption Control Makes
Government Ineffective. Chicago: The University of Chicago Press, 1996.
17
Douglass C. North, Institutions, Institutional Change, and Economic Performance, Cambridge: Cambridge
University Press, 1990.
18
Susan Rose-Ackerman, op. cit.
19
A teoria do rent seeking foi desenvolvida por Gordon Tullock e aprimorada por Anne Krueger, segundo a
qual os agentes econômicos encontram motivação para maximizar o bem-estar econômico. Essa maximização
de bem-estar está inserida dentro de um contexto de regras determinadas e de uma renda fixada de acordo
com as preferências individuais. Os agentes, segundo estes autores, buscarão a maior renda possível, dentro
ou fora das regras de conduta, resultando em transferências dentro da sociedade mediante a existência de
monopólios e de privilégios, constituindo um mercado político competitivo em que os agentes lutam por estes
monopólios e por estes privilégios, transferindo a renda de outros grupos sociais para si. A esse respeito,
conferir Gordon Tullock, The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft. In: Western Economic
Journal, nº 5, 1967 e Anne O. Krueger, The Political Economy of Rent-Seeking. In: American Economic
Review, vol. 64, 1974.
É neste sentido, portanto, que a corrupção ocorre quando o mercado é coibido
enquanto arena de criação de decisões coletivizadas, especialmente o mercado político, que
é o locus da democracia em contextos institucionais. Os agentes públicos visam a
maximizar recursos públicos para seus fins particulares, com o intuito de ampliar sua renda,
sendo que, no caso de corrupção, esta caça às rendas é estritamente ilegal. Porém, como
observa Rose-Ackerman, antecede à ação dos agentes públicos de caça a rendas, sua ação
de monopolizar a burocracia, possibilitando o controle do fluxo das decisões políticas e o
controle sobre a dependência dos agentes privados ao Estado. Portanto, a corrupção é
diretamente proporcional ao tamanho da máquina burocrática, ou seja, ao nível de controle
do Estado sobre os agentes privados através da emissão de documentos, da cobrança de
impostos e de taxas e da consecução de programas e obras públicas.
A monopolização da burocracia, por conseguinte, cria incentivos para que os
burocratas profissionais cobrem propinas dos agentes privados para a liberação de
documentos e recursos públicos, tornando o combate à corrupção oneroso do ponto de vista
administrativo20. Isto porque o governo se encontra na posição de comprador ou de
fornecedor de recursos públicos, criando incentivos para que a propina se torne um
mecanismo recorrente de ação política. A monopolização cria, como observa RoseAckerman, um problema de agent x principal. Os cidadãos  principals  de uma
determinada comunidade política delegam aos políticos e burocratas  agents  o
controle do fluxo dos recursos públicos, sem, no entanto, conseguir controlar a ação dos
agentes, que se encontram livres para agregar os bens públicos às suas rendas privadas. Na
medida em que os governos são exclusivos compradores e fornecedores de recursos
públicos, os cidadãos não conseguem controlar os preços destes recursos, uma vez que
estes não são estabelecidos de acordo com as regras de um mercado impessoal21. Como
observa Przeworski22, o problema do agent x principal é um dos principais pontos a serem
abordados nas reformas de Estado em curso. Além disso, é uma das fontes da corrupção na
política, na medida em que os agentes têm controle sobre o fluxo de informações das
20
Enrico Colombatto, Why is Corruption Tolerated? In: The Review of Austrian Economics, vol. 16, nº 4,
2003.
21
Nico Groenendijk, A Principal-Agent Model of Corruption, in: Crime, Law and Social Change, nº 27,
1997.
22
Adam Przeworski, Sobre o Desenho do Estado: Uma Perspectiva Agente x Principal. In: Luiz Carlos
Bresser Pereira & Peter Spink (orgs.), Reforma do Estado e a Administração Pública Gerencial. Rio de
Janeiro: Editora da FGV, 2001.
transações públicas, enquanto que os principals não têm informação suficiente,
impossibilitando, desta forma, qualquer tipo de controle e de accountability em relação à
coisa pública.
A causa estável da corrupção, portanto, é a existência de monopólios e de privilégios
no setor público, os quais criam incentivos para que os agentes busquem maximizar sua
renda privada através do suborno e da propina para auferir recursos públicos. Contudo,
como mostram Rasmusen e Ramseyer23, a corrupção sofre do problema de coordenação da
ação coletiva, caso os recursos e o poder de negociação dos agentes públicos estejam
fragmentados. A fragmentação de monopólios e a criação de estruturas competitivas
simétricas de um mercado político inibem a cobrança de propinas por parte de legisladores
racionais, que têm os custos da ação corrupta ou corruptora ampliados. Entrar em esquemas
de corrupção, deste modo, depende das motivações criadas pelo arranjo institucional, tendo
em vista uma aritmética racional de custos e de benefícios da ação.
De outro lado, caso existam monopólios e privilégios no setor público, a principal
conseqüência da corrupção é a transferência de rendas dentro da sociedade, criando
desperdício de recursos públicos, a princípio escassos, e a alocação destes em atividades
improdutivas, as quais não geram crescimento do bem-estar agregado da sociedade. A
corrupção, como observa Paolo Mauro24, inevitavelmente inibe o crescimento econômico e
cria incentivos para que os agentes enviem o capital acumulado através dela para paraísos
fiscais. De acordo com Mauro, cada ponto que cresce nos índices de corrupção25, equivale
ao aumento de dois pontos percentuais na taxa de investimentos e meio ponto percentual na
taxa de crescimento do produto interno bruto. Assim, a corrupção influencia na composição
dos gastos sociais dos governos, gerando uma alocação dos recursos que tende à ineficácia.
Por exemplo, a cada dois pontos que um país melhore em seu indicador de corrupção, é
23
Eric Rasmusen & Mark Ramseyer, Cheap Bribes and the Corruption Ban: A Coordination Game Among
Rational Legislators, In: Public Choice, vol. 78, nº 3/4, 1994.
24
Paolo Mauro, Os Efeitos da Corrupção sobre Crescimento, Investimentos e Gastos do Governo: Uma
Análise de Países Representativos. In: Kinberly Elliot (org.), A Corrupção e a Economia Global, Brasília:
UnB, 2002.
25
Este índice se refere ao Corruption Perception Index, da Transparência Internacional. É uma pesquisa
mundial que pretende hierarquizar um ranking entre os países, do grau com que eles são atingidos pela
corrupção, com base na percepção geral dos indivíduos e do setor privado sobre práticas de corrupção por
parte dos agentes públicos. A esse respeito, ver Johann Graf Lambsdorff, Transparency International 2001,
Corruption Perceptions Index, In: Global Corruption Report, Berlin: Transparency International, [capturado
no site www.globalcorruptionreport.org], 2001.
possível aumentar os gastos com educação na ordem de meio ponto percentual do produto
interno bruto. Finalmente, a corrupção está relacionada com a ampliação da carga tributária
do Estado, uma vez que a alocação ineficiente de recursos públicos resulta na ampliação do
déficit. Por outras palavras, quanto maior for a corrupção no setor público de um país,
maior a carga tributária paga pelo setor privado, gerando um círculo vicioso de corrupção,
na medida em que uma carga tributária elevada propicia maior fraude e maior sonegação.
Ademais, a corrupção afeta, de acordo com Rose-Ackerman26, a legitimidade do
sistema político, na medida em que as falhas de mercado resultam na decadência da
cooperação entre os atores políticos e na recorrência de práticas ilegais. A corrupção resulta
em instituições instáveis, porque elas estão sujeitas a uma enorme desconfiança por parte
dos cidadãos. Contextos de desconfiança ampliada e instabilidade institucional produzem
ausência de cooperação e inevitável desordem. Além disso, como observa Johnston27, nos
países em fase de desenvolvimento, a corrupção emperra a consolidação democrática, uma
vez que reduz os indicadores sociais e gera um quadro de incertezas quanto aos benefícios
da democracia. Ou seja, a corrupção cria uma síndrome na sociedade, de forma que a
consolidação da democracia fica comprometida pelos efeitos maléficos da corrupção28.
Como o exemplo do caso brasileiro, o arranjo institucional originado da Carta
Constitucional de 1988 foi incapaz de absorver as pressões liberalizantes por parte da elite
política, configurando um cenário, de acordo com Bárbara Geddes e Artur Ribeiro Neto29,
em que o padrão de relacionamento entre os agentes privados e os agentes públicos pautase por uma política de trocas via clientelismo. De acordo com os autores, este padrão de
relacionamento resulta de instituições fracas para processar o jogo político, criando
motivações para práticas de corrupção. Como causas estáveis da corrupção, Geddes e
Ribeiro Netto citam: (1) a forte intervenção do Estado brasileiro na economia, que cria
incentivos para a monopolização da burocracia, fazendo com que funcionários públicos
tirem proveito de sua função de alocar bens escassos; (2) a legislação eleitoral, que
26
Susan Rose-Ackerman, Democracia y Alta Corrupción. In: Revista Internacional de Ciências Sociales, nº
149, 1996.
27
Michael Johnston, Corruption and the Democratic Consolidation, Paper apresentado na Conference on
Democracy and Corruption, Shelby Cullom Davis Center for Historical Studies, Princeton University, 1999.
28
A esse respeito, conferir Michael Johnston, Syndromes of Corruption, Wealth, Power, and Democracy,
Cambridge: Cambridge University Press, 2005.
29
Bárbara Geddes & Artur Ribeiro Neto, Fontes Institucionais da Corrupção no Brasil, In: Keith Rosen &
Richard Downes (orgs.), Corrupção e Reforma Política no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2000.
acentuou a troca de recursos públicos por apoio, em função do sistema de representação
proporcional de lista aberta; (3) a troca de recursos públicos por apoio no Congresso
Nacional, em função de um padrão de relacionamento entre os poderes Executivo e
Legislativo, que demanda a criação de maiorias artificiais; (4) a crise econômica brasileira
na década de 1980, que alargou a corrupção em função da dependência dos empresários em
relação ao governo; e, (5) a fraqueza do sistema partidário para assegurar a fidelidade dos
políticos, criando dificuldades para a accountability vertical, ou seja a prestação de contas
dos políticos em relação a seus eleitores.
A perspectiva institucionalista defende reformas do Estado no sentido da erosão dos
monopólios estatais, da fragmentação das burocracias profissionais e da privatização de
empresas controladas pelo governo. O combate à corrupção se dá através da criação de uma
estrutura constitucional que limite o nível dos benefícios dos monopólios sobre controle do
Estado, que, por natureza, é um expropriador de riquezas dos agentes privados. Por outras
palavras, para que ocorra um devido combate à corrupção mediante os fatores institucionais
exógenos à racionalidade dos atores políticos, é necessária a transferência das atividades
controladas pelo Estado  que é uma estrutura personalista por natureza  para o
mercado, tanto em sua dimensão política, quanto em sua dimensão econômica.
O ponto central para o estudo da corrupção na política, de acordo com esta
abordagem institucionalista, é a consideração dos sistemas de incentivos criados pela
burocracia, para que os agentes tenham um comportamento rent seeking. As democracias
competitivas e os mercados são condições necessárias para um governo honesto, já que
estabilizam os interesses egoístas dos agentes em torno de regras mínimas de pacificação
social, criando a estabilidade e o contexto de cooperação necessário à prosperidade30.
Ademais, estruturas competitivas, no âmbito da ordem política e no âmbito da ordem
econômica, é que criam os benefícios públicos que atendam às necessidades dos agentes, já
que o arranjo institucional tem o poder de modificar o comportamento das pessoas.
A interação entre os interesses privados e o interesse do público fica prejudicada
quando as instituições criam motivações para práticas de corrupção, concebidas,
essencialmente, como práticas ilegais, que resultam em desordem. O que a abordagem
30
Gabriella Montinola & Robert W. Jackman, Sources of Corruption: A Cross-Country Study. In: British
Journal of Political Science, vol. 32, nº 1, 2002.
institucional para o problema da corrupção não atenta, contudo, é que a interação entre o
público e o privado depende de valorações construídas na sociedade, ou seja, depende das
diferenças e dos conflitos que giram em torno da categoria interesse público, que são
absorvidos pelas instituições políticas de modo não estático. Por outras palavras,
instituições não são estáticas, de modo que suas configurações organizacionais resolvam os
problemas da corrupção. Não é possível definir uma forma de controle da corrupção
exclusivamente exógena ao indivíduo, uma vez que a categoria interesse público carece de
valorações produzidas em contextos sociais.
Ademais, não é possível definir, a priori, o que vem a ser o interesse público, uma
vez que ele depende de uma construção interativa no plano da esfera pública, e não no
plano estatal ou econômico. Cabe à configuração institucional absorver as valorações
produzidas na esfera pública, visando a constituir decisões coletivizadas mais eficazes,
ensejando um contexto de autocompreensão normativa por parte dos controles externos da
corrupção. Ou seja, ao lado do controle externo promovido por instituições estáticas, deve
haver a adesão do indivíduo mediante valorações produzidas em contextos dinâmicos de
interação pública.
A categoria interesse público carrega uma forte conotação normativa, que dificulta a
mensuração das práticas de corrupção na política e o posterior controle mediante controle
externo ao indivíduo. Do ponto de vista comparativo, não é possível a construção de
generalidades para o fenômeno da corrupção no plano conceitual e de suas prováveis
causas e conseqüências, uma vez que a comparação fica prejudicada em função dos
diferentes modos com que os atores criam e justificam as barreiras entre o público e o
privado. Nem mesmo é desejável tomar as instituições políticas americanas como
paradigma para as reformas institucionais de países em desenvolvimento, uma vez que a
correlação entre indicadores de corrupção e democracia pode se apresentar de modo
espúrio.