Licenciamento ambiental de projetos com a
presença de cavidades naturais subterrâneas:
a evolução com a nova legislação
14º Congresso Brasileiro de Mineração
Belo Horizonte, 26-29 setembro de 2011
Maria Jose Gazzi Salum
Departamento de Engenharia de Minas da UFMG
Cavidades Naturais Subterrâneas - Evolução da
Legislação Brasileira
• Constituição Federal de 1988
– Art. 20. São bens da União: .... X - as cavidades naturais
subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; ...
• Decreto 99.556/1990
– Considera as cavidades naturais subterrâneas como
patrimônio cultural brasileiro
– Define cavidade natural subterrânea como todo e qualquer
espaço subterrâneo, penetrável pelo homem,
independentemente de suas dimensões ou do tipo de rocha
encaixante
– Admite a utilização das cavidades apenas para atividades que
assegurem suas integridades físicas e equilíbrio ecológico
Resolução Nº 347/2004 CONAMA
• Institui o conceito de relevância da cavidade e define
parâmetros/atributos que devem ser avaliados
• Estabelece que o órgão ambiental definirá a área de
proteção e que poderá exigir estudos específicos para
definí-la;
– Enquanto o órgão ambiental não define: perímetro de 250 m
em forma de poligonal convexa a partir de suas projeções
horizontais.
• Admite a possibilidade, mediante processo de licenciamento
ambiental e anuência do IBAMA, de implantação de
empreendimentos e atividades poluidoras ou degradadoras do
patrimônio espeleológico
A Resolução 347/04 contraria o Decreto 99.556/90, que não permite
a alteração da estrutura física ou conteúdo biótico das cavidades.
Cavidades Naturais Subterrâneas - Evolução da
Legislação Brasileira (Cont.)
• 2005 – CECAV/IBAMA: decide paralisar os
licenciamentos para resolver as pendências jurídicas
entre o Decreto 99.556/90 e a própria Resolução
CONAMA 347/04
• 2008 – Decreto 6.640
• 2009 – IN 02 do MMA
Análise do Decreto 6.640/08
• O Decreto traz um novo contexto para as
cavidades naturais subterrâneas:
– Retira o enquadramento das cavidades como
patrimônio histórico-cultural;
– Classifica as cavidades, de acordo com seus graus de
relevância, em máxima, alta, média e baixa;
– Admite a supressão de cavidades, exceto as de
máxima relevância;
– Condiciona o impacto em cavidades de alta e média
relevância, da seguinte forma:
• Alta relevância: preservação de 2 cavidades testemunho ou,
em casos específicos, compensação ambiental, definida pelo
ICMBIO em comum acordo com o empreendedor;
• Média relevância: compensação ambiental, definida pelo
órgão ambiental competente para o licenciamento.
Problemas Práticos Para a Preservação de Cavidades Testemunho
•
•
•
Imobilização de territórios para outros usos
Conflitos jurídicos (mineral, direito à propriedade, etc.)
Problema Conceitual
A preservação de cavidades de alta relevância tem concepção
numérica e não de representatividade para memória e uso
científico de um recursos natural (para a atual e futuras
gerações)
O Decreto foi sábio ao possibilitar a substituição das cavidades
testemunho por compensação ambiental (§ 3º, art. 4º)
Análise do Decreto 6.640/08
• Especifica os 12 atributos que classificam uma cavidade
como de relevância máxima e remete à uma IN do MMA
estabelecer a metodologia de classificação das demais
relevâncias.
• Alguns dos atributos das cavidades de máxima relevância
são muito subjetivos. Exemplos:
– Dimensões notáveis em extensão, área e/ou volume;
– Gênese única ou rara.
• O Decreto mantém a lógica do Decreto 99.556/90 de
descontextualizar as cavidades dos demais recursos
ambientais e condições socioeconômicas dos locais em
que se inserem.
Legislação em Outros Países
Estados Unidos
• As cavidades pertencem ao proprietário da terra
• Lei Federal (Federal Cave Resources Protection Act,
1988) aplicável apenas às terras federais
• 26 outros Estados possuem suas próprias leis
• Todas elas respeitam o “direito de propriedade”.
• A Lei federal é similar à brasileira, mas limita-se a
estabelecer regras para as cavidades significativas
(= máxima relevância no Brasil)
Canadá
• A proteção de cavidades está associada a uma avaliação da sua
importância no contexto ecossistêmico da área em se insere e
não na importância da cavidade em si.
• Estão estrategicamente localizadas em 12 dos 41 parques
existentes no país.
• Um grupo de 6 parques no oeste canadense está elaborando
normas para a classificação e acesso às cavidades (2005):
– Classe 1: elevados recursos naturais, proibido o uso para
recreação;
– Classe 2: visitação e uso recreativo sob autorização;
– Classe 3: visitação e uso para recreação irrestritos.
Europa
• Como no Canadá, existe uma política orientada para a conservação da
biodiversidade de forma integrada (European Commission Environment)
• Essa política consiste na formulação de diretrizes que estuda e propõe quais
habitats e espécies são importantes para a conservação, no âmbito da
Europa.
• Objetivo: criar uma rede ecológica européia de zonas especiais de
preservação denominada «Natura 2000».
• Na versão de 2007 dessas diretrizes, na listagem de Tipos de Habitats
Naturais de Interesse da Comunidade, cuja Conservação Requer a
Designação de Áreas Especiais de Conservação, estão incluídas as cavidades
que se encontram em estado natural de conservação.
• Vinte e sete países europeus são, atualmente, membros do Natura 2000
Visão Sistêmica de Cavidades no Canadá e Europa X
Visão Pontual no Brasil
• A visão pontual sobre as cavidades naturais
subterrâneas contida no Decreto foi aplicada para as
cavidades de máxima relevância e por suas
importâncias é possível justificá-la.
• Mas, não há nada no Decreto que impeça a integração
das cavidades classificadas nos demais graus de
relevância ao ecossistema e às condições
socioeconômicas locais.
• Contudo, a IN 02/09 manteve o mesmo contexto de
cavidade como recurso natural individualizado.
A IN 02/2009 do MMA
• A análise da IN 02/2009 mostra que, em
alguns momentos, ela extrapolou suas
funções, estabelecendo regras contraditórias
às do próprio Decreto, modificando alguns dos
seus princípios básicos.
• De uma forma geral, a análise que será
apresentada identifica na IN 02/2009 um
posicionamento de preservação de cavidades
naturais subterrâneas mais rígido e acentuado
que o do próprio Decreto que a originou.
Das definições dos atributos das cavidades de
máxima relevância
• Não foi atribuído à IN interferir, definir ou modificar os atributos que
classificam uma cavidades como de relevância máxima, como ela o fez.
Decreto 6.640/2008
Definição no Anexo I da IN
02/2009
Observações
Gênese Única ou Rara
Cavidade que, no universo de
seu entorno (escala local ou
regional) e litologia
apresente algum diferencial,
com relação ao seu processo
de formação e dinâmica
evolutiva.
“Algum diferencial” não é o
que define único ou raro. De
acordo com o Dicionário
Aurélio, único significa “que só
existe um no seu gênero ou
espécie” e raro o que é uma
exceção à regra
Abrigo essencial para a
preservação de
populações geneticamente
viáveis de espécies
animais em risco de
extinção, constantes de
listas oficiais.
Cavidade que compreenda um
abrigo, ou parte importante Exclusão da palavra essencial.
do habitat de espécies
constantes de lista oficial,
“Ser parte importante do habitat”
não é ser essencial.
nacional ou do estado de
localização da cavidade, de
espécies ameaçadas de
extinção.
Da metodologia de classificação dos graus de
relevância alto, médio e baixo
Incoerências e extrapolação de
competência em relação ao Decreto
6.640/2008 – Questionamentos
Um único atributo classificando uma cavidade
• A IN 02/2009 reproduziu para as cavidades de alto médio e
baixo grau de relevância, a metodologia utilizada pelo Decreto
para as cavidades de máxima relevância: 1 atributo é suficiente
para enquadrar a cavidade.
• Essa metodologia do Decreto é uma exceção à regra geral, por
esta razão está excepcionalizado em um parágrafo do artigo que
rege a regra geral
• Regra Geral do Decreto:
Artigo 2º : “A cavidade natural subterrânea será classificada de acordo
com seu grau de relevância em máximo, alto, médio ou baixo,
determinado pela análise de atributos ecológicos, biológicos,
geológicos, hidrológicos, paleontológicos, cênicos, histórico-culturais
e socioeconômicos, avaliados sob enfoque regional e local.”
Impossibilidade de reproduzir um atributo de
cavidade de alta relevância em cavidade testemunho
• Atributo Localidade Tipo, definido no Anexo I como
“Caverna citada como local geográfico de onde foram
coletados os exemplares tipo utilizados na descrição de
determinada espécie ou táxon superior”.
• Há outros atributos listados na IN que embora sejam
passíveis de reprodução em outras cavidades perdem
seu sentido diante da possibilidade de impacto na
cavidade (Ex. Presença de registros paleontológicos).
• Questões como resgate, salvamento, deveriam ser,
nesses casos, prioritárias em relação à preservação de
duas cavidades testemunho.
Dificuldades Operacionais da IN 02/2009
• Tempo de execução da análise de atributos das
cavidades (59 atributos), considerando:
– Falta de profissionais especializadas e com experiência
em espeleologia;
– Tempo para amostragem do material biológico (ciclo
anual, com duas amostragens: estação seca e
chuvosa);
– Pouco conhecimento sobre bioespeleologia
• Problema é acentuado para empreendimentos já
licenciados e com produção compromissada de
minério.
Dificuldades Operacionais da IN 02/2009
• Uso de cálculos estatísticos considerando o
pequeno universo de cavidades que têm os
atributos da IN avaliados. Exemplo:
– Projeção horizontal: média em relação às cavidades
que se distribuem na mesma unidade espeleológica.
– cavidades que se distribuem na mesma unidade
espeleológica: todas ou uma amostragem delas?
• Há ressalvas para o uso de amostragem, embora
se utilize cálculos estatísticos.
Conclusões
• A edição do Decreto 6.640/2008 foi um marco
importante para o setor mineral porque passou a
viabilizar impactos em cavidades naturais
subterrâneas.
• A despeito de problemas pontuais, é na IN
02/2009 que são registrados as reais dificuldades
com a legislação vigente.
• A IN 02/2009 está calcada em uma visão
segmentada e descontextualizada das cavidades
naturais subterrâneas.
Conclusões (cont.)
• A IN 02/09 apresenta incoerências em relação ao
Decreto 6.640/2008 que a fragilizam juridicamente.
• Apresenta incoerências internas, conceituais, que
fragilizam sua operacionalidade.
• Hoje, com o acumulo do conhecimento sobre as
dificuldades de operacionalização da IN 02/2009, urge
que ela seja revista, tal como previsto no seu próprio
texto legal.
É Possível Compatibilizar!
Obrigada!
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