UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
TERCEIRIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE PÚBLICA NO
ÂMBITO DO SUS – A PROBLEMÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES
SOCIAIS
Por: Abneilson Baptista de Souza
Orientador
Prof.ª Mª. Flávia Martins de Carvalho
Rio de Janeiro
2012
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
TERCEIRIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE PÚBLICA NO
ÂMBITO DO SUS – A PROBLEMÁTICA DAS ORGANIZAÇÕES
SOCIAIS
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Gestão Pública.
Por: Abneilson Baptista de Souza.
Rio de Janeiro
2012
3
AGRADECIMENTOS
A Minha querida esposa e filha pelo
apoio e orações nesta minha mais nova
empreitada em busca de conhecimento
e aperfeiçoamento profissional! Aos
colegas de turma o carinho das novas
amizades que ao longo do curso foram
surgindo
e
parceria,
se
consolidaram
incentivo
demonstrados
por
e
todos!
pela
garra
Aos
Professores e à Instituição meu muito
obrigado
pelo
profissionalismo
devotado e a oportunidade de viabilizar
a realização de mais uma conquista em
busca do crescimento intelectual e
profissional!
4
DEDICATÓRIA
Ao meu Deus toda minha gratidão, pois
Ele me tem fortalecido e sustentado em
minha caminhada na busca pelo saber!
“Porque Dele, e por meio Dele, e para
Ele são todas as coisas; A Ele, pois,
toda Glória, e Honra eternamente,
amém!” (Rom. 11:36).
5
RESUMO
O tema proposto apresenta-nos grande relevância a considerar que
as questões sociais devem ser uma das mais importantes ações a ser levada a
efeito em qualquer Estado Democrático de Direito em prol da coletividade, e
neste trabalho, pretendemos discutir as questões que envolvem a polêmica em
torno da terceirização dos serviços públicos de Saúde Pública sob a forma das
denominadas Parcerias Público Privadas, (PPP’s) com especial foco na
modalidade de Organizações Sociais (OS’s).Tais parcerias, na visão de alguns
setores da sociedade, poderiam representar a solução para os graves
problemas de atendimento da saúde pública no país que a cada dia tornam-se
mais complexos em face da grande demanda de usuários que recorrem
diuturnamente aos serviços públicos de saúde não sendo atendidos, ou sendo
precariamente atendidos. Contudo, para outros setores, se trata da privatização
do Sistema Único de Saúde (SUS) o que representaria uma afronta a direitos
constitucionalmente previstos os quais devem ser exercidos em sua plenitude
como exercício pleno de cidadania pela população. E desta forma, buscar-se-á
enfocar em particular nesta pesquisa, a experiência da implantação das
Organizações Sociais de Saúde no âmbito do Estado do Rio de Janeiro, onde
os resultados do modelo de gestão privada compartilhada, adotado, tem se
mostrado satisfatórios haja vista o crescimento desta modalidade de parceria.
Seria esta proposta inovadora de gestão pelas (OS’s) de forma técnica e
operacional mais eficiente dos serviços de saúde pública prestados à
população, uma solução viável e que pode otimizar a eficiência da gestão
pública no âmbito da saúde? Diante desta pergunta, a considerar a temática
proposta no presente trabalho, percebe-se que a discussão sobre a entrega da
gestão pública de saúde à iniciativa privada, qual seja: aos modelos de
gestão compartilhada ora apresentados, ainda gerarão muitos debates entre
aqueles que apoiam as parcerias ora apresentadas, e aqueles que as
entendem de forma contrária como uma possível solução para crise na saúde.
6
METODOLOGIA
A ideia de desenvolvermos nossa Monografia de conclusão do curso
de Pós Graduação em Gestão Pública lastreada no tema proposto foi se
consolidando na medida em que fomos percebendo, primeiramente, “in loco”
as grandes disparidades em relação à eficiência de determinado modelo de
gestão, seguindo um padrão gerencial e, sobretudo que tem se mostrado
eficiente conforme o adotado na unidade federal de saúde na qual
trabalhamos, onde comparado a outras unidades públicas de saúde, se
percebe que nestas os problemas estão em muitos casos relacionados com a
má gestão dos recursos públicos e com uma má gestão administrativa dos
serviços prestados, razão pela qual se tem feito necessária a terceirização dos
serviços, inclusive na atividade fim, o que tem gerado inúmeras controvérsias
conforme
destacaremos.
Destarte,
ancora-se
o
presente trabalho
na
observação empírica acima apontada, na coleta de dados para pesquisa
bibliográfica em livros, matérias jornalísticas, artigos em revistas, pesquisa em
Sites da Internet (Webgrafia), e ainda na elaboração de uma pesquisa de
opinião abordando especificamente a eficácia de gestão das OS’s atuantes no
âmbito da prefeitura do Rio de Janeiro, que foi compartilhado com alguns
profissionais atuantes em UPA’s 24h e em um dos Hospitais Municipais
administrados por uma Organização Social.
7
SUMÁRIO
CONSIDERAÇÕES INICIAIS............................................................................08
CAPÍTULO I
– Da Terceirização na Saúde Pública...............................................................12
CAPÍTULO II
– Das Parcerias Público Privadas – Aspectos a considerar na
Área de
Saúde.................................................................................................................22
CAPÍTULO III
–
Da
Gestão
de
Saúde
segundo
o
modelo
das
Organizações
Sociais..............................................................................................................31
CONSIDERAÇÕES FINAIS...............................................................................52
ANEXOS............................................................................................................53
BIBLIOGRAFIA..................................................................................................59
FOLHA DE AVALIAÇÃO....................................................................................61
ÍNDICE...........................................................................................................62
8
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O presente trabalho pretende discorrer de forma objetiva e,
sobretudo, reflexiva sobre as inovações recentes quanto às políticas públicas
de atenção à saúde, implementadas pelo poder público para suprir as
demandas de atendimento ao cidadão pelo Sistema Único de Saúde (SUS),
pois diante do quadro extremamente caótico em que se encontra a saúde
pública no Brasil, o governo, vem buscando alternativas que possam tornar
mais eficientes e exeqüíveis aos cidadãos os serviços públicos básicos de
atendimento à saúde seja na esfera municipal, estadual e federal, e neste
escopo, as PPP’s, no âmbito da saúde, tem sido fomentadas em alguns
estados da federação, e os resultados alcançados tem se mostrado eficientes
em relação ao efetivo atendimento ao cidadão, bem como no modelo de gestão
desenvolvida. Buscar-se-á, ab initio, no Primeiro Capítulo, apresentarmos
uma breve síntese histórica sobre a evolução dos serviços públicos de saúde
no Brasil destacando os seus aspectos relevantes desde o período colonial até
o advento da Constituição Cidadã de 1988. Estaremos ainda destacando o
conceito de Terceirização enfocando sua abrangência na saúde com especial
atenção no que tange às parcerias firmadas pela administração pública e o
Terceiro Setor através das PPP’s, o que para muitos, representa uma forma
eficiente de gestão dos serviços públicos de saúde, as quais tem se
apresentado como possível solução para suprir as deficiências do SUS.
Contudo, na visão de outros, representa uma forma explícita de terceirização
de um serviço que, via de regra, é atribuição do Estado e deve ser oferecido de
forma eficiente, bem como, que atenda ao que dispõe a legislação Pátria
constitucional e infraconstitucional. Também, discutiremos a eficiência e
eficácia do sistema público de saúde, se o mesmo tem atendido as
necessidades primárias de atenção à saúde do brasileiro, e se este, por sua
vez, se mostra satisfeito com a prestação dos serviços oferecidos pelo Poder
Público através do SUS. Diante da polêmica que envolve a questão em
comento, muitas discussões têm ocorrido quanto à transferência de um serviço,
que é de atribuição do poder público, para ser realizado pela iniciativa privada,
que se tornou possível após o advento da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de
9
2004 a qual instituiu as chamadas (PPP) Parceria Público-Privada, onde os
órgãos da Administração Pública direta e indireta, seja no âmbito da União,
Estados e Municípios passaram a ter a prerrogativa de celebrar contratos com
a iniciativa privada com vistas a prestar com mais eficiência os serviços
públicos deficitários por parte do ente federativo oferecidos à população, qual
seja, o que seria para alguns seguimentos da sociedade civil, uma espécie de
terceirização na Saúde Pública.
No Segundo Capítulo, estaremos o discutindo o instituto jurídico da
Terceirização, seus aspectos legais, destacando o fato de que em várias partes
do país, tanto em nível federal, estadual e municipal, os serviços de saúde
pública à população brasileira estão sendo transferidos à iniciativa privada, sob
o argumento de que a gestão ou gerência de unidades hospitalares do Estado,
por não ser atividade exclusiva, pode ser alocada à iniciativa privada sem
fins lucrativos, e ainda, que a referida transferência acarretaria melhores
serviços de saúde à comunidade; maior autonomia gerencial e, por isso,
maiores responsabilidades para os dirigentes desses serviços; aumento da
eficiência e da qualidade dos serviços, atendendo melhor o cidadão-cliente a
custo menor, etc.
Esta discussão tornou-se mais aguerrida com a implantação do
modelo das chamadas Organizações Sociais (OS’s) em alguns Estados como,
por exemplo, São Paulo e, Rio de Janeiro, onde se tem verificado uma
tendência bastante acentuada dos governos estadual e municipal de ampliar as
áreas de atuação das OS’s, tendo em vista a aceitação popular, uma vez que,
algumas melhorias na prestação dos serviços de saúde, no caso do município
do Rio de Janeiro, com a criação das UPAS 24h (Unidades de Pronto
Atendimento), por iniciativa do governo de Estado, e as Clínicas da Família, por
iniciativa da prefeitura do Rio de Janeiro, onde ambos os programas tem
mostrado resultados satisfatórios quanto à gestão, e por isso, sendo bem
aceitos pela população.
Por derradeiro, estaremos enfatizando amiúde no Terceiro Capítulo
deste trabalho os diversos pontos positivos e controversos que envolvem o
modelo das OS’s, entre outros aspectos relevantes, pois para alguns, a
proposta de parceria entre o ente governamental e a iniciativa privada com a
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implantação das OSs, contraria os dispositivos legais ora elencados na
Constituição Federal, ainda que seja louvável, em tese, a intenção de tornar
mais eficiente à gestão da saúde nos Estados, uma vez que às OS’s caberia à
função de administrar bens e equipamentos, qual seja, referindo-se à gestão da
“atividade-fim”, i.e a prestação efetiva do atendimento de saúde pública,
quando tal atribuição compete precipuamente ao Estado c.f (artigos 6º e 196
“caput” da CRFB/88), da mesma forma a Lei nº 9.637/98, no que se refere à
saúde, quando tal fato, contraria o texto constitucional quanto a dispensa de
licitação (§ 3º art. 12); autorização da transferência para a iniciativa privada
(com ou sem fins lucrativos) de hospitais e as unidades hospitalares públicas (
ex: art. 1º), e ainda quando fala em saúde; (art. 18), quando fala em absorção
(art. 18), quando fala em transferência das obrigações previstas no art. 198 da
CF e art. 7º da Lei nº 8080/90; e art. 22, e quando fala em extinção e
absorção.
Em contrapartida, para outros, uma certeza se impõe, não há
mais como pensar a prestação de serviços públicos na área da saúde de forma
exclusivamente direta pelo Estado conforme acentua o texto constitucional, isto
devido ao caos na saúde pública pela falência do SUS. As parcerias seja
através das PPP’s, OCIP’s, Fundações, e em especial as OS’s, tem se
mostrado necessárias, enquanto políticas públicas em atenção à saúde, ainda
que enfrentem severas críticas ao modelo de parceria ora implementado, pois
não há como negar que o Sistema Único de Saúde (SUS) que hoje atende a
milhões de pessoas, se mostra incapaz pelo que se observa no país, de
suportar a crescente demanda de usuários.
Da temática apresentada no presente trabalho, nossa proposta será
analisarmos as questões abordadas quanto à discussão sobre a entrega da
gestão de saúde a iniciativa privada, como espécie de terceirização da saúde,
qual seja, através dos modelos de gestão compartilhada ora apresentados o
que, por certo, gerarão ainda muitos debates entre aqueles que apoiam às
parcerias, e aqueles que entendem de forma contrária a adoção dos modelos
propostos.
Nossa expectativa ante ao que será exposto, passará pela reflexão
de todos nós sobre os diferentes enfoques que serão elencados, seja no
campo
ideológico,
técnico,
operacional,
político,
legal
e
social
que
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destacaremos o que por certo suscitará uma releitura quanto ao real quadro da
saúde pública no país em face de seus graves problemas.
O que se espera com intenso fervor por todos nós brasileiros, é que
a saúde pública em nosso país saia da fase terminal em que se encontra, para
que possamos vislumbrar dias melhores quanto ao atendimento de nossos
problemas saúde.
“Se alguém procura a saúde, pergunta-lhe primeiro se está disposto a
evitar no futuro as causas da doença; em caso contrário, abstém-te de o
ajudá-lo”. (Sócrates)
12
CAPÍTULO –I
1.0 –Uma breve visão histórica da Saúde brasileira
A História da Saúde Pública no Brasil tem sido marcada por
sucessivas reorganizações administrativas e edições de muitas normas. Da
instalação da colônia até a década de 1930, as ações eram desenvolvidas sem
significativa organização institucional. A partir daí iniciou-se uma série de
transformações, ou melhor, foram criados e extintos diversos órgãos de
prevenção e controle de doenças, culminando, em 1991, com a criação da
Fundação Nacional de Saúde. No que concerne à saúde preventiva, ao longo
de toda a existência, o Brasil enfrentou diversas dificuldades institucionais e
administrativas decorrentes do limitado desenvolvimento científico, tecnológico
e industrial, bem como pela expansão da assistência médica, atrelada à lógica
do mercado. Mas, também, principalmente, pelo lento processo de formação de
uma consciência dos direitos de cidadania. Desde a década de 1960, ocorreu
intensa publicação de normas para acompanhar o aumento da produção e
consumo de bens e serviços, surgindo conceitos e concepções de controle.
Regulamentou-se a iodação do sal, águas de consumo humano e serviços.
Reformou-se o laboratório de análises, surgindo o Instituto Nacional de
Controle da Qualidade em Saúde (INCQS), que recebeu um grande estímulo
pela implantação do Programa Nacional de Imunização, cuja execução
requeria o controle sanitário de vacinas. No movimento pela redemocratização
do país, cresceram os ideais pela reforma da sociedade brasileira, com o
envolvimento de diversos atores sociais, sujeitos coletivos e pessoas de
destaque. Sanitaristas ocuparam postos importantes no aparelho de estado. A
democratização na saúde fortaleceu-se no movimento pela Reforma Sanitária,
avançando e organizando suas propostas na VIII Conferência Nacional de
Saúde, de 1986, que conferiu as bases para a criação do Sistema Único de
Saúde. Naquele evento, os participantes denunciavam os desmandos na saúde
e
clamavam
por
ações
de
garantia
dos
direitos
da
população.
O movimento social reorganizou-se na última Constituinte, com
intensa luta travada pela afirmação dos direitos sociais. Em 1988, nova ordem
jurídica, assentada na Constituição, define o Brasil um Estado Democrático de
13
Direito, proclama a saúde direito de todos e dever do estado, estabelecendo
canais e mecanismos de controle e participação social para efetivar os
princípios constitucionais que garantem o direito individual e social. Além do
Sistema Único de Saúde (SUS), outros sujeitos de direito que requerem
proteção específica também foram reconhecidos, assim como os povos
indígenas, crianças e adolescentes, deficientes físicos, idosos etc.
A nossa Carta Magna em seu artigo 196, observa-se que a saúde é
um "direito de todos e dever do Estado" (BRASIL, 2008), o que denota a
pretensão universalizante deste direito. Aqui, a saúde é caracterizada como um
direito fundamental e dever do Estado, o que denota uma dupla-dimensão
(direito-dever) em sua natureza. O direito à saúde, em virtude do seu atributo
de direito fundamental, recebeu a qualificação de norma constitucional de
eficácia plena, ou seja, possui força normativa suficiente para sua incidência
imediata e independente de providência normativa ulterior para sua aplicação.
O caráter pleno de eficácia de uma norma diz respeito à idéia de que, desde a
entrada em vigor da Constituição, tais normas produzem, ou têm a
possibilidade de produzir, todos os efeitos essenciais relativos aos interesses,
comportamentos e situações, que o constituinte direta e normativamente quis
regular, sendo garantida a existência de um aparato jurídico-institucional para a
sua efetivação. Neste contexto, atribuiu-se às ações e serviços de saúde o
caráter de relevância pública, o que implica dizer que a alteração de tal
preceito depende de amplo e rígido processo legislativo, o que cristaliza
justamente sua relevância jurídica, política e social no ordenamento brasileiro.
O direito à saúde ainda se constitui como clausula pétrea no âmbito
constitucional, uma vez que, em virtude de sua associação direta com o direito
à vida, não pode ser excluído do resguardo que lhe foi alçado pela Carta
Constitucional. Com efeito, tornar a saúde um direito universal traz avanços e,
paralelamente, novos desafios para sua implementação e efetivação. Mais
precisamente, na medida em que a saúde é um direito de todos, ou seja, de
mais de 180 milhões de brasileiros, surgem desafios e questões sobre como
tornar este direito alcançável e exercido por todos de forma capilar; ou, mais
propriamente, como constituir um arranjo de recursos e investimentos que
torne as ações em saúde uma prerrogativa efetiva de todos. Isso se
14
complexifica ainda mais na medida em que, no Brasil, a efetivação da saúde é
de competência concorrencial, ou seja, se constitui simultaneamente como um
dever para os Municípios, os Estados e a União.
Para lidar com esses novos desafios, foi promulgada a Lei nº
8.080/90, que instituiu as regras e princípios que regem o Sistema Único de
Saúde (SUS). O SUS configura a política de saúde brasileira como um direito
de todos de forma indistinta, que possui não somente regras formais de
organização,
mas
também
princípios
jurídicos
que
orientam
seu
desenvolvimento, tais como integralidade, descentralização, participação,
universalidade, etc. Admitiu-se que os princípios serviriam como guias para as
ações em saúde, de modo a orientarem elementos para a constituição de uma
ação integral e, ao mesmo tempo, efetiva. No mesmo ano, foi promulgada a Lei
nº 8.142/90, que consolidou espaços públicos de participação da sociedade
civil na saúde com a regulamentação dos Conselhos de Saúde e Conferências
de Saúde. Tais espaços se apresentam como relevantes para a continuidade
do processo de garantia e efetivação do direito à saúde, sobretudo porque
pressupõem uma horizontalização da relação Estado-sociedade. Tem-se,
assim, a possibilidade de um protagonismo efetivo de atores não-estatais no
processo de formulação, promoção e fiscalização de políticas públicas de
forma constante e perene, o que implica reconhecer esses espaços como nova
forma de inclusão política da sociedade civil no processo deliberativo e
decisório na saúde, que constitui um ambiente favorável à participação e à
afirmação da cidadania na vida pública.
O direito à saúde, enquanto direito fundamental, se insere na
categoria dos chamados direitos de titularidade coletiva. Em virtude da
natureza desses direitos, no Brasil consolidou-se o que comumente se
denomina de litigância de interesse público, que comporta a ideia de que os
direitos não se restringem às meras partes individuais, na medida em que são
de titularidade de grupos e coletividades. São, assim, as novas facetas do
princípio da dignidade da pessoa humana, que traduz a ideia de que “o Estado
existe em função da pessoa humana, e não o contrário, já que o homem
constitui a finalidade precípua, e não meio da atividade estatal”. Com isso, o
ordenamento jurídico brasileiro estabeleceu diversos atores estatais e não-
15
estatais com possibilidade de atuar na efetivação desses direitos. Dentre os
principais atores que atuam nesta concretização, recebe destaque o Poder
Judiciário e, principalmente, as instituições que compõem as denominadas
funções essenciais à justiça (arts. 127 a 135 da CFRB/88).
1.1 –Do Breve histórico conceitual sobre a Terceirização
Ao iniciarmos a abordagem da temática deste trabalho, se faz
necessária à definição etimológica da palavra terceirização, para a sua perfeita
compreensão a qual, nas palavras de MARTINS, (2001) assim é vista: A
terceirização é chamada de desverticalização, exteriorização, subcontratação,
filialização, reconcentração, focalização, parceria, esta também chamada de
parceirização; colocação de mão-de-obra, intermediação de mão-de-obra,
contratação de serviço ou contratação de trabalhador por interposta pessoa. 1
Conceituando a mesma palavra acentua DELGADO, (2004) que a
expressão terceirização resulta do neologismo oriundo da palavra terceiro,
compreendido como intermediário e interveniente. Por causa disso, alguns
autores associam a terceirização à colocação ou intermediação ou cessão de
mão-de-obra.2
Sob o enfoque jurídico, assinala (DELGADO, pg.428) que a
terceirização é conceituada como a relação trilateral formada entre trabalhador,
intermediador de mão-de-obra (empregador aparente, formal ou dissimulado) e
o tomador de serviços (empregador real ou natural), caracterizada pela não
coincidência do empregador real ou formal.
Para a ilustre Prof. Vólia Bomfim Cassar
A terceirização é similar ao instituto da sous-traitance adotado
no Direito francês, como uma espécie de empreitada, em que a
empresa tomadora celebra com outra pessoa jurídica ou física
um contrato pelo qual esta última se encarrega da produção de
um serviço, que a própria tomadora deveria executar para um
cliente.3
1
MARTINS, Sérgio Pinto. Direito do Trabalho. 14ª Ed. São Paulo: Atlas, 2001. P. 160-161.
2
DELGADO, Maurício Godinho. Curso de Direito do Trabalho. 3ª Ed. São Paulo: LTr, 2004. P. 428, 429.
3
CASSAR, Vólia Bomfim. Direito do Trabalho. 2ª Ed. rev. ap. e at. Niterói: Impetus, 2008. P. 491.
16
A terceirização se fundamenta na necessidade da redução dos
custos com a contratação de mão de obra pelo empregador, em face da crise
econômica mundial no atual contexto de economia globalizada em que
estamos inseridos. Em função dos desafios de aumento da produtividade, por
menores custos para melhores condições de competitividade, entre outros
fatores, o primeiro atingido com essa urgente necessidade de redução de
custos tem sido o trabalhador que teve seus direitos flexibilizados e outros
revogados, e a terceirização é apenas uma das formas que os empresários têm
buscado para amenizar seus gastos reinvestindo no negócio ou aumentado
seus lucros. Daí resulta a crescente demanda na locação de serviços de
terceirização seja na iniciativa privada, ou na administração pública direta e
indireta.
1.2 –Da Reforma do Estado e o Plano Diretor.
Significativas alterações no Estado e na sociedade brasileira se
verificaram nos últimos anos em especial, a anunciada reforma de 1995. Essa
reforma do Estado, porém, não se esgotou em seu respectivo Plano Diretor,
nem pode ser entendida apenas a partir dele, devendo ser compreendida
apenas a partir dele, devendo ser compreendida, ao contrário, como parte de
um processo de mudança nas relações entre o Estado e sociedade, iniciada no
final do governo José Sarney. O que temos em 1995, na verdade, é a
continuidade de um reforma do Estado e a declaração de uma reforma
administrativa, que se baseia no paradigma gerencial. As pressões por
alterações no aparelho estatal são anteriores ao Plano Diretor e ao próprio
governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). O processo
de reforma do Estado brasileiro vem ocorrendo de maneira vacilante por toda
década de 90, período este identificado com uma forte liberalização econômica
e social.
A reforma gerencial proposta em 1995 pode, assim, ser considerada
consequência natural desse processo, pois o Estado não opera em um vácuo
social, e sim nas suas múltiplas relações com as forças econômicas e sociais.
A novidade é que o governo FHC propunha uma reforma administrativa do tipo
17
“gerencialista”, baseado numa concepção compatível com as ideias
internacionais sobre o tema. Seriam reformas com o viés para o mercado, ou
marquet-biased, para usar expressão de BRÉSSER-PEREIRA, Luiz Carlos
(1996, p. 17).
O citado Plano Diretor, era um documento sucinto, que explorava a
necessidade de aprofundar a implantação de algumas alterações que, de uma
maneira assistemática, já estavam em curso. Por outro lado, ele propunha
algumas novidades, dentre as quais a das chamadas Organizações Sociais.
Vimos que, além de um diagnóstico econômico da questão do Estado federal, o
Plano Diretor constituía um diagnóstico oficial da crise, contendo uma série de
soluções propostas, na forma de modelos teóricos. Na implementação do
Plano Diretor da Reforma do Estado, que acampou as idéias básicas acima, foi
editada pelo então Presidente da República FHC, a Medida Provisória nº.
1591-1, de 06.11.97, que estabeleceu critérios para definir, sob a denominação
de Organizações Sociais, as entidades que, uma vez autorizadas, estariam
aptas a serem parceiras do Estado, na condução da res pública, notadamente
na prestação de serviços de saúde pública. Tal medida provisória foi
transformada na Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998.
Assim, com base no esboço jurídico delineado a partir do Plano
Diretor, que chegou a criar a figura "propriedade pública não estatal", e na MP,
e posterior Lei referidas, vários Estados e alguns Municípios passaram a
transferir os serviços de saúde de unidades hospitalares públicas às
Organizações Sociais, denominadas, respectivamente, de cooperativas de
médicos, associações de médicos, entidades filantrópicas sem fins lucrativos
(ou entidades com fins lucrativos), entidades civis de prestação de serviços
médicos, etc, tudo sob o argumento de parceria, modernização do Estado,
melhor eficiência gerencial e melhor prestação de serviços aos usuários.
Por tais contratos ou convênios, como normalmente são designados,
transfere-se, por exemplo, uma unidade hospitalar pública a uma entidade civil
("sem fins lucrativos"), entregando-lhe o próprio ente estadual ou municipal,
bens móveis (máquinas e aparelhos hospitalares), recursos humanos e
financeiros, e dando-lhe autonomia de gerência para contratar, fazer compras
18
sem licitação; outorgando-lhe, enfim, verdadeiro mandato para gerenciamento,
execução e prestação de serviços públicos de saúde.
Face às inúmeras impugnações surgidas em detrimento dessa
espécie de terceirização dos serviços de saúde públicos, e em decorrência
mesmo das representações apresentadas junto à Procuradoria Federal dos
Direitos do Cidadão e às Procuradorias Regionais dos Direitos do Cidadão nos
Estados, cumpre-nos indagar o seguinte:
1º) É possível a terceirização ou a parceria na prestação dos serviços públicos
de saúde?
2º) É legal e constitucional a transferência de unidades hospitalares públicas
para entidades civis (com ou sem fins lucrativos) ?
3º) Qual a natureza jurídica dos contratos que transferem tais serviços à
iniciativa privada, às cooperativas ou às associações de médicos?
4º) Tais serviços são da competência exclusiva do Estado?
5º) Como o Ministério Público Federal deve atuar nesses casos?
Com o início do Governo Fernando Henrique foi criada a Câmara da
Reforma do Estado, presidida pelo Ministro Chefe da Casa Civil, que apreciou
e aprovou o Plano Diretor da Reforma do Estado, elaborado pelo Ministério da
Administração e Reforma do Estado. Na apresentação do referido Plano, o
então Presidente da República, assinala que a crise brasileira "da última
década foi também uma crise do Estado". Salientando que o Estado desviou-se
de suas funções básicas, para atuar no setor produtivo, o que teria gerado a
deterioração dos serviços públicos, com o incremento da inflação. Após
analisar a administração pública, que considerava burocrática, formal e pouco
eficiente, indicava ser preciso estabelecer uma administração pública gerencial,
baseada em conceitos modernos de administração e eficiência.
O Plano Diretor estabelecia que o aparelho do Estado compreende
quatro setores, que intitula: a) núcleo estratégico, que compreende os
Poderes Legislativo e Judiciário, o Ministério Público e o Poder Executivo
19
(Presidente da República, Ministros, auxiliares, etc); b) atividades exclusivas,
que seriam os setores em que só o Estado pode atuar ou realizar. Exemplos:
cobrança e fiscalização dos impostos, polícia, previdência social básica,
fiscalização, controle do meio ambiente, serviço de emissão de passaporte,
subsídio à educação básica e compra dos serviços de saúde; c) serviços
não exclusivos, em que o Estado atua simultaneamente com outras
organizações públicas não-estatais (sic) e privadas. Entende que as
instituições desse setor não possuem Poder do Estado, mas que o Estado não
pode estar ausente porque tais serviços envolvem direitos humanos
fundamentais, como os da educação e da saúde. Exemplos: as
universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus; e, finalmente,
d) produção de bens e serviços para o mercado, que compreende as
atividades econômicas, o lucro e as áreas de atuação das empresas.
Relevante notar que o Plano Diretor dá especial ênfase à forma de
propriedade no moderno "capitalismo contemporâneo", que não se coadunaria
dentro dos parâmetros de propriedade estatal e propriedade privada. Haveria
outra, extremamente relevante, denominada propriedade pública não-estatal
(sic). Defende que no núcleo estratégico a propriedade deve ser sempre
estatal, mas que "para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado à
propriedade ideal é a pública não-estatal." Esclarece que "não é a propriedade
estatal porque aí não se exerce o poder de Estado. Não é, por outro lado, a
propriedade privada, porque se trata de um tipo de serviço por definição
subsidiado. A propriedade pública - não estatal torna mais fácil e direto o
controle social, através da participação nos conselhos de administração dos
diversos segmentos envolvidos, ao mesmo tempo em que favorece a parceria
entre sociedade e Estado.
Mais adiante, ao falar sobre os objetivos para os Serviços nãoexclusivos, o Plano Diretor estabelece que se visa a:
Transferência para o setor público não-estatal destes serviços
(principalmente saúde), através de um programa de
"publicização", transformando as atuais fundações públicas em
organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado,
sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do
Poder Legislativo para celebrar contrato de gestão com o
Poder Executivo e assim ter direito a dotação orçamentária;
20
lograr maior autonomia e maior responsabilidade para os
dirigentes desses serviços; lograr adicionalmente um controle
social direto desses serviços...; lograr, finalmente, uma maior
parceria entre o Estado, que continuará a financiar a instituição,
a própria organização social, e a sociedade a que serve e que
deverá também participar minoritariamente de seu
financiamento via compra de serviços e doações; aumentar,
assim, a eficiência e a qualidade dos serviços (...).
Com base nesse arcabouço de idéias, e, principalmente, em
decorrência da Medida Provisória nº 1591, hoje Lei nº 9.637, de 15 de maio de
1998, o Município de São Paulo e outros Estados iniciaram o que passou a ser
chamado de terceirização dos serviços de saúde, contratando entidades
privadas sem fins lucrativos para prestar à população tais serviços, com a
utilização de prédios, instalações, equipamentos públicos e recursos humanos
e públicos, próprios do Sistema Único de Saúde.
1.3 –Da Natureza dos Serviços Públicos de Saúde.
Os serviços e ações de saúde, inclusive aqueles prestados pela
iniciativa privada fora do âmbito do SUS, são de relevância pública. Entretanto,
os serviços públicos de saúde prestados pelo Estado têm natureza específica
de serviço público, e não poderia ser de outro modo, já que é dever do Estado
prestá-lo - art. 196 da CRFB/88. Trata-se, ademais, de um serviço público,
que, em seu substrato material, constitui-se na prestação consistente, aos
administrados em geral, de utilidade ou comodidade material que o Estado
assume como própria por ser reputada imprescindível, necessária, ou apenas
correspondente a conveniências básicas da sociedade em dado tempo
histórico. Enquadrando-se no conceito de serviço público, a atividade reger-seá pelo regime de direito público. No dizer de Hely Lopes Meirelles:
Serviços próprios do Estado são aqueles que se relacionam
intimamente com as atribuições do Poder Público (segurança,
polícia, higiene e saúde pública etc) e para a execução dos
quais a Administração usa da sua supremacia sobre os
administrados. Por esta razão, só devem ser prestados por
órgãos ou entidades públicas, sem delegação a particulares.
Tais serviços, por sua natureza, geralmente são gratuitos (...)4
4
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Ed. Malheiros, 18 edª, 1993, pg. 354.
21
Sendo um serviço público, as ações e a execução da prestação dos
serviços de saúde, dentro do âmbito do SUS, estão sujeitas às regras dos arts.
37 e 175 da Constituição Federal, no que se referem à necessidade de prévia
licitação, ao recrutamento de pessoal mediante concurso público e ao respeito
ao princípio da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. A não ser
assim, os tradicionais instrumentos de fiscalização concebidos para evitar o
desvio de recursos públicos deixarão de ser aplicados, ficando a União
desguarnecida de mecanismos que possibilitem o controle sobre o uso das
verbas do SUS. Tal fato acarreta casos de malversação do dinheiro público
conforme acentua a recente matéria veiculada na mídia em relação aos
hospitais federais do RJ intitulada – “Sangria milionária na Saúde”
Rio - Um ano de devassa nas contas dos seis hospitais
federais do Rio revelou prejuízo de R$ 96,5 milhões. É a soma
de superfaturamento na compra e no aluguel de equipamentos,
pagamento por serviços não prestados e até no desperdício da
aquisição, sem controle, de remédios que acabaram no lixo,
pois a validade venceu. Há equipamentos que custaram até
3.200% a mais do que o valor de mercado. No montante, os
auditores da Controladoria-Geral da União (CGU) computaram
também gastos programados, mas ainda não pagos.5
5
FONTE: http://odia.ig.com.br/portal/rio/sangria-milion%C3%A1ria-na-sa%C3%BAde-1.439230 (Acesso em 14/05/12)
22
CAPÍTULO II
2.0 –Aspectos legais a considerar quanto a Terceirização da
Saúde.
Quando a Constituição de 1988, no caput do art. 5º, elege como
fundamentos a dignidade da pessoa humana e cidadania (incs. II e III, art.
1º); sociedade livre, justa e solidária, com erradicação da pobreza (incs. I e
III, art. 3º), prevalência dos direitos humanos (inc. II, art. 4º) e, finalmente, o
direito à vida, está ela falando, primordialmente, de SAÚDE, porque sem esta
tais valores seriam, como de fato são, inexistentes. O direito à vida, como
direito humano básico, é o fundamento primeiro de qualquer Constituição que
queira ser democrática, pluralista, onde prevaleça (ou deva prevalecer) a
igualdade e a justiça, como valores supremos da sociedade. A saúde é básica,
porque é no fundo, tudo, qual seja a condição primeira para a existência de
qualquer outro direito. Daí o fato de a Constituição Brasileira estabelecer que a
SAÚDE É DIREITO DE TODOS E DEVER DO ESTADO(...) – c.f art. 196 da
CRFB/88. No dizer do art. 2º, da Lei nº 8.080/906, in verbis: "Art. 2º - A saúde é
um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições
indispensáveis ao seu pleno exercício."
Previu a Constituição Pátria um Sistema Público de Atendimento à
Saúde da População, intitulado Sistema Único de Saúde (SUS), que é
precipuamente de responsabilidade do Estado, contudo, podendo este
facultar a prestação de serviços de saúde também à iniciativa privada.
Os serviços públicos de saúde, como dever do Estado, são (ou
devem ser) garantidos mediante políticas sociais e econômicas que visem à
redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e
igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação
conforme preconiza o citado art. 196 da CRFB/88. O referido Sistema, como
ações e serviços de saúde, "integram uma rede regionalizada e hierarquizada",
com descentralização, atendimento integral e participação da comunidade (art.
6
BRASIL. LEI 8.080 de 19/09/1990. Dispõe sobre as Condições para a Promoção, Proteção e Recuperação da Saúde,
a organização e o Funcionamento dos Serviços Correspondentes, e dá outras providências.
23
198, CRFB/88), sendo assim definido na Lei nº 8.080/90: Art. 4º - O conjunto de
ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais,
estaduais e municipais, da Administração Direita e Indireta e das fundações mantidas
pelo Poder Público, constitui o Sistema Único de Saúde – SUS.
O Sistema é financiado com recursos públicos (União, Estados e
Municípios) sendo facultada à iniciativa privada a participação complementar. O
SUS é um Sistema federativo de responsabilidade de todos os entes
federados, e está fundamentado em três diretrizes constitucionais:
• Integralidade da assistência;
• Único e descentralizado;
• Participação da comunidade.
Possui, portanto, COMPETÊNCIA TRILATERAL E VINCULAÇÃO
DE RECEITAS (EC 29, de 20007) entre União, Estados e Municípios, os quais
são responsáveis pela saúde pública, bem como pelas transferências
interfederativas de recursos por critérios que não os conveniais, ou seja,
recursos transferidos obrigatoriamente entre entes federativos (art. 30, VII, da
CRFB/88; Lei 8.080; Lei 8.142; EC 29, 2000).
A Constituição e a Lei nº 8.080/90, ao fixar os parâmetros do
Sistema de Saúde Pública, facultou que a assistência à saúde é livre à
iniciativa privada (art. 199 da CRFB/88). Ou seja, sem participar do Sistema
Único de Saúde, pode a iniciativa privada, mesmo assim, prestar serviços de
assistência à saúde. Tais serviços, como é lógico, são também de relevância
pública, como definido no art. 197 da Constituição. Entretanto, quando a
entidade privada, com ou sem fins lucrativos, participa do Sistema Único de
Saúde, mediante contrato ou convênio, ela o faz de forma complementar.
Agora se pergunta: o que quer dizer essa forma COMPLEMENTAR
e qual o alcance do disposto no art. 197 da CRFB/88, que estabelece que a
EXECUÇÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE PODE SER FEITA DIRETAMENTE
7
BRASIL. EC N.º 29, de 13/09/2000. Altera os art. 34, 35, 156, 160, 167, e 198 da CRFB/88 e acrescenta o ADCT,
para assegurar os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde.
24
"OU ATRAVÉS DE TERCEIROS e, também, por pessoa física ou jurídica de
direito privado" ?
A interpretação sistemática da Constituição Federal e da Lei nº
8080/90 leva-nos a raciocínio inverso, ou seja:
1º - O Estado deve prestar serviços de saúde diretamente;
2º - Quando a capacidade instalada das unidades hospitalares do Estado for
insuficiente, tais serviços podem ser prestados por terceiros, ou seja, pela
capacidade instalada de entes privados, tendo preferência entidades
filantrópicas e as sem fins lucrativos (§ 1º, art. 199 CRFB/88);
3º - Pode prestar tais serviços por intermédio de entidades com fins lucrativos,
desde que estas se subsumam as regras do SUS.
Aqui também de forma complementar e para que o Estado possa, no
atendimento da Saúde pública, utilizar-se também da capacidade instalada
destes entes privados.
Daí porque o art. 24 da Lei nº 8.080/90 estabelece, in verbis: quando
as suas disponibilidades forem insuficientes para garantir a cobertura
assistencial à população de uma determinada área, o Sistema Único de Saúde
– SUS poderá recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada.
Previu o Sistema, por conseguinte, que otimizada e em pleno
funcionamento a capacidade instalada pública de prestação de serviços de
saúde, mas sendo esta, em determinada área, insuficiente, seriam chamados,
para participar, de forma complementar, a iniciativa privada com sua
capacidade instalada, ou seja, com seus médicos, instalações, prédios,
equipamentos, know how, etc.
Mais o que está acontecendo na prática, com a terceirização dos
Serviços de Saúde Pública, fato notório a todos nós, é que não há o aumento
da capacidade instalada pelo SUS, ao contrário, o Estado é que vêm
transferindo suas unidades hospitalares, prédios, móveis, equipamentos,
recursos públicos e muitas vezes pessoal para a iniciativa privada, que passa a
25
dispor dos mesmos como se seus fossem, recebendo, em contrapartida,
recursos públicos, gerindo-os como se particulares fossem, não efetuando
sequer licitação para compra de material, e até mesmo superfaturando os
valores
dos
serviços
oferecidos,
conforme
recente
escândalo
amplamente divulgado pela mídia, envolvendo empresas que prestam
serviços ao Estado do RJ. (grifos nosso).
Ora, no âmbito do SUS, quis a Constituição e a Lei nº 8080/90, que
a iniciativa privada (com ou sem fins lucrativos) ocupasse o papel de simples
coadjuvante do Poder Público. Por isso, só excepcionalmente, quando
patenteada à
insuficiência
das
disponibilidades
estatais, admite-se
a
participação de entidades privadas na prestação de serviços de saúde no
âmbito do SUS, e, mesmo assim, somente para, com sua capacidade
instalada,
complementar
completamente,
como
a
vem
atividade
ocorrendo
estatal,
por
nunca
intermédio
para
substituí-la
das
chamadas
Outsourcing.
Eis, no ponto, o que leciona Maria Sylvia Zanella di Pietro, ao
analisar o art. 199, § 1º da CF:
(...) A própria Constituição faz referência à possibilidade de
serem os serviços públicos de saúde prestados por terceiros,
que não a Administração Pública. Com efeito, o art. 199, § 1º,
estabelece que "as instituições privadas poderão participar de
forma complementar do sistema único de saúde, segundo
diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou
convênio, tendo preferência às entidades filantrópicas e as
sem fins lucrativos. A Constituição fala em contrato de direito
público e em convênio. Com relação aos contratos, uma vez
que forçosamente deve ser afastada a concessão de serviço
público, por ser inadequada para esse tipo de atividade, tem-se
que entender que a Constituição está permitindo a
terceirização, ou seja, os contratos de prestação de serviços
dos SUS, mediante remuneração pelos cofres públicos. Tratase dos contratos de serviços regulamentados pela Lei nº 8.666,
de 21.6.93, com alterações introduzidas pela Lei nº 8.883, de
8.6.94. Pelo art. 6º, inc. II, dessa lei, considera-se serviço
"toda atividade destinada a obter determinada utilidade de
interesse da Administração, tais como: demolição, conserto,
instalação, montagem, operação, conservação, reparação,
adaptação, manutenção, transporte, locação de bens,
publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais.8
8
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo Brasileiro, Ed. RT, 16ª ed., pgs. 291/2
26
É importante realçar que a Constituição, no dispositivo citado (art.
199, § 1º), permite a participação de instituições privadas "de forma
complementar", o que afasta a possibilidade de que o contrato tenha por
objeto o próprio serviço de saúde, como um todo, de tal modo que o particular
assuma a gestão de determinado serviço. Não pode, por exemplo, o Poder
Público transferir à uma instituição privada toda a administração e
execução das atividades de saúde atividade finalística prestada por um
hospital público ou por um centro de saúde; o que pode é o Poder Público
contratar instituições privadas por terceirizações para prestar atividade-meio,
como por exemplo nos serviços de limpeza, alimentação, vigilância,
contabilidade, ou mesmo determinados serviços técnico-especializados, como
os inerentes aos hemocentros, realização de exames médicos, consultas, etc.
Nesses casos, estará transferindo apenas a execução material de
determinadas atividades ligadas ao serviço de saúde, mas não sua gestão
operacional.
Destarte, a chamada terceirização da saúde pública encontra
amparo legal no § 1º do art. 199 da CFRB/88, bem como na Lei nº 8.080/90,
que disciplina o Sistema Único de Saúde (SUS), onde dispõe, notadamente,
como já mencionado nos arts. 24 a 26, que a participação complementar
será admitida quando as disponibilidades do SUS forem insuficientes para
garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada área,
hipótese em que a participação complementar “será formalizada mediante
contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito
público" (entenda-se, especialmente, a Lei nº 8.666/93, pertinente a
licitações e contratos)”.
Isto não significa que o Poder Público vai abrir mão da prestação do
serviço que lhe incumbe para transferi-la a terceiros; ou que estes venham a
administrar uma entidade pública prestadora do serviço de saúde; significa que
a instituição privada, em suas próprias instalações e com seus próprios
27
recursos humanos e materiais, vai complementar as ações e serviços de
saúde, mediante contrato ou convênio.
2.1 –Da Inconstitucionalidade da Terceirização no âmbito do
SUS.
Dos aspectos legais ora elencados, ressalta-se numa visão
contraditória algumas posições contrárias a legalidade da terceirização na
saúde pública, que adiante serão destacadas. Contudo, para se abordar,
especificamente, a inconstitucionalidade da terceirização, com vistas a
responder as questões aduzidas preliminarmente neste trabalho, faz-se
necessário visualizar, na inteireza, o Sistema Único de Saúde - SUS, tal qual
previsto na Constituição de 1988 e na Lei nº 8.080, de 19 de setembro de
1990, bem como as implicações decorrentes em função da terceirização.
Estabelece o Art. 4º a Lei nº 8.080/90, in verbis: O conjunto de ações
e serviços de saúde, prestados por órgão e instituições públicas federais,
estaduais e municipais, da Administração Direita e Indireta e das fundações
mantidas pelo Poder Público, constitui o Sistema Único de Saúde – SUS.
O SUS, como vimos, é financiado com recursos públicos (União,
Estados e Municípios) sendo facultada à iniciativa privada a participação
complementar. A Constituição e a Lei nº 8080/90, ao fixar os parâmetros do
Sistema de Saúde Pública, facultou que a assistência à saúde é livre à
iniciativa privada (art. 199 da CF). Ou seja, sem participar do SUS, pode a
iniciativa privada, mesmo assim, prestar serviços de assistência à saúde. Tais
serviços, como é lógico, são também de relevância pública, como definido no
art. 197 da Constituição. Entretanto, quando a entidade privada, com ou sem
fins lucrativos, participa do Sistema Único de Saúde, mediante contrato ou
convênio, ela o faz de forma complementar, conforme já mencionado,
suprindo assim as demandas de assistência à saúde quando a capacidade
instalada das unidades hospitalares do Estado for insuficiente, assim, tais
serviços poderão ser prestados por terceiros, i.e, pela capacidade instalada
de entes privados, tendo preferência entidades filantrópicas e as sem fins
lucrativos (§ 1º, art. 199 CF).
28
Numa ótica contrária a terceirização da saúde pública sob o manto
protetivo dos dispositivos legais ora mencionados, e ainda, com a denominação
de contratos de gestão, já há decisões desfavoráveis no judiciário contra os
aludidos contratos, mormente quanto à responsabilidade subsidiária em
relação às responsabilidades trabalhistas:
TRT-4 RECURSO ORDINARIO TRABALHISTA
11518220105040... (Publicado em: 10/11/2011)
RO
RESPONSABILIDADE
SUBSIDIÁRIA.
ENTE
Ementa:
PÚBLICO. CONTRATO DE GESTÃO CELEBRADO ENTRE O
MUNICÍPIO
DE
CARAZINHO
E
A
SOCIEDADE
BENEFICENTE CMPP DE CARAZINHO. TERCEIRIZAÇÃO
DOS SERVIÇOS DE SAÚDE PÚBLICA. O contrato de gestão
celebrado com o fito de terceirizar os serviços de saúde
pública atraem a aplicação da responsabilidade subsidiária do
tomador dos serviços, especialmente quando não há
fiscalização do contrato quanto ao cumprimento das obrigações
trabalhistas. Inteligência da Súmula 331, TST.
TERCEIRIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE PÚBLICA. O
contrato de gestão celebrado com o fito de terceirizar os
serviços de saúde pública atraem a aplicação da
responsabilidade subsidiária do tomador de serviços.
TJRS - Agravo de Instrumento AI 70041021379 RS (TJRS)
Data de Publicação: 01/08/2011.
Ementa: AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. VEDAÇÃO DE TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS
NA ÁREA DA SAÚDE PELO MUNICÍPIO DE FORMA AMPLA.
VIOLAÇÃO À CARTA MAGNA. A decisão proferida em sede
de ação civil pública que vedou, de forma ampla, a
terceirização de serviços de saúde, notadamente em relação
à compleição da atenção básica e serviços de média
complexidade, viola os artigos 197 e 199, § 1º, c/c a Lei nº
8.080 /90, artigos 7º e 8º, afetando de modo expressivo a
capacidade do ente público em atendimento (...)
Ementa:
A Terceirização de serviços de saúde,
notadamente em relação à compleição da atenção à saúde (...)
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
VEDAÇÃO DE TERCEIRIZAÇÃO DE SERVIÇOS NA ÁREA
DA SAÚDE PELO MUNICÍPIO DE FORMA AMPLA.
VIOLAÇÃO À CARTA MAGNA
TJRS Inteiro Teor. Agravo de Instrumento AI
70041021379 RS (TJRS)
Ementa: A Constituição vedou, de forma ampla, a
terceirização de serviços de saúde, notadamente..., a
possibilidade de o Poder Público terceirizar os serviços de
29
saúde, no âmbito do SUS. Possibilidade de terceirizar alguns
serviços de saúde que sejam prestados de forma
complementar. Inteligência do § 1º do art. 199 da CF/88.
A partir das visões conflitantes acima descritas neste segundo capítulo,
se conclui que as controvérsias que giram em torno da chamada terceirização
na saúde pública ainda produzirão muitos debates seja contra, ou a favor, o
que dependerá do ângulo em que se veja a situação envolvendo a parceria
firmada pelo ente público e o privado.
Contudo, algumas alternativas para fomentar as políticas públicas de
atendimento a saúde com um atendimento mais eficiente pelo SUS à
população já tem sido vistas, as quais estaremos expondo no terceiro capítulo
deste trabalho com as chamadas PPP’s (Parcerias Público Privadas) que se
desenham como uma possível solução para a crise enfrentada pelo SUS, com
especial ênfase na modalidade das Organizações Sociais, que apresentam
um modelo de gestão que tem se mostrado para alguns eficiente, e que vem
atingindo os objetivos pretendidos quanto ao atendimento à prestação eficiente
dos serviços de saúde, conforme se constata em pesquisa realizada conforme
a pesquisa no Anexo (02) cujos dados apontam importantes informações
colhidas em algumas unidades de saúde pública do Rio de Janeiro geridas
pelo modelo das OS’s. Neste questionário temos relatado a opinião de alguns
profissionais e usuários dos serviços oferecidos e recebidos nas unidades das
Clínicas da Família, UPA’s 24h e de um dos hospitais públicos do Estado do
Rio de Janeiro, onde se observou que a gestão no modelo das organizações
sociais tem se mostrado eficiente; a despeito de alguns ajustes técnicos e
operacionais que se fazem necessários à dinâmica do serviço.
Contudo, não há ainda motivos para comemorações para o que
seria um suposto sucesso da gestão compartilhada das OS’s com o Ente
Público, pois o que houve, na verdade, foi uma espécie de terceirização da
saúde pública, uma atribuição que é precipuamente dever do Estado, a qual
jamais poderia ser delegada à iniciativa privada na condição de gestora dos
recursos públicos destinados a uma unidade de saúde pública. Tal fato acaba
por reforçar a ideia de incapacidade de gestão operacional destas unidades
30
públicas, o que não representa a realidade dos fatos visto que, para os que
pensam contrário a terceirização da saúde, o que realmente compromete a
eficiência dos serviços de saúde pública, passa pela falta de investimentos em
infraestrutura, capacitação continuada e políticas salariais atrativas para os
profissionais que atuam nesta área. O problema principal do SUS não seria,
portanto a falta de recursos destinados ao sistema, mais sim, como estes são
distribuídos e gerenciados no território nacional, nas diversas unidades de
saúde no âmbito federal, estadual e municipal.
As demandas de saúde pública no país devem estar acima dos
interesses de políticos oportunistas que em muitos casos, se locupletam com
os desvios de recursos públicos derivados de licitações fraudulentas e das
maracutaias de toda espécie que levam ao comprometimento do serviço
prestado a população, e ao descrédito total desta em relação ao que o SUS
tem a oferecer.
Seriam v.g, as chamadas Parcerias Público Privadas, através das
modalidades em que estas se apresentam a solução para este grave
problema?
Esta pergunta leva-nos a refletir dentro da perspectiva do que seria
um modelo de gestão pública eficiente, e que ousa a implementar novos
paradigmas para a administração pública.
Segundo (SALDANHA, 2006, p. 4 apud CONFORTO, 1997, P.218) 9
Durante a última década, o paradigma gerencial passa a ser
perseguido, com a estratégia de resultados na prestação de
serviços (...) Para criar organismos e funções de regulação dos
serviços públicos, foi preciso distinguir, nos textos da reforma
do Estado, as “funções públicas por natureza, daquelas que
podem ser exercidas tanto pelo ente autônomo quanto pelo
setor privado (...)
Não restam dúvidas que o modelo de gerenciamento burocrático
para Administração Pública não comporta mais as atuais demandas do setor
público, razão pela qual o modelo gerencial vem sendo implementado, apesar
de encontrar muitos entraves à sua implementação.
9
SALDANHA, Clézio. Introdução à gestão Pública / São Paulo: Saraiva, 2006
31
CAPÍTULO –III
3.0 – Parceria Público Privada como possível solução para
crise na saúde
É cediço por todos nós que temos visto diariamente em todas as
partes do país que entre o ideal e o real, no que tange a eficácia e eficiência do
SUS, em relação ao que dispõe a lei quanto à prestação dos serviços de saúde
pública pelo referido Sistema à população brasileira, estas inexistem e “Com a
devida vênia: o que existe realmente é um grande hiato de desassistência
e má gestão dos recursos públicos perpetuados ao longo das últimas
décadas desde que o referido Sistema foi criado, à atual realidade da
saúde pública no país”. (grifos nossos). Tal realidade acaba por permitir a
criação de “mecanismos alternativos” para tornar acessível ao cidadão
brasileiro, principalmente à população mais carente e de parcos recursos, o
atendimento de suas necessidades mais básicas quanto à saúde.
Com o advento da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 200410 que
instituiu as chamadas (PPP) Parcerias Público-Privadas, os órgãos da
Administração Pública direta e indireta, no âmbito da União, Estados e
Município passaram a ter a prerrogativa de celebrar contratos com a iniciativa
privada com vistas a prestar com mais eficiência os serviços públicos
deficitários por parte do ente federativo oferecidos à população, qual seja, para
alguns setores da sociedade civil, uma espécie de Terceirização e parcerias
na Saúde Pública.
Em várias partes do País, tanto em nível federal, estadual e
municipal, os serviços de saúde pública à população brasileira estão sendo
transferidos à iniciativa privada, sob o argumento de que a gestão ou gerência
de unidades hospitalares do Estado, por não ser atividade exclusiva, pode
ser alocada à iniciativa privada sem fins lucrativos, e ainda, que a referida
transferência acarretaria melhores serviços de saúde à comunidade; maior
autonomia gerencial e, por isso, maiores responsabilidades para os dirigentes
10
BRASIL. LEI 11.079 DE 30/12/2004 - DOU 31/12/2004. Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria
público-privada no âmbito da administração pública.
32
desses serviços; aumento da eficiência e da qualidade dos serviços, atendendo
melhor o cidadão-cliente a custo menor, etc.
Os contratos de Parceria Público Privada estão situados como a
resposta contemporânea ao processo de evolução das funções do Estado,
processo esse que teve seu início com as privatizações. Em um segundo
momento, os serviços públicos passaram a ser oferecidos através de contratos
de concessão, assim definidos por Hely Lopes Meirelles:
Contrato de concessão é o ajuste pelo qual a Administração
delega ao particular a execução remunerada de serviço ou de
obra pública ou lhe cede o uso de um bem público, para que o
explore por sua conta e risco, pelo prazo e nas condições
regulamentares e contratuais. Daí a tripartição da concessão
em concessão de serviço público, concessão de obra pública e
concessão de uso de bem público, consubstanciadas em
contrato administrativo bilateral, comutativo, remunerado e
realizado intuitu personae.11
Hodiernamente, os contratos de Parceria Público Privada no âmbito
da saúde representam um esforço comum do Estado e do setor privado com
vistas à consecução do bem estar social, conforme se verifica nos exemplos
descritos no Anexo (03).
De acordo com o diploma normativo que institui as normas gerais no
âmbito da Administração Pública conforme previsto na Lei n. 11.079, de 30 de
dezembro de 2004, a Parceria Público Privada é o contrato administrativo de
concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa (art. 2º). Concessão
patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de
que trata a Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver,
adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária
do parceiro público ao parceiro privado (art. 2º, § 1º). Concessão
administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a
Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva
execução de obra ou fornecimento e instalação de bens (art. 2º, § 2º).12
11
12
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27ªed. Editora Malheiros. São Paulo, 2002.
BRASIL. LEI 8.987 DE 13/02/1985. Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços
públicos previstos no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providencias.
33
Estas duas modalidades viabilizam o uso de parcerias em projetos
de grande amplitude social e econômica, principalmente aqueles relacionados
à construção e operação de hospitais, escolas, presídios, estradas, pontes,
túneis, redes de energia elétrica, sistemas de controle de tráfico aéreo e redes
de água e esgoto.
Contudo, o uso das Parcerias Público Privadas na área da saúde
encontraria óbice na própria Constituição Federal, de acordo com os
ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
É importante realçar que a Constituição, no art. 199, § 1º,
permite a participação de instituições privadas de forma
complementar, o que afasta a possibilidade de que o contrato
tenha por objeto o próprio serviço de saúde, como um todo, de
tal modo que o particular assuma a gestão de determinado
serviço.12
Homens públicos que já possuíram o dever de administrar a saúde
se manifestaram quanto à importância da passagem do financiamento à saúde
baseado na oferta de serviços ao atendimento baseado na demanda de
serviços. Esta passagem, segundo estes, pode ser executada através da
implementação das Parcerias Público Privadas na área da saúde, pois com o
atual Sistema, qual seja o SUS, a falta de controle, e regulação leva a
situações em que as pessoas que recebem o serviço não sabem se o que está
sendo pago corresponde ao que recebeu e o Estado pagador não sabe se o
serviço foi prestado. Os princípios do acesso universal e do acesso igualitário
serão respeitados em sua plenitude, pois é possível aumentar o aporte de
recursos para a saúde com a flexibilização de seu financiamento para
investidores, pessoas físicas e pessoas jurídicas de modo pulverizado, para
que a idéia de monopólio de fato seja afastada.
A maior conquista deste novo sistema será a inclusão de entidades
filantrópicas deficitárias para reformá-las, adaptá-las e modernizá-las, com um
corpo de profissionais adequadamente habilitados com recursos provenientes
deste mesmo sistema. Esta conquista tornar-se-á realidade devido a um
processo de fiscalização jamais concebido, pois existirão tantos interesses em
34
jogo, que um mínimo desvio ou tentativa de fraude será escancarada por
aqueles que estão trabalhando naquele local específico e que, como coparticipante e colaborador do sistema, será penalizado economicamente e
administrativamente, em caso de fraudes ou desvios na forma da lei.
Assim sendo, embora o uso das Parcerias Público Privadas na área
da saúde seja vista como uma espécie de terceirização da saúde pública
expressamente vedada por nossa Lex Máter, conclui-se que a dignidade da
pessoa humana alcançada através do direito à saúde deixará de existir em sua
integralidade, caso não ocorra esta, como poderíamos definir, espécie de
“privatização disfarçada” com vistas a promoção de um bem maior, qual
seja, a melhoria dos serviços em atenção à saúde.
É de grande relevância social a observância, pelo Estado das
necessidades básicas e fundamentais do povo, mormente no que concerne à
saúde com a criação de políticas públicas voltadas para saúde do cidadão
brasileiro, sobretudo dos menos assistidos para que, em um futuro próximo,
não compartilhemos da dor e desesperança de todos os que sofrem por não
terem total acesso a seu direito fundamental à saúde, embora seja esse o
triste e tenebroso quadro que grassa por todo este imenso Brasil de
dimensões continentais. (grifos nosso).
35
3.1 –Da definição do modelo das Organizações Sociais.
O modelo das OS’s aparece pela primeira vez no Plano Diretor de
Reforma do Aparelho do Estado. Elas são caracterizadas juridicamente como
“as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo,
obtém autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse
poder, e assim ter direito à dotação orçamentária”. Trata-se de um modo de
realizar
parcerias
entre
o
Estado
e
a
sociedade
civil,
pois
que,
“adicionalmente, se busca uma maior parceria com a sociedade, que
deverá financiar uma parte menor, mais significativa dos custos dos
serviços prestados” (BRASIL. Presidente, 1995, p. 74)
Vimos que o modelo de Organização Social é classificado como
parte do Terceiro Setor, classificação esta ambígua que decorre de suas
dificuldades conceituais. No entanto, como o ordenamento jurídico brasileiro já
comportava, antes do Plano Diretor, um tipo de entidade que guarda
semelhanças e diferenças com as OS’s – as chamadas entidades paraestatais
–, a discussão reduz-se à caracterização das Organizações Sociais como não
estatais ou como paraestatais. Nas análises jurídicas, tende-se a incluir como
paraestatais todas as entidades que, mesmo não sendo estritamente estatais,
orbitam em torno do Estado. Então, mesmo que dessa categoria se excluam as
empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações criadas
pelo poder público, ficarão ainda como paraestatais “os serviços sociais
autônomos”. Como todas essas entidades poderiam ser incluídas no conceito
lato de serviços sociais autônomos, o conceito deste teria o mesmo significado
jurídico de entidade paraestatal.
Destarte, a legislação distinguiu as instituições que poderiam ser
qualificadas como serviços sociais autônomos em categorias específicas,
dando-lhes assim estatutos jurídicos diferenciados, obrigações e prerrogativas
distintas. Logo, são diferenciados juridicamente tanto os serviços sociais
autônomos, em sentido estrito, v.g, SESI, SESC, SENAI e SESI, quanto aos
outros tipos, i.e, entidade de apoio, Organizações Sociais e Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), possuindo em comum a
característica de serem entidades de direito privado.
36
3.2 –Da criação de Organizações Sociais.
De acordo com a Lei nº 9.637 de 15 de maio de 1998, as OS’s
podem ser quaisquer pessoas jurídicas de direito provado sem fins lucrativos,
ou seja, associações civis ou fundações, tendo por objeto atividades ligadas às
áreas do ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e
preservação do meio ambiente, cultura e saúde, c.f art. 1º da citada Lei.
No que tange às instituições do Estado, o Plano Diretor dispunha
que “a transformação dos serviços não exclusivos estatais em OS’s se daria de
forma voluntária, a partir da iniciativa dos respectivos ministros” (BRASIL.
Presidente, 1995, p. 74), o que significava que cada ministério era livre para
operar a mudança conforme a própria conveniência e oportunidade. A
consequência é que o impacto da nova lei foi diferente em cada ramo da
administração. Na implementação do referido plano, que após analisar a
administração pública, a considerou burocrática, formal e pouco eficiente,
indicando que era preciso estabelecer uma administração pública gerencial
baseada em conceitos modernos de administração e eficiência, dando-se início
a Reforma administrativa do Estado, sendo editada à época, pelo então
Presidente da República Fernando Henrique Cardoso, a Medida Provisória nº.
1591-1, de 06.11.97, que estabeleceu critérios para definir, sob a denominação
de organizações sociais, as entidades que, uma vez autorizadas, estariam
aptas a serem parceiras do Estado, na condução da coisa pública,
notadamente na prestação de serviços de saúde pública. Tal medida provisória
foi, transformada na Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998. Portanto, com base
no esboço jurídico delineado a partir do Plano Diretor, que chegou a criar a
figura "propriedade pública não estatal", e na MP referida, vários Estados e
alguns Municípios passaram a transferir os serviços de saúde de unidades
hospitalares públicas às (OS’s) Organizações Sociais.
37
3.3 –Da gestão de saúde segundo e modelo das Organizações
Sociais.
O Plano Diretor previa algumas novas figuras jurídicas para criação
ou reformulação de entidades públicas: as Agências Executivas, as Agências
Reguladoras, as Organizações Sociais (OS’s) e as Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP’s). Segundo Brésser-Pereira, a
instituição
que
Organizações
provavelmente
Sociais
teria
maior
(BRESSER-PREIRA,
repercussão
1998,
p.
seria
205):
a
das
elas
são
apresentadas pelos proponentes da reforma, não apenas como uma figura
jurídica nova no panorama administrativo brasileiro, mas também como solução
para a ineficiência da ação estatal. Além dela, destaca-se ainda o contrato de
gestão, figura jurídica que, embora mais ampla, dá sentido prático ao
funcionamento das Organizações Sociais. Para explicá-la, dividiremos nossa
exposição em quatro partes. Primeiramente, iremos descrever a definição do
modelo das Organizações Sociais, com especial atenção às comparações com
entidades assemelhadas; depois, analisaremos os mecanismos de criação das
OS’s, acompanhando os processos de extinção de instituições públicas, que
acompanha a conversão destas para o modelo das Organizações Sociais,
para, por fim, as detalharmos em sua forma atual.
A Reforma Administrativa na saúde esbarra num grande obstáculo:
a legislação do Sistema Único de Saúde, que foi obra coletiva, conquistada na
Constituição Federal por um poderoso movimento popular na década de 80. O
SUS conta com grande audiência junto à população, principalmente a parcela
mais parca de recursos diríamos, por se tratar da única alternativa que
esta tem para recorrer, ainda que com as inúmeras deficiências quanto
aos serviços oferecidos pelo Sistema de Saúde. (grifos nosso). Princípios
como universalidade de acesso, integralidade das ações, equidade e
municipalização da saúde, foram apropriadas pelo imaginário popular. Por
estes motivos, evitando um confronto direto e de conjunto, as reformas no setor
saúde vêm ocorrendo tangencialmente.
A criação da figura das Organizações Sociais – OS’s joga em dois
sentidos. De um lado, tenta dar aparência de uma proposta com uma faceta
"popular", quando admite que qualquer Organização Não Governamental -
38
ONG - ou Associação de Usuários, pode se habilitar a assumir um
estabelecimento de saúde, desde que seus estatutos estejam adequados aos
critérios impostos pela Lei que normatiza as OS’s, inclusive constem que estas
entidades "não têm fins lucrativos", mas por outro lado, a proposta é clara ao
definir que estas entidades são de "direito privado". A natureza privada das
OS’s define seu caráter e abre a possibilidade de maior participação, portanto,
do setor privado na gestão da saúde.
3.4 –Um foco de polêmica no modelo das OS’s.
A gritaria contra o modelo das Organizações Sociais, deflagrado
com o início da tramitação de seu respectivo Projeto de Lei, foi reconhecido
pelo próprio governo. O Tribunal de Contas da União (TCU) vem entendendo
que as OS’s devem ser incluídas no mesmo molde de fiscalização dos
Serviços Sociais Autônomos, (Sistema “S”) em sentido estrito, (SENAI,
SENAC, SESI, SESC, SEBRAE, SENAR, SEST, SENAT e SENACOOP),
financiado pela indústria, comércio, etc.
E em sentido lato, temos a instituição gestora da Rede SARAH de
Hospitais de Reabilitação, à Associação das Pioneiras Sociais (APS) - entidade
de serviço social autônomo de direito privado e sem fins lucrativos que foi a
primeira Instituição pública não-estatal brasileira. Isto pode ser visto pela
decisão nº 592/98 do Tribunal Pleno. A concepção do tribunal adquire
relevância na medida em que contraria a ideia original, isto é, a de que o
controle das Organizações Sociais seria finalístico, ou seja, pela consecução,
por parte dos gestores, das metas acordadas no contrato de gestão. Como
para as OS’s vão ser aplicados recursos públicos, tem que ter a avaliação dos
órgãos de controle da administração pública que estão, historicamente,
acostumados a controlarem processos e não resultados.
Para o MPOG (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão) o
controle das organizações sociais passa pelo critério finalístico apenas, não
importando, por exemplo, se houve licitação para compra de um insumo, se
este foi comprado dez vezes na empresa “A” e não da empresa “B”, o que
interessa na verdade, e saber que o uso do lápis foi feito para atingir o uso da
39
instituição que o adquiriu, sendo tal lógica a que deverá ser observada no
contrato de gestão firmado segundo o MPOG.
Contudo, o TCU firmou entendimento contrário aos técnicos do
MPGO, ao decidir que ele mesmo, isto é, o Tribunal, tem competência para
fiscalização das OS’s, fiscalização esta que deve ser tanto finalística (i.e., de
resultados), quanto procedimental (i.e., de legalidade, legitimidade, publicidade
e economicidade). O novo modelo institucional mobilizou inúmeros atores da
cena jurídica, política, administrativa e sindical da vida brasileira, alguns deles,
grandes defensores do modelo das OS’s, em razão das deficiências do Poder
Público relacionadas à prestação dos serviços públicos de fundamental
importância à coletividade, outros, por entender que o modelo constituí-se
numa espécie de terceirização da saúde pública, colocam-se contrários a sua
implementação no âmbito do SUS conforme se observara a seguir.
3.5 –Da posição do Conselho Nacional de Saúde.
O Conselho Nacional de Saúde adotou posição clara contra a
proposta da criação das Organizações Sociais, em deliberação tomada nas
Plenárias de 7 e 8 de maio de 1997. Tal entendimento foi adotado quando se
analisou o projeto de lei, que veio a se transformar na atual Lei nº 9.637/98. Eis
a posição do CNS, em resumo:
• É conferido ao Executivo Federal poder altamente discricionário que
possibilita aos Ministros, no caso ao da Saúde, a faculdade de beneficiar
determinados grupos e marginalizar outros, ao seu único e exclusivo
critério;
• A qualificação (das Organizações Sociais) se assemelharia à doação de
sesmaria;13
• A excessiva liberdade dada às organizações sociais, que pelos seus
Conselhos
de
Administração
e
Curadores
pode
estabelecer
"procedimentos" para contratação de obras e serviços, compras, plano
de cargos e salários, é forma de burlar os "entraves legais" existentes;
13
CEGALLA, Domingos Paschoal. DICIONÁRIO ESCOLAR da Língua Portuguesa, 1ª, Ed. CEN, 2005. (s.f. terra sem
cultivo que os reis de Portugal entregavam aos sesmeiros, para que a cultivassem)
40
• Não se pode esquecer que as OS’s estão executando orçamento
público;
• Quem irá assumir os débitos de uma "pessoa jurídica de direito privado,
sem fins lucrativos", que não possui patrimônio próprio?
• A União não terá meios nem forma de se ressarcir dos prejuízos, caso
haja malversação de verbas públicas;
• Não foi considerada a dinâmica do processo de descentralização e
autonomia do município para gerir a saúde;
• Seria mais lógico que o Governo tomasse a iniciativa de retirar todos os
entraves legais, criados ao longo do tempo, para gerir as fundações,
autarquias e órgãos autônomos, em vez de criar um novo ente
esdrúxulo, que irá exigir um maior controle do Estado e tornar mais difícil
a operacionalização;
• As
organizações
Administração
Sociais,
Pública,
como
não
previstas,
sendo
estarão
possível
um
da
dentro
ente
"não
governamental" gerindo serviços públicos; - a proposta do MARE
(Ministério da Administração e Reforma do Estado) conflita com o texto
constitucional. Cita os artigos 5º, XVIII, 37; 41 - 3º; 49 – X; 70, 165- 5º,
169 parágrafo únicos e incisos, da CF;
• A proposta pode colocar em risco os princípios da universalidade,
integralidade e equidade;
• A referida proposta não leva em consideração a organização do SUS;
• Não há garantias que protejam o Estado no caso de insolvência das
OS’s tornando-se grave precedente a transferência de patrimônio
público estatal sem qualquer garantia.
Segundo o Conselho Nacional de Saúde, vários aspectos na
proposta das organizações sociais são conflitantes com as disposições
constitucionais. Assim, o CNS, de há muito, já denunciava a terceirização e a
criação das chamadas organizações sociais como potencialmente lesivas ao
patrimônio público, afora sua ilegalidade e inconstitucionalidade.
41
3.5 –Da posição da Federação Nacional dos Médicos.
Na mesma linha, a Federação Nacional dos Médicos não discrepa
da posição do Conselho Nacional de Saúde, chegando a afirmar, em
representação dirigida à Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão, que
desde o início, o "Projeto das Organizações Sociais" tinha o propósito claro
e indisfarçável de retirar o Estado da administração direta dos serviços de
saúde, educação, cultura e tecnologia. É o que se chamava de "Programa
Nacional de Publicização", através do qual entidades privadas poderiam
cuidar da gestão dessas mencionadas áreas contando, inclusive, com a
estrutura material, humana e a dotação orçamentária que pertenciam ao setor
transferido, "independentemente de licitação." (...) "Pois bem, a intenção,
antes um mero projeto, foi convertida em Medida Provisória, (hoje já é lei),
tornando concreto o desejo de minimizar a atuação do Estado nesta área tão
carente e sensível que é a da saúde. E o pior, com violação direta da
Constituição Federal, ensejando a pronta intervenção deste Ministério Público."
(...) "A pretexto de reparar alguns equívocos cometidos propositadamente para
assegurar o desenvolvimento do modelo econômico brasileiro, sublinha-se, o
Poder Público intenciona abrir mão de todas as suas atividades, pondo à
disposição do setor privado a estrutura montada ao longo de anos às
custas da riqueza nacional, gerada, em última análise, pelos trabalhadores
brasileiros."
(...) "Destaca-se, principalmente, no que diz respeito à liberação do processo
licitatório que as Organizações Sociais irão experimentar. Lembra-se, a
propósito, que a licitação é, no dizer de Hely Lopes Meirelles, respeitado
administrativista, "...fator de eficiência e moralidade nos negócios
administrativos".
A teor do projeto governamental, portanto, os mencionados
princípios, que devem obrigatoriamente estar presentes nas celebrações que
envolvem os serviços públicos, estão seriamente ameaçados. E com eles,
falecem
também
aqueles
outros
de
moralidade,
impessoalidade
e
economicidade."
Outras organizações da sociedade civil, preocupadas com a NÃO
42
implantação das OS’s no Sistema Único de Saúde, vêm combatendo, em todos
os fóruns, a criação destas, pelos motivos ora elencados.
3.6 –Da posição do Conselho Regional de Medicina do Estado
do Rio de Janeiro.
Com igual entendimento, é oportuno destacar também a visão
contrária do CREMERJ, quanto à terceirização na saúde pública, que
considera a aprovação da contratação de Organizações Sociais (OS’s) pelo
Governo Estadual do Rio de Janeiro, uma forma de terceirização da gestão dos
serviços públicos da saúde. O CREMERJ acredita que, com este projeto, o
governo estadual irá transferir as suas responsabilidades constitucionais para
empresas de interesses difusos e sem comprometimento com a população.
Entregará a gestão de bens públicos a terceiros e ainda vai repassar dinheiro
público derivado de impostos pagos por nós, contribuintes, com questionáveis
mecanismos de controle social, destacou em recente matéria Márcia Rosa de
Araujo, presidente do CREMERJ. Tal fato gerou inclusive demandas na justiça,
como destacou a matéria jornalística intitulada: “Sindicato dos Médicos
do RJ vence ação contra terceirização”
3.7 –Da posição do Sindicato dos Médicos do Rio de Janeiro.
Transitou em julgado na última instância, o STF, processo
movido pelo Sindicato dos Médicos do Rio de Janeiro contra a
Prefeitura daquela cidade. O Sindicato solicitava a proibição da
terceirização da Saúde no município. No acórdão do Supremo
Tribunal Federal, a sentença é clara: não pode haver
terceirização de serviço público de saúde. As chamadas
parcerias público-privadas estão colocadas em xeque. O
Prefeito, se não cumprir a sentença, poderá ser processado por
improbidade ou por crime de desobediência. O Município pode
até sofrer intervenção. Para o presidente do sindicato, Jorge
Darze, a vitória representa um marco importante, pois a
instância mais alta do Judiciário reconheceu que não pode
haver terceirização na área, ameaçando, inclusive, as
parcerias firmadas pela atual administração com Organizações
Sociais do município. A prefeitura vai ter que mudar
radicalmente a política de Recursos Humanos, porque, a partir
do momento que a Justiça notificar o prefeito e o secretário
43
municipal de Saúde, não poderá haver mais contratação de
Terceirizados e Organizações Sociais”, disse Darze,
ressaltando que a prefeitura terá que realizar concursos
públicos, implantar o plano de carreiras e oferecer um salário
que possa fixar o profissional na rede. Na decisão, o ministro
do Supremo Carlos Ayres Britto destacou que “a administração
pública direta e indireta, ao prover seus cargos e empregos
públicos, deve obediência à regra do concurso público.
Admitem-se
somente
duas
exceções,
previstas
constitucionalmente, quais sejam, as nomeações para cargo
em comissão e a contratação destinada ao atendimento de
necessidade temporária e excepcional”. Isso significa que a
admissão de pessoal para as unidades de saúde da prefeitura
só pode ser feita através de concurso público. A ação foi
ajuizada há dez anos, quando o então prefeito Cesar Maia
pretendia terceirizar a mão-de-obra das unidades auxiliares de
cuidados primários. “Ele quis entregar as unidades às
empresas privadas que, na época, eram cooperativas, e
terceirizar a administração”. O sindicato fez uma ação judicial e
a prefeitura foi perdendo em todas as instâncias, inclusive, no
Supremo Tribunal Federal (...), explica o sindicalista.14
3.8 –O modelo das OS’s e sua eficiência de gestão na
prestação dos serviços de saúde de forma complementar ao
SUS.
As OS’s foram denominadas respectivamente, de cooperativas de
médicos, associações de médicos, entidades filantrópicas sem fins lucrativos
(ou entidades com fins lucrativos), entidades civis de prestação de serviços
médicos, etc. Para tais entidades, foi permitindo inclusive na celebração dos
contratos de gestão com o poder público a previsão de dispensa de licitação
nos termos art. 24, inciso XXIV da Lei 8.666 de 19993 (Lei de Licitações), in
verbis: “para a celebração de contratos de prestação de serviços com as
organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de
governo, para atividades contempladas no contrato de gestão” com nova
redação dada pela (Lei nº 9.648, de 1998).
Tudo
isto
foi
feito
sob
o
argumento de parceria, modernização do Estado, melhor eficiência gerencial e
14
Disponível em: (http://www.saudecomdilma.com.br/index.php/2012/03/09/sindicato-dos-medicos-no-rj-vence-acaocontra-terceirizacao/) (Acesso em 28/03/12)
44
melhor prestação de serviços aos usuários. Por tais contratos ou convênios,
como normalmente são designados, transfere-se, por exemplo, uma unidade
hospitalar pública a uma entidade civil "sem fins lucrativos", entregando-lhe o
próprio órgão estadual ou municipal, bens móveis (máquinas e aparelhos
hospitalares), recursos humanos e financeiros, dando-lhe autonomia de
gerência para contratar, fazer compras sem licitação; outorgando-lhe, enfim,
verdadeiro mandato para gerenciamento, execução e prestação de serviços
públicos de saúde.
Face
às
inúmeras
impugnações surgidas em detrimento desta que seria, na visão de alguns
setores da sociedade civil, uma forma de terceirização dos serviços de
saúde públicos, e em decorrência mesmo das representações apresentadas
junto à Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão e às Procuradorias
Regionais dos Direitos do Cidadão nos Estados, cumpre indagar o seguinte:
1º) é possível à terceirização ou a parceria na prestação dos
serviços públicos de saúde, ou tais serviços são da competência exclusiva do
Estado?
2º) é legal e constitucional a transferência de unidades hospitalares
públicas para entidades civis (com ou sem fins lucrativos) ?
O já citado Plano Diretor estabele que o aparelho do Estado
compreende quatro setores, que se intitula: a) núcleo estratégico, que
compreende os Poderes Legislativo e Judiciário, o Ministério Público e o Poder
Executivo (Presidente da República, Ministros, auxiliares, etc); b) atividades
exclusivas, que seriam os setores em que só o Estado pode atuar ou realizar.
Exemplos: cobrança e fiscalização dos impostos, polícia, previdência social
básica, fiscalização, controle do meio ambiente, serviço de emissão de
passaporte, subsídio à educação básica e compra dos serviços de saúde; c)
serviços não exclusivos, em que o Estado atua simultaneamente com outras
organizações públicas não-estatais e privadas. Entende que as instituições
desse setor não possuem Poder do Estado, mas que o Estado não pode estar
ausente porque tais serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como
os da educação e da saúde. Exemplos: as universidades, os hospitais, os
centros de pesquisa e os museus; e, finalmente, d) produção de bens e
serviços para o mercado, que compreende as atividades econômicas, o lucro
45
e as áreas de atuação das empresas. Ao falar sobre os objetivos para os
Serviços não-exclusivos, o Plano Diretor estabelece que se visa a transferir
para o setor público não-estatal estes serviços (principalmente saúde),
através de um programa de "publicização", transformando as atuais
fundações públicas em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito
privado, sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do Poder
Legislativo para celebrar contrato de gestão com o Poder Executivo e assim ter
direito a dotação orçamentária; lograr maior autonomia e responsabilidade para
os dirigentes desses serviços; lograr adicionalmente um controle social direto
desses serviços; lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que
continuará a financiar a instituição, a própria organização social, e a sociedade
a que serve e que deverá também participar minoritariamente de seu
financiamento via compra de serviços e doações; aumentar, assim, a eficiência
e a qualidade dos serviços. A partir da entrada em vigor da Lei nº 9.637/98, o
Município de São Paulo e outros Estados iniciaram o que passou a ser
chamado de terceirização dos serviços de saúde, contratando entidades
privadas sem fins lucrativos para prestar à população tais serviços, com a
utilização de prédios, instalações, equipamentos públicos e recursos humanos
e públicos, próprios do Sistema Único de Saúde. Porém, em São Paulo, o
programa vem enfrentado denuncias de que 25% dos leitos dos hospitais
públicos administrados pelas OSs já passaram a atender usuários de planos de
saúde.
3.9 –A experiência das OS’s no Rio de Janeiro.
No Rio de Janeiro, através da Lei Estadual nº 2.876, de 23 de
dezembro de 1997, o "Poder Executivo está autorizado a mudar a forma de
gestão dos hospitais públicos do Estado do Rio de Janeiro, nos termos dos
artigos 197 e 198 da Constituição Federal, sendo obrigatória, em qualquer
caso, a formação de um Conselho Curador, com poderes de fiscalização e
controle, sendo composto de representantes do Poder Público e da sociedade
civil." Pelo mesmo diploma, foram relacionados os hospitais a serem
terceirizados, especificando a norma que a referida transferência tem as
46
seguintes características: feita mediante licitação; é atribuição do Poder
Executivo regulamentar o controle e a forma de fiscalização; estabelecer
"regras claras quanto aos objetivos de eficiência"; criação de um Conselho
Curador em cada hospital “destinado a fiscalizar a administração terceirizada,
exercendo o controle social interno no hospital, sem prejuízo da normal
fiscalização desempenhada pela Administração Pública". Fala a lei também em
"empresa que for contratada" ou "cooperativa que administre hospitais
públicos."
A implantação das Organizações Sociais no Estado do Rio de
Janeiro, a partir da entrada em vigor da Lei Estadual Nº 6.043, de 19 de
Setembro de 201115 que estabelece normas específicas quanto ao contrato de
gestão celebrado entre o ente público e a entidade privada qualificada como
organização social, foram intensificadas na atual gestão dos governos estadual
e municipal com a criação das UPA’s 24h (Unidades de Pronto Atendimento),
das Clínicas da Família, e da gestão de alguns hospitais da rede estadual
geridos por OS’s, entre estes, o Hospital Dr. Ronaldo Gazolla, antigo hospital
de Acari, e recentemente, com a reinauguração do Hospital Estadual Pedro II,
em Stª Cruz, na Zona Oeste do RJ, também administrado por uma organização
social.
Entre algumas das Organizações Sociais qualificadas no âmbito
da Secretaria Estadual de Saúde em atividade no Rio de Janeiro, conforme
dados recentes do órgão de Saúde, destacam-se as seguintes listadas abaixo:
1) INSTITUTO SÓCRATES GUANAES - ISG;
2) INSTITUTO DOS LAGOS – RIO;
3) INSTITUTO DE ATENÇÃO BÁSICA À SAÚDE;
4) INSTITUTO DATA RIO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA;
5) ASSOCIAÇÃO LAR SÃO FRANCISCO DE ASSIS NA PROVIDÊNCIA
DE DEUS;
6) HOSPITAL E MATERNIDADE THEREZINHA DE JESUS;
15
BRASIL. Lei Estadual. Nº. 6.043 de 19/09/2011. Dispõe sobre a qualificação de entidades sem fins lucrativos como
Organizações Sociais, no âmbito da saúde, mediante contrato de gestão, e dá outras providências.
47
7) ASSOCIAÇÃO MARCA PARA PROMOÇÕES DE SERVIÇOS MARCA;
8) ASSOCIAÇÃO
PAULISTA
PARA
O
DESENVOLVIMENTO
DA
MEDICINA.
3.9.1 –Das Organizações Sociais Qualificadas na Prefeitura do
Rio de Janeiro.
A Lei Municipal nº 5.026, de 19 de maio de 2009, introduziu no
âmbito municipal o modelo de Organizações Sociais – OS, e seu propósito
central é proporcionar um marco institucional, possibilitando a modernização
das formas de contratação de serviços públicos, introduzindo novas formas de
gestão, seguindo experiências inovadoras e de sucesso adotadas por outras
unidades da Federação.
As OS desempenham funções de interesse supraindividual.
Pretende-se,
assim,
permitir
que
o
Poder
Público
qualifique
essas
organizações não governamentais, sob certas condições, para que prestem
atividades de interesse público mediante várias formas de fomento por parte do
Estado. Trata-se, portanto, de um novo modelo de administração pública
baseado no estabelecimento de alianças estratégicas entre Estado e
sociedade, quer para atenuar disfunções operacionais, quer para maximizar os
resultados da ação social.
A Comissão de Qualificação de Organizações Sociais – COQUALI,
criada pelo Decreto nº 30.780, de 2 de junho de 2009, qualificou algumas
instituições como Organizações Sociais no âmbito da Prefeitura da Cidade do
Rio de Janeiro (c.f Lei Nº 5.026, de Maio de 2009), atuando na gestão das
Clínicas da Família, conforme dados da Secretaria Municipal de Saúde
expressos no Anexo – 03.
Não obstante as várias controvérsias que envolvem as parcerias
firmadas entre o governo do Estado e Prefeitura do Rio de Janeiro com as
organizações sociais, onde setores da sociedade civil veem nestas uma forma
explícita de terceirização da saúde pública, a experiência das organizações
sociais, no âmbito da saúde no Rio de Janeiro, já é uma realidade que tende a
crescer, mormente face aos grandes investimentos que tem sido feitos no
48
estado do Rio de Janeiro nos mais diversos setores da economia, e com este
crescimento, verifica-se também o aumento das demandas dos serviços
públicos, in casu, a saúde que já algum tempo em nosso estado, enfrenta a
escassez de investimentos seja na contratação de profissionais, bem como no
investimento em equipamentos e estrutura de atendimento à saúde primária, e
de média e alta complexidade. A parceria política firmada entre os governos
federal, estadual e municipal, fomentou o repasse de recursos financeiros o
que viabilizou o implemento de vários projetos com vistas a trazer benefícios
sociais a população carioca e fluminense.
Sem dúvida alguma não há como dissociar tais investimentos no
Estado ao viés político que se verifica hoje principalmente pelos megaeventos
que ocorrerão na cidade do Rio de Janeiro como a Rio +20, (Conferencia da
ONU - Organização das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável
realizada nos dias 20,21 e 22 de junho de 2012); a Jornada Mundial da
Juventude – JMJRio 2013 a ser realizada no próximo ano; a realização da
Copa do Mundo no Brasil em 2014; e os Jogos Olímpicos de 2016, sendo
tais eventos um grande salto nos investimentos de infraestrutura na cidade,
bem como na projeção de nossa cidade e de nosso pais como anfitrião de
grandes eventos internacionais. Além disso, a cidade do Rio de Janeiro nestes
últimos anos tem sido palco de grandes eventos culturais de grande
repercussão mundial.
Outro fator que merece destaque refere-se ao prestígio da política
externa do Brasil, atualmente despontando-se como signatário do BRICS que
constitui o grupo político de cooperação economica formado pelos países
membros entre eles o Brasil, Rússia, Índia, China e à África do Sul, o que tem
sido determinante para projetar o país no cenário econômico mundial como
uma nação segura na qual vale a pena investir, haja vista o número crescente
de empresas estrangeiras que tem investido no país.
Contudo, a despeito deste positivo cenário acima desenhado, as
mazelas sociais grassam em nosso país de forma preocupante. Questões
cíclicas como o analfabetismo, a fome, o desemprego, e a falta de políticas
públicas nas áreas de saneamento básico, trabalho e renda, segurança
pública, educação, e principalmente em saúde pública, não tem sido capazes
49
de atender as demandas da população, atualmente com mais de 191 milhões
de habitantes segundo dados do último censo do IBGE (2011).
Diariamente, a mídia nos apresenta o triste caos que se encontra a
saúde pública em nosso país, que infelizmente não tem sido prioridade por
parte dos governos, seja na esfera federal, estadual e municipal.
Os escândalos envolvendo o desvio de verbas destinadas a saúde
são constantemente trazidos a público, haja vista as denúncias recentes de
licitações fraudulentas, gastos com viagens internacionais, favorecimentos
políticos, desvios de finalidade do erário público destinado à saúde para
atender “eventos e festejos particulares” daqueles que deveriam geri-lo,
conforme
as
regras
previstas
na
lei.
(c.f
matéria
jornalística,
http://odia.ig.com.br/portal/rio/arrai%C3%A1-na-mira-1.444750) entre outros
escândalos, e pelo que se tem visto ninguém é ou será punido. Isto porque o
governo, de sua parte, alega que repassa os recursos da saúde aos órgãos
gestores responsáveis, e estes por sua vez, alegam que os recursos
repassados são insuficientes para atender as demandas de saúde a cada dia
crescentes. Já a população brasileira, sente na pele literalmente as
consequências da desassistência de seus problemas de saúde em face da
inoperância do SUS que tem estado muito distante dos objetivos pelos quais
ele foi criado.
Embora, tenhamos um número bem expressivo de Parcerias Público
Privadas no âmbito da saúde em atuação no país, estas são incapazes de
compor de forma suplementar o SUS neste nosso imenso país de dimensões
continentais, com relevo, clima e topografia diversificada. Pode-se afirmar com
todas as letras que diante da realidade vivida pela população brasileira quanto
às demandas de saúde, é que a população tem pressa! Ela não suporta mais
as filas intermináveis para conseguir atendimento nas unidades de saúde, a
demora absurda de se conseguir marcar e/ou realizar um exame médico, ou
ainda uma consulta especializada ou cirurgia que em muitos casos, quando se
consegue finalmente o atendimento, já é tarde demais para o paciente. Em
outras palavras, falta a tão falada humanização do SUS, porém pouco
materializada sob a forma de ações concretas deste serviço para o povo.
50
É preciso, porém, reconhecer que a proteção e a promoção à saúde
são de responsabilidade pública, ou seja, de competência de todos os cidadãos
do país, o que implica participação e controle social permanentes por parte do
estado gestor, assim como a eficácia da fiscalização dos gastos públicos
observados também pela população, hoje, mais consciente de seus direitos no
que tange ao direito à informação, haja vista a edição do Decreto Nº 6.932 de
11 de Agosto de 2009 que estabeleceu a Chamada “Carta de Serviços ao
Cidadão” que se constitui em um importante instrumento que tem por objetivo
informar ao cidadão dos serviços prestados pelo órgãos ou entidades do
executivo federal, estadual e municipal. Trata-se, portanto, de uma grande
ferramenta para simplificar a vida do cidadão, dar transparência e melhorar a
qualidade dos serviços prestados, ou seja, é um benefício para a organização,
o cidadão e a sociedade.
Outra forma de acesso à informação do cidadão foi a recente
aprovação da Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011 de Acesso à
Informação Pública sancionada em 16 de Maio de 2012, pela Presidenta da
República do Brasil, que em suas palavras: “Visa inibir o mau uso do
dinheiro público e as violações de direitos humanos. Representa ainda
uma expressão da transparência do Estado e a garantia básica de
segurança e proteção para o cidadão”. A nova lei regulamenta o acesso aos
dados do governo, pela imprensa e pelos cidadãos, e determina o fim do sigilo
eterno de documentos oficiais.
Com essa lei, o Brasil passa a compor, com 91 países, o grupo de
nações que reconhecem que as informações guardadas pelo Estado são um
bem público. Além dos gastos financeiros e de contratos, a norma garante o
acompanhamento de dados gerais de programas, ações, projetos e obras.
Representa, portanto, em nossa leitura, um significativo avanço para
o exercício da plena cidadania e reflete a autenticidade de uma efetiva atuação
de um Estado Democrático de Direito que ao longo das ultimas décadas, pelas
ações político-sociais tomadas, tem sido evidenciado uma vontade política
capaz de promover as mudanças sociais na nação brasileira, ainda que
51
existam muitos desafios a serem vencidos.16
Tais mudanças tem sido marcantes em nosso Estado que após um
longo período de falta de coesão política entre os governos Federal, Estadual e
Municipal, podemos dizer que se verifica atualmente no Estado do Rio de
Janeiro uma plena simbiose política entre os entes federativos, haja vista os
investimentos feitos no Estado.
Os desafios almejados são grandes no tocante a uma eficiente
gestão da Administração Pública no Estado, e isto já se observa pelas
mudanças ocorridas na gestão de alguns setores, entre estes, o da saúde
pública.
16
DISPONÍVEL EM: http://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2012/05/16/dilma-diz-que-lei-de-acesso-ainformacao-vai-inibir-mau-uso-do-dinheiro-publico.htm (Acesso em 25/05/21012)
52
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Por derradeiro, esperamos que o implemento das modalidades de
Parcerias Publico Privadas, sob a forma de Outsourcing, ou seja,
Terceirizações
corresponder
elencadas
aos
anseios
no
presente
da
população
trabalho,
brasileira
possam
quanto
realmente
as
suas
necessidades de atendimento à saúde relegadas pelo SUS, pois entendemos
que tais premissas devem estar acima de quaisquer outros objetivos que o
deficitário Sistema Público de saúde possa ter.
Nossa humilde contribuição ao discutimos a temática proposta,
passa pela realidade que vivenciamos diariamente em nosso trabalho dentro
de uma unidade de saúde pública federal de referência em traumatologia e
ortopedia, pois o que temos percebido ao longo destes anos, comparando
nossa unidade com as demais, é que existe um grande descompasso com
outras unidades que integram o SUS. Para algumas delas, reserva-se o melhor
quanto aos investimentos em profissionais, equipamentos de ponta e
infraestrutura, já quanto a outras, percebe-se que estas ficam a mercê das
sobras orçamentárias que em muitos casos, nem chegam ao seu destino final.
A nosso ver, o direcionamento do repasse de verbas para
destinação da saúde nos hospitais públicos seja no âmbito federal, estadual ou
municipal está muito mais ligado aos interesses políticos, pois quando estes
convergem para os mesmos interesses daqueles que gerem tais recursos, às
coisas fluem com maior facilidade, não faltam profissionais, insumos,
equipamentos, etc. Ou seja, para uma plena eficiência do SUS, mais do que
quaisquer alternativas outras para torná-lo eficaz, há de existir vontade
política, esta sim, deverá estar alijada de qualquer outro interesse daqueles
que possuem o poder político em suas mãos e podem efetivamente viabilizar a
operacionalidade em sua plenitude conforme dispõe nossa constituição para
este importante Sistema de saúde pública que é o SUS. Enquanto isso não
ocorrer, as terceirizações sob as mais diferentes formas na área da saúde
terão lugar cada vez mais presentes na administração pública em todo território
nacional, e isto, lamentavelmente, é o que reflete a nossa triste realidade.
53
ANEXO (01)
PPP’s - Quadro comparativo destacando as principais diferenças e
semelhanças entre as Organizações Sociais, as OSCIPS e as
Fundações Públicas de Direito Privado.
Qualificaçã
o
da
Entidade
Regim
e de
Pesso
al
Organizaçã CLT
o
Social
(OS)
Contrataçã Forma de Patrimôni
o
de Licitação
o
Pessoal
Prestação
Contas
Seleção
e/ou
Mensal ou Contrato de
bimestral ao Gestão sem
Município
licitação
Cedência
do
Município
CLT
OSCIPs
Fundações CLT
Públicas de
Direito
Privado
Convênios
Diversos
CLT
Não licita ou Permissão
de uso
Regras
próprias
Relação do
Município
Entidade
contrata
diretamente
Não
licita Não
há Mensal ou Termo
de
para
previsão
bimestral ao Parceria com
executar o legal
Município
licitação
contrato
Concurso
Licitação
Permissão
obrigatória
ou doação
ou
regras
próprias
Cada
entidade
contrata
Não licita
Disponível em:
08/02/2012)
Fiscalização
pelo
TCE/RS
Administraçã
o Indireta –
Lei Municipal
Não
há Mensal ou Convênios
previsão
bimestral ao autorizados
legal
Município
por lei
http://www.cdprs.com.br/publicacao_ler.php?id=34
(Acesso
em
54
ANEXO (2)
PESQUISA SOBRE A EFICIÊNCIA DOS SERVIÇOS PRESTADOS
PELAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS DE SAÚDE NO ÂMBITO DO
SUS, NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO.
(Indique na numeração abaixo sua condição, e marque com um “X” suas
respostas)
(1) SERVIDOR ( ); (2) FUNCIONÁRIO ( ); (3) USUÁRIO DO
SERVIÇO ( )
• Unidade de Lotação: _______________________________________
(Opcional)
1) Área de atuação: __________________________________________
(Opcional)
a) ( ) Assistencial;
b) ( ) Administrativa;
c) ( ) Serviços de Apoio.
2) Sobre o que são as Organizações Sociais, sua finalidade, modelo de
gestão, quais os serviços oferecidos na área de saúde e a legislação
que normatiza o modelo OS?
a) ( ) Não conheço totalmente;
b) ( ) Conheço apenas parcialmente por trabalhar e/ou ser usuário em
uma OS;
c) ( ) Nunca ouvir falar, embora trabalhe e/ou seja usuário em uma OS;
d) ( ) Conheço muito bem
3) Você concorda que as OS’s da área de saúde no RJ tem suprido a
deficiência dos serviços públicos de saúde, cuja responsabilidade
primeira é do SUS?
a) ( ) Não sei informar;
b) ( ) Não concordo por achar que as OS’s são tão ineficientes quanto o
SUS;
c) ( ) A participação das OS’s ainda é muito pequena em face de demanda
de usuários do SUS, embora já apresente alguns resultados
satisfatórios;
d) ( ) Faltam maiores investimentos de recursos do governo federal no
SUS;
4) Em sua opinião a transferência da gestão de saúde para uma
organização privada, como se caracteriza as OS’s, não é uma forma de
terceirização de um serviço que tem caráter público, conforme previsto
em nossa Constituição?
55
a) ( ) Não sei informar;
b) ( ) Creio se trata de terceirização, por ser esta uma prática aceitável e
comum na Administração Pública federal, bem como nos entes
federativos;
c) ( ) Não se trata de terceirização, visto que as OS’s são fiscalizadas pelo
poder público em razão da natureza do contrato de gestão firmado.
d) ( ) Em minha opinião, trata-se do reconhecimento da ineficiência do
poder público quanto a gestão do SUS
5) A gestão de todos os hospitais públicos do RJ pelas OS’s poderia
representar a solução para as demandas de saúde, principalmente
quanto ao atendimento às emergências, as clínicas ambulatoriais
especializadas, e as cirurgias eletivas de média e alta complexidade?
a) ( ) Não sei informar;
b) ( ) Creio que o modelo das OS’s, presente em alguns hospitais do RJ,
poderão servir de parâmetros de sucesso de eficiência p/ outros estados
do Brasil;
c) ( ) Ainda é muito cedo para se perceber resultados satisfatórios com as
OS’s;
d) ( ) Não acredito que o modelo dê certo, visto que poucas coisas no
âmbito da saúde deram certo, e esta é mais uma tentativa em vão.
6) Em sua opinião, a criação das UPAS’s 24H e das Clínicas da Família,
ambas administradas por OS’s tem se mostrado eficientes no
atendimento as demandas de saúde primária da população, ou não
passam de pura propaganda política?
a) ( ) Não sei informar;
b) ( ) Achava que as UPAS’s 24H e as Clínicas da Família eram
administradas pelos governos estadual e municipal respectivamente;
c) ( ) Somente funcionam bem quando são inauguradas, porém, com o
tempo, mostram-se tão ineficientes como os demais serviços de saúde
pública no pais;
d) ( ) Nunca usei o serviço em razão das grandes filas que se formam para
o atendimento.
7) As entidades filantrópicas ou sem fins lucrativos (ONG’s), que são
chamadas a participar do SUS para auxiliar o Estado no atendimento à
população através das OS’s fogem a sua natureza social ao celebrarem
contrato de gestão com o ente público?
a) ( ) Não sei opinar;
b) ( ) Não concordo pois as OS’s possuem natureza jurídica diversa das
ONG’s;
c) ( ) As ONG’s, por serem pessoas jurídicas de direito privado, não podem
celebrar contratos de gestão de serviços de saúde com o poder público;
56
d) ( ) As OS’s, não possuem caráter filantrópico pois são pagas pelo poder
público pelos serviços prestados.
8) Qual o impacto da implantação do modelo de OS na unidade em que
trabalho?
a) ( ) Houve melhoria na gestão;
b) ( ) Permanece ainda os mesmos velhos problemas de antes;
c) ( ) Houve uma pequena melhora, porém, permanecendo ainda alguns
problemas pontuais;
d) ( ) Será mais uma tentativa fracassada de melhoria dos serviços de
saúde.
9) Tenho percebido a aceitação da comunidade local dos serviços
oferecidos pela unidade, e em geral, tenho percebido uma boa aceitação
da opinião pública do modelo das OS’s atuantes na área da saúde no
Rio de Janeiro?
a) ( ) Não sei opinar;
b) ( ) Não percebi mudança alguma;
c) ( ) As reclamações da falta e/ou atrasos dos médicos, marcação de
exames e consultas, falta de recursos indispensáveis, equipamentos e
política de salários tem sido recorrentes;
d) ( ) As mudanças na prestação do serviço com a gestão das OS’s
melhorou muito o atendimento à comunidade.
10)Sinto-me mais valorizado como profissional/paciente por trabalhar/ser
atendido em uma OS muito mais do que na gestão anterior pelo SUS.
a) ( ) Não fez diferença alguma;
b) ( ) Ainda é muito cedo para perceber diferenças significativas;
c) (
) No início tudo são flores, contudo, com a mudança política a
situação que hoje é favorável, pode ser modificada voltando aos
mesmos problemas anteriores;
d) ( ) Melhorou significativamente os salários dos profissionais e os
serviços oferecidos à população.
57
ANEXO (03)
Organizações Sociais atuando no âmbito da Secretaria
Municipal de Saúde da Prefeitura do Rio de Janeiro
voltada para as Clínicas da Família.
ORGANIZAÇÃO SOCIAL
ÁREA DE ATUAÇÃO
FUNDAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO E
SAÚDE
TECNOLÓGICO EM SAÚDE – FIOTEC
INSTITUTO DE ATENÇÃO BÁSICA E AVANÇADA À SAÚDE – IABAS
SAÚDE
ASSOCIAÇÃO PAULISTA PARA O DESENVOLVIMENTO DA
MEDICINA, PROGRAMA DE ATENÇÃO BÁSICA E SAÚDE DA FAMILIA
SAÚDE
- SPDM
ASSOCIAÇÃO GLOBAL SOLUÇÕES EM SAÚDE
SAÚDE
PRÓ-SAUDE – ASSOCIAÇÃO BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA
SAÚDE
SOCIAL
VIVA COMUNIDADE
SAÚDE
ASSOCIAÇÃO MARCA PARA PROMOÇÃO DE SERVIÇOS
SAÚDE
INSTITUTO SAS
SAÚDE
CENTRO DE APOIO AO MOVIMENTO POPULAR – CAMPO
SAÚDE
INSTITUTO BRASILEIRO DE ASSISTÊNCIA E PESQUISA – IBAP
SAÚDE
CENTRO DE PESQUISA EM SAÚDE COLETIVA – CEPESC
SAÚDE
SOCIEDADE ESPANHOLA DE BENEFICÊNCIA – HOSPITAL
SAÚDE
ESPANHOL
INSTITUTO SOCIAL FIBRA
SAÚDE
58
1
CASA DA ÁRVORE
SAÚDE
CENTRO DE ESTUDOS E PESQUISAS 28 – CEP 28
SAÚDE
D
CENTRO EDUCACIONAL NOSSO MUNDO – CENOM
D
SAÚDE
CENTRO DE ESTUDOS E PESQUISA DR. JOÃO AMORIM – CEJAM
SAÚDE
INSTITUTO UNIR SAÚDE – IUS
SAÚDE
BIOTECH HUMANA ORGANIZAÇÃO SOCIAL
SAÚDE
ASSOCIAÇÃO BENEFICENTE ISRAELITA DO RIO DE JANEIRO
SAÚDE
Disponível em: http://www.rio.rj.gov.br/web/cvl/exibeconteudo?article-id=673798 (Acesso em 02/05/12).
59
BIBLIOGRAFIA
1) BRASIL. LEI Nº 8.080 de 19/09/1990. Dispõe sobre as Condições para a
Promoção, Proteção e Recuperação da Saúde, a organização e o
Funcionamento dos Serviços Correspondentes, e dá outras providências.
2) _________. Constituição da República Federativa do Brasil. Vade Mecum – 5ª
Ed. Atual. e Ampl. –São Paulo: Saraiva, 2008
3) __________. EC N.º 29, de 13/09/2000. Altera os art. 34, 35, 156, 160, 167, e
198 da CRFB/88 e acrescenta o ADCT, para assegurar os recursos mínimos
para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde.
4) __________. LEI Nº 11.079 de 30/12/2004 - DOU 31/12/2004. Institui normas
gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da
administração pública.
5) __________. LEI Nº 8.987 de 13/02/1985. Dispõe sobre o regime de
concessão e permissão da prestação de serviços públicos previstos no art. 175
da Constituição Federal, e dá outras providencias.
6) __________. LEI Nº 9.637 de 15/05/1998 - DOU 18/05/1998 - RET 25/05/1998.
Dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, a criação
do Programa Nacional de Publicização (PNP).
7) __________. Lei Estadual. Nº. 6.043 de 19/09/2011.
Dispõe sobre a
qualificação de entidades sem fins lucrativos como Organizações Sociais, no
âmbito da saúde, mediante contrato de gestão, e dá outras providências.
8) __________. Lei Ordinária Nº 5.026 de 19 de maio 2009. Dispõe sobre a
qualificação de entidades como Organizações Sociais e dá outras
providências.
9) __________. Decreto Nº 6.932 de 11/08/2009. Dispõe sobre a simplificação do
atendimento público prestado ao cidadão, ratifica a dispensa do
reconhecimento de firma em documentos produzidos no Brasil, institui a “Carta
de Serviços ao Cidadão” e dá outras providências.
10) CASSAR, Vólia Bomfim.
Impetus, 2008. P. 491.
Direito do Trabalho. 2ª Ed. rev. ap. e at. Niterói:
11) CEGALLA, Domingos Paschoal. DICIONÁRIO ESCOLAR
Portuguesa, 1ª, Ed. Companhia Editorial Nacional, 2005.
da
Língua
12) DELGADO, Maurício Godinho. Curso de Direito do Trabalho. 3ª Ed. São Paulo:
LTr, 2004. P. 428, 429.
13) DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo Brasileiro, Ed. RT, 16ª
ed., pgs. 291/2
14) __________. Parcerias na Administração Pública. 5ª ed. São Paulo. Atlas,
2005. Opus Cit, p. 243
60
15) MARTINS, Sérgio Pinto. Direito do Trabalho. 14ª Ed. São Paulo: Atlas, 2001. P.
160-161.
16) MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro.
Malheiros, 18 edª, 1993, pg. 354.
São Paulo: Ed.
17) ___________. Direito Administrativo Brasileiro. 27ªed. Editora Malheiros. São
Paulo, 2002.
18) SALDANHA, Clézio. Introdução à Gestão Pública / São Paulo: Saraiva, 2006.
19) VERONESE, Alexandre. Reforma do Estado e Organizações Sociais. Belo
Horizonte: Ed. Fórum, 2011.
WEBGRAFIA
01)Disponível em:
http://odia.ig.com.br/portal/rio/sangria-milion%C3%A1ria-nasa%C3%BAde-1.439230
02)Disponível em:
(http://www.saudecomdilma.com.br/index.php/2012/03/09/sindicato-dosmedicos-no-rj-vence-acao-contra-terceirizacao/) (Acesso em 28/03/12);
03) Disponível em:
http://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2012/05/16/dilma-dizque-lei-de-acesso-a-informacao-vai-inibir-mau-uso-do-dinheiropublico.htm (Acesso em 25/05/21012);
04)Disponível em:
http://jus.com.br/revista/texto/3254/organizacoes-sociais/4
(Acesso em 29/02/12);
05)Disponível em:
http://www.funasa.gov.br/internet/museuCronHis.asp
(Acesso em 15/03/12);
06)Disponível em:
http://www.saude.rj.gov.br/organizacoes-sociais-de-saude
(Acesso em 20/04/2012);
07)Disponível em:
http://aplicacao5.tst.jus.br/consultaunificada2/ (Acesso em 08/02/12)
08)Disponível em:
http://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2012/05/16/dilma-dizque-lei-de-acesso-a-informacao-vai-inibir-mau-uso-do-dinheiropublico.htm (Acesso em 25/05/21012)
61
FOLHA DE AVALIAÇÃO
• Nome da Instituição: AVM FACULDADE INTEGRADA
• Autor: Abneilson Baptista de Souza
• Data da Entrega: 01/07/2012
• Avaliado Por: Prof.ª Mª Flávia Martins de Carvalho
62
ÍNDICE
Folha de Rosto.....................................................................................................2
Agradecimento..................................................................................................3
Dedicatória........................................................................................................4
Resumo............................................................................................................5
Metodologia.......................................................................................................6
Sumário............................................................................................................7
Considerações Iniciais.........................................................................................8
Capítulo I
1.0 –Uma breve visão histórica da Saúde brasileira..........................................12
1.1 –Do Breve histórico conceitual sobre a Terceirização.................................15
1.2 –Da Reforma do Estado e o Plano Diretor..................................................16
1.3 –Da Natureza dos Serviços Públicos de Saúde..........................................21
Capítulo II
2.0 –Aspectos legais a considerar quanto a Terceirização da Saúde...............22
2.1 –Da Inconstitucionalidade da Terceirização no âmbito do SUS..................28
Capítulo III
3.0 –Parceria Público Privada como possível solução para crise na saúde......31
3.1 –Da definição do modelo das Organizações Sociais...................................36
3.2 –Da criação de Organizações Sociais.........................................................37
3.3 –Da gestão de saúde segundo e modelo das Organizações Sociais..........38
3.4 –Um foco de polêmica no modelo das OS’s...............................................39
3.5 –Da posição do Conselho Nacional de Saúde...........................................42
3.6 –Da posição do CREMERJ........................................................................42
3.7 –Da posição do Sindicato dos Médicos do Rio de Janeiro.........................43
63
3.8 –O modelo das OS’s e sua eficiência de gestão na prestação dos serviços
de saúde de forma complementar ao SUS.......................................................45
3.9 –A experiência das OS’s no Rio de Janeiro................................................47
3.9.1 –Organizações Sociais qualificadas na Prefeitura do Rio de
Janeiro...........................................................................................................49
Considerações Finais.......................................................................................52
Anexos..............................................................................................................53
Bibliografia consultada......................................................................................59
Bibliografia citada............................................................................................60
Folha de Avaliação..........................................................................................61
Índice.................................................................................................................62