Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de pro... Página 1 de 32
www.jus.com.br
Da possibilidade de acumulação de cargo p úblico
de professor universitário, em regime de
dedicação exclusiva, com cargo de magistrado
federal
Texto extraído do Jus Navigandi
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8261
Alberto Nogueira Júnior
juiz federal no Rio de Janeiro (RJ), mestre e doutor em Direito pela Universidade Gama Filho, professor
adjunto da Sociedade Educacional São Paulo Apóstolo – SESPA (UniverCidade)
Inicialmente, é mais que válido chamar a atenção para o fato de que a dedicação
exclusiva nada mais é do que um regime de trabalho; assim, "quando se fala em
regime de dedicação exclusiva, não se está referindo a nenhum outro cargo público
específico, mas a um regime de trabalho inerente ao cargo de Professor, seja de
Universidade, Escola Técnica ou de Ensino Fundamental, previsto em legislação
específica", como acertadamente salientado pela Secretaria de Recursos Humanos do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, quando do Despacho
proferido nos autos do Processo no. 04500.000276/2005-21, datado de 14.05.2005 e
aprovado pelo Sr. Secretário de Recursos Humanos do MPOG no dia seguinte.
Ainda, e a respeito das diferenças entre os regimes de trabalho dos servidores
públicos submetidos a dedicação de tempo integral e a dedicação exclusiva, válido
recordar a definição clássica de HELY LOPES MEIRELLES:
"O adicional de tempo integral, advém do regime de full – time
norte – americano e só recentemente foi adotado pela Administração
brasileira. O Estatuto federal facultava o estabelecimento deste regime de
trabalho "para os cargos ou funções indicados em lei" (Lei no. 1.711/52, art.
244). A subseqüente Lei 3.780, de 12.7.1960, permitia a sua adoção pelo
servidor que exercesse atividades técnico – cient íficas de magistério ou
pesquisa, satisfeitas as exigências regulamentares, declarando-o
incompatível com o exercício cumulativo de cargos, empregos ou funções,
bem como de qualquer outra atividade pública ou privada (art. 49 e §§).
"Posteriormente as Leis 4.345, de 26.6.1964 e 3.863, de 29.11.1965,
estabeleceram novas regras para esse adicional, especificando os cargos em
que poderia ser adotado. Atualmente o regime jurídico dos servidores da
União não prevê esse adicional. (...) O que caracteriza o regime de tempo
integral é o fato de o servidor só poder exercer uma função ou um
cargo público, sendo-lhe vedado realizar qualquer outra atividade
profissional particular ou pública. Nesse regime a regra é um emprego e
um só empregador , diversamente do que ocorre no regime de dedicação
plena em que o servidor pode ter mais de um emprego e mais de um
empregador, desde que diversos da função pública a que se dedica
precipuamente. (...)
"O adicional de dedicação plena tem natureza similar à do de tempo
integral, visto que ambos resultam de regimes especiais de trabalho,
exigidos por determinadas atividades de magistério e pesquisa, próprias das
Universidades e Institutos científicos.
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de pro... Página 2 de 32
"A diferença entre o regime de tempo integral e o de dedicação
plena está em que, naquele, o servidor só pode trabalhar no cargo ou na
função que exerce para a Administração, sendo-lhe vedado o desempenho
de qualquer outra atividade profissional púbica ou particular, ao passo que
neste (regime de dedicação plena), o servidor trabalhará na atividade
profissional de seu cargo ou de sua função exclusivamente para a
Administração, mas poderá desempenhar atividade diversa da de seu
cargo ou de sua função sem qualquer outro emprego particular ou
público, desde que compatíveis com o da dedicação plena. No regime de
tempo integral o servidor só poderá ter um emprego; no de dedicação plena
poderá ter mais de um desde que não desempenhe a atividade
correspondente à sua função pública exercida neste regime.
Exemplificando: o professor em regime de tempo integral só poderá
exercer as atividades do cargo e nenhuma outra atividade profissional
pública ou particular; o advogado em regime de dedicação plena só poderá
exercer a advocacia para a Administração da qual é servidor, mas poderá
desempenhar a atividade de magistério ou qualquer outra, para a
Administração (acumulação de cargos) ou para particulares. (...)".
(Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, 16 a. ed., 2a. tir., Ed. Revista dos
Tribunais,, 1991, p. 401, 402 e 403) (grifei)
Sem embargo, a própria legislação administrativa, em certo momento, ter
confundido ambos os regimes.
Assim, no art. 2 o. do Decreto no. 54.061, de 28.7.1964, l ê-se:
"Art. 2o . – Considera-se regime de tempo integral o exercício da
atividade funcional de dedicação exclusiva, ficando o funcionário proibido
de exercer cumulativamente outro cargo, função ou atividade particular de
caráter empregatício profissional ou pública de qualquer natureza."
Também no art. 39 da Lei no. 4.881-A, de 06.12.1965, que dispôs acerca do
Estatuto do Magistério Superior, "verbis":
"Art. 39 – Considera-se regime de tempo integral o exercício da
atividade funcional com dedicação exclusiva, em que o ocupante de cargo
do magistério superior fica proibido de exercer, cumulativamente, qualquer
outro cargo, embora de magistério, ou qualquer função ou atividade que
tenha caráter de emprego. "
Ou como no art. 6o ., "caput" do Decreto no. 57.744, de 03.02.1966, "verbis":
"Art. 6o . – O regime de tempo integral e dedicação exclusiva obriga
ao mínimo de 40 (quarenta) horas semanais de trabalho, sem prejuízo de
ficar o funcionário à disposição do órgão em que estiver sendo exercido,
sempre que as necessidades do serviço o exigirem. (...)".
Contudo, este mesmo Decreto, em seu art. 2 o., "caput", determinou que:
"Art. 2o . – Ao funcionário sujeito a regime de tempo integral e
dedicação exclusiva, é proibido exercer cumulativamente outro cargo,
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de pro... Página 3 de 32
função, profissão ou emprego, público ou particular."
O que mostra que, na verdade, é do regime de dedicação integral que se está a
tratar.
E também o regime de "tempo integral e dedicação exclusiva" já não foi óbice à
acumulação de cargos, ao nível regulamentar.
Como retratado pelo art. 10, parágrafo único do Decreto no. 57.744, de
03.02.1966, "verbis":
"Art. 10. A gratificação pelo exercício em regime de tempo integral
e dedicação exclusiva será considerada, para efeito do cálculo de provento
de aposentadoria, à razão de 1/30 (um trinta avos) por ano de efetiva
permanência nêsse regime.
"Parágrafo único. O funcionário que ocupar mais de um cargo
mediante acumulação legalmente permitida, e estiver submetido ao
regime de tempo integral e dedicação exclusiva, poderá, ao passar à
inatividade, optar pela situação que mais lhe convier, observado o disposto
neste artigo, sendo vedada a acumulação dos benefícios de ambos os
regimes, a qualquer título." (grifei)
Nesta situação, a "gratificação pelo exercício em regime de tempo integral e
dedicação exclusiva" era apenas isto – uma gratificação – desvinculada do
preenchimento de qualquer condição restritiva por parte do servidor, como o de não
exercer atividades outras, públicas ou privadas.
Lícito, de todo modo, antecipar a conclusão do argumento que será defendido ao
longo deste trabalho: o regime de dedicação exclusiva dos professores de instituições
de ensino superior públicas não impede a acumulação do cargo com outro de
magistrado.
Antecipada a conclusão, passo a expor as suas premissas.
Em primeiro lugar, há que se destacar que, tradicionalmente em nosso sistema
jurídico, o funcionalismo público federal encontra as normas e os princípios
fundamentais de suas relações de trabalho com a Administração Pública Federal
na Constituição Federal mesma; depois, e naturalmente de acordo com aquelas
normas e aqueles princípios, na legislação infra-constitucional, variadíssima.
Como já dizia MANOEL DE OLIVEIRA FRANCO SOBRINHO, sob a égide
da CF/67, ao comentar o Decreto – lei no. 200/67 – por sinal, ainda em vigor:
"Os poderes, portanto, que a Administração possui, para organizar o
quadro do funcionalismo ou para estabelecer normas regulamentares
relativas ao pessoal do serviço publico civil, são os constitucionais e não
os discricionários. Na verdade, não se pode negar ao poder estatal a
faculdade de formar o seu corpo de pessoal administrativo, ou de modificar
a sua estrutura.
"No entanto, há de prevalecer sempre o regime relacional que a
Carta decretou e promulgou. Daí o entendimento que se encontra no
Título XI que, respeitando as necessidades objetivas da Administração, de
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de pro... Página 4 de 32
modo a assegurar a eficiência e o rendimento dos serviços, não violentou
preceito constitucional algum, mas simplesmente procurou traduzir
realidades circunstanciais.
"Duas evidentes premissas se encontram no corpo da
Constituição (Seção VIII): a) uma de que as normas estatutárias devem
atender os princípios básicos nela estabelecidos; b) outra de que os
direitos, obrigações e vantagens a serem assegurados aos funcionários
assentam na bilateralidade do comportamento legal. Não se obriga só a
Administração, mas o servidor na exação das práticas funcionais.
"Código de direitos e de obrigações, as normas estatutárias,
onde existirem na soberania das Constituições, hão de ser observadas
porque representam parte integrante dos sistemas jurídicos nacionais.
Inobservadas ou desobedecidas violentam a Constituição, que não pode
sofrer restrições quanto aos direitos que ofertou, nem distor ções quanto às
limitações que impôs."
(Comentários à Reforma Administrativa Federal, São Paulo: Ed. Saraiva, 2a.
ed., 1983, p. 224, "fine"/225) (grifei)
Esse fato, indiscutível, permite que se chegue a uma primeira conclusão,
também indiscutível.
Todos os regimes de trabalho dos servidores públicos federais, criados por
lei, estarão inevitavelmente vinculados àquelas normas e àqueles princípios
constitucionais.
Seja o regime estatutário; seja o celetista; seja algum outro que vier a ser criado,
na forma preconizada pelo art. 39, "caput" da CF/88, com a redação dada pela Emenda
no. 19/98, o resultado terá que ser sempre o mesmo: a obedi ência da legislação
infraconstitucional às grandes normas e aos superiores princípios sediados na
Constituição Federal.
Logo, assim também dever á ser no que disser respeito à definição das espécies
de regimes de trabalho dos servidores públicos federais, e também assim deverá ser em
tudo o que disser respeito às hipóteses de vedação ou de permissão de acumulação de
cargos, empregos e/ou fun ções públicos.
Qualquer que seja o regime de jornada de trabalho dos servidores públicos
federais, terá que ser compatível com as normas e os princípios constitucionais nos
quais encontra vinculativamente seu fundamento de legitimidade e de validade.
E qualquer restri ção quanto ao regime de jornada de trabalho dos servidores
públicos federais somente será legítima e válida se puder ser subsumida em uma
norma ou princípio constitucional que expressamente enuncie a mesma restrição
normatizada pela legislação infraconstituconal.
Isso tendo em vista o conhecido princípio de hermenêutica de que as restrições a
direitos devem ser interpretadas estritamente, em atenção ao princípio da liberdade ,
que é a regra geral.
Não é possível, conseqüentemente, à legislação infraconstitucional vedar
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de pro... Página 5 de 32
hipótese de acumulação de cargos, empregos e/ou funções públicas, que tenha sido
permitida expressamente pela Constituição Federal.
Como, aliás, já teve oportunidade de decidir a Colenda 6a. Turma do Eg. STJ,
quando do julgamento do RESP no. 97.551-PE, Rel. Min. Luiz Vicente Cernicchiaro,
dec. Un. Pub. DJU 25.8.1997, p. 39.411, cuja respectiva ementa passo a transcrever:
"RESP.
CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO.
PROFESSOR. CARGO. CUMULAÇÃO. A HIERARQUIA DAS
NORMAS JURÍDICAS AFASTA A VIG ÊNCIA DE LEI QUANDO
CONTRASTAR COM A CARTA POL ÍTICA. ESTA ADMITE A
CUMULAÇÃO DE DOIS CARGOS DE PROFESSOR, QUANDO
HOUVER COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS (CF/1988, ART. 37,
XV, "A"). O ATUAL REGIME DE TRABALHO (DEDICA ÇÃO
EXCLUSIVA), POR SI SÓ, NÃO É OBSTÁCULO. EVIDENTE,
DEVERÁ CONFERIR A NECESSÁRIA ATENÇÃO ÀS DUAS
DISCIPLINAS NO TOCANTE AO HORÁRIO."
Todo e qualquer regime jurídico de servidores públicos federais instituído por
lei para com a Administração Pública Federal, instituindo os deveres, direitos e
obrigações aos quais reciprocamente encontram-se obrigados, forçosamente terá que
obedecer a esta regra, inafastável, imperiosamente vinculativa, ausente qualquer
traço de discricionariedade possível.
Onde a Constituição Federal permitir a acumulação de cargos, empregos e/ou
funções públicas, a Administração Pública Federal estará obrigada a admiti-la, por
igual, quando da necessária complementação e integração daqueles princípios e normas
constitucionais, tanto ao nível legislativo, como ao administrativo – regulamentar.
Inexiste discrição legislativa ou administrativa, frente a norma
constitucional permissiva de hip ótese de acumulação de cargos, empregos e/ou
funções públicas, por natureza, vinculativa.
Idêntico raciocínio é de ser empregado em relação à questão da acumulação de
cargos públicos por magistrados.
Chega-se, aqui, à conclusão que logo no início deste trabalho, foi antecipada.
O regime de dedicação exclusiva dos professores de instituições de ensino
superior federais não impede a acumulação do cargo com outro de magistrado.
Pelo simples fato de que a Constituição Federal, ela própria, permite a
acumulação de cargo de magistrado com um outro, de professor.
Todos os regimes de trabalho dos professores, normatizados por lei e
regulamentos por atos administrativos, sejam provenientes da competência
regulamentar do Poder Executivo, seja de competência regulamentar semelhante das
Universidades Federais, no exercício de sua autonomia, têm que se curvar a esta
realidade constitucional.
E assim tem sido, tanto pelo próprio legislador, como pelo administrador,
como pelo órgão maior encarregado do controle da execução orçamentária dos órgãos e
entidades da Administração Pública Federal, e dos Três Poderes: o TCU.
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de pro... Página 6 de 32
Como ilustrado pela Decisão no. 261/92-Plenário, TCU, Processo no.
001811/92-4, Relator Ministro – Substituto Bento José Bugarin, sessão de 27.05.1992,
pub. RTCU no. 52, p. 159, cuja respectiva ementa passo a transcrever:
"O Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, de acordo com
os pareceres, decide conhecer da presente consulta para responder ao
TRT/15 a. Região que ao juiz classista temporário é possível, em
havendo compatibilidade de horários, o exercício concomitante do
magistério público." (grifei)
Sendo oportuno transcrever, do voto do Exmo. Sr. Ministro – Substituto
Relator:
"11. Outrossim, tem-se que o exercício simultâneo do magistério
público pelos juízes classistas está, em virtude de sua equiparação aos
servidores públicos acima estabelecida, amparado pelos dispositivos
constitucionais e legais relativos à matéria, o mesmo ocorrendo, como bem
salientou o ilustrado Procurador – Geral Mourão Branco (...), "ainda
mesmo que considerados os juízes classistas como magistrados, em
face do que dispõe o inciso III do parágrafo único do art. 115 da
Constituição", face o que dispõe o inciso III do parágrafo único do art.
115 da Constituição", face à ressalva posta no final do inciso I do
parágrafo único do art. 95 da Lei Maior." (grifei)
A primeira norma referente a regime de tempo integral foi instituída pelo art.
244 da Lei no. 1.711, de 28.10.1952, o antigo Estatuto dos Funcionários Públicos Civis
da União, o qual, obviamente, nenhuma menção fez em relação aos magistrados.
Assim dizia aquele dispositivo legal:
"Art. 244 – Poderá ser estabelecido o regime de tempo integral para
os cargos ou funções indicados em lei."
Vieram, a seguir, os arts. 49 a 51 da Lei no. 3.780, de 12.7.1960, que estatuíram:
"Art. 49. O funcionário que exercer atividades técnico-científicas,
de magistério ou pesquisa, satisfeitas as exigências regulamentares, poderá
optar pelo regime de tempo integral.
§ 1º O regime de trabalho de que trata êste artigo é incompatível
com o exercício cumulativo de cargos, empregos ou funções bem como de
qualquer outra atividade pública ou privada.
§ 2º Não se incluem na incompatibilidade prevista no parágrafo
anterior as atividades que, sem caráter de emprego, se destinem a difusão
e aplicação de idéias e conhecimentos; a prestação de assistência a outros
serviços visando a aplicação de conhecimentos científicos, quando
solicitados através da direção da repartição a que pertence o servidor.
§ 3º O servidor que optar pelo regime de tempo integral assinará
termo de compromisso, em que declare vincular-se ao regime e cumprir as
condições inerentes ao mesmo, fazendo jús aos benefícios do regime
enquanto nêle permanecer, ressalvada a hipótese de aposentadoria.
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de pro... Página 7 de 32
Art. 50. O servidor em regime de tempo integral perceberá uma
gratificação sob forma de acréscimo proporcional ao nivel de vencimento
do seu cargo, calculada de acôrdo com o tempo de efetivo exercício nêsse
regime, na forma da seguinte tabela: (...)
Art. 51. O servidor que, para optar pelo regime de tempo integral,
for obrigado a desacumular, terá, como gratificação, importância não
inferior à do vencimento do cargo desacumulado."
Mais explícito o legislador, quando da publicação da Lei no. 4.881-A, de
06.12.1965, cujos arts. 26, "caput" e § 2o., e 39, "caput" dispuseram que:
"Art. 26 – É permitida a acumulação de 2 (dois) cargos de
magistério superior ou a de um destes com um cargo técnico ou
científico, desde que haja correlação de matérias e compatibilidade de
horários, ou com um cargo de juiz, nos termos, respectivamente, dos arts.
185 e 96, I da Constituição Federal.
"§ 2o . – Os professores em regime de tempo integral não
poderão acumular."
"Art. 39 – Considera-se regime de tempo integral o exercício da
atividade funcional com dedicação exclusiva, em que o ocupante de cargo
do magistério superior fica proibido de exercer, cumulativamente, qualquer
outro cargo, embora de magistério, ou qualquer outra função ou atividade
que tenha caráter de emprego. (...)". (grifei)
Redação esta que, como não podia ser de outro modo, reproduzia a norma
contida nos arts. 185 e 96, I da CF/46, "verbis":
"Art. 185 – É vedada a acumulação de quaisquer cargos, exceto a
prevista no art. 96, no. I, e a de dois cargos de magistério ou a de um
destes com outro técnico ou cient ífico, contanto que haja correlação de
matérias e compatibilidade de horário." (grifei)
"Art. 96: É vedado ao juiz:
"I – Exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função
pública, salvo o magist ério secund ário e superior e os casos previstos
nesta Constituição, sob pena de perda do cargo judiciário;" (grifei)
Depreende-se, da leitura desses textos legais, que a correlação do requisito de
"compatibilidade de horários" à "correlação de matérias", como condição prévia
para a acumulação de cargos, tinha por destinatários somente os professores e os
ocupantes de cargo ou emprego de profissão técnico - científica.
E o motivo é claro: apenas os professores têm matérias correlacionáveis entre
si, para os fins de acumulação de cargos ou de cargo e emprego.
Os juízes, obviamente, não têm "matérias" que possam ser correlacionadas;
exercem sua função em processos judiciais; "matéria", para os juízes, é termo
sinônimo de causa de pedir e de pedido que, somados, servem de elementos
identificadores da natureza da relação jur ídica de direito material objeto da lide
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de pro... Página 8 de 32
processual – a matéria sujeita a julgamento - e que servirá de base para a
determinação, pela lei, da competência ratione materiae dos juízos.
Como dito por MOACYR AMARAL SANTOS:
"Veja-se, em primeiro lugar, a competência em razão da matéria,
isto é, quanto à natureza da relação jurídica material em lide.
"A lei atribui a determinados juízes competência exclusiva para
conhecer e decidir de certas lides por versarem sobre determinada matéria.
Vale dizer, tendo em vista a natureza da relação de direito material em lide,
a lei, por motivos de ordem política ou de ordem pr ática, atribui a certos
juízes exclusividade para conhecê-la e decidi-la. (...)".
(Primeiras Linhas de Direito Processual Civil, Ed. Saraiva, 1o . vol, 1990, p.
205)
E por MARIA HELENA DINIZ:
"COMPETÊNCIA RATIONE MATERIAE – Direito processual.
Quantidade de jurisdição atribuída a juiz ou tribunal, em conformidade
com a natureza da lide, ou melhor, da matéria submetida a julgamento, que
pode ser civil, comercial, criminal, militar, trabalhista, etc.".
(Dicionário Jurídico, Ed. Saraiva, 1998, v. 1, p. 701)
Bem fez a Emenda no. 19/98 ao excluir, portanto, a condição da
compatibilidade de matérias como um dos requisitos constitucionais à
admissibilidade da acumulação de cargos, empregos e funções públicos.
Supressão esta que foi objeto de comentário de PINTO FERREIRA:
"Reduziram-se as hipóteses de exceção ao princípio da
inacumulabilidade a três leras do art. 37, inc. XVI, sem que do ponto de
vista prático essa alteração tenha maior significação. Parece que houve
maior novidade na dispensa de correlação de matérias, o que antes era
exigido . Agora se exige apenas a compatibilidade de horários, nessas três
hipóteses: a) a de dois cargos de professor; b) a de um cargo de professor
com outro técnico ou científico; e c) a de dois cargos privativos de médico.
Deve-se observar também o novo teto nacional do Ministro do Supremo
Tribunal Federal, conforme preceitua o inc. XI do art. 37 da Constituição
Federal."
(Curso de Direito Constitucional, 2002, São Paulo: Celso Bastos Editor, p. 543)
(grifei)
Um outro fator merece ser destacado.
Como visto, a condição da "compatibilidade de horários" era um dos requisitos
prévios à possibilidade de acumulação de cargo públicos.
Além dessa condi ção, outra tinha que ser satisfeita, e ao mesmo tempo.
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de pro... Página 9 de 32
A "compatibilidade das matérias".
Ora, apenas os professores e os ocupantes de cargos técnico – científicos é
que podiam, ao mesmo tempo, satisfazer a ambas as condições.
Conclui-se, assim, que aos juízes não se poderia exigir nem o preenchimento
prévio do requisito da compatibilidade de matérias – o que ser-lhe-ia impossível,
como visto -, e, por igual, nem ser-lhe-ia possível exigir o cumprimento prévio do
requisito da comprovação da compatibilidade de horários – o que também ser-lhe-ia
impossível juridicamente.
E qual a razão desta última impossibilidade jurídica?
É que o juiz – ao contrário do professor e do ocupante de cargo ou emprego
técnico – cient ífico -, como órgão do Estado, não está sujeito ao mesmo regime
jurídico que os servidores públicos federais em geral, e especialmente naquilo que
disser respeito a jornada de trabalho.
O juiz é juiz 24 horas por dia, todos os dias da semana, todos os meses, o ano
inteiro, ininterruptamente.
O juiz é o Estado, a exercer função típica do Estado – de qualquer Estado, em
qualquer época, desde os tempos mais antigos até os dias de hoje: a entrega da
prestação jurisdicional, da Justiça.
O juiz é o Estado; não é preposto do Estado; muito menos, preposto de outro
Poder.
Nas palavras de MÁRIO MAGALHÃES:
"Nos debates que se travaram por ocasião de ser julgado, no
Supremo Tribunal Federal, o rec. ext. número 13.843, de que foi relator o
ministro BARROS BARRETO, ponderou-se que, na Constituição de 46, a
situação dos juízes como funcionários públicos está expressa no artigo 187,
inserto no tít. VIII, sob a rubrica – Dos Funcionários Públicos.
"Nesse artigo se declara: "S ão vitalícios somente os magistrados,
os ministros do Tribunal de Contas, os titulares de ofício de justiça e os
professores catedráticos". Põe-se, na mesma linha, magistrados, titulares de
ofícios da Justiça e professores.
"A objeção, na aparência, é muito forte. Note-se, porém, que, em
outro passo, e este mais importante, distinguiu a Constituição entre juízes e
funcionários, pois na Seção 1a. do cap. IV, regulou condições de
nomeação, direitos e vantagens dos juízes, sob a rubrica "Do Poder
Judiciário" e no tít. VIII prescreveu direitos e deveres dos funcionários
públicos. De onde se há de concluir que o baralhamento de situações
heterogêneas, constantes do art. 187, é apenas falha de redação, incapaz,
por si só, de autorizar se atribua ao constituinte de 46 o propósito de inovar
no sistema da lei e de contrariar a tradição de nossa jurisprudência.
"E assim, o acórdão relatado pelo ministro BARROS BARRETO
acentuou, ainda uma vez, que "os juízes não são considerados funcionários
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 10 de 32
públicos no sentido próprio ou restrito da expressão". São órgãos do Poder
Judiciário (art. 94 da Constituição). Não são prepostos de outro poder."
(O Juiz e a Função Jurisdicional, Ed. Forense, 1958, p. 38/39)
Contudo, era certo que:
"...alguns dispositivos de caráter geral estatuídos em benefício dos
funcionários, e especialmente os que regulam licenças, aposentadorias,
gozo de adicionais, etc., etc., se aplicam aos magistrados. Tais, por
exemplo, os dos arts. 192 e 193 da Constituição Federal.
"Os estatutos dos Funcionários Públicos Civis da União e os
estaduais, nos respectivos Estados, são supletivos, pois, da legislação
concernente à magistratura, desde que – bem claro fique – não haja sobre a
matéria normas específicas e não contrariem as garantias e restrições
explícitas ou implícitas que se encontram na Constituição ou a própria
índole das funções judicantes." (op. cit., p. 39)
E a explicação desse fenômeno, certeira:
"São acusados os juízes de se valerem do predicado de funcionários,
se é para lucrar, e de o repelirem, quando os prejudica. Pois isso está
rigorosamente dentro dos cânones da boa Hermenêutica: odiosa
restingenda, favorabilia amplianda. As leis reguladoras de serviços, de
situa ções, embora de ordem pública admitem interpretação extensiva.
As limitadoras da liberdade, as que estabelecem punições, essas é que
hão de ser interpretadas estritamente."
(op. cit., p. 40) (grifei)
Daí porque as restrições contidas no art. 185 não se comunicavam à norma
contida no art. 96, I ambas da CF de 1946.
E tão pacífico era este entendimento que mesmo quando já se encontrava
instalado o Governo Militar de 1964, o legislador soube distinguir as figuras dos juízes,
como órgãos do Estado, e dos professores e ocupantes de cargos ou empregos
técnico – científicos, como servidores públicos, "prepostos do Estado", nas palavras
do Ministro do STF, MACHADO GUIMARÃES, uma vez que, quando da Lei no.
4.881-A, de 06.12.1965, o art. 26, "caput" e § 2o . fixou a comprovação do cumprimento
prévio daqueles dois requisitos – as compatibilidades de matérias e de horários apenas na primeira oração contida no art. 185, deixando de estend ê-las, assim, à
segunda, exatamente a que se referia aos juízes.
É ler-se:
"Art. 26 – É permitida a acumulação de 2 (dois) cargos de
magistério superior ou a de um destes com um cargo técnico ou científico,
desde que haja correlação das matérias e compatibilidade de horários,
ou com um cargo de juiz, nos termos, respectivamente, dos arts. 185 e 96,
I da Constituição Federal.
"§ 2o . – Os professores em regime de tempo integral não poderão
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 11 de 32
acumular." (grifei)
A Lei no. 5.539, de 27.11.1968, em seus arts. 16 e 18, dispôs:
"Art. 16 – O regime de trabalho do pessoal docente do nível
superior abrangerá duas modalidades:
a)de dedicação exclusiva;
b)em função do número de horas semanais."
"Art. 18 – Fica proibido ao docente em regime de dedicação
exclusiva o exercício de qualquer outro cargo, ainda que de magistério, ou
de qualquer função ou atividade remunerada, ressalvadas as seguintes
hipóteses:
"I – o exercício em órgãos de deliberação coletiva, desde que
relacionado com o cargo ou função;
"II – as atividades de natureza cultural ou científica exercidas
eventualmente sem prejuízo dos encargos de ensino e pesquisa."
Para compreender-se o efetivo alcance normativo do art. 18 desta Lei, há que
confrontar-se seu texto com o do art. 39 da Lei no. 4.881-A, de 06.12.1965, que dispôs
acerca do Estatuto do Magistério Superior, "verbis":
"Art. 39 – Considera-se regime de tempo integral o exercício da
atividade funcional com dedicação exclusiva, em que o ocupante de cargo
do magistério superior fica proibido de exercer, cumulativamente,
qualquer outro cargo, embora de magistério, ou qualquer função ou
atividade que tenha caráter de emprego.
"§ 1o. – Não se compreendem na proibição deste artigo:
"I – o exercício em órgãos de deliberação coletiva, desde que
relacionado com o cargo;
"II – as atividades culturais que, não tendo caráter de emprego, se
destinem à difusão e aplicação de idéias e conhecimentos, ou visem à
prestação de assistência a órgãos ou serviços técnicos ou científicos;
"III – o exercício na sede da instituição, de atividades profissionais,
relacionadas com o cargo de magistério, desde que se limitem aos casos e
condições previstos nos estatutos e regimentos.
"§ 2o. – A prestação dos serviços indicados no parágrafo anterior
poderá ser remunerada."
Basta a simples leitura comparativa para concluir-se, sem maior esforço, que o
art. 18 da Lei no. 5.539/68 teve em mira não o art. 26 da Lei no. 4.881-A/65, mas
apenas o art. 39 desta.
Como, de resto, facilmente se depreende, à vista dos elementos normativos –
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 12 de 32
"cargo de magistério", devendo-se notar que o termo – "embora" – não está a
exercer função adversativa, mas, ao revés, expletiva, de ênfase na espécie de cargo ao
qual a restrição está a se referir – "de magistério" - ; e "qualquer função ou atividade
que tenha caráter de emprego", sendo óbvio que a atividade ou função de magistrado
não tem esse caráter.
Ou seja, exclusivamente aos professores eram endereçadas a regra geral da
proibição de acumulação de cargos, "embora de magistério", e as hipóteses
excepcionais em que era permitido o exercício de outro cargo, emprego ou função,
quais sejam: "I – o exercício em órgãos de deliberação coletiva, desde que relacionado
com o cargo; "II – as atividades culturais que, não tendo caráter de emprego, se
destinem à difusão e aplicação de idéias e conhecimentos, ou visem à prestação de
assistência a órgãos ou serviços técnicos ou científicos; "III – o exercício na sede da
instituição, de atividades profissionais, relacionadas com o cargo de magistério, desde
que se limitem aos casos e condições previstos nos estatutos e regimentos."
A exclusividade dos destinatários já havia sido mencionada pela Lei no. 4.345,
de 26.6.1964, que instituíra "novos valores de vencimentos para os servidores públicos
civis do Poder Executivo" e dera "outras providências", a qual, em seus arts. 11 e 12,
dispusera:
"Art. 11. Os funcionários do Serviço Civil do Poder Executivo,
integrantes de órgãos da administração direta e das autarquias, que
exerçam atividades de magist ério, técnicas, de pesquisas ou cient íficas,
poderão ficar sujeitos, no interêsse da administração e ressalvado o direito
de opção, ao regime de tempo integral e dedicação exclusiva, de acôrdo
com a regulamentação a ser expedida, dentro do prazo de 60 (sessenta)
dias, ficando revogados os dispositivos constando do Capítulo XI da Lei nº
3.780, de 12 de julho de 1960.
§ 1º - Pelo exercício do cargo em regime de tempo integral e
dedicação exclusiva, será concedida, ao funcionário, gratificação
fixada, no mínimo de 40% (quarenta por cento) do valor do vencimento do
cargo efetivo, ficando revogadas as bases percentuais fixadas na Lei nº.
3.780, de 12 de julho de 1960.
§ 2º - A gratificação a que se refere o § 1º deste artigo será
considerada, para efeito dos cálculos de provento de aposentadoria, à razão
de 1/30 (um trinta avos) por ano de efetivo exercício em regime de tempo
integral.
Art. 12. Considera-se regime de tempo integral o exercício da
atividade funcional sob dedicação exclusiva, ficando o funcionário
proibido de exercer cumulativamente outro cargo, função ou atividade
particular de caráter empregatício profissional ou pública de qualquer
natureza.
Parágrafo único - Não se compreendem na proibição deste artigo:
I. o exercício em órgão de deliberação coletiva, desde que
relacionado com o cargo exercido em tempo integral;
II. as atividades que, sem caráter de emprêgo, se destinam à
difusão e aplicação de idéias e conhecimentos, excluídas as que
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 13 de 32
impossibilitem ou prejudiquem a execução das tarefas inerentes ao regime
de tempo integral;
III. a prestação de assistência não-remunerada a outros
serviços, visando à aplicação de conhecimentos técnicos ou científicos,
quando solicitada através da reparti ção a que pertence o
funcionário." (grifei)
A Lei no. 4.863, de 29.11.1965, por seu turno, dispôs, em seu art. 7 o .:
"Art 7º O regime de tempo integral e dedicação exclusiva, a que se
refere o art. 11 da Lei nº 4.345, de 26 de junho de 1964, poderá ser
aplicado, no interesse da Administração e nos termos da regulamentação a
ser expedida pelo Poder Executivo, em caráter obrigat ório:
I - a cargos e funções que envolvem responsabilidade de
Direção, Chefia ou Assessoramento;
II - a unidades administrativas, ou setores das mesmas, quando a
natureza do trabalho exigir;
III - às Equipes de Trabalho constituídas expressamente para operar
sob o aludido regime;
IV - ao Magistério, em face de provadas necessidades de ensino e
da cadeira, verificada, previamente, a viabilidade da medida em face das
instalações disponíveis e outras condições de trabalho do estabelecimento
de ensino;
V - a ocupantes de cargos compreendendo funções técnicas de nível
médio - auxiliares de atividades de magistério, técnicas e de pesquisa
científica - quando participarem de trabalhos enquadrados nos itens
anteriores.
§ 1º Em casos excepcionais, devidamente justificados, o regime de
tempo integral e dedicação exclusiva poderá ser aplicado a qualquer
funcionário, individualmente, mediante proposta do dirigente da Unidade
Administrativa.
§ 2º Excetuam-se da obrigatoriedade prevista neste artigo os
funcionários que optarem pelo regime de tempo parcial de trabalho, salvo
quando investidos em cargo ou função de direção ou chefia, quando terão
de invocar impedimento legal ou motivo justo.
§ 3º Excetuam-se, igualmente, da obrigatoriedade prevista no § 2º
os ocupantes de cargos de direção e chefia para os quais tenham sido
nomeados em caráter efetivo.
§ 4º O pessoal burocrático, auxiliar ou subalterno, cujos serviços
sejam indispensáveis ao funcionamento do regime a que se refere este
artigo, poderá ter o expediente prorrogado, percebendo gratificação pelo
serviço extraordinário que prestar, independentemente de limite de tempo.
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 14 de 32
§ 5º (...)
§ 6º Ressalvado o que diga com o pessoal pertencente ao
magistério superior, regido por normas próprias, constantes no
respectivo Estatuto, e com o pessoal pertencente aos institutos de pesquisa
científica ou tecnológica, cuja supervisão incumbirá ao Conselho Nacional
de Pesquisa, a Comissão, com fundamento nos princípios legais e
regulamentares, fixará crit érios, expedirá instruções e exercerá supervisão,
fiscalização e controle permanentes, podendo ouvir diretamente pessoas ou
órgãos especializados e proceder, periodicamente, a verificação in loco.
(...)". (grifei)
Novamente, as distinções legalmente postas entre os funcionários e os
magistrados, com o acréscimo de terem, os diplomas legais supra transcritos,
estabelecido regimes diferenciados de tratamento sobre a acumulação de cargos entre os
funcionários entre si, ou seja, entre os funcionários do Serviço Civil do Poder
Executivo e o pessoal pertencente ao magistério superior, regido por normas
próprias, constantes nos respectivos Estatutos.
O Decreto no. 57.744, de 03.02.1966, conquanto não aplicável "aos membros do
corpo docente e do magistério superior, regido pela Lei no. 4.881-A, de 6 de dezembro
de 1965" (art. 1o., § 2o.), em seu art. 19, letra "b", bem ilustra o argumento que vimos
desenvolvendo, no sentido de que as restrições próprias aos regimes de "tempo integral"
e de "dedicação exclusiva" eram dirigidas apenas aos funcionários, não tendo por
escopo alcançar, por igual, os juízes, ainda que em situação de legítima acumulação
constitucional de cargos públicos .
É certo, não obstante, que o Decreto no. 97.595, de 29.3.1989, em seus arts. 1 o. e
§ 1o., e 2o., previu a figura da compatibilidade de horários também para os juizes que
estivessem a acumular os cargos de magistrado e de professor.
Mas, e no que há de mais interessante, basta ler-se o art. 1o ., § 2o . deste mesmo
Decreto para ver-se, nitidamente, que a hipótese de acumulação dos cargos de juiz e de
professor abrange o regime de dedicação exclusiva aplicável a este último cargo.
Transcrevo estes dispositivos normativos:
"Art. 1o . – É vedada a acumulação remunerada de cargos públicos,
exceto, quando houver compatibilidade de horários:
I – a de dois cargos de professor;
II – a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
III – a de dois cargos privativos de médico.
§ 1o . – Compreendem-se na ressalva de que trata o caput deste
artigo as exceções previstas no inciso I do parágrafo único do art. 95 e na
letra "d" do inciso II do § 5o . do art. 128 da Constituição e nos §§ 1o. e 2o .
do art. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transit órias.
§ 2o . – A proibição de acumular abrange cargos, empregos e
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 15 de 32
funções de órgãos da Administração Direta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem assim de
suas autarquias, inclusive as em regime especial, empresas públicas,
sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas, fundações
mantidas pelo Poder Público e demais entidades sob seu controle direto ou
indireto."
"Art. 2o . – A compatibilidade de horários somente será admitida
quando houver possibilidade de cumprimento integral da jornada ou
do regime de trabalho, em turnos completos, fixados em razão do
horário de funcionamento do órgão ou entidade a que o servidor
pertencer." (grifei)
É para lá de manifesto que aquilo sobre o que o art. 1o., § 2o. do Decreto no.
97.595, de 29.3.1989 está a tratar é, precisamente, a regulamentação da acumulação de
cargo de professor de instituição federal de ensino superior, em regime de dedicação
exclusiva, com o cargo de magistrado.
Para compreender-se a questão da "compatibilidade de horários", nos termos em
que regrado pelo art. 2o . do Decreto no. 97.595, de 29.3.1989, é preciso voltar-se ao
Decreto no. 54.061, de 28.07.1964, e, mais precisamente, ao seu art. 7 o ., que dispôs:
"Art. 7o. – O regime de tempo integral sujeita o funcionário ao
mínimo de 40 (quarenta) horas semanais de trabalho, devendo ficar o
mesmo, além do limite estabelecido ou fora do expediente normal do
órgão, exclusiva e permanentemente dedicado às atividades em razão
das quais está submetido àquele regime".
"§ 1o. – Em se tratando de magistério, o período mínimo de
trabalho a que se refere este artigo será de 30 (trinta) horas semanais,
mantidas as demais condições nele estabelecidas." (grifei)
Norma esta que foi alterada pelo art. 26 do Decreto no. 59.676, de 06.12.1966,
"verbis":
"Art. 26 – O regime de tempo integral e dedicação exclusiva obriga
o professor a um mínimo de 30 horas semanais de trabalho, distribuídas
em 5 dias da semana, e aos demais funcionários a um mínimo de 40 horas
semanais.
"Parágrafo único – Todos os funcionários, inclusive os ocupantes
de cargo de magistério superior, dever ão ficar à disposição do órgão em
que estiverem em exercício." (grifei)
Ora, é impossível ao juiz, salvo quando em regime de plantão, dedicar-se, "fora
do expediente normal do órgão", "exclusiva e permanentemente dedicado às
atividades" da magistratura, sem que com isto restasse ferido o princípio do juiz
natural.
Certo, é mais que notório o fato de que os juízes, para tentarem dar conta da
pletora de causas que, aos milhares, lhes são distribuídas para decidirem, costumam
levar autos e autos para suas casas, a fim de continuar o trabalho inclusive nos períodos
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 16 de 32
de descanso, sacrificando suas famílias.
Mas, daí a enxergar nesse proceder voluntário e altruísta dos juízes, norma
legal ou regulamentar restritiva do desempenho de quaisquer outras atividades,
ainda que fora do expediente forense ordinário, vai uma longa distância...
Logo, a restrição ao exercício de quaisquer outras atividades, em caráter
exclusivo e permanente, e inclusive quando fora do expediente normal do órgão,
além daquelas pelas quais está o servidor vinculado ao regime de tempo integral, só
pode ter como únicos destinatários, os professores – e nunca os juízes.
E tanto é assim, que o art. 16, II do mesmo Decreto no 54.061/64 atribuiu ao
Ministério da Educação e Cultura "a fiscalização da execução do regime de tempo
integral e dedicação exclusiva".
Leia-se:
"Art. 16 – A fiscalização da execução do regime de tempo integral
e dedicação exclusiva caberá:
"II – Ao Ministério da Educação e Cultura, quando se referir a
atividades de magistério;"
O Decreto no. 57.744, de 03.02.1966, em seu art. 6 o. e parágrafo único,
estabeleceu que:
"Art. 6o . – O regime de tempo integral e dedicação exclusiva obriga
ao mínimo de 40 (quarenta) horas semanais de trabalho, sem prejuízo de
ficar o funcionário à disposição do órgão em que estiver sendo exercido,
sempre que as necessidades do serviço o exigirem.
"Parágrafo único – Em se tratando de atividade de magistério, o
período de trabalho previsto na legislação específica será acrescido de, no
mínimo, 6 (seis) horas semanais."
O Decreto no. 64.086, de 11.02.1969, aprovou "Programa de Incentivo à
Implantação do Regime de Tempo Integral e Dedicação Exclusiva".
Em seu art. 3o ., letra "c", dispôs que:
"Art. 3 o . – Para fins de execução do programa, a prestação de
serviços no magistério superior federal passa a ser assim considerada:
"c)regime de tempo integral e dedicação exclusiva em que será
exigido o compromisso de trabalho em dois turnos completos, com um
mínimo de 40 horas semanais, e o de não exercer outro cargo, função ou
atividade remunerada, em órgão público ou privado, ressalvado o disposto
no artigo 18 da Lei no. 5.539, de 27 de novembro de 1968. "
Ora, como já visto, a restrição à acumulação de cargos, fixada no art. 18 da Lei
no. 5.539/68, tinha por destinatários tão somente os professores, não os juízes.
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 17 de 32
E tanto era assim, que o art. 18, II da Lei no. 5.539/68 era expresso ao referir-se
a cargo, ainda que de magistério.
O Decreto no. 67.349, de 06.10.1970, modificou a redação daquele dispositivo
legal:
"Art. 2 o . – (...)
"Parágrafo único – O regime de tempo integral consistirá na
prestação de 40 (quarenta) horas semanais de trabalho, em dois turnos
corridos, consideradas quatro semanas e meia por mês, implicando a
dedicação exclusiva compromisso de não exercer outro cargo, função ou
atividade remunerada em órgão público ou privado." (grifei)
Valendo destacar que o objetivo desse ato regulamentar era o de "dispor sobre a
instituição de Programa de Implantação Progressiva do Regime de Tempo Integral e
Dedicação Exclusiva para as atividades de pesquisa da Administração
Federal..." (grifei), consoante sua ementa.
Vê-se, e finalmente, a perfeita distinção entre os regimes de tempo integral e de
dedicação exclusiva, nos termos em que esclarecido por HELY LOPES MEIRELLES.
Distinção esta que foi observada pelo Decreto no. 67.349, de 06.10.1970, que
instituiu o Programa de Implantação Progressiva do Regime de Tempo Integral e
Dedicação Exclusiva para as atividades de pesquisa da Administração Federal, que, em
seu art. 2o ., parágrafo único, dispôs:
"Art. 2o . – Em sua primeira fase, o Programa deverá assegurar a
concessão de mais de 400 (quatrocentas) bolsas de suplementação, em
adição à programação normal do Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq),
nas mesmas bases já adotadas por aquela instituição para bolsas de tempo
integral e de tempo integral com dedicação exclusiva.
"Parágrafo único – O regime de tempo integral consistirá na
prestação de 40 (quarenta) horas semanais de trabalho, em dois turnos
corridos, consideradas quatro semanas e meia por mês, implicando a
dedicação exclusiva compromisso de não exercer outro cargo, função
ou atividade remunerada em órgão público ou privado." (grifei)
É importante salientar o fato de que a jornada de 40 (quarenta) horas semanais
não é, por si só, inerente nem ao regime de tempo integral, nem ao regime de
dedicação exclusiva.
Assim, por exemplo, no Decreto no. 1.590, de 10.8.1995, que dispõe sobre "a
jornada de trabalho dos servidores da Administração Pública Federal direta, das
autarquias e das fundações públicas federais", o art. 1o., "caput" e inciso I, impõe o
período de "oito horas diárias" ("caput") e de "quarenta horas semanais, exceto nos
casos previstos em lei específica, para os ocupantes de cargos de provimento
efetivo"; o inciso II deste mesmo artigo, por sua vez, prevê "regime de dedicação
integral, quando se tratar de servidores ocupantes de cargos em comissão ou função de
direção, chefia e assessoramento superiores, cargos de direção, função gratificada e
gratificação de representação", sem fazer qualquer alusão a número de horas a serem
trabalhadas, por dia ou por semana, o que mais destaca a natureza de provimento em
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 18 de 32
confiança desses cargos ou funções.
O art. 2o ., inciso I do Decreto no. 3.932, de 19.09.2001 instituiu uma nova
fórmula de compatibilização das cargas de horário de trabalho, equiparando ao "regime
de trabalho de quarenta horas" o regime de "dedicação exclusiva", desde que contando
o professor, "no mínimo", com "oito horas semanais de aula".
Eis o respectivo texto:
"Art. 2o . – Para fins de atribuição da GID (Gratificação de
Incentivo à Docência), os ocupantes dos cargos efetivos de Professor de 1o .
e 2o . graus ativos de cada instituição serão divididos em cinco grupos,
conforme estabelecido a seguir:
I – professor com regime de trabalho de quarenta horas semanais ou
dedicação exclusiva com, no mínimo, oito horas semanais de
aula." (grifei)
No que foi seguido pelo Decreto no. 4.432, de 18.10.2002, cujo art. 4 o ., inciso I
estatuiu:
"Art. 4o . – A avaliação das atividades de ensino previstas no art. 2o .
deste Decreto será realizada segundo crit érios quantitativos, mediante o
cálculo do número de horas semanais destinado à consecução de cada
atividade, conforme pontuação a seguir estabelecida:
"I – quatro pontos por hora semanal, para os professores em regime
de trabalho de quarenta horas ou dedicação exclusiva com, no mínimo,
oito horas semanais de aulas;" (grifei)
Longe de inovar o ordenamento jurídico em afronta ao princípio da legalidade,
estes dispositivos regulamentares nada mais fizeram do que observarem o disposto no
art. 58, "caput" do Decreto no. 94.664, de 23.7.1987, que declarou "extinto o regime de
quarenta horas semanais para os docentes das instituições de ensino superior, observado
o disposto no § 2o . do art. 14" do Plano Único de Classificação e Retribuição de Cargos
e Empregos de que trata a Lei no. 7.596, de 10.4.1987, tendo admitido, porém,
"excepcionalmente", que o "colegiado superior competente" da Institui ção Federal
de Ensino (IFE) poderia "adotar o regime de quarenta horas semanais de trabalho
para áreas com características específicas".
Mas também deve ser observado que as leis que dispuseram sobre os Estatutos
do Magistério Superior sempre incluíram no cômputo da carga horária dos professores
as atividades próprias de magistério superior.
Assim, os arts. 25 e 26 do Decreto no. 59.676, de 06.12.1966, que regulamentou
a Lei no. 4.881-A, de 06.12.1965:
"Art. 25 – O pessoal docente do ensino superior em regime normal
estará sujeito à prestação de 18 (dezoito) horas semanais de trabalho,
constantes do horário previamente aprovado, na forma do art. 38 da Lei no.
4.881-A, de 6 de dezembro de 1965, nelas compreendido o desempenho
das atividades ligadas ao ensino, discriminadas nas letras a, b, c e g do
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 19 de 32
no. I, nas de no. II e na letra b do no. III do art. 2 o .
"Art. 26 – O regime de tempo integral e dedicação exclusiva obriga
o professor a um mínimo de 30 horas semanais de trabalho, distribuídas
em 5 dias da semana, e aos demais funcionários a um mínimo de 40 horas
semanais.
"Parágrafo único – Todos os funcionários, inclusive os ocupantes
de cargo de magistério superior, dever ão ficar à disposição do órgão em
que estiverem em exercício." (grifei)
As "atividades de magistério superior" elencadas pelo art. 2o. do Decreto no.
59.676, de 06.12.1966, compreendiam: I) "as relacionadas com a preservação,
elaboração e transmissão dos conhecimentos: a) aulas, conferências, seminários e outras
formas de exposição e de debate; b) trabalhos práticos de iniciação e treinamento; c)
seleção de docentes, pesquisadores e alunos e verificação da aprendizagem; d) pesquisa
em geral; e) elaboração de trabalhos destinados à publicação e ligados ao ensino e à
pesquisa; f) participação em congressos e reuniões de caráter científico, cultural e
artístico; g) programas de cooperação e outras formas de intercâmbio inerentes às
atividades de extensão"; II) "as relacionadas com a formação ética e cívica dos alunos";
e III) "as relacionadas com a administração das instituições de ensino superior,
privativas de docente: a) responsabilidades de direção e Chefia; b) participação em
órgãos colegiados; c) participação em trabalhos de programação e assessoramento,
vinculados ao ensino e à pesquisa"; e, finalmente: IV) "outros encargos inerentes às
atividades de magistério", inciso este que demonstra o caráter aberto desse rol de
atividades.
Vê-se, outrossim, que o art. 26 apenas estabeleceu carga hor ária total
diferenciada, para menos, em favor dos docentes submetidos a regime de
dedicação exclusiva e tempo integral, em comparação com os demais docentes
sujeitos "ao regime normal" de quarenta horas.
Por sua vez, o art. 25 Lei no. 9.394, de 20.12.1996 – Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional, em seu art. 67, inciso V, determina que o "período reservado a
estudos, planejamento e avaliação" por parte dos "profissionais de educação" será
"inclu ído na carga de trabalho".
Este o fundamento pelo qual o Decreto no. 3.860, de 09.7.2001, em seu art. 9o .,
dispôs que:
"Art. 9o. – Para os fins do inciso III do art. 52 da Lei no. 9.394, de
1996, entende-se por regime de trabalho docente em tempo integral aquele
que obriga a prestação de quarenta horas semanais de trabalho na
mesma instituição, sendo nele reservado o tempo de vinte horas
semanais destinado a estudos, pesquisas, trabalhos de extensão,
planejamento e avaliação". (grifei)
Note-se, aí, que não há mais previsão de exclusividade do exercício do cargo de
professor de instituição de ensino superior, seja na esfera pública, seja em âmbito
privado.
Bem como que a reserva do tempo de vinte horas semanais é um patamar
mínimo, tendo em vista que está a partir-se da premissa de que as atividades de
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 20 de 32
"estudos", "pesquisas", "trabalhos de extensão", "planejamento" e de "avaliação" são
essenciais à "valorização dos profissionais de educação" (art. 67, "caput" da
LDBEN).
O caráter mínimo daquela reserva de tempo pode ser dimensionado pelas várias
hipóteses consideradas como integrantes das "atividades de ensino" e de "programas
e projetos de interesse da instituição de ensino" pelo Decreto no. 4.432, de
18.10.2002.
Assim, são consideradas "atividades de ensino": I) "as docentes strictu senso,
incluídas nos planos de integração curricular dos cursos" (art. 2o ., I); II) "as didáticas e
de orientação em cursos de extensão reconhecidos e aprovados pela Comissão de
Extensão ou órgão equivalente"; e, III) "as didáticas de assessoramento a alunos,
estando aí compreendida as de orientação de trabalhos curriculares, de trabalhos de
final de curso e de estágios curriculares" (art. 2 o ., III).
E são compreendidos, dentre os "programas e projetos de interesse da
instituição de ensino": I) "os de desenvolvimento técnico e tecnológico, bem como os
de extensão, aprovados pela instância competente de cada instituição federal de ensino,
no período de avaliação considerado" (art. 3o ., I); II) "os artísticos, culturais,
desportivos e assistenciais, bem como os de disseminação e transferência de
conhecimento científico, t écnico, tecnológico e cultural, devidamente reconhecidos pelo
órgão colegiado competente" (art. 3o ., II); III) "os voltados à produção intelectual,
compreendendo a produção científica, artística, técnica, tecnológica e cultural,
representadas por meio de publicações ou por outras formas de expressão usuais,
pertinentes aos ambientes específicos de cada instituição" (art. 3o., III); IV) "os de
qualificação desenvolvidos pelo docente, na condição de aluno de cursos de pósgraduação lato senso e stricto sensu, ou como participante de estágio de pós –
doutoramento" (art. 3 o., IV); V) "as atividades administrativas relativas ao desempenho
das funções de coordenação, chefia ou direção das atividades de ensino" (art. 3o., V);
V) "as atividades de representação docente em órgãos colegiados, conselhos, câmaras
ou comissões da própria instituição, de órgãos governamentais e de entidades
educacionais, científicas e culturais" (art. 3o., VI); e, finalmente, VI ) "as atividades
relativas à participação do docente em bancas examinadoras e eventos acadêmicos
científicos" (art. 3o ., VII).
Aliás, o art. 3o., I do Decreto no. 94.664, de 23.7.1987, que aprovou o Plano
Único de Classificação e Retribui ção de Cargos e Empregos de que trata a Lei no.
7.596, de 10.04.1987, também já dispusera:
"Art. 3 o . – São consideradas atividades acadêmicas próprias do
pessoal docente do ensino superior:
I – as pertinentes à pesquisa, ensino e extensão que, indissociáveis,
visem à aprendizagem, à produção do conhecimento, à ampliação e
transmissão do saber e da cultura;"
Ou seja, o caráter aberto das atividades acadêmicas consideradas próprias
do pessoal docente do ensino superior.
Vê-se, com isto, e principalmente a partir do advento do Decreto no. 4.432, de
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 21 de 32
18.10.2002, que não só os regimes de trabalho em tempo integral e de dedicação foram
distinguidos conceitualmente, mas que a própria questão do cálculo da carga horária
total que poderá ser exigida do professor que estiver a, constitucionalmente, acumular
cargos, empregos ou funções públicas, não mais poderá ser resolvida em abstrato,
por meio do recurso fácil ao somatório do número de horas que, teoricamente,
deverá o professor prestar; muito ao contrário, dependerá da avaliação da situação
concreta do professor, das atividades docentes, em sentido amplo e estrito, e dos
projetos e programas de interesse da instituição de ensino superior, nos quais
estiver envolvido.
Como seria possível admitir-se, em não sendo deste modo, que um professor,
submetido a regime de trabalho integral, ou em dedicação exclusiva, que estivesse a
integrar uma Banca Examinadora de Teses de Doutorado, por exemplo – hipótese de
"programa e projeto de interesse da instituição de ensino", consoante o art. 3o ., "caput" e
inciso VII do Decreto no. 4.432/2002 -, cujos trabalhos tivessem se desenvolvido por
mais de cinco horas seguidas, em dois ou três dias da semana, acabasse descontado em
seus vencimentos, ou pior, respondesse a sindicância ou a processo administrativo
disciplinar, por não ter cumprido as restantes vinte horas de trabalho a que estava
obrigado, já que o período de reserva de tempo para aquela atividade – repita-se, de
interesse da própria instituição de ensino superior – seria de, no m áximo, vinte horas
semanais, ex vi o art. 9 o . do Decreto no. 3.860, de 09.7.2001?
E que dizer do professor Doutorando (art. 3o ., IV) que estivesse, em todo o
período da tarde, a freqüentar as aulas do Curso de Doutorado no qual matriculado, e,
pela manhã, estivesse a desempenhar "as atividades administrativas relativas ao
desempenho das funções de coordenação, chefia ou direção das atividades de
ensino" (art. 3o., V)? Embora estaria ele, o dia inteiro, envolvido com atividades
acadêmicas e projetos e programas de interesse da institui ção de ensino superior ao qual
vinculado, também estaria em situação irregular, no que diz respeito à quantidade de
horas a serem trabalhadas por semana...Haveria, ainda, que trabalhar outras vinte horas
semanais, já que o art. 9o. do Decreto no. 3.860/2001 teria estado a tratar de reserva de
tempo máximo, e não, mínimo...
O absurdo é completo.
O Parecer GQ-145 da Advocacia Geral da União, aprovado pelo Exmo. Sr.
Presidente da República em 30.03.1998 e publicado no DOU de 01o .04.1998 – portanto,
anterior à Emenda no. 19, de 04.6.1998 -, considerou "ilícita a acumulação de dois
cargos ou empregos de que decorra a sujeição do servidor a regimes de trabalho que
perfaçam o total de oitenta horas semanais, pois não se considera atendido, em tais
casos, o requisito da compatibilidade de horários".
Alguns aspectos, não obstante, merecem ser destacados.
Assim, o Advogado da União partiu da premissa de que:
"(...) 11. Os ocupantes de cargos técnicos ou científicos estão
sujeitos, de lege lata, em regra, a quarenta horas (v. a Lei n. 8.112, de
11.12.90, art. 19, e a MP n. 1.587-7, de 5.3.98, art. 18, e normas
posteriores) e os docentes dos estabelecimentos federais de ensino aos
regimes de vinte ou quarenta horas, todos semanais. O professor submetido
à carga de quarenta horas, com dedicação exclusiva, é obrigado a trabalhar
em dois turnos diários completos e com impedimento para o desempenho
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 22 de 32
de outra atividade remunerada, pública ou privada (cfr. O Decreto no.
94.664, de 23.7.87, arts. 14, 58 e normas posteriores)."
Para argumentar, mais adiante:
"15. De maneira com o interesse público e do próprio servidor, a
compatibilidade horária deve ser considerada como condição limitativa do
direito subjetivo constitucional de acumulação, irrestrita sua noção
exclusivamente à possibilidade do desempenho de dois cargos ou empregos
com observância dos respectivos horários, no tocante unicamente ao início
e término dos expedientes do pessoal em regime de acumulação, de modo a
não se abstraírem dos intervalos de repouso fundamentais ao regular
exercício das atribuições e do desenvolvimento e à preservação da higidez
física e mental do servidor. É opinião de Cretella Júnior que essa
compatibilidade "deve ser natural, normal e nunca de maneira a favorecer
os interesses de quem quer acumular, em prejuízo do bom funcionamento
do serviço público"".
"(...) 17. Por mais apto e dotado, física e mentalmente, que seja o
servidor, não se concebe razoável entenderem-se compatíveis os horários
cumpridos cumulativamente de forma a remanescer, diariamente, apenas
oito horas para atenderem-se à locomoção, higiene física e mental,
alimentação e repouso, como ocorreria nos casos em que o servidor
exercesse dois cargos ou empregos em regime de quarenta horas semanais,
em relação a cada um. (...)"
Concluindo, então, que:
"(...) 20. Sob essa ótica, deduz-se irrelevante a conotação de que o
regime laboral dos docentes compreende as aulas efetivas e as atividades
de "orientação e atendimento a alunos, conferências, correções de trabalhos
e provas, elaboração de aulas e trabalho de campo, atividades essas
desenvolvidas com ampla flexibilidade de horário e liberdade para exercelas fora do estabelecimento de ensino", como o afirma a Universidade (...),
porquanto, ainda que essa elástica distribuição de atividades apresente
respaldo legal, não possui o condão de desobrigar o professor de
cumprir integralmente a carga horária e em decorrência da qual é
retribu ído." (grifei)
Todavia, e como narrado pelo próprio Advogado da União, a antiga Consultoria
Geral da República perfilhara entendimento exatamente oposto ao seu, nos seguintes
termos:
"(...) 8. Tampouco o entendimento versado nesse expediente torna
despiciendo o exame da adequação desses casos à inteligência do art. 37,
itens XVI e XVII da Carta. Com este desiderato, segue reproduzida a
temática precípua da fundamentação jurídica desenvolvida pela CGR:
""Da aplicação dessa orientação, na prática, está resultando a
configuração de acumulação ilícita, por parte dos professores, de
estabelecimentos oficiais de ensino, que acumulam atividades de
magistério ou esta com outra de caráter técnico ou científico, por período
superior, no seu conjunto, às 60 horas semanais.
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 23 de 32
"Ocorre, porém, que a nova Constituição, no inciso XVI do seu
artigo 37, permitiu tal acumulação, sem nenhuma limitação, bastando para
tanto haver compatibilidade horária.
"Não havendo norma legal, limitando as acumulações à jornada
semanal de 60 horas, torna-se arbitrária e injurídica aquela restrição, pela
via que foi feita.
"Conquanto a CLT estabeleça que deve haver intervalo não inferior
a 11 horas, entre o término de uma jornada e o início da subseqüente (CLT,
art. 66), esta regra é restrita a cada vínculo empregatício, não se aplicando
aos cargos ou empregos diversos, nem a trabalho em órgãos empregatícios
diferentes.
"Por outro lado, a jornada semanal de trabalho, necessariamente,
não se distribui, apenas, por cinco dias, visto como poder haver caso de
expediente aos sábados, sobretudo nos estabelecimentos oficiais de ensino.
"Sabe-se, também, que a carga horária do professor, sem
cronometrados rigores, além da hora/aula ser de 50 minutos, remanescem
espaços destinados à preparação de aula, correção de provas,
desenvolvimento de estudos ou pesquisas, realizados com certa
flexibilidade horária e liberdade, inclusive fora do respectivo
estabelecimento de ensino.
"Havendo eventuais abusos ou descumprimento das cargas horárias
e das jornadas, a questão se restringirá ao âmbito interno de cada órgão ou
entidade, a ser resolvida no campo do seu regime disciplinar.
"Uma vez que o servidor, no exercício de uma faculdade
assegurada na Carta Magna, desempenhe dois cargos ou empregos, no
setor público, cumprindo com os deveres a eles inerentes, não pode ser
penalizado nem ter declarada ilegal essa acumulação, por força de
Orientação Normativa, de caráter restritivo, a qual não encontra nenhum
suporte legal.
"Restrições, só a Lei pode impor.
"Torna-se mais absurda aquela limitação, ao limitar em 60 horas a
carga horária semanal, porque o permissivo constitucional da acumulação,
sem nenhuma outra restrição, condicionou-a somente à compatibilidade
horária.
"Compatibilidade horária é uma condição objetiva.
"Qualquer outra vedação, que não decorra de lei, sobretudo quando
baseada em aspectos de índole subjetiva, não pode prosperar, porquanto
estará afetando preceito fundamental decorrente da Constituição."
Outras considerações ainda remanescem válidas.
Assim, a de que a Advocacia Geral da União incorreu em vícios de
hermenêutica e de competência, uma vez que quis aplicar analogicamente, ao regime
de trabalho estatutário, norma legal destinada apenas à esfera das relações privadas de
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 24 de 32
trabalho, embora houvesse norma regulamentar específica dispondo sobre a matéria
para o setor público.
Quanto ao vício de hermenêutica, porque pretendeu estender à esfera pública
norma legal aplicável somente à esfera privada, como acertadamente argumentado pela
Consultoria Geral da República.
Com isto, a Advocacia da União desqualificou a natureza mesma do serviço
público prestado pelos professores estatutários, servidores públicos federais que são,
nomeados e empossados, após prévia aprovação em concurso público de provas, ou de
provas e títulos.
Aliás, historicamente, a legislação trabalhista só foi aplicável aos professores
federais nas situações em que eles podiam ser contratados na forma da legislação
trabalhista.
Neste sentido, veja-se LAFAYETTE PONDÉ:
"A aplicação da legislação trabalhista é, pois, condicionada à
natureza mesma do serviço público, do que o contratado é mero
instrumento de ação. A posição deste é uma posição de agente público e
sua relação é relação de servi ço publico. Seus atos são atos administrativos,
posto possam também ser atos de direito privado, como ocorre com
qualquer outro órgão público, em razão de sua competência específica. (...)
"Esta confluência do direito administrativo com o direito trabalhista
ressalta, entre nós, nos textos da legislação escrita, como, por exemplo, no
art. 13, § 2o . da Lei no. 5.539, de 27.11.1968, que assim dispôs:
"A Justiça do Trabalho aplicará as normas da legislação trabalhista
aos professores contratados, nos termos desta lei, dos estatutos
universitários e dos regimentos escolares."
"No mesmo sentido, o art. 11 do Decreto – lei no. 464, de
11.2.1969:
"Aos membros do magistério superior, admitidos no regime da
legislação trabalhista, a Justi ça do Trabalho aplicará também as normas
das leis do ensino e dos estatutos e regimentos universitários e escolares"."
(Estudos de Direito Administrativo, Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 287)
(grifei)
O art. 13, parágrafos 1 o . e 2o. da Lei no. 5.539, de 27.11.1968 assim dispõe:
"Art. 13 – (...)
"Parágrafo 1 o. – Os professores contratados terão os mesmos
direitos e deveres que os ocupantes de cargos de carreira do magistério,
no plano didático, no científico e no administrativo.
"Parágrafo 2o . – A Justiça do Trabalho aplicará as normas da
legislação trabalhista aos professores contratados, nos termos desta Lei, dos
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 25 de 32
estatutos universitários e dos regimentos escolares."
Ora, a partir da Constituição Federal de 1988 e das Leis nos. 8.112/90 e
8.745/93, a única hipótese constitucional e legalmente permitida de contratação de
professores servidores públicos federais é a de contratação temporária, para atender a
necessidade de excepcional interesse público, previa e expressamente declaradas
pela lei.
E incorreu em vício de incompetência, por desconhecimento de norma
regulamentar dela atributiva a outros agente político e servidores públicos federais.
Refiro-me ao art. 5 o do Decreto no. 1.590, de 10.8.1995, que diz:
"Art. 5o. – Os Ministros de Estado e os dirigentes máximos de
autarquias e funda ções públicas federais fixarão o horário de
funcionamento dos órgãos e entidades sob cuja supervisão se
encontrem.
"§ 1o . – Os horários de início e de término da jornada de trabalho e
dos intervalos de refeição e descanso, observado o interesse do serviço,
deverão ser estabelecidos previamente e adequados às conveniências e às
peculiaridades de cada órgão ou entidade, unidade administrativa ou
atividade, respeitada a carga horária correspondente aos cargos.
"§ 2o . – O intervalo para refei ção não poderá ser inferior a uma
hora nem superior a três horas." (grifei)
Na linha do que já havia sido regrado pela norma contida no artigo 1o . do
Decreto no. 373, de 23.12.1991, "verbis":
"Art. 1o . – Serão estabelecidos pelo Ministro de Estado e pelos
titulares dos órgãos integrantes da Presidência da República, ouvida a
Secretaria de Administração Federal, o horário de funcionamento dos
órgãos e entidades da Administração direta, autárquica e fundacional sob
sua supervisão, bem como a jornada de trabalho dos respectivos
servidores."
Assim, se a legislação em vigor ao tempo da elaboração e da aprovação do
referido Parecer estabelecia regime de trabalho aos professores das instituições de
ensino superior federal de trinta horas semanais, e se a Lei no. 9.394, de 20.12.1996 –
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, em seu art. 67, inciso V, determina
que o "período reservado a estudos, planejamento e avaliação" por parte dos
"profissionais de educação" será "inclu ído na carga de trabalho", a outra
conclusão não se poderia ter chegado, senão à de que cabia ao Ministro da
Educação, e aos dirigentes máximos daquelas instituições, por expressa delegação
do Exmo. Sr. Presidente da República, e para o exato cumprimento da LDBEN, a
fixação do limite máximo do somatório das jornadas de trabalho dos professores
daquelas instituições, e não à Advocacia Geral da União, muito menos por via de – no
mínimo -, duvidosa hermenêutica.
Em todo caso, e para além da discussão sobre se, também em benefício do
servidor público federal, haveria a obrigatoriedade, por parte da Administração Pública
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 26 de 32
Federal, de cumprir com intervalo de onze horas entre duas jornadas de trabalho, com
isto prologando-se para a esfera estatutária norma trabalhista destinada às relações entre
empregadores e empregados privados, deve ser lembrado, como fez a Secretaria de
Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gest ão – MPOG,
quando do Despacho proferido nos autos do Processo no. 04500.00276/2005-21, que "a
dedicação exclusiva, prevista no art. 14 do Decreto no. 94.664, nada mais é do que
um regime de trabalho", e que, "quando se fala em regime de dedicação exclusiva,
não se está referindo a nenhum outro cargo público específico, mas de um regime
de trabalho inerente ao cargo de Professor, seja na universidade, escola técnica ou
de ensino fundamental, previsto em legislação específica".
Ora, se na ótica da Advocacia Geral da Uni ão haveria que se ter um limite
máximo de carga horária de trabalho passível de ser cumprido eficazmente pelo
servidor público federal professor, com isto mantendo-se o bom nível da atuação do
órgão ou entidade pública à qual vinculado, a fim de que o professor pudesse recomporse física e mentalmente entre duas jornadas de trabalho, como justificar-se então o
próprio instituto do regime de tempo integral, que sujeita aquele servidor não só "ao
mínimo de 40 (quarenta) horas semanais de trabalho" - ou trinta, no caso de
professores (art. 7o ., § 1o. do Decreto no. 54.061/64)-, mas, também, impõe-lhe a
obrigação de ficar, "além do limite estabelecido ou fora do expediente normal do
órgão, exclusiva e permanentemente dedicado às atividades em razão das quais
está submetido àquele regime", consoante aquele mesmo art. 7o ., em seu "caput"
do Decreto no. 54.061/64?
Norma esta que não só foi mantida pelo art. 6o ., "caput" do Decreto no. 57.744,
de 03.02.1966, mas que ainda contou, em seu parágrafo único, com a imposição de
acréscimo de "período de trabalho" "de, no mínimo, 6 (seis) horas semanais", "em
se tratando de atividade de magistério".
Um último detalhe, de ordem fática – contudo, não menos relevante do que os
aspectos normativos acima examinados - merece ser salientado.
É que, ao tempo da prolação do referido Parecer, havia previsão regulamentar
dispensando os professores das instituições federais de ensino superior de controle
de freqüência.
Veja-se, assim, e explicitamente, o art. 4o . do Decreto no. 1.867, de 17.4.1996,
que deu nova redação ao art. 6 o ., § 7o. do Decreto no. 1.590, de 1995.
Transcrevo o referido dispositivo normativo:
"Art. 4o . – O § 7o . do artigo 6o. do Decreto no. 1.590, de 1995,
passa a vigor com a seguinte redação:
"Art. 6o . – (...) § 7o . – São dispensados do controle de freqüência os
ocupantes de cargos:.. .e) de Professor da Carreira de Magistério Superior
do Plano Único de Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos."
Como, então, seria possível aferir-se, objetivamente, alguma sobrecarga de
jornada de trabalho resultante de acumulação de dois cargos de professor de instituição
federal de ensino superior, é coisa que a Advocacia Geral da União não disse.
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 27 de 32
E que o controle do somatório da carga de jornada de trabalho deve ser efetivo,
real e objetivo não pode haver dúvidas.
Senão, veja-se o art. 2o . do Decreto no. 97.595, de 29.3.1989, que diz:
"Art. 2o. – A compatibilidade de horários somente será admitida
quando houver possibilidade de cumprimento integral da jornada ou
do regime de trabalho, em turnos completos, fixados em razão do
horário de funcionamento do órgão ou entidade a que o servidor
pertencer." (grifei)
Igual entendimento foi manifestado pela Secretaria de Recursos Humanos do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, quando de Despacho
proferido em resposta a Consulta feita pelo Ministério das Comunicações, por "fax"
recebido em 26.5.2000, sendo Assunto – "Acumulação de Cargos", "verbis":
"(...) 5. Desta forma foi introduzido um novo elemento, a
compatibilidade de horário, e neste sentido o Parecer no. GQ – 145, de
16.3.98, é elucidativo enfatizando que é ilícito acumular dois cargos ou
empregos públicos de que decorra a sujeição do servidor a regimes de
trabalho que perfaçam o total de oitenta horas semanais. É que, o
permissivo constitucional condicionou-o somente à compatibilidade
horária, e esta é condi ção objetiva.
"6. A preservação das horas destinadas à locomoção, higiene física
e mental, alimentação e repouso do servidor, é condição indispensável, de
modo a estabelecer repouso de onze horas, no mínimo, entre duas jornadas,
para assegurar a integridade física e mental do servidor." (grifei)
Exigir-se, desta forma, apenas dos juízes que acumulem cargo de professor
de instituição de ensino superior, e sendo eles, também, profissionais do ensino, mas
não fazer igual exigência aos demais professores da mesma instituição de ensino
superior, à falta de controle de freqüência, somente por não serem estes, juízes,
importará em ofensa manifesta ao princípio da isonomia, ao qual está
constitucionalmente vinculada toda a Administração Pública Federal, direta, indireta e
fundacional.
Neste sentido teve a Colenda 3 a. Seção do Eg. STJ oportunidade de se
manifestar, quando do julgamento do MS no. 7.469-DF, Rel. Min. Paulo Gallotti, dec.
un. pub. DJU. 28.10.2002, p. 216, cuja respectiva ementa passo a transcrever:
"MANDADO
DE
SEGURANÇA.
ADMINISTRATIVO.
SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO DISCIPLINAR. ACUMULAÇÃO
DE CARGOS. INCOMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS NÃO
COMPROVADA. CONCLUSÕES DE RELATÓRIO E DE PARECERES
ANTAGÔNICOS
ENTRE
SI.
INDEFERIMENTO
NÃO
FUNDAMENTADO DE OUVIDA DE TESTEMUNHA DE DEFESA.
CERCEAMENTO CARACTERIZADO. I) O ANTAGONISMO
EXISTENTE ENTRE OS DIVERSOS RELATÓRIOS E PARECERES
CONSTANTES DOS AUTOS EVIDENCIAM NÃO ESTAR
DEVIDAMENTE
COMPROVADA
A
ALEGADA
INCOMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS NO EXERCÍCIO DOS
CARGOS PÚBLICOS ACUMULADOS PELO IMPETRANTE. II) A
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 28 de 32
FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO NO INDEFERIMENTO DE OUVIDA
DE TESTEMUNHA CARACTERIZA CERCEAMENTO DE DEFESA.
III) ORDEM CONCEDIDA."
É importante chamar a atenção para o fato de que O art. 3o ., "caput" da Lei no.
7.596, de 10.04.1987 expressamente assegura "a uniformidade de critérios para
ingresso mediante concurso público de provas, ou de provas e títulos" nas
Universidades e demais instituições federais de ensino superior.
Sendo claro, outrossim, que o ônus da prova da incompatibilidade de horários
em situação de acumulação de cargos constitucionalmente permitida é da
Administração Pública Federal, e não do servidor.
Com razão, assim, MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS, quando
argumenta no sentido de que, se "nem a Constituição Federal, nem a Lei no. 8.112/90,
ao tratarem da matéria em seus artigos 118 a 120, ressalvam a impossibilidade de
acumulação de cargos em razão da carga horária semanal, apenas estabelecem que
os horários devem ser compatíveis", e que, se a "a acumulação de cargos é a
possibilidade de duas situações jurídicas do servidor (vínculo) perante o Poder
Público, em horários que sejam compatíveis", entendendo-se "por compatíveis",
"os horários concili áveis, aqueles que não prejudiquem a regular prestação do
necessário serviço público desempenhado pelo servidor", há que concluir-se que
deve prevalecer "a interpretação de que cumprida integralmente a freqüência de
trabalho, há compatibilidade de horário". (Lei no. 8.112/90 – Interpretada e
Comentada, Rio de Janeiro, Ed. América Jurídica, 2006, 2 a. ed., p. 584, "fine" e 585).
Por último, há que se recordar a decisão proferida pelo Pleno do Eg. STF,
quando do julgamento da ADI no. 3126, Rel. Min. Gilmar Mendes, dec. p. maioria pub.
DJU 06.5.2005, quando decidiu-se que os magistrados, autorizados que estão
diretamente pela Constituição Federal, podem exercer dois ou mais cargos de
magistério, desde que haja "a compatibilização de horários, que se resolve caso a
caso", como dito pelo Exmo. Sr. Ministro Presidente Nélson Jobim, quando de decisão
liminar, ao final referendada pelo Colegiado maior.
CONCLUSÕES
O funcionalismo público federal encontra as normas e princípios fundamentais
de seus regimes jurídicos na própria Constituição Federal;
Assim, todos os regimes de trabalho dos servidores públicos federais, já que
criados por leis, estarão inevitavelmente vinculados àquelas normas e princípios
constitucionais;
Logo, tudo o que disser respeito à defini ção das espécies de regimes de trabalho
dos servidores públicos federais, quanto às hipóteses de vedação e de permissão de
acumulação de cargos, empregos ou funções públicas, terá que obedecer as normas e os
princípios constitucionalmente fixados;
Inexiste, a respeito, discricionariedade legislativa ou administrativa;
O regime de dedicação exclusiva nada mais é do que um regime de trabalho,
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 29 de 32
não um outro cargo específico;
Em sentido estrito, o que caracteriza o regime de tempo integral é o fato de o
servidor só poder exercer uma função ou um cargo público, sendo –lhe vedado realizar
qualquer outra atividade profissional, particular ou pública;
Também em sentido estrito, no regime de dedicação plena o servidor poder ter
mais de um emprego, ou de um empregador, desde que diversos da função pública a
que se dedica precipuamente;
Não obstante, ao longo do tempo, a legislação administrativa freqüentemente
confundiu ambos os regimes;
O regime de "tempo integral e dedicação exclusiva", quando em vigor o art. 10,
parágrafo único do Decreto no. 57.744, de 03.02.1996, não foi óbice à acumulação de
cargos;
O regime de dedicação exclusiva dos professores de instituições federais de
ensino superior não impede a acumulação dos respectivos cargos com outro de
magistrado;
Neste sentido, decidiu o Pleno do Eg. STF quando do julgamento da ADI no.
3126, Rel. Min. Gilmar Mendes, por maioria, acórdão publicado no DJU de 06.5.2005,
que "o exercício de mais de uma função no magistério não importa em lesão ao bem
privilegiado pela CF – o exercício da magistratura", e que "a questão é a
compatibilização de horários, que se resolve caso a caso";
Ao tempo em que vigentes os arts. 96, I e 185 da CF/46 e 26, § 2o. e 39 da Lei
no. 4.881-A, de 06.12.1965, a legislação era explícita no sentido de exigir as
compatibilidades de matérias e de hor ários somente aos professores, excluídos os
juízes;
Os arts. 18 da Lei no. 5.539/68; 39 da Lei no. 4.881-A/65; 11 da Lei no.
4.345/64; e 7 o. da Lei no. 4.863/65 estabeleceram proibição de outra atividade
profissional, quando de regime de dedicação exclusiva, apenas aos professores, e não
aos juízes;
O art. 1o ., § 2o. do Decreto no. 97.595, de 29.3.1989 tratou, precisamente, da
regulamentação da acumulação de cargo de professor de instituição federal de ensino
superior, em regime de dedicação exclusiva, com cargo de magistrado;
O art. 2 o., parágrafo único do Decreto no. 67.349, de 06.10.1970, que
regulamentou o "Programa de Implantação Progressiva do Regime de Tempo Integral e
Dedicação Exclusiva" para as atividades de pesquisa no âmbito da Administração
Pública Federal, deixou claro que o regime de dedicação exclusiva com compromisso
de o servidor não exercer outro cargo, função ou atividade remunerada, em órgão
público ou privado, tinha por destinatários somente os professores, e não os juízes que
também fossem professores;
A jornada de 40 (quarenta) horas semanais não é, por si só, inerente ao regime
de tempo integral, nem ao regime de dedicação exclusiva;
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 30 de 32
O art. 2 o ., inciso I do Decreto no. 3.932, de 19.9.2001, instituiu nova fórmula de
compatibilização das cargas horárias de trabalho, equiparando ao "regime de trabalho
de quarenta horas" o "regime de dedicação exclusiva", desde que contando o professor,
"no mínimo", "com oito horas semanais de aula"; essa sistem ática também foi
observada pelo art. 4o ., I do Decreto no. 4.432, de 18.10.2002;
Havendo a possibilidade constitucional de acumulação de cargos de professor e
de juiz, haverá também direito subjetivo à aceitação dessa acumulação pela
Administração Pública, desde que compatíveis os horários acumulados; para a
verificação dessa compatibilidade, a Administração Pública estará obrigada a verificar
todas as possibilidades de cumprimento da respectiva carga horária de trabalho a ser
acumulada, inexistindo discricionariedade a respeito, o que leva à aplicação dos arts.
2o ., inciso I do Decreto no. 3.932/2001 e 4o ., I do Decreto no. 4.432/2002;
Os arts. 67, V da Lei no. 9.394, de 20.12.1996 – Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (LDBEN) e 9o . do Decreto no. 3.860, de 09.7.2001, permitiram o
cômputo de vinte horas semanais de trabalho, quando o professor estiver a dedicar-se a
"estudos, pesquisas, trabalhos de extensão, planejamento e avaliação";
Estes mesmos dispositivos legal e regulamentar não mais previram a
exclusividade do exercício de cargo de professor de instituição federal de ensino
superior, seja na esfera pública, seja em âmbito privado;
A reserva do tempo de vinte horas para aquelas atividades de ensino, programas
e projetos de interesse da instituição de ensino é um patamar mínimo, como se
depreende da natureza das atividades elencadas no Decreto no. 4.432, de 18.10.2002;
A partir do advento do art. 2o . do Decreto no. 97.595, de 29.3.1989, e do
Decreto no. 4.432, de 18.10.2002, o cálculo da compatibilidade das cargas horárias de
trabalho acumuladas pelo professor deverá ser feito objetivamente, não sendo bastante
o mero somatório abstrato daquelas jornadas de trabalho;
O Parecer GQ-145 da Advocacia da Uni ão – anterior à Emenda Constitucional
no. 19/98 -, que considerou inacumuláveis cargos com somat ório de jornadas de
trabalho superior a 80 (oitenta) horas semanais, para além das considerações contrárias
anteriormente feitas pela Consultoria Geral da República, incidiu em vícios de
competência e de hermenêutica, usurpando as atribuições do Ministro de Estado e dos
dirigentes máximos das institui ções federais de ensino superior, fixadas pelo art. 5o. do
Decreto no. 1.590, de 10.8.1995;
O Parecer, ainda, contrariou frontal e diretamente a norma contida no art. 67, V
da Lei no. 9.394-96, sendo, pois, ilegal;
O referido Parecer é, ainda, contradit ório, já que o próprio regime de dedicação
exclusiva permite exigir do servidor público federal, "além do limite estabelecido ou
fora do expediente normal do órgão", que permaneça "exclusiva e permanentemente
dedicado às atividades em razão das quais está submetido àquele regime", consoante os
arts. 7o ., "caput" do Decreto no. 54.061/64 e 6o., "caput" do Decreto no. 57.744, de
03.02.1966;
O referido Parecer, outrossim, desconheceu que, por força do art. 4o . do Decreto
no. 1.867, de 17.4.1996, os professores das instituições federais de ensino superior
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 31 de 32
encontravam-se – e encontram-se – dispensados de controle de freqüência, logo, exigir
somente dos juízes, que também sejam professores, a comprovação da compatibilidade
dos horários dos cargos acumulados importa em ofensa manifesta ao princípio da
isonomia;
Finalmente, em caso de dúvida acerca da compatibilidade, ou não, dos horários
acumulados, sendo a acumulação constitucionalmente permitida, há que admitir-se a
cumulação, transferindo-se o ônus da prova em contrário à Administração Pública,
consoante a jurisprudência da 3 a. Seção do Eg. STJ.
BIBLIOGRAFIA
DINIZ, Maria Helena. Dicionário Jurídico. São Paulo: Saraiva, 1998. 1 v.
FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Celso Bastos
Editor, 2002.
FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira. Comentários à Reforma
Administrativa Federal. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 1983.
GUIMARÃES, M ário. O Juiz e a Função Jurisdicional. Rio de Janeiro: Forense,
1958.
MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Lei no. 8.112/90: Interpretada e
Comentada. 2 ed. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 16 ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 1991.
PONDÉ, Lafayette. Estudos de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Del
Rey, 1995.
SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras Linhas de Direito Processual Civil. 14 ed.
São Paulo: Saraiva, 1990.
Sobre o autor
Alberto Nogueira Júnior é autor dos livros: "Medidas Cautelares Inominadas Satisfativas ou
Justiça Cautelar" (LTr, S ão Paulo, 1998) e "Cidadania e Direito de Acesso aos Documentos
Administrativos" (Renovar, Rio de Janeiro, 2003).
E-mail: Entre em contato
Sobre o texto:
Título original: "Da possibilidade de acumulação de cargo de professor universitário de
instituição de ensino superior pública, em regime de dedicação exclusiva, com cargo de
magistrado federal".
Texto inserido no Jus Navigandi nº1027 (24.4.2006)
Elaborado em 01.2006.
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006
Jus Navigandi - Doutrina - Da possibilidade de acumulação de cargo público de p... Página 32 de 32
Informações bibliográficas:
Conforme a NBR 6023:2000 da Associa ção Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em
periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:
NOGUEIRA J ÚNIOR, Alberto. Da possibilidade de acumulação de cargo público de professor
universitário, em regime de dedicação exclusiva, com cargo de magistrado federal . Jus
Navigandi, Teresina, a. 10, n. 1027, 24 abr. 2006. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8261>. Acesso em: 24 abr. 2006.
http://jus2.uol.com.br/doutrina/imprimir.asp?id=8261
24/4/2006