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Proteção Social
A. Coudouel, K. Ezemenari, M. Grosh e L. Sherburne-Benz
Sumário
Resumo
1. Introdução
2. Identificação das intervenções de proteção social para ajudar os grupos vulneráveis
2.1 Identificação das principais fontes de riscos e dos grupos afetados
2.2 Avaliação da conveniência das intervenções de proteção social
2.3 Que indicadores podem ser úteis para o acompanhamento do avanço rumo ao
alcance dos objetivos de proteção social?
3. Estabelecimento da eficácia das intervenções individuais de proteção social
3.1 Análise da regulamentação trabalhista
3.2 Análise dos programas de seguro social financiados por contribuições
3.3 Análise da eficácia dos programas de gasto
4. Ajuste da combinação de intervenções
5. Exemplos de países
5.1 Argentina
5.2 Malauí
5.3 Togo
5.4 Conclusão
Notas técnicas
1. Questões representativas para as intervenções públicas de proteção social
1.1. Mecanismos institucionais de entrega
1.2. Economia política
1.3. Enfoque
2. Resumo estilizado das características do programa e das boas práticas
3. Informações gerais sobre as transferências informais e a elaboração dos
programas públicos de proteção social
Bibliografia
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Proteção Social
Resumo
Embora a política de promoção do crescimento econômico esteja no centro da redução da
pobreza, as medidas voltadas para a proteção social têm um papel a desempenhar na redução
da vulnerabilidade e na proteção do bem-estar dos pobres. A seleção da combinação
apropriada de programas de proteção social e de políticas que contribuam da melhor maneira
possível para a redução da pobreza requer uma abordagem cuidadosa. Podem ser necessários
a introdução, a modificação ou o fortalecimento de uma série de reformas políticas, programas
e mecanismos de entrega – de mudanças na legislação trabalhista à implementação de
programas de obras públicas, de mecanismos públicos a mecanismos privados – para melhorar
o impacto das medidas de proteção social sobre os pobres.
A primeiro etapa na escolha da combinação apropriada de políticas de proteção social (PS) é
analisar as principais fontes de risco e vulnerabilidade da população e identificar os grupos da
população mais afetados por esses riscos. Uma vez identificados os grupos e suas
características, investiga-se o papel que a proteção social pode exercer, juntamente com
intervenções em outros setores e em nível macro. Especialmente importantes são as políticas
para assegurar a estabilidade macroeconômica, o desenvolvimento rural e a formação de
capital humano, que devem completar os programas de proteção social.
A segunda etapa é determinar quais os grupos identificados que estão cobertos por programas
e políticas existentes de proteção social e avaliar a eficácia desses instrumentos
individualmente e combinados. Deve-se dispensar atenção especial à compatibilidade do
contexto da política e dos programas de gasto, aos objetivos específicos de cada intervenção,
à sua eficácia para conseguir esses objetivos e sua eficácia em função dos custos no tocante
aos resultados observados.
O que se busca é revelar as deficiências na cobertura e na eficácia em função dos custos das
intervenções existentes. Caso não seja possível fazer a análise completa da eficácia dos
custos, podem-se usar indicadores parciais, como a sustentabilidade, o enfoque, os custos
administrativos, a estrutura institucional, os efeitos indesejados e as restrições.
Esta análise de programas e políticas existentes, juntamente com informações sobre outras
intervenções e as possíveis restrições (por exemplo, orçamento, capacidade administrativa,
economia política), proporciona a base para se determinar a combinação mais eficaz de
intervenções. Em todos os casos, a estratégia completa de proteção social deve ser composta
de uma combinação de políticas e de programas. É claro que a combinação varia de país para
país.
Para ilustrar como a linha de análise aqui proposta pode ser executada e como a combinação
de intervenções escolhidas pode variar segundo os países, a última seção do texto principal do
capítulo considera os casos de países para Argentina, Malauí e Togo.
Dispõe-se de uma experiência muito ampla sobre e diferentes tipos de políticas e programas de
proteção social. Nem todos são apropriados, ou mesmo viáveis, como ilustram os casos de
países aqui apresentados. As planilhas informativas apresentadas na Nota técnica 2 no final do
capítulo ressaltam as características principais da elaboração e as lições tiradas da experiência
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com políticas e programas de proteção social para ajudar as equipes de DERP a avaliar os
resultados das intervenções existentes ou o que se poderia, de forma realista, esperar de
novas intervenções.
A Figura 1 apresenta um esquema da linha de análise proposta para facilitar a navegação por
este capítulo. Ela referencia as partes do capítulo a que o leitor pode se reportar para ficar com
as idéias gerais antes ou depois de ter lido o texto em sua integridade.
Figura 1: Esquema do Fluxo de Análise
Etapa da análise:
Referências rápidas:
1. Descrição de riscos e grupos vulneráveis
Tabela 1 e Quadro 3 para o genérico
Tabelas 4, 5, 6 para exemplos de
países
2. Determinação da combinação de intervenções de
PS e não-PS
Tabela 2
3. Determinação da eficácia dos custos das
intervenções de PS individuais (existentes ou
potenciais)
Texto marcado na página 13
3.1 Regulamentação trabalhista
Texto marcado na página 15
3.2 Seguro social financiado por contribuições
3.3 Eficácia dos programas financiados com
recursos públicos
a) mapeamento dos grupos vulneráveis a
intervenções
b) determinação de
- seus objetivos
- seus resultados
- sua eficácia em função dos custos
4. Ajuste da combinação de programas
Texto marcado nas páginas 15-18
Referências internacionais na Nota
técnica 2
Critérios marcados nas páginas 2223
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1. Introdução
Intervenções de proteção social (PS) são “ações para (i) ajudar a pessoas, famílias e
comunidades a gerir melhor o risco, e (ii) prestar apoio aos extremamente pobres” (Banco
Mundial 2000). A estrutura de políticas de um país voltadas para a proteção social deve incluir
um conjunto de leis e regulamentações e um conjunto de programas governamentais. Além
disso, certos mecanismos privados – baseados no mercado e informais – oferecem um apoio
importante. Este conjunto de políticas, programas, produtos e normas compreendem atividades
destinadas a reduzir a probabilidade da ocorrência de riscos (eventos que prejudiquem o bemestar de famílias, como uma inundação ou uma recessão, ou a doença do arrimo da família).
Também inclui ações para “mitigar” os riscos por meio da redução das conseqüências
negativas a eles associadas. Quando famílias individuais ou sociedades inteiras sofrem
choques, os programas de proteção social ajudam a fazer frente ao problema para que os
efeitos negativos não se tornem irreversíveis. Exemplos de intervenções de PS aparecem no
Quadro 1 e mais adiante neste capítulo.
Quadro 1. Exemplos de Atividades de Proteção Social
Intervenções no mercado de trabalho: Melhorar a capacidade das famílias para ganhar o sustento
com seu trabalho por meio do desenvolvimento de políticas eficientes e de práticas trabalhistas justas,
de programas de mercado de trabalho ativo e passivo, e de programas de capacitação antes e durante o
trabalho.
Pensões: Ajudar aos governos a cuidar de suas populações de idosos e em envelhecimento com a
criação ou a melhoria de pensões, poupança obrigatória e esquemas públicos de ajuda monetária às
pessoas de idade avançada. Nesta área, os governos intervêm fortemente tanto na regulamentação
como nos gastos.
Redes de segurança social: Proporcionar ajuda monetária e acesso a serviços sociais básicos aos
grupos mais pobres da população, e/ou aos que necessitem de ajuda devido a mudanças econômicas
negativas, desastres naturais ou eventos familiares específicos adversos, que possam diminuir sua
renda.
Programas de redução do trabalho de menores: Em associação com governos, comunidades e
organizações internacionais, promover o desenvolvimento do capital humano e aumentar a eqüidade e a
educação para todos os grupos com a elaboração de estratégias gerais para uma ampla redução da
pobreza, e formular leis e programas apropriados específicos para os trabalhadores menores de idade, a
fim de reduzir a ocorrência e mitigar os riscos do trabalho prejudicial de menores.
Programas para a invalidez: Ajudar os inválidos com serviços na comunidade, com apoio às famílias
(atendimento nas horas de folga, cuidado das crianças, aconselhamento, visitas domiciliares,
aconselhamento na violência doméstica, tratamento de alcoolismo e reabilitação), assistência a
deficientes (inclusive educação, cursos protegidos, reabilitação, assistência técnica), ajuda aos idosos
(centros para anciãos, visitas domiciliares) e colocação fora da família (abrigos, adoção).
Fundos sociais: Por meio de agências, canalizar fundos de subvenção para projetos de pequena escala
destinados a ajudar as comunidades pobres a elaborar e executar seus próprios projetos em resposta às
necessidades que elas próprias determinarem.
Acordos informais: Prestar respaldo à comunidade ou a membros da família com acordos informais de
seguro. Estes acordos podem incluir o casamento, crianças, apoio mútuo comunitário, poupança ou
investimentos em bens humanos, físicos e reais, e investimento em capital social (rituais, doações
mútuas).
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A promoção do crescimento econômico é necessária para a redução da pobreza; os programas
de proteção social ajudam a reduzir a pobreza diminuindo a vulnerabilidade a oscilações
drásticas na renda, promovendo investimentos em capital humano e, às vezes, compensando
os que são afetados pelas mudanças de política. Além disso, a proteção social pode reforçar o
crescimento econômico a longo prazo com a redução de níveis inaceitáveis de desigualdade e
possíveis impactos negativos de escolhas erradas de políticas, da falta de coesão social ou de
perturbações públicas. Os pobres são muitas vezes os mais vulneráveis aos riscos de todos os
tipos, da escassez de alimentos provocada por secas à morte de arrimos familiares ou de
outros membros da família. Por conseguinte, boas medidas de proteção social para os pobres,
especialmente em países pobres, não constituem luxo.
Apesar do papel importante dos programas de PS para controlar os riscos e facilitar a redução
da pobreza, os países devem ainda preocupar-se com restrições na capacidade para a gestão
da política e com os custos fiscais desses programas. Isto é especialmente importante em vista
dos recursos fiscais e administrativos limitados de muitos países pobres. Portanto, é crucial que
os países sejam capazes de priorizar.
O propósito deste capítulo é ajudar os formuladores de políticas a escolher a combinação de
políticas e programas para a proteção social capaz de alcançar os objetivos determinados na
estratégia para a redução da pobreza (PRS), no contexto particular do país. O capítulo propõe
um processo de três etapas. A primeira, esboçada na Seção 2, consiste em diagnosticar as
fontes da pobreza e vulnerabilidade e em considerar se as intervenções de PS e não-PS são
mais apropriadas para tratá-las. A segunda etapa, que se encontra na terceira seção deste
capítulo, oferece orientações para a avaliação da eficácia em função dos custos das
intervenções individuais de PS. A terceira etapa, detalhada na Seção 4, sugere critérios para
reunir os resultados desses diagnósticos e as informações sobre as considerações
orçamentárias com vistas à seleção final da combinação de programas. Finalmente, os
exemplos de estudos de caso de países de Argentina, Malauí e Togo são apresentados como
ilustrações. Um apêndice técnico fornece detalhes sobre a experiência internacional com
numerosos programas de proteção social, enquanto outro oferece uma explicação mais
detalhada das questões comuns aos vários tipos de programas.
2. Identificação das Intervenções de Proteção Social para Ajudar os
Grupos Vulneráveis
A identificação dos grupos vulneráveis e dos riscos que eles enfrentam é a primeiro etapa para
a determinação das intervenções apropriadas. A vulnerabilidade surge da pobreza crônica
devida a renda muito baixa e poucos bens com que enfrentar os riscos, ou de riscos de curto
prazo ou perturbações sofridas por grupos que estão abaixo ou perto da linha da pobreza.
Portanto, a vulnerabilidade pode ser estrutural ou transitória, e isto afeta os tipos de
intervenção a serem escolhidos. Esta seção descreve os métodos para identificar os principais
riscos que contribuem para a pobreza, além dos grupos mais vulneráveis a esses riscos. Esses
métodos indicam as intervenções potenciais, das quais algumas são de proteção social, mas
muitas outras se encontram fora do setor. Oferece também enfoque para decidir se as
intervenções de proteção social são a melhor maneira de tratar os problemas identificados. A
etapa que se à elaboração da “lista exaustiva” de intervenções de proteção social é priorizá-las,
para que reflitam a limitação fiscal do país, as considerações de economia política e a
capacidade institucional (ver as seções seguintes deste capítulo).
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2.1 Identificação das principais fontes de riscos e dos grupos
afetados
Podem-se utilizar vários meios para identificar as principais fontes de riscos a que os pobres
estão sujeitos. Um deles é classificar a população por grupos de idade, listar os riscos teóricos
enfrentados por esses grupos, preparar a relação dos indicadores básicos de cada risco e
utilizá-los para avaliar se os diversos grupos (como mulheres, indígenas, extremamente
pobres) são afetados ou não por esses riscos no país específico. Por exemplo, para ver se a
saúde e o desenvolvimento das crianças estão em perigo usar-se-iam os indicadores da
situação nutricional. Esta foi abordagem adotada na Argentina (Seção 5). A análise poderia ter
sido melhorado com uma distinção sistemática por gênero.
Outro meio é preparar uma lista de todos os riscos prevalecentes no país durante um período
definido – por exemplo, nos últimos cinco anos– e depois anotar ao lado de cada risco os
grupos que provavelmente são os mais vulneráveis. Este foi o método adotado no Togo (ver os
exemplos de países), onde os dados domiciliares e a capacidade de coletá-los eram limitados.
Outro método seria analisar os riscos enfrentados pelos que vivem em diferentes regiões ou
com diferentes fontes de sustento. O Quadro 2 descreve algumas fontes de vulnerabilidade e
de risco. Embora sejam óbvias as relações entre a vulnerabilidade estrutural e a transitória, as
duas têm sido separadas no esforço de enfatizar as diferentes causas.
Quadro 2: Fontes de Vulnerabilidade e Risco Relacionadas com a Proteção Social
Vulnerabilidade estrutural
• Altos níveis de pobreza, grande número de extremamente pobres e altos níveis de desigualdade
•
Falta de acesso a serviços básicos
•
Sazonalidade de emprego, renda e necessidades de consumo
•
Altos níveis de desordem e crime
•
Concentração dos pobres por zonas geográficas, gênero ou etnia
•
Políticas macroeconômicas, trabalhistas e sociais inadequadas
•
Baixos níveis de ativos e falta de diversificação da carteira de ativos
•
Baixos níveis de qualificação da força de trabalho
•
Desemprego estrutural (especialmente para os jovens, os graduados, as mulheres, etc.)
•
Redes sociais e familiares limitadas ou fluxo de informação limitado
•
Altos níveis de trabalho de menores
•
Invalidez física ou mental permanente
Vulnerabilidade transitória
• Natural ou relacionada a condições climáticas – terremotos, inundações, secas, furacões, pragas
• Declínio econômico ou crise – recessão, transição, inflação, salários atrasados, mudanças na
tributação ou no gasto, baixa produção nos setores de que os trabalhadores dependem, perda de
trabalho
•
Guerra e violência – nacional, regional ou individual
•
Doença ou lesão – doença individual, AIDS, epidemia, invalidez temporária ou deficiência mental
• Eventos do ciclo de vida – efeitos da velhice na renda familiar, morte de um membro da família,
viuvez ou separação da família, nascimentos múltiplos
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Identificadas as fontes de riscos, cada tipo de risco deve ser avaliado por sua gravidade, por
sua amplidão em função do número e do tipo de pessoas afetadas, pelos tipos de efeitos e pela
freqüência no contexto do país estudado. É importante determinar se os riscos identificados
afetam pessoas ou famílias específicas, e são portanto idiossincrásicos (por exemplo, doenças
não-contagiosas, desempregos individuais de curta duração, separações familiares), ou se os
riscos afetam regiões inteiras ou grupos de famílias e são, portanto, co-variantes (por exemplo,
secas, a volatilidade dos preços estacionais, guerras ou crises financeiras que afetam
comunidades inteiras). Do mesmo modo, os riscos podem ser eventos únicos ou repetidos,
como secas ou inundações recorrentes, seguidas de doenças e mortes. Tipicamente, essas
comoções repetidas ou acumuladas são mais difíceis de controlar com meios informais. A
reação a eventos catastróficos pode necessitar de transferências líquidas a longo prazo.
Eventos não-catastróficos, que ocorrem com freqüência elevada mas sem efeitos muito graves
(doença passageira, desemprego temporário) nem sempre necessitam de transferências
liquidas a longo prazo para a família afetada, posto que seus membros podem agüentar a
situação no curto prazo com o uso de poupança, empréstimos, doações recíprocas ou, em
alguns casos, seguro. Todavia, para as famílias muito pobres até mesmo esses tipos de
eventos podem ser devastadores.
Por conseguinte, para se mapear os riscos e os grupos vulneráveis é necessário determinar:
• A gravidade e o alcance dos riscos. Utilizar os dados domiciliares para identificar as fontes
de renda e os padrões de gasto dos pobres, ou utilizar avaliações qualitativas e rápidas ou
sistemas de informação geográfica (ver o capítulo sobre Dados e Medição da Pobreza).
•
•
•
Os efeitos dos riscos sobre a renda, as interações sociais entre grupos e famílias (coesão
social) e o acesso a serviços sociais e outras intervenções para o controle de riscos nãoPS, como microfinanças.
Os tipos de grupos ou de pessoas afetados – se os riscos se limitam a um grupo especial
(mulheres, homens, moradores de certas regiões ou grupos minoritários de ocupações), ou
se afetam regiões inteiras ou pessoas de maneira totalmente idiossincrásica (ver o capítulo
sobre Dados e Medição da Pobreza e o capítulo sobre Gênero).
A freqüência dos riscos – por exemplo, uma seca anual ou periódica, ou uma crise
econômica rara.
Os resultados do mapeamento dos grupos vulneráveis juntamente com os riscos que
enfrentam podem ser usados para se fazer uma primeira tentativa de priorizar as intervenções.
Alguns dos riscos podem não ser inerentes à economia, mas simplesmente o resultado de
políticas ou programas deficientes, como a inflação causada por uma política macro ou fiscal
inadequada. A Tabela 1 oferece um exemplo dos tipos de informação que se podem usar.
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Tabela 1. Grupos vulneráveis, sua fonte de vulnerabilidade e mecanismos de transmissão (exemplo ilustrativo)
Indicador
Grupos
mais
afetados
Renda e capacidade econômica
Contagem de
Pobres
pobres
urbanos
O hiato da pobreza
Idosos
Viúvas
Mulheres
Etc.
Pobres
rurais
Educação
Entrada tardia
Repetição de ano
Malnutrição
Baixo peso no
nascimento
Baixa taxa de
crescimento
Baixo índice de
massa corporal
Segurança de renda
% da população que
entra e sai da
pobreza
Variabilidade de
rendas
Gravidade do efeito
Tama Duração
Amplit
nho
ude
Causa
Fonte
Desemprego/subemprego
Incapacidade dos idosos
para trabalhar
Setor informal de salários
baixos
Baixos níveis de
educação
Mecanismo
de
transmissão
Programas/políticas existentes
Emprego
Obras públicas
Regulamentação do mercado de trabalho
Política ativa para mercado de trabalho
Seguro ou assistência para o desemprego
Produção
agrícola
Subsídios enfocados de fertilizantes
Liberalização de preços
Programas de pensão com contribuição
Programas de pensão sem contribuição
Baixo rendimento
Falta de acesso a terras
Meninos e
meninas de
6 a 14
anos
Baixa renda
Baixa qualidade das
escolas
Mulheres
grávidas/
lactantes
Crianças
Práticas assistenciais
Saneamento
Doenças
Programas de saúde pública
Serviços de nutrição
Transferências de alimentos/subsídios
Empregado
s do setor
formal
Perturbação
macroeconômica
Reforma da
administração pública
Emprego
Seguro ou assistência para o desemprego
Regulamentação do mercado de trabalho
Famílias
rurais
Transferências para promover a
freqüência escolar
Mudanças na política de educação para
melhorar a qualidade da escola
Emprego e
produção
Seguro para safras
Obras públicas
Sazonalidade /choques
meteorológicas
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2.2 Avaliação da conveniência das intervenções de proteção social
Após a identificação das principais fontes de risco e vulnerabilidade e dos grupos mais afetados
por elas, três perguntas fundamentais devem ser respondidas: (1) Mudanças nas políticas, nas
leis, nas regulamentações ou nos programas existentes podem reduzir a vulnerabilidade e a
pobreza? (2) As intervenções de proteção social devem ser usadas para resolver essas
dificuldades? Qual seria a conduta mais apropriada para fazê-lo? e (3) Quais os indicadores
mais úteis no contexto deste país específico para acompanhar o avanço rumo ao alcance dos
objetivos de PS desse país?
A decisão sobre o uso de intervenções de PS ou fora dela depende de os riscos serem
primariamente estruturais ou transitórios. Também depende de o objetivo ser reduzir os riscos,
mitigar os riscos ou facilitar o combate aos riscos. A Tabela 2 ilustra muitas das opções
disponíveis de acordo com essas duas tipologias.
Se o risco ou a vulnerabilidade for estrutural, os esforços de redução de risco ou de prevenção
deverão, na maioria dos casos, constituir a ação mais apropriada. Os esforços de redução de
risco tendem a cair mais no âmbito da política que de intervenção no estilo de programa.
Muitos elementos essenciais aqui ficam fora do âmbito da PS. Dos que se encontram dentro
deste domínio, muitos aparecem na forma de regulamentação e programação do mercado de
trabalho. As estratégias de mitigação de riscos em muitos casos podem ser melhor
implementadas fora das intervenções de PS. Esses métodos podem incluir esforços para
ajudar a diversificar a “carteira” (bens de capital físico, financeiro, humano e social) dos pobres,
na medida suficiente para amortizar os golpes. Finalmente, os mecanismos para de combate
ao risco, que aliviam o impacto dos golpes depois de sua ocorrência, são essenciais para a
proteção contra níveis inaceitáveis da pobreza. Muitos mecanismos de combate ao risco
precisam do respaldo das intervenções de PS, enquanto outros não o requerem.
Tabela 2: Meios de gestão de risco
Fora da proteção social
Medidas de proteção social
Redução de riscos
• Políticas macroeconômicas
• Medidas para reduzir os riscos de desemprego
ou subemprego e renda inadequada
• Políticas de saúde pública, educação, agricultura
e meio ambiente
• Normas para assegurar saúde básica e
segurança no trabalho
• Alocação de recursos (humanos e financeiros)
para a obtenção de qualidade
• Política adequada de invalidez em apoio à
inclusão de pessoas inválidas
• Serviços sociais básicos para os pobres
• Medidas para reduzir o trabalho prejudicial de
• Fornecimento da infra-estrutura essencial
menores
• Regulação e supervisão dos setores financeiros
• Medidas contra a discriminação no emprego
• Instituições e sistemas judiciais
• Práticas corretas de amamentação e desmame • Programas vocacionais de educação e
capacitação que apóiem o investimento em
• Programas de prevenção do HIV
capital humano
• Acumulação de bens (terras, gado, financeiros)
• Algumas intervenções em nível comunitário
•
com fundos sociais, como atendimento médico
preventivo e acumulação de capital social por
meio do fortalecimento de estruturas para a
ação comunitária
Infra-estrutura produzida por obras públicas
6
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Mitigação de riscos
• Tipos mais formais de diversificação de carteira
• Transferências de ativos
• Desenvolvimento de mecanismos de poupança
para os pobres e vulneráveis
• Apoio para estender os mercados financeiros
aos pobres
• Acesso aos planos de microcrédito
• Proteção dos direitos de propriedade
• Programas de nutrição
• Prestação de serviços legais que prescindam da
necessidade de programas de PS (assegurando
o estabelecimento ou a melhoria de leis
fundamentais – direitos de propriedade, herança
eqüitativa entre gêneros, lei da família que
impede que as mulheres e/ou os filhos se
tornem indigentes por deserção, divórcio ou
morte)
Combate aos riscos
• Venda de bens imobiliários ou financeiros
• Empréstimo de vizinhos ou bancos
• Migração
• Programas de seguridade para desemprego,
velhice, invalidez, sobrevivência, doença
• Sistemas de pensões apropriados e eficazes
dentro do contexto do país
• Programas comunitários informais baseados no
mercado para a redução dos riscos
• Apoio para o desenvolvimento de níveis fortes
de capital social comunitário
• Alguns tipos de intervenções de fundos sociais,
•
•
•
•
•
•
como a diversificação de renda por meio de
empréstimos a microempresas e acesso à
educação e capacitação
Obras públicas em épocas de baixa demanda
de mão-de-obra para reduzir a sazonalidade da
renda
Transferências formais ou assistência social
Programas de alívio para desastres
Subsídios
Obras públicas como meios de transferência
depois de um choque
Transferências informais ou caridade dentro
das comunidades
Ao se decidir sobre o equilíbrio entre as intervenções de PS e não-PS, deve-se ter em mente
que:
•
•
•
•
•
as intervenções que promovem extensa redução da pobreza sempre deverão ter alta
prioridade;
quando a pobreza é mais estrutural que transitória, as intervenções que tratam dos
aspectos estruturais, em geral intervenções não-PS, devem ter prioridade;
os grupos que não estão se beneficiando do crescimento geral podem necessitar de
políticas ou programas de PS especiais;
é de se esperar que os programas de PS reduzam a pobreza tanto por meio da redução da
vulnerabilidade a mudanças drásticos de renda e da prevenção de perdas irreversíveis,
como pela contribuição para a coesão social e uma ampla escolha de políticas sólidas;
a melhor combinação de políticas e intervenções em determinadas circunstâncias depende
do contexto das políticas macroeconômicas, das limitações fiscais e das prioridades
orçamentárias concorrentes, da capacidade institucional para elaborá-las e executá-las, e
das considerações da política econômica.
2.3 Que indicadores podem ser úteis para o acompanhamento do
avanço rumo aos objetivos da proteção social?
É pequeno o consenso internacional em torno dos indicadores mundiais de proteção social.
Mesmo assim, a lista indicativa dos indicadores potenciais da Tabela 3 pode ser útil para o
acompanhamento dos avanços na melhoria de vida dos grupos vulneráveis. A escolha de
indicadores específicos em determinado país depende, ao mesmo tempo, do que se deve
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medir – os tipos de riscos, os grupos mais vulneráveis, os tipos de programas atuais – e das
realidades a partir das quais os dados estão disponíveis. Mas, de maneira geral, seria
recomendável coletar dados sobre os indicadores nas três categorias indicadas – indicadores
de exposição ao risco, mecanismos para lidar com a vulnerabilidade e os resultados.
Quadro 3. Indicadores potenciais de proteção social
Indicadores de exposição ao risco e à vulnerabilidade
• Índice da suscetibilidade nacional ou regional a choques naturais ou climáticos específicos
• O grau em que as famílias são vulneráveis a riscos não-segurados
• Índice de perigo macroeconômico crônico ou transitório e/ou de baixo rendimento macroeconômico
(indicador de tipo CPIA )
Percentagem da população afetada por guerra, violência, crime ou tensões étnicas ou de castas
Freqüência de doenças contagiosas (como a AIDS), alcoolismo, toxicomania
Coeficiente do número de inválidos
Percentagem de chefes de famílias únicos e/ou coeficiente de divórcios (também pode ser um
resultado)
• Percentagem de órfãos (também pode ser um resultado)
• Percentagem de idosos
• Percentagem de viúvas
•
•
•
•
Indicadores para mecanismos que lidam com os riscos e a vulnerabilidade
• Avaliação qualitativa da eficácia, eficiência e cobertura do sistema de PS do país (baixo, satisfatório,
bom, excelente) no contexto da realidade do país
• Avaliação qualitativa do empenho e da capacidade do governo para ajudar os pobres a enfrentar os
riscos (baixo, satisfatório, bom, excelente)
• A proporção geral de pobres e não-pobres cobertos por redes de segurança ou outros programas de
proteção social e níveis médios de benefícios
• Despesas públicas e privadas para diferentes programas de PS (ou relacionados com a PS)
• Proporção de pobres e não-pobres cobertos por programas especiais de PS (cobertura e incidência)
• Percentagem de famílias (pobres) que recebem transferências (formais ou informais) e volume médio
das transferências
Indicadores de resultados
• Número de pobres e intensidade de sua pobreza, se possível dividido por setor urbano/rural e,
idealmente, por diferentes grupos potencialmente vulneráveis, inclusive idosos e viúvas
• Níveis de pobreza crônica e pobreza temporária (também divididos, mesmo que com base em
estimativas inexatas, pelos grupos potencialmente vulneráveis)
• Estimativa da percentagem de crianças ou famílias vulneráveis ou indigentes como conseqüência de
•
•
•
•
•
•
doenças contagiosas (os indicadores para a AIDS, por exemplo, podem incluir o número de pessoas
infectadas, o número de doenças, o número estimado de órfãos)
Taxas e estimativas de desemprego e subemprego, que captem o nível de formalidade ou
informalidade do mercado de trabalho (por idade e gênero)
Taxa de desistência em escolas primárias (para meninos e meninas)
Incidência de trabalho de menores (percentagem de crianças que trabalham, com base em idade e
gênero)
Horas trabalhadas por crianças
Situação do mercado de trabalho para os grupos vulneráveis (jovens, mulheres)
Indicadores dos avanços rumo à realização das reformas de política nas zonas de PS (mercados de
trabalho, pensões)
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3. Estabelecimento da Eficácia das Intervenções Individuais de
Proteção Social
Esta seção inclui listas de verificação que os formuladores de políticas podem utilizar para
determinar a eficácia das intervenções mediante a regulamentação do mercado de trabalho,
programas de seguro social financiados com contribuições e programas de gasto financiados
com recursos públicos. Idealmente, para responder às perguntas das listas de verificação, as
autoridades e os formuladores de políticas dos países dispoem de dados de diversas fontes –
orçamentos, estatísticas administrativas, pareceres especializados de altos funcionários e
críticas informadas das intervenções, feedback dos usuários na forma de avaliações de
benefícios ou de pesquisas de satisfação do cliente, dados de pesquisas domiciliares para
revelar os resultados do enfoque e análises sofisticadas de dados de pesquisas para
quantificar os impactos dos programas.
Na prática, os países muitas vezes dispõem de pouca informação deste tipo por períodos
curtos de tempo e talvez precisem tomar uma primeira rodada de decisões com base nos
dados disponíveis ou reunidos apressadamente. Nesses casos, os formuladores de políticas
devem fazer o melhor que podem para considerar todos os fatores principais sugeridos mais
abaixo, ainda que as conclusões sejam tentativas, fundamentadas em dados imperfeitos ou em
indicadores apenas parciais para cada fator. Mas eles terão que criar mecanismos para
assegurar que, no futuro, os dados necessários estejam disponíveis para as avaliações
contínuas ou periódicas sobre a eficácia das intervenções, de maneira que as rodadas
seguintes de decisões se baseiem com mais solidez em análises rigorosas. As explicações do
capítulo sobre Dados e Medição da Pobreza e do capítulo sobre Acompanhamento e
Avaliação podem ajudar nessa tarefa.
Na avaliação das intervenções, os formuladores de políticas desejarão considerar todos as
estruturas de políticas, leis e regulamentações, e os programas de fundos públicos importantes
e pertinentes, além dos acordos privados baseados no mercado ou informais que ofereçam
gestão de risco social (ver o Quadro 4). O mesmo tipo de análise pode ser aplicado a propostas
para intervenções novas ou reformadas. Em especial, o tratamento das intervenções públicas
deve ser feito em profundidade, pois a política pública as financia diretamente e pode manipulálas com rapidez.
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Quadro 4. Exemplos de intervenções de proteção social
Tipicamente, as intervenções aqui enumeradas podem ser encontradas em numerosos países. Nem
todos os países têm todas elas – nem deveriam. A fragmentação pode resultar em programas
demasiado pequenos para realizar muito, e diversas intervenções nesta lista geralmente não são
eficazes em função dos custos. Esta lista pretende ser apenas uma lista de verificação para ajudar a
equipe de DERP na certeza de que tem à mão todas as peças do quebra-cabeça.
Programas públicos e políticas
• Alimentos por trabalho ou obras públicas de uso intensivo de mão-de-obra
• Fundos sociais
• Subsídios para insumos agrícolas (preços ou vouchers)
• Subsídios para energia
• Subsídios para preços de alimentos
• Subsídios para habitação
• Rações para alimentos
• Selos de alimentos
• Programas de alimentação escolar
• Isenção de despesas com educação ou bolsas de estudo
• Auxílio-família
• Legislação trabalhista – regulamento para contratação e demissão (inclusive a pedido), contratação de
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
trabalhadores, salários mínimos, etc.
Assistência para desemprego
Assistência à procurar de emprego
Seguro de desemprego
Programas de recapacitação
Conta de poupanças integrada
Seguro médico
Assistência social monetária baseada em necessidades
Seguro de velhice, seguro de invalidez, seguro de sobrevivência
Programas de pensão sem contribuição
Estrutura de regulamentação para programas privados de aposentadoria
Mecanismos de gestão de risco baseados no mercado
• Poupança ou crédito de empresas comerciais ou ONGs
• Seguro de cultivos
• Seguro de propriedade
• Planos privados de aposentadoria
• Seguro privado de saúde, invalidez, vida
Redes de segurança ou transferências informais
• Intercâmbio de mão-de-obra (para agricultura, construção, etc.) entre famílias
• Transferência de dinheiro, alimentos e gado entre famílias
• Educação das crianças
• Confiança nas crianças
• Despoupança – venda de bens, gado, equipamento agrícola, jóias, retirada da poupança
• Migração
• Mão-de-obra vinculada
• Cultivos compartilhados
• Associações ou sociedades de poupança ou seguros – roscas, tontinas, sociedades funerárias
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Os formuladores de políticas precisam ter em mente que as intervenções podem ser
executadas por muitas instituições – ministérios da presidência, do trabalho, da previdência
social, da educação, da saúde, da habitação, de obras públicos, dos transportes. As
intervenções estaduais e locais podem ser fatores bastante importantes e, de fato, chegar a
inibir ou “desalojar” as intervenções nacionais e federais em alguns setores e países. Em
muitos casos, as ONGs ou os doadores importantes podem patrocinar fora do governo
programas que são partes importantes do sistema de PS e devem ser incluídos no quadro
geral. E a análise não deve limitar-se a intervenções destinadas a alcançar os pobres
explicitamente. Com freqüência, as pensões para os funcionários públicos são despesas
importantes. Provavelmente, não têm muito efeito direto sobre a pobreza, porque afetam
sobretudo os que não são pobres, mas podem implicar um uso significativo dos recursos
orçamentários e ter, ao mesmo tempo, um custo político e oportunista que deve ser incluído na
análise. O mercado e os mecanismos informais devem ser examinados para se saber onde
está a vantagem comparativa e quais as lacunas que podem preencher, e também para se
avaliar se as intervenções públicas ajudam ou atrapalham sua contribuição à gestão de riscos.
Tudo isto pode parecer desanimador, e certamente a equipe da estratégia para a redução da
pobreza deve ser pragmática no estabelecimento de sua agenda.
A primeiro etapa é obter uma ampla visão geral da amplitude completa das intervenções (isto
não precisa ser muito detalhado). A equipe pode selecionar um subgrupo de intervenções para
fazer uma análise mais profunda. Os programas que recebem alocações orçamentárias
substanciais, as políticas ou regulamentações que causam grandes distorções na economia e
as intervenções que afetam grandes grupos de pessoas ou para as quais já existem boas
avaliações são candidatos óbvios à inclusão, e também as intervenções voltadas para
necessidades importantes mas desatendidas. Estabelecida a lista criteriosa de intervenções, a
equipe de PRS desejará ter acesso rápido ao que está disponível nas análise e fontes de
dados existentes. Podem então determinar o grau de ambição de sua análise e em que ponto
centrar seus esforços de coleta de dados.
As ferramentas para abordar os programas de seguro social obrigatório financiado por
contribuições e os programas de despesas financiados por recursos públicos diferem um pouco
e são tratados separadamente nas seções a seguir.
3.1 Análise da regulamentação trabalhista
Com a criação de oportunidades de trabalho, os mercados eficientes de mão-de-obra
contribuem de forma substancial para a redução da pobreza. Políticas e programas de mercado
de trabalho sólidos podem reduzir os riscos associados ao desemprego, à perda de renda e a
condições de trabalho precárias, e ajudam os trabalhadores a gerir esses riscos quando
ocorrem. Além disso, ao alocar a mão-de-obra a seu uso mais eficaz na economia e ao
promover o emprego e o investimento em capital humano, os mercados de trabalho podem
contribuir para o crescimento econômico e a redução da pobreza a longo prazo.
Uma estrutura de política para o mercado de trabalho inclui tanto regulamentação como
programas. Mas os detalhes da estrutura apropriada não são universais e variam de país para
país, dependendo de seu grau de desenvolvimento, história e cultura.
Os programas para o mercado de trabalho, como os programas de benefícios de desemprego
e capacitação, podem ser avaliados como outros programas de proteção social financiados
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com fundos públicos quanto à eficácia em função dos custos (ver a Seção 3.3). Mas, em geral,
não é possível fazer o mesmo no caso da regulamentação trabalhista. Por exemplo, é muito
difícil atribuir um valor aos benefícios e custos das normas que regem a contratação e
demissão ou das regulamentações contra a discriminação. Esse desafio é complicado ainda
mais pelo fato de que, no final das contas, o importante não é simplesmente a regulamentação
em si mas a maneira como é aplicada. Apesar dessas dificuldades, a regulamentação pode
produzir importantes impactos sobre o funcionamento do mercado de trabalho e sobre o bemestar dos trabalhadores. Por conseguinte, os formuladores de políticas devem responder
(dentro do possível) a algumas perguntas fundamentais sobre a regulamentação em seu
mercado de trabalho:
• Quais são as intervenções apropriadas para a regulamentação?
• Qual é o impacto das intervenções (inclusive sua fiscalização) sobre o funcionamento do
mercado de trabalho?
• Qual é o seu impacto sobre os trabalhadores, especialmente os trabalhadores pobres?
Mesmo que não seja fácil responder definitivamente a essas perguntas, as etapas seguintes
devem ser efetuadas na tentativa de entender a estrutura regulamentar do mercado de trabalho
e suas implicações para a redução da pobreza:
Realizar um exame geral empírico do mercado de trabalho. Um acompanhamento e um
diagnóstico sólidos dos indicadores do mercado de trabalho é o primeiro elemento da análise
do mercado de trabalho. Ajuda a identificar os pontos problemáticos em que os formuladores
de políticas podem escolher intervir, além das dimensões em que o mercado de trabalho já
está funcionando bem.
Os problemas do mercado de trabalho podem assumir diversas formas, como desemprego
aberto, baixa remuneração ou dificuldades centradas em grupos especiais. Para se fazer um
exame empírico, é necessário determinar os indicadores essenciais, que, se possível, são
desagregados para se avaliar os efeitos sobre os pobres e outros grupos vulneráveis (inclusive
quanto a gênero e idade). Entre os indicadores que podem ser monitorados estão a taxa de
participação da mão-de-obra, a taxa de desemprego, o desemprego a longo prazo, a renda, os
salários e a produtividade, as participações formais comparadas com as informais no emprego
e a distribuição de salários.
É preciso, porém, observar que em numerosos países em desenvolvimento os indicadores de
dificuldades não são muito claros (por exemplo, o desemprego aberto nem sempre é o melhor
indicador porque praticamente não existe alternativa a estar desempregado, sendo poucos os
mecanismos formais de proteção social estabelecidos). Além disso, a base de dados
quantitativos é muitas vezes limitada. Portanto, um dos objetivos permanentes para a política
deve ser identificar a necessidade de dados, avaliar sua situação atual e tomar medidas para
melhorar a capacidade do país de acompanhar os indicadores do mercado de trabalho (e
outros). Isto pode implicar o fortalecimento da capacidade de pesquisa, além da melhoria dos
dados administrativos.
Os indicadores qualitativos também podem ser importantes para fins de acompanhamento,
porque é possível que não haja disponibilidade de dados quantitativos e que alguns aspectos
essenciais do desempenho do mercado de trabalho não sejam compatíveis com dados
“permanentes”. Por exemplo, uma forma importante de medição do mercado de trabalho é o
conjunto de normas trabalhistas básicas (contra o trabalho de menores, o trabalho forçado, a
discriminação e a favor da liberdade de associação e de contratos coletivos) que tem sido
12
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adotado internacionalmente de comum acordo. Uma visão geral do mercado de trabalho deve
incluir a avaliação da maneira como o país está se saindo em relação a essas normas.
Avaliar o papel da regulamentação. Após identificar os pontos conflitantes pelo exame empírico
do mercado de trabalho, a próxima etapa pode ser a avaliação do papel da regulamentação (ou
da falta de ela) na determinação dos resultados observados. Aqui, é importante reconhecer que
os resultados podem ou não dever-se à regulamentação do mercado de trabalho. Por exemplo,
as baixas taxas de emprego formal podem ser devidas a vários fatores, alguns dos quais têm
pouco a ver com a política trabalhista (por exemplo, as condições macroeconômicas). Mas
também podem se dever à política de mercado de trabalho (por exemplo, custos associados à
contratação e à demissão dos trabalhadores que encarecem a mão-de-obra). É necessária
uma análise cuidadosa para desenredar as causas do que às vezes são processos complexos.
A avaliação dos impactos da regulamentação é importante para a determinação das áreas em
que os formuladores de políticas devem se concentrar. Isto vale para a regulamentação
existente e que pode causar problemas (como o exemplo dos altos custos da mão-de-obra
devidos a normas de proteção do emprego). Também vale para os problemas do mercado de
trabalho que podem necessitar de regulamentação (por exemplo, a existência de discriminação
contra as mulheres) nos casos em que não existem normas eficazes em vigor. Alguns dos
aspectos da regulamentação que os formuladores de políticas podem examinar são:
•
•
•
•
•
Salários mínimos;
Regulamentação dos impostos sobre a folha de pagamento;
Normas que regem a contratação e a demissão de trabalhadores;
Normas trabalhistas que tratam das horas de expediente, folgas, saúde e segurança
trabalhista, etc.;
Regulamentação contra a discriminação.
Avaliar os custos e benefícios da regulamentação trabalhista. Avaliado o papel da
regulamentação, a etapa seguinte é avaliar os custos e benefícios das várias regulamentações
que se pensa possam ter um impacto significativo. Mesmo que não seja possível estimar com
precisão os benefícios e custos, a análise pode indicar direções em que os benefícios têm
maior peso que os custos, ou vice-versa, além do impacto que essas regulamentações podem
produzir sobre a redução da pobreza. As perguntas que necessitam de resposta são:
•
•
•
•
•
Qual é o objetivo da intervenção?
Diante da nossa compreensão do mercado de trabalho, esses objetivos são
apropriados?
Conceitualmente, quais são os benefícios deste tipo de intervenção?
Conceitualmente, quais são os custos deste tipo de intervenção?
Qual é a prova empírica dos custos e benefícios desta intervenção no contexto do país
em questão?
Avaliar as opções. Com base na avaliação do papel da regulamentação e dos custos e
benefícios das várias regulamentações, a etapa final é a avaliação das opções que os
formuladores de políticas devem considerar com relação à legislação trabalhista para
assegurar a promoção do crescimento na demanda por mão-de-obra.
13
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3.2 Análise dos programas de seguro social financiados por
contribuições
Uma das abordagens para proteger as pessoas contra o risco de velhice, invalidez, morte de
familiares, doenças, maternidade, desemprego ou lesões no trabalho são os programas de
seguro social. Esses programas mitigam os riscos ao proporcionar uma fonte de renda caso a
pessoa venha a se encontrar em uma daquelas situações. Nesses programas, os indivíduos
contribuem enquanto trabalham, muitas vezes acompanhados da contribuição adicional de
seus patrões e em alguns casos do próprio governo. O dinheiro capitalizado é em geral usado
para pagar as pessoas que atualmente enfrentam esses riscos. Às vezes, os fundos se
acumulam ao longo do tempo, mas tipicamente são insuficientes para cobrir os pagamentos
completos devidos aos trabalhadores atualmente assegurados.
Nos países desenvolvidos típicos, os programas de seguro social proporcionam uma mitigação
substancial para esses riscos, sendo apenas residual a dependência de mecanismos de
combate aos riscos. Mas, nos países em desenvolvimento típicos, embora os programas de
seguro social na maioria dos casos impeçam as pessoas de renda alta e média de cair na
pobreza quando enfrentam a esses riscos, não oferecem uma proteção equivalente aos
pobres. São diversas as razões básicas para a cobertura incompleta, todas elas provenientes,
em grau maior ou menor, da dificuldade de arrecadar contribuições dos pobres. Por esses
programas, somente os que contribuem têm direito à proteção contra os riscos. Os pobres
crônicos são muitas vezes demasiado pobres para participar, têm taxas de desconto mais
altas, esperam beneficiar-se dos mecanismos de alívio proporcionados pelos programas
públicos de rede de segurança ou simplesmente não têm acesso a esses programas porque
trabalham no setor informal que não participa dos programas de seguro social financiado por
contribuições.
Ao mesmo tempo, os programas muitas vezes terminam tendo déficits fiscais depois de
implantados, o que se converte em obrigações para o governo. Como conseqüência, não
somente os pobres não têm acesso a eles, mas os recursos fiscais que deveriam ser utilizados
em outros programas sociais para ajudar os pobres a mitigar ou combater os riscos acabam
destinados a programas de seguro social que mitigam, sim, o risco de pobreza, mas apenas
para as classes média e alta. Quando a base tributária é mais ampla que a da cobertura do
seguro social – por exemplo, por meio de impostos IVA – a situação piora ainda mais, porque
os impostos provenientes dos pobres servem para pagar benefícios às classes de renda maior.
Uma primeira etapa básica na avaliação de um sistema de previdência social é determinar que
percentagem da população ativa contribui para o sistema e que percentagem da população
vulnerável (idosos, viúvas, inválidos, etc.) recebe os benefícios. Se o programa tiver uma ampla
base, o apoio monetário do governo poderá ser justificado com vistas à redução da pobreza. O
sistema de previdência social norte-americano, por exemplo, com sua estrutura de
redistribuição de benefícios e ampla cobertura, é muitas vezes considerado a estratégia mais
eficaz dos Estados Unidos para a redução da pobreza. Nesta avaliação, o usuário deve
considerar as tendências de cobertura atuais e futuras. Por exemplo, na maior parte do Leste
Europeu, os coeficientes de cobertura para os idosos são muito altos, o que talvez justifique
algum nível de apoio orçamentário enfocado. No entanto, os coeficientes de cobertura para a
população ativa caem à medida que as pessoas ingressam no setor privado e que a evasão se
torna mais fácil, e em alguns casos a participação se torna voluntária, o que faz pensar em
coeficientes de cobertura mais baixos para os vulneráveis no futuro. Neste caso, um apoio
orçamentário a longo prazo pode não ser justificado.
14
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Supondo-se que a cobertura seja mais limitada, como é o caso mais típico, entre os critérios
utilizados para sua avaliação estão os seguintes:
§
§
§
§
§
Sustentabilidade fiscal – O sistema de seguro está pojetado para ser estritamente
financiado com contribuições da população coberta e de seus empregadores a curto e
longo prazos?
Adequação dos benefícios – Os benefícios proporcionados pelo sistema são adequados
para impedir que a população vulnerável caia na pobreza? Oferecem incentivos suficientes
para as pessoas pertencerem ao sistema e contribuírem, em comparação com outros meios
de mitigação desses riscos?
Prevenção de desalojamento – Os benefícios concedidos são tão generosos que, quando
disponíveis, desalojam ou impedem outros meios de mitigação de riscos informais ou do
mercado?
Prevenção de redistribuição negativa – Em todos os planos de seguro social existem algum
elemento de redistribuição, intencional ou não. Por exemplo, no seguro médico, os prêmios
muitas vezes se baseiam em um percentual do salário. No entanto, como a saúde tende a
se correlacionar positivamente com a renda, os mais ricos necessitam menos de
atendimento médico. Portanto, os que menos necessitam dos benefícios contribuem mais,
e dessa forma o sistema incorpora um certo grau de redistribuição para os pobres. Em
compensação, os trabalhadores de renda mais alta têm vida mais longa que os que
ganham menos e, portanto, espera-se que recebam pensões por um período maior de
tempo, o que aumenta os ganhos gerais de sua pensão em comparado com o que os
trabalhadores de renda mais baixa recebem. Por conseguinte, a redistribuição pode ser
progressiva ou regressiva.
Prevenção de incentivos que intensificam a vulnerabilidade – O incentivo a que as
mulheres, por exemplo, que, em média vivem mais anos que os homens, se aposentem
mais cedo, quando as pensões muitas vezes não estão totalmente indexadas, resulta em
pensões mais baixas que decaem em valor relativo ao longo do período de tempo mais
extenso, aumentando o risco de pobreza para essas mulheres quando estiverem em idade
muito avançada. Da mesma forma, estimular longos períodos de desemprego com
benefícios de desemprego de longa duração pode prejudicar o regresso dos beneficiários a
um emprego normal.
3.3 Análise da eficácia dos programas de gasto
A determinação da eficácia dos programas financiados com fundos públicos envolve duas
tarefas. A primeira é identificar que grupos atualmente estão cobertos por quais intervenções. A
segunda é determinar a eficácia da intervenção.
No identificação de que grupos estão atualmente cobertos por quais intervenções, é útil fazerse várias perguntas. As mais importantes são:
•
•
•
•
Quais são os grupos cobertos e por quais programas?
A que ministérios pertencem e em que nível operam (nível nacional, regional, comunitário)?
Que tipos de programas não-PS estão enfocados nesses grupos pobres ou vulneráveis?
Que tipos de programas privados, de transferências entre ou dentro de famílias ou de
acordos informais são atualmente adotados por cada grupo vulnerável?
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A segunda etapa é avaliar a eficácia. A eficácia tem geralmente três aspectos: objetivos para a
pobreza; resultados; e impacto ou eficácia em função dos custos na entrega dos resultados
observados. As perguntas que devem ser respondidas para se determinar cada um dos
aspectos vêm a seguir.
Objetivos dos programas para a pobreza
•
O objetivo é coerente com a análise da estrutura da pobreza e com o risco para o país ou a
região?
• Qual é o objetivo específico da intervenção – que indicador de pobreza a intervenção visa
mudar? Por exemplo, o objetivo é reduzir o número de pessoas pobres? Aumentar os
salários em setor determinado? Melhorar o atendimento médico? etc.
Resultados de programas para a pobreza
•
•
A intervenção ajuda a alcançar o objetivo para a pobreza?
Ocorreram mudanças no indicador para o objetivo desejado que possam ser atribuídas ao
programa?
Infelizmente, muitas vezes os analistas não dispõem de um bom indicador de resumo dos
resultados, e muito menos de um associado à cadeia apropriada de causalidade. Neste caso,
têm que recorrer a indicadores substitutos que provavelmente “refletem” ou influenciem os
resultados reais (não-observados). Por exemplo, se o programa alcança poucos dos grupos em
que está enfocado, ou se a transferência proporcionada é mínima, pode-se deduzir de imediato
que o impacto geral é provavelmente pequeno. Os indicadores substitutos especiais utilizados
variam ligeiramente por intervenção e mais pela disponibilidade de dados.
Na ausência do indicador “perfeito”, as respostas a outras perguntas pertinentes podem ajudar
a estimar o êxito da intervenção. Por exemplo: Os pobres estão mais pobres – a renda está
menos distante abaixo da linha de pobreza? Aumentou o emprego ou o trabalho, e em quanto?
Aumentou o consumo de alimentos ou melhoraram as práticas alimentares de certos grupos
vulneráveis? Melhoraram as taxas de matrícula ou de permanência para meninos e meninas
pobres? Aumentou o acesso ou o uso de serviços de saúde? Que percentagem do grupo
estudado se beneficia da intervenção? (Para um quadro mais completo da avaliação dos
resultados, ver o capítulo sobre Acompanhamento e Avaliação.)
Eficácia em função dos custos dos programas de proteção social
A avaliação da eficácia em função dos custos compreende a análise de vários aspectos dos
programas, dos quais os principais são a sustentabilidade, o enfoque, os custos
administrativos, a estrutura institucional, os efeitos involuntários e as limitações. A Nota técnica
2 contém planilhas informativas dos programas de proteção mais amplamente utilizados que
resumem a experiência internacional e fornecem alguns referenciais de comparação a partir
dos quais se pode estimar a eficácia.
As perguntas incluídas nesta seção foram formuladas originalmente para a avaliação de
programas de gasto público, embora a maioria possa agregar detalhes à análise da
regulamentação trabalhista e também aos programas de seguro social baseados em
contribuições. Além disso, o grosso da lista de verificação também está relacionado com a
análise do apoio à PS oferecido pelo setor privado. A maioria dos conceitos também se aplica
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aos acordos informais privados, embora os custos não sejam incorridos pelo governo mas
pelos participantes da rede que fornece a transferência ou o seguro. Para o fornecimento, por
exemplo, de pensões, seguros de vida, de doença ou de propriedade, ou instrumentos de
poupança, as questões de cobertura e de limitações podem ser particularmente pertinentes.
Esse diagnóstico não somente proporciona um juízo resumido de quais os programas mais
eficazes em função dos custos, como também fornece informações sobre a maneira como
cada intervenção pode ser mais eficaz e, portanto, oferece uma percepção das possibilidades
de reforma. Por exemplo, um país pode descobrir que em seus programas de obras públicas
somente em 20% dos custos são para o trabalho não-especializado, o que está muito abaixo
das normas indicadas na Nota técnica 2.
Sustentabilidade
•
•
•
•
•
Qual é o custo de cada programa como percentagem do produto interno bruto (PIB)?
Qual é o orçamento ou a alocação de gastos para cada programa de proteção social como
percentagem das despesas totais do governo e das despesas para a proteção social?
Qual é a fonte (externa ou interna) de financiamento para cada programa? Os fundos têm
destinação específica? Existem problemas de fluxos financeiros intergovernamentais?
É provável que, de acordo com as necessidades, essa fonte de financiamento se reduza ou
aumente com o tempo?
O programa conflita com a política atual ou com as estruturas legais ou regulamentares de
forma a comprometer sua sustentabilidade?
Enfoque
•
•
•
•
Que percentagem dos grupos vulneráveis selecionados é coberta pelo programa?
Que percentagem dos beneficiários é pobre?
Que percentagem da transferência vai para os grupos de pobres e não-pobres?
Qual é o orçamento ou a alocação de gastos para cada programa por unidade
administrativa, por localidade urbana ou rural, por etnia, por gênero? Como isto
corresponde à distribuição de pobreza por esses fatores?
Custos administrativos
•
•
•
Quais são os custos administrativos como percentagem do custo total? Estão altos a ponto
de não serem razoáveis? Um pouco mais de gasto permitiria uma melhoria acentuada em
algum aspecto do programa, melhorando, portanto, significativamente seu impacto?
Qual é o custo por unidade da intervenção (por exemplo, para reduzir a taxa de
desemprego em 1% ou para transferir US$1 ao grupo escolhido de um programa de
assistência social)?
Como se comparam esses custos com os de outros programas?
Estrutura institucional
Além das informações coletadas sobre quais ministérios administram cada programa e em que
nível, são necessárias mais informação sobre a estrutura institucional, a saber:
• Que tipo de mecanismo de entega institucional se emprega no programa (entrega direta do
governo, contratos do governo com ONGs ou o setor privado, fundo social)?
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Versão para comentários
•
•
•
•
•
A capacidade geral (pessoal, equipamento, transporte, orçamento administração,
procedimentos, sistemas computacionais) é adequada para a boa implementação do
programa?
Existem problemas de coordenação entre os órgãos ou níveis de governo?
As instituições e seus agentes têm incentivos para atuar de forma a assegurar que a
intervenção seja bem executada?
O sistema institucional de entrega facilita o enfoque correto?
Os sistemas são adequados para a participação ou voz do cliente?
Efeitos involuntários
•
•
•
•
Quais são as fontes e as magnitudes potenciais de efeitos involuntários no nível do
programa? Podem variar segundo o tipo de programa. Por exemplo, em um programa de
obras públicas que utiliza empreiteiras privadas, as empreiteiras ou os supervisores locais
podem reduzir os salários dos trabalhadores abaixo do salário do programa para cobrir os
custos de transporte dos trabalhadores aos locais de trabalho ou para manter alojamentos
nos locais de trabalho.
Quais são os efeitos involuntários em nível individual ou familiar no que diz respeito aos
incentivos de trabalho, fertilidade, formação da família? Na consideração dos efeitos sobre
os incentivos de trabalho, deve-se ter em mente a natureza específica do mercado de
trabalho do país e a modalidade de trabalho dos pobres.
Quais são as fontes potenciais de efeitos involuntários em nível individual ou familiar
(mecanismos institucionais de entrega, mecanismos de enfoque, nível de transferência), e
acaso podem ser minimizados?
Qual poderia ser o provável impacto em nível de transferências privadas e de disposições
das famílias de combater os riscos?
Limitações
•
•
•
•
•
•
•
Existem atualmente limitações infra-estruturais, financeiras ou políticas ao funcionamento
eficaz do programa?
Existem instituições que possam apoiar o funcionamento do programa? Em caso contrário,
elas poderiam ser estabelecidas rapidamente?
Os membros do pessoal têm as habilidades e a capacitação necessárias para executar o
programa?
Existem recursos para a execução do programa?
Existe vontade política para sustentar o programa?
Existem aspectos do programa passíveis de ser limitados por considerações culturais (por
exemplo, no caso de alguns países, o trabalho pesado de mulheres em público)?
Existem famílias com limitações para receber os benefícios dos programas (alto custo do
transporte, deslocamento, longo tempo de espera para receber os benefícios, problemas de
idioma com os fornecedores de serviços)?
4. Ajuste da Combinação de Intervenções
Esta seção ajuda a identificar as intervenções ou combinações de intervenções provavelmente
mais eficazes para a consecução dos objetivos da redução da pobreza dentro da capacidade
fiscal e administrativa do país. As informações necessárias para isto são: o diagnóstico do
caráter geral da pobreza no país e os tipos apropriados de ações públicas para reduzir a
pobreza nessas condições; a avaliação da eficácia em função dos custos das intervenções
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individuais; as opiniões sobre o potencial de diferentes intervenções (ver as referências da Nota
técnica 2); e informações sobre as destinações orçamentárias.
Usando essas informações, as equipes de PRS podem elaborar uma lista de intervenções
possíveis para cobrir as lacunas e necessidades de proteção social atuais. O etapa seguinte é
priorizar entre as intervenções potenciais e determinar as implicações para os programas ou as
políticas existentes. Este exercício deve resultar em uma ou várias propostas de combinação
apropriada de intervenções de PS. Essas propostas podem diferir do status quo em uma ou
mais das seguintes maneiras. Podem: mudar a alocação orçamentária para as intervenções de
PS; modificar as intervenções existentes para torná-las mais eficazes ou alterar seu propósito;
incluir mais intervenções; ou substituir ou remover completamente as intervenções existentes
(geralmente a fim de manejar os recursos ou capacidades administrativas liberados para outra
intervenção julgado mais eficaz ou enfocada em um grupo selecionado mais importante).
No desenvolvimento de propostas de trabalho para o “melhor” conjunto de intervenções de PS
do país, as equipes de PRS não devem perder de vista a realidade dos orçamentos e da
capacidade administrativa limitados. Isto às vezes requer sérios compromissos entre a PS e
outras intervenções (transporte, educação, etc…) e, dentro da PS, entre os programas de
proteção social destinados a reduzir ou combater os riscos e os que afetam diferentes grupos
do enfoque. A situação se complica mais ainda com a presença de programas de seguro novos
ou existentes mal elaborados, posto que as contribuições individuais para esses programas
acarretam direitos a futuros benefícios, independentemente do fato de o financiamento ser ou
não suficiente no futuro.
Há pouco consenso internacional, tanto na comunidade de assessoramento político quanto
entre os governos, sobre qual a parcela dos recursos de um país que deve ser gasta em
programas de PS ou sobre como dividir os recursos entre os diferentes programas de PS. Isto
está ilustrado na Tabela 3, que mostra as médias regionais e os casos de países com gastos
de governo altos e baixos em seguro social e relacionados com as transferências registradas
na série de estatística do FMI. O alcance global é bastante amplo, e pode-se dizer que nem os
países mais pobres nem os países da OCDE estão atendendo completamente às
necessidades dos pobres. Os países mais pobres não gastam o suficiente para tornar eficazes
seus programas, e nos países com gastos maiores a limitação ou redução das despesas em
PS é muitas vezes um elemento central do diálogo político e social sobre a política.
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Tabela 3. Gastos em seguro social e a assistência social
Região/País
% PIB
África Subsaarina
Média
1,119
Alto (Guiné-Bissau)
1,944
Baixo (Libéria)
0,294
Sul da Ásia
2,312
Média
Alto (Sri Lanka))
4,537
Baixo (Nepal)
0,088
Ásia Ocidental e Pacífico
4,401
Média
Alto (Japão)
8,291
Baixo (Cingapura)
0,511
América Latina e Caribe
Média
4,678
Alto (Chile)
8,699
Baixo (Haiti)
0,657
Oriente Médio e Norte da África
Média
5,686
Alto (Israel)
10,518
Baixo (Barein)
0,855
Europa Central e Oriental
10,948
Média
Alto (Polônia)
21,358
Baixo (Turquia)
0,538
América do Norte
Média
11,194
Alto (Estados Unidos)
14,122
Baixo (Canadá)
8,266
Europa Ocidental
12,347
Média
Alto (Luxemburgo)
19,320
Baixo (Islândia)
5,375
Fonte: Extraído de Besley e Burgess 2000
Os dados incluem despesas nas seguintes categorias: questões e serviços de seguridade social;
benefícios de doença, maternidade ou invalidez temporária; planos de pensão para funcionários
públicos; benefícios para a velhice, invalidez ou sobrevivência para empregados fora do governo;
benefícios de compensação por desemprego; pensão para famílias e crianças; outra assistência social
para pessoas; questões de seguridade social não mencionados em outra parte; questões e serviços de
assistência social; instituições residenciais para crianças; instituições residenciais para idosos; serviços
de assistência social para pessoas deficientes; outros serviços residenciais; serviços de assistência
social não prestados por meio de instituições residenciais. Os números são médias não ponderadas para
cada um dos agrupamentos regionais. Esses números se referem ao governo central.
Por conseguinte, as equipes de PRS terão que formar sua própria opinião sobre a eficácia em
função dos custos de diferentes atuações públicas para a redução da pobreza, considerando
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ao mesmo tempo as intervenções com e sem PS e o comprometimento orçamentário
apropriado para as intervenções de PS.
Estão disponíveis numerosas ferramentas que podem ajudar:
•
•
•
•
O capítulo sobre Gasto Público oferece alguma orientação para o exame cuidadoso
dessas concessões.
O Modelo de Orçamento Social da OIT oferece uma ferramenta computadorizada para
ajudar a determinar como as mudanças em um tipo de mecanismo de proteção social pode
afetar a necessidade ou o orçamento em outro.
As Ferramentas de Simulação da Opção de Reforma das Pensões (Pension Reform Option
Simulation Toolkit - PROST) do Banco Mundial inclui uma ferramenta para avaliar como os
diferentes parâmetros do sistema de pensões afetam os custos e resultados.
A Nota técnica 2 oferece informações sobre a provável faixa dos custos por unidade para
diferentes categorias de programas.
Muitas vezes, é útil modificar as intervenções de PS existentes, sobretudo quando mudanças
controláveis no regulamento ou na administração dos programas podem melhorar
notavelmente a eficácia do programa. Nesses casos, o programa já deve estar razoavelmente
bem ajustado à situação da pobreza.
A introdução de novas intervenções de PS é muitas vezes tentadora, especialmente quando
um risco ou causa maior de pobreza continua (em grande parte) sem receber tratamento. (As
planilhas informativas da Nota técnica 2 apresentam uma avaliação resumida dos grupos e das
circunstâncias melhor atendidos por cada programa examinado.) Embora, neste caso, à
primeira vista exista justificativa para o programa, o valor do novo programa deve ser avaliado
em comparação com outros usos para os fundos.
Em muitos outros casos, é tentador estabelecer novos programas que abordem questões já
tratadas por outros programas de maus rendimentos. Essas situações requerem cuidado
especial. Às vezes, convém iniciar novos programas, como quando pequenos programas locais
não podem ser aperfeiçoados sem perder eficácia. Mas, em muitos casos, começar novos
programas em vez de resolver os defeitos dos existentes pode sair caro no longo prazo. As
forças que levaram à necessidade de reformar o antigo programa, ou que o tornaram difícil de
reformar, podem, ao longo do tempo, afetar o novo programa, deixando o país com dois
programas que dão poucos resultados. Além disso, é possível que nenhum dos programas
consiga economias de escala completas.
Substituir ou remover intervenções pode ser desejável quando são ineficazes e não podem ser
facilmente modificadas ou quando são enfocadas em grupos ou riscos de menor prioridade.
Para tornar palatável essa ação, em geral é necessário que o governo mostre que os fundos (e
às vezes o pessoal e as estruturas) serão utilizados em outra intervenção que visa objetivos
bastante semelhantes.
Os formuladores de políticas devem considerar se alguma das mudanças propostas para a
combinação de programas será limitada pelas mesmas restrições e dificuldades (ver o Quadro
5) dos programas existentes. Caso os formuladores de políticas constatem que os programas
de proteção social atuais são os melhores que podem existir no país, outras tentativas de
redução da pobreza terão necessariamente que centrar-se em programas e políticas de
proteção não-sociais.
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Quadro 5. Dificuldades comuns na combinação de intervenções dos países
A combinação de intervenções de PS de numerosos países tropeça em vários escolhos genéricos:
• Tentativa de remediar com programas de despesas os males causados pela escolha incorreta de
políticas.
• Falta de coordenação entre políticas, programas e atores diversos que participam das intervenções de
PS
• A existência de tantas intervenções que poucas têm recursos adequados para funcionar com eficácia,
e muito menos para alcançar seus objetivos.
• A ampliação do nível de cobertura ou de benefícios sem tratar das questões de elaboração ou
execução que tornariam as intervenções mais eficazes.
• O enfoque em grupos que em geral têm a simpatia da sociedade mas cuja correlação com a pobreza é
muito moderada – como as crianças, os idosos e os inválidos. Deixar de atender a grupos que podem
ser altamente relacionados com a pobreza mas estão fora do alcance dos mecanismos ou das
simpatias tradicionais – como os refugiados, as pessoas deslocadas internamente, minorias étnicas.
• Concentrar atenção no setor formal quando a pobreza se encontra sobretudo no setor informal; ou em
ocupações urbanas quando a pobreza se vincula essencialmente com atividades agrícolas ou com a
residência nas zonas rurais.
• Negligenciar as sinergias possíveis e os elementos complementares entre programas (o que leva a
duplicações ou ao esquecimento de economias de escala).
• Não levar em conta o impacto a longo prazo na elaboração das primeiras intervenções.
Nesta análise, a economia política da mudança merece atenção especial. O planejador deve
perguntar se existem grupos ou interessados que podem ganhar ou perder com as mudanças
que tornarão as intervenções mais eficazes em função dos custos. Quais as formas potenciais
de perda que podem ser associadas a esses grupos ou interessados? Qual a maneira menos
custosa de compensar esses grupos? Existe apoio público ou vontade política para o programa
ou a política? (ver Nota técnica 1.2).
Na avaliação das mudanças propostas para os programas e as políticas de PS, o critério
fundamental deve ser o impacto sobre a pobreza. Muitas vezes, porém, as estimativas não
ficam prontas no espaço de tempo necessário para a tomada de decisões. Devemos, então,
apoiar-nos em outros critérios que esperamos contribuam para a redução da pobreza. A
experiência obtida de muitos países sugere os critérios seguintes, enumerados na ordem em
que devem ser considerados. A “melhor” mudança de política ou programa seria a que
satisfizesse ao maior número de critérios. (Ver Klugman 1999; Banco Mundial 1999c; Subbarao
et al. 1997; Grosh 1995; “Social Safety Nets Assessment Tool for Latin America”, Banco
Mundial, no prelo.)
•
•
•
A combinação potencial de intervenções está adequada ao contexto (características da
pobreza, estado econômico – crise, pós-conflito, tempos normais, boom econômico)?
O benefício líquido ou o impacto da intervenção proposta é mais alto que para outras
opções (intervenções existentes ou suas modificações) depois de deduzido os custos
administrativos, os erros de enfoque (tanto de exclusão como de inclusão), os custos para
os participantes (em especial, os custos de oportunidade como os salários renunciados) e
quaisquer mudanças provocadas de comportamento?
Caso exista uma necessidade urgente e imediata para a mudança proposta (crise, pósconflito, boom econômico), pode a intervenção ser rapidamente diminuída ou aumentada,
ao mesmo tempo que se mantém uma qualidade razoável?
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•
•
•
•
•
A intervenção impedirá efeitos persistentes ou irreversíveis? Por exemplo, ela assegurará
que as crianças sejam alimentadas corretamente, de maneira que o desenvolvimento de
sua inteligência e saúde seja completo? Assegurará que meninas e meninos permaneçam
na escola, de maneira que sua futura capacidade de renda não seja reduzida? Assegurará
que os pequenos agricultores e empresários (homens e mulheres) não tenham que vender
bens (animais de carga, ferramentas, terras) dos quais depende seu sustento?
A intervenção melhorará o equilíbrio da proteção social entre os diferentes grupos
enfocados (crianças, idosos, grupos específicos de mulheres, desempregados,
trabalhadores pobres)?
Os requisitos institucionais da mudança proposta correspondem à capacidade do país? Em
caso contrário, existe coerência entre a mudança proposta e o potencial para o
fortalecimento realista e oportuno da capacidade?
A economia política da intervenção é favorável? O apoio político à intervenção será
suficiente para assegurar seu orçamento? A informação pública ou outras campanhas
ajudam a contribuir para sua atratividade?
Caso esteja enfocada na mitigação da pobreza potencial e não no combate à pobreza
existente, a intervenção é sustentável do ponto de vista fiscal ou conseguirá recursos
retirando-os de programas mais diretamente enfocados na pobreza?
5. Exemplos de Países
Esta seção do capítulo resume três estudos de caso: Argentina, Malauí e Togo. Embora não
tenham sido realizados no contexto de um DERP e, portanto, não reflitam o processo requerido
por um DERP, estes estudos ilustram a aplicação da abordagem analítica aqui resenhada. Os
objetivos, os métodos e as limitações destes estudos de caso diferem, mas cada um apresenta
perspectivas quanto aos vários métodos adotados para identificar os grupos vulneráveis, os
riscos e os programas potenciais e para priorizá-los nos diferentes países. Exemplos de países
que elaboraram PRS serão estudados futuramente.
Para fins de nossa ilustração, cada caso tem seus próprios pontos fortes, com relevância
diferente na aplicação desta abordagem em países de baixa renda. A Argentina é um bom
exemplo de uma abordagem exaustiva, especialmente no que toca à utilização dos
indicadores. Embora os programas argentinos possam ser mais fortemente indicados para uma
seguridade social ampla que a existente em muitos países de baixa renda, a análise oferece
uma ilustração valiosa de avaliação de programa em circunstâncias abaixo do ideal. O caso de
Malauí apresenta uma boa análise de um tipo ad hoc de sistema de proteção social apoiado
por doadores em um país pobre. O estudo analisa a fundo numerosos programas e elabora e
propõe uma estratégia de proteção social viável financeiramente, dentro do contexto do país. O
Togo foi incluído pela atenção dispensada à análise de mecanismos informais de proteção
social que com freqüência se encontram na maioria dos países de baixa renda. Também
contém alguns pensamentos amplos sobre as implicações da análise de mecanismos informais
para os sistemas de proteção social em países pobres.
Esta seção apresentará primeiro o método e as conclusões de cada um desses estudos com
vistas a aprofundar a reflexão sobre as questões que eles tratam, a abordagem analítica e as
conclusões a chegaram. Termina com uma pequena seção sobre a condição de diálogo em
cada país, a bordagem escolhida com base nisto, os dados disponíveis sobre os quais se pode
efetuar a análise, e o tempo aproximado e o custo necessários para a realização desses
estudos.
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5.1 Argentina
O estudo de caso da Argentina é retirado do trabalho resumido no relatório do Banco Mundial
“Argentina Managing Social Risks” (versão preliminar, janeiro de 2000). Este relatório faz o
diagnóstico dos riscos sociais essenciais e dos grupos vulneráveis da Argentina, dá as linhas
principais da estrutura conceitual para gerir o risco social, analisa a cobertura atual do
programa de PS e examina as opções, as principais questões e os princípios gerais que devem
ser seguidos na elaboração de programas eficazes de rede de segurança.
O relatório observa que em geral é menos custoso prevenir o risco que combater seus efeitos.
Daí resulta que, em um país de renda relativamente alta como a Argentina, as melhores
soluções permitiriam às pessoas e às famílias se protegerem a si mesmas com um seguro
social, como seguro de desemprego ou pensões, em vez de ter que recorrer a programas de
assistência social do governo. Isto é reforçado pela experiência da OCDE, que mostra que o
seguro social desempenha um papel muito mais importante para reduzir a pobreza que os
programas de assistência social.
Contexto do país. A Argentina é um país de renda média, com 29% da população classificada
como pobre e 17% dos pobres morando em zonas rurais (que contêm de 8% a 10% da
população). Embora tenha o mais alto PIB per capita da América Latina (US$9 mil) e algumas
das despesas mais altas do setor social (17,6% do PIB ou US$1.594 per capita, e 65% do
gasto público total), são grandes ainda os núcleos de pobreza, o que resulta em uma
distribuição muito desigual de renda e recursos públicos. Além disso, o sistema de previdência
social reforça a natureza dualista do mercado de trabalho, que favorece os empregados do
setor formal em detrimento de trabalhadores do setor informal, no qual os pobres estão
concentrados. O desafio da análise é encontrar maneiras de melhorar a eficácia em função dos
custos dos programas existentes e ocupar-se das necessidades dos que se encontram fora do
grande setor formal. Ao mesmo tempo, o alcance da realocação de fundos dentro do setor
social é um tanto limitado, pois cerca da metade do gasto social é controlado pelos governos
municipais e provinciais, um terço dos gastos está reservado para as pensões federais e os
restantes 20% financiam os programas setoriais básicos, como educação e saúde. Isto orienta
os programas de PS escolhidos (somente 3,5% do gasto total do setor social e 0,6% do PIB)
para atender aos grandes buracos na cobertura gerados pelo sistema dualista.
Limitações e desafios. Como a estratégia da Argentina teve de ser desenvolvida dentro de
um espaço de tempo muito curto, foi importante empreender a análise com rapidez. Para tanto,
foi necessário recorrer aos dados disponíveis para se conseguir estimativas do grau de risco,
de sua gravidade e dos grupos vulneráveis afetados por esses riscos, e também para as
estimativas da eficácia dos programas. As medidas de pobreza foram derivadas da pesquisa
semestral sobre emprego e desemprego que cobre 70% da população urbana. A pesquisa
demográfica nacional de 1997, que cobre 85% da população e que omite os assentamentos
rurais de menos de 2 mil habitantes, foi utilizada nas estimativas de indicadores sociais e da
incidência dos programas sociais. A maior limitação da análise foi que essas pesquisas não
cobrem as zonas rurais onde provavelmente se encontram pessoas extremamente pobres e
onde também é provável que as fontes de riscos sejam diferentes. Finalmente, as informações
disponíveis sobre as despesas de PS nas províncias são limitadas, o que dificulta a avaliação
do montante realmente alocado às intervenções de PS para os vulneráveis.
Identificação das fontes de riscos, dos grupos vulneráveis e das intervenções
potenciais. No diagnóstico dos riscos sociais e grupos vulneráveis básicos da Argentina, a
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população foi classificada primeiro por grupos de idade do nascimento à morte, estimando-se o
número de pessoas pobres e muito pobres de cada grupo. Os principais riscos enfrentados por
cada um desses grupos foram identificados, juntamente com os seus maiores indicadores. (A
equipe que preparou o relatório observou que a utilização das classificações em grupos etários
leva ao esquecimento de grupos de risco essenciais, como as populações indígenas, ou de
riscos que afetam todos os pobres sem importar sua idade, como a habitação. Também se
observou que a distinção sistemática por gênero dentro de cada grupo de idade teria permitido
uma análise mais detalhada e correta.) Foram dadas estimativas ou valores atuais para cada
indicador, quando possível, e estimou-se o percentual em que cada grupo é coberto por
programas de proteção social. Finalmente, a equipe identificou as possíveis medidas para
tratar das lacunas, classificando as medidas segundo as lacunas que elas cobriam (com base
no tipo de riscos que ameaçavam cada grupo). Essas medidas foram divididas entre as que
impedem os riscos, as que mitigam os riscos ou as que facilitam o combate ao risco.
Especificou-se o papel dos programas de PS na complementação desses vários aspectos de
gestão de risco. A Tabela 4 apresenta um resumo dos resultados desse diagnóstico.
Identificação da combinação ótima de intervenções de PS. A equipe usou estimativas
aproximados da eficácia em função dos custos dos programas existentes, baseando-se nos
dados disponíveis sobre os programas nacionais. A análise centrou-se no custo por
beneficiário, nas taxas de excesso ou deficiência de cobertura e na eficácia do enfoque – ou
seja, o coeficiente entre a percentagem do grupo enfocado atingido pelo programa e a
percentagem dos beneficiários pobres. Esta análise revelou a existência de uma gama
complexa de mais de 60 programas com objetivos e grupos beneficiários duplicados. Também
indicou programas que precisavam ser reduzidos e programas cujo enfoque pode ser
melhorada para ampliar a cobertura dentro dos níveis atuais de gastos. A complexidade dessa
gama de programas se complica pelo fato de que os municípios administram muitos programas
locais, com recursos de fundos de co-participação em nível federal ou próprios. Portanto, uma
recomendação do relatório é a redução dos custos gerais, com a adoção de um modelo em
que províncias e municípios sejam responsáveis pela administração e implementação sob as
normas federais.
Com base na análise de riscos e grupos vulneráveis, o relatório identificou as áreas diretas de
PS e não-PS que requeriam mudanças. Diversas medidas em áreas não-PS foram
identificadas como essenciais para melhorar o ‘sistema’ de PS, entre as quais: políticas nos
setores macroeconômico, do mercado de trabalho e da educação para promover uma
demanda mais intensa a longo prazo por para mão-de-obra e reduzir a rigidez no mercado de
trabalho; e políticas para melhorar a qualidade da educação e aumentar a renda potencial. Os
programas de PS foram priorizados segundo os riscos básicos de que trata para cada um dos
grupos de idade vulneráveis. Levando em conta as limitações fiscais, as recomendações foram
orientadas para a melhor utilização dos fundos em vez de expansão do comprometimento
orçamentário. Colocou-se ênfase na melhoria do enfoque em programas que funcionam bem e
na redução de programas cujo desempenho deixa a desejar.
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Tabela 4: Argentina: Riscos por grupo de idade, principais indicadores de riscos e intervenções potenciais
Grupo de
idade/Taxas
de pobreza
Principais riscos
0-5 anos
12% muito
pobre
43% pobre
Desenvolvimento
retardado
6-14 anos
13% muito
pobre
45% pobre
15-24 anos
7% muito
pobre
31% pobre
25-64 anos
5% muito
pobre
23% pobre
Indicadores
Preencher a lacuna com estratégias de:
principais (valor pelo
menor quintil)
Prevenção de riscos Combate a riscos
Malnutrição préescolar/cobertura de
programas de
desenvolvimento préescolar (22%)
Qualidade da educação Ingresso tardio (8%)
deficiente (baixo
Repetência (27%)
desenvolvimento de
capital humano)
Aumentar a cobertura
de programas de
desenvolvimento préescolar
Baixo desenvolvimento
de capital humano
(qualidade da
educação/progresso)
Desemprego/salários
baixos
Inatividade (violência,
abuso de drogas, etc.)
Baixa renda
Repetência de
matrícula em escolas
secundárias (62%)
Desemprego (33%)
Elevar a matrícula em
escolas secundárias
Educação sexual
Emprego
Desemprego (23%)
Renda abaixo daquela
da pobreza
(subemprego)
Crescimento intensivo
em mão-de-obra
Mercado trabalhista
flexível
Cuidado dos
malnutridos
Reduzir a repetência, o Educação de
ingresso tardio, elevar a recuperação
qualidade
Educação de
recuperação
Bolsas de estudo/ajuda
monetária para
assistência escolar
Programas para a
juventude
Papel para outros
setores
Papel para a
proteção social
Serviços de APS
Educação pré-escolar
Programas de
desenvolvimento
pré-escolar (DP)
Melhorar a qualidade da
escola primária
Melhorar o
acesso/qualidade da
escola secundaria
Crescimento intensivo
em mão-de-obra e
reforma do mercado de
trabalho
Programas de
bolsas de
estudo/incentivo
para voltar à
escola
Seguro de
desemprego
Proteção
trabalhista/transf
erências de
renda
Programas de proteção
Seguro social
trabalhista
(pensões com
Ajuda monetária
contribuição)
Educação de
Pensões sem
recuperação
contribuição
Capacitação focalizada/
(transferência de
assistência na procura
renda)
por emprego
Mais de 65
Baixa renda
Taxa de cobertura de Aumentar a cobertura
Aumentar a cobertura
Prestação de serviços
Seguro médico
anos
pensões (55%)
do sistema SIJP para os de pensões sem
de saúde
Subsídio para
1,4% muito
futuros idosos
contribuição
Serviços hipotecários,
habitação
pobre
investimento em infra13% pobre
estrutura
População
Atendimento médico
Cobertura de seguro
Seguro médico
Serviços de saúde
geral
deficiente
médico (35%)
Poupança/hipotecas
Subsídios para
7% indigente
Investimento em água, habitação
Habitação precária/falta Água corrente (66%)
29% pobre
fornecimento de
de infra-estrutura básica Saneamento (53%)
Em zonas com risco
saneamento
de inundação (28%)
Programas de
legalização de terra
Relocalização
Fonte: “Argentina: Managing Social Risk”, Banco Mundial, versão preliminar, janeiro de 2000. Notas: Coeficientes baseados na Pesquisa Domiciliar Permanente
de 1998, que cobre 70% da população urbana. Pesquisas em duas províncias rurais estimam os coeficientes de pobreza extrema em pelo menos 30% e o
coeficiente de pobreza em aproximadamente 75% (Banco Mundial, 1999). Os coeficientes são calculados para os seguintes grupos de idades: 0-4 anos, 5-14
anos, 15-24 anos, média de 25-39 e 40-64 anos e mais de 65. O coeficiente de desemprego é calculado para a faixa 15-64 anos.
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5.2 Malauí
A análise de Malauí, “Malauí: Redes de Segurança para os Pobres 2000-2020” (versão
preliminar, novembro 1999) apresenta ensinamentos valiosos para os países de baixa renda no
único elemento de proteção social em que se concentra – as redes de segurança. Ressalta a
situação ad hoc apoiada por doadores do “sistema” de redes de segurança em Malauí e mostra
como avaliar, priorizar, racionalizar e avançar para refiná-lo.
Contexto do país. As dificuldades de Malauí são de muitas maneiras típicas das questões que
os países de baixa renda enfrentam para fornecer redes de segurança. Com uma linha de
pobreza de US$150 por ano, menos de 50 centavos diários, cerca de 70-80% da população
deveria ser classificada como pobre. Além disso, estima-se que 50% da população seja
absolutamente pobre e sujeita a choques (seca, HIV/AIDS). A grande maioria da população
depende da agricultura para a subsistência e participa de forma limitada da economia
monetária ou de emprego assalariado. Provavelmente, o crescimento não será rápido o
suficiente no curto ou médio prazo para arrancar um número elevado de pobres da pobreza. É
pequeno o superávit de receita de que o governo dispõe para redistribuir pelos programas de
redes de segurança. A base de dados é fraca, o que dificulta a identificação e o enfoque nos
mais pobres. A capacidade administrativa para gerenciar programas complexos é limitada e,
enquanto não existir um programa de rede de segurança formal, predominará uma multidão de
iniciativas de doadores ad hoc (e muitas vezes incoerentes), cujo efeito global sobre a redução
da pobreza é provavelmente limitado.
Limitações e desafios. Um grande desafio neste contexto é o de elaborar um sistema de rede
de segurança com o enfoque eficaz, ao mesmo tempo em que se entegam os benefícios da
maneira mais eficiente possível. Além disso, a habilidade dos doadores para coordenar e
colaborar nos níveis gerais da estratégia e do programa é de importância excepcional. As
limitações de dados foram também um problema grave para a equipe. A análise apoiou-se em
dados de uma pesquisa de renda e consumo realizada no início da década de 90. Encontra-se
em andamento uma pesquisa domiciliar integrada, mas esses dados não estavam disponíveis
no momento da análise.
Identificação das fontes de risco, dos grupos vulneráveis e das intervenções potenciais.
A identificação dos grupos vulneráveis está baseada na análise da pobreza realizada no início
da década de 90 e destacou quatro grupos mais propensos a riscos: famílias rurais com
poucas terras ou nenhuma; famílias chefiados por mulheres (especialmente as que tinham
limitações de trabalho); órfãos de AIDS e seus familiares (as famílias estendidas e as
comunidades que tradicionalmente cuidam dos órfãos se sentem vencidas pelo tamanho do
problema); e os que não podem cuidar de si próprios (e não vivem em famílias que cuidem
deles, inclusive órfãos, inválidos, idosos e enfermos). A Tabela 5 apresenta um resumo do
tamanho desses diversos grupos.
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Tabela 5: Grupos vulneráveis prioritários e intervenções potenciais em Malauí
Grupos – por ordem de
prioridade
Os que não se podem
manter (inválidos, idosos,
doentes sem ajuda de sua
comunidade/família)
Órfãos da AIDS
Tamanho
estimado
Proporção da
população
Intervenções potenciais
•
500.000
5%
Enfoque em transferências diretas
(por meio de comunidades locais?)
•
Enfoque em programa de
transferência por meio de
ONGs/comunidades
• Suplemento de nutrição para as
crianças malnutridas
Famílias chefiadas por
2.700.000
27%
• Enfoque em programa de
mulheres
transferência
Sem-terras (com menos
1.000.000
10%
• Programa de obras públicas
de 0,2 hectáre)
• Enfoque em pacote de iniciante
por meio de um plano de vouchers
para esquema de trabalho)
• Enfoque em programa de
transferência (por comunidades
locais?)
Fonte: Banco Mundial, “Redes de Segurança para os Pobres em Malauí 2000-2020”, versão preliminar,
novembro de 1999.
As fontes de risco em Malauí estão estreitamente vinculadas com o caráter agrícola da
economia (85% da população vive em zonas rurais, a maioria dedicada à agricultura em
pequena escala, de irrigação pela chuva). O uso de informações sobre a escassez de
alimentos, as mudanças de preços, a história das secas e as tendências macroeconômicas
identificou três riscos importantes: 1) um choque sazonal anual com escassez de alimentos e
aumentos de preços; 2) secas periódicas; e 3) grandes choques macroeconômicos periódicos.
A estes riscos se deve acrescentar a ameaça de HIV/AIDS. Malauí tem uma das taxas de
prevalência mais altas do mundo, com um risco de morte por AIDS estimado em cerca de 45%.
Baseado nos riscos e grupos vulneráveis citados acima, o relatório identifica as intervenções
potenciais para resolver esses problemas. Pela natureza altamente sazonal da pobreza em
Malauí, o relatório sugere que as intervenções propostas se concentrem sobretudo na estação
de quatro meses de escassez, durante a qual grande parte da população sofre de grave
estresse nutricional. A dificuldade de enfocar os grupos vulneráveis (o que se deve à falta de
dados, à pouca capacidade administrativa e à política econômica) também leva à sugestão de
programas auto-enfocados ou programas que usam mecanismos simples de enfoque por
categoria (por exemplo, o enfoque em crianças malnutridas ou órfãos da AIDS). Finalmente, o
conjunto de intervenções propostas tenta concentrar-se, quando possível, nos mecanismos de
aumento de produtividade, o que pode aliviar a extrema pobreza a longo prazo. As opções
consideradas para os diferentes grupos são resumidas na Tabela 5.
Identificação da combinação ótima de intervenções de PS. O relatório apresenta
inicialmente uma análise da eficácia em função dos custos dos programas existentes, para
depois priorizar entre as potenciais intervenções identificadas. A análise revela que foram
gastos aproximadamente US$65 milhões (englobando programas de doadores e do governo)
em programas de redes de segurança em 1998/99, com relativamente pouco impacto
sustentado previsto sobre a pobreza. Cerca de 42% desse montante foi gasto nos pacotes
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agrícolas de iniciante, 30% em subsídio ao milho, 15% em distribuição de alimentos, 8% em
obras públicas, 3% em diversos planos de alimento por trabalho e 2% em programas de
alimentação escolar. A análise também estima os custos, a cobertura, o valor da transferência
de programas e a eficácia do enfoque dos principais programas, seguindo as linhas indicadas
na Seção 3 deste capítulo. Realiza-se também uma análise de sensibilidade, com base em
estimativas das populações enfocadas para os programas propostos.
A limitação financeira enfrentada pelo país no desenvolvimento de sua estratégia de rede de
segurança exerce um papel importante na escolha das intervenções. A abordagem proposta
visa atingir os 25% mais pobres da população por meio de: programas de rede de segurança
auto-enfocados para 15 a 20% da população e uma transferência mais substancial para os 5 a
10% da camada inferior. As transferências seriam orientadas primeiro para os idosos, inválidos,
doentes e órfãos que não estão em famílias ou que estão em famílias muito pobres; segundo,
para as famílias chefiadas por mulheres com trabalho limitado; terceiro, para os moradores do
campo sem terras; e, quarto, para os pobres urbanos e os pobres rurais donos de poucas
terras. Quanto a programas específicos, os resultados da análise da eficácia em função dos
custos e dos riscos identificados e grupos vulneráveis, e a necessidade de visar intervenções
que possam melhorar a produtividade deram origem aos seguintes programas para uma
estratégia de rede de segurança em Malauí:
• Obras públicas.– Como os programas precisam aumentar a produtividade, mas levando em
consideração as limitações fiscais, as obras públicas são identificadas como prioridade
número um, sobretudo pelas seguintes características: suas vantagens para reduzir os riscos;
sua produção de bens para melhorar a produtividade dos pobres; e sua natureza autoenfocada, o que reduz os custos administrativos;
• Transferências para os órfãos que não podem ser mantidos por sua comunidade ou que
vivem em famílias muito pobres. O enfoque poderia ser feito pelos grupos comunitários que
trabalham com pacientes de AIDS e órfãos;
• Programa de nutrição nacional para crianças malnutridas; e
• Transferências monetárias enfocadas nos necessitados – devido a limitações administrativas
e de informação, as transferências devem ser o mais possível auto-enfocadas. O enfoque em
pacotes de iniciante e em subsídios alimentícios é uma questão muito delicada do ponto de
vista político. Não obstante, os cálculos de custos mostram que o fornecimento universal
desses dois programas não é sustentável do ponto de vista fiscal e que, portanto, não é
recomendável. Em seu lugar, sugerem-se programas nacionais de nutrição e de transferência
monetária a grupos específicos.
Seguindo um método semelhante ao descrito antes neste capítulo, a combinação proposta de
programas inclui a expansão e a melhoria de alguns dos programas existentes (obras públicas,
programa de nutrição), a criação de novos programas (plano de ajuda aos órfãos) e a
eliminação de alguns programas existentes (pacote de iniciante e subsídios).
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5.3 Togo
Em “Uma Estratégia de Proteção Social para o Togo” (Banco Mundial, julho de 1999), a
proteção social é definida, pelos próprios togoleses, dentro dos constructos de um país muito
pobre. Neste quadro, o relatório oferece uma descrição dos mecanismos de proteção social e
procura, dentro dos limites da disponibilidade de dados, avaliar a eficácia desses mecanismos.
Os principais pontos que queremos ilustrar com esse exemplo são a identificação e a análise
de sistemas informais de proteção social e as linhas gerais a serem seguidas em sua
aplicação.
Contexto do país. Ao longo da última década, o Togo vem sofrendo uma deterioração nos
padrões de vida, com um PIB real per capita atual 25% abaixo de seu nível de 1980. O governo
só consegue arrecadar cerca de 15% do PIB em receita, e apenas cerca de 0,4% do
orçamento é dedicado à proteção social. Portanto, como acontece com Malauí,
lamentavelmente o sistema de proteção social no Togo é insuficiente em cobertura e eficácia, e
até mesmo a prestação de serviços sociais básicos, como a saúde e a educação, decaiu de
seus níveis anteriores. As pessoas têm-se refugiado em redes de ajuda entre familiares e entre
patrões e empregados. Mas até os mecanismos e “sistemas” informais tradicionais de PS vêm
passando por dificuldades na medida em que a sociedade se urbaniza, moderniza e fica
exposta a crises econômicas e políticas persistentes. A exclusão desses mecanismos
tradicionais é o sinal de um completo desamparo e resulta em marginalização social.
Conquanto novas respostas populares informais à gestão de riscos pareçam preencher a
lacuna deixada pelos serviços básicos inadequados da parte do governo, esses esforços são
tipicamente pequenos e fragmentados, e requerem uma coordenação maior de uma faixa muito
mais ampla de interessados.
Limitações e desafios. O maior desafio é a falta de dados para quantificar o grau de riscos e
de vulnerabilidade enfrentados pelos grupos pobres e para avaliar as intervenções existentes.
No entanto, podem-se utilizar métodos qualitativos e várias fontes para se determinar os riscos
de maior preocupação para diversos grupos. Parte do desafio identificado será vincular os
mecanismos formais e informais, procurar as parcerias públicas-privadas e melhorar a
coordenação entre os diversos grupos para ampliar a cobertura.
Identificação das fontes de risco, dos grupos vulneráveis e das intervenções potenciais.
No Togo, o método empregado tem sido examinar os diferentes riscos que resultam de fatores
naturais, sociais, econômicos e políticos em nível individual ou familiar, comunitário ou regional,
e nacional. Dado o grande número desses riscos, a análise depois prioriza e identifica os riscos
que devem receber atenção especial, ou porque produzem dano maior ou porque não são
reconhecidos facilmente e, portanto, tendem a passar despercebidos. Esses riscos incluem a
morte de um membro da família (perda de renda, custo do funeral, rituais tradicionais impostos
às viúvas); cultivos prejudicados e desemprego (perda de renda e de bens, deterioração do
capital humano); doença (perda de produtividade e perda de bens para pagar o tratamento);
degradação ambiental (redução de produtividade, renda e potencial de diversificação); alta
fertilidade (na esteira de recursos limitados para serviços sociais); discriminação sexual (na
família, na escola e para o acesso a serviços); e HIV/AIDS (morte dos arrimos de família e
aumento no número de órfãos).
Em seguida, a análise identifica e procura quantificar os grupos vulneráveis mais expostos aos
riscos identificados ou menos equipados para lidar com eles. Na falta de informações, as
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identificações são feitas por meio de um processo exaustivo de consulta, e a estimativa de sua
dimensão se baseia em diversas fontes, inclusive numerosos estudos específicos realizados
por universidades, ministérios e ONGs, além de informações da OMS e da UNAIDS. Mas,
como alguns desses grupos são muito heterogêneos, é preciso reconhecer que nem todos os
seus membros podem estar expostos a um risco especial (por exemplo, nem todos os idosos
são abandonados e nem todas as famílias chefiadas por mulheres são pobres) e que alguns
indivíduos podem se enquadrar em mais de uma categoria. A Tabela 6 apresenta a seguir os
principais grupos identificados.
Na avaliação das disposições para a proteção social, a análise observa que os togoleses se
guiam sobretudo por disposições e estratégias informais, organizadas por famílias e ONGs
locais e internacionais. As atividades atuais do setor público assumem primariamente a forma
de: (a) informação ou educação e regulamentação; (b) seguridade social para poucos
privilegiados (com um sistema de pensão destinado a funcionários públicos e a empregados do
setor privado – um total de cerca de 5% da população); (c) assistência social (principalmente
fundos de obras públicas e fundos sociais regionais) para cerca de 10% dos que em princípio
são qualificados para recebê-la; e (d) serviços básicos de saúde e educação. Na medida em
que o governo constata que é cada vez mais difícil prestar esses serviços básicos a seus
cidadãos, o setor privado moderno preenche algumas das lacunas com escolas, clínicas e
planos de seguro privados. Mas esses serviços são extremamente limitados, e a maioria das
lacunas são preenchidas pelas próprias comunidades. Essas medidas informais são colocadas
em prática com a ajuda de diversos mecanismos, inclusive casamentos e redes de
reciprocidade informais bem estruturadas, baseadas em relações familiares, associações de
poupança e crédito rotativo, e associações sociais ou profissionais, ou distribuídas por regiões
geográficas.
Identificação da combinação ótima de intervenções de PS. A análise propõe uma estratégia
que se apóia no conjunto inteiro de atores, de acordo com suas vantagens comparativas
(inclusive ONGs, instituições locais e órgãos internacionais). As intervenções propostas estão
resumidas na Tabela 6, lado a lado com os riscos identificados. Concentram-se em duas áreas:
(1) prevenção de riscos, em colaboração com outros ministérios, a comunidade de doadores e
as comunidades locais, por meio de campanhas de informação e educação, revisão de leis e
regulamentações, e melhoria do acesso aos serviços básicos; e (2) fortalecimento dos
mecanismos informais existentes que funcionem bem e preencham as lacunas não atendidas
apoiando os esforços informais já existentes (prestando respaldo às redes de ONGs,
divulgando informações, facilitando as comunicações e apoiando a capacitação); desestímulo
às medidas ineficazes ou prejudiciais (como os rituais de viuvez, a mutilação genital feminina
ou cerimônias tradicionais caras), em colaboração com os dirigentes locais e as ONGs; ajuda
aos que não têm acesso a medidas informais (por exemplo, os muito pobres, as crianças em
perigo, os doentes mentais); reforma dos programas de pensões existentes; e desenvolvimento
de intervenções em áreas não cobertas, sobretudo para desencorajar o trabalho infantil e o
tráfico, e organização de mecanismos mais eficazes para prestar auxílio em caso de desastres
de grande escala.
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Tabela 6: Riscos prioritários, grupos vulneráveis e intervenções potenciais no Togo
Riscos
Grupos
Riscos mais prejudiciais
•Morte de um
•Membros de famílias chefiadas por
membro da família
•Quebra de safra e
desemprego
•Doença
•HIV/AIDS
mulheres
•Deficientes
•Idosos
•Desempregados
•Deslocados/refugiados
•Doentes mentais
•Vítimas de HIV/AIDS e suas famílias
•Desistentes de escolas
•Crianças em circunstâncias difíceis
Dimensão estimada (e base
da estimativa)
Intervenções
•1.350.000 (padrão africano,
•Apoio aos mecanismos informais existentes
•Criação de sistemas de auxílio para
30% famílias)
•450.000 (OMS, 10%
população)
•246.000 (6% da população)
•600.000 (33% da força de
trabalho)
•101.000
•45.000 (padrão africano, 1%
da população)
•170.000 (UNAIDS, +78.000
órfãos)
•309.000 (35% de estudantes
do primário matriculados
•150.000 (80.000 meninas)
(meninos de rua, empregados
domésticos, prostitutas, vítimas de
tráfico, etc.)
Riscos gerais – de difícil reconhecimento e facilmente ignorados
•Alta fertilidade
desastres
•Revisão do direito familiar e do regime de
propriedade
•Desestímulo a medidas
prejudiciais/ineficazes
•Melhoria do acesso a serviços sociais e
infra-estrutura
•Reforma do sistema de PS existente
•Medidas para preencher lacunas
•Campanhas de informação
•Melhoria do acesso a serviços sociais e
infra-estrutura
•Melhoria do acesso a serviços sociais
•Campanhas, legislação, medidas para
reduzir as dificuldades das famílias
•Degradação do
•Campanhas de informação
•Melhoria do acesso a serviços sociais
•Campanhas de informação
ambiente
•Discriminação de
gênero
•Campanhas de informação
•Desestímulo a medidas
prejudiciais/ineficazes
•Revisão de leis e regulamentações
Fonte: “Uma Estratégia de Proteção Social para o Togo”, Banco Mundial, julho de 1999
35
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5.4 Conclusão
As três equipes enfrentaram desafios diferentes. A situação do diálogo do Banco em cada país
era diferente. Os dados disponíveis sobre os quais a análise foi empreendida eram diferentes.
As abordagens escolhidas em cada estudo refletem essas diferenças.
Abordagem e diálogo. No caso da Argentina, o Banco Mundial estava se preparando para
dialogar com um novo governo que ainda não tinha tomado posse. Para ter uma base e
material para este diálogo, o Banco Mundial decidiu realizar a análise do sistema de proteção
social. Por isso, o processo analítico inicial foi um método menos participativo que nos outros
dois casos apresentados. Não obstante, incluiu a colaboração de numerosos ministérios e
órgãos do governo na coleta de dados e na elaboração de parte da análise. O diálogo
encontra-se agora em curso com o novo governo. No Malauí, a análise e o diálogo sobre
questões relativas à proteção social foram desenvolvidos mais em conjunto com o governo. O
governo e os doadores concordaram em empreender em colaboração parte do trabalho para a
obtenção de contribuições destinadas à criação de uma estratégia de rede de segurança
nacional. Este diálogo tem seguido um processo substancial de consulta pública, inclusive um
acordo sobre as prioridades tentativas para os grupos enfocados. Assim, este estudo dependeu
de uma colaboração direta entre o governo e os doadores. No Togo, o processo foi lançado
com um curso para os principais interessados do governo e da sociedade civil com o objetivo
de definir proteção social de maneira significativa no contexto do Togo, de lançar mão do
acervo de conhecimentos existentes e de avaliar os mecanismos formais e informais de
proteção social. Ao curso se seguiu um curto trabalho de campo para preencher as lacunas de
conhecimentos. Os resultados preliminares da análise foram examinados tanto no Banco
Mundial como com os principais interessados que participaram do primeiro curso, além de
representantes de todos os ministérios setoriais, tudo isto seguido de mais trabalho de campo.
Abordagem e dados. Os três estudos de caso foram dificultados por problemas de dados.
Como resultado, cada uma das três equipes teve de usar bom senso e partir de pressupostos
amplos para chegar às grandezas gerais na análise. Conquanto a análise da Argentina tenha
podido valer-se de uma avaliação recente da pobreza e de seus documentos informativos,
além de numerosas análises recentes das questões do mercado de trabalho, os dados das
pesquisas domiciliares não incluíam as zonas rurais em que a pobreza é provavelmente mais
acentuada e a cobertura dos programas mais baixa. Conseqüentemente, as estimativas dos
coeficientes de pobreza e a identificação dos grupos de risco e suas fontes de vulnerabilidade
não refletem as condições das zonas rurais (onde moram de 2 a 12 milhões estimados de
pobres). Além disso, pouco se sabe sobre os coeficientes de cobertura dos programas sociais
existentes nas zonas rurais ou das despesas das províncias em proteção social. Mas os órgãos
do governo foram capazes de fornecer informações sobre o orçamento nacional e uma matriz
com a lista de programas de PS, seus objetivos e as populações enfocadas (quando
disponíveis), o número de beneficiários por ano (quando disponíveis), o orçamento anual para
o programa e, às vezes, informações sobre a cobertura real e o montante da transferência.
Também havia uma história da participação do Banco Mundial em questões de proteção social
da qual se pôde extrair informações.
A disponibilidade de dados em Malauí era muito mais limitada. A análise baseou-se nos dados
sobre a pobreza de 1992 (que a equipe atualizou a preços de 1998). Da mesma forma que na
Argentina, as estimativas dos gastos, dos beneficiários diretos, da cobertura e da média de
transferências e benefícios para os programas de PS se basearam em informações fornecidas
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por diversos órgãos (com graus variados de exatidão e bases que não são necessariamente
comparáveis entre si). Portanto, na realização da análise aplicou-se uma boa dose de bom
senso e pressupostos amplos. No tocante à análise quantitativa, dependeu-se do sentido geral
das grandezas e de faixas relativas.
No Togo, a análise foi feita com base em um trabalho realizado para a avaliação da pobreza
(grande parte do trabalho básico foi empreendida em 1994 e antes). Portanto, apoiou-se em
um processo participativo para definir os questões, em trabalho de campo para provar as
hipóteses e preencher lacunas de conhecimentos, em mais consultas e em outra breve etapa
de coleta de dados. Também se serviu de numerosos estudos de universidades, ministérios e
ONGs sobre questões específicas do Togo. Para chegar às ordens de grandeza para as
estimativas de diferentes grupos vulneráveis, utilizou informações da OMS, da UNAIDS e de
outras fontes. Não procurou avaliar quantitativamente os programas existentes de proteção
social.
Em resumo, os estudos de caso acima mencionados ilustram várias aplicações da abordagem
descrita nas seções de 1 a 4 deste capítulo. Embora os diagnósticos de risco, dos grupos
vulneráveis e das prioridades de PS difiram nos vários países, os estudos de caso mostram os
diferentes tipos de análise e de resultados que se podem conseguir segundo os diferentes
contextos de vários países.
Prazo e custos. O prazo para esses estudos e seu custo foram em grande parte determinados
pela quantidade de informações existentes e pela análise. Na Argentina, a equipe conseguiu
informações da análise básica preparada para a Avaliação da Pobreza, da operação de ajuste
das pensões e de estudos sobre o mercado de trabalho. Em Malauí, a equipe se beneficiou de
outro trabalho de preparação para financiamento local dos doadores e de informações de
alguns consultores individuais. No Togo, a equipe pôde recorrer à análise da Avaliação da
Pobreza, que já tinha identificado os fatores de vulnerabilidade e grupos vulneráveis. Em geral,
o tempo gasto nesses estudos foi de 8 meses a um ano, e o custo ficou entre US$70 mil e
US$100 mil.
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