POLÍTICA MACROECONÔMICA E REDUÇÃO DA POBREZA: UMA ANÁLISE
DO DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA DE REDUÇÃO DA POBREZA (POVERTY
REDUCTION STRATEGY PAPER - PRSP) DE PAÍSES SELECIONADOS.
Área: Economia
Marcos Wagner da Fonseca.
Professor Assistente da UNIOESTE, Campus de Cascavel. Pesquisador do GPEA
Rua Universitária, 2069 Bairro Jd. Universitário Cascavel/PR. CEP: 85.819-110
E-mail: [email protected].
LUÍS ALBERTO FERREIRA GARCIA
Professor Adjunto da UNIOESTE, Campus de Cascavel. Pesquisador do GPEA.
Rua: Terra Roxa, 1425. Região do Lago II. Cascavel/PR. CEP: 85.816-360
E-mail: [email protected]
Resumo
Este artigo analisa o Documento de Estratégia de Redução da Pobreza (PRSP) de
Moçambique, Bolívia, Benin, Chad, Gâmbia, Guiana e Mali, com o foco nas questões
macroeconômicas. Observou-se que os países seguem estritamente as recomendações do
Banco Mundial e do FMI para que a estratégia traçada efetivamente promova a redução da
pobreza. Desta forma, as metas para o crescimento econômico sustentado são buscadas por
meio de políticas fiscais, monetárias e cambiais consistentes com a estabilidade
macroeconômica e, também, por meio de reformas estruturais.
Palavras-chaves: Pobreza; Política Macroeconômica; Banco Mundial; FMI.
1
INTRODUÇÃO
A pobreza é definida como uma privação inaceitável do ser humano, podendo ser esta
privação fisiológica ou social1. O combate a este problema, que atinge parcela significativa da
população mundial, tem sido preocupação de grande parte dos países, tanto ricos como pobres
e principalmente das chamadas Instituições Multilaterais, das quais se destacam o Banco
Mundial e o Fundo Monetário Internacional, os quais têm despendido esforços para implantar
mecanismos que, ao menos, minimizem o problema.
Das iniciativas de combate à pobreza, implementadas ao longo do século XX, destacase a que surge na década de 1990, denominada HIPC2. Esta iniciativa veio somar os esforços
1
Privação fisiológica envolve a não satisfação de necessidades básicas materiais ou biológicas, o que inclui
alimentação, saúde, educação e moradia inadequadas. Privação social amplia o conceito para incluir risco,
vulnerabilidade, falta de autonomia, impotência e ausência de auto-estima.
2
O HIPC (Heavily Indebted Poor Countries) foi uma iniciativa proposta pelo Banco Mundial e FMI e acordada
por governos do mundo inteiro no outono de 1996. Trata-se da primeira tentativa global para reduzir a dívida
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de redução da dívida dos países pobres com o combate à pobreza. Os países que estivessem
dentro dos critérios estabelecidos pelo programa teriam que elaborar um Documento de
Estratégia de Redução da Pobreza (PRSP). Neste documento deveria ser exposto um
diagnóstico da pobreza no país e traçada uma estratégia clara e objetiva de combate a este
quadro.
Mais especificamente, o PRSP deverá conter: a) um profundo diagnóstico da pobreza
no país; b) explicitação sobre o processo de participação da sociedade em sua elaboração; c)
uma clareza na apresentação de ações prioritária quanto a aspectos macroeconômicos,
estruturais e de políticas sociais; e d) metas apropriadas, indicadores e um esquema claro de
monitoramento das ações.
Para facilitar e guiar o processo de elaboração do PRSP pelos países, o Banco Mundial
e o FMI criaram um Livro de Consulta para Estratégias de Redução da Pobreza (BANCO
MUNDIAL & FMI 2001). Este Livro de Consulta sinaliza a experiência das instituições
durante seus trabalhos em diversas regiões, representando um importante auxiliarem no
trabalho desempenhado pelos países.
Um capítulo do Livro de Consulta é dedicado exclusivamente a questões
macroeconômicas, dado a relevância que estas têm para as estratégias de combate à pobreza.
Será apresentada, na próxima seção, a diretriz que este capítulo indica, principalmente quanto
aos impactos das políticas fiscal, monetária e cambial sobre o alívio da pobreza.
Os PRSP’s dos países são acompanhados pelo Joint Staff Assessment (JSA), que é
encarregado de elaborar relatórios de acompanhamento para a diretoria do Banco Mundial e
do FMI. O JSA aponta algumas dificuldades de se encontrar compatibilidade entre a redução
da pobreza e as políticas macroeconômicas e financeiras.
Neste sentido, na terceira seção serão analisados os PRSP’s de sete países
selecionados, buscando apresentar a forma de encaminhamento da questão macroeconômica,
discutindo sua compatibilidade à estratégia de redução da pobreza.
2
REFERENCIAL TEÓRICO
2.1
Impactos das Políticas Macroeconômicas sobre a Pobreza.
De acordo com BANCO MUNDIAL & FMI (2001), o crescimento econômico é o
determinante primário da redução da pobreza, sendo uma condição necessária, mas não
suficiente. Uma estratégia apropriada de redução da pobreza deve contemplar um crescimento
realizado de maneira sustentada. A estabilidade macroeconômica é a pedra fundamental de
qualquer esforço para aumentar o desenvolvimento do setor privado e o crescimento
econômico. A adoção de políticas econômicas sólidas, que estabeleçam sinais claros para o
setor privado tomar suas decisões seria o primeiro ponto observado para tornar o crescimento
econômico rápido e sustentável.
O segundo ponto seria a realização de políticas macroeconômicas prudentes que
mantivessem baixos os níveis de inflação, pois a variação nos níveis de preços pode ter efeitos
diretos e indiretos sobre os pobres. Um terceiro ponto relevante seria a manutenção de
sustentabilidade da dívida, pois a existência de uma dívida elevada poderia impedir o
externa dos países mais pobres e mais profundamente endividados do mundo inteiro, e representou um passo
importante ao colocar o alívio da dívida no seio de um enquadramento global de redução da pobreza.
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investimento e crescimento pela criação de incertezas da parte dos credores quanto à
capacidade do governo assumir novas dívidas. Um quarto ponto deve ser a manutenção de
uma política cambial apropriada, de forma que a expansão econômica seja equilibrada e com
padrões de investimento e comércio que correspondam à vantagem comparativa de cada país.
Ainda, como passo importante, deve ser mantido um nível adequado de reservas
internacionais que crie um amortecedor razoável contra potenciais choques externos.
Em linhas gerais, segundo BANCO MUNDIAL & FMI (2001), a manutenção de uma
macroeconomia estável é benéfica aos pobres. Os planejadores devem estabelecer no PRSP
um conjunto de alvos macroeconômicos críveis, juntamente com políticas macroeconômicas
coerentes para atingir tais metas. Sendo assim, as metas, tais como: de crescimento; inflação;
dívida externa e reservas internacionais líquidas, devem ser buscadas por adoção de política
fiscal, monetária e cambial que sustentem os objetivos traçados.
2.1.1 Impactos da Política Fiscal.
De acordo com BANCO MUNDIAL & FMI (2001), a política fiscal pode ter impacto
direto sobre os pobres, tanto no diz respeito à política de gastos governamentais, quanto na
forma pela qual incidem os tributos. Outro fator que influencia a renda dos pobres é a forma
de financiamento governamental, isto é, o endividamento interno ou externo que o governo
necessita quando não consegue suprir os gastos com as receitas.
Os gastos do governo devem ser estruturados para que a composição da despesa
orçamentária presente seja dividida em gastos prioritários, gastos não discricionários e gastos
discricionários não-prioritários, orientados para as metas de redução da pobreza. Estes gastos
devem ser, prioritariamente, orientados para os pobres, tais como os programas de saúde,
educação e infra-estrutura. Também na forma de prestação de serviços públicos essenciais,
tais como educação pública, saúde pública, previdência social.
O planejamento governamental deve ainda buscar objetivos de médio prazo para os
gastos do governo. Assim, deve-se buscar a re-alocação destes gastos em áreas prioritárias de
combate à pobreza ao longo do período especificado no PRSP, sempre em consonância com
as metas estipuladas de redução da pobreza no país.
O outro esforço que se deve fazer na política fiscal é o que envolve a avaliação da base
de receita existente. Torna-se necessário à compreensão do impacto do atual sistema tributário
sobre os pobres e do espaço para levantamento de recursos internos adicionais de maneira
não-regressiva.
Segundo BANCO MUNDIAL & FMI (2001), um sistema tributário transparente
eficiente e eqüitativo contribui para o crescimento, minimizando os impedimentos para o
investimento produtivo da poupança privada. Ainda o sistema tributário não deverá criar
distorções, principalmente de preços relativos e nos aspectos distributivos.
A tomada de recursos internamente ao país deve levar em consideração a necessidade
de manter a estabilidade macroeconômica e de garantir a disponibilidade de crédito para o
setor privado. O que implica que o governo deve ser parcimonioso em seus gastos,
vinculando-os à geração de receitas, não devendo buscar toda a poupança interna para isso. O
que se deve fazer é uma análise da produtividade e relevância do investimento público e do
privado, devendo os recursos ser canalizados para aquele que criar melhores condições para o
crescimento sustentado da economia e com inflação baixa. O espaço final para o
financiamento orçamentário interno dependerá também da taxa de crescimento monetário, da
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necessidade de crédito do setor privado e da meta desejada para as reservas internacionais
líquidas.
O financiamento externo é o item final para a identidade orçamentária, seja na forma
de concessões de empréstimo externo líquido ou alívio da dívida. Quando um país está se
beneficiando do HIPC este deve apresentar as informações pertinentes aos recursos advindos
para combate à pobreza. Ainda deve dimensionar claramente os recursos esperados em forma
de receita futura, com o nível de gastos esperados, devendo estes serem compatíveis com os
níveis desejados das demais variáveis macroeconômicas especificas, principalmente o
financiamento esperado. Quando o programa desejado de gastos não pode ser conciliado com
a meta de financiamento interno e externo disponível, o planejamento do governo precisa
reconsiderar os parâmetros e adequar de forma sustentável com a iniciativa de combate à
pobreza.
2.1.2 Impactos da Política Monetária e Cambial.
Conforme o BANCO MUNDIAL & FMI (2001), as políticas monetária e cambial
podem afetar os pobres por meio da inflação, produção e taxa de câmbio real. A inflação
consiste num poderoso imposto regressivo sobre os pobres diretamente e causa um efeito de
queda na taxa de crescimento econômico que afeta os pobres de maneira indireta, mas não
menos penosamente. A flutuação da produção pode ser causada pelos efeitos da política
monetária sobre as variáveis reais da economia e, também, pelo regime cambial escolhido
pelo país, deixando-o mais ou menos vulnerável a choques externos. A taxa de câmbio real
pode afetar os pobres por afetar a competitividade externa do país e, portanto, a taxa de
crescimento, ainda tendo efeito sobre os preços relativos de bens comercializáveis e nãocomercializáveis, o que pode determinar problemas distributivos.
A utilização destas políticas de maneira ativa não é aconselhável, pois os efeitos
apontados acima não são verificáveis com clareza no curto prazo. Contudo, a política
monetária e cambial deve ser direcionada para a exploração dos impactos que podem ser
usados de maneira mais eficaz como controle, dos quais o mais importante é o impacto de
longo prazo da inflação sobre a taxa de crescimento.
Sendo assim, o objetivo principal destas políticas é de consecução e manutenção de
uma taxa de inflação baixa e estável. Para isso, torna-se necessário a escolha de uma estrutura
monetária, ou combinação de políticas, que permita a credibilidade das mesmas, o uso de uma
âncora nominal e a natureza dos choques exógenos a que o país está exposto. Não existe uma
forma específica de dar credibilidade às políticas, mas a coerência global da política
macroeconômica é uma condição necessária.
Pressupondo-se que o requisito básico da coerência seja atendido, o país pode adotar
diversas estratégias diferentes para aprimorar sua estrutura monetária com o objetivo de
melhorar a credibilidade de suas políticas. Uma das possibilidades é escolher uma taxa
de câmbio fixa e apropriar-se essencialmente da credibilidade da âncora monetária.
Outra alternativa, dentro de um regime de cambio flexível, é o país buscar a
credibilidade com uma destas três estratégias ou uma combinação delas: (i) aumento da
transparência das políticas; (ii) delegação da política monetária a uma autoridade
monetária independente; e (iii) investimento em uma reputação antiinflacionária. As
duas primeiras dessas estratégias estão associadas a regimes de “metas visadas de
inflação”. (BANCO MUNDIAL & FMI, 2001, p. 15).
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Ao buscar a credibilidade da política monetária e cambial, o país está definindo
também o tipo de âncora nominal que estará adotando e, com isso, apresentando um conjunto
de instrumentos que poderão ser utilizados para amenizar a vulnerabilidade a choques
externos.
Estes direcionamentos, quanto a estas políticas, partem de um quadro de equilíbrio
macroeconômico. Sabe-se, contudo, que a maioria dos países enfrenta desequilíbrios
macroeconômicos que direcionam medidas de curto prazo que podem ser incoerentes com o
combate à pobreza. Porém, ao buscar os objetivos de manutenção de inflação baixa e estável
no médio e longo prazo, passa o oferecer um apoio maior ao desempenho do crescimento no
longo prazo e também da redução da pobreza.
3
RESULTADOS E DISCUSSÕES
3.1
Políticas Macroeconômicas e Financeiras no Documento de Estratégia de
Redução da Pobreza (PRSP) de Países Selecionados.
Os impactos das políticas macroeconômicas sobre a redução da pobreza, apresentados
em BANCO MUNDIAL & FMI (2001), são os princípios norteadores de todos os PRSP’s
analisados. Apesar das particularidades de cada país, a busca pela estabilidade
macroeconômica é uma regra seguida à risca. Outro ponto de destaque é que a redução da
pobreza será conseguida somente com um crescimento econômico rápido e sustentável,
porém mantendo o equilíbrio macroeconômico.
A diversidade de estágio que se encontram os países determina as metas mais ou
menos otimistas quanto ao nível das variáveis macroeconômicas ao longo do tempo. Os
países que atravessam crises acabam se desviando das metas, mas buscam reavaliação e
retorno à trajetória de longo prazo apresentada antes.
A vulnerabilidade que estes países apresentam é muito elevada principalmente em se
tratando de choques internacionais, como o ocorrido nos países do sudeste asiático em 1997.
Além disto, a vulnerabilidade também está presente quando de choques climáticos, como
enchentes, secas, furacões, etc. Outro ponto não menos importante é a possibilidade de
conflitos armados que, juntamente com as demais formas de vulnerabilidade, podem
prejudicar a execução das políticas traçadas e o cumprimento das metas estabelecidas.
Neste sentido, as subseções seguintes irão apresentar o tratamento dado, por sete
países selecionados, aos aspectos macroeconômicos em seu PRSP. São eles: Moçambique,
Bolívia, Guiana, Gâmbia, Benin, Chad e Mali. A escolha foi aleatória, buscando apenas
contemplar as regiões mais pobres do planeta, como a América Latina, África Subsaariana e
Sul da Ásia.
3.1.1 Moçambique.
O PRSP de Moçambique (MOÇAMBIQUE 2000), denominado PARPA, apresenta
como objetivo a redução da pobreza para menos de 30% nos 30 anos contados a partir de
1997, sendo que a meta para 2005 foi de 60% e para 2010 é de 50%.
Para alcançar estas metas houve a preocupação com o crescimento econômico
sustentado num ambiente de estabilidade macroeconômica. Partindo do pressuposto de que o
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rápido crescimento econômico é benéfico aos pobres, o PRSP previu uma taxa média de
crescimento anual de 8% entre 2001 e 2010. Esta meta de crescimento está unida ao aumento
do rendimento per capita e do consumo privado em pelo menos 5% ao ano, sob uma inflação
contida entre 5 e 7% ao ano.
Outras metas estabelecidas pelo PRSP são: atingir um PIB per capita de US$330,00
em 2010; exportações de bens de 24,9% do PIB em 2010; importações de bens na faixa de
2,4% do PIB; Investimento Bruto em 18,8% do PIB em 2010 e poupança nacional em 25,0%
do PIB em 2010 (Tabela 1).
No PRSP de Moçambique a gestão macroeconômica e financeira é vista como uma
área fundamental de ação para a redução da pobreza, dado que constitui um requisito crucial
para o crescimento rápido, criação de emprego e a sustentabilidade do programa no longo
prazo. Pelo propósito acima e para atingir as metas apresentadas, Moçambique estabeleceu
política fiscal e monetária no PRSP de mobilização de recursos orçamentais; de gestão das
despesas públicas; de desenvolvimento do mercado financeiro; de comércio internacional; e
de gestão da dívida pública.
TABELA 1. Indicadores econômicos de Moçambique contidos no PRSP, em % do PIB
1999
2000
2001
2002
2005
2010
Taxa de Crescimento do PIB real
7,3
2,1
9,6
9,8
9,3
7,9
PIB per capita (US dólares)
250
240
200
210
260
330
Exportações de Bens
28,3
98,9
3,3
24,2
24,9
Importação de Bens
-3,5
18,0
57,8
6,3
2,4
Conta Corrente
0,7
-2,5
-9,0
-10,4
-9,0
-9,6
Saldo do Balanço de Pagamentos
-5,7
-9,9
-14,7 -10,8
-4,3
-2,5
Investimento
23,6
19,9
26,6
41,8
20,6
18,8
Poupança Interna
1,2
0,6
5,7
0,4
22,2
25,0
Poupança Externa
22,4
19,3
20,9
41,4
-1,6
-6,1
Resultado Primário
-3,1
-5,8
-10,3
-5,0
-3,5
-2,6
Investimento Direto Externo
9,3
3,5
5,6
23,3
2,6
1,8
Fonte: MOÇAMBIQUE (2001).
O objetivo principal da política monetária e fiscal, como uma política global, é manter
a estabilidade macroeconômica. Sendo assim busca-se, através de seu controle, impulsionar a
taxa de crescimento econômico por meio da expansão do crédito e da manutenção de uma
taxa de câmbio competitiva, reduzindo o déficit fiscal por meio de uma mobilização mais
vigorosa de receitas internas. Dentre as ações previstas estaria à busca de manutenção de
equilíbrio entre receitas e despesas governamentais para um cenário fiscal de médio e longo
prazo, a criação de uma programação financeira para controlar a emissão de moeda e o
fortalecimento do processo de acompanhamento macroeconômico.
A política de mobilização de recursos orçamentários apresenta como objetivo principal
a realocação de receitas, que deverão atingir entre 16 e 17 % do PIB em 2010. Neste sentido
uma reforma tributária é prevista, para estabelecer um sistema tributário mais eficiente,
abrangente e justo. É também objetivo o reforço da capacidade e da eficiência da
administração tributária.
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As ações neste sentido seriam: o alargamento da base tributária; a criação de um órgão
para gerenciar e controlar a arrecadação de tributos; a articulação das informações entre a
arrecadação de impostos internos e aduaneiros; a revisão periódica no código fiscal e a
maximização possível da tributação sobre a extração de recursos naturais, principalmente os
não renováveis.
O objetivo principal da política de gestão das despesas públicas é orientar os gastos
governamentais para a redução da pobreza e para a manutenção do crescimento, além de
acompanhar os esforços de desconcentração e descentralização da administração pública. As
ações seriam o fortalecimento do processo de contabilidade pública, a incorporação de
determinadas despesas e receitas offbudget ao orçamento, a revisão anual das despesas em
setores prioritários e a desconcentração e descentralização da administração pública.
A política de desenvolvimento dos mercados financeiros do país busca minimizar a
ocorrência de crises financeiras, principalmente pelo fortalecimento da supervisão bancária.
Outro objetivo é a inclusão na tomada de crédito dos habitantes das áreas rurais e das
pequenas e micro empresas. A redução da taxa de juros da economia é buscada pelo processo
de fortalecimento dos mercados financeiros. As ações incluem o fortalecimento e a supervisão
do sistema financeiro de acordo com os princípios do Acordo da Basiléia; a revisão e
definição de regras de gestão prudencial da atividade bancária; a realização de estudos de
viabilidade para a criação de instituições alternativas de crédito; a redução das taxas de juros e
a melhoria do sistema de pagamentos; a diversificação de produtos financeiros e a diminuição
dos riscos.
Com o objetivo de sustentar o crescimento por meio do setor externo, o PRSP
contempla a política de comércio internacional e de promoção das exportações. As ações
pretendidas são a de manter uma taxa de câmbio competitiva, de eliminar barreiras às
exportações e importações, promover as exportações tradicionais e as não tradicionais,
desenvolver e melhorar os processos alfandegários e fornecer crédito à exportação.
A política da gestão da dívida pública busca desenvolver uma estratégia de médio e
longo prazo de sustentabilidade da dívida pública interna e externa, além de fortalecer o
sistema de controle, registro e gestão da mesma.
Seguindo estas políticas o PRSP vislumbra atingir as metas traçadas, mas cabe chamar
a atenção para os problemas conjunturais que possam atrapalhar a trajetória traçada. Neste
sentido, as revisões anuais contempladas, bem como o acompanhamento realizado pelo Banco
Mundial e pelo FMI servem para reorientar as políticas, buscar as metas e, até mesmo,
realizar a revisão das metas se os problemas persistirem.
3.1.2 Bolívia.
As metas estipuladas pelo PRSP3 da Bolívia (BOLIVIA 2001), para redução da
pobreza foram da ordem de 62,4% em 2000 e de 40,6% em 2015. Já as metas de redução da
“extrema pobreza” ficaram na ordem de 36,2% em 2000 e de 17,3% em 2015. A meta para o
crescimento do PIB, constante no plano, é de 5 a 5,5% ao ano até 2015, sendo que o PIB per
capita deverá crescer cerca de 59,7% até o final do período. Já o consumo per capita deverá
aumentar em 2,5% anual até 2015, com um déficit fiscal descendente de 3,75 do PIB em 2000
para 1,3% do PIB em 2008. A inflação deverá ficar em torno de 4% ao ano durante os 15
anos, com uma política cambial de manutenção de uma taxa de câmbio real favorável às
3
Também conhecido por Estratégia Boliviana de Redução da Pobreza (EBRP)
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exportações. A balança comercial deverá manter-se em torno de 5% do PIB, enquanto que a
poupança e o investimento deverão aumentar em 2015 para 18% do PIB e 23,2% do PIB,
respectivamente.
O PRSP da Bolívia assume que é necessário manter as políticas fiscal, monetária,
comercial e financeira presentes no Programa Econômico Boliviano em vigor no momento da
elaboração do mesmo. Porém, há necessidade de se aprofundar as reformas estruturais para
estimular o crescimento. O crescimento econômico sustentável é essencial para a redução da
pobreza, por isso as metas apresentadas anteriormente devem ser buscadas num contexto de
priorizar os setores que tenham maior impacto sobre sua redução.
Neste sentido, o PRSP sinaliza ações de apoio às pequenas e microempresas, ao
desenvolvimento rural e a construção de infra-estrutura voltadas para benefício da população
pobre. Claramente estas ações teriam o objetivo de aumentar a criação de empregos e permitir
maior acesso da população rural aos mercados de bens e serviços. Esta estratégia esta voltada
para um crescimento que privilegie os setores que utilizem mão-de-obra em larga escala. Um
ponto a ser tratado com maior critério é a desregulamentação do mercado de trabalho que se
encontra rígido no momento da elaboração do PRSP.
A política fiscal presente no PRSP defende a sustentabilidade do déficit público com
base em financiamento não inflacionário, buscando não prejudicar a estabilidade dos preços.
O crescimento do PIB, conforme estimado, possibilitaria uma queda gradativa do déficit,
diminuindo a necessidade de tomada de recursos do Banco Central e também do setor
privado, liberando mais recursos para que este realize seus investimentos produtivos. Os
gastos do governo devem ser orientados para priorizar os projetos sociais, tanto de
investimentos quanto de gastos correntes, segundo determinado no PRSP.
Os gastos governamentais devem ficar comprometidos nos próximos anos, dado o
impacto das reformas estruturais em vigor, principalmente a da previdência social. Assim, os
recursos provenientes da iniciativa HIPC devem ser utilizados para o avanço dos projetos
prioritários em áreas sociais.
Ainda na política fiscal, espera-se que a reforma aduaneira realizada em 1999 permita
um aumento na arrecadação de impostos. Ainda, espera-se que a promulgação de um novo
Código Tributário crie um ambiente favorável para ampliação da base tributária e com isso
também permita uma melhora na arrecadação.
A política monetária seguira sua trajetória para manter a estabilidade preços com taxas
de inflação em torno de 4% ao ano. Neste mesmo sentido, a política cambial buscará manter a
taxa de câmbio real em níveis que permitam competitividade para as exportações. Busca-se
com estas duas políticas evitar que a população pobre sofra uma queda em seu poder
aquisitivo por não poder defender-se de taxas elevadas de inflação.
No setor externo, a sustentabilidade do balaço de pagamentos está relacionada ao
crescimento sustentado das exportações e a entrada de capital estrangeiro para investimentos
diretos nos setores de mineração e de extração de gás natural. Desta forma, haverá
financiamento das importações e condições de manter o pagamento do serviço da dívida,
reduzindo o déficit em conta-corrente a níveis abaixo de 5% do PIB.
A iniciativa HIPC é de extrema relevância para manter a sustentabilidade do
endividamento. Esta redução da dívida deve impulsionar a redução do déficit em conta
corrente, a manutenção de fluxos de investimentos diretos, contribuindo para elevados níveis
de reservas internacionais que dêem sustentação contra eventuais choques externos.
Cascavel – PR – 17 a 19 de junho de 2008
3.1.3 Guiana.
O PRSP da Guiana (GUIANA 2000) vincula o crescimento econômico ao aumento
das exportações, da estabilidade política e da rapidez nas reformas estruturais e regulatórias.
Neste sentido, ficaram estipuladas algumas metas para buscar este crescimento.
Uma delas e diminuir o déficit público (após doações) de 1,3% do PIB em 2003, para
zero em 2005. O alcance deveria ocorrer via aumento de receitas e diminuição de despesas.
Outra meta é adequar o crescimento dos salários, principalmente do setor público, de acordo
com a expectativa de inflação para o médio prazo. Busca-se também o aumento da
competitividade por meio de uma reforma na política comercial. Dentro destas metas,
encontra-se a implementação de políticas macroeconômicas apropriadas e manutenção de
endividamento externo prudente, através de doações e empréstimos concessionais. Outro
objetivo e criar um ambiente propício ao investimento privado por modificação rápida da
legislação existente. Enfim, a reorientação das despesas públicas para os pobres é colocada
claramente no PRSP.
A meta para o crescimento econômico era de uma média de 4,5% ao ano no período
2000-2005. Neste crescimento, esperava-se que o setor da agricultura (arroz e açúcar) lidere o
processo, juntamente com uma reestruturação e modernização do setor agroindustrial,
principalmente na empresa GUYSUCO.
A meta para poupança foi de 10% do PIB em 2000 e de 17,5% em 2005. Esta meta
deveria ser buscada pela redução do crescimento real do consumo do setor público e por uma
reforma no setor financeiro.
A proposta é que o investimento bruto deva aumentar significativamente, sendo que
para 2000 a meta foi de 28,7% e de 33,4% em 2004. A meta deveria ser atingida basicamente
por estímulo ao capital privado, seja estrangeiro ou nacional.
Quanto ao setor externo busca-se um crescimento anual de 2,1% nas exportações e 3%
nas importações. Esperava-se que o déficit em conta corrente que ficou em 11% em 1999,
aumente para 22,6% em 2004, criando problemas para sustentabilidade do Balanço de
Pagamentos.
A dívida externa é uma restrição considerável para a Guiana, desta forma o PRSP
coloca a necessidade de se manter a sustentabilidade da dívida em médio prazo, por meio da
ajuda do FMI e Banco Mundial via empréstimos concessionais e iniciativa HIPC, bem como
por continuidade de doações. Outro ponto que se destaca é a expectativa favorável de
resultados na exportação de açúcar, tanto por melhora no mercado externo quanto pela
modernização da GUYSUCO.
Para realização destas ações e para o alcance das metas estipuladas, há necessidade de
que a política fiscal e monetária implementadas seja prudente. Assim, busca-se uma eficiência
gerencial do setor público com destaque para a adoção de um sistema tributário com base
mais ampla e com maior capacidade de arrecadação, além de promover um aumento dos
salários.
A política monetária e creditícia deve ser implementada para reduzir e manter a
inflação baixa sendo, também, responsável por manter equilibrado o Balanço de Pagamentos.
Outra meta é construir e manter a estabilidade no setor financeiro.
Percebe-se que a questão macroeconômica não foi totalmente elaborada devido a ser
um PRSP não definitivo, devendo haver algumas revisões e complementação. Porém,
percebe-se claramente a seqüência ilustrativa do Livro de Consulta.
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3.1.4 Gâmbia.
O principal objetivo expresso no PRSP de Gâmbia (GAMBIA, 2002) é o da
estabilidade macroeconômica. Esta é imprescindível e deverá ser buscada para o
fortalecimento do setor privado e o alívio da pobreza no país.
O foco de ações era:
- O controle das finanças públicas para diminuir o déficit orçamentário e com isso o
nível da dívida interna, liberando os níveis de preços domésticos e a taxa de juros;
- A dependência de reformas estruturais para o crescimento do setor privado;
- O desenvolvimento dos serviços do setor público;
- A implementação de uma agenda social compreensiva, principalmente na
agricultura, saúde e educação;
- A melhora na confiabilidade dos dados macroeconômicos e sociais para servirem
de base para a implementação de políticas.
Na Tabela 2 são apresentadas algumas metas fixadas para a economia de Gâmbia até
2005. Percebe-se uma taxa de crescimento do PIB por volta de 6% ao ano, com uma queda na
inflação de 5,5% em 2002 para 3,0% em 2005.
TABELA 2. Indicadores econômicos de GÂMBIA contidos no PRSP, em %.
2002
2003
2004
Taxa de Crescimento do PIB real
6,0
6,0
6,0
Inflação
5,5
4,0
3,0
Taxa de Crescimento das Exportações
8,4
8,2
5,3
Reservas Internacionais (meses de Import.)
5,0
5,2
5,4
Déficit em Conta Corrente (sem doações) % PIB
13,2
12,3
11,6
Déficit em Conta Corrente (com doações) % PIB
5,4
5,0
5,8
Déficit Fiscal % PIB
5,0
2,7
2,3
Fonte: GAMBIA (2002).
2005
6,2
3,0
3,5
5,5
10,3
2,7
1,9
A previsão era que o investimento para sustentar este crescimento aumentasse de 18%
para 22% em 2004, devendo ocorrer algumas mudanças na composição deste investimento.
Uma das metas é buscar uma maior estabilidade do investimento privado através de
iniciativas que promovam a credibilidade para o retorno dos valores aplicados na produção.
Esta participação da iniciativa privada deverá, preferencialmente, ocorrer em
empreendimentos intensivos em mão-de-obra com o objetivo explícito de diminuir a pobreza.
Nesta linha ainda de investimentos, o PRSP coloca a necessidade de que os
investimentos públicos e privados tenham um elevado grau de complementaridade para que
haja melhoria social e também participação privada nos investimentos em infra-estrutura
necessária para o crescimento da economia.
Quanto ao setor externo, o PRSP apresenta, inicialmente, uma expectativa de
sustentabilidade da dívida externa por meio da iniciativa HIPC, devendo diminuir de 108,9%
do PIB em 2000, para 90% do PIB em 2006. Há uma expectativa de queda gradual no déficit
em conta corrente com aumento das exportações – reforma tarifária para incentivar o
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comércio transitório, criação de zonas de livre comércio e turismo – e queda nas importações.
Ainda verifica-se a necessidade de que a balança de capital continue superavitária, porém com
a modificação dos recursos vindos por doações para os de investimentos diretos.
No setor fiscal o principal objetivo é reorientar as ações para os pobres. Neste sentido,
torna-se emergencial adquirir assistência técnica para adequar o sistema tributário para que
promova eficiência no sistema econômico. Outra necessidade é de promover transparência
nos gastos e orientá-los para as prioridades do PRSP. Neste contexto, a queda no déficit fiscal
é indispensável, pois geraria queda nos empréstimos tomados do Banco Central, aumentando
a disponibilidade de crédito, e também permitiria a reorientação das despesas para as áreas
sociais prioritárias. Ainda seria indicado um esforço para melhorar o processo de arrecadação,
criando um órgão central para fiscalizar a aplicação da legislação.
No setor financeiro, o Banco Central trabalha com o objetivo de limitar a inflação
atual em 10% ao ano, mas a base para o crescimento deve ser buscada além desta ação, sendo
necessário à melhoria das operações no mercado monetário, maior flexibilidade das taxas de
juros e aumento da eficiência e integridade do sistema financeiro. Cabe ainda ao Banco
Central estreitar a regulamentação do setor bancário e financeiro, além de criar uma infraestrutura estatística de acompanhamento das variáveis macroeconômicas.
3.1.5 Benin.
O PRSP de Benin (BENIN 2002), na questão macroeconômica, apresenta o objetivo
de crescimento com maior participação dos investimentos privados, externo e interno. Para
isso é obrigatória uma política para estabelecer a confiança do investidor privado por meio do
pilar central do PRSP, isto é, a estabilidade macroeconômica.
TABELA 3. Indicadores econômicos de BENIN previstos no PRSP, em % de variação.
2001
2002
2003
2004
2005
Taxa de Crescimento do PIB real
5,0
5,3
5,8
6,8
7,0
Inflação
4,0
3,3
2,7
3,0
3,0
Taxa de Cresc. Renda per capita
2,8
3,0
3,2
3,5
3,8
Conta Corrente
-6,7
-8,3
-8,5
-8,7
-7,8
Saldo do Balanço de Pagamentos
5,6
-0,7
-1,5
-2,3
-1,8
Investimento em % PIB
19,2
21,5
20,9
21,4
20,7
Poupança em % PIB
12,5
11,0
12,4
12,7
12,9
Déficit Público Cenário I
4,2
5,2
4,7
4,2
4,0
Déficit Público Cenário II
6,1
5,7
4,5
Fonte: BENIN (2002)
A Tabela 3 apresenta alguns indicadores de Benin, incluindo as previsões do PRSP.
Persegue-se uma elevação da taxa de crescimento do PIB acima de 7% após 2005 e uma
inflação em queda, ficando em torno de 3% no médio prazo. O déficit em conta corrente deve
ficar com sua variação em torno de - 8%, o que indica uma queda no déficit para equilibrar o
balanço de pagamentos. Os níveis de investimento deverão aumentar como proporção do PIB,
ficando num patamar de 21%, enquanto que a poupança interna deverá ficar em torno de
Cascavel – PR – 17 a 19 de junho de 2008
13%, o que indica a necessidade de manutenção da entrada de capitais estrangeiros para
complementação. O déficit público deve manter-se em queda no médio prazo.
Para executar estas metas o PRSP de Benin deverá aplicar uma política fiscal rigorosa,
com uma redistribuição do crescimento. A flexibilidade da política fiscal deve ser a forma de
redistribuir os benefícios do crescimento e também uma harmonização com as políticas da
WAEMU (West African Economic and Monetary Union) da qual Benin faz parte.
No setor externo, o PRSP estabelece um déficit em conta corrente sustentável em
torno de –7,2% do PIB. Este Déficit deve surgir em função do aumento das importações de
bens de capital (meta almejada) e, também, pelos baixos níveis de poupança doméstica.
A política monetária vislumbra um aumento da liquidez na economia nos padrões
estipulados pela WAEMU, porém o objetivo principal é a estabilidade no nível de preços. A
política de crédito é prudentemente voltada para a concessão de empréstimos com maior
viabilidade de retorno dos recursos. Há também preocupação com a regulação da taxa de
juros e com o controle da taxa de câmbio.
3.1.6 Chad.
O PRSP de Chad (CHAD, 2003) apresentava uma expectativa de crescimento
econômico em torno de 11% ao ano a partir de 2000, fruto da prospecção de petróleo e da
construção de um oleoduto até Camarões, para exportação do mesmo. Ainda não havia, em
2000, a extração do petróleo. Não obstante, os investimentos realizados entre 2000 e 2002, no
setor, já foram suficientes para aumentar a taxa de crescimento da economia e modificar
outros indicadores.
A expectativa é que as reservas de petróleo encontradas durem até 2015, portanto a
receita advinda deverá ser temporária. Assim, a estratégia colocada no PRSP é de
aproveitamento deste momento de receitas extraordinárias para criar um crescimento
sustentado de outros setores da economia e, principalmente, para combater a pobreza.
Neste sentido, estima-se um crescimento de 8,9% ao ano até 2015 do setor da
economia não ligado ao petróleo. O setor primário teria uma média de 4,2%, enquanto o
secundário 10,1% e o terciário 6,5% de crescimento ao ano até 2015.
O investimento e a poupança nacional deverão crescer para sustentar este crescimento.
O investimento passa de 17,4% do PIB em 2003 para 18,5% até 2015, enquanto que a
poupança de 6,5% do PIB em 2003 para 13,6% em 2015, demonstrando a necessidade de
poupança externa para realização destes investimentos.
Para conseguir este crescimento, o PRSP demonstra a necessidade de estabilidade
macroeconômica, devendo manter a inflação em torno de 3% ao ano entre 2003 e 2015, a taxa
de câmbio real fixa e apropriada às necessidades de participação na CEMAC (Central African
Economic and Monetary Community), além de uma dívida sustentável e adequado nível de
reservas internacionais. No entender dos elaboradores do PRSP, a manutenção da inflação
baixa é fundamental para o combate à pobreza. Desta forma a política monetária e fiscal
deverá tomar contornos rígidos.
A dívida externa é um sério problema para o país, pois é insustentável com os ditames
de política macroeconômica adotada, principalmente quanto ao câmbio fixo. A presença de
déficit nas contas do governo e a necessidade de pagamento dos serviços da dívida externa
criam alguns problemas para a manutenção do câmbio fixo, sendo que a resolução para este
problema é a iniciativa HIPC e as receitas de exportações de petróleo iniciadas em 2003.
Cascavel – PR – 17 a 19 de junho de 2008
Segundo o PRSP, a manutenção do câmbio fixo depende de um elevado nível de reservas,
desta forma busca-se manter alta a quantidade de reservas em relação às importações,
passando de 5,2 meses em 2003 para 11,9 meses em 2010.
O déficit em conta corrente, que no período 2002-2003 ficou em 46,7% do PIB,
deverá passar para 8,6% em 2004 e seguir uma trajetória de queda ficando em 3,4% entre
2005 e 2009. A necessidade de importação de equipamentos para a extração de petróleo foi o
grande responsável pelo déficit do atual período.
A política fiscal adotada por Chad obedece às regras estipuladas pela CEMAC, com o
objetivo de manter a estabilidade macroeconômica e a distribuição eqüitativa do crescimento.
Com a adoção da taxa de câmbio fixa a política fiscal ganha maior responsabilidade sobre as
metas traçadas.
O objetivo nos gastos governamentais é estipular um conjunto de dispêndios
prioritários que não sofram variação conforme os preços internacionais do petróleo. Deve-se
assim, criar uma independência para que haja efetiva luta contra a pobreza. Um objetivo já
mencionado é o de utilizar ao máximo as receitas adicionais provenientes do petróleo para
poder sustentar o crescimento no longo prazo.
O governo tem como responsabilidade segundo o PRSP:
a) Manter a moderação na demanda e manutenção de baixa inflação;
b) Melhorar a posição fiscal, permitindo a reconversão dos débitos externos para
acumulação de reservas;
c) Reduzir o déficit público, limitando assim os empréstimos domésticos e externos e
mantendo a dívida sustentável no longo prazo;
d) Diminuir a dependência de ajuda financeira para equilíbrio do balanço de
pagamentos, o que aumenta a confiabilidade dos investidores;
e) Orientar os gastos públicos para os objetivos prioritários do PRSP.
A política monetária e financeira deverá também ser prudente e adequada aos padrões
da CEMAC, além de manter a inflação baixa e a competitividade externa do país. Outro
objetivo buscado é o de fazer com que se utilize mais intensamente a moeda nas transações
econômicas do país. As desigualdades e a pobreza do país fazem com que, uma pequena parte
da população, realize as trocas econômicas de forma muito rudimentar, sem a utilização da
moeda nacional.
Assim, alguns itens são fundamentais para que se chegue aos objetivos propostos:
- Integrar o mercado de crédito no país;
- Criar um fundo para gerações futuras;
- Controlar a entrada de dinheiro para que não provoque excesso de liquidez;
- Crescimento da base monetária consistente com a baixa inflação;
- Desenvolvimento do sistema bancário;
- Melhoria dos produtos financeiros;
- Fazer a ligação entre a poupança-crédito-investimento;
- Estreitar a supervisão bancária;
- Criar o microcrédito para a área rural.
Assim, espera-se que a estratégia para redução da pobreza alcance seus objetivos,
porém a vulnerabilidade ainda fica evidente.
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3.1.7 Mali.
O PRSP de Mali (MALI, 2002) apresenta o objetivo de crescimento acelerado com
redistribuição da renda gerada. O crescimento esperado para o período 2002-2006 ficou acima
de 6,7% ao ano, buscando reduzir a pobreza de 63,8% para 47,5% em 2006.
Para isso, a política fiscal terá um importante papel, devendo reorientar as despesas
para os setores prioritários do PRSP, além de buscar um rápido aumento das receitas públicas.
As metas de limitar os gastos e empréstimos líquidos a 27,7% do PIB entre 2002 e 2006 têm o
claro objetivo de contenção, mas com reorientação dos gastos, pois parte deverá ser orientada
para investimento do governo (13,4%) e os gastos correntes deverão ficar com o restante.
O rápido crescimento das receitas depende de um esforço concentrado para aumentar a
base tributária, elevar a eficiência da administração tributária e estabelecer um sistema
tributário que melhores a distribuição de renda e a mobilização de poupança. Estas medidas
além de buscar o combate à pobreza têm também a importância por criar a convergência para
as regras da WAEMU (West African Economic and Monetary Union).
A dívida externa do país deverá tomar um novo rumo com a iniciativa HIPC, pois será
estreitado o controle para que a dívida atinja a proporção de 80% do PIB e que a razão entre o
serviço da dívida e as exportações não ultrapasse 10%.
A política monetária deverá aumentar a eficiência do sistema bancário por criar
condições de maior intermediação financeira. A idéia é manter uma política monetária
prudente e de acordo com a manutenção de uma taxa de câmbio fixa, além de permitir a
consolidação da posição externa da WAEMU.
4
CONSIDERAÇÕES FINAIS.
Ao analisar o PRSP dos sete países percebe-se a ligação dos mesmos com os
indicativos presentes em BANCO MUNDIAL & FMI (2001), pois o Livro de Consulta foi
construído sob a experiência dos primeiros países a elaborarem o PRSP e para servir de base
aos que elaboraram recentemente.
As estimativas para as variáveis macroeconômicas são realizadas com base em
cenários que rapidamente podem sofrer alterações, por isso a reavaliação destas metas e das
políticas é realizada anualmente.
A análise realizada pelo Banco Mundial e pelo FMI aponta problemas de
inconsistência, porém há uma ligação estreita entre as metas e as políticas traçadas. Como
destacado anteriormente, o problema maior é a vulnerabilidade macroeconômica que estes
países estão sujeitos, por diversos motivos, dentre eles os conflitos internos, choques externos
nos mercados financeiros e de produtos primários (base de exportação destes países), choques
naturais (enchentes, secas, tempestades e furacões).
Contudo, o objetivo maior de redução da pobreza está sendo buscado pelo que
apresenta as políticas e reformas apresentadas no PRSP de cada país. O caminho a ser seguido
por estes países é longo e demanda muito esforço, porém representa uma das poucas
alternativas que estes têm de mudar o estado secular de miséria e pobreza que se encontram.
Cascavel – PR – 17 a 19 de junho de 2008
REFERÊNCIAS
BANCO MUNDIAL. A User´s Guide to Poverty and Social Impact Analysis. Banco
Mundial: Washington, 2003. Disponível em http://www.worldbank.org .
BANCO MUNDIAL. Relatório Sobre o Desenvolvimento Mundial 2000/2001: Luta Contra
a Pobreza. Estados Unidos: Oxford University Press, 2001.
BANCO MUNDIAL & FMI. Livro de Consulta para Estratégias de Redução da Pobreza.
[on line]. Abr, 2001. Disponível na internet em www.worldbank.org.
BENIN. Benin Poverty Reduction Strategy Paper 2003-2005 [on line]. National Comitee
for Development and Figth Against Poverty, dec, 2002. Disponível em
www.worldbank.org .
BOLÍVIA. Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza [on line]. La Paz, mar, 2001.
Disponível na internet em www.worldbank.org.
BOOTE, Anthony R., THUGGE, Kamau. Debt Relief for Low-Income Countries: The
HIPC Initiative. Washington: INTERNATIONAL MONETARY FOUND, Pamphlet
Series, n.51, 1997.
CHAD. National Poverty Reduction Strategy Paper [on line]. Minintry of Planning,
Development and Cooperation, jun, 2003. Disponível em www.worldbank.org .
GAMBIA. Strategy for Poverty Aliviation [on line]. Department of State for Finance and
Economic Affairs, abr, 2002. Disponível em www.worldbank.org .
GUIANA. Interin Poverty Reduction Strategy Paper [on line].
Governamentais da Guiana, out, 2000. Disponível em www.worldbank.org .
Autoridades
MALI. Poverty Reduction Strategy Paper [on line]. Autoridades Governamentais de Mali,
mai, 2002. Disponível em www.worldbank.org .
MOÇAMBIQUE. Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta, 2001 – 2005 [on
line]. Maputod, abr, 2000. Disponível em www.worldbank.org .
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