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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA - CAEN
MESTRADO PROFISSIONAL EM ECONOMIA - MPE
FRANCISCO SÉRGIO RODRIGUES PEREIRA
EXISTE EFEITO DO CINTURÃO DIGITAL NA QUALIDADE DO ACESSO À
INTERNET NAS ESCOLAS PÚBLICAS ESTADUAIS DO CEARÁ?
UMA ANÁLISE SOBRE A PERCEPÇÃO DOS DIRETORES
FORTALEZA
2014
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FRANCISCO SÉRGIO RODRIGUES PEREIRA
EXISTE EFEITO DO CINTURÃO DIGITAL NA QUALIDADE DO ACESSO À
INTERNET NAS ESCOLAS PÚBLICAS ESTADUAIS DO CEARÁ?
UMA ANÁLISE SOBRE A PERCEPÇÃO DOS DIRETORES
Dissertação submetida à Coordenação do
Curso de Pós-Graduação em Economia –
Mestrado Profissional – da Universidade
Federal do Ceará - UFC, como requisito
parcial para a obtenção do grau de Mestre
em Economia. Área de Concentração:
Economia do Setor Público.
Orientador: Prof. Dr. Ricardo Brito Soares
FORTALEZA
2014
2
FRANCISCO SÉRGIO RODRIGUES PEREIRA
EXISTE EFEITO DO CINTURÃO DIGITAL NA QUALIDADE DO ACESSO À
INTERNET NAS ESCOLAS PÚBLICAS ESTADUAIS DO CEARÁ?
UMA ANÁLISE SOBRE A PERCEPÇÃO DOS DIRETORES
Dissertação submetida à Coordenação do
Curso de Pós-Graduação em Economia –
Mestrado Profissional – da Universidade
Federal do Ceará - UFC, como requisito
parcial para a obtenção do grau de Mestre
em Economia. Área de Concentração:
Economia do Setor Público.
Data de Aprovação: 23 de janeiro de 2014
BANCA EXAMINADORA
__________________________________
Prof. Dr. Ricardo Brito Soares (Orientador)
Universidade Federal do Ceará - UFC
__________________________________
Prof. Dr. Guilherme Diniz Irffi
Universidade Federal do Ceará - UFC
__________________________________
Prof. Dr. Jair Andrade de Araújo
Universidade Federal do Ceará - UFC
3
A Deus, pai e amigo fiel.
À minha família, base do meu ser.
4
AGRADECIMENTOS
À minha mãe Irene, visionária e incentivadora de minhas conquistas.
À minha esposa Sandra, pelo amor, companheirismo e compreensão.
Às minhas filhas Sergiane e Sofia, inspirações do meu viver.
Ao Prof. Ricardo Brito, pela excelência na orientação, dedicação, reponsabilidade e
ética no que faz.
Aos colegas de trabalho da SEPLAG, pelo apoio e motivação, em especial à Graça
Diógenes e a saudosa Lúcia Facundo (in memoriam).
5
RESUMO
O Projeto Cinturão Digital do Ceará (CDC) é uma iniciativa do Governo local, em
parceria com o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), para prover
internet de alta velocidade, com qualidade, objetivando universalizar o acesso à
informação. Este trabalho objetiva analisar se existe efeito do Cinturão Digital quanto
à qualidade do acesso à internet nas escolas públicas estaduais do Ceará. Esta
medida de qualidade é definida pelas percepções dos diretores, extraídas dos
questionários socioeconômicos contidos na Prova Brasil (INEP) referentes aos
períodos de 2009 (antes do projeto), e de 2011 (após a implementação do CDC).
Como nem todas as escolas foram beneficiadas pelo CDC, foi possível empregar o
método de diferenças em diferenças, para avaliar os resultados e impactos
ocasionados pelo projeto. Verificou-se pela estatística descritiva que os diretores das
escolas beneficiadas perceberam uma melhora absoluta e relativa quanto à
qualidade do acesso à internet para uso dos alunos. O diferencial em favor destas
foi de 7,4 pontos percentuais nas médias. No entanto, no modelo logit estimado, o
diferencial positivo a favor das escolas beneficiadas não foi estatisticamente
significante, fazendo com que os resultados de impacto não sejam robustos.
Palavras-Chave: Cinturão digital. Internet. Percepção de qualidade. Avaliação de
Políticas Públicas. Modelo Diferenças em Diferenças.
6
ABSTRACT
Digital Belt design of Ceará (CDC) is an initiative of the local government, in
partnership with the Ministry of science, technology and innovation (MCTI), to provide
high-speed internet, with quality, aiming to universalize the access to information.
This work aims to analyze whether there is Digital belt effect on the quality of internet
access in public schools State of Ceará. This measure of quality is defined by
perceptions of Directors, drawn from socio-economic questionnaires contained in
Brazil (INEP) relating to periods of 2009 (before the project), and 2011 (after
implementation of the CDC). As not all schools were benefited by the CDC, it has
been possible to employ the method of differences in differences, to assess the
results and impacts caused by the project. It was found by descriptive statistics that
the directors of the schools benefited realized an improvement absolute and relative
quality of internet access for use of the student use. The differential in favour of these
was 7.4 percentage points in the medium. In estimated logit model, however, the
positive differential in favour of schools benefited was not statistically significant,
causing the impact results are not robust.
Keywords: Digital belt. Internet. Perception of quality. Evaluation of Public Policies.
Model Differences in Differences.
7
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Cinturão Digital do Ceará (CDC)........................................................... 30
8
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Percentual de domicílios brasileiros com rádio, tv, telefone, e
microcomputador com acesso à internet.............................................. 19
Gráfico 2 - Motivos para a falta de internet no domicílio......................................... 20
Gráfico 3 - Velocidade da conexão em banda larga nos domicílios brasileiros
(%)......................................................................................................... 22
Gráfico 4 - Diferenças entre grupos no tempo........................................................ 38
Gráfico 5 - Estimador DD = Impacto....................................................................... 41
Gráfico 6 - Função logística acumulada................................................................. 49
Gráfico 7 - Média da variável internet para uso dos alunos sobre a amostra
total........................................................................................................ 51
Gráfico 8 - Média da variável internet para uso dos alunos para as escolas da
amostra situadas em Fortaleza, Sobral e Juazeiro do Norte................ 53
Gráfico 9 - Média da variável internet para uso dos alunos para as escolas da
amostra situadas nos demais municípios cearenses............................ 54
9
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Modelo de diferença em diferenças.................................................... 38
Quadro 2 - Regra de decisão do modelo de diferença em diferenças.................. 43
10
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Média da variável internet para uso dos alunos nos anos de 2009 e
2011 sobre a amostra total.................................................................... 51
Tabela 2 - Média da variável internet para uso dos alunos nos anos de 2009 e
2011 para os municípios de Fortaleza, Sobral e Juazeiro do Norte..... 52
Tabela 3 - Média da variável internet para uso dos alunos nos anos de 2009 e
2011 para os demais municípios cearenses......................................... 53
Tabela 4 - Média das variáveis caracterizadoras das escolas e de seus
diretores nos anos de 2009 e 2011 para o Grupo de Tratamento......... 56
Tabela 5 - Média das variáveis caracterizadoras das escolas e de seus
diretores nos anos de 2009 e 2011 para o Grupo de Controle............. 56
Tabela 6 - Modelos estimados com a variável dependente internet para uso dos
alunos.................................................................................................... 58
11
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ANATEL
BNDES
CDC
CETIC.br
CGI.br
COELCE
ETICE
GIGAFOR
IBGE
ICMS
INEP
IPCA
Mbps
MBps
MCTI
MEC
NIC.br
PNAD
PNBL
RIGAV
RNP
SEDUC/CE
TELEBRÁS
TIC
Agência Nacional de Telecomunicações
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
Cinturão Digital do Ceará
Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informação e da
Comunicação
Comitê Gestor da Internet no Brasil
Companhia Energética do Ceará
Empresa de Tecnologia da Informação do Estado do Ceará
Rede Metropolitana de Fortaleza
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas
Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira
Índice de Preços ao Consumidor Amplo
Megabit por segundo
Mebabyte por segundo
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação
Ministério da Educação
Núcleo de Informação e Coordenação do Ponto BR
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
Programa Nacional de Banda Larga
Rede Governamental de Dados e Internet do Estado do Ceará
Rede Nacional de Ensino e Pesquisas
Secretaria da Educação Básica do Estado do Ceará
Telecomunicações Brasileiras S.A.
Tecnologias da Informação e Comunicação
12
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO............................................................................................. 13
2
INCLUSÃO DIGITAL E POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACESSO À
INTERNET.................................................................................................... 17
2.1
Acesso à Internet no Brasil – contexto recente....................................... 19
2.2
O Programa Nacional de Banda Larga..................................................... 23
2.3
O Projeto Cinturão Digital do Ceará......................................................... 27
3
ASPECTOS METODOLÓGICOS................................................................. 34
3.1
Métodos de avaliação de impactos em programas sociais.................... 34
3.2
O método diferenças em diferenças......................................................... 36
3.2.1 Hipótese básica.......................................................................................... 39
3.2.2 O modelo econométrico do método DD................................................... 40
3.3
A base de dados......................................................................................... 44
3.4
O modelo Logit........................................................................................... 48
4
RESULTADOS E DISCUSSÕES................................................................. 50
4.1
Estatística descritiva.................................................................................. 50
4.2
Análise e discussão dos resultados do modelo DD Estimado.............. 57
5
CONSIDERAÇÕES FINAIS......................................................................... 60
REFERÊNCIAS............................................................................................ 63
13
1 INTRODUÇÃO
O emprego de tecnologias e conteúdos de multimídias na educação
evidencia o importante papel da escola como ambiente de inclusão digital, num
mundo voltado para a sociedade da informação. Ainda que não existam evidências
sobre o efeito de mídias no desempenho, a priori, parece inquestionável a potencial
contribuição das Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC) para o processo
pedagógico, principalmente quando aplicada nas instituições públicas, dado o
contexto socioeconômico em que estão inseridas e a oportunidade do efetivo
exercício de cidadania.
As TIC surgem como possibilidade de democratizar a informação para
alunos e professores, como ferramentas que possam vir a contribuir para o
incremento de novos conteúdos educacionais de qualidade, inovando a linguagem e
as práticas de ensino, de modo a tornar a escola mais atraente às novas gerações,
mostrando-se mais relevante na formação de seus protagonistas. Contudo, o acesso
a computadores e internet por alunos e professores ainda não se encontra
universalizado em quantidade e qualidade desejadas.
Deixando de lado questões que implicam em estudos a parte, como por
exemplo, o despreparo desses usuários, quer seja na operacionalização, quer seja
na falta de direcionamento para o uso adequado desses instrumentos visando o
aprimoramento
do
aprendizado,
tem-se
que
mesmo
com
os
crescentes
investimentos em TIC na educação pública, o déficit dessas ferramentas ainda é
grande, não obstante a baixa qualidade dos serviços de internet disponibilizados
para essas instituições, dentro e fora dos grandes centros urbanos do Brasil.
Consoante a essa temática, Lima (2013) ressalta que:
Esse conjunto de argumentos parece tão óbvio que corre-se o risco de
promover políticas e programas educacionais que visam a adoção das TIC
na educação sem uma definição clara de seus objetivos. Como
consequência, sem assegurar que eles sejam compreendidos ou
compartilhados pelos educadores e sem garantir as condições adequadas
para que os resultados se concretizem de fato. Além da infraestrutura
inadequada em um grande número de escolas, aponta-se para a
insuficiente formação do corpo docente, relacionada, entre outros fatores, à
baixa atratividade da carreira, às difíceis condições de trabalho, à estrutura
e qualidade dos cursos de formação inicial (...). Tampouco é irrelevante a
defasagem de aprendizagem dos estudantes, uma consequência inevitável
do perverso percurso de desigualdades de oportunidades sociais,
14
econômicas e educacionais com as quais convivemos, como se naturais
fossem, desde o inicio de nossa constituição como nação.
De acordo com a TIC Educação 2012, dos 1.236 professores de escolas
públicas que responderam a pesquisa, 67% informaram que frequentemente “todos
os dias ou quase” realizam exercícios com os alunos no laboratório de informática
para prática do conteúdo exposto em sala de aula, e que 49% costumam realizar
atividades de pesquisa na internet. O tímido percentual de acesso à rede mundial é
justificado pela baixa velocidade de conexão que dificulta o uso das TIC no processo
pedagógico, isso, de acordo com 78% dos diretores, 73% dos professores e 71%
dos coordenadores dessas escolas.
Para Sorj e Guedes (2005), as políticas públicas podem aproveitar as TIC
para melhorar as condições de vida da população. Para tanto, devem empregar
esforços na busca de mapear as diversas formas de acesso às novas tecnologias,
suas qualidades, seu uso e seus retornos, proporcionando uma atuação integrada
com outras ações que apontem para o desenvolvimento.
Nesse contexto, tem-se o Projeto Cinturão Digital do Ceará (CDC), uma
iniciativa do Governo local, em parceria com o Ministério da Ciência, Tecnologia e
Inovação (MCTI), para prover internet de alta velocidade, com qualidade, chegando
aos lugares mais remotos do Estado e a um preço acessível a todos, objetivando
universalizar o acesso à informação, contribuindo para o desenvolvimento local e
inclusão social dos cidadãos cearenses. Em operação desde 2011, os serviços
disponibilizados pelo projeto ocorreram inicialmente apenas para as escolas, postos
de saúde, hospitais, delegacias e demais órgãos públicos do Governo do Estado. O
seu monitoramento tem sido efetivado, vislumbrando-se agora proceder uma
avaliação dos resultados e impactos ocasionados.
Mediante o exposto, o presente estudo propôs-se a investigar a
disponibilidade e o uso da infraestrutura tecnológica no âmbito das escolas públicas
da rede estadual do Ceará, e avaliar o quão acessível está às novas aplicações,
delimitando a pesquisa a observar um dos principais elementos que tem
desmotivado o emprego das novas tecnologias na educação que é a baixa
velocidade de conexão à internet, de acordo com TIC Educação 2012.
Visando contribuir para a expansão do conhecimento acadêmico referente
ao tema em pauta, e viabilizar uma análise sobre esse projeto de inclusão digital, a
15
pesquisa tem como problemática avaliar se essa política pública promoveu alguma
melhoria para as escolas beneficiadas pelo programa.
Na busca de esclarecer o questionamento suscitado, instituiu-se como
objetivo geral: analisar se, na percepção dos diretores, existe efeito do Cinturão
Digital na qualidade do acesso à internet nas escolas públicas estaduais do Ceará
beneficiadas pelo projeto. Para a consecução da meta principal, definiram-se como
objetivos específicos: a) apresentar políticas públicas de acesso à internet no Brasil;
b) descrever o Projeto Cinturão Digital do Ceará; c) identificar métodos de avaliação
de políticas públicas; e d) verificar se o Cinturão Digital proporcionou alguma
melhoria quanto ao acesso e qualidade dos serviços de internet banda larga,
identificando suas vantagens, restrições, e os desafios que tem a percorrer
considerando a sua proposta social e econômica.
Metodologicamente, empregar-se-á o modelo econométrico de diferenças
em diferenças para verificar se a política pública proposta pelo Projeto CDC resultou
alguma melhoria quanto à qualidade do acesso à internet nas escolas analisadas,
implicando em observar dois grupos, em dois períodos de tempos distintos, em 2009
(antes da política), quando o projeto ainda não tinha sido implementado, e em 2011
(depois da política), com o seu funcionamento, sendo que um grupo foi contemplado
pelos serviços de internet disponibilizados pelo projeto, enquanto que o outro grupo
que não foi beneficiado pela política. Como base de dados que subsidiará o modelo
econométrico, foram utilizadas informações dos questionários da escola e dos
diretores realizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Anísio Teixeira (INEP), por ocasião da Prova Brasil, referentes aos anos de 2009 e
2011; os dados referentes à infraestrutura dessas escolas, disponibilizados pela
Secretaria da Educação do Estado do Ceará (SEDUC/CE); e as informações da
Empresa de Tecnologia da Informação do Ceará (ETICE), quanto ao fornecimento
da internet banda larga para estas escolas através do CDC.
A apresentação da dissertação está disposta da seguinte forma: após esta
introdução, a segunda seção dispõe sobre a inclusão digital e políticas públicas de
acesso à internet, no âmbito nacional e local, apresentando o Projeto CDC. Em
seguida, a terceira seção trata dos aspectos metodológicos da pesquisa, dispondo
sobre o método diferenças em diferenças empregado na avaliação de impacto de
projetos sociais, sobre a base de dados utilizada, e sobre o modelo empírico de
16
estimação aplicado. A quarta seção apresenta e discute os resultados encontrados
sobre a política pública avaliada. Por fim, a quinta seção traz as considerações finais
sobre a pesquisa realizada.
17
2 INCLUSÃO DIGITAL E POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACESSO À INTERNET
A exclusão digital vista como parte de uma extensa camada da sociedade
que fica à margem da informação e das redes digitais por não ter acesso às
inovações tecnológicas, no Brasil, também faz parte do bojo da exclusão
socioeconômica que reflete a distribuição desigual dos diferentes recursos, nesse
caso, os relacionados às TIC, como, por exemplo, o acesso a computadores e
internet.
De acordo com Sorj e Guedes (2005), esse acesso pode facilitar o
alcance dos cidadãos aos serviços públicos, à educação, ao trabalho e a busca
deste, promovendo melhorias na renda dessa população, mas a luta contra a
exclusão digital visa, sobretudo, encontrar caminhos que diminuam seu impacto
negativo sobre a distribuição de riquezas e oportunidades. Contudo a distribuição
desigual dessas ferramentas é uma das expressões de injustiça social no Brasil, e
requer soluções para a promoção do bem-estar e equilíbrio social.
Conforme Silveira (2003 apud RIOS et al., 2011):
O acesso à comunicação em rede é a nova face da liberdade de expressão
na era da informação. Todo cidadão ou cidadã deve ter o direito de acessar
a web e de utilizar uma caixa postal eletrônica. Todo cidadão deve ter direito
a acessar as informações e serviços governamentais que cada vez mais
migram para a Internet. A cidadania na era da informação impõe o direito de
se comunicar, de armazenar e processar informações velozmente,
independentemente da condição social, capacidade física, visual ou
auditiva, gênero, idade, raça, ideologia e religião.
O atendimento das demandas por inclusão digital por meio das TIC requer
novos arranjos institucionais nas relações federativas, ou seja, projetos e ações de
colaboração e/ou de competição entre atores governamentais que possam contribuir
para uma maior igualdade social, investindo nas políticas de inclusão digital como
um dos meios para o exercício da cidadania.
As políticas de inclusão digital devem ter metas claras, baseadas no que
esperam e no que for possível alcançar, dadas as condições sociais
existentes e a sua capacidade efetiva pública para absorver as TIC. A fim de
alcançar níveis mais altos de eficiência sócio-financeira, as políticas de
inclusão digital devem usar estudos quantitativos e qualitativos profundos.
Os estudos devem usar metodologias e indicadores que considerem as
várias formas de acesso e usos das TIC e as barreiras para melhorar/
possibilitar a inclusão digital. (REMOLD, SORJ, 2005).
18
Para Selwyn (2008), embora o uso das TIC não seja um pré-requisito para
sobreviver na sociedade, neste século é um dos elementos fundamentais para
prosperar na instituída economia do conhecimento. Conforme o autor, para muitos
analistas, isso parece se aplicar melhor à educação e ao aprendizado do que a
qualquer outra área. O acesso dos indivíduos a computadores e internet é tido como
um dos instrumentos que podem contribuir para o desenvolvimento da sociedade,
sendo a escola um lugar oportuno para disseminar e universalizar esse acesso.
O Comitê Gestor da Internet no Brasil – CGI.br1 (2013), em sua Pesquisa
Sobre o Uso das Tecnologias de Informação e Comunicação nas Escolas Brasileiras
– TIC Educação 2012, comenta que:
As tecnologias de informação e comunicação (TIC) estão revolucionando o
mundo e têm provocado rápidas e profundas mudanças na sociedade.
Esses processos de mudanças incluem o mundo da educação, da escola e
de seus atores principais: professores, alunos, coordenadores pedagógicos
e diretores. Como consequência, novas maneiras de pensar e conviver com
as tecnologias no âmbito da escola estão sendo debatidas nas esferas do
governo, da academia e do setor privado.
Informações da TIC Educação 2012, divulgadas em maio de 2013 pelo
Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informação e da Comunicação
(CETIC.br)2, evidenciam que 99% das 576 escolas públicas brasileiras pesquisadas
possuem computador, sendo que 84% desse montante encontram-se instalados nos
laboratórios de informática, estando 89% deles com acesso à Internet.
A pesquisa revelou que das escolas públicas com acesso à internet, 57%
possuem Internet sem fio, sendo que 32% possuem conexão inferior a 1 Mbps3,
enquanto 26% se conectam com velocidade entre 1 e 2 Mbps. Do total, 24% dos
diretores disseram não saber a velocidade da internet de suas instituições. O tímido
percentual de acesso à rede mundial, de acordo com mais de 70% dos diretores,
professores e coordenadores dessas escolas, é justificado pela baixa velocidade de
conexão, o que dificulta e desestimula o uso das TIC no processo pedagógico.
1
O CGI.br coordena projetos fundamentais ao funcionamento e desenvolvimento da Internet no país.
O CETIC.br é responsável pela coordenação e publicação de pesquisas sobre a disponibilidade e
uso da Internet no Brasil. Esses estudos são referência para a elaboração de políticas públicas que
garantam o acesso da população às TIC, monitorem e avaliem o impacto socioeconômico delas.
3
“Mbps” é uma notação para megabit por segundo. 1 Mbps = 1.000 Kbps = 1.000.000 bits. É uma
unidade binária para medir a velocidade ou largura da banda da internet. Difere dos “Bytes” usado
para medira a taxa de transferência de dados: 1 byte = 8 bits; 1 kilobyte (KB ou Kbytes) = 1024 bytes;
1 megabyte (MB ou Mbytes) = 1024 kilobytes; 1 gigabyte (GB ou Gbytes) = 1024 megabytes.
2
19
Todavia, e considerando o uso de tecnologias para promover a inclusão
social em termos de oportunidades e resultados educacionais, na concepção do
CETIC.br (2013) existem outras dimensões da apropriação das TIC nos processos
pedagógicos que também precisam ser medidas e avaliadas: as habilidades no uso
da tecnologia, os principais elementos motivadores e as principais limitações que
impedem o seu uso pelos principais atores do sistema educacional.
Nesse âmbito, esta parte do estudo incumbiu-se a observar o que vem
sendo realizado em termos de políticas de inclusão digital, especificamente no que
diz respeito ao acesso e qualidade dos serviços de internet, visando beneficiar a
camada da população brasileira ainda à margem da sociedade da informação.
2.1 Acesso à Internet no Brasil – contexto recente
Os novos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD)
– 2012, divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),
revelaram que 83 milhões de pessoas com 10 anos ou mais declararam ter
acessado a internet no País nos três meses anteriores à pesquisa. Em 2011, tinham
sido 77,7 milhões. O estudo revelou que os domicílios com microcomputador
conectado à internet passaram de 36,5% em 2011 para 40,3% em 2012.
Gráfico 1 – Percentual de domicílios brasileiros com rádio, tv, telefone, microcomputador e micro com
acesso à internet
Fonte: Estatísticas de Domicílios Brasileiros (IBGE –
<http://www.teleco.com.br/pnad.asp>. Acesso em: 01 out. 2013.
PNAD/2012).
Disponível
em:
20
Essa ilustração evidencia a crescente demanda da sociedade pelas novas
tecnologias, destacadamente, microcomputador com acesso à internet, aqui já
mencionado como ferramentas que possibilitam os cidadãos a se integrarem ao
mundo digital e estarem aptos a um maior número de oportunidades, postulados
pelo processo de inclusão social através das TIC.
Contudo, dentre os resultados das pesquisas TIC Domicílios realizadas
pelo Comitê Gestor da Internet no Brasil (2012), tem-se que uma das maiores
barreiras a um maior acesso à internet nos domicílios brasileiros continua sendo o
elevado custo dos serviços cobrados pelos provedores de acesso à Internet.
Gráfico 2 – Motivos para a falta de internet no domicílio
Fonte:
Apresentação
da
TIC
Domicílios
2012.
<http://www.cetic.br/usuarios/tic/2012/analises.htm>. Acesso em: 05 out. 2012.
Disponível
em:
Em relação à qualidade do acesso de banda larga oferecido pelos
provedores, o CGI.br (2012) argumenta que esse serviço ainda enfrenta grandes
desafios no Brasil, conforme apontado pelo estudo Broadband Quality Score – BQS,
ao destacar nessa pesquisa que entre os 66 países investigados, o País se colocou
em 49º lugar, atrás de países como Argentina, África do Sul e México.
O Comitê Gestor da Internet no Brasil (2012) em sua pesquisa TIC
Provedores – 2011 sobre o uso das Tecnologias de Informação e Comunicação no
Brasil expõe que:
21
Embora a universalização do acesso ainda seja um grande desafio para o
país, os resultados da pesquisa TIC Domicílios ao longo dos últimos anos
revelam duas importantes tendências: aumento significativo das conexões
em banda larga e aumento das conexões com velocidades mais altas. A
pesquisa também revela que o acesso discado no Brasil vem caindo de
forma rápida a cada ano, e as conexões de banda larga e o modem 3G
estão tendo um crescimento expressivo nas áreas rurais e urbanas.
Ocorre que o Brasil ainda não tem uma regulamentação que indique qual
é a velocidade mínima para uma conexão ser considerada de banda larga4. Por
exemplo, a Colômbia estabeleceu uma velocidade mínima de 512kbps e os Estados
Unidos de 200kbps. O significado já sofreu várias modificações conforme o tempo.
Inicialmente, banda larga era o nome usado para definir qualquer conexão à internet
acima da velocidade padrão dos modems analógicos (56 Kbps).
A Banda Larga brasileira varia entre 300 Kbps e 100 Mbps (sendo mais
utilizadas velocidades máximas de até 15 Mbps). A recomendação I.113 do setor de
padronização da União Internacional de Telecomunicações (UIT)5 define banda larga
como a capacidade de transmissão que é superior àquela da primária do ISDN a 1,5
ou 2 Megabits por segundo.
O CGI.br (2012) em sua pesquisa TIC Provedores 2011, observa que, ao
longo dos últimos três anos, houve um aumento significativo na velocidade da
conexão nos domicílios brasileiros com acesso à Internet. Enquanto, em 2008, 66%
dos domicílios brasileiros possuíam conexão com velocidades de até 1 Mbps, e
apenas 7% com velocidade superior a 2 Mbps, em 2010 verifica-se um aumento da
proporção de domicílios com conexões mais velozes: 15% dos domicílios com
acesso à Internet possuem conexão com velocidades acima de 2 Mbps. Apesar
disso demonstrar um aumento da velocidade das conexões de banda larga no
Brasil, a proporção de domicílios com conexões com velocidade abaixo de 1 Mbps
ainda é elevada, refletindo um grande passivo a descoberto a ser superado.
4
Banda Larga. In: WIKIPÉDIA, a enciclopédia livre. Flórida: Wikimedia Foundation, 2013. Disponível
em: <http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=banda_larga>. Acesso em: 17 out. 2013.
5
A União Internacional de Telecomunicações (UIT) é a agência da ONU especializada em tecnologias
de informação e comunicação. Destinada a padronizar e regular as ondas de rádio e
telecomunicações internacionais, é composta pelos países membros, setor privado e acadêmico.
22
Gráfico 3 – Velocidade da conexão em banda larga nos domicílios brasileiros (%)
Fonte:
Pesquisa
TIC
Provedores
2011.
Disponível
<http://www.cetic.br/usuarios/tic/2012/analises.htm>. Acesso em: 05 out. 2012.
em:
Quanto à universalização da banda larga no contexto internacional e no
cenário brasileiro, Silva (2012, p. 107) frisa que:
A Internet banda larga deixou de ser algo particular, direcionado apenas
para um grupo restrito de pessoas capazes de pagar pela contratação desse
serviço, e se tornou uma necessidade universal, um direito a ser garantido a
todo cidadão. Isso ocorre por uma razão simples: a vida, no século 21, foi
digitalizada. As mais diversas atividades cotidianas passam hoje pelas
infovias digitais, incluindo sociabilidade, cultura, educação, conhecimento,
economia, a própria dinâmica do sistema político e o exercício de princípios
fundamentais como a liberdade de expressão. Em termos práticos, isso
implica um enorme e crescente volume de dados que são produzidos a
cada segundo e que precisam ser transportados incessantemente, cruzando
cidades, continentes e oceanos. Nesse cenário, os países que não
possuírem infraestrutura e leis adequadas, mantendo contingentes da
população à margem do acesso às redes de alta velocidade, encontrarão
sérias barreiras para o desenvolvimento social.
Normalmente, já se observa a presença dos grandes provedores de
acesso e serviços de internet nos mercados mais prósperos, sendo que
recentemente, percebeu-se também um aumento significativo de pequenos e médios
provedores. Entretanto, Getschko (2012) comenta que este cenário ainda está longe
de ser satisfatório, dado que um número expressivo de municípios brasileiros (5.565
– de acordo com o Censo 2010, publicado pelo IBGE) enfrenta severas limitações,
ou sequer possuem acesso à Internet.
23
Como consequência, uma grande parte desses municípios fica restrita ao
acesso à internet, e quando a têm é por meios como discagem telefônica direta à
distância ou via satélite, cujos custos são altos e os preços cobrados ao consumidor
final acabam tornando-se impraticáveis para a população menos favorecida.
O avanço do processo de inclusão digital no Brasil está diretamente
relacionado ao desenvolvimento e à expansão da infraestrutura de acesso à
Internet, sobretudo em localidades de menor atratividade de mercado. Além
da necessária expansão da estrutura física de telecomunicações sobre a
qual a Internet funciona, os provedores dos serviços de acesso, de
conteúdo, de hospedagem, de e-mail ou de aplicações da Internet, são
componentes vitais para a expansão da rede no país. (GETSCHKO, 2012).
Assim, é necessário conhecer o cenário do setor de provimento de acesso
à internet no Brasil, para que se possa diagnosticar e entender a situação atual dos
fornecedores desse serviço, de modo a identificar os principais desafios para o
desenvolvimento deste elemento da infraestrutura das TIC no Brasil, principalmente
quando da elaboração de políticas públicas voltadas para sua universalização.
2.2 O Programa Nacional de Banda Larga
O Governo Federal, através do Ministério das Comunicações, lançou o
Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), nos termos do Decreto nº 71.752 de
12/05/2010. O objetivo do plano é expandir a infraestrutura e os serviços de
telecomunicações, promovendo o acesso pela população, com melhores condições
de preço, cobertura e qualidade, proporcionando o acesso à banda larga a 40
milhões de domicílios brasileiros até 2014 à velocidade de no mínimo 1 Mbps.
Também estão contemplados 100% dos órgãos de governo, inclusive escolas
públicas, postos de saúde e bibliotecas públicas.
De acordo com informações disponibilizadas no website do Ministério das
Comunicações, a implementação do programa ficou a cargo da Telecomunicações
Brasileiras S.A. (TELEBRÁS)6. Mesmo com a infraestrutura existente, sob controle
de estatais, fez-se necessário contratar os enlaces de operadoras privadas, dado o
maior alcance e capilaridade de seus serviços já ramificados pelo país.
6
Antiga holding das empresas estatais de telefonia brasileiras, que foi reestruturada e reativada pelo
governo federal para se tornar a operadora do backbone do PNBL.
24
O que está proposto pelo PNBL às operadoras é que o valor dos serviços
de internet para 1Mbps, com limite de download de 300 MB, custará R$ 35,00 sendo
que nos estados onde há isenção de ICMS (Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços), o valor máximo a ser cobrado é de R$ 29,90.
Além das metas quantitativas há diversas diretrizes relacionadas à
melhoria da qualidade, estímulo à competição, disponibilidade de financiamento e
regulação descritas no plano, tais como a mobilização de estrutura de fibras óticas
existente detidas por empresas estatais para viabilizar um novo backbone 7 nacional,
novas outorgas para o setor de TV por assinatura via cabo, diminuição de carga
tributária, oferecimento de financiamento pelo BNDES8, neutralidade da rede e
descontingenciamento de recursos do FUST9 e do FUNTTEL10.
Entretanto, o programa tem recebido criticas por entidades de defesa do
consumidor e observadores da tecnologia pelo limite de download praticado pelo
programa, que acaba por tornar o plano de banda larga em uma conexão muito
longe desta realidade em poucas horas de uso. Isso ficou evidente nos termos do
decreto que oficializou o programa, quando sem usar números específicos define
banda larga como aquela que “permita aos consumidores finais, individuais ou
corporativos, fixos ou móveis, usufruírem, com qualidade, de uma cesta de serviços
e aplicações baseada em voz, dados e vídeo”.
Ocorre também que as operadoras têm dado pouco apoio a esse
programa ao não treinar seus atendentes para prestar informações quanto a esta
opção de plano de internet e seus benefícios, e ainda não divulgá-lo em seus sites
7
“No contexto de redes de computadores, o backbone (backbone traduzindo para português, espinha
dorsal, embora no contexto de redes, backbone signifique rede de transporte) designa o esquema de
ligações centrais de um sistema mais amplo, tipicamente de elevado desempenho”. (BACKBONE. In:
WIKIPÉDIA, a enciclopédia livre. Flórida: Wikimedia Foundation, 2013. Disponível em:
<http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Backbone>. Acesso em: 17 out. 2013.)
8
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES é atualmente o principal
instrumento de financiamento de longo prazo para a realização de investimentos em todos os
segmentos da economia, de âmbito social, regional e ambiental.
9
O Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações – FUST tem por finalidade
proporcionar recursos destinados a cobrir a parcela de custo exclusivamente atribuível ao
cumprimento das obrigações de universalização de serviços de telecomunicações, que não possa ser
recuperada com a exploração eficiente do serviço, nos termos da Lei no 9.472/97.
10
O Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações – FUNTTEL, objetiva
estimular o processo de inovação tecnológica, incentivar a capacitação de recursos humanos,
fomentar a geração de empregos e promover o acesso de pequenas e médias empresas a recursos
de capital, de modo a ampliar a competitividade da indústria brasileira de telecomunicações.
25
como deveria. Não obstante, sucede-se ainda por parte das operadoras questões
como a “venda casada” (tv, telefonia móvel e/ou fixa, internet).
Para Berezin (2012), é fato que o que está sendo ofertado pelo programa
é superior ao que grande parte da população brasileira tem acesso. No entanto, esta
continuará carente dos serviços digitais, pois só passará a ser contemplada com o
devido investimento em infraestrutura, dado que inicialmente os novos planos
começam a ser oferecidos exclusivamente nas praças em que as operadoras já
atuam, o que não é grande vantagem para o que propaga o PNBL em termos de
universalização. Outro problema é o fato de que, em relação ao que o programa
propõe, algumas operadoras já oferecem no mercado planos superiores ao que
passarão a comercializar, de modo que o projeto não favorecerá essa parte da
população, podendo vir a prejudicar a experiência desses internautas.
Observa-se ainda que as metas definidas no PNBL se referem somente
ao acesso domiciliar, de modo que não existem metas de velocidade ou de
atendimento da internet de banda larga para as empresas brasileiras. De acordo
com Sallowicz (2013), um estudo divulgado em setembro desse ano pela Federação
das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN), mostra que o país está muito
atrasado em cobertura e qualidade da banda larga para o mercado corporativo.
O estudo da FIRJAN cita países como Índia, que quer universalizar a
cobertura de 10 Mbps para empresas nas grandes cidades, e a vizinha Argentina,
que estabeleceu que 80% das empresas devem ter acesso de 50 Mbps em 2016. No
Brasil, as grandes empresas geralmente utilizam os chamados "links dedicados"
conseguindo velocidades maiores, em torno de 10 Mbps, e quando não o
conseguem contratar é devido às limitações da infraestrutura existente no local.
A pesquisa traz ainda uma radiografia da banda larga para empresas no
país atualmente. Houve uma queda no custo do serviço. Para contratar 1
mbps de velocidade o custo é de R$ 48,55, ante os R$ 70,85 de 2011. No
caso de 10 mbps, o preço foi de R$ 105,23, em 2011, para R$ 88,87. No
entanto, a minoria das empresas brasileiras possui acesso à internet de
velocidade superior a 10 mbps. O percentual não foi informado. Segundo a
Firjan, devido a limitações da infraestrutura existente, parte considerável das
empresas ainda utiliza velocidade de até 1 mbps. Muitas empresas
simplesmente não conseguem contratar uma velocidade maior porque há
locais onde não há esse acesso.(SALLOWICZ, 2013).
Percebeu-se que a principal aspiração do PNBL de levar a Internet para
pessoas que ainda não a acessam, por enquanto, parece uma realidade distante.
26
Apesar da expansão da banda larga no Brasil, esse serviço ainda apresenta
problemas de qualidade e falta de clareza das operadoras na entrega das conexões.
Os resultados citados em algumas análises demonstraram a necessidade
de adequação dos contratos de prestação de serviços ao Código de Proteção e
Defesa do Consumidor e Regulamentação de Telecomunicações, bem como a
necessidade de melhoria na qualidade dos serviços oferecidos pelo segmento.
Essa falta de compromisso com a qualidade do serviço de internet banda
larga ofertado de modo equânime, seja por parte das prestadoras, seja por parte dos
órgãos públicos regulamentadores dessa atividade no Brasil, é reflexo do que está
previsto no Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação
Multimídia (RGQ-SCM), aprovado pela Resolução Anatel n.º 574, de 28 de outubro
de 2011, pregando que as prestadoras devem oferecer a seus usuários,
gratuitamente, software de medição de qualidade de conexão. Entretanto, somente
em 2013 é que algumas delas estão disponibilizando programas para aferição da
qualidade de banda larga no país. Contudo, tais projetos ainda estão recrutando
voluntários assinantes desse serviço que estejam interessados em testar o
desempenho da conexão à internet banda larga de seu provedor.
Espera-se que os resultados da medição possam ser utilizados pelos
usuários como ferramenta para o acompanhamento e controle da qualidade de sua
conexão banda larga, e que os organismos responsáveis pelo controle e
regulamentação desses serviços façam cumprir a legislação vigente, aperfeiçoando
e melhorando o acesso e a qualidade da internet banda larga no Brasil.
Em tempo, registre-se que desde outubro de 2012, a Agência Nacional de
Telecomunicações (ANATEL) definiu uma tabela visando melhorar a qualidade do
serviço de internet prestado no país, determinando que a partir de 1º de novembro
de 2013 os provedores de conexão de internet banda larga respeitem uma média
mensal de, no mínimo, 70% da velocidade contratada pelo cliente.
A ANATEL estipulou ainda que a velocidade também não deve nunca
estar abaixo de 30% do valor contratado a partir desta data. Antes dessa nova
propositura, tais exigências eram de 60% e de 20% respectivamente. Para 2014,
essas médias serão de 80% e 40%.
Resta a sociedade usuária desse serviço fazer valer o que foi acordado,
cobrando isso diretamente das operadoras ou através do órgão regulador, dada a
27
falta de estrutura do poder público para fiscalizar e punir o que por ele foi
normatizado.
2.3 O Projeto Cinturão Digital do Ceará
De
acordo
com
Teixeira
(2004),
Tecnologias
da
Informação
e
Comunicação (TIC) como a internet têm o potencial de proporcionar às instituições
públicas a oportunidade de fortalecer a relação: Estado x Sociedade, de ampliar as
democracias representativas e participativas, de aumentar a eficácia e a eficiência
de seus serviços e de expandir e/ou reforçar o desenvolvimento econômico local.
Nessa perspectiva, surge em 2008, uma iniciativa do Governo do Estado
do Ceará para prover internet de alta velocidade com qualidade, chegando aos
lugares mais remotos e a um preço acessível a todos. Trata-se do projeto Cinturão
Digital do Ceará (CDC) propondo universalizar o acesso à informação por meio da
internet. Pioneira, a iniciativa serviu de modelo para outros estados, inclusive para o
Plano Nacional de Banda Larga do Governo Federal, anunciado dois anos depois.
De acordo com o resumo executivo do projeto, disponível na página
eletrônica da Empresa de Tecnologia da Informação do Ceará (ETICE), entidade da
Administração Indireta do Governo Estadual, responsável pela implementação e
gerência do CDC, segue o descritivo, com última atualização em Julho de 2012.
Informa a ETICE que, até recentemente, no Ceará ninguém havia
procurado se beneficiar do fato de que Fortaleza, por sua posição geográfica,
concentra todos os cabos submarinos que partem (ou chegam) para a América do
Norte e Europa, o que pode ser comprovado pelos altos valores pagos em Fortaleza
e no interior do Estado para acesso aos serviços digitais. Conforme a entidade, em
cidades como Tauá/CE, por exemplo, 1 Mbps chegava a custar R$ 1.000,00 (hum
mil reais), quando se sabe que, a época, nos Estados Unidos esse custo era de R$
10,00 (dez reais) e que no Japão pagava-se apenas R$ 0,20 (vinte centavos) pelo
fornecimento de tais serviços. O resultado disso é que apenas 3% da população
cearense podiam pagar pelo acesso à internet banda larga.
Considerando ainda que o problema relacionado com a baixa qualidade e
o alto preço nos contratos de tráfego de dados no Brasil vem do modelo monopolista
da telefonia fixa, como também do componente ligado ao fato da extensão territorial
28
do Ceará, para a ETICE, o Governo local acredita que é dele o papel do fomento à
competição, tendo que criar ambiente de negócios de telecomunicações propícios
ao investimento privado, que leva à massificação do acesso.
Visando mudar esse cenário e reconhecendo a importância da
universalização dos serviços digitais, com sustentabilidade financeira, o Estado do
Ceará resolveu lançar uma infraestrutura de alta tecnologia para suprir suas próprias
necessidades de comunicação e, ao mesmo tempo, estimular o desenvolvimento
local e social dos cidadãos cearenses. A meta do projeto é alcançar inicialmente
cerca de 85% da população urbana do estado, proporcionando benefícios como:
A inclusão sócio digital no Estado;
A ampliação, de forma estratégica, da infraestrutura de comunicação já
existente para uso do Governo;
A
disponibilização
de
instrumentos
que
criem
as
condições
necessárias e suficientes para a geração de emprego e renda no
interior do Ceará;
A construção de uma infraestrutura, que permita o Estado à
implantação de projetos voltados a disseminação dos conhecimentos;
A contribuição para a melhoria do ensino formal e da educação da
população menos favorecida; entre outras oportunidades.
A ETICE relata que tudo começou em 2008, quando foi inaugurada a
Rede Metropolitana de Fortaleza – GIGAFOR, uma rede de comunicação de dados
de alta velocidade, que conecta todos os órgãos de ensino e pesquisa, localizados
na Capital e Região Metropolitana de Fortaleza. Com 15 instituições participantes e
54 km de extensão, a GIGAFOR foi implantada pela Rede Nacional de Ensino e
Pesquisa (RNP) e auxílio de parcerias com o Governo do Estado do Ceará,
Prefeitura Municipal de Fortaleza e a Companhia Energética do Ceará (COELCE).
O acordo celebrado com o Governo do Estado, através da ETICE,
garantiu a cessão por parte da RNP de 02 (dois) pares de fibras ópticas apagadas
da infraestrutura da Rede GIGAFOR. Com isso o Governo promoveu a interligação
de unidades Governamentais localizados em Fortaleza e Região Metropolitana. Em
contrapartida a ETICE, ficou responsável pela manutenção preventiva e corretiva da
infraestrutura, garantindo o funcionamento contínuo da Rede GIGAFOR e sua
expansão. O seu uso pelo Governo buscava uma melhoria na Rede Governamental
29
de Dados e Internet do Estado do Ceará – RIGAV, resultado do contrato celebrado
entre a ETICE e a Empresa TNL PCS S/A visando a otimização da troca de dados,
voz e internet, da redução dos custos com telecomunicações e aperfeiçoar a
qualidade de interconexão entre o Cidadão e os órgãos governamentais.
O Cinturão Digital do Ceará teve início com a assinatura da ordem de
serviço em dezembro de 2008 para o fornecimento e instalação da rota óptica pelo
interior do Estado. Finalizado em novembro de 2010 e com seus serviços já
disponibilizados para algumas instituições públicas estaduais, o projeto foi
inaugurado oficialmente em novembro 2011, contando com um anel de fibra óptica
redundante, “iluminado” a 10 Gbps, com cerca de 3.000km de extensão de cabos
ópticos de 24 fibras (e ramificações com 12 fibras) lançadas nos postes da COELCE,
passando por 92 municípios do Estado do Ceará, contemplando 53 cidades com o
sinal de internet via rádio.
Essa infraestrutura se interliga com a rede GIGAFOR (Capital e Região
Metropolitana), tornando-se uma rede única. Os serviços de transporte de dados já
estão implantados e em operação na maioria das unidades do governo do Estado,
que se encontram na capital e no interior. Em 2012, a maioria dos órgãos e
entidades da Administração Direta e Indireta já haviam encerrado os contratos
mantidos com a TNL PCS S/A – Empresa Oi referentes ao fornecimento de
transporte de dados, restando apenas aqueles onde o CDC não conseguiu chegar.
O Projeto CDC custou em torno de R$ 78 Milhões, investidos na
construção da infraestrutura abrangendo contratação de serviços de lançamento de
fibra óptica, instalação do sistema de multiplexação de fibras DWDM, instalação de
torres e mastros, instalação de rádios e aquisição de equipamentos de rede (switchs,
nobreaks, racks) e treinamentos dos técnicos da ETICE envolvidos no projeto.
Os recursos necessários a sua realização derivaram do Tesouro Estadual,
de financiamentos oriundos de operações de crédito junto ao Banco Mundial
(Operação SWAP) e ao BNDES, e da parceria com o Governo Federal firmada
através de convênio com o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Pelos
cálculos da ETICE, em três anos deverá ocorrer o retorno completo do investimento
realizado, valor que será absorvido com a economia gerada pela transmissão de
dados e pela diminuição de despesas de telefonia pelo CDC, enquanto que o custeio
de manutenção será coberto pela iniciativa privada, que se beneficiará da rede.
30
Uma vez concluído, a distribuição do acesso ao CDC se dá através de um
sistema de multiplexação de canais em fibra óptica utilizando diversos comprimentos
de onda ou por meio da tecnologia Wimax (rede sem fio). Assim, os usuários do
CDC podem ser conectados diretamente por meio de fibra óptica ou via rádio,
dependendo da topologia no qual está localizado.
Figura 1 – Cinturão Digital do Ceará (CDC)
Fonte: ETICE. Disponível em: <http://www.etice.ce.gov.br/index.php/cinturao-digital>. Acesso em: 25
fev. 2013.
31
Na primeira fase do projeto foram interligados os órgãos públicos
estaduais e Tribunal de Justiça do Estado na Capital e região metropolitana,
viabilizado pelo acordo celebrado entre a ETICE e a RNP.
Em sua segunda etapa, com a implantação da infraestrutura de fibra
óptica no interior do Estado, deu-se a distribuição do acesso as demais unidades
governamentais sob o alcance do CDC.
No terceiro momento está ocorrendo a disponibilidade da internet banda
larga para uso administrativo e em projetos sociais das Prefeituras do interior do
Estado do Ceará, selecionadas por meio de Edital de Chamada Pública.
Em relação ao Edital nº 01/2012, de acordo com a ETICE apenas 25
prefeituras encaminharam propostas, destas, 21 foram aprovadas, porém, apenas 6
cumpriram os prazos previstos no edital (Banabuiú, Limoeiro do Norte, Quixadá,
Tauá, Sobral e Viçosa do Ceará) e atualmente já recebem a conexão de 150
megabits por segundo. Em seguida foi lançado o Edital nº 01/2013 com uma nova
chamada pública, sendo anunciado pela ETICE que outras 49 prefeituras municipais
farão parte do projeto do Governo do Estado.
Encontra-se em andamento a quarta fase do projeto, através do Edital de
Concessão de Fibra Óptica para as Empresas Privadas provedoras de serviços de
telecomunicações para compartilhar o direito de uso da infraestrutura das fibras
ópticas já instaladas do CDC, bem como a sua manutenção, como forma de suprir a
demanda de redução de preços da internet junto ao cidadão cearense por meio da
competição entre as empresas que necessitavam de infraestrutura para prover
serviços de banda larga. A ETICE informa que poderão participar empresas
individualmente ou em consórcio, desde que uma das empresas seja do ramo de
telecomunicações e possua licença da ANATEL para operar. A concessão será
realizada para um prazo de 15 anos, renovável por igual período.
Em resumo, observou-se no descritivo do programa disponibilizado pela
ETICE, que em relação à infraestrutura do Projeto Cinturão Digital, tem-se que entre
backbone e ramificações, a fibra óptica passa ao todo pelo domínio territorial de 100
municípios, sendo que em 52 deles encontram-se os armários DWDM para
ampliação e estabilização do sinal, distribuído diretamente por fibras ou via rádio
(ERB – Estação Rádio Base) instalados em torres e mastros, com alcance de 2,4 até
80km da base de transmissão.
32
Efetivamente, desde junho de 2011, 48 municípios encontram-se
conectados ao Cinturão Digital através de órgãos/entidades estaduais: escolas,
delegacias, postos de saúde e hospitais, que se encontram na capital e no interior,
proporcionando o acesso à internet banda larga com qualidade e a um custo menor
para o do Governo do Estado do Ceará.
Ressalte-se que o Cinturão Digital não foi concebido para levar internet
gratuita para a casa das pessoas. O projeto visa inicialmente, além da redução do
gasto público com comunicações, disponibilizar conectividade de banda larga para
que os órgãos do governo possam melhorar e ampliar os serviços públicos por eles
prestados, principalmente nas áreas de saúde, educação e segurança.
Posteriormente,
mediante
adesão
das
prefeituras
ao
programa
proporcionando a expansão e a disseminação dos benefícios do projeto por todo o
Estado, espera-se que a população cearense também possa vir a ser efetivamente
contemplada com os serviços disponibilizados pelo CDC, como o acesso gratuito em
praças públicas e a redução nos custos dos serviços de provimento de internet
banda larga com qualidade, possibilitando àqueles menos favorecidos o acesso à
informação e aos frutos desta; de modo que esses fatores contribuam diretamente
para alavancar o desenvolvimento sócio-econômico local.
Considerando o CDC como uma política pública que geralmente propõe
soluções visando atender às mais diversas necessidades da população, pode
ocorrer que, por motivos alheios ou não à vontade do agente governamental, nem
todas estas soluções possam ser efetivamente implementadas ou apresentar os
resultados esperados.
Um dos instrumentos fundamentais para analisar estas questões é a
avaliação de impacto, que permite isolar a contribuição de uma ação específica no
alcance dos resultados de interesse do programa.
No entanto, isolar o impacto de uma ação pode não ser uma tarefa
simples e fácil. Na concepção de Filho (2012, p. 9), a avaliação de impacto “usa
ferramentas estatísticas para estimar o efeito de um programa sobre os seus
beneficiários, ou seja, se o programa atingiu ou não seus objetivos iniciais e qual a
magnitude desse efeito”. Para o autor, essa avaliação necessita ter indicadores
objetivos e mensuráveis, que possam ser utilizados para aferir o sucesso do
programa.
33
Além do mais é necessário também saber se os benefícios gerados a
partir do impacto estimado superam os custos do programa, ou seja, se o projeto
vale a pena do ponto de vista econômico, tornando clara a relação custo x benefício
e/ou impacto x retorno. A ETICE informou existir um estudo sobre o estabelecimento
de um marco analítico, metodológico e gerencial, voltado para a ampliação dos
impactos mais relevantes do Programa Cinturão Digital do Ceará. Este trabalho foi
realizado pela empresa especializada BMR Consultoria e Treinamento (contratada
pelo Governo do Estado do Ceará, através da ETICE, e em parceria com o Banco
Mundial), para desenhar uma sistemática de Avaliação de Resultados do Programa
CDC. Entretanto, as orientações prestadas pela consultoria ainda não foram
colocadas em prática.
Recentemente, a ETICE divulgou na sua página eletrônica11 que o
Cinturão Digital trouxe uma economia de R$ 20 milhões anuais para o Governo do
Ceará, informando que antes, os gastos com o fornecimento dos serviços de internet
para os órgãos e autarquias estaduais giravam em torno de R$ 38 milhões/ano até
2007, e que hoje não passa de R$ 18 milhões. Isso revela que o Governo já obteve
o retorno do investimento financeiro realizado, mas que ainda faltam serem
mensurados os ganhos futuros, inclusive sob o enfoque do desenvolvimento
econômico local, bem como da repercussão social que a universalização do acesso
à internet pode e deve vir a proporcionar ao cidadão cearense.
Nesse contexto, o presente estudo propôs-se a testar uma das
metodologias científica adequada à avaliação de impacto de políticas públicas,
objetivando verificar se o que foi planejado e executado produziu os efeitos e/ou
alcançou os resultados desejados.
11
Disponível em: <http://www.etice.ce.gov.br/index.php/sala-de-imprensa/noticias/44421-cinturaodigital-projeto-e-economia-para-o-estado>. Acesso em: 11 dez. 2013.
34
3 ASPECTOS METODOLÓGICOS
Esta seção se dedica à apresentação da metodologia empregada no
presente estudo, cujo principal propósito é analisar se existe efeito do CDC na
qualidade do acesso à internet nas escolas públicas estaduais do Ceará
beneficiadas pelo projeto, buscando captar na percepção dos diretores dessas
instituições se ocorreu uma melhoria nesse serviço.
O Cinturão Digital do Ceará ainda que não tenha sido idealizado
exclusivamente como um projeto de cunho social, dado o interesse do Governo em
reduzir custos e atender suas próprias necessidades de TIC, contempla também em
seu arcabouço uma política pública de inclusão digital, que pode obter um alcance
social para a população atendida por alguns dos benefícios desse projeto.
3.1 Métodos de avaliação de impactos em programas sociais
A finalidade de uma avaliação de impacto é verificar se, na realidade, um
determinado programa está alcançando os objetivos ou impactos esperados,
possibilitando também verificar se os recursos que estão sendo investidos estão de
fato sendo aplicados da melhor maneira possível.
De acordo com Barros e Lima (2012, p. 13): “A decisão dos formuladores
de políticas públicas de investir em um programa social sempre parte do
pressuposto de que aquela intervenção terá um impacto positivo sobre um conjunto
de resultados de interesse coletivo ou individual”. Reforçam os autores que, em
última instância, esses resultados devem trazer benefícios para ao menos uma
parcela da sociedade.
Por outro lado, podemos argumentar que o objetivo de uma avaliação de
impacto vai muito além de simplesmente determinar a existência ou não do
impacto. Mesmo que tenhamos convicção da existência de impacto de um
dado programa, ainda assim será necessário conduzir uma avaliação para
que possamos “entender” o impacto. Tanto para o gestor do programa,
quanto para os usuários, tão ou mais importante do que saber se há algum
impacto é conhecer a magnitude do impacto, assim como saber sobre quais
dimensões o programa tem impacto e que canais permitem que este
impacto se manifeste. Este conhecimento é indispensável para o
aperfeiçoamento do programa e para a melhoria na sua adequação às
necessidades de seus usuários. (BARROS; LIMA, 2012, p. 15).
35
Dessa forma, o impacto do programa é determinado pela comparação
entre duas situações: “uma real (a situação dos participantes após a participação no
projeto) e outra hipotética (a situação em que estariam caso não tivessem tido a
oportunidade de participar do programa)”. (BARROS; LIMA, 2012, p. 15).
Essa análise deve ser feita de forma objetiva, pois a avaliação necessita
ter indicadores objetivos e mensuráveis, que possam ser utilizados para aferir o
sucesso do programa, bem como, é necessário que haja um grupo de controle, ou
seja, pessoas, escolas ou regiões que não foram atendidas pelo programa e que são
parecidas com o grupo que sofreu a intervenção, chamado, seguindo a tradição da
literatura, de grupo de tratamento. (FILHO, 2012).
Barros e Lima (2012, p. 26) alertam para os momentos em que as
avaliações de impacto de um programa podem ocorrer: “(i) antes do início do
programa (avaliações ex-ante); (ii) durante o período de execução do programa
(avaliações ex-post de percurso); e (iii) após a conclusão do programa (avaliações
ex-post de encerramento)”. Para os autores, em cada caso, a avaliação é
caracterizada por metodologias e objetivos distintos, condicionados à disponibilidade
de informações relacionadas ao programa naquele momento do tempo.
Destaque-se que as avaliações de impacto ex-post não são baseadas em
modelos teóricos, mas sim em métodos empíricos que procuram estimar diretamente
dos dados os impactos do programa. Entendimento do qual comungam Peixoto et al.
(2013, p. 33) complementando que:
Em contraste com o método ex-ante, que geralmente é empregado antes da
implementação da intervenção, as avaliações ex-post só podem ocorrer
durante ou após a execução do programa. Ademais, a maior parte das
avaliações ex-post são “model-free”, isto é, preferem deixar os próprios
dados “falarem” ao invés de proporem modelos teóricos para explicar os
resultados encontrados. Extremamente úteis para se conhecer a efetividade
das intervenções, as avaliações ex-post normalmente só estimam os
impactos específicos dos programas.
Os métodos de avaliação de impacto em programas sociais geralmente
dividem-se em dois grupos: experimental e não-experimental. Para Peixoto et al.
(2012), na literatura sobre avaliação de impacto observa-se uma variedade de
métodos distintos que, embora façam uso de hipóteses específicas para identificar o
efeito causal do programa, procuram mimetizar o método experimental que é
baseado na seleção aleatória dos participantes e não participantes do programa.
36
De acordo Oliveira e Neto (2007, p. 356):
A principal diferença entre estes métodos se refere à natureza do grupo de
controle. No método não-experimental, o grupo de controle é composto de
indivíduos que possuem características similares ao grupo de tratamento,
utilizando uma fonte alternativa de informações. Este método utiliza a
econometria para se corrigir o viés decorrente do problema de
heterogeneidade não observada, já que o grupo de controle não é
constituído através de um mecanismo de alocação aleatória sob controle do
pesquisador. Os indicadores de eficácia são comparados entre os grupos e
os resultados são interpretados em termos de “diferenças em diferenças”:
diferenças entre os grupos das diferenças entre os indicadores nos períodos
depois e antes do programa, que devem ser estatisticamente significantes.
Todavia, uma comparação simples entre os indicadores de eficácia dos
grupos não permite obter estimativas consistentes, porque os grupos podem
não ser equilibrados em relação a todas as variáveis associadas ao
resultado. Desse modo, uma diferença observada após o tratamento pode
se dever ao efeito real do tratamento ou a diferenças pré-existentes entre os
grupos.
A avaliação de resultados e impactos pode envolver a adoção de
entrevistas com agentes institucionais, grupos de discussão com beneficiários dos
programas, pesquisas amostrais, delineamentos quase-experimentais ou estudos
comparativos de casos. A escolha do método a ser empregado numa avaliação de
impacto depende em larga medida do programa a ser avaliado, dos arranjos
institucionais existentes, dos custos envolvidos na avaliação, além da disponibilidade
de dados. (JANNUZZI, 2011).
Nesse contexto, e considerando as características e o objetivo da
pesquisa, identificou-se um dos métodos mais empregados na área de avaliação de
impacto de programas sociais: o método das diferenças em diferenças (DD).
3.2 O método diferenças em diferenças
Nas ciências sociais aplicadas, muitas pesquisas são feitas analisando os
chamados experimentos naturais, que ocorrem quando algum evento exógeno,
como, por exemplo, uma mudança de política do governo muda o ambiente no qual
indivíduos, famílias, instituições ou municípios operam.
Para analisar um experimento natural a pesquisa tem que ter um grupo de
controle que não foi afetado pela mudança e um grupo de tratamento que foi
agraciado pelo evento. Estes grupos devem ter características semelhantes, com
exceção do recebimento da política.
37
Quanto a esse aspecto, Amaral (2011, p. 2) ressalta que:
Ao contrário de um experimento real em que os grupos de tratamento e
controle são escolhidos aleatoriamente para impedir viés nas estimativas, os
grupos em um experimento natural emergem da forma com que a mudança
é efetuada. Para estudarmos as diferenças entre os dois grupos precisamos
de dados de antes e depois do evento para os dois grupos. Assim, nossa
amostra é dividida em quatro grupos: (1) grupo de controle antes da
mudança; (2) grupo de controle depois da mudança; (3) grupo de tratamento
antes da mudança; e (4) grupo de tratamento depois da mudança.
Foguel (2012) entende que o problema central da área de avaliação de
programas é construir um bom contrafactual do grupo tratado pelo programa, ou
seja, ter um grupo de comparação que seja o mais próximo possível do que teria
ocorrido com o grupo tratado caso este não tivesse recebido a intervenção.
Considerando que qualquer indivíduo está sempre em uma de duas
situações distintas: ter sido ou não ter sido tratado pelo programa,
idealmente, o melhor grupo de comparação para os indivíduos tratados
seria formado pelos mesmos indivíduos na situação em que eles não
fossem tratados. Contudo, essas situações são mutuamente exclusivas:
claramente não é possível observar os mesmos indivíduos na condição de
tratados e de não tratados ao mesmo tempo. O desafio do avaliador é
encontrar um grupo de indivíduos que represente adequadamente a
situação de não tratamento, ou seja, um grupo que funcione como um bom
contrafactual do grupo tratado. (FOGUEL, 2012, p. 49).
O método de Diferenças em Diferenças (DD) é indicado quando a
pesquisa dispõe de informações sobre os grupos de tratamento e controle em dois
períodos distintos para cada uma das unidades de observação que compõe cada
grupo. Dessa forma, sua operacionalização requer a existência de informações para
ambos os grupos para pelo menos um período de tempo antes e um período depois
da implementação do programa.
Em se tratando dessa metodologia, Foguel (2012, p. 69) observa que por
ser um método não experimental, ou seja, não é baseado na seleção aleatória dos
grupos de tratamento e controle, ele “não garante que os dois grupos se diferenciem
entre si apenas pela participação no programa”.
Contudo, o autor salienta que em relação a outros métodos nãoexperimentais, o método DD é capaz de lidar com o viés de seleção associado a
certo tipo de características não observáveis dos indivíduos, especificamente
àquelas que não variam no tempo.
38
Gráfico 4 – Diferenças entre grupos no tempo
y
Tratamento
Contrafactual
Controle
Antes
Depois
t
Fonte: Elaborado pelo autor
Conforme menciona Foguel (2012, p. 69), o método Diferenças em
Diferenças (DD) é baseado no cálculo de uma dupla subtração: “a primeira se refere
à diferença das médias da variável de resultado entre os períodos anterior e
posterior ao programa, para o grupo de tratamento e para o de controle, e a segunda
se refere à diferença da primeira diferença calculada entre esses dois grupos”.
Quadro 1 – Modelo de diferença em diferenças
Grupo
Antes
Depois
Tratamento
T0
T1
Controle
C0
C1
Diferenças
T 0 – C0
T 1 – C1
Fonte: Elaborado pelo autor
Diferenças
T1 – T0
C1 – C0
(T1 – T0) – (C1 – C0) ou (T1 – C1) – (T0 – C0)
Pode-se inferir dos dados apresentados no Quadro 1, que:
T1 – T0 e C1 – C0: representam, respectivamente, em que medida o
grupo de tratamento e o de controle se alteraram, entre o período
anterior e posterior ao evento que está sendo examinado;
39
Como por hipótese o grupo de controle não sofreu impacto do evento,
essas mudanças se deveram a outros fatores, que também devem ter
influenciado o grupo de tratamento;
T0 – C0 e T1 – C1: representam as diferenças inerentes entre grupos de
controle e tratamento antes e depois do evento, respectivamente;
Subtraindo (T1 – T0) – (C1 – C0) ou (T1 – C1) – (T0 – C0),
encontraremos a diferença da diferença verificada entre os grupos de
tratamento e controle, entre os dois períodos: antes e depois da
política.
O resultado potencial da hipótese requerida pelo método Diferenças em
Diferenças é que a variação temporal na média do contrafactual do grupo tratado
seja igual à variação observada na média do grupo de controle.
3.2.1 Hipótese básica
A principal hipótese do método Diferenças em Diferenças é que a
trajetória temporal da variável de resultado para o grupo de controle represente o
que ocorreria com o grupo tratado caso não houvesse a intervenção (contrafactual).
Foguel (2012, p. 70) reforça que “naturalmente, essa hipótese não pode
ser testada diretamente nos dados, mas uma indicação de sua validade aparece
quando as trajetórias dos dois grupos são parecidas pré-programa”. De acordo com
o autor, se as trajetórias se assemelham durante o período antes do programa,
então parece razoável supor que a evolução do grupo de controle após o programa
represente com fidedignidade o que ocorreria com o grupo de tratados na situação
de não tratamento.
Dessa forma, quando existem dados para vários períodos de tempo préprograma, basicamente testa-se se as séries da variável de resultado para os dois
grupos possuem a mesma tendência temporal. Embora este não seja um teste cabal
da hipótese, ele é bastante intuitivo e pode ser realizado com facilidade.
40
3.2.2 O modelo econométrico do método DD
O método de Diferenças em Diferenças pode ser utilizado com dados
seccionais (cross-section) repetidos no tempo. As informações seccionais são dados
temporais calculados para unidades mais agregadas tais como escolas, hospitais,
setores de atividade, bairros, municípios ou estados. A agregação dos dados
normalmente é feita de termos de proporções ou médias das variáveis de interesse
para a avaliação. Já os momentos no tempo geralmente são meses ou anos.
Matematicamente, o método DD pode ser representado com a seguinte
equação:
DD = ( yT1 – yC1 ) – ( yT0 – yC0 )
(1)
Considerando que “y” representa a média da variável estudada para cada
ano e grupo, com a letra representando o grupo a qual o dado pertence (“C”, para o
grupo de controle e “T”, para o grupo de tratamento) e o número subscrito
representando o período da amostra (“0”, para antes e “1”, para depois da
mudança); “DD” é a estimativa a partir da diferença em diferenças, a qual determina
o impacto do experimento natural sobre a variável que pretende-se explicar.
De acordo com Foguel (2012), uma maneira simples de demonstrar o
estimador do método de DD é calculando uma dupla diferença de médias da variável
de resultado. Denotando T = {1,0} a participação (1) ou não (0) no programa e t =
{1,0} os períodos posteriores (1) e anterior (0) à intervenção, respectivamente; o
estimador de DD será dado pela diferença temporal do que ocorreu com o grupo de
tratamento subtraída da mesma diferença calculada para o grupo de controle,
conforme a expressão abaixo:
βDD = {E[Y/T = 1, t = 1] – E[Y/T = 1, t = 0]} – {E[Y/T = 0, t = 1] – E[Y/T = 0, t = 0]} (2)
Nesse estimador está intrínseca a hipótese de que a variação temporal na
variável de resultado para o grupo de controle representa a variação contrafactual do
grupo tratado, ou seja, a variação que seria experimentada pelo grupo de tratamento
na ausência do programa. (FOGUEL, 2012).
41
Por conseguinte, a diferença entre a variação efetivamente observada
para o grupo de tratamento e a variação contrafactual fornecida pelo grupo de
controle possivelmente vai capturar o efeito causal da intervenção, em decorrência
dessa hipótese.
Gráfico 5 – Estimador DD = Impacto
y
Impacto
Grupo de Tratamento
Grupo de Controle
t
Antes
Política
Depois
Fonte: Elaborado pelo autor
Uma forma equivalente de expressar o estimador DD é pela dupla
diferença, que é apenas um rearranjo da expressão (2), demonstrando que o
estimador de DD também pode ser visto como o contraste das diferenças de médias
existentes entre os dois grupos no período anterior e posterior ao programa.
Nesse momento, Foguel (2012) enaltece que se torna ainda mais
evidente que o método permite a existência de diferenças de médias entre os dois
grupos no período pré-programa, isto é, o método não requer que o segundo termo
entre chaves na equação (3) seja igual a zero.
βDD = {E[Y/T = 1, t = 1] – E[Y/T = 0, t = 1]} – {E[Y/T = 1, t = 0] – E[Y/T = 0, t = 0]} (3)
42
A média da variável de resultado para o grupo de controle no período
anterior ao programa não precisa coincidir com a média correspondente
para o grupo de tratamento, ou seja, os grupos podem ou não partir de um
mesmo ponto. Na realidade, na maior parte das aplicações do procedimento
de diferenças em diferenças, os dois grupos têm essas médias distintas, um
fato que tipicamente reflete as diferentes influências dos atributos
observáveis e não observáveis dos indivíduos sobre a variável de resultado.
O que o método de fato requer é que a variação temporal do que ocorre
com o grupo de controle antes e depois do programa reflita corretamente a
variação temporal do grupo de tratados na situação contrafactual de não
tratamento. (FOGUEL, 2012, p. 75).
Representando o método DD por meio de uma regressão, e supondo
inicialmente que se têm observações para dois períodos de tempo, um anterior e o
outro posterior ao programa, a equação básica do modelo econométrico pode ser
especificada como:
Yit = β0 + β1.D2it + β2.Dtit + β3.D2it.Dtit + β4.Xit + εit
(4)
onde “Y” representa a variável estudada, tendo o subscrito “t” acrescentado à
notação para expressar o período de tempo no qual o indivíduo (ou unidade de
observação) “i” se encontra, ou seja, denotando “i” = {1,0} a participação (1) ou não
(0) no programa e “t” = {1,0} os períodos posterior (1) e anterior (0) à intervenção,
respectivamente; sendo “β” os coeficientes estimados; e criando as variáveis
indicadoras (ou dummys): “D2”, igual a “1” para o período pós-política, e “0” caso os
dados se refiram ao período antes da política e “Dt”, igual a “1” se o indivíduo
pertence ao grupo de tratamento e “0” se ele pertence ao grupo de controle; “X” é
uma matriz de variáveis explicativas caracterizadoras da unidade de referência; e o
termo de erro aleatório não observado (variáveis independentes não incluídas) é
dado por “ε”. Sob a hipótese de que E [ε/X, D2, Dt ] = 0, o efeito causal do
programa (condicional a X) é medido pelo parâmetro “β3”.
O modelo estimado para esta equação será:
E (Y/X) = ^β0 + ^β1.D2 + ^β2.Dt + ^β3.D2.Dt + ^β4.X
(5)
Considerando que os coeficientes estimados sejam positivos, temos que:
43
^β0: capta justamente o valor esperado da variável estudada quando
se analisa o grupo de controle antes da mudança, o que nos dá,
basicamente, o parâmetro de comparação (termo constante).
^β1: capta o impacto de se estar no período depois da política sobre a
variável estudada;
^β2: capta o impacto de se estar no grupo de tratamento sobre a
variável estudada;
^β3: capta o impacto pós-evento do grupo de tratamento vis-à-vis
(comparativamente) do grupo de controle sobre a variável estudada
(que é justamente o que se quer descobrir).
Os valores esperados médios da variável dependente definida na
equação (5), para cada grupo e período, são dados por:
_ (1) E(Y/D2=1, Dt=1, X) = ^β0 + ^β1 + ^β2 + ^β3 + ^β4X
_ (2) E(Y/D2=1, Dt=0, X) = ^β0 + ^β1 + ^β4X
_ (3) E(Y/D2=0, Dt=1, X) = ^β0 + ^β2 + ^β4X
_ (4) E(Y/D2=0, Dt=0, X) = ^β0 + ^β4X
Quadro 2 – Regra de decisão do modelo de diferença em diferenças
Grupo
Antes
Depois
Tratamento
(3)
(1)
Controle
(4)
(2)
Diferenças
^β2
^β2 + ^β3
Fonte: Elaborado pelo autor
Diferenças
^β1 + ^β3
^β1
^β3
A regra de decisão está em cima dos coeficientes em que o valor da
probabilidade é menor que 5%, ou seja, para um grau de confiança de 95%, tem-se
que: Pvalor < 0,05 implicando que a variável é estatisticamente significante e
relevante para explicar a variável dependente, e, como visto no Quadro 2, ^β3 é
quem vai dizer se a política teve impacto, e se teve, é do tamanho de ^β3. Assim,
espere-se que ^β3 seja positivo e estatisticamente significante.
No entanto, é preciso controlar por outros fatores relevantes na regressão,
o que no jargão econométrico quer dizer que, antes de alegar que “^β3” dará o
impacto da política exógena, tem-se que descobrir e isolar o efeito de todas as
outras variáveis que podem estar causando mudanças na variável estudada.
44
De acordo com Amaral (2011), isso é feito inserindo as variáveis de
controle relevantes na regressão, evitando-se assim que efeitos de outras variáveis
produzam viés da estimação. Com esse procedimento determina-se, portanto, o
efeito puro do experimento natural sobre a variável que se pretende explicar, desde
que as demais variáveis mantenham-se constantes (efeito “ceteris paribus”).
3.3 A base de dados
Para a realização dessa pesquisa, procurou-se avaliar os meios
necessários para consecução do seu objetivo que é analisar se existe efeito do
Cinturão Digital do Ceará (CDC) quanto ao acesso e qualidade dos serviços de
internet nas escolas públicas estaduais beneficiadas pelo projeto, de modo a
averiguar se o programa produziu resultados, e se produziu, tentar mensurar a
magnitude do impacto proporcionado pela intervenção do programa.
Observou-se que, por ainda não ter realizado nenhuma análise ou
avaliação quanto à efetividade do Projeto CDC, o Governo local dispõe de poucas
informações qualificadas e/ou quantificadas quanto o alcance e efetividade desse
programa. Em 2011, os benefícios dessa política estavam disponíveis somente para
alguns órgãos/entidades do Estado, como as escolas públicas, definida como
unidade de referência a ser analisada nessa pesquisa.
Inicialmente, identificaram-se algumas restrições como a escassez do
tempo, da logística e dos custos gerais para a coleta de dados primários essenciais
ao estudo, a fim de captar algum impacto promovido pela política junto aos principais
beneficiados pelo programa (nesse caso, alunos, professores e diretores das
escolas envolvidas na pesquisa), o que poderia vir a ser obtido por meio de
questionários direcionados aos grupos, com perguntas pontuais que produzissem
respostas objetivas à problemática suscitada.
Isto posto, buscou-se analisar dados disponíveis que pudessem refletir a
percepção de melhoria no acesso e qualidade da internet banda larga após a
implementação dos serviços disponibilizados pelo Cinturão Digital.
Para tanto, colheu-se junto a ETICE a relação das escolas que foram
beneficiadas pelo projeto CDC em 2011, agregando a cada unidade as informações
pertinentes ao objeto da pesquisa, extraídas de suas avaliações institucionais
45
realizadas pela Secretaria da Educação do Estado do Ceará – SEDUC/CE e pelo
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa Educacionais Anísio Teixeira – INEP (Prova
Brasil), referentes aquele ano.
No seu delineamento metodológico, a pesquisa enquadrou-se no plano
quase-experimental (onde não há distribuição aleatória), útil, portanto, quando se
quer medir o impacto de um programa no caso em que não é possível distribuir
pessoas ou entidades para serem atendidas pelo programa, ou seja, não se pode
controlar o processo de decidir a quem cabe o tratamento.
Optou-se por realizar uma análise quantitativa dos dados, com a utilização
de um método científico aplicado na avaliação de impacto de programas sociais,
nesse caso, o método de diferenças em diferenças (DD), anteriormente
apresentado. Isso foi possível porque a pesquisa dispõe de informações sobre as
escolas beneficiadas e as que não foram contempladas pela política (grupos de
tratamento e controle) em dois períodos distintos (2009 e 2011) para cada uma das
unidades de observação que compõe cada grupo, conforme reque a teoria do
método diferenças em diferenças (DD).
Quanto aos períodos, buscaram-se as mesmas informações para as
escolas contempladas pelo projeto em relação aos dados da SEDUC/CE e da Prova
Brasil (realizada a cada dois anos) de 2009 e de 2011, sabendo que em 2009 a
internet disponível naquelas escolas ainda não era fornecida pelo Cinturão Digital do
Ceará. Assim, obteve-se informações para as unidades observadas em dois
períodos diferentes, em 2009 antes da política, e em 2011 depois da política.
Quanto aos grupos, a ETICE forneceu uma relação com 169 escolas
beneficiadas em 2011 com os serviços de internet proporcionados pelo CDC. Em
tese, essas escolas passariam a compor o Grupo de Tratamento.
A SEDUC/CE, com base no Censo Escolar 2011 realizado pelo INEP,
relaciona em seu site informações de 675 escolas que compunham a rede pública
de ensino de responsabilidade do Governo Estadual, naquele ano. Desse universo,
seria extraída uma amostra com as escolas que iriam compor o Grupo de Controle,
no caso, aquelas que não foram beneficiadas com a internet banda larga fornecida
pelo Cinturão Digital do Ceará.
Uma análise preliminar da população observada apontou que do total de
675 escolas, 623 estavam localizadas nas zonas urbanas das sedes e/ou distritos
46
dos municípios cearenses, representando 92% do total, enquanto que os 8%
restante, ou seja, 53 escolas encontravam-se na zona rural. Verificou-se ainda que
641 escolas possuíam laboratório de informática, mas apenas 625 delas contavam
com computadores, sendo que 617 tinham acesso à internet, e destas, 541 eram
com conexão banda larga.
Ocorre que na avaliação de programas sociais e de acordo com a
hipótese básica do método DD, para se construir o contrafactual do grupo tratado
deve-se obter um grupo de comparação com características semelhantes.
Considerando as particularidades do projeto e da pesquisa, estabeleceuse como atributos comuns às escolas, tanto em 2009 quanto em 2011, de modo a
tornarem aptas a serem observadas nesse estudo, o fato de:
Serem escolas públicas da rede estadual de ensino;
Estarem localizadas na zona urbana dos municípios (sede e distritos);
Terem infraestrutura de TIC: laboratório de informática, computador e
internet banda larga; e
Apresentarem respostas válidas nos questionários da escola e do
diretor em relação à Prova Brasil dos dois períodos.
Mediante as prerrogativas instauradas, identificou-se que das 169
instituições de ensino mencionadas pela ETICE, somente 44 escolas beneficiadas
pelo projeto CDC atendiam a todos os requisitos nos dois períodos de tempo,
definindo-se assim o Grupo de Tratamento para 2011 e 2009. Observando as
escolas não contempladas com a internet banda larga fornecida pelo CDC, mas que
exceto o fato de não terem sido beneficiadas pelo projeto, apresentavam
características semelhantes, compondo um bom contrafactual ao grupo de tratados,
resultou que 164 escolas permitiam serem observadas tanto em 2011 (depois da
política) quanto em 2009 (antes da política), definindo-se assim o Grupo de
Controle da pesquisa.
Por ocasião da Prova Brasil, o INEP realiza alguns questionários de
cunho sócio-econômico que produzem informações importantes para subsidiar o
Governo na formulação das políticas públicas necessárias ao desenvolvimento da
educação no país, como por exemplo, os que indagam os diretores solicitando que:
“Indique se nesta escola existem ou não os recursos apontados e quais são
suas condições de uso”.
47
Verificou-se que um item perguntava-os sobre o: “Acesso à internet para
uso dos alunos”. No que diz respeito ao objeto dessa pesquisa, esse item foi
qualificado como a variável a ser estudada, metodologicamente, a variável
dependente, ou seja, o “Y” do modelo econométrico do método diferença em
diferenças, visto na equação (4).
De responsabilidade do diretor, as repostas a serem dadas a esse
questionamento, tinham como opções: (a). Bom; (b). Regular; (c). Ruim; e (d).
Inexistente. Para efeitos metodológicos da pesquisa, quantificou-se essas
informações imputando a sentença “1” para a resposta: “(a). Bom” e a sentença “0”
para as demais respostas.
Nesse ponto, optou-se por considerar que o atributo “Bom” dado pelos
diretores quanto à existência e condições de uso da internet pelos alunos daquelas
escolas, poderia ser aquele que qualificaria melhor a percepção deles em relação ao
efeito produzido pela internet banda larga de qualidade que passou a ser fornecida
pelo Cinturão Digital do Ceará a partir de 2011.
Tendo em vista o modelo econométrico a ser aplicado e a importância da
qualificação da informação que resultaria no possível impacto promovido pela
política, buscou-se controlar outras variáveis relevantes à regressão, visando
descobrir e isolar o efeito de todas as outras variáveis que pudessem vir a causar
mudanças na variável estudada, evitando-se assim que os efeitos dessas outras
variáveis produzam viés na estimação.
Dessa forma, e aproveitando os microdados disponibilizados pelo INEP,
extraíram-se alguns dados das escolas e de seus diretores com o intuito de agregar
informações caracterizadoras dessas variáveis.
Quanto às características das escolas que compõem os grupos
observados, foram vinculadas informações sobre a infraestrutura dessas unidades.
Dentre os itens questionados pelo INEP, optou-se por analisar as respostas dadas
pelos gestores relacionadas às condições de uso de bibliotecas e laboratórios
dessas instituições. Para efeitos metodológicos da pesquisa, quantificou-se esses
dados atribuindo a sentença “1” para a resposta: “(a). Bom”, e a sentença “0” para as
demais avaliações: “(b) Regular; (c) Ruim; e (d) Inexistente”. Manteve-se o
entendimento de que o conceito “Bom” qualifica melhor a percepção do diretor.
48
Quanto às características dos diretores dessas escolas, foram
associadas informações qualificadoras desses indivíduos. Dentre as particularidades
elencadas pelo INEP, optou-se por analisar as respostas relacionadas ao sexo e
idade dos gestores. Para efeitos metodológicos da pesquisa, quantificou-se os
dados referentes ao sexo, atribuindo a sentença: “1” para “Masculino” e “0” para
“Feminino”; quanto à idade do diretor a sentença foi determinada em anos.
3.4 O modelo Logit
Os resultados empíricos desta dissertação serão obtidos a partir da
estimação de modelos logit, tendo em vista que nos modelos estimados a variável
dependente é do tipo dicotômica, ou seja, se um evento acontece seu valor é “1”,
caso contrário seu valor é “0”. No modelo logit, a probabilidade de se observar uma
aprovação (Y=1), condicionada a um vetor de variáveis explicativas possui uma
distribuição logística, dada por:
(6)
Em outras palavras, esse modelo é baseado na função de probabilidade
logística acumulada, que é especificada por:
(7)
Conforme Gujarati (2006) a distribuição logística tende a determinar
probabilidades maiores para Y=0 quando
probabilidades menores para Y=0 quando
é extremamente pequeno (e
é muito grande) em relação à
distribuição normal.
Na equação (7),
dada a ocorrência de
é a probabilidade de ocorrência de um certo evento,
na observação i, e k corresponde ao número de
observações da amostra existente. Já F(Zi) é definida como a função de distribuição
acumulada,
representa o coeficiente das variáveis explicativas.
O gráfico a seguir mostra uma função de distribuição logística acumulada.
49
Gráfico 6 – Função logística acumulada
Fonte: Gujarati (2006)
A estimação do modelo logit é feita usualmente pelo método de Máxima
Verossimilhança. Este método consiste em maximizar a função de verossimilhança,
que significa obter os valores dos parâmetros desconhecidos de maneira tal que a
probabilidade de observar os dados Y seja a mais elevada possível.
Os coeficientes do modelo logit não têm uma interpretação tradicional de
efeito marginal. Os betas representam a inclinação da função logarítmica da razão
de chances. Desta forma, deve-se concentrar no sinal dos coeficientes e nos seus
níveis de significância.
50
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES
Os resultados encontrados foram obtidos em dois estágios, seguindo a
metodologia de Diferenças em Diferenças apresentada nessa pesquisa.
A primeira análise trata de uma estatística descritiva básica, ao observar o
contraste das diferenças de médias existentes entre os dois grupos no período
anterior e posterior ao programa, sendo que a diferença encontrada vai capturar o
efeito causal da intervenção.
A segunda etapa aborda o método DD por meio de regressão linear por
Máxima Verossimilhança, imputando ao modelo econométrico algumas variáveis
explicativas caracterizadoras das escolas e de seus diretores, visando isolar o efeito
de outras variáveis não observadas que podem estar causando mudanças na
variável estudada.
4.1 Estatística descritiva
Analisando as escolas que compõem a amostra e sua distribuição pelo
território cearense, verificou-se que Fortaleza (4), Sobral (6) e Juazeiro do Norte (7)
concentram 17 das 44 escolas que compõem o Grupo de Tratamento (GT), estando
às outras 27 espalhadas por 16 municípios: Granja (1), Itapipoca (2), Itapagé (1),
Canindé (1), Caucaia (4), Maracanaú (2), Crateús (2), Nova Russas (1), Quixadá(1),
Quixeramobim (2), Limoeiro do Norte (1), Russas (1), Iguatu (2), Lavras da
Mangabeira (1), Barbalha (1) e Crato (4).
Já para as 164 escolas do Grupo de Controle (GC), temos que 115 estão
situadas em Fortaleza e as outras 49 encontram-se distribuídas em 40 cidades do
interior do Estado do Ceará: Maranguape (3), Pacatuba (2), Tabuleiro do Norte (2),
Iracema (2), Aurora (3), Barro (2), Poranga (2), e uma escola situada em Bela Cruz,
Morrinhos, São Benedito, Santa Quitéria, Amontada, São Gonçalo do Amarante,
Uruburetama, Baturité, Guaramiranga, Itapiúna, Redenção, Cascavel, Caucaia,
Eusébio, Itaitinga, Maracanaú, Monsenhor Tabosa, Boa Viagem, Piquet Carneiro,
Icó, Várzea Alegre, Baixio, Ipaumirim, Lavras da Mangabeira, Umari, Assaré,
Potengi, Caririaçu, Mauriti, Crato, Juazeiro do Norte, Missão Velha, Antonina do
Norte.
51
Mediante a distribuição territorial da amostra acima detalhada, os
aspectos metodológicos da pesquisa e o tratamento qualificado que foi atribuído às
informações da base de dados dessa amostra, resolveu-se construir algumas
tabelas para representar a estatística descritiva da variável internet para uso dos
alunos nos dois períodos analisados, 2009 e 2011 (antes e depois da política).
Tabela 1 – Média da variável internet para uso dos alunos nos anos de 2009 e 2011 sobre a amostra
total
GRUPOS
2009
2011
DIFERENÇAS
TRATAMENTO
0,5681
0,7727
0,2046
CONTROLE
0,6012
0,7317
0,1305
DIFERENÇAS
0,0741
-0,0331
0,0410
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da pesquisa
As médias obtidas na Tabela 1 foram projetadas graficamente abaixo
possibilitando visualizar o comportamento da variável estudada em relação aos
períodos anterior e posterior ao evento.
Gráfico 7 – Média da variável internet para uso dos alunos sobre a amostra total
Fonte: Elaborado pelo autor
Em relação a todas as escolas que compõem a amostra: 44 do grupo de
tratamento e 164 do grupo de controle, observa-se nos dados da Tabela 1,
projetados no Gráfico 7, que para o grupo de tratamento, a média da variável
estudada foi de 0,5681 em 2009 e que progrediu para 0,7727 em 2011,
52
demonstrando um aumento de 0,2046; enquanto que no grupo de controle obteve-se
uma média de 0,6012 em 2009 evoluindo para 0,7317 em 2011, o que revela um
aumento de apenas 0,1305.
De uma forma geral, os resultados vistos na Tabela 1 mostram que a
política implementada pelo projeto Cinturão Digital do Ceará promoveu um
diferencial de avaliação positivo, apresentando, em média, um acréscimo de 7,41
pontos percentuais na percepção dos diretores quanto à qualidade do acesso à
internet banda larga para uso dos alunos. Apesar de tímido, esse percentual
demonstra uma melhoria nos serviços de internet para as escolas beneficiadas pelo
programa, em relação àquelas que ainda não foram contempladas pelo projeto CDC
no âmbito das escolas públicas estaduais do Ceará.
Tabela 2 – Média da variável internet para uso dos alunos nos anos de 2009 e 2011 para os
municípios de Fortaleza, Sobral e Juazeiro do Norte
GRUPOS
2009
2011
DIFERENÇAS
TRATAMENTO
0,5294
0,7059
0,1765
CONTROLE
0,6034
0,7069
0,1035
DIFERENÇAS
0,0730
-0,0740
-0,0010
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da pesquisa
A Tabela 2 apresenta a média da variável estudada para as escolas
situadas em Fortaleza, Sobral e Juazeiro do Norte. Comparando os resultados
obtidos em 2009 com os de 2011, observa-se que para as escolas do grupo de
tratamento a média dessa variável apresentou um aumentou de 0,1765; enquanto
que para as escolas que compõem o grupo de controle ocorreu um acréscimo de
apenas 0,1035 no mesmo período, ainda que as médias das escolas não
beneficiadas fossem superiores àquelas obtidas pelas escolas contempladas pelo
projeto CDC.
53
Gráfico 8 – Média da variável internet para uso dos alunos para as escolas da amostra situadas em
Fortaleza, Sobral e Juazeiro do Norte
Fonte: Elaborado pelo autor
Em outra perspectiva, o Gráfico 8 permite visualizar que as escolas
tratadas saíram bem atrás na avaliação realizada em 2009, e que após o projeto
CDC, chegaram praticamente juntas às percepções tidas pelas escolas do grupo de
controle em 2011. Assim, denota-se que a política ocasionou um diferencial de
avaliação positivo, apresentando, em média, um acréscimo de 7,30 pontos
percentuais na análise dos diretores quanto à qualidade do acesso à internet banda
larga destinada ao uso dos alunos nas escolas localizadas nas três grandes cidades
do Estado do Ceará.
Tabela 3 – Média da variável internet para uso dos alunos nos anos de 2009 e 2011 para os demais
municípios cearenses
GRUPOS
2009
2011
DIFERENÇAS
TRATAMENTO
0,5926
0,8148
0,2222
CONTROLE
0,5957
0,7917
0,1959
DIFERENÇAS
0,0263
-0,0031
0,0231
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da pesquisa
Quanto à média da variável estudada para escolas situadas nos demais
municípios do Estado, verifica-se na Tabela 3, que as escolas do grupo de
tratamento apresentaram em média um acréscimo de 0,2222 em relação às
avaliações feitas entre 2009 e 2011; ao passo que nesse mesmo período, a média
54
das percepções dos diretores das escolas do grupo de controle resultou numa
evolução de 0,1959.
Gráfico 9 – Média da variável internet para uso dos alunos para as escolas da amostra situadas nos
demais municípios cearenses
Fonte: Elaborado pelo autor
Conforme se observa no Gráfico 9, a política proporcionou um pequeno
diferencial de avaliação positiva, apresentando, em média, um acréscimo de 2,63
pontos percentuais na análise dos diretores quanto à qualidade do acesso à internet
banda larga destinada ao uso dos alunos, em relação às escolas situadas nos
demais municípios cearenses, após a efetivação do projeto CDC.
Merece destaque as médias obtidas em relação ao exame de escolas
segregadas por grandes centros urbanos do Ceará. Observa-se que as escolas
situadas nos demais municípios, que não os três grandes: Fortaleza, Sobral e
Juazeiro do Norte, e que foram beneficiadas pela política, apresentaram em 2011 um
índice de aprovação alto de 81,48% dado pelos diretores em relação à melhoria da
qualidade do acesso à internet para uso dos alunos após a implementação do CDC,
demonstrando uma evolução de 22,22 pontos percentuais em relação à avaliação
feita em 2009, a maior entre todas as análises realizadas, o que poderia denotar
uma maior satisfação dos gestores dessas escolas comparativamente àqueles
situadas dos grandes centros.
55
Contudo, e de acordo com a metodologia vista no descritivo do modelo
Diferenças em Diferenças, nota-se que a média global de 0,0730 obtida pelas
escolas localizadas nas cidades de Fortaleza, Sobral e Juazeiro do Norte, é bem
superior à média de 0,0263 apresentada pelos demais municípios, e que certamente
deve ter contribuído para a média de 0,0741 em relação ao total da amostra.
Percebe-se ainda que em relação à avalição do acesso e qualidade da
internet para uso dos alunos nas instituições de ensino que não foram beneficiadas
pela política, os diretores das escolas situadas nos grandes centros urbanos não
melhoraram muito o seu conceito de um período para o outro ao apresentarem uma
média de 0,1035 ao passo que os diretores das escolas do grupo de controle
localizadas nos demais municípios, foram mais sensíveis às alterações ocorridas no
período 2009 X 2011, apresentando uma média de 0,1959 dando a entender que
estão mais satisfeitos com a realidade desses serviços em seus estabelecimentos.
Também foram construídas tabelas com a estatística descritiva de
algumas variáveis caracterizadoras dos diretores, como sexo e idade, e da
infraestrutura das escolas analisadas nessa pesquisa em relação às condições de
uso das Bibliotecas e dos Laboratórios de Informática, observadas nos anos de 2009
e 2011 conforme a base de dados mencionada anteriormente.
Vale lembrar que para efeitos metodológicos da pesquisa, decidiu-se
atribuir a sentença “1” para a resposta: “(a). Bom”, e a sentença “0” para as demais:
“(b) Regular; (c) Ruim; e (d) Inexistente”, em relação à avaliação dos gestores para
os itens relacionados à infraestrutura das escolas. Quanto às características dos
diretores dessas instituições, quantificaram-se os dados referentes ao sexo,
atribuindo a sentença: “1” para “Masculino” e “0” para “Feminino”; ao passo que em
relação à idade do diretor a sentença foi determinada em anos.
A Tabela 4, a seguir, reporta-se ao comportamento das variáveis
estudadas caracterizadoras dos diretores e da infraestrutura das escolas que
compõem o Grupo de Tratamento, antes e depois do projeto CDC.
56
Tabela 4 – Média das variáveis caracterizadoras das escolas e de seus diretores nos anos de 2009 e
2011 para o Grupo de Tratamento
MÉDIA
DESVIO-PADRÃO
VARIÁVEL
2009
2011
Δ p.p
2009
2011
Δ p.p
Biblioteca
0,6136
0,7727
0,1591
0,4925
0,4239
-0,0686
Laboratório
0,5909
0,7954
0,2045
0,4973
0,4080
-0,0893
Sexo
0,4090
0,3953
-0,0137
0,4973
0,4947
-0,0026
Idade
42,21
42,95
0,74
6,83
9,22
2,39
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da pesquisa
Considerando o intervalo de tempo, antes e depois do evento, verifica-se
que os diretores das escolas beneficiadas pela política, apresentaram, em média,
entre 42 e 43 anos de idade aproximadamente. A cada 10 desses gestores, em
média, 6 (seis) são do sexo feminino e 4 (quatro) do sexo masculino.
No que diz respeito ao conceito “BOM”, atribuído pelos diretores às
condições de uso dos laboratórios de informática, observa-se que houve uma
melhora na avaliação com um acréscimo, em média, de 15,91 pontos percentuais
entre os períodos analisados, refletida na redução do desvio-padrão de 6,86 p.p. no
mesmo período. Quanto ao conceito dado pelos gestores dessas escolas à
infraestrutura das bibliotecas, verificou-se que de 2009 para 2011 houve um
aumento significativo, em média, de 20,45 pontos percentuais na avaliação
proferida, constatado pela redução de 8,93 p.p. no desvio-padrão ocorrida no
mesmo espaço de tempo.
Tabela 5 – Média das variáveis caracterizadoras das escolas e de seus diretores nos anos de 2009 e
2011 para o Grupo de Controle
MÉDIA
DESVIO-PADRÃO
VARIÁVEL
2009
2011
Δ p.p
2009
2011
Δ p.p
Biblioteca
0,5345
0,7987
0,2642
0,5003
0,4021
-0,0982
Laboratório
0,4968
0,6463
0,1495
0,5015
0,4795
-0,0220
Sexo
0,3414
0,2812
-0,0602
0,4756
0,4510
-0,0246
Idade
41,44
42,57
1,13
7,04
7,78
0,74
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da pesquisa.
Para as escolas do Grupo de Controle, a Tabela 5 retrata o
comportamento das variáveis caracterizadoras dos diretores e da infraestrutura
dessas instituições, antes e depois do projeto CDC.
Nas escolas não contempladas pelo projeto, observa-se na que de 2009
para 2011 seus gestores apresentaram aproximadamente, em média, 42 anos de
57
idade, e que reduziu em 6 (seis) pontos percentuais a participação do sexo
masculino em relação ao sexo feminino na direção destas instituições.
Quanto à avaliação dos diretores em relação aos laboratórios de
informática, observa-se no período analisado que o conceito “BOM” atribuído às
condições de uso dessas instalações melhorou, apresentando de 2009 para 2011
um aumento, em média, de 14,95 pontos percentuais, correspondente a redução do
desvio-padrão de 2,2 p.p. no mesmo período.
Os gestores dessas escolas também avaliaram a infraestrutura das
bibliotecas, verificando-se uma evolução significativa na avaliação realizada, em
média, de 26,42 pontos percentuais, externada pela redução ocorrida no mesmo
período, de 9,82 p.p. no desvio-padrão.
No geral, observam-se características semelhantes entre os Grupos de
Controle e de Tratamento, quando ambos apresentaram de 2009 para 2011 uma
melhora considerável nas avaliações das condições de uso dos laboratórios e
bibliotecas das escolas analisadas, ao mesmo tempo em que se manteve,
aproximadamente, uma média de 42 anos de idades e a predominância das
mulheres em relação ao sexo dos diretores dessas escolas, no período analisado.
4.2 Análise e discussão dos resultados do modelo DD Estimado
A Tabela 6 mostra os resultados do Modelo Logit estimado por Máxima
Verossimilhança, que como visto anteriormente, deve-se avaliar o sinal e os níveis
de significância dos coeficientes obtidos, dado que os betas representam a
inclinação da função logarítmica da razão de chances do evento acontecer, nesse
caso, que os diretores das escolas do grupo de tratamento percebam uma melhoria
na qualidade do acesso à internet após os serviços passarem a ser fornecidos pelo
Cinturão Digital do Ceará.
Foram estimados dois modelos objetivando captar o impacto pós-evento
do grupo de tratamento vis-à-vis (comparativamente) do grupo de controle sobre a
variável dependente internet para uso dos alunos.
No Modelo 1 é observado o comportamento da variável estudada em
relação às variáveis independentes que indicam se a escola está sendo observada
58
no período posterior a implementação da política (D2) e se elas pertencem ao grupo
de tratamento (Dt).
No Modelo 2, além das variáveis explicativas do Modelo 1, resolveu-se
incluir variáveis caracterizadoras do perfil dos dirigentes como sexo e idade;
variáveis referentes às condições de uso da biblioteca e do laboratório de informática
das escolas analisadas; e uma variável identificando se as escolas observadas
encontram-se situadas nos municípios de Fortaleza, Sobral e Juazeiro do Norte.
Tabela 6 – Modelos estimados com a variável dependente internet para uso dos alunos
VARIÁVEIS
MODELO – 1
MODELO – 2
0,5927*
0,2146
D2
(0,013)
(0,427)
Dt
-0,1361
(0,692)
-0,3317
(0,389)
D2.Dt
0,3566
(0,499)
0,4392
(0,449)
Sexo
-
-0,3618
(0,152)
Idade
-
0,0111
(0,481)
Biblioteca
-
0,7909*
(0,002)
Laboratório
-
1,0625*
(0,000)
Fortaleza, Sobral e Juazeiro
-
-0,2113
(0,431)
0,4105*
(0,010)
-0,6891
(0,332)
-258,66
0,019
415
-221,62
0,111
391
Constante
Log Likelihood
Pseudo R2
Número de Observações
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados da pesquisa
Nota: Pvalor do Teste “z” entre parênteses. / * Significativo a 1%
Verifica-se nos dois modelos da Tabela 6 que o coeficiente estimado da
variável D2.Dt não apresenta resultado estatisticamente significante, ou seja, não
apresenta efeito sobre a percepção do diretor em relação ao acesso e qualidade da
internet banda larga, para as especificações dos modelos apresentados, dado que
essa variável é quem revela se a política teve impacto, e se teve, seria do tamanho
de D2.Dt, conforme visto anteriormente nas equações (4) e (5) do modelo
econométrico apresentado para o método DD.
59
Foram testados outros modelos, contudo, a variável D2.Dt continuou não
apresentando significância, demonstrando que os modelos estimados não permitem
concluir resultados sobre os impactos da política pública.
No Modelo 1 observa-se que apenas os coeficientes da variável D2 e da
Constante da regressão foram positivos e significativos a 1%. Em outras palavras,
esses coeficientes contribuem para elevar a probabilidade dos diretores terem
percebido a melhora na qualidade do acesso à internet para uso dos alunos das
escolas públicas, de uma maneira geral. Por outro lado, Dt é negativo e não
apresentou resultado estatisticamente significativo.
O Modelo 2 apresentou o menor valor para o Log Verossimilhança e o
maior valor do Pseudo R2. Assim, pode-se dizer que esse modelo foi o que
demonstrou o melhor ajuste e especificação por outras variáveis e a maior previsão
de acerto da probabilidade, respectivamente. Verificou-se ainda que as variáveis
Biblioteca e Laboratório apresentaram coeficientes positivos e significativos a 1%,
sugerindo que escolas que dispõem dessas instalações em sua infraestrutura e
estando estas em boas condições de uso, aumentam a probabilidade dos seus
dirigentes perceberem a melhoria da qualidade do acesso à internet oferecidos aos
discentes, após serem beneficiadas pela política. Diferentemente disso, às variáveis
referentes ao sexo e a idade do gestor, bem como o fato das escolas estarem
situadas em grandes municípios do Ceará como: Fortaleza, Sobral e Juazeiro do
Norte, não foram estatisticamente significantes.
60
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta dissertação procurou analisar se existe efeito do Cinturão Digital do
Ceará na qualidade do acesso à internet para uso dos alunos nas escolas públicas
estaduais contempladas pelo programa. Para delineamento desse objetivo foi
utilizado o modelo de diferença em diferença para verificar se a política pública
proposta pelo Cinturão Digital promoveu algum impacto para as escolas
beneficiadas. Dentre as principais conclusões tem-se que:
O Cinturão Digital iniciou em 2008 com a implantação da fibra óptica pelo
interior do Ceará. Concluído em 2011, mas em funcionamento desde 2010
conectando as unidades do Governo do Estado ao seu alcance, o CDC custou em
torno de R$ 78 milhões aos cofres públicos, resultando num anel de fibra óptica
redundante com cerca de 3.000km de extensão cobrindo cerca de 85% das zonas
urbanas dos municípios cearenses com a distribuição do acesso por meio do
transporte de dados na velocidade de 10 Gbps, via cabo ou através do sinal de
rádio. Essa infraestrutura se interliga com a rede GIGAFOR em Fortaleza e Região
Metropolitana, tornando-se uma rede única em todo o Estado.
O CDC objetiva inicialmente, além da redução do gasto público com
comunicações, disponibilizar conectividade de banda larga com qualidade para que
os órgãos do governo possam melhorar e ampliar os serviços públicos por eles
prestados, principalmente nas áreas de saúde, educação e segurança. Contudo,
encontra-se intrínseco em sua arquitetura a expectativa de um ganho social (ainda
não mensurado) para o povo cearense em função dos benefícios que essa política
pública de inclusão digital possa vir a proporcionar.
Visando
proceder a
uma
avaliação
dos
resultados
e
impactos
ocasionados pelo projeto, foi empregado o método de diferenças em diferenças
sobre uma base de dados composta por informações pertinentes a algumas escolas
beneficiadas e de outras não beneficiadas pelo CDC.
Tomando-se por base as respostas dos diretores das escolas analisadas
quanto à qualidade do “acesso à internet para uso dos alunos” nos grupos de
tratamento e de controle, antes e depois da implantação da política, foram apuradas
as médias da variável estudada, buscando-se aferir essa medida de qualidade
através da percepção dos gestores dessas instituições de ensino.
61
A estatística descritiva dessa análise revelou que após o Cinturão Digital,
os diretores das escolas beneficiadas perceberam uma melhora na qualidade do
acesso à internet para uso dos alunos, verificando-se que a política promoveu um
diferencial de avaliação positiva de 7,4 pontos percentuais nas médias. Contudo,
uma comparação simples entre os indicadores dos grupos não permite obter
estimativas consistentes, porque os grupos podem não ser equilibrados em relação
a todas as variáveis associadas ao resultado.
Desse modo, uma diferença observada após o tratamento pode se dever
ao efeito real do tratamento ou a diferenças pré-existentes entre os grupos. Prova
disso, é que foram estimados modelos logit por máxima verossimilhança, e verificouse que os resultados obtidos não permitem encontrar coeficientes estatisticamente
significantes relacionados aos impactos proporcionados por essa política pública,
excetuando-se o fato de que as escolas que dispõe de uma boa infraestrutura (como
bibliotecas e laboratórios) tendem a influenciar os seus diretores a terem uma
percepção positiva dos efeitos do programa.
Pondera-se que limitações da base de dados utilizada podem ter
influenciado esses resultados. Para a realização da pesquisa, não havia dados
primários capazes de produzirem informações consistentes que pudessem explicar a
variável estudada (que nesse caso, poderiam ser obtidos através de questionários
orientados ao cerne da questão). Contou-se apenas com uma relação de escolas
beneficiadas pela política e com informações extraídas da Prova Brasil realizada no
ano em que o projeto foi implantado, de modo que os dados trabalhados não eram
direcionados, tão pouco objetivos quanto o recebimento da política. Outro fato
importante para os resultados do modelo econométrico empregado, foi um número
pequeno de observações a serem trabalhadas e que poderia comprometer a
eficiência dos estimadores, considerando que uma amostra com um tamanho grande
poderia ser um paliativo na solução das limitações do método utilizado.
Registre-se que ainda não foi realizada nenhuma avaliação de fato do
projeto CDC, de modo que o governo não dispõe de informações quantitativas e/ou
qualitativas quanto o alcance e efetividade desse programa. Esse fato revela o
caráter inovador e a importância do presente estudo para a expansão do
conhecimento sobre o tema no meio social e acadêmico, podendo vir a contribuir
62
para a formulação e o direcionamento de uma análise concreta quanto à eficiência e
eficácia da política pública intrínseca nesse projeto.
Assim sendo, deixa-se como sugestão para estudos futuros sobre o tema
dessa pesquisa, a realização de entrevistas in loco para adquirir informações
primárias e objetivas diretamente com os diretores, professores e alunos
beneficiados pelo projeto; bem como, que as observações se deem sobre um
período de tempo maior de exposição das escolas ao Cinturão Digital, que
possivelmente estará contemplando um número maior de escolas, o que certamente
produzirá uma base de dados mais robusta para a pesquisa.
63
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