UniCEUB – Centro Universitário de Brasília
Instituto CEUB de Pesquisa e Desenvolvimento
Programa de Mestrado em Direito
ISAMARA SEABRA
O FINANCIAMENTO DAS PARCERIAS PÚBLICOPRIVADAS NO BRASIL
BRASÍLIA - DF
2012
ISAMARA SEABRA
O FINANCIAMENTO DAS PARCERIAS PÚBLICOPRIVADAS NO BRASIL
Dissertação
apresentada
como
requisito
obrigatório para a obtenção do grau de Mestre
em Direito do Centro Universitário de Brasília
– UniCEUB.
Orientador: Prof. Dr. Daniel Amin Ferraz.
BRASÍLIA -DF
2012
SEABRA, Isamara.
O financiamento das parcerias público-privadas no Brasil. Brasília: o autor, 2012.
185 f.
Dissertação apresentada para obtenção do grau de Mestre em Direito do Programa
de Mestrado em Direito do Centro Universitário de Brasília.
Orientador: Prof. Dr. Daniel Amin Ferraz.
Introdução; 1. Antecedentes das Parcerias Público-Privadas; 2. O financiamento
das Parcerias Público-Privadas: uma análise jurídico-econômica; 3. O financiamento
das Parcerias Público-Privadas no Brasil: fontes de recursos e operações;
Considerações Finais.
ISAMARA SEABRA
O FINANCIAMENTO DAS PARCERIAS PÚBLICOPRIVADAS NO BRASIL
Dissertação
apresentada
como
requisito
obrigatório para a obtenção do grau de Mestre
em Direito do Centro Universitário de Brasília
– UniCEUB.
Orientador: Prof. Dr. Daniel Amin Ferraz
Brasília-DF,
de
Banca Examinadora:
_______________________________________
Prof. Dr. Daniel Amin Ferraz
Orientador
________________________________________
Prof. Drª Neide Teresinha Malard
Centro Universitário de Brasília – UniCeub
_______________________________________
Prof. Dr. Roberto Freitas Filho
Centro Universitário de Brasília – UniCeub
_______________________________________
Prof. Dr. Roberto Correia da Silva Gomes Caldas
Membro Externo
de 2012.
AGRADECIMENTO
À minha família, pelo carinho, apoio e principalmente pela compreensão na minha constante
ausência durante a elaboração deste trabalho.
Ao Fernando, pelo apoio sempre incondicional e contribuição inestimável no desenvolvimento
da pesquisa.
RESUMO
SEABRA, Isamara. O financiamento das parcerias público-privadas no Brasil. Mestrado
em Direito e Políticas Públicas. Brasília: UniCEUB, 2012.
As parcerias público-privadas (PPPs) foram introduzidas no ordenamento jurídico brasileiro
em 2004, pela Lei 11.079/04, objetivando suplementar os recursos escassos, aumentar a
eficiência governamental na realização de obras e serviços públicos e aproveitar a maior
experiência do setor privado na condução de projetos de investimentos, sobretudo na
infraestrutura. Porém, deve ser destacado que os projetos de parcerias demandam, em geral,
elevados investimentos, fazendo com que seja necessária a obtenção de recursos para os
projetos, pelo parceiro privado, através de financiamentos. O presente trabalho versa sobre a
importância dos financiamentos para as parcerias público-privadas e os instrumentos criados
pela Lei para dar maior segurança aos seus financiadores, além de destacar as principais
fontes de crédito às parcerias no Brasil, dando atenção à atuação do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social. Em suas conclusões, o trabalho mostra que, por
diversas razões, as parcerias têm encontrado dificuldades na obtenção de recursos privados.
As principais fontes internacionais de recursos para os grandes projetos brasileiros de
investimento, Grupo do Banco Mundial e o BID, desde a primeira década deste século, em
razão da crise econômica mundial, têm concentrado seus esforços e recursos no fornecimento,
quase que exclusivo, de apoio institucional e técnico para a estruturação de projetos de PPP, e
não em financiamentos. Por sua vez, as fontes internas de recursos privados para
financiamentos no Brasil, como os bancos comerciais, fundos de pensão, fundos de
investimento e o mercado de capitais, pouco têm contribuído para o financiamento aos
projetos de PPP. A lacuna deixada por essas fontes tem sido preenchida por meio dos bancos
públicos brasileiros, em especial os federais, sendo o BNDES o que possui a participação
efetiva. Aliás, o Banco tem se destacado tanto no apoio à estruturação dos projetos de PPPs
quanto no financiamento dessas. A utilização de recursos públicos para viabilizar os
investimentos privados nas PPPs pode ser interpretada como uma contradição a um dos
objetivos básicos do instrumento das parcerias público-privadas: suprir a escassez de recursos
públicos para viabilizar obras da infraestrutura e serviços públicos. No entanto, essa
observação deve ser analisada com cautela, considerando as características peculiares do
mercado financeiro brasileiro e, em particular, as condições pelas quais o financiamento às
PPPs é concedido: cobrança de juros, exigência de garantias e obrigações especiais. Além
disso, a responsabilidade pelo pagamento dos financiamentos é privada, ou seja, o
endividamento não é público. No Brasil, tradicionalmente, a ausência de investidores privados
atuando na infraestrutura tem sido compensada pela ação direta do Estado por meio dos
bancos públicos e seus financiamentos. O governo federal, por meio dos seus bancos
públicos, realiza via crédito o fomento com o objetivo de promover o desenvolvimento.
Palavras-Chave: Estado regulador; parceria público-privada; financiamento; bancos públicos
e BNDES
ABSTRACT
Public-private partnerships (PPPs) were first introduced in the Brazilian body of laws in
2004, with the law no. 11.079/04, with the objective of supplementing scarce resources,
increasing governmental efficiency in executing public investments and using the private
sector’s experience in conducting investment projects, especially in infrastructure.Though, it
is important to outline that partnership projects usually demand high investments, making the
obtainance of funding through financing, by the private partner, necessary. This study
analyses the importance of financing to the implementation of public-private partnerships and
the instruments created by law for that purpose, by diminishing the risks for the financiers,
and also outlines the main funding sources for PPPs, with special attention to the case of the
Brazilian Economic and Social Development Bank (BNDES). In its conclusions, the work
demonstrates that, for a number of reasons, the PPPs tend to find the financing of its projects
rather difficult. Main multilateral funding sources of such infrastructure projects in Brazil, as
IADB and World Bank, since the first decade of this century, have concentrated their efforts
in supporting the projects with institutional and technical knowledge in structuring the
projects, rather then in financing them. Internal sources of private funding, as commercial
banks, pension funds, investment funds and the capital markets little have contributed for
PPP projects. The gap in funding is being filled by Brazilian public banks, especially BNDES,
which has excelled in both structuring and financing PPP projects. Using public resources to
make private investments in PPPs viable may be viewed as a contradiction to the PPP’s basic
objectives – supplying the scarcity of public funds for infrastructures and public services
projects. However, this assertion should be analyzed with caution, given the specificity of
Brazilian capital markets and, especially, the conditions in which the credit for PPPs is given
– with interest rates, collaterals and a number of other special obligations. More than that,
the responsibility for the debt is entirely private, meaning that the funding is not public. In
Brazil, the lack of private investors in infrastructure has been traditionally compensated by
direct public investments, through governmental banks and loans. The federal government,
using its public banks accomplishes, with credit, its goal of promoting development.
Key-Words: Regulatory State; public-private partnership;funding; State Banks; BNDES.
7
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ................................... ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
CAPÍTULO I: ...................................... ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
ANTECEDENTES DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS ......... ERRO!
INDICADOR NÃO DEFINIDO.
Seção 1 – A mudança da atuação do Estado na economia: de interventor a
regulador ........................................................................Erro! Indicador não definido.
1.1
Os paradigmas de atuação do Estado na economia....... Erro! Indicador não
definido.
1.2
O modelo econômico do Estado interventor ...Erro! Indicador não definido.
1.3
A crise do Estado interventor no mundo e no Brasil..... Erro! Indicador não
definido.
1.4
O Estado regulador no Brasil: as reformas administrativas, o Plano
Real, a privatização e as agências de regulação .........Erro! Indicador não definido.
Seção 2- A nova forma de atuação da Administração Pública brasileira: a
atuação regulatória .......................................................Erro! Indicador não definido.
2.1
Características da atuação regulatória do Estado brasileiro .............. Erro!
Indicador não definido.
2.2
A utilização dos contratos na implementação de políticas públicas e suas
características ................................................................Erro! Indicador não definido.
Seção 3 – O conceito de parceria público-privada e a experiência internacional
.........................................................................................Erro! Indicador não definido.
3.1
O surgimento das parcerias público-privadas como reflexo do fenômeno
da contratualização .......................................................Erro! Indicador não definido.
3.2
O conceito de parceria público-privada e as diferentes modalidades de
relacionamento do setor público com o privado ........Erro! Indicador não definido.
3.3
A experiência internacional das parcerias público-privadas .............. Erro!
Indicador não definido.
Seção 4 – Análise das parcerias público-privadas no sistema jurídico brasileiro
.........................................................................................Erro! Indicador não definido.
4.1
Antecedentes às parcerias público-privadas: as concessões Erro! Indicador
não definido.
4.2
Principais aspectos do instituto das concessões ............. Erro! Indicador não
definido.
4.3
As parcerias público-privadas consubstanciadas na Lei 11.079/04 .... Erro!
Indicador não definido.
4.4
Fundamentos das parcerias público-privadas: conceitos e diretrizes da
Lei 11.079/04 ..................................................................Erro! Indicador não definido.
8
4.5
As modalidades de parcerias público-privadas: concessões
administrativas e patrocinadas ....................................Erro! Indicador não definido.
CAPÍTULO II - O FINANCIAMENTO DAS PARCERIAS PÚBLICOPRIVADAS: UMA ANÁLISE JURÍDICO-ECONÔMICA ................. ERRO!
INDICADOR NÃO DEFINIDO.
Seção 1 – Aspectos gerais e importância.....................Erro! Indicador não definido.
1.1
Tipos de financiamento a projetos de investimentos e sua importância
para as parcerias público-privadas .............................Erro! Indicador não definido.
1.2
O project finance e sua importância para os financiamentos das parcerias
público-privadas............................................................Erro! Indicador não definido.
1.3
Repartição e mitigação dos riscos nas parcerias público-privadas e sua
influência nos financiamentos aos projetos ................Erro! Indicador não definido.
1.4
A sociedade de propósito específico (SPE) nas parcerias público-privadas
e sua importância para o financiamento da sociedade ............. Erro! Indicador não
definido.
Seção 2 – Os principais instrumentos de proteção aos financiadores das
parcerias público-privadas...........................................Erro! Indicador não definido.
2.1
O direito de assunção e transferência do controle da sociedade da
parceria pelos financiadores (step in rights) ...............Erro! Indicador não definido.
2.2
As garantias de pagamento da contraprestação da Administração
Pública e o Fundo Garantidor das Parcerias Público-Privadas..... Erro! Indicador
não definido.
2.3
Outros mecanismos de proteção aos financiadores das parcerias públicoprivadas ..........................................................................Erro! Indicador não definido.
2.4
O instituto da arbitragem e sua importância para os financiamentos das
parcerias público-privadas...........................................Erro! Indicador não definido.
CAPÍTULO III - O FINANCIAMENTO DAS PARCERIAS PÚBLICOPRIVADAS NO BRASIL: RECURSOS E OPERAÇÕES................................108
Seção 1 – Instituições de crédito e as parcerias público-privadas no Brasil . Erro!
Indicador não definido.
1.1
O papel das agências multilaterais de crédito no financiamento das
parcerias público-privadas...........................................Erro! Indicador não definido.
1.2
Fontes internas de financiamento às parcerias público-privadas no Brasil
......................................................................................................................Err
o! Indicador não definido.
Seção 2- Uma avaliação dos financiamentos concedidos pelas instituições
financeiras federais brasileiras às parcerias público-privadas Erro! Indicador não
definido.
2.1
As parcerias público-privadas contratadas .....Erro! Indicador não definido.
2.2
O apoio do Banco do Nordeste – BNB às parcerias público-privadas Erro!
Indicador não definido.
9
2.3
A Caixa Econômica Federal e suas operações de financiamento às PPPs
......................................................................................................................Err
o! Indicador não definido.
2.4
O BNDES e o apoio às parcerias público-privadas ....... Erro! Indicador não
definido.
2.5
Uma avaliação da atuação das instituições financeiras federais e seus
recursos no financiamento às PPPs .............................Erro! Indicador não definido.
CONSIDERAÇÕES FINAIS ............ ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.
REFERÊNCIAS .................................. ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO.