MÓDULO ESPECIAL DE CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO
Disciplina: DIREITO ADMINISTRATIVO
Tema: Roteiro de Aula
Prof.: Rafael Maffini
Data: 28/03/07
Material do Professor
ATOS ADMINISTRATIVOS
(Prof. Rafael Da Cás Maffini)
1) Conceito:
a) Ato administrativo (stricto sensu) pode ser definido através dos seguintes aspectos:
ato jurídico: manifestação unilateral de vontade apta à produção de efeitos jurídicos concretos
preestabelecidos (tipicidade)
praticado pela Administração Pública ou por quem lhe faça as vezes
submetido a um regime jurídico especial de Direito Público, com a fixação de prerrogativas em
favor da Administração Pública, fundamentadas no princípio do interesse público
b) Institutos que não podem ser confundidos com atos administrativos:
contratos da administração pública
atos normativos da Administração Pública
fatos administrativos
atos jurídicos praticados pela Administração Pública regidos pelo Direito Privado (atos de gestão)
c) Diferença entre “ato administrativo stricto sensu” e “ato administrativo lato sensu”:
ato administrativo stricto sensu: marcado pelas noções de unilateralidade, concretude e tipicidade
ato administrativo lato sensu: quaisquer manifestações de vontade com aptidão de efeitos
jurídicos. Neste sentido, incluem-se, além dos atos administrativos stricto sensu (unilaterais, de
efeitos concretos e típicos), os atos de efeitos normativos (regulamentos, portarias, resoluções) e
os negócios jurídicos da administração (contratos, convênios, consórcios)
2) Elementos (requisitos e pressupostos) dos atos administrativos:
a) Entendimento majoritário (trata de elementos, requisitos e pressupostos como sinônimos): Artigo 2°
da Lei n° 4.717/65
competência (subdividido em aspecto material, aspecto temporal, aspecto territorial)
forma
finalidade
motivo (ou causa)
objeto (ou conteúdo)
b) Entendimento defendido pelo Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello (diferencia os conceitos de
elementos e pressupostos)
I)
II)
Elementos:
Conteúdo
Forma
Pressupostos
De existência
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Data: 28/03/07
o
o
De validade
o
o
o
o
o
o
Objeto
Pertinência
Sujeito (pressuposto subjetivo)
Motivo (pressuposto objetivo)
Requisitos procedimentais (pressuposto objetivo)
Finalidade (pressuposto teleológico)
Causa (pressuposto lógico) – vínculo de pertinência entre motivo e conteúdo
Formalização (pressupostos formalísticos)
3) Atributos dos atos administrativos:
Presunção de legitimidade
Imperatividade
Auto-executoriedade
Tipicidade
OBS: Alguns autores desdobram a auto-executoridade em exigibilidade (qualidade em virtude da qual o
Estado, no exercício da função administrativa, pode exigir de terceiros, o cumprimento das obrigações que
impõe, sem a necessidade de autorização judicial) e executoridade (qualidade pela qual o Poder Público
pode compelir materialmente o administrado, sem buscar previamente as vias judiciais)
4) Classificação (principais critérios de classificação dos atos administrativos):
4.1 Quanto à estrutura do ato: atos concretos e atos abstratos;
4.2 Quanto aos destinatários: atos individuais e atos gerais;
4.3 Quanto à situação de terceiros: atos internos e atos externos
4.4 Quanto aos efeitos do ato em relação ao administrado: atos ampliativos e atos ablativos (ou
restritivos)
4.5 Quanto à formação: atos simples, atos complexos ou atos compostos;
4.6 Quanto ao regramento: atos vinculados e atos discricionários
5) Extinção dos atos administrativos:
5.1 Modos ordinários ou normais de extinção de atos administrativos: podem ser enumerado como
principais exemplos os seguintes:
nos atos administrativos de efeitos continuados no tempo, sujeitos a termo final, o advento do
termo;
nos atos administrativos de efeitos continuados no tempo, sujeitos à condição resolutiva, a
implementação da condição;
nos atos administrativos de efeitos instantâneos, com a própria prática do ato;
nos atos administrativos intuitu personae ou de efeitos personalíssimos, com o perecimento do
destinatário;
nos atos administrativos em geral, com o esgotamento do objeto
5.2. Modos extraordinários ou anormais de extinção dos atos administrativos:
a) Principais espécie
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revogação: extinção do ato administrativo em função de questões de conveniência e oportunidade.
Pela importância, será tratada pormenorizadamente. Vide quadro abaixo;
anulação (ou invalidação): extinção do ato administrativo por razões de invalidade. Tal como a
revogação, também merecerá tratamento específico oportuno. Vide quadro abaixo;
cassação: extinção do ato por descumprimento, pelo interessado, de condições posteriores à
prática do ato, as quais são necessárias para que o ato possa permanecer produzindo efeitos;
caducidade: extinção do ato que se dá porque a legislação que o embasava é revogada e
substituída por outras normas jurídicas que passam a proibi-lo;
renúncia: extinção do ato que ocorre em casos previstos em lei, quando o destinatário de um ato
abre mão dos efeitos que lhe são benéficos após já tê-los, mesmo que parcialmente, usufruído;
recusa: extinção do ato que ocorre em casos previstos em lei, quando o destinatário abre mão dos
efeitos que lhe são benéficos antes de ter iniciado a sua fruição;
contraposição: extinção do ato por conta da superveniente prática de outro ato cujos efeitos lhe
são contrapostos.
b) Quadro comparativo entre revogação e anulação de atos administrativos:
Características abordadas
Fundamento jurídico
Legitimação
Natureza
regramento
Efeitos
quanto
REVOGAÇÃO DE ATOS
ANULAÇÃO DE ATOS
ADMINISTRATIVOS
ADMINISTRATIVOS
Conveniência e oportunidade
(questão
de
mérito
administrativo ou, ultima ratio,
de interesse público) – A
revogação
pressupõe
atos
administrativos
perfeitos,
válidos e eficazes (exeqüíveis
ou não)
Exclusivamente a Administração
Pública (aí compreendidos os
Poderes Judiciário e Legislativo,
em relação aos seus próprios
atos administrativos, quando no
exercício de função atípica de
administração pública)
ao Discricionária
(Lei
n°
9.784/1999,
art.
53.
“A
Administração
(...)
pode
revogá-lo
[os
seus
atos
administrativos] por motivo de
conveniência ou oportunidade,
respeitados
os
direitos
adquiridos”).
Ilegalidade lato sensu (Artigo
2.°, parágrafo único, I, da Lei
9.784/1999),
ou
seja,
invalidade
Poder
Judiciário
Administração Pública
e
Em
regra,
vinculada
(Lei
9.784/1999,
art.
53.
“A
Administração deve anular seus
próprios atos, quando eivados
de vício de legalidade (...)”).
Vide ainda Súmula 473, do
Supremo Tribunal Federal. A
regra da vinculação quanto ao
dever de anulação de atos
inválidos
possui
exceções
materiais: a) a decadência (art.
54, da Lei 9.784/1999 e art.
103-A, da Lei n° 8.213/1991);
e b) a convalidação (art. 55, da
Lei n° 9.784/1999)
Ex nunc – artigo 5°, XXXVI, da Ex tunc, ressalvados quanto
CF/1988
aos terceiros de boa-fé, em
relação aos quais a invalidação
opera efeitos ex nunc.
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OBSERVAÇÕES:
1) Atos administrativos irrevogáveis:
atos
atos
atos
atos
atos
atos
atos
atos
vinculados, enquanto possuírem tal qualidade;
já extintos;
que a lei declare irrevogáveis;
de controle;
internos a um processo administrativos, já preclusos;
complexos;
enunciativos (ou declaratórios);
de efeitos concretos, dos quais se originam direitos adquiridos.
2) Limites materiais à anulação de atos administrativos:
a) Decadência da prerrogativa administrativa de invalidação ex officio dos atos administrativos (artigo 54
da Lei 9.784/1999, para atos praticados pela Administração Pública Federal em geral, e art. 103-A, da Lei
8.213/1991, para atos praticados pela Previdência Social) – requisitos:
Ser o ato ampliativo, ou seja, ser praticado de modo a
produzir efeitos benéficos aos seus destinatários
+
Ter sido o ato praticado há largo tempo (na Lei Federal
de Processo Administrativo, 5 anos)
+
Boa-fé (presumida) do destinatário, assim
compreendida não ter o destinatário dado causa à
invalidade
b) Convalidação de atos administrativos (art. 55 da Lei 9.784/1999) – requisitos:
Não pode acarretar lesão ao interesse público
+
Não pode acarretar prejuízo a terceiros, daí por que não
se podem convalidar atos que tenham sido objeto de
alguma impugnação, uma vez que, neste caso,
existiram interessados diretos na sua invalidação
+
O ato deve apresentar “defeitos sanáveis” (vícios de
competência e de forma).
3) Limites formais à anulação de atos administrativos: contraditório e ampla defesa
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Material de Apoio
Acordãos mencionados em aula
a) quanto à irrazoabilidadede não prorrogar concurso, se não houver fundamento plaúsivel para tal
providência: RE 192.568 e RE 273.605
RE 192568 / PI
RECURSO EXTRAORDINÁRIO Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO Julgamento: 23/04/1996
Órgão Julgador: Segunda Turma
Parte(s)
RECTE. : VIRGÍLIO MADEIRA MARTINS FILHO E OUTROS ADVDO. : ANTÔNIO VILAS BOAS TEIXEIRA DE
CARVALHO RECDO. : TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ
Ementa
CONCURSO PÚBLICO - EDITAL - PARÂMETROS - OBSERVAÇÃO. As cláusulas constantes do edital de
concurso obrigam candidatos e Administração Pública. Na feliz dicção de Hely Lopes Meirelles, o edital é
lei interna da concorrência. CONCURSO PÚBLICO - VAGAS - NOMEAÇÃO. O princípio da razoabilidade é
conducente a presumir-se, como objeto do concurso, o preenchimento das vagas existentes. Exsurge
configurador de desvio de poder, ato da Administração Pública que implique nomeação parcial de
candidatos, indeferimento da prorrogação do prazo do concurso sem justificativa socialmente aceitável e
publicação de novo edital com idêntica finalidade. "Como o inciso IV (do artigo 37 da Constituição Federal)
tem o objetivo manifesto de resguardar precedências na seqüência dos concursos, segue-se que a
Administração não poderá, sem burlar o dispositivo e sem incorrer em desvio de poder, deixar escoar
deliberadamente o período de validade de concurso anterior para nomear os aprovados em certames
subseqüentes. Fora isto possível e o inciso IV tornar-se-ia letra morta, constituindo-se na mais rúptil das
garantias" (Celso Antonio Bandeira de Mello, "Regime Constitucional dos Servidores da Administração
Direta e Indireta", página 56).
CONCURSO PÚBLICO, PRAZO DE VALIDADE, PRORROGAÇÃO, PEDIDO,
INDEFERIMENTO, JUSTIFICATIVA, AUSÊNCIA, PUBLICAÇÃO, EDITAL,
FINALIDADE, IGUALDADE, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, DESVIO DE
PODER, CARACTERIZAÇÃO, CANDIDATO, APROVAÇÃO, DIREITO,
NOMEAÇÃO, CONCURSO PÚBLICO, EDITAL, PARÂMETROS
Observação
Votação: por maioria, vencido em parte o Min. Carlos Velloso e
integralmente o Min.
Néri da Silveira.
Resultado: conhecido e provido.
Obs.: - O RE-192568 foi objeto dos RE-192568-ED, não conhecidos.
N.PP.:(42). Análise:(LMS). Revisão:(NCS). Inclusão: 18/09/96, (ARL). Alteração: 30/11/03, (MLR).
Doutrina
OBRA: Regime Constitucional dos Servidores da Adm. Direta e Indireta
AUTOR: Celso Antonio Bandeira de Mello PÁGINA: 56
RE 273605 / SP
RECURSO EXTRAORDINÁRIO Relator(a): Min. NÉRI DA SILVEIRA Julgamento: 23/04/2002 Órgão
Julgador: Segunda Turma
Parte(s)
RECTES. : ARI MARCELO SOLON E OUTRO ADVDOS. : MILTON CAMPILONGO E OUTROS RECDA. :
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO - USP ADVDA. : SONIA NARA GIANELLI RODRIGUES ADVDO. : CARLOS
ROBICHEZ PENNA
Ementa
Recurso extraordinário. Administrativo. Concurso Público. 2. Acórdão que negou provimento à apelação,
assentando a inexistência de direito subjetivo à nomeação de candidatos aprovados em concurso para
provimento de cargo de Professor Assistente. 3. Criação de dois cargos de Professor Assistente no
Departamento de Filosofia e Teoria Geral do Direito, quando se encontrava em pleno curso o tempo de
efic ácia do concurso público. Ocorrência de contratação de professores e renovação de contrato. 4.
Precedente da Turma no RE 192.569-PI, em que se assegurou a nomeação de concursados, eis que
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existentes vagas e necessidade de pessoal. 5. Constituição, art. 37, IV. Prequestionamento verificado. 6.
Recurso extraordinário conhecido e provido.
Observação
Votação: unânime. Resultado: conhecido e provido. Acórdão citado: RE-192568.
Doutrina
OBRA: COMENTÁRIOS À CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
AUTOR: CELSO RIBEIRO BASTOS E IVES GANDRA MARTINS
EDITORA: SARAIVA
VOLUME: 3 PÁGINA: 80 ANO: 1992
OBRA: REGIME CONSTITUCIONAL DOS SERVIDORES DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA
AUTOR: CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO PÁGINA: 56
Acórdãos no mesmo sentido
RE 273605 ED
ANO-2002 UF-SP TURMA-02 MIN-GILMAR
b) quanto ao direito propriamente dito à nomeação RMS 23.657
RMS 23657 / DF - DISTRITO FEDERAL
RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA
Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO
Julgamento: 21/11/2000
Parte(s)
RECTE. : PLOVER PEDRO SCHIAVON
ADVDA. : HELOISA STEIN NEVES
RECDA. : UNIÃO FEDERAL
ADVDO. : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Ementa
DECADÊNCIA - MANDADO DE SEGURANÇA - ATO OMISSIVO. Tratando-se de ato omissivo - no caso, a
ausência de convocação de candidato para a segunda fase de certo concurso -, descabe potencializar o
decurso dos cento e vinte dias relativos à decadência do direito de impetrar mandado de segurança, prazo
estranho à garantia constitucional. CONCURSO PÚBLICO - EDITAL - PARÂMETROS - OBSERVÂNCIA
BILATERAL. A ordem natural das coisas, a postura sempre aguardada do cidadão e da Administração
Pública e a preocupação insuplantável com a dignidade do homem impõem o respeito aos parâmetros do
edital do concurso. CONCURSO PÚBLICO - EDITAL - VAGAS - PREENCHIMENTO. O anúncio de vagas no
edital de concurso gera o direito subjetivo dos candidatos classificados à passagem para a fase
subseqüente e, alfim, dos aprovados, à nomeação. Precedente: Recurso Extraordinário nº 192.568-0/PI,
Segunda Turma, com acórdão publicado no Diário da Justiça de 13 de setembro de 1996.
Indexação
RECONHECIMENTO, INOCORRÊNCIA, DECADÊNCIA, MANDADO DE SEGURANÇA,
(STJ), EXISTÊNCIA, ATO OMISSIVO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
EXISTÊNCIA, DIREITO SUBJETIVO, CANDIDATO, CONVOCAÇÃO,
FASE SUBSEQUENTE, CONCURSO, FISCAL DO TRABALHO, OCORRÊNCIA, PREVISÃO,
REALIZAÇÃO, NOVO CONCURSO, AUSÊNCIA, EXAURIMENTO, PRAZO DE VALIDADE,
CONCURSO ANTERIOR, POSSIBILIDADE, PRORROGAÇÃO // CONFIGURAÇÃO,
DESVIO DE PODER, INDEFERIMENTO, PRORROGAÇÃO, CONCURSO, EXISTÊNCIA, VAGAS,
CANDIDATOS APROVADOS // OBSERVÂNCIA, PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE /PREFERÊNCIA,
CANDIDATOS CLASSIFICADOS, CONCURSO ANTERIOR, CANDIDATOS HABILITADOS,
CONCURSO ULTERIOR.
(VOTO VENCIDO), OCORRÊNCIA, DECADÊNCIA, MANDADO DE SEGURANÇA,
TERMO INICIAL, PRAZO DECADENCIAL, AUSÊNCIA, PRORROGAÇÃO, CONCURSO,
PUBLICAÇÃO, NOVO EDITAL / IMPOSSIBILIDADE,
OMISSÃO, ATO DISCRICIONÁRIO, INEXISTÊNCIA,
OBRIGATORIEDADE, PRORROGAÇÃO, CONCURSO / INOCORRÊNCIA,
PRESCRIÇÃO, AUSÊNCIA, RECEPÇÃO, LEI, CONSTITUIÇÃO FEDERAL,
(MINISTRO MAURÍCIO CORRÊA).
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(VOTO VENCIDO), AUSÊNCIA, SURGIMENTO, DIREITO SUBJETIVO, CANDIDATO,
OCORRÊNCIA, MERA PREVISÃO, VAGAS // EXISTÊNCIA, REGIONALIZAÇÃO, VAGAS,
CONCURSO REALIZADO, INOCORRÊNCIA, DISTRIBUIÇÃO REGIONAL,
NOVAS VAGAS / INEXIGIBILIDADE, EXPLICITAÇÃO, MOTIVOS DE CONVENIÊNCIA,
OPORTUNIDADE, REALIZAÇÃO, ATO DISCRICIONÁRIO // LICITUDE,
CLÁUSULAS EXORBITANTES, CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, SOBREPOSIÇÃO,
INTERESSE PÚBLICO, INTERESSE PRIVADO, (MINISTRO MAURÍCIO CORRÊA).
Observação
Votação: por maioria, na preliminar e no mérito, vencido o
Ministro Maurício Corrêa.
Resultado: afastada a alegação de decadência e provido o
recurso, para conceder o mandado de segurança.
Acórdãos citados : RMS-18387 (RTJ-50/154), RMS-18387-EDv
(RTJ-53/637), MS-20475, MS-21067 (RTJ-140/67), RMS-23040
(RTJ-172/485), RMS-23056 (RTJ-168/488), MS-23126
(RTJ-175/128), RMS-23341, RMS-23538 (RTJ-173/515),
RMS-23598, RE-192568.
N.PP.:(30). Análise:(CMM).
Doutrina
OBRA: O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELO PODER JUDICIÁRIO
AUTOR: SEABRA FAGUNDES
EDIÇÃO: 2
PÁGINA: 88
OBRA: DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
AUTOR: HELY LOPES MEIRELLES
EDIÇÃO: 23 PÁGINA: 191 ANO: 1988
EDITORA: MALHEIROS
Resumo de aula
(Material Complementar ao do professor)
2. Elementos do ato administrativo, conforme a doutrina clássica (está na Lei da Ação Popular):
2.1 Competência: o ato deverá ser praticado por quem detenha a habilitação jurídica para fazê-lo.
A analise da competência exige três requisitos:
-Aspecto material: → atribuição legal originária
→ atribuição legal derivada
-Aspecto temporal;
-Aspecto territorial.
2.2 Forma: é o modo de exteriorização do ato, o modo como se consegue percebe-lo.
É a lei quem define a forma.
Nos atos administrativos a forma é elemento, não é mera prova, assim o vicio de forma gera problemas
no plano da validade e não da eficácia.
Atenção: não confundir forma com formalidade, essa ultima é a especificação da forma.
A formalidade se divide em duas espécies:
1) essencial: sua inobservância gera os mesmos efeitos do vício de forma;
2) não essencial: sua inobservância gera mera irregularidade.
2.3 Finalidade: podemos analisá-la sob duas perspectivas;
1) finalidade abstrata, geral ou mediata: interesse público primário.
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2) finalidade concreta, especifica, imediata ou ainda legal: aquele interesse especifico para o qual o ato é
praticado.
Para os atos administrativos em geral, salvo para as desapropriações, a administração publica não pode
desgarrar nem da finalidade geral nem da especifica.
Obs.: não confundir desvio de poder ou desvio de finalidade (vicio no elemento finalidade) com excesso
de poder (vicio na competência).
2.4 Motivo ou causa:
Motivo do ato é a situação de fato prevista em lei que antecede a pratica do ato e lhe determina.
Teoria dos motivos determinantes: nos atos em que a motivação é obrigatória a existência e a
congruência dos motivos contidos na motivação determina a validade do ato administrativo praticado
(“a”).
Nos atos em que a motivação não é obrigatória, mas é feita, vale a letra “a”.
2.5 Objeto ou conteúdo.
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