EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE
DIREITO DA _______ VARA FEDERAL DA SEÇÃO
JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL
Tanto a virtude como o vício estão em nosso poder. Com efeito, sempre que
está em nosso poder o fazer, também o está o não fazer, e sempre que está em
nosso poder o não, também o está o sim; de modo que, se está em nosso poder
realizar quando é belo, também o estará quando é vergonhoso, e, se está em
nosso poder o não realizar quando é belo, também o estará, do mesmo modo,
não realizar quando é vergonhoso (ARISTÓTELES, Ética para Nicômaco)
CRISTOVAM RICARDO CAVALCANTI BUARQUE, brasileiro, casado,
engenheiro mecânico e senador da República, Rg. 1.913.628-SSP/DF, CPF nº
223.641.291-68, cidadão portador do Título de Eleitor nº 10818120-03, da 14ª Zona
Eleitoral do Distrito Federal (cópia dos documentos, incluindo o título de eleitor e
comparecimento nas últimas eleições em anexo, Doc. 1), domiciliado na SQN 215,
bloco K, apto. 603, CEP 70.874-110, Brasília-DF, por seu procurador, abaixoassinado (M.J.), com endereço para recebimento das comunicações legais constante
no rodapé da presente, vem, mui respeitosamente, à presença de Vossa Excelência,
propor nos termos do artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, c/c as
disposições pertinentes da Lei n.º 4.717/1965 (LAP), com a redação determinada
pela Lei n.º 6.513/1977 e ss., a presente
AÇÃO POPULAR, COM PEDIDO DE LIMINAR
Em desfavor da UNIÃO, que deverá ser citada na pessoa de seu
representante legal; e
Em desfavor de GUIDO MANTEGA, brasileiro, casado, economista e
Ministro de Estado da Fazenda, brasileiro, natural de Gênova, Itália, com
domicílio no Ministério da Fazenda - Esplanada dos Ministérios - Bloco P 5º andar – Brasília-DF, CEP 70048-900, RG nº 4135647-0/SSP/SP, e do CPF
nº 676840768-68 (art. 6º da Lei n.º 4.717/65, daqui em diante LAP);
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1
Em desfavor de ALOIZIO MERCADANTE OLIVA, brasileiro, casado,
economista e Ministro de Estado da Educação, com domicílio na Esplanada
dos Ministérios, Bloco L - Ed. Sede, CEP 70.047-900 – Brasília-DF, RG nº5.936.361/SSP/SP, CPF nº 963.337.318-20 (art. 6º da LAP);
Os réus poderão ser citados nos seguintes endereços:
A UNIÃO, por meio de seu representante legal, no Setor de Indústrias
Gráficas, Qd. 06, Lote 800, CEP 70610-460 – Brasília-DF;
GUIDO MANTEGA, brasileiro, casado, economista e Ministro de Estado
da Fazenda, brasileiro, natural de Gênova, Itália, com domicílio no
Ministério da Fazenda - Esplanada dos Ministérios - Bloco P - 5º andar –
Brasília-DF, CEP 70048-900;
ALOIZIO MERCADANTE OLIVA, na Esplanada dos Ministérios, Bloco L
- Ed. Sede, CEP 70.047-900 – Brasília-DF; e
Inicialmente, destaca-se que o autor popular é cidadão, conforme se infere na
inclusa reprodução de seu título de eleitor (Doc. 1), com suas obrigações eleitorais
cumpridas, conforme comprovante de comparecimento e votação dos últimos
pleitos, nos termos do art. 1º, §3º, da Lei n.º 4.717/65 (LAP), e certidão da Justiça
Eleitoral (Doc. 1). A competência é desta Seção Judiciária da Justiça Federal para
processar o feito, nos termos expressos do art. 5º da LAP c/c o art. 109 da
Constituição Federal (CF) e iterativa posição dos Tribunais. 1
(1). – DOS FATOS
(1.1). – Do ato administrativo objeto da ação popular
Trata-se de ação popular contra ato administrativo do Ministério da Fazenda e do
Ministério da Educação (MEC) que visa alterar (para menor) o atual critério do
reajuste do piso nacional dos professores da educação básica. A sua concretização
se deu por meio da Portaria Interministerial nº 16, de 17 de dezembro de 2013,
publicada no Diário Oficial da União de 18 de dezembro de 2013 (Doc. 2).
(1.2). – Educação e remuneração de professores no Brasil
A educação é a chave do futuro no Brasil e a principal solução para os problemas
do presente. A grande desigualdade social brasileira só pode ser enfrentada pelo
1
A competência para processar e julgar ação popular contra ato de qualquer autoridade, inclusive daquelas
que, em mandado de segurança estão sob a jurisdição desta Corte originariamente, é do Juízo competente de
primeiro grau de jurisdição. (ARg. 194, 18.2.87, TP STF, Rel. Min. MOREIRA ALVES, in RTJ 121-17). Ver
ainda Inf. STF 121, de 31.8.98, p. 3, e no DJU 17.8.98 (Pet. 1.546) com fundamentado voto do Min. Celso de
Mello.
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caminho da educação. Pesquisa recente (outubro de 2013) realizada pelo
DataSenado mostrou que 78,1% dos brasileiros apoiam a ideia de tornar a
educação básica – envolvendo a educação infantil, o ensino fundamental e o médio
– responsabilidade exclusiva do governo federal. A proposta foi rejeitada por
apenas 19,1% das pessoas ouvidas no Distrito Federal e nos 26 estados brasileiros
entre 18 e 30 de setembro. Os 2,8% restantes não souberam ou não quiseram
responder.
A pesquisa do DataSenado, que ouviu 811 pessoas (com 16 anos ou mais) por meio
de entrevistas telefônicas, colheu várias outras informações interessantes sobre as
percepções da população em relação à questão educacional. Veja a seguir os seus
principais resultados.
A ideia de transferir para a União as atribuições relativas à educação de base
obteve maior aceitação entre os entrevistados com renda mais baixa. Das pessoas
com rendimentos de até dois salários mínimos, 80,4% mostraram-se favoráveis à
proposta. O apoio foi de 52,9% entre os que disseram receber mais de dez salários
mínimos.
Além de encampar a proposta de federalização do ensino básico, a maioria dos
entrevistados é favorável à priorização dos investimentos no ensino fundamental.
Para 65,2% dos brasileiros, é nele que deve ser aplicado mais dinheiro público. Os
entrevistados também demonstraram apoio à unificação nacional dos salários dos
professores da educação básica (83%) e o estabelecimento de um processo seletivo
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nacional, com os mesmos critérios em todo o Brasil, para a contratar professores da
educação básica (87,9%).
Foi mal avaliada a qualidade da educação pública no país. Só 9% dos entrevistados
a consideram “boa” ou “ótima”. Para 53,8%, ela é “ruim” ou “péssima”. Os 36,6%
restantes a definiram como “regular”. Como a mesma pergunta foi feita em
pesquisa realizada pelo DataSenado nos meses de junho e julho de 2011, foi
possível comparar os resultados de agora com aqueles colhidos dois anos antes. O
confronto dos números indica que piorou significativamente a avaliação que os
brasileiros fazem do ensino público. Os percentuais de ótimo e bom somados
caíram pela metade, de 18% para 9%. Os de ruim e péssimo cresceram de 37% para
53,8%.
Veja-se o quadro:
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Os baixos salários foram apontados como o maior problema da educação pública
para crianças em todas as cinco regiões geográficas do país, alcançando no total
31,7% das menções. “Professores sem qualificação” e “estrutura física ruim”
ficaram em segundo e terceiro lugar, respectivamente.
Como demonstrado, dentre os principais problemas da educação no Brasil está a
baixa remuneração dos professores. A criação de um piso nacional único para a
educação pública foi uma reivindicação histórica dos professores e uma tentativa
de organizar minimamente esta questão (Lei do Piso: Lei n.° 11.738/2008). Hoje,
são cerca de 500 mil (quinhentos mil) professores que estão protegidos pela nova
legislação em todo o país. Mas, os problemas de remuneração e valorização do
docente não foram resolvidos plenamente pela lei federal. As secretarias estaduais
que têm vencimentos abaixo do determinado justificam que complementam a
remuneração do professor (e do aposentado), cujo vencimento básico não alcança o
valor estipulado. A maior distância entre o vencimento básico e o piso ocorre (v.g.)
no Rio Grande do Sul. Em valores de dezembro de 2012, o professor com formação
de nível médio recebia R$ 921,75 – uma diferença de mais de R$ 500,00 para o piso.
Segundo os estados que não podem cumprir a lei, o reajuste baseado na
arrecadação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) não pode ser aplicado, pois
a máquina administrativa não teria como arcar com a folha de pagamento.
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Ora, a valorização da educação passa pela valorização do magistério. O tema,
obviamente, não é novo. Foi mote da campanha da presidente Dilma Rousseff, em
2010; base de mobilização do Todos pela Educação, em 2011; e, há pelo menos duas
décadas, sempre é citado entre as receitas para a melhoria da qualidade da
educação no Brasil. Mas, para concretizar esta valorização somente utiliza-se um
único critério objetivo: a remuneração docente.
Desde 2008, com a Lei do Piso (Lei n.° 11.738/2008), os estudantes da educação
básica conquistaram um começo de libertação de ter professores não tão mal
remunerados e os professores ganharam, ao menos, a proteção de uma
regulamentação nacional e uma expectativa de direito. Mas, levantamento
realizado mostra que cinco estados ainda pagavam salários abaixo do piso nacional
em 2012, reajustado no começo do ano de 2013 para R$ 1.567,00. Além disso, outro
ponto da lei é praticamente esquecido quando se trata de seu cumprimento: a
obrigatoriedade da destinação de um terço da jornada para atividades extraclasse.
Nesse quesito, 15 estados não cumprem a lei, cinco anos após a sua implantação. E,
além de não cumprir, muitos dos estados da Federação lutam no Judiciário e no
Executivo para diminuir esta conquista histórica da educação no Brasil.
(1.3). – O piso nacional dos professores da educação básica
Em 16 de julho de 2008 foi sancionada a Lei n.° 11.738, que instituiu o piso salarial
profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação
básica, regulamentando disposição constitucional. A Resolução n.º 7, de 26 de abril
de 2012 do Ministério da Educação organizou os critérios de complementação do
Piso Salarial aprovados pela Comissão Intergovernamental para Financiamento da
Educação de Qualidade, 2 composta por membros do MEC, do Conselho Nacional
de Secretários de Educação (Consed) e da União Nacional dos Dirigentes
Municipais de Educação (Undime). Essa resolução trata do uso de parcela dos
recursos da complementação da União ao Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB) para o pagamento integral do
piso salarial dos profissionais da educação básica pública.
(1.4). – Decisão do STF sobre a validade da Lei do Piso
No dia 27/02/2013, o Supremo Tribunal Federal decidiu 3 que a Lei n.º
11.738/2008, que regula o piso salarial nacional dos profissionais do magistério
público da educação básica, passou a ter validade a partir de 27 de abril de 2011,
quando o STF reconheceu sua constitucionalidade. A decisão tem efeito erga omnes.
2
Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de Qualidade, instituída pela Lei nº
11.494, de 20 de junho de 2007.
3
Na análise da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.167. Cópia do inteiro teor do acórdão em anexo
(Doc. 3).
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(1.5). – Notícias sobre a ação do MEC e dos governadores estaduais
Há, contudo, depois de muita luta para garantir uma regra republicana e capaz de
moralizar a questão da melhoria da qualidade da educação brasileira por meio de
uma remuneração mais justa para os professores da educação básica, (i) uma
articulação e (ii) um procedimento administrativo dentro do MEC que mudou os
atuais critérios.
Duas notícias da mesma data se destacam:
Governadores se unem por reajuste menor do piso de docentes
FLÁVIA FOREQUE (Folha de São Paulo, 29/09/2013)
DE BRASÍLIA
Com a previsão de um alto reajuste do piso nacional dos professores da educação básica, os
governadores se uniram para sugerir uma nova fórmula de correção dos salários. Cálculos preliminares
do governo federal apontam um aumento de 19% em 2014, mais do que o dobro do que os 7,97%
concedidos à categoria no início deste ano. Hoje, nenhum docente pode receber menos do que R$
1.567,00. Documento assinado pelos 27 governadores foi entregue ao Executivo, na semana retrasada,
com uma nova sugestão de cálculo. Segundo a Folha apurou, se aplicado já no ano que vem, o índice
seria reduzido a 7,7%. Há ainda uma proposta defendida pela CNTE, entidade que representa os
trabalhadores da educação básica. Nesse caso, ficaria em torno de 10%.
MESA E CONSENSO
A movimentação deu origem a uma mesa de negociação, organizada pelo Ministério da Educação, para
tratar do tema: o objetivo é chegar a um consenso sobre uma nova fórmula de reajuste, a ser aprovada
pelo Congresso. Para prefeitos e governadores, o modelo atual é "imprevisível" e "insustentável". Isso
porque ele segue a variação do gasto por aluno no Fundeb (fundo para a educação básica) -- que depende
do volume de impostos a ele destinados -- e do número de alunos da rede pública do ensino fundamental.
Neste ano, há expectativa do crescimento da arrecadação, enquanto ocorre redução de alunos nessa etapa
do ensino. Resultado: previsão de reajuste forte em 2014.
PLANO NACIONAL
A sugestão dos governadores é reajustar o piso com base no INPC (Índice Nacional de Preços ao
Consumidor, apurado pelo IBGE) do ano anterior acrescido de 50% da variação real (descontada a
inflação) do fundo. A proposta dos trabalhadores estabelece o INPC mais 50% da variação nominal (sem
descontar a inflação) do Fundeb. O argumento é de que o piso dos professores -- pouco mais do que o
dobro do salário mínimo -- ainda é muito baixo, o que contribui para o apagão dos profissionais na sala
de aula. Além disso, no atual ritmo de reajuste, não seria possível cumprir meta do PNE (plano que
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define metas para a educação em uma década), em discussão no Congresso, que prevê equiparação do
salário dos docentes com o de profissionais de escolaridade semelhante num prazo de seis anos.
Governadores são contra aumento de 19% no salário dos professores
Eles alegam dificuldades para pagar o piso salarial dos professores.
Proposta dada ao governo é de um reajuste que ficaria em torno de 7,7%.
Heloísa Torres Brasília – G1
O reajuste dos professores da rede pública está ameaçado. O aumento previsto para o ano que vem é de
19%, mas estados e municípios querem barrar esse aumento. O piso nacional nem chega ao
contracheque da maioria dos professores. Apenas 12 estados e o Distrito Federal pagam o piso. Estados
e municípios alegam que não tem arrecadação suficiente para bancar o reajuste. Os governadores estão
mobilizados para tentar segurar o aumento salarial previsto na lei que criou o piso nacional dos
professores.
Professor de educação básica, hoje, no Brasil, que trabalhe 40 horas por semana, por lei, não pode ter um
vencimento menor que R$ 1.567. Desde 2008 foi criado um piso nacional calculado com base no
número de alunos da rede pública e o gasto que o estado ou município tem com cada um. No início do
ano o piso aumentou 7,9%. O governo calcula para o ano um reajuste de 19% no piso.
Governadores começaram a se movimentar para barrar esse aumento. Em carta encaminhada ao
Ministério da Educação, alegam dificuldades para pagar o piso salarial dos professores. E propuseram ao
governo a mudança no cálculo, que passaria a ser feito com base no índice de preços ao consumidor do
ano anterior, e parte do fundo para a educação básica, com desconto da inflação. Na prática, o reajuste
ficaria em torno de 7,7%. A reivindicação é de todos os estados, que alegam não ter arrecadação
suficiente para pagar o exigido aos professores. “Dois mil e doze já foi um momento bem complicado
para alguns estados, um reajuste de 22,22% criou dificuldade para alguns estados. Achamos que os
professores devem ganhar bem, achamos que os salários, o piso nacional deve recuperar boa parte desse
ganho, mas de uma forma que seja suportável para estados e municípios”, declara Jacy Braga, secretárioadjunto de Educação-DF. Segundo um levantamento da Confederação Nacional dos Trabalhadores em
Educação feito em maio, só 12 estados e o Distrito Federal pagavam os vencimentos no valor exigido
pela lei, sem agregar gratificações e abonos. A CNTE não concorda com a proposta dos estados que
também é reivindicada por municípios. “Repõe perdas, ele fica um pouco acima da inflação, mas na
verdade é um crescimento que do ponto de vista da defasagem do salário dos professores é pequeno.
Além do que a lei do piso não trata somente de salário, a lei do piso trata de jornada e de carreira, que é
outra coisa que os governadores tocam, não falam nessa proposta deles”, declara Roberto Leão,
presidente da CNTE. O MEC organizou uma mesa de negociação com todos os envolvidos, mas diz que
a decisão será do Congresso.
Enquanto não se modifica a Lei, o Poder Executivo, por meio de ato de dois de
seus Ministros de Estado, perpetrou a redução em fins de 2013, a Portaria
Interministerial nº 16, com o seguinte teor:
Altera a Portaria Interministerial MEC/MF nº 1.496, de 28 de dezembro de 2012, com as alterações dadas pela
Portaria Interministerial MEC/MF nº 4, de 7 de maio de 2013; define e divulga os parâmetros anuais de
operacionalização do FUNDEB para o exercício de 2013.
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OS MINISTROS DE ESTADO DA EDUCAÇÃO E DA FAZENDA, no uso das atribuições que lhes confere o art.
87, parágrafo único, incisos I e II da Constituição, e tendo em vista o disposto no art. 15 da Lei nº 11.494, de 20
de junho de 2007, e no art. 7º do Decreto nº 6.253, de 13 de novembro de 2007;
CONSIDERANDO a necessidade de revisão das estimativas das receitas do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB para 2013,
em face do comportamento da arrecadação no exercício; e
CONSIDERANDO a necessidade de adequação dos repasses de recursos do Fundo de 2013, em face da
retificação do Censo Escolar de 2012, do Município de João Dourado - BA, por força de decisão judicial, na
forma do disposto na Portaria MEC nº 1.047, de 23 de outubro de 2013, resolvem:
Art. 1º - A Portaria Interministerial MEC/MF nº 1.496, de 28 de dezembro de 2012, com as alterações dadas
pela Portaria Interministerial MEC/MF nº 4, de 7 de maio de 2013, passa a vigorar com as seguintes alterações:
"Art. 2º O valor anual mínimo nacional por aluno, na forma prevista no art. 4º, §§ 1º e 2º, e no art. 15, inciso IV,
da Lei nº 11.494 , de 2007, fica definido em R$ 2.022,51 (dois mil e vinte e dois reais e cinquenta e um
centavos), para o exercício de 2013." (N.R)
Art. 2º - Os Anexos I, II e III à Portaria Interministerial MEC/MF nº 1.496, de 2012 com as alterações dadas pela
Portaria Interministerial MEC/MF nº 4, de 2013, passam a vigorar, respectivamente, na forma dos Anexos I, II e
III desta Portaria.
Art. 3º - Os acertos financeiros decorrentes das alterações de que trata esta Portaria serão realizados pelo
Banco do Brasil até o final do mês de dezembro do corrente exercício.
Art. 4º - Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação, ficando revogada a Portaria Interministerial
MEC/MF nº 4, de 2013.
ALOIZIO MERCADANTE OLIVA - Ministro de Estado da Educação
GUIDO MANTEGA - Ministro de Estado da Fazenda
Modificou-se, por meio desta Portaria Interministerial a nova estimativa de custo
aluno do FUNDEB para 2013, a qual serve de referência para a correção do piso
salarial do magistério em 2014. O critério utilizado pelo MEC e pelo Ministério da
Fazenda para atualizar o piso, em 2014, comparou a previsão de custo aluno
anunciada em dezembro de 2012 (R$ 1.867,15) com a de dezembro de 2013 (R$
2.022,51), sendo que o percentual de crescimento entre os valores foi de 8,32%,
passando o piso à quantia de R$ 1.697,37. Até então, a previsão de atualização era
de 19%.
Não é mera coincidência que o percentual de correção do piso para 2014 obedeça à
demanda dos prefeitos, dos governadores e do próprio Governo federal, frente às
previsões já enunciadas em meados de 2013. Os dados já consolidados do
FUNDEB, até novembro de 2013, apontavam crescimento do valor mínimo de
aproximadamente 15%. E isso leva a crer que o MF e o MEC agiram na ilegalidade,
a fim de contemplar reivindicações de governadores e prefeitos que dizem não ter
condições de honrar o reajuste definido na Lei do Piso, mas que, em momento
algum, provam a propalada incapacidade financeira.
Assim, realiza-se a profecia das demandas dos chefes dos Poderes Executivos!
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Diante da “maquiagem” que limitará o crescimento do piso, inclusive à luz do que
vislumbra a meta 17 do Plano Nacional de Educação, 4 os desmandos dos gestores
públicos servem apenas para que seja feito caixa com os recursos destinados à
valorização dos profissionais das escolas públicas.
(1.6). – Do objeto da presente ação
A Ação Popular é cabível, já que objetiva a suspensão definitiva de ato
administrativo por parte da União, do Ministério da Educação (MEC) e do
Ministério da Fazenda (MF), representados por seus Ministros, no sentido de
alterar os critérios já definidos do reajuste do piso nacional dos professores da
educação básica e REDUZIR, por meio de uma fórmula esdrúxula, numa forma de
conta de chegada, o reajuste do piso nacional dos professores da educação básica.
O objeto da presente ação é contra a ação administrativa (Portaria Interministerial
nº 16) concreta e objetiva do MEC e do MF no sentido de organizar, propor e
oferecer uma nova proposta para estes critérios, com o objetivo de diminuir os
ganhos dos professores do ensino básico. Com efeito, a Ação Popular, como
regulada pela Lei nº 4.717, de 29.06.1965, visa à declaração de nulidade ou à
anulação de atos administrativos, quando lesivos ao patrimônio público, como
dispõem seus artigos 1º, 2º e 4º. Tal ato administrativo viola as normas legais, o
direito, a ética e a moralidade pública.
A superação da barbárie e da escravidão que está submetida parcela significativa
das crianças brasileiras, por meio de uma educação desprovida de qualidade e de
valorização dos professores, e a luta de todos pela educação, coloca a presente
Ação Popular no campo das medidas institucionais contrárias à destruição das
conquistas e das garantias da educação brasileira. A jurisdição pode e deve
participar, com sua força, de enfrentamentos como este.
Todos os cidadãos comprometidos com a ética e a sociedade brasileira, ao tomar
conhecimento de tais fatos, reagirão por considerar o ato administrativo
inconstitucional, ilegal, ilegítimo e imoral. É um completo absurdo a mudança,
para menor, dos critérios de reajuste do piso nacional dos professores da educação
básica. Há clara imoralidade e grave ataque à educação básica, mutilando a
história republicana e reduzindo as possibilidades de futuro para os estudantes
brasileiros.
No sentido jurídico, a ação dos governadores, sob o manto do ato administrativo
do conglomerado MF/MEC, compara-se a atitude de um presidente de província
4
Meta 17:Valorizar os profissionais do magistério das redes públicas de educação básica de forma a
equiparar seu rendimento médio ao dos demais profissionais com escolaridade equivalente, até o final do
sexto ano de vigência deste PNE.
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que solicitasse, em 1888, a criação de novos critérios para a aplicação da Lei Áurea,
em face dos custos econômicos. A Lei Áurea foi uma decisão ética com custo
econômico, no primeiro momento. A Lei do Piso é uma decisão ética, mas,
sobretudo, fundamental para o desenvolvimento social e econômico do Brasil.
A presente ação popular visa à preservação dos princípios éticos da
Administração. No momento, corrompeu-se a ética de todos os brasileiros. O Brasil
está cansado do abuso de certos agentes públicos que, encastelados em seu
limitado universo, abusam dos cargos que ocupam. A chamada Constituição
cidadã deu aos temas probidade e moralidade administrativa um destaque inédito. 5
Da mesma forma que na Constituição deve ser superado qualquer outro
entendimento que não a defesa da educação. Há, no caso, evidente abuso no
desvio de finalidade pública, ofendendo a moralidade administrativa. E,
consequentemente, a imoralidade administrativa trouxe, de modo irrefutável,
afronta ao dispositivo legal.
Estão no pólo passivo da presente ação popular, além da pessoa pública (União),
as autoridades (MEC e MF) de quem que o ato emanou (art. 6º da LAP). Advindo,
no decorrer do processo, a descoberta de outros participantes no caso, serão
posteriormente citados (art. 7º, III, LAP). Diante de tais fatos, deve-se recolocar a
questão diante dos fundamentos jurídicos da ação popular. Não sem antes apontar
os elementos éticos do caso. É o que se fará no momento, com a certeza da
procedência do pedido.
(2). – DO DIREITO
(2.1). – Aspectos jurídicos e constitucionais
A educação configura um direito inseparável da natureza humana, e dele depende
o desenvolvimento das capacidades e potencialidades do ser humano. Os aspectos
envolvidos no processo educacional são diversos, mas devem sempre buscar a
construção da cidadania, viabilizando, assim, uma integração social cada vez mais
ampla do indivíduo. A sociedade que privilegia a educação está alicerçada numa
5
Ver de forma sistemática o princípio da moralidade em CAMMAROSANO, Márcio. O princípio
constitucional da moralidade e o exercício da função administrativa. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2006. No
sentido mais dogmático, ver GIACOMUZZI, José Guilherme. A Moralidade Administrativa e a Boa-Fé da
Administração Pública. (O Conteúdo Dogmático da Moralidade Administrativa). São Paulo: Malheiros
Editores, 2002, especialmente p. 297. Ver ainda ZOCKUN, Carolina Zancaner. Princípio da Moralidade –
algumas considerações (pp. 37-48); MOREIRA, Egon Bockmann. O princípio da moralidade e seu controle
objetivo (pp. 99-108); FREITAS, Juarez. Princípio da moralidade administrativa (pp. 195-226); MARTINS,
Ricardo Marcondes. Princípio da moralidade administrativa (pp. 305-334); FERRAZ, Sergio. Corrupção,
ética e moralidade na administração pública (pp. 367-376). Todos em PIRES, Luís Manuel Fonseca;
ZOCKUN, Maurício; ADRI, Renata porto (Coords.). Corrupção, ética e moralidade administrativa. Belo
Horizonte: Ed. Fórum, 2008.
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base muito mais sólida, consubstanciada num modelo centrado no respeito aos
direitos fundamentais.
A Constituição Federal de 1988, reconhecendo a importância da garantia do direito
à educação, consagrou-o no artigo 6º como um direito fundamental social. Da
configuração constitucional deste direito, decorre um regime jurídico que se
caracteriza pela incorporação de princípios e objetivos fundamentais que
informam o Estado Democrático brasileiro, de caráter social, declarados nos artigo
1º e 3º da Constituição. Considerando o papel da educação para a formação da
cidadania, reveste-se de especial relevo a educação voltada aos primeiros anos de
vida, à fase correspondente à infância e adolescência. Em vista da necessidade de
maior proteção do direito à educação cujos titulares se encontram nesta faixa de
idade, a Constituição reuniu diversas normas destinadas à garantir este direito.
(2.1.1). – Direito à Educação Básica como Direito Fundamental Social
A educação concebida como um processo de transmissão de conhecimentos e
valores de relação humana reputa-se indispensável ao desenvolvimento
intelectual, psicológico e à construção da cidadania. A educação se desenvolve em
diversos ambientes, não apenas na escola, mas no seio familiar, entidades
religiosas, dentre outros.
O direito à educação é assegurado pela Constituição Federal como um direito
fundamental de matiz social, tendo sido contemplado pela Constituição no artigo
6º, localizado no capitulo intitulado “Direitos Sociais”, o qual, por sua vez, está
inserido no titulo “Dos Direitos e Garantis Fundamentais”. A qualificação
atribuída pela Constituição ao direito à educação corrobora o valor inestimável
contido neste direito, e proclama o lugar de destaque ocupado por ele na ordem
constitucional brasileira. A fundamentalidade do direito à educação é
inquestionável, notadamente quando se trata do nível básico da educação, o qual
compreende desde a pré-escola até o ensino médio. O efetivo exercício do direito à
educação nos primeiros anos de vida é primordial para o desenvolvimento do ser
humano, considerando suas capacidades intelectuais individuais, e sua vocação
social. O efetivo acesso à educação básica constrói a estrutura necessária para que
o indivíduo se integre à sociedade, na medida em que propicia ao mesmo as
ferramentas necessárias para o desenvolvimento de suas potencialidades e
aptidões.
Por ser um direito fundamental, a educação está alicerçada no princípio da
dignidade humana, e almeja a proteção desta dignidade em todas as suas
dimensões. Esta relação umbilical se fortalece quando se trata da educação das
crianças e adolescentes. Nesta fase, são lançadas as sementes para a formação da
cidadania. O aceso ao ensino básico de qualidade é pressuposto para o exercício
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pleno pelo indivíduo, desde a infância até a fase adulta, de outros direitos
fundamentais, como o direito ao trabalho, saúde, moradia digna, alimentação, o
que revela a sua fundamentalidade para a consolidação da cidadania. Deste modo,
ao se oferecer as condições necessárias para o pleno exercício do direito à educação
básica, respeita-se o direito fundamental à educação, bem como concede proteção a
outros direitos fundamentais. Como é cediço, a dignidade da pessoa humana foi
alçada a princípio fundamental do Estado Democrático Brasileiro, consagrada no
artigo 1º, inciso III da Constituição Federal. Com isto, infere-se que a efetividade
direito à educação básica deve ser orientada por este princípio supremo. Não só a
total ausência da prestação do direito à educação básica como também sua oferta
deficitária vulnera o princípio da dignidade humana, afronta a Constituição e
enfraquece a democracia. Neste aspecto, Canotilho adverte sobre o
comprometimento do Estado Social com o alcance deste princípio: “o
desenvolvimento da personalidade ancorado na dignidade da pessoa ainda é o
fundamento mais inquestionável das prestações sociais a cargo do Estado”. 6
Como um mecanismo de proteção do direito fundamental, a Constituição Federal
de 1988 inseriu esta categoria de direito no chamado núcleo imutável, intangível.
Isto é, o poder constituinte reformador não poderá suprimir ou restringir o núcleo
destes direitos, pois estão insertos nas cláusulas pétreas constitucionais. O direito à
educação, em razão da sua natureza de direito fundamental social, também está
protegido por este mecanismo contramajoritário estabelecida pela Constituição
brasileira. Percebe-se, assim, que o respeito e efetividade do direito à educação,
nele incluída a educação básica, é condição de realização da democracia
constitucional brasileira.
Por ser um direito social, a educação possui um núcleo que se identifica com o
chamado mínimo existencial ou mínimo vital, consistente nas prestações materiais
necessárias para usufruir de uma vida digna. Quando se refere ao direito à
educação básica este mínimo existencial salta aos olhos, pois ele representa a base
de toda a arquitetura da cidadania. Inobstante a dificuldade da delimitação
definitiva deste mínimo, o delineamento de seu conteúdo, no caso concreto, deve
se pautar no princípio da dignidade humana, basilar no nosso sistema jurídico
brasileiro.
O direito à educação, em virtude de sua natureza de direito social, possui um
conteúdo prestacional, o que significa que a sua efetividade depende da atuação
positiva do Poder Público, consistente na elaboração e implementação de políticas
6
CANOTILHO, Joaquim José Gomes. O Direito Constitucional como Ciência de Direcção – O Núcleo
Essencial de Prestações Sociais ou a localização incerta da socialidade (contributo para a reabilitação da
força normativa da “Constituição Social”). In: CANOTILHO, J.J.Gomes, CORREA, Marcus Orione
Gonçalves Correa e CORREA, Érica Paula Barcha (Coords). Direitos Fundamentais Sociais. São Paulo:
Saraiva, 2010, p. 14.
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públicas. Neste sentido, o Estado é o agente principal, e possui o dever inafastável
de oferecer os serviços concretizadores do direito à educação, com prioridade para
os cidadãos mais carentes. No que tange à educação básica, a Constituição
preceitua no artigo 208, incisos I e IV, ser dever do Estado efetivar a educação
básica, que abrange a educação infantil (pré-escola), ensino fundamental e ensino
médio (17 anos).
Assim sendo, como corolário de um direito de matiz social, o direito à educação
configura um direito subjetivo público. Ao dever do Estado em prestar a educação
básica, conforme prescreve o dispositivo constitucional mencionado corresponde
um direito de exigir o cumprimento do mesmo em face do Estado pelo cidadão
titular deste direito. A vulneração do direito subjetivo público à educação básica
agride a dignidade humana e atenta contra a cidadania, instalando-se um cenário
de flagrante desrespeito a princípios democráticos reconhecidos na Constituição, o
que leva à prática de um ato inconstitucional pelo Poder Público.
O perfil social do Estado Democrático brasileiro foi explicitamente declarado pela
Constituição Federal de 1988, conforme se observa no artigo 1º, inciso III, que alça
a dignidade humana a princípio fundamental do Estado. Além disto, no artigo 3º
estão consagrados os objetivos perseguidos por um Estado de caráter social, a
saber, a busca por uma sociedade livre, justa e solidária (inciso I) e a redução das
desigualdades sociais (inciso III). O alcance destes objetivos democráticos depende
da realização dos direitos fundamentais, dentre eles, destaca-se o direito à
educação. Neste sentido, não só o respeito aos direitos individuais, mas também o
respeito aos direitos sociais, de que são exemplos o direito à educação, tem sua
concretização como imposição para que sejam acolhidos os princípios de um
Estado Social e democrático de Direito.
O artigo 5º, § 1º da CF/88 atribui aplicabilidade imediata às normas definidoras de
direitos e garantias fundamentais. Embora não haja consenso quanto a isto aponta
um tratamento diferenciado e reforçado a ser dispensado a essa categoria de
direitos, abalando a doutrina que atribuía o caráter de normas programáticas aos
direitos sociais, como se fossem desprovidos de caráter imperativo, ou seja, como
se não fossem capazes de vincular a atuação dos poderes públicos. O regime
jurídico constitucional do direito à educação foi bem delineado na Constituição de
1988. Foram estatuídas normas constitucionais consagrando princípios e objetivos
informadores deste direito, bem como foram enumerados os deveres do Estado
voltados à educação, especialmente a de nível básico (artigo 206). Ademais foram
previstas normas definidores dos deveres de cada ente federativo, que deverá agir
em regime de colaboração (artigo 211 e parágrafos), e um sistema específico de
financiamento, com vinculação de receitas, que deverá priorizar o ensino
obrigatório (artigo 212 e parágrafos). Enfim, são inúmeros os dispositivos
constitucionais que compõem o regime jurídico do direito à educação, sendo que a
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maioria dos aspectos relacionados à efetivação deste direito encontra-se nos artigos
205 a 214 da Constituição Federal.
O direito fundamental à educação também é consagrado em diversos documentos
internacionais de proteção dos direitos humanos, que inclusive influenciaram a
Constituição de 1988. Destaca-se a Declaração Universal dos Direitos Humanos da
ONU, de 1948, artigo 26. Outro importante documento internacional que merece
citação é o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de
1966, artigo 13. Além destes, a Declaração Universal dos Direitos da Criança
estabelece efetiva garantia à educação básica, em seu artigo 7º.
(2.1.2). – Educação básica: direito público subjetivo
Por ser um direito fundamental social, a educação não se circunscreve ao âmbito
individual, sendo-lhe conferida uma dimensão coletiva, visto que envolve
interesses de diversos grupos de pessoas, de diferentes regiões, inclusive de
gerações futuras. A proteção do bem jurídico como a educação envolve a
consideração de interesses supra-individuais, que confere dimensão coletiva e
difusa a este direito. Diante da importância patente da garantia do direito à
educação para a formação do indivíduo e o progresso de uma sociedade, a
Constituição Federal, no artigo 205 estabelece de forma clara e explicita que a
educação é um direito de todos e dever do Estado. Portanto, titularidade do
direito à educação é outorgada a todos os indivíduos, crianças, jovens e adultos, o
que representa característica da universalidade, inerente ao direito à educação.
Vejamos o texto constitucional:
Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a
colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da
cidadania e sua qualificação para o trabalho.
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
III - pluralismo de idéias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de
ensino;
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira,
com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
VII - garantia de padrão de qualidade.
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos
de lei federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
Parágrafo único. A lei disporá sobre as categorias de trabalhadores considerados profissionais da educação
básica e sobre a fixação de prazo para a elaboração ou adequação de seus planos de carreira, no âmbito da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
(...)
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Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de:
I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada
inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 59, de 2009) (Vide Emenda Constitucional nº 59, de 2009)
(...)
§ 1º - O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo.
§ 2º - O não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa
responsabilidade da autoridade competente. (grifamos).
A Constituição arrola no artigo 208, os deveres voltados ao Poder Público em
matéria de educação, cuja observância é indispensável para que o direito à
educação seja assegurado. E neste dispositivo, a Constituição enuncia diversos
deveres do Estado para com o ensino básico e revela a especial atenção conferida
pela Constituição à educação formal nesta etapa. O artigo 208 não traça qualquer
hierarquia ao enumerar as diversas áreas de atuação do Estado na seara
educacional. Contudo, os deveres básicos da educação se encontram devidamente
arrolados neste dispositivo constitucional.
O atendimento de todas as regras insertas no artigo 208 da Constituição Federal é
imperativo imposto ao Poder Público, sendo certo que a respectiva obrigação já
emana do próprio dever de garantir previsto no caput do mencionado dispositivo.
Portanto, atendimento pelo Estado dos serviços públicos concretizadores dos
direitos elencados nos incisos do artigo 208 é imperativo, sendo suscetível de
exigibilidade da prestação positiva.
Atenta à importância da educação básica para a observância da dignidade humana
e a efetividade de outros direitos fundamentais, a Constituição preceitua no artigo
208, § 1º que o acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo. O
reconhecimento do direito à educação básica como um direito subjetivo já
derivaria da inclusão da educação no artigo 6º da Constituição Federal, assim
como do conteúdo do caput do artigo 208.
Contudo a Constituição quis reforçar a proteção do direito à educação básica ao
criar um inciso que enuncia o direito público subjetivo à educação básica. Tanto
que, em seguida, estabelece, no artigo 208 §2 º, que o administrador público terá
responsabilidade pessoal pelo não oferecimento do ensino obrigatório ou por sua
oferta irregular.
Portanto, a prestação de todas as modalidades de ensino básico – infantil,
fundamental e médio – afigura-se um imperativo constitucional dirigido ao Poder
Público, constituindo direito público subjetivo.
(2.1.3). – O direito à educação básica sob a luz dos princípios constitucionais
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O princípio da igualdade insculpido no artigo 5º da Constituição Federal deve
permear a interpretação e concretização de todos os direitos fundamentais sociais,
dentre eles, o direito à educação. Por ser um direito social, tende a realizar a
equalização de situações sociais desiguais, ligando-se, assim, ao direito à igualdade
material, o que, por sua vez proporciona condição mais compatível com o exercício
efetivo da liberdade.
Por conta disto, a Constituição contempla, no artigo 206, inciso I, o princípio da
igualdade como vetor que orienta a prestação do ensino no país, dentre eles, o de
nível básico A efetividade do acesso à educação básica só se verifica quando as
condições de acesso e permanência se derem em condições de igualdade. Para a
concretização deste princípio, não basta que a vaga esteja disponibilizada ao aluno
se o mesmo não tiver condições de permanecer na escola, em razão, por exemplo,
da distância da unidade escolar de sua residência.
O artigo 206 da Constituição Federal enuncia os princípios que devem servir de
parâmetro de interpretação das normas constitucionais relativas ao direito à
educação. Tais princípios constituem também diretriz para o Poder Público na
formulação e implementação das políticas públicas voltadas à educação formal.
Portanto, estes princípios incorporados no artigo 208 juntamente com os princípios
e valores que se propagam na Constituição devem nortear a interpretação e
concretização do direito à educação, dentre eles a de nível básico.
A efetividade do direito à educação básica se avalia não apenas com base por um
princípio do regime constitucional da educação inserido no artigo 206, mas pela
combinação de mais de um princípio, pois eles se correlacionam de modo a revelar
o verdadeiro delineamento do regime constitucional do direito à educação.
O princípio que declara a igualdade de condições para o acesso e permanência na
escola está intrinsecamente relacionado com o princípio de garantia do padrão de
qualidade (inciso VII). Afigura-se irrefutável o fato de que não se assegura a
igualdade no acesso à educação básica se a qualidade em sua prestação for
completamente desnivelada. Nas escolas onde não há infra-estrutura para o
professor e o aluno, ou quando as aulas são ministradas por professores
despreparados não se tem um padrão mínimo de qualidade. A todo o momento,
nos sobressaltamos com notícias de escolas onde o ambiente é até insalubre para as
crianças, tendo as mesmas que estudar em lugares improvisados, muitas vezes ao
ar livre.
O atendimento ao princípio da qualidade na prestação do ensino perpassa
obrigatoriamente pela valorização do professor, com salários dignos e incentivos
para capacitação, atualização e aprimoramento profissional. A situação dos
professores do ensino fundamental e médio no nosso país é muito desprivilegiada,
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que vem gerando uma verdadeira fuga destes profissionais das salas de aulas
escolares.
Preocupado com a situação dos profissionais de educação, a Constituição conferiu
maior proteção ao consagrar como princípio constitucional norteador do ensino a
valorização dos profissionais da educação escolar, garantindo-lhes planos de
carreira, e ingresso exclusivamente por concurso público aos da rede público
(inciso V). Avançando ainda mais no intuito protetivo do direito à educação básica,
a Emenda Constitucional nº 53/2006 introduziu como princípio (inciso VIII) o piso
salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública,
fixado por lei federal.
Cumpre consignar que a Constituição também positivou o direito à educação
através de garantias institucionais. É o que se verifica no artigo 212 e incisos da
Constituição Federal, o qual prevê a vinculação de receita resultante dos impostos
– mínimo de 18% para a União e de 25 % para os Estados, o Distrito Federal e
Municípios – na manutenção e desenvolvimento do ensino, excepcionando o
princípio da não afetação (ou não vinculação) da receita, nos termos do artigo 167,
inciso IV da Constituição Federal.
Esta previsão constitucional constitui um dos mais importantes mecanismos de
efetividade do direito à educação, e confere tratamento prioritário à educação
básica e obrigatória na destinação destes recursos orçamentários, atendendo a
universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, conforme
preceituado no parágrafo 3 º do artigo 212 da Constituição Federal.
Os diversos entes federativos atuam no que diz respeito aos seus sistemas de
ensino em regime de colaboração, de modo a assegurar a universalização do
ensino obrigatório. O artigo 211, caput e § 4° da Constituição determina à União,
Estados, Distrito Federal e Municípios a organização em regime de colaboração.
Nos termos do artigo 211, § 1°, a Constituição Federal estabelece que compete à
União, em matéria educacional, a função redistributiva e supletiva. No que
concerne aos Municípios, estes atuarão prioritariamente na educação infantil e no
ensino fundamental e médio (artigo 211, § 3°da Constituição Federal).
De modo a atender as prioridades traçadas no texto constitucional, registra-se a
instituição do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). De natureza contábil, o
Fundo reúne recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino para
a educação básica pública, objetivando a universalização do ensino básico de
qualidade em todos os seus níveis e a melhoria na remuneração dos profissionais
de educação, em especial, dos professores. Estes objetivos deverão ser perseguidos
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em atendimento ao Plano Nacional de Educação, nos termos do artigo 212, § 3° da
Constituição Federal.
(2.2). – A questão da moralidade administrativa
A Constituição Federal, em seu art. 37, caput, estabelece claramente:
A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e, também, ao seguinte: (...)
A Lei n.º 4.717, de 29 de junho de 1965, estabelece em seu art. 2º:
São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
A - incompetência;
B - vício de forma;
C - ilegalidade do objeto
D - inexistência de motivos;
E - desvio de finalidade.
Mais adiante, em seu art. 6º, prescreve:
A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as
autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato
impugnado ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do
mesmo.
Diante da realidade descrita, temos a prática de ato ilegal e lesivo por parte dos
réus, que feriu a moralidade pública. É absolutamente incontroverso, pelos fatos
aqui narrados, e pelas provas apresentadas, que haverá o ato imoral, lesivo e ilegal,
no âmbito do Ministério da Educação (MEC). A apuração da responsabilidade
sobre o ato impugnado, imoral, ilegal e lesivo, atinge a todos os réus, aqui
indicados. As autoridades apontadas na LAP, art. 6º, são quaisquer autoridades, 7
devendo para tanto ser citadas como tal. De fato, o remédio constitucional
possibilita a tutela, por cidadão em nome próprio interesse da coletividade, de
forma a prevenir atos lesivos praticados por agente públicos ou a eles equiparados
por lei ou delegação, na proteção da moralidade administrativa. O objetivo é a
prevenção de ato lesivo de caráter abstrato que ofenda a moralidade
administrativa. Os artigos 2°, 3°, 4° ambos da LAP, que apresentam atos nulos,
meramente apresentam rol exemplificativo, de forma a ficar evidente que a ação
popular é uma garantia coletiva e não política. A doutrina clássica 8 classifica como
atos passíveis de serem anulados os decretos, as resoluções, as portarias, os
7
Cf. Barbosa Moreira, RDA 85/399 e JSTF 124/199.
RIBEIRO, Diego Coelho Antunes, “Em defesa da moralidade administrativa: o papel da ação popular no
estado democrático de direito”. Revista Ágora, Vitória (ES), nº. 17, 2013, p. 89-99.
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contratos, os atos administrativos em geral, bem como quaisquer manifestações
que demonstre a vontade da administração, desde que causem dano à sociedade,
configurando-se sua natureza preventiva, de forma a não permitir que o ato
aconteça causando o dano.
(2.3). – A legislação do FUNDEB
A legislação do FUNDEB beneficiou-se da experiência anterior do FUNDEF.
Manteve alguns de seus aspectos e inovou em outros. Entre os avanços concretos
quanto à situação anterior podem-se destacar: um equacionamento razoável da
questão da complementação da União (considerando-se que os valores são
mínimos e podem e devem ser ampliados até, ao menos, o patamar de gastos
praticado pela União em 1995) e a aposta num espaço federativo de negociação
como a Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de
Qualidade. Mas, a grande conquista foi que a nova legislação impulsionou a
definição de piso salarial para o magistério. O Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério –
FUNDEF – foi substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB – em
2007, após dez anos de vigência e nove de implantação em nível nacional. A ideia
central da legislação era avançar nos padrões da educação brasileira e definir
regras claras, dentre outras, para a remuneração dos professores da educação
básica.
Consoante diretriz do Plano Nacional de Educação – PNE – manteve-se o
financiamento da educação por meio de fundos de natureza contábil com contas
específicas. A experiência do FUNDEF e o aprendizado que este possibilitou
trouxeram a reflexão acerca de quais elementos deste mecanismo deveriam ser
preservados ou evitados no novo fundo. Entre os avanços significativos do novo
fundo figura, em primeiro lugar, a abrangência da forma pela qual todas as etapas
da educação básica passam a contar com um mecanismo de financiamento, bem
como o encaminhamento satisfatório, como ponto de partida, da questão da
participação financeira da União. No período de vigência do FUNDEF, o (legítimo)
papel exercido pela União, de coordenação federativa da política pública para o
financiamento da educação, fez-se com o sacrifício (ilegítimo) de seu necessário
papel de exercício da função supletiva, o de proporcionar o aumento dos recursos
disponíveis por aluno/ano, o que teria impacto positivo sobre a qualidade, mas
principalmente sobre a redução das desigualdades regionais. Os governos do
período omitiram-se em relação ao pacto federativo, que carece da reconstrução no
setor educacional. A Legislação do FUNDEB – Emenda Constitucional (EC n.º
53/06) e a Lei do FUNDEB (Lei n.º 11.494/07) – contribuiu para esse objetivo, na
medida em que:
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(a). Foi constitucionalizada a regra de contribuição da União, via
complementação ao FUNDEB, e se definiu um patamar mínimo de alocação
de recursos federais (10% do valor dos fundos), com a proteção de algumas
fontes, de modo a trazer efetivamente recursos novos. Trata-se de avanço
significativo, adequado ao federalismo cooperativo e que terá resultados
concretos no que se refere à diminuição das desigualdades regionais;
(b). Criou-se uma instância de formulação, debate e negociação federativa, a
Comissão Intergovernamental de Financiamento para a Educação Básica de
Qualidade, que incluiu a dimensão regional;
(c). Possibilitou-se a setorização da lei complementar para disciplinar a
cooperação entre os entes federados na esfera educacional, um dos desafios
da agenda para a consolidação do FUNDEB.
O grande desafio, neste momento, é tornar efetiva a disposição constitucional que
prevê a garantia, pelos entes federados, do financiamento da educação básica e da
melhoria da qualidade de ensino, de forma a garantir padrão mínimo definido
nacionalmente como algo inalcançável ao sabor das disputas orçamentárias dos
governos estaduais, enquanto não se concretiza a efetividade da federalização da
educação básica.
(2.4) – Da imoralidade administrativa presente no ato de modificar (para menor)
os critérios já definidos do reajuste do piso nacional dos professores da
educação básica
A moralidade administrativa é fundamento autônomo, consolidado pela
Constituição de 1998, para a proposição da actio popularis. Deve ser analisado sob o
caso concreto. No ensinamento de Hely Lopes Meirelles: “O agente administrativo,
como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente,
distinguir o bem do mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá
desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente
entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o
oportuno e o inoportuno, mas também, entre o honesto e o desonesto”. 9 O ato
impugnado violará a moralidade administrativa. Devolver a questão da
remuneração dos professores do ensino básico ao jogo meramente econômico das
prioridades dos governadores e prefeitos, modificar os critérios de forma abrupta e
contrária aos fatos e desconstruir políticas públicas é submeter ao critério do fluxo
de caixa os pressupostos éticos da norma constitucional e das conquistas da
educação brasileira. A moralidade administrativa será violada no abuso do direito,
no desvio do poder e mesmo na razoabilidade. No caso sub judice, os ensinamentos
9
Direito Administrativo Brasileiro, 2ª ed., Ed. RT: S. Paulo, 1966, p. 56.
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doutrina determinam a necessária vinculação do caso à quadra constitucional e à
legislação acima. 10
Ao cidadão consciente e cuidadoso de sua comunidade, o instrumento do remédio
constitucional é fundamental para demarcar as fronteiras da vida em sociedade.
Na democracia é tarefa constante a eterna vigilância do Estado e de seus
administradores. Há interesse primário do autor popular, como direito subjetivo
de uma educação básica de qualidade em que o professor seja valorizado, não
apenas no discurso, mas em sua remuneração. Jogar fora a conquista histórica por
meio do jogo de critérios e de planilhas, viola a Constituição, a legislação aplicável
ao caso, mas, principalmente, a consciência, a moralidade e a ética da sociedade
brasileira. O interesse substancial presente no caso não diz respeito ao patrimônio
pessoal, individual, do cidadão, ou seja, do autor popular, considerado aquele
simplesmente como o acervo de relações de caráter econômico. Mas diz respeito ao
patrimônio jurídico, a seu acervo de direitos, entre os quais, inegavelmente, se
inscreve o de participar direta e efetivamente, como condômino de seus
concidadãos, nos valores econômicos, culturais e morais do Estado. Esta é a
intenção do presente pharmacon. Há, claramente, a possibilidade jurídica do pedido
desconstitutivo/condenatório (imoralidade em face de um ato administrativo).
Para o argumento anterior à Constituição Federal de 1988, acerca da necessidade
de comprovação do clássico binômio ilegalidade/lesividade, desde já se deve
destacar que, apesar de desnecessário, por conta da fundamentação da presente
ação em torno da questão da moralidade administrativa, evidente que há uma
violação à legislação e prejuízos evidentes. Se o ato (Portaria Interministerial nº
16, de 17 de dezembro de 2013) for adiante, o conjunto de normas (Constituição,
princípios e leis) citado será violado, em face de sua consolidação como direito
público e coletivo, inclusive dos estudantes da educação básica e dos professores.
No sentido da lesividade, evidente que a ainda pouca qualidade da educação
básica no Brasil, sofrerá golpe que acabará por diminui o patrimônio público da
educação: o conhecimento.
Não há uma fórmula matemática para prever este prejuízo. Mas há dados: 500 mil
professores estão na educação básica em todos os municípios do Brasil, seus
Estados e o Distrito Federal. Além disso, o direito a um reajuste atinge uma
expectativa de direitos para 2014 que já estão na previsão de muitos deles, para
suas famílias e para as suas atividades como educadores. Na mesma quadra,
alguns números são interessantes. A diferença dos cálculos (agosto de 2013=19% e
dezembro de 2013=8,32%) do próprio governo faz crer que além da pressão dos
10
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Discricionariedade administrativa e controle judicial. Ed. RT: São
Paulo, 1981, p. 45: “A imoralidade administrativa trará, subjacente, a afronta a um dispositivo legal, de modo
mais ou menos explícito.”
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governadores e dos prefeitos, a contabilidade criativa que tem sido constante nas
contas públicas, acaba por estabelecer uma diferença de cerca R$ 1 bilhão de reais
(R$ 1.089.000,00). Estes valores são divididos entre os entes federados (Estados e
municípios).
Se os valores são demasiados, exagerados ou distantes das prioridades públicas, ao
invés de jogar a conta sobre as crianças e seu futuro, o correto seria jogar a conta
sobre o conjunto da nação brasileira, cuja renda nacional é superior a 4 trilhões de
reais por ano, doa quais mais de 1 trilhão e oitocentos bilhões correspondem à
receita dos três segmentos da federação. Para cobrir o gasto de R$ 1.089.000,00
seria necessário apenas 0,1% da receita do setor público brasileiro.
A simples redução com os gastos com PUBLICIDADE dos Estados e da União em
50% (3 bilhões e duzentos e setenta milhões, dos quais 1,49 bilhão dos Estados e
1,78 bilhão de gasto da União), pagaria a diferença e sobraria troco (R$ 2,171
bilhões) para as necessárias despesas com a publicidade oficial. Outra comparação.
Em 2012 o governo federal aportou do Tesouro Nacional para o BNDES a quantia
de 12 bilhões de reais. Menos de 10% desse valor pagaria a diferença. Ainda outra:
o governo doou (por meio da renúncia fiscal) para os compradores de automóveis
a quantia de 1,48 bilhão de real.
(3) - DA TUTELA ANTECIPADA LIMINARMENTE
(3.1) – A tutela antecipada: fundamento relevante
Os fatos e as razões jurídicas narrados não deixam dúvidas de que o
prosseguimento do ato administrativo que enseja a modificação dos critérios de
remuneração dos professores da educação básica viola a Constituição e a
legislação, bem como o princípio da moralidade administrativa. Há inafastável
periculum in mora, sendo certo que o dano causado à organização da educação,
especialmente aos estudantes e aos professores, será assumido posteriormente pelo
próprio ao erário público bem como o futuro do país, com inequívocos contornos
de imoralidade.
No caso vertente, há a necessidade da tutela antecipada, por intermédio de liminar
inaudita altera parte, com a finalidade de obstacularizar a efetivação do ato ou a sua
continuação. Aplica-se a regra contida no artigo 273, inciso I, do CPC:
Artigo 273 - O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela
pretendida no pedido inicial, desde que existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da
alegação e:
I - haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação; ou
A liminar é admitida no Art. 5º, § 4º, da Lei 4.717/65:
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Na defesa do patrimônio pública caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado.
O tema é, de forma inequívoca, esclarecido pela doutrina:
Concessão da liminar: embora a expressão “poderá”, constante do CPC 273
caput, possa indicar faculdade e discricionariedade do juiz, na verdade constitui
obrigação, sendo dever do magistrado conceder a tutela antecipatória, desde
que preenchidos os pressupostos legais para tanto, não sendo lícito concedê-la
ou negá-la pura e simplesmente. Para isso tem o juiz o livre convencimento
motivado (CPC 131): a) convencendo-se da presença dos requisitos legais, deve o
juiz conceder a antecipação da tutela; b) caso as provas não convençam dessa
circunstância, deve negar a medida. O que o sistema não admite é o fato de o
juiz, convencendo-se de que é necessária a medida e do preenchimento dos
pressupostos legais, ainda assim, negue-a. A liminar pode ser concedida com ou
sem a ouvida da parte contrária. 11
Consoante registra o texto processual invocado, o legislador exige o juízo de
verossimilhança com a devida prova inequívoca, que não apresente qualquer
dúvida quanto ao direito pretendido. Com efeito, eminente julgador, não estamos
diante de uma mera probabilidade de um direito, e sim de uma certeza, porquanto
os fatos postos a exame são expressos pelo clamor popular de repúdio ao ato de
que modificar, para reduzir, os critérios de remuneração e do piso salarial
profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação
básica, regulamentando disposição constitucional.
No sentido da prova, a doutrina dominante orienta para um entendimento mais
elástico da prova, podendo esta trazer em si a sua implícita geração de lesividade:
“ônus limitado” (onde há ônus, mesmo que limitado, há lesividade ao patrimônio
público). Há, ainda, prova inequívoca na tutela antecipatória:
Visto o conceito de verossimilhança, cumpre determinar o conteúdo da
expressão prova inequívoca (artigo 273 do CPC), que emerge como uma
"aparente" condicionante do convencimento do Juiz, e que, mal interpretada
poderá importar numa injustificável restrição legal, a primeira vista, pode
parecer que só caiba a antecipação da tutela quanto a pretensão se assente em
prova documental, o que, contudo, não é verdadeiro. É que a alegação pode
prescindir de prova documental, quando incontroversos os fatos em que se
apóia e o dissenso judicial. Sempre que a demanda envolver matéria apenas de
direito, os fatos geralmente não carecem de prova, como sucede nas ações
11
NERY JUNIOR, Nelson. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL COMENTADO e legislação processual civil em
vigor - atualizada até 01.08.1997 - 3ª edição revista ampliada, São Paulo: Ed. RT, página 547 e seg.
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sobre a inexigibilidade de tributo tido por inconstitucional ou exigências ilegais
dos órgãos do Poder Público. 12
O dano será indiscutível, portanto os prejuízos que sofrerão a educação pública, a
educação básica, o direito dos estudantes à educação de qualidade, a expectativa
dos professores da educação básica, além dos motivos relevantes da completa
inconstitucionalidade, em face da ausência do princípio da moralidade,
inevitavelmente irreparáveis em toda a sua extensão, consoante o inciso I, do
referido artigo 273, do CPC.
(3.2) – Da medida liminar
Os efeitos do ato ora impugnado ameaçam frustrar os objetivos da própria Ação
Mandamental. A concessão de medida liminar será provisão judicial obrigatória, e
não simples benevolência do julgador da causa. Isto porque no instituto brasileiro,
a provisão cautelar é regra, nunca magnificência. Este é o ensinamento de Cretella
Jr.:
A auto-executoriedade jorra do ato espontaneamente, com intensidade ímpar; a
liminar susta-lhe a ação antes que se manifeste. O ato ilegal é veneno de ação
rápida, que não pode ser tratado como paliativo. Seu antídoto imediato é o
remédio heróico que paralisa a ação deletéria da medida ilegal. Em inúmeros
casos, entretanto, o ato impugnado tem de ser atacado logo, porque do
contrário a lesão produziria danos irreparáveis. Se o doente está sufocando, se o
coração está paralisado, é necessário que seja atendido imediatamente. A
observação e o tratamento cuidadoso ficam para depois. A intervenção ultraenérgica, sobrestando o processo em desenvolvimento, é a ação liminar. 13
Sequer se pode articular a questão da impossibilidade de concessão de liminar
contra a Fazenda Pública, eis que precedente coloca o autor popular como detentor
de legitimação extraordinária:
AÇÃO POPULAR - LEGITIMIDADE EXTRAORDINÁRIA DO CIDADÃO PROCESSUAL Medida Cautelar - Ação Popular - Vedação (Lei nº 8.437/92, art. 1º)
- Substituto Processual. O art. 1º da Lei nº 8.437/92 veda
liminares em favor de quem litiga com o Estado. A vedação nele
contida não opera no processo de ação popular. É que neste
processo, o autor não é adversário do Estado, mas seu substituto
processual.
12
ALVIM, J. E. Carrera. A Antecipação da Tutela na reforma processual, Rio de Janeiro: Destaque, 1995, p.
66.
13
CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Lei do Mandado de Segurança. 10ª Ed., Rio de Janeiro:
Forense, 1999, p. 66.
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Denega-se Segurança impetrada contra medida liminar deferida em
ação popular, quando inexiste ilegalidade ou abuso do ato.
Recurso em Mandado de Segurança nº 5.621 -0 - Porto Alegre/RS - 1ª
Turma STJ - v. u. - Recorrente: Estado do Rio Grande do Sul Recorrido: Juízo de Direito da 5ª Vara dos Feitos da Fazenda
Pública da Comarca de Porto Alegre - Relator: Min. Humberto Gomes
de Barros - 31.05.95 (DJU - 07.08.95, pg. 23.020).
(3.3) - Do fumus boni juris
A fumaça do bom direito (que se reveste na violação de direito e de ação) encontrase presente na exposição do caso a essa Corte, e confirmada pelos próprios dados e
provas produzidos. É de tal modo a relevância dos motivos em que se assenta o
pedido da liminar, inaudita altera parte. O requisito do fumus boni juris está mais que
presente. Exige uma manifestação liminar dessa Corte. O fumus boni iuris se
apresenta claramente demonstrado pelos dispositivos legais e o prejuízo causado.
(3.3) – Do periculum in mora
A única forma de garantir a eficácia da tutela jurisdicional pretendida é a imediata
suspensão das atividades que levarão ao ato administrativo impugnado de autoria
do Ministério da Educação (MEC) e que visa alterar (para menor) o atual critério
do reajuste do piso nacional dos professores da educação básica. Há que se
impedir a continuidade desta verdadeira destruição do interesse público e da
educação brasileira, bem como uma medida que possibilita a restauração do
Estado de Direito com a concessão da medida liminar perseguida. Assim, merece
reparação de caráter liminar, nos termos da lei.
No ensinamento de Hely Lopes Meirelles, que se aplica totalmente ao caso em tela:
A medida liminar não é concedida como antecipação dos efeitos da
sentença final, é procedimento acautelador do possível direito do
impetrante, justificado pela iminência de dano irreversível de
ordem patrimonial, funcional ou moral se mantido o ato coator até a
apreciação definitiva da causa. Por isso mesmo, não importa
prejulgamento;
não
afirma
direitos;
nem
nega
poderes
à
Administração. Preserva, apenas, o impetrante de lesão irreparável,
sustando provisoriamente os efeitos do ato impugnado. 14
Pela presença do fumus boni juris e do periculum in mora deve ser, data maxima venia,
concedida a liminar.
(4) – DO PEDIDO
14
MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de
Injunção, "Habeas Data". 14ª ed., São Paulo, Malheiros, 1990, p. 56s.
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(4.1) – Provas
O art. 1º. § 4º da LAP prevê a requisição, por parte do juiz, e a pedido da parte de
documentos necessários à ação. 15 Assim, com o objetivo de comprovar as
afirmações da presente ação, é a presente para pedir que seja, nos termos do art. 7º,
I, ”b”, da LAP, determinado à requisição das seguintes provas:
(a) - Ao Ministério da Educação, na pessoa de seu Ministro de Estado, os
estudos, propostas, reivindicações e informações acerca das demandas dos
estados e/ou do Distrito Federal para alteração (para menor) do atual
critério do reajuste do piso nacional dos professores da educação básica;
(b) - Ao Ministério da Educação, na pessoa de seu Ministro de Estado, cópia
integral de processo administrativo acerca dos estudos e propostas que
estão sendo feitas e encaminhadas sobre as modificações acima (item “a”);
(c) – Ao Ministério da Educação, na pessoa de seu Ministro de Estado, cópia
integral dos estudos e das atas, com os respectivos documentos, das
reuniões públicas e/ou privadas da Comissão Intergovernamental de
Financiamento para a Educação Básica de Qualidade do MEC que tratam
das modificações acima (item “a”);
(d) – Ao Ministério da Fazenda, na pessoa de seu Ministro de Estado, os
estudos, propostas e informações acerca das estimativas de receitas dos
últimos 5 anos, bem como o modelo e a forma do cálculo do atual critério do
reajuste do piso nacional dos professores da educação básica;
Estes pedidos não prejudicarão a produção de provas posteriormente.
(4.2) – Finais
Isso posto, é a presente para requerer a V. Exa.:
(a) Diante das provas aqui apresentadas, corroboradas pelos indisfarçáveis
danos que já experimentaram e poderão experimentar a educação, o erário e
toda a sociedade brasileira, e nos termos da Lei nº 4.717/65, c/c a Lei nº
6.513/77, que acrescentou o § 4º ao art. 5º da LAP (“Na defesa do patrimônio público
caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado”), além do art. 273, incisos e parágrafos
do CPC, que seja concedida a tutela antecipada liminar, inaudita altera parte,
15 Ao ajuizar a ação popular, o autor poderá, até mesmo no contexto da inicial, requerer que o juiz
processante requisite, de órgãos públicos, documentos necessários a instruir o pedido inaugural, podendo o
magistrado, fazê-lo de ofício. Uma vez postulada, pelo autor de forma expressa, a requisição de documento
essencial à propositura da ação, não há de se falar em inépcia da inicial, por ausência da documentação
necessária (STJ-1ª Turma, Resp 152.925-SP, rel. p. o ac. Min. Demócrito Reinaldo, j. 7.5.98, negaram
provimento, maioria DJU 13.10.98, p.21)
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determinando aos réus a imediata suspensão da Portaria Interministerial
nº 16, de 17 de dezembro de 2013, publicada no Diário Oficial da União de
18 de dezembro de 2013 em orla de provisoriedade, até a decisão final.
(b) - a citação dos réus, para, no prazo legal, contestarem a presente ação,
sob pena de revelia;
(c) - oficiar ao representante do Ministério Público, nos termos do art. 6º, §
4º, art. 7º, § 1º, arts. 9º e 16, art. 19, § 2º, da Lei n.º 4.717/65;
(d) - o julgamento do mérito da ação, decretando a desconstituição do ato
impugnado, nos termos da Lei n.º 4.717/65 e do Código de Processo Civil,
art. 330, inciso I;
(e) - na eventualidade da necessidade de nova prova documental, de prova
pericial ou testemunhal, e no curso do processo, o julgamento do mérito da
ação nos termos da Lei n.º 4.717/65, art. 7º, V; CPC, art. 331;
(f) - a condenação solidária dos ordenadores e beneficiários diretos na
reparação do eventual dano, com o conseqüente ressarcimento pecuniário
aos cofres públicos, sem prejuízo de outras apurações a se realizar por esse
Juízo;
(g) - incidência de juros e correção monetária sobre todo o montante do
prejuízo causado aos cofres públicos;
(h) - a condenação dos réus a arcar com as cominações processuais, custas e
despesas, e honorários advocatícios na importância de 20% sobre o valor da
condenação (art. 12 da LAP);
Nos termos do art. 10 da LAP, as custas e o preparo serão pagos ao final. Protestase pela produção de todo tipo de provas em direito admitidas.
Dá-se à presente causa o valor de R$ 1.000,00 (mil reais), para efeitos meramente
fiscais.
Pede deferimento.
Brasília-DF, 6 de janeiro de 2014.
MELILLO DINIS DO NASCIMENTO
OAB/DF 13.096
CRISTOVAM RICARDO CAVALCANTI BUARQUE
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28
LISTA DE DOCUMENTOS
Procuração;
DOC. 1 - Documentos pessoais do autor popular;
DOC. 2 – Portaria Interministerial nº 16, de 17 de dezembro de 2013
DOC. 3 – Acórdão ADIN 4.167-DF (STF)
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