XIII Congresso Goiano de Direito Administrativo
REGIÕES
METROPOLITANAS
E SANEAMENTO
BÁSICO
WLADIMIR ANTÓNIO RIBEIRO
GOIÂNIA, 13 DE MAIO DE 2014
XIII Congresso Goiano de Direito Administrativo
Wladimir António Ribeiro
Palestra: Regiões Metropolitanas e Saneamento Básico
Goiânia, 13 de maio de 2014
A G E S T Ã O U R B A N A PA R A A L É M D O
TERRITÓRIO DO MUNICÍPIO
• Os problemas:
– escala:
• município histórico versus município
promotor de políticas públicas de bemestar social
– conurbação
• Uma cidade com vários municípios
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A G E S T Ã O U R B A N A PA R A A L É M D O
TERRITÓRIO DO MUNICÍPIO
• As soluções:
– A centralização das competências
– A criação das intermunicipalidades
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A S I N T E R M U N I C I PA L I D A D E S :
CONCEITO
• compulsórias
– regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões
• voluntárias
– consórcios públicos intermunicipais
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A S I N T E R M U N I C I PA L I D A D E S :
O D E B AT E E N T R E 1 9 4 6 - 1 9 6 4
• A Tese de Hely Lopes Meireles: “Autarquias
intermunicipais”
• tese apresentada no VI Congresso
Brasileiro de Municípios, em Curitiba
(1962)
• Publicada na Revista de Administração
Municipal, Ano IX, set.-out. 1962, n. 54.
pp. 374-384.
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A S I N T E R M U N I C I PA L I D A D E S :
O D E B AT E E N T R E 1 9 4 6 - 1 9 6 4
– No regime da Constituição de 1946, e das
Cartas de 1967 e 1969, o Município não era
considerado ente federativo e, tampouco,
possuía poder de auto-organização.
– Com exceção do Estado do Rio Grande do
Sul, o Município era organizado por lei
estadual (“Lei Orgânica dos Municípios”)
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A R E G I Ã O M E T R O P O L I TA N A
N O R E G I M E M I L I TA R
CARTA DE 15/3/1967
“Art. 157……………..……………………………………
§ 10. A União, mediante lei complementar, poderá
estabelecer regiões metropolitanas, constituídas por
Municípios que, independentemente de sua
vinculação administrativa, integrem a mesma
comunidade sócio-econômica, visando à realização
de serviços de interesse comum. “
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A R E G I Ã O M E T R O P O L I TA N A
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• Como se vê – e se pode verificar dos debates
parlamentares – a posição de que cabe ao
Estado criar a autarquia intermunicipal foi
acolhida pelo texto constitucional com as
seguintes diferenças:
• A Lei complementar federal;
• A designação de região metropolitana, evocando
a noção de conurbação.
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A R E G I Ã O M E T R O P O L I TA N A
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CARTA DE 30/10/1969
Art. 164. A União, mediante lei complementar,
poderá para a realização de serviços comuns,
estabelecer regiões metropolitanas, constituídas
por municípios que, independentemente de sua
vinculação administrativa, façam parte da
mesma comunidade sócio-econômica.
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A R E G I Ã O M E T R O P O L I TA N A
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– Criação das regiões metropolitanas de S. Paulo,
Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador,
Curitiba, Belém e Fortaleza pela Lei
Complementar federal nº 14, de 8 de junho de
1973.
– Criação da região metropolitana do Rio de
Janeiro pela Lei Complementar federal nº 20, de
1º de julho de 1974.
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A R E G I Ã O M E T R O P O L I TA N A
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Lei Complementar federal n° 14/73:
Art. 2º - Haverá em cada Região Metropolitana um Conselho
Deliberativo, presidido pelo Governador do Estado, e um Conselho
Consultivo, criados por lei estadual.
§ 1º - O Conselho Deliberativo contará em sua composição, além
do Presidente, com 5 (cinco) membros de reconhecida capacidade
técnica ou administrativa, um dos quais será o Secretário-Geral do
Conselho, todos nomeados pelo Governador do Estado, sendo um
deles dentre os nomes que figurem em lista tríplice organizada
pelo Prefeito da Capital e outro mediante indicação dos demais
Municípios integrante da Região Metropolitana.
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Lei Complementar federal n° 14/73:
Art. 2º. .............................................................................................
.........................................................................................................
§ 2º - O Conselho Consultivo compor-se-á de um representante de
cada Município integrante da região metropolitana sob a direção
do Presidente do Conselho Deliberativo.
§ 3º - Incumbe ao Estado prover, a expensas próprias, as
despesas de manutenção do Conselho Deliberativo e do Conselho
Consultivo.
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Lei Complementar federal n° 14/73:
Art. 3º -compete ao Conselho Deliberativo:
I - promover a elaboração do Plano de Desenvolvimento integrado da
região metropolitana e a programação dos serviços comuns;
II - coordenar a execução de programas e projetos de interesse da região
metropolitana, objetivando-lhes, sempre que possível, a unificação quanto
aos serviços comuns.
Parágrafo único - A unificação da execução dos serviços comuns efetuarse-á quer pela concessão do serviço a entidade estadual, quer pela
constituição de empresa de âmbito metropolitano, quer mediante outros
processos que, através de convênio, venham a ser estabelecidos.
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Lei Complementar federal n° 14/73:
Art. 4º - Compete ao Conselho Consultivo:
I - opinar, por solicitação do Conselho Deliberativo, sobre
questões de interesse da região metropolitana;
II - sugerir ao Conselho Deliberativo a elaboração de
planos regionais e a adoção de providências relativas à
execução dos serviços comuns.
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Lei Complementar federal n° 14/73:
Art. 5º - Reputam-se de interesse metropolitano os seguintes serviços
comuns aos Municípios que integram a região:
I - planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social;
II - saneamento básico, notadamente abastecimento de água e rede de
esgotos e serviço de limpeza pública;
III - uso do solo metropolitano;
IV - transportes e sistema viário,
V - produção e distribuição de gás combustível canalizado;
VI - aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição
ambiental, na forma que dispuser a lei federal;
VII - outros serviços incluídos na área de competência do Conselho
Deliberativo por lei federal.
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A R E G I Ã O M E T R O P O L I TA N A
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• Durante
o
regime
militar,
as
regiões
metropolitanas foram criadas tendo dois órgãos
fundamentais de governança:
• o conselho deliberativo, composto pelo Governador e
mais cinco membros, dois destes indicados pelos
Municípios;
• o conselho consultivo, formado pelo Governador e os
municípios integrantes da região metropolitana.
• Afora isso, de se ver que há uma forte diretriz de
unificação dos serviços de interesse comum dos
municípios integrantes da região metropolitana.
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A R E G I Ã O M E T R O P O L I TA N A
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• Durante
o
regime
militar,
as
regiões
metropolitanas foram criadas tendo dois órgãos
fundamentais de governança:
• o conselho deliberativo, composto pelo Governador e
mais cinco membros, dois destes indicados pelos
Municípios;
• o conselho consultivo, formado pelo Governador e os
municípios integrantes da região metropolitana.
• Afora isso, de se ver que há uma forte diretriz de
unificação dos serviços de interesse comum dos
municípios integrantes da região metropolitana.
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A R E G I Ã O M E T R O P O L I TA N A
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• Observe que não se deve confundir serviços de
interesse comum com competências comuns.
As competências são próprias, municipais,
porém vinculadas a um peculiar regime de
execução: o regime metropolitano.
• Estes
conceitos:
conselho
deliberativo,
conselho consultivo e serviços (hoje funções)
de interesse comum (aos municípios que
integram a região metropolitana) continuam em
vigor na legislação que rege diversas regiões
metropolitanas,
aglomerações
urbanas
e
microrregiões.
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• A criação das regiões metropolitanas produziu
traumas, porque estas regiões serviram de
instrumento de mera centralização política. Na
prática, tornaram-se instrumentos para o Estadomembro exercer controle sobre os Municípios,
diminuindo a autonomia municipal em nome de
projeto político centralizador.
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• Observe-se que as regiões metropolitanas
criadas em 1973 eram inconstitucionais, porque
previam a participação do Estado-membro,
quando a carta constitucional de 1969 estipulava
que eram “constituídas por municípios”, e não
“pelo Estado-membro e municípios”.
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A R E G I Ã O M E T R O P O L I TA N A
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– TRÂNSITO. COMPETÊNCIA. MUNICÍPIO. MÃO DE DIREÇÃO
(INVERSÃO). CF., ART. 15, II, B. 1. A REGULAMENTAÇÃO URBANA
DE TRÂNSITO, INCLUSIVE NA FIXAÇÃO DE MÃO DE DIREÇÃO, DIZ
COM O PECULIAR INTERESSE DO MUNICÍPIO, RESGUARDADO EM
SUA AUTONOMIA PELA NORMA CONSTITUCIONAL. 2. A
FACULDADE CONFERIDA A UNIÃO PELO ART. 164 DA
CONSTITUIÇÃO,
DE
ESTABELECER,
MEDIANTE
LEI
COMPLEMENTAR, REGIOES METROPOLITANAS, CONSTITUIDAS
POR MUNICÍPIOS, PARA A REALIZAÇÃO DE SERVIÇOS COMUNS,
NÃO INTERFERE COM A DISCIPLINA DO TRÂNSITO LOCAL.
RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO.
(RE 98.588-RJ, Rel. Min. Rafael Mayer, j. 17.6.1983, v.u.)
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A REGIÃO METROPOLITANA
NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Art. 25. ...................................................................
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei
complementar, instituir regiões metropolitanas,
aglomerações
urbanas
e
microrregiões,
constituídas por agrupamentos de municípios
limítrofes, para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções públicas
de interesse comum.
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A REGIÃO METROPOLITANA
NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Do texto de 1988 se conclui que:
• Foi retomada a ideia original, de criação da
região metropolitana mediante lei do Estadomembro;
• Além da região metropolitana, vinculada à ideia
de conurbação, se instituiu as aglomerações
urbanas e microrregiões, vinculadas à noção de
escala.
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A REGIÃO METROPOLITANA
NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Do texto de 1988 se conclui que:
• Foi adotado o conceito de “agrupamento de
municípios” da Constituição Paulista de 1947;
• o texto de 1988 adotou também o conceito de
intermunicipalidade, - a região metropolitana,
aglomeração
urbana
ou
microrregião
é
“constituída por agrupamento de municípios”;
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A REGIÃO METROPOLITANA
NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Do texto de 1988 se conclui que:
• Há a noção de continuum territorial, porque se
trata de “agrupamento de municípios limítrofes”;
• A região metropolitana, a aglomeração urbana
ou microrregião possui por objetivo integrar não
só o planejamento, mas também a organização e
a execução de funções públicas de interesse
comum dos municípios que a compõem,
abrangendo competências próprias de autarquia.
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O JULGAMENTO DA ADI 1842-RJ PELO
STF: AS NORMAS QUESTIONADAS
• A partir do disposto no § 3º do art. 25 da
Constituição Federal de 1988, o Estado do Rio
de Janeiro editou a Lei Complementar nº 87, de
16 de dezembro de 1997, alterando o regime da
Região Metropolitana do Rio de Janeiro.
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O JULGAMENTO DA ADI 1842-RJ PELO
STF: AS NORMAS QUESTIONADAS
• O Estado do Rio de Janeiro editou também a Lei
n° 2.869, de 18 de dezembro de 1997, que
disciplinou os serviços de transporte ferroviário e
metroviário de passageiros, bem como
disciplinou os serviços de saneamento básico
(arts. 11 a 21).
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O JULGAMENTO DA ADI 1842-RJ PELO
STF: AS NORMAS QUESTIONADAS
• O Estado do Rio de Janeiro, por fim, editou
também o Decreto n° 24.631, de 1998, que
também disciplinou os serviços públicos de
saneamento básico.
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O JULGAMENTO DA ADI 1842-RJ PELO
STF: AS DECISÕES
• Em face das Leis e do decreto mencionados
foram
propostas
Ações
Diretas
de
Inconstitucionalidade perante o STF (ADI 1842RJ, proposta pelo PDT; ADI 1826-RJ, pelo PT;
ADI 1843-RJ, pelo PFL e ADI 1906-RJ pelo PPS.
As ações foram reunidas para julgamento
conjunto.
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O JULGAMENTO DA ADI 1842-RJ PELO
STF: AS DECISÕES
• O julgamento destas ações (iniciadas em
10/6/1998) foi concluído nas sessões do STF de
28/2/2013 e 6/3/2013.
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O JULGAMENTO DA ADI 1842-RJ PELO
STF: AS DECISÕES
• Quanto ao Decreto n° 24.631/98, os pedidos de
declaração
de incostitucionalidade
foram
julgados prejudicados porque o decreto foi
revogado.
• Quanto à Lei n° 2.869/97, os seus artigos 11 a
21 foram julgados inconstitucionais.
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O JULGAMENTO DA ADI 1842-RJ PELO
STF: AS DECISÕES
• No que se refere aos dispositivos da lei ordinária
declarados inconstitucionais, por meio do qual o
Estado disciplinava sozinho os serviços de
saneamento básico, o STF reafirmou que a
titularidade dos serviços de saneamento básico
é municipal, pelo que não cabe ao Estado
legislar sobre eles.
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O JULGAMENTO DA ADI 1842-RJ PELO
STF: AS DECISÕES
• Inclusive, no mesmo dia 6 de março de 2013, o STF
declarou inconstitucional Lei do Estado de Santa
Catarina, que visava disciplinar aspectos dos serviços de
saneamento básico (ADI 2340-SC).
• Prevaleceu o entendimento de que, com a edição da lei,
o Estado usurpou competência municipal de legislar
sobre o serviço local de abastecimento de água,
afrontando o inciso I do artigo 30 da Constituição Federal
(CF). Esse dispositivo atribui ao município competência
para “legislar sobre assuntos de interesse local”
(extraído do Informativo de Jurisprudência do STF).
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A DECISÃO DO STF
• No julgamento da ADI nº 1842-RJ, o STF
prestigiou a autonomia municipal.
• No
julgamento
foram
declarados
inconstitucionais diversos artigos da lei
complementar do Estado do Rio de Janeiro.
• O STF decidiu que a criação de uma região
metropolitana
não
pode
produzir
a
transferência de competências do Município
para o Estado.
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A DECISÃO DO STF
• O STF decidiu também que a competência
dos serviços de saneamento básico é
sempre do Município.
• Porém quando o Município integrar região
metropolitana,
o
exercício
dessa
competência deve se dar pelo órgão ou
entidade metropolitano.
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A DECISÃO DO STF
• Contudo o STF não decidiu o que é e como
deve ser formatado o órgão ou entidade
metropolitano.
• Deixou em aberto se ele pode ser formado só
por Municípios, se o Estado pode ou não fazer
parte dele, ou, ainda, se a sociedade civil
também pode integrar a governança do órgão ou
entidade metropolitano. Quem vai decidir isso
será a lei complementar estadual, caso a
caso.
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A DECISÃO DO STF
Voto do Ministro Teori Zavascki:
“Os votos divergentes têm essa convergência: de considerar
inconstitucional o modo como foi constituída a região
metropolitana. Entendem que como está não pode ficar.
Todavia, como é que deve ser estruturada, como deve ser
formatada juridicamente uma região metropolitana?
Quanto a este ponto, não há nenhum voto que seja
semelhante, que tenha dado uma solução uniforme.”
(grifamos)
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Wladimir António Ribeiro
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A DECISÃO DO STF
Ainda o voto do Ministro Teori Zavascki:
"Todavia, independentemente do critério que se venha a
adotar – que, no meu entender deve ficar, em grande medida,
reservada ao legislador complementar estadual -,
independentemente desse sistema, repito, é certo que ele não
pode se constituir em pura e simples transferência de
competências municipais para o âmbito do Estado-membro,
como ocorreu no caso em exame. Esse fundamento é, por si
só, suficiente para um juízo de procedência da declaração de
inconstitucionalidade das normas."
(grifamos)
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Wladimir António Ribeiro
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A DECISÃO DO STF
Em resumo: o STF decidiu que:
• a instituição de região metropolitana não leva à
transferência de competências constitucionais dos
Municípios para o Estado;
•
que os Municípios atingidos devem exercer suas
competências por meio do órgão metropolitano;
• Ficou em aberto quem constituiu e como é a
governança do órgão metropolitano, questões a
serem decididas por meio da lei complementar
estadual que instituir a região metropolitana.
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O ERRO NO ACÓRDÃO
Importante informar que houve equívoco na
publicação do Acórdão do Julgamento,
ocorrido no dia 16 de setembro.
Além do Acórdão não constar o voto do
Ministro Marco Aurélio, a sua Ementa afirma
que o resultado do julgamento acompanhou o
voto do Ministro Gilmar Mendes, o que não
corresponde à realidade.
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O ERRO NO ACÓRDÃO
O Voto do Ministro Gilmar Mendes é no sentido
de que o Estado faz obrigatoriamente parte da
região metropolitana, bem como veda que nela
participe a sociedade civil – o que não
corresponde ao julgamento, que deixou estas
questões em aberto.
O PDT, PT e PPS ingressaram com recursos
embargos de declaração para que o erro seja
corrigido. Os recursos ainda não foram julgados.
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REGIÕES METROP OL I TAN AS E
SANEAMENTO BÁSICO
Goiânia, 13 de maio de 2014
Obrigado!
WLADIMIR ANTÓNIO RIBEIRO
Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques –
Sociedade de Advogados
(61) 3223-7895 // ((11) 3068-4737
[email protected]