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Acção Local no Combate à
Pobreza e Exclusão Social
Livpsic
Dezembro 2010
Título da obra Acção Local no Combate à Pobreza e
Exclusão Social
Autores © Tiago Neves (Coordenador), Isabel Cruz, Maria do Rosário Silva
Edição: Livpsic
Colecção: Livpsic – Ciências de Educação
e-mail: [email protected]
Depósito Legal: 320589/10
I.S.B.N.:
Data de Edição: Dezembro de 2010
Impressão: Bukprint – Zona Industrial de Oliveira de Azeméis
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Índice
1. Introdução..........................................................................................................................................7
2. Acção Local: enquadramento conceptual.............................................................................................9
2.1. O “nascimento” do social.............................................................................................................9
2.2. A emergência do local. A “morte” do social?...............................................................................11
2.3. A acção local no combate à pobreza e à exclusão social...............................................................16
2.3.1. A pobreza e a exclusão social..............................................................................................16
2.3.2. A acção local......................................................................................................................21
3. Metodologia......................................................................................................................................25
3.1. Enquadramento geral do estudo. ..............................................................................................25
3.2. A operacionalização da pesquisa.................................................................................................30
4. Caracterização dos Concelhos............................................................................................................33
4.1. Introdução.................................................................................................................................33
4.2. Concelho de Évora.....................................................................................................................39
4.3. Concelho de Mortágua..............................................................................................................44
4.4. Concelho de Albufeira...............................................................................................................49
4.5. Concelho de São Brás de Alportel..............................................................................................55
4.6. Concelho de Lisboa...................................................................................................................59
4.7. Concelho do Porto.....................................................................................................................64
4.8. Concelho de Fronteira...............................................................................................................68
4.9. O Concelho de Penamacor.........................................................................................................74
4.10. Concelho de Vila Nova de Famalicão.......................................................................................80
4.11. O Concelho de Terras de Bouro...............................................................................................85
4.12 Concelho de Campo Maior.......................................................................................................88
4.13. Concelho de Vinhais................................................................................................................93
4.14 Notas finais. . ...........................................................................................................................98
5. As Instituições Locais......................................................................................................................101
5.1. O lugar da acção local..............................................................................................................101
5.2. As questões do financiamento..................................................................................................109
5.3. As parcerias..............................................................................................................................119
5.4. Metodologias/estratégias de intervenção...................................................................................135
5.4.1. A acção assistencial..........................................................................................................135
5.4.2. O desenvolvimento comunitário......................................................................................139
5.5. A relação entre o local e o central.............................................................................................142
5.5.1. Aspectos gerais.................................................................................................................142
5.5.2. A relação entre planos nacionais e acção local...................................................................147
5.5.3. A retroacção do local sobre o central................................................................................151
5.5.4. Críticas do local ao central...............................................................................................154
5.5.5. Sugestões do local ao central............................................................................................159
5.6. A avaliação...............................................................................................................................161
Tiago Neves (Coordenador)
6. As Estruturas Centrais.....................................................................................................................177
6.1. O lugar da acção local..............................................................................................................177
6.2. A relação entre o local e o central.............................................................................................189
6.3. Os novos problemas sociais......................................................................................................198
6.4. Áreas prioritárias de intervenção e propostas de actuação.........................................................200
7. Considerações Finais e Recomendações...........................................................................................207
7.1. Considerações finais.................................................................................................................207
7.2. Recomendações.......................................................................................................................211
Referências bibliográficas.....................................................................................................................215
ANEXOS............................................................................................................................................219
6
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
1. Introdução
Em Dezembro de 2009 foi assinado um protocolo de cooperação entre o
Instituto da Segurança Social, I.P., e a Faculdade de Psicologia e de Ciências
da Educação da Universidade do Porto (FPCE-UP) tendo em vista a realização de um trabalho de investigação no âmbito da relação entre acção local e o
combate à pobreza e exclusão social1. Este projecto foi conduzido pelo CIIE
– Centro de Investigação e Intervenção Educativas, integrado na FPCE-UP.
Este relatório final constitui-se como uma apresentação dos trabalhos desenvolvidos no quadro desse protocolo. Procurando compreender como é que
os actores locais (autarquias, Redes Sociais, Instituições Particulares de Solidariedade Social, Organizações Não Governamentais, agências de desenvolvimento local, etc.) se organizam e actuam no âmbito do combate à pobreza
e à exclusão social, esta investigação guiou-se por uma questão orientadora:
«Como é que os actores locais fazem aquilo que fazem?».
Após uma primeira abordagem conceptual à noção de acção local e aos
conceitos de pobreza e de exclusão social, explicitam-se as opções metodológicas assumidas e os princípios organizadores do trabalho de terreno; assinale-se
que estas matérias beneficiaram dos debates mantidos com a Comissão de
Acompanhamento do projecto2. Seguidamente caracterizam-se os doze concelhos de Portugal continental que constituíram o campo empírico deste estudo. São focados aspectos socio-demográficos, as metodologias e estratégias
de intervenção local privilegiadas, as parcerias e dinâmicas geradas localmente, as representações dos territórios, os problemas prioritários e os problemas
emergentes no actual contexto de crise, e ainda as propostas de actuação no
combate à pobreza e à exclusão social. Depois desta abordagem por concelho,
o relatório centra-se nas instituições locais que foram entrevistadas no âmbito
do estudo, enfatizando dimensões de análise tais como o lugar da acção local,
1 Esta pesquisa desenvolveu-se durante os primeiros nove meses de 2010, declarado Ano Europeu
do Combate à Pobreza e à Exclusão Social pela União Europeia.
2 Tal como previsto no protocolo de cooperação estabelecido entre o Instituto da Segurança Social,
I.P., e a Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade do Porto, foi constituída uma
Comissão de Acompanhamento do projecto Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social. Integraram
a Comissão de Acompanhamento a Prof. Doutora Fernanda Rodrigues (na qualidade de Coordenadora
do Plano Nacional de Acção para a Inclusão), a Dra. Alda Gonçalves (na qualidade de Técnica da Equipa
de Coordenação do Plano Nacional de Acção para a Inclusão) e o Dr. Sérgio Aires (em representação do
Fórum Não Governamental para a Inclusão Social – FNGIS).
7
Tiago Neves (Coordenador)
as questões do financiamento, o estabelecimento e dinamização de parcerias,
as metodologias e estratégias de intervenção, a relação entre o local e o central
e a avaliação da acção local. A apresentação dos dados empíricos conclui-se
com uma referência às estruturas de cúpula entrevistadas no âmbito do estudo, salientando-se aqui dimensões de análise tais como o lugar da acção
local, a relação entre o local e o central, os novos problemas sociais e as áreas
prioritárias de intervenção, bem como as propostas de actuação no campo do
combate à pobreza e à exclusão social.
Finalmente, após uma breve análise retrospectiva do estudo realizado, apresentam-se algumas sugestões e recomendações que se ancoram no trabalho
empírico e na sua relação com o enquadramento teórico da pesquisa.
8
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
2. Acção Local: enquadramento conceptual.
2.1. O “nascimento” do social.
Em meados do século XIX emergiu na Europa a questão social (Rosanvallon,
1995: 7). Fernandes e Carvalho apontam para a sua importância ao descrevêla como «a cristalização discursiva de séries heterogéneas e dispersas de eventos
que vão escrevendo a micro-história do social – normalmente eventos crísicos e problemáticos, cuja analítica deveria permitir ler profundas mutações
nos regimes gerais que governam a vida social» (2000: 61). No caso concreto
do século XIX, a questão social referia-se a uma situação na qual acelerados
processos de industrialização e urbanização, associados ao estabelecimento de
novas relações sociais de produção, haviam gerado a pauperização generalizada
das classes trabalhadoras. A consciência desta pauperização3 e das condições
de vida a ela associadas engendrou, por um lado, lutas políticas e sociais; por
outro, a associação das classes laboriosas às classes perigosas (Chevalier, 1984).
Como assinalou Castel, «Este foi um momento crucial, aquele em que pela
primeira vez surgiu um divórcio entre uma ordem politico-jurídica fundada
no reconhecimento dos direitos dos cidadãos e uma ordem económica que
arrastava consigo miséria e desmoralização generalizadas» (2003: xx).
De acordo com Castel, foi nesta clivagem entre o sistema político e a organização económica que a esfera do social encontrou condições para emergir
como ponte de ligação entre o político e o económico (2003: xx). Num certo
sentido, foi aqui que se assistiu ao nascimento do social4, que Donzelot (1994)
crê indissociável da invenção da solidariedade5. Para Castel, «o “social” consiste em sistemas de regulações exteriores ao mercado que são aplicados para tentar suprir este fosso. A questão social torna-se assim, neste contexto, a questão
do lugar a ser ocupado pelas franjas mais dessocializadas de trabalhadores da
3 No século XIX, a pauperização fazia-se sentir essencialmente na pobreza material, na fome e na
sobre-população (Beck, 1997: 51).
4 Não será, portanto, mera coincidência o facto de os chamados “pais” da Sociologia – Marx,
Durkheim e Weber – terem nascido no período compreendido entre 1818 e 1864.
5 No entanto, actividades e regulamentação de apoio social aos desfavorecidos existiam na Europa
já muito antes desta data. Em Portugal, por exemplo, já em 1211 o rei se definia como «defensor pauperis»
(Costa et al, 2008: 188).
9
Tiago Neves (Coordenador)
sociedade industrial»6 (Castel, 2003: xx). Importa no entanto assinalar que,
desde os primeiros tempos da colocação da questão social se configuram dois
modos bem distintos de a tentar explicar e resolver. Por um lado, uma ideologia liberal que, atribuindo os males da sociedade a uma natureza humana
imperfeita mas perfectível, designa o esforço individual e o laissez-faire do
mercado como as soluções para o pauperismo; por outro lado, uma doutrina
socialista que vê nos modos de organização social tanto a causa como a possível solução dos problemas sociais (Fernandes, 1991: 12; Capucha, 2005: 18).
De qualquer modo, é inegável que a integração das referidas franjas mais marginais de trabalhadores constituiu o núcleo duro da resposta original à questão
social e, durante várias décadas, constituiu igualmente o núcleo orientador das
políticas sociais. Neste contexto, o principal problema a resolver era o da distribuição da riqueza, trazendo-se para o plano do debate e da acção as questões
da justiça social, da legitimidade política e da desigualdade económica. Para
além disso, procurou-se igualmente alargar os direitos políticos e civis, adicionando-lhes uma outra camada: os direitos sociais, respeitantes ao emprego, ao
rendimento, à educação, à saúde e à habitação (Marshall, 1992).
Estas preocupações tiveram como apogeu um tipo de formação social tipicamente designado de Estado-Providência, expressão de compromissos de base, de
uma regulação tripartida entre o Estado-Nação, o capital e o trabalho (Santos,
1990: 194; Johnstone, 2003: 24). Os ingredientes ideais do Estado-Providência
são definidos por Mishra como «o pleno emprego, um conjunto de serviços
universais ou quase universais para satisfação das necessidades básicas e um empenho em manter um nível nacional mínimo de condições de vida» (1995: xi).
É à sociedade típica de um Estado-Nação providencial que Jock Young se refere
como sociedade inclusiva (Young, 1999). Esta sociedade inclusiva tem, entre outras, as seguintes características: a resolução do problema da cidadania pela sua
extensão a grupos até então dela afastados (por exemplo, mulheres e negros); um
Estado intervencionista, protector, orientado para a prossecução de uma justiça
social enquadrada por ideais de progresso; uma ordem social absolutista, cujos
valores são considerados indiscutíveis; um Estado assimilativo, que continuamente procura trazer aqueles que estão nas margens para o centro da sociedade
(Young, 1999: 4-5).
Saliente-se, como bem assinala Rosanvallon (1995), que a chave da força do Estado-Providência está na própria formação dos Estados-Nação, que
6 As traduções são da responsabilidade dos autores deste texto.
10
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
se assumem desde o início da sua constituição como Estados protectores7.
Desde finais do século XIX até à década de 70 do século XX, com diferentes
graus de sofisticação e eficácia, o problema da protecção social resolveu-se pela
concessão de protecções fortes ao trabalho e aos trabalhadores. Os trabalhos
transformam-se em empregos e a maioria da população acede à cidadania através do estatuto de trabalhador: este é o modo de operação da sociedade salarial
(Castel, 2005: 32-35).
2.2. A emergência do local. A “morte” do social?
Entre finais do século XIX e meados da década de 70 do século XX existem
duas etapas fundamentais nas concepções acerca do papel do território no desenvolvimento (Klein, 2005). Assim, até ao início do século XX, e no quadro
da construção da sociedade moderna, tem lugar um debate importante em
que se confrontam duas perspectivas: uma que enfatiza o papel das instituições nacionais; outra que defende as estruturas e os valores de base comunitária. Trata-se aqui, no fundo, da clássica oposição entre sociedade (Gesellschaft)
e comunidade (Gemeinschaft), na terminologia de Toennies. Como assinala
Klein, este tipo de debate não se circunscreveu à esfera científica, tendo emergido igualmente no âmbito do planeamento e da intervenção socio-territorial.
Por exemplo, as propostas defendidas por socialistas e anarquistas insistiam
na importância da estruturação de comunidades territoriais onde o modo de
vida e o trabalho surgissem de forma integrada (Klein, 2005: 27). Posteriormente, contudo, a partir dos anos 30 e em resultado da crise de sobreprodução, impõe-se como solução «a regulação fordista caracterizada pela aplicação
dos métodos keynesianos e por estratégias económicas de escala nacional. O
fordismo como modo de regulação representa o triunfo da globalidade nacional face à especificidade local» (Klein, 2005: 27). Isto significa, portanto,
que o território nacional se configura como referência espacial nuclear em
matéria de desenvolvimento. É em consequência deste facto que, entre as décadas de 1940 e 1970, os chamados 30 gloriosos anos do Estado-Providência,
se vive nas sociedades ocidentais «um período de crescimento marcado pela
modernização das estruturas sociais, pela implantação, em diferentes graus,
do Estado-Providência e pela homogeneização económica à escala nacional.
O Estado institui-se como o centro do governo. É também neste período que
7 O Estado-Providência apresenta em Portugal características históricas e políticas específicas cuja
exploração ultrapassa o âmbito deste texto (cf., por exemplo, Santos, 1990; Mozzicafredo, 1992; Mozzicafredo, 1997; Silva, 2002).
11
Tiago Neves (Coordenador)
emerge o conceito de desenvolvimento no qual assentam as principais teorias do
desenvolvimento regional» (Klein, 2005: 28). O desenvolvimento apresenta-se
em primeiro lugar como uma estratégia que visa reduzir as disparidades interregionais, promover uma maior equidade na repartição territorial da riqueza e,
em síntese, assegurar uma certa homogeneidade entre os diferentes níveis territoriais que integram a sociedade nacional. Este conceito de desenvolvimento
representa, portanto, o «triunfo da sociedade nacional sobre a especificidade
local» (Klein, 2005: 28).
É a partir da década de 70 que a estabilidade da sociedade inclusiva assente
num Estado-Nação forte e protector se começa a esboroar. Entre os factores
que mais contribuíram para tal fenómeno encontram-se a crise do petróleo
de 1973, a transformação dos modos e relações de produção (de um regime
fordista para um regime pós-fordista), o acentuar do processo de globalização,
e ainda as mudanças culturais que se vinham operando desde os anos 60, designadamente no sentido de um crescimento do individualismo (Rosanvallon,
1995; Young, 1999).
Neste contexto, a questão social metamorfoseia-se8 e, com ela, como se
verá adiante, o lugar do local. O núcleo duro da nova questão social radica
na degradação da condição e estatuto de assalariado – e, do mesmo passo, da
sociedade salarial (Castel, 2003: 368). Com efeito, o trabalho, instrumento
central de integração na sociedade inclusiva, passa por 3 processos que alteram
o seu estatuto: uma desestabilização dos – até então – estáveis (isto é, de segmentos do operariado e de estratos inferiores das classes média); uma queda na
precariedade de segmentos significativos da população (fruto do aumento do
desemprego e do trabalho temporário); um défice de lugares ocupáveis (gerando massas de supranumerários eventualmente inempregáveis) (Castel, 2003:
387-389). Paugam propõe o conceito de desqualificação social para representar esta nova pobreza e sintetizar traços que unem os seus actores: os frágeis,
gente que tem rendimentos baixos, irregulares ou incertos, e que beneficia de
intervenções sociais pontuais fundamentalmente no domínio orçamental; os
assistidos, que são objecto de apoios orçamentais regulares devido à sua deficiência física ou psicológica, ou por serem incapazes de proverem o sustento
adequado dos filhos; os marginais, que, sem estatuto nem poder, raramente
são captados pela rede assistencial regular. Diz Paugam: «Quando o emprego
8 Importa ter presente que a designada “nova” questão social consiste não numa novidade absoluta
em termos da sua natureza e parâmetros, mas numa metamorfose da “velha” questão social tal como foi
identificada em finais do século XIX (cf., por exemplo, Rosanvallon, 1995; Castel, 2003).
12
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
não desempenha mais o seu papel integrador relativamente a uma parcela,
cada vez maior, da população, a aposta das políticas de luta contra a pobreza
é sobretudo a de recriar o vínculo social e de mobilizar de novo, colectivamente, os indivíduos e as famílias concebendo, para compensar o aumento
do desemprego e a “dessacralização” das grandes instituições – Igreja, partidos
políticos, sindicatos, etc. – outros instrumentos de socialização fora da esfera
das relações profissionais» (2003: 172).
À perda do estatuto – e função – do trabalho como o grande integrador
social soma-se a emergência do fenómeno da desafiliação. Castel entende a
desafiliação como um «modo particular de dissociação do elo social» (2000:
520). Este processo de desafiliação opera-se não apenas na esfera do trabalho,
mas também nas esferas da família e das relações sociais em termos gerais, traduzindo uma ausência de pertença a estruturas socialmente significativas.
A nova questão social consiste, assim, na racionalização da presença destes
actores desafiliados e socialmente desqualificados na sociedade pós-industrial,
na sua volatilização através de políticas sociais de activação e inserção que
elegem como problema central a exclusão social (Castel, 2003: xxii). Tais políticas tendem a relativizar um critério universalista de justiça, baseado na ideia
de justiça igual para todos, e abrem espaço à existência de critérios locais,
contextualmente distintos, produzidos e aplicados em diversos circuitos de
distribuição e trocas sociais e económicas. O Estado perde, portanto, o papel
de regulador único (Zaluar, 1997).
Referiu-se anteriormente o nascimento do social na clivagem entre o sistema político e a organização económica do período da industrialização. A
separação a que temos vindo a assistir nas últimas 3 ou 4 décadas, contudo,
é a separação entre o social e o económico, duas dimensões que o EstadoProvidência procurava tornar coesas. Se da clivagem entre o político e o económico terá nascido o social, será possível – como sugere Baudrillard (1983)
– que o social morra com o seu afastamento da economia9? Rose (1996) considera excessivo e enganador falar da morte do social. Considera também, no
entanto, que é inegável que o social tal como o conhecíamos está a atravessar profundas mutações. Tais mutações têm diferentes origens: económicas
(o questionamento da centralidade das economias nacionais no contexto da
globalização e das inter-dependências entre outros níveis territoriais e diversas
9 Na linguagem peculiar de Baudrillard (1983) tal processo concretiza-se, por exemplo, nas reconfigurações das relações entre o Estado e a sociedade civil, na concretização do simulacro como modo de
descrição das relações entre as massas (outrora referência basilar do social) e a vida social e económica.
13
Tiago Neves (Coordenador)
esferas de actividade) e políticas (as críticas aos gastos excessivos e à ineficácia do
Estado-Providência; a reconfiguração duma relação de obrigação entre o cidadão
e a sociedade, mediada pelo Estado, numa relação de responsabilidade activa do
cidadão por aqueles que, em diversas redes, lhe são mais próximos – por si mesmo,
pela sua família, pela sua comunidade) (Rose, 1996: 330-331).
Também na perspectiva de Hamzaoui se têm verificado factos que dão origem
a uma transformação do social. Hamzaoui (2005) chama-lhe o processo de territorialização do social (que é acompanhado por uma globalização – e desterritorialização – da economia). Este processo tem consequências para a intervenção e as
políticas sociais. Designadamente, enquanto no modelo de sociedade inclusiva as
políticas sociais tinham uma natureza essencialmente redistributiva, solidária, universal e desterritorializada, actualmente elas tendem a basear-se nos princípios da
gestão do risco e da responsabilidade individual. Actualmente, então, a intervenção social tende para a responsabilização, implicação e activação dos beneficiários,
bem como para a localização das políticas e intervenções. Transformam-se, assim,
as concepções de território e de intervenção territorial. Conforme assinala Klein,
«As ciências do desenvolvimento redescobrem os lugares na medida em que é neles que se engendra a acção colectiva, (…) a adaptação das sociedades aos espaços
supra-nacionais da globalização» (2005: 28).
É neste quadro que as políticas públicas assumem crescentemente uma abordagem bottom-up em oposição à tradicional abordagem top-down (Ruivo, 2002a;
Ferreira, 2008; Sposati, 2008). Esta transformação é recorrentemente referida
como a passagem, ao nível local, de um modelo de governo para um modelo de
governança (John, 2001; Geddes, 2005). De acordo com Geddes esta passagem
tem-se consubstanciado, em termos internacionais, na ocorrência de 3 processos
associados entre si: «a adopção generalizada da nova gestão pública [New Public
Management] e de parcerias público-privadas; o envolvimento de associações locais, de grupos de interesse e de entidades privadas em parcerias de âmbito político;
a introdução de novas formas de participação dos cidadãos» (2005: 361). Por sua
vez, estes processos encontram-se associados a 3 tendências: o declínio do papel
do sector público e o crescente papel dos sectores privado e/ou sem fins lucrativos
e das comunidades aos níveis da prestação de serviços e da liderança local; uma reorientação, em termos dos objectivos das medidas políticas, da redistribuição para
a promoção da competitividade, do crescimento económico e do empreendedorismo, áreas às quais agora se subordinam preocupações típicas das políticas sociais
(por exemplo, a inclusão social, o emprego e a educação); e a implementação das
parcerias como fóruns chave nos processos de tomada de decisões de governança
14
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
local (Geddes, 2005: 362-363).
Sintetizemos, então, as principais diferenças entre governo e governança. De
acordo com John, o termo governo refere-se «aos procedimentos formais e às instituições que as sociedades criaram para expressarem os seus interesses, resolverem
conflitos e implementarem escolhas públicas. A ideia é que os sistemas políticos
possuem regras de comportamento político e mecanismos que protegem os direitos das minorias e asseguram que o fornecimento de bens e serviços públicos, entre
outros, reflecte as preferências dos cidadãos» (John, 2001: 6). Em termos locais, o
governo traduz-se geralmente na eleição de representantes locais de partidos políticos nacionais, sendo que não só os políticos e administradores locais são sancionados pelo Estado central como o financiamento dos sistemas de governo local tem
origem, em boa medida, nesse mesmo Estado central. Por sua vez, a governança
consiste «num padrão flexível de processos públicos de tomada de decisão, assentes
em redes flexíveis de indivíduos. Este conceito transmite a ideia de que as decisões públicas se baseiam menos em burocracias hierarquicamente organizadas do
que em relações de longo prazo entre indivíduos-chave integrados num conjunto
diversificado de organizações localizadas em diferentes níveis territoriais» (John,
2001: 9). O modelo de governança pressupõe uma reconfiguração das relações
entre o Estado, o mercado e a sociedade civil no sentido do estabelecimento de redes e parcerias efectivadas por uma crescente participação dos actores da sociedade
civil. Nas palavras de Guerra: «A nova problemática da governança emerge assim
de uma dupla vontade: questionar a inépcia das políticas tradicionais e aproximar
os mecanismos de gestão da rapidez e da flexibilidade exigível pelos processos de
mudança» (2006: 16).
O local revaloriza-se, portanto, enquanto espaço crucial na estruturação
das relações sociais, deixando os territórios nacionais de ser a medida de escala dos processos de regulação10. A acção local emerge neste contexto como
resposta possível não apenas a problemas sociais e económicos, mas também
ao peso burocrático e administrativo dos serviços centrais do Estado; ela pode
igualmente constituir uma forma de resistência à degradação das condições
de usufruto de determinados direitos sociais e um vector da consciência social
orientada para a mudança (Rodrigues e Stoer, 1994: 175-182). Klein acrescenta que a acção local constituirá fonte de desenvolvimento local quando
10 Deve ter-se em conta que a revalorização do local acontece numa diversidade de dimensões da
vida social: se neste texto são abordadas essencialmente áreas típicas das políticas sociais, não devem ser esquecidos, por exemplo, os processos de desjudicialização e de revalorização da justiça comunitária (Fielding,
1995; Pavlich, 1996; Shapland, 2008)
15
Tiago Neves (Coordenador)
gerar ou reforçar dinâmicas sistémicas locais (2005: 26).
Do que acabou de ser referido se depreende que a acção local, para o ser
verdadeiramente, exige uma participação da comunidade local. Como bem
sintetiza Menezes, «A participação na tomada de decisão, o sentimento de
controlo e autonomia, o exercício de liderança e influência são elementos centrais na intervenção para a mudança (…), que deve sempre valorizar a percepção que os membros de uma organização ou comunidade detêm sobre a necessidade de mudança, o seu envolvimento no processo de discutir os problemas,
na exploração das possíveis causas e soluções, bem como das vantagens da sua
participação num projecto (…)» (2007: 111). Os principais actores da acção
local são grupos comunitários, movimentos sociais e associações locais, mas
também empresas, Igrejas e instituições públicas.
2.3. A acção local no combate à pobreza e à exclusão social.
2.3.1. A pobreza e a exclusão social.
Para que o local possa ser mobilizado no combate à pobreza e exclusão
social afigura-se necessário clarificar estes dois últimos conceitos. Ambos são
objecto de intenso debate, tanto no campo estritamente académico como
no campo das políticas sociais. Para além disso, as fronteiras entre estes dois
conceitos são frequentemente difusas, conduzindo à sua interpretação quer
como conceitos alternativos, que como conceitos complementares (cf. Alcock,
2006; Byrne, 2005; Costa et al, 2008; Paugam, 1996; Spicker, 2007; Stoer,
Rodrigues e Magalhães, 2003).
A intenção deste texto é a de produzir uma breve apresentação de debates
relevantes e actuais no campo da pobreza e da exclusão social, e não tanto a
de defender uma perspectiva em detrimento de outras11. O objectivo último
desta tarefa reside em estruturar um quadro analítico para a análise dos dados
empíricos, designadamente das noções de pobreza e exclusão social dos actores
entrevistados. Importa salientar que, por muito conflituais que possam ser os
entendimentos da pobreza e da exclusão social, eles partilham no entanto algo
11 Também não constitui propósito deste texto a realização de uma resenha das políticas sociais
de combate à pobreza e exclusão social em Portugal. Isso constituiria, em si mesmo, um outro trabalho
de investigação (para este tema confronte-se, por exemplo, Santos, 1990; Almeida, 1992; Carreira, 1996;
Rodrigues, 1999; Rodrigues et al, 1999; Hespanha, 2000; Rodrigues, 2003; Capucha, 2005; Bureau Internacional do Trabalho, 2008; Rodrigues, 2010).
16
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
em comum: a pobreza e a exclusão são vistas como um problema a tratar.
A definição de conceitos como pobreza e exclusão social é produzida tanto
a um nível abstracto como a um nível concreto, operacional. Aquilo que acontece no nível operacional não traduz necessariamente de modo simples e linear
aquilo que ocorre no plano abstracto. Isto sucede devido a pelo menos duas
ordens de razões: é difícil operacionalizar algumas das dimensões abstractas
(por exemplo, o entendimento da pobreza como um problema moral envolve
questões fundamentais acerca da organização social – cf. Spicker, 2007); as
definições de pobreza e exclusão social são construídas simultaneamente nos
planos académico e político, cada um dos quais com dinâmicas e agendas
próprias (ainda que possam estar articuladas). Assim, muito embora a pobreza
seja mais frequentemente associada à privação resultante da escassez de recursos, existem diversas formas de a definir (Costa et al, 2008: 26).
Uma distinção importante a efectuar é entre a abordagem objectivista e a
abordagem subjectivista da pobreza: enquanto a primeira prescreve definições, a
segunda procura um consenso democrático (Costa et al, 2008: 49-50). No quadro da abordagem objectivista existe uma distinção crucial entre as definições
absoluta e relativa da pobreza. A noção absoluta de pobreza, frequentemente
associada ao trabalho desenvolvido por Rowntree na primeira metade do século
XX, visa identificar os mínimos para a satisfação das necessidades humanas básicas e, nessa medida, baseia-se grandemente numa noção normativa de subsistência (Alcock, 2006: 64). Se à primeira vista tal noção normativa parece constituir
um mínimo universal e constante, as diferenças culturais e os avanços da ciência
conduzem a variações no tempo e no espaço.
Assinale-se ainda que, mais recentemente, tem-se vindo a considerar que as
referidas necessidades humanas básicas incluem mais do que as meras necessidades fisiológicas ou de subsistência. Com efeito, a Declaração de Copenhaga,
produzida em 1995 no quadro da ONU, indica que a pobreza absoluta é
«uma condição caracterizada pela privação severa das necessidades humanas
básicas, incluindo alimentação, água potável, saneamento, saúde, alojamento,
educação e informação. Ela depende não apenas do rendimento mas também
do acesso a serviços» (ONU, 1995: 41)12.
Em contraste com este conceito absoluto ou normativo de pobreza, Townsend elabora o conceito relativo de pobreza, afirmando que a pobreza só
12 Refira-se que, neste caso, parece estar a caracterizar-se a pobreza absoluta e não os indicadores do
conceito absoluto de pobreza. A confusão entre conceito absoluto de pobreza e pobreza absoluta foi também
identificada por Costa et al, 2008.
17
Tiago Neves (Coordenador)
pode ser entendida em termos de uma privação relativa (Policy Press, 2010:
131). Para Townsend, o conceito absoluto de pobreza revela-se insatisfatório
na medida em que não reconhece os papéis e obrigações sociais dos sujeitos,
tornando invisível o facto de que tais papéis e obrigações assumem por vezes
maior importância do que as necessidades físicas e materiais.
Como referido acima, o conceito absoluto de pobreza, admitindo variações
no tempo e no espaço, não é totalmente insensível a uma dimensão relativista.
A diferença crucial na abordagem de Townsend é que ela defende que «o padrão
para se definir as necessidades e aferir a medida em que estas são, ou não, satisfeitas é fornecido exclusivamente pelo contexto social» (Costa et al, 2008: 41).
De acordo com Townsend, «Pode dizer-se que indivíduos, famílias e grupos da
população se encontram em situação de pobreza quando não possuem recursos
para obter os tipos de dieta, participar nas actividades e ter as condições de vida
que são habituais, ou pelo menos amplamente encorajadas ou aprovadas, nas
sociedades às quais pertencem» (Policy Press, 2010: 191). Esta abordagem de
Townsend, mais sensível à dimensão cultural, exige a utilização de uma constelação de indicadores de privação, vários deles remetendo para uma dimensão de
privação social13. A emergência desta componente de privação social da pobreza
parece apontar, em certa medida, para a própria noção de exclusão social.
A abordagem subjectivista da pobreza, por seu turno, procura definir a
pobreza com base na opinião pública, ou seja, com base naquilo que num determinado espaço-tempo é entendido como pobreza por um conjunto de actores
sociais (Costa et al, 2008: 49). Nessa medida, esta é uma abordagem radicalmente
relativista que aceita como possível a co-existência de uma diversidade de definições de pobreza numa dada sociedade – tudo depende de quem são os agentes
definidores. Obviamente, diferentes definições de pobreza legitimam e justificam diferentes concepções e medidas de política social.
De algum modo transcendendo esta distinção entre a perspectiva objectivista e a subjectivista, Spicker assinala que a diferentes definições de pobreza
se têm concentrado fundamentalmente em dez clusters de significado, organizados em três dimensões centrais (2007: 4-5)14:
– necessidades materiais (incluem necessidades específicas, padrões de privação
13 O conceito relativo de pobreza elaborado por Townsend foi objecto de forte debate com, entre
outros, David Piachaud e Amartya Sen. A análise destes debates transcende o âmbito deste texto. Assinalese ainda que uma das críticas a que o conceito relativo de pobreza de Townsend está sujeito é ao facto de
abrir a porta à ideia de que a pobreza é uma noção meramente relativa.
14 Spicker refere ainda um décimo primeiro cluster de significado, que se refere à pobreza como
conceito moral que compele à acção.
18
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
e padrões de vida baixos);
– circunstâncias económicas (incluem a falta de recursos, a distância económica e a pobreza como classe económica);
– relações sociais (incluem a pobreza como classe social, a dependência, a exclusão social e a carência de direitos).
Como se constata, a exclusão social surge aqui como um dos elementos
da pobreza. Este facto reforça a ideia acima expressa de que se verifica uma
proximidade entre os conceitos de pobreza e exclusão social, proximidade essa
que pode conduzir ao seu entendimento como conceitos alternativos ou complementares. Sem pretender resolver esta situação, nem eleger como nossa
uma perspectiva em particular, pode no entanto dizer-se – ainda que à custa
de alguma subtileza analítica – que enquanto as abordagens à pobreza tendem
a concentrar-se na dimensão material (designadamente nas questões do rendimento), a exclusão social é, na sua essência, um fenómeno multidimensional
(Byrne, 2005: 3). O carácter multidimensional da exclusão social diz respeito
não apenas à diversidade das suas causas, mas também à pluralidade das suas
consequências e implicações para a política social.
Se nos finais dos anos 80 e início dos anos 90 se verificou uma certa tendência para a substituição do termo “pobreza” pela expressão “exclusão social” (cf.
Clavel, 2004: 21), naquilo que se configurava como um modo particular de
entender os conceitos como alternativos, actualmente parece optar-se por uma
visão de complementaridade entre eles. Com efeito, a declaração pela União
Europeia do ano de 2010 como Ano Europeu de Luta contra a Pobreza e a
Exclusão Social aponta claramente no sentido da sua complementaridade15.
Esta complementaridade aponta necessariamente para diferenças entre os
dois conceitos: enquanto que a noção de pobreza se centra essencialmente na
escassez de recursos e no seu impacto sobre os cidadãos, a noção de exclusão
social tende a integrar mais dimensões analíticas e a enfatizar as questões relacionais (Rodrigues et al, 1999). A exclusão é assim tanto material como social
(simbólica, relativa à identidade). Assim, se a pobreza pode ser vista como uma
condição mais objectiva, mais fácil de identificar por um observador externo
recorrendo a critérios exterioristas, a exclusão exige uma referência mais clara
à experiência que os sujeitos têm da sua própria condição, assim como uma
maior ênfase sobre as trajectórias de vida, a agência dos sujeitos e as relações
15 Neste contexto não pode deixar de assinalar-se um certo ressurgimento da centralidade da noção
de pobreza ao nível europeu.
19
Tiago Neves (Coordenador)
sociais16. A pobreza parece também ser uma noção mais estática em comparação
com a exclusão social, que apresenta um carácter mais dinâmico (Policy Press, 2010:
317). Se é permitida a utilização de uma metáfora, dir-se-ia que a pobreza pode ser
representada numa foto, mas a exclusão social exige a utilização de filme. Assim
sendo, o estudo da exclusão social requer uma abordagem sistémica que tome em
consideração causas e consequências (reconhecendo que nem sempre será fácil distinguir umas das outras). Para além disso, e porque a noção de exclusão abrange um
conjunto vasto de dimensões de vulnerabilidade (alojamento, saúde, participação
política, rendimento, território, o corpo, idade, etnia, orientação sexual, etc.), pode
falar-se de exclusão cultural, económica, política, entre outras (Alcock, 2006: 121129). Resumindo, a exclusão social diz respeito à acumulação e/ou intensificação de
handicaps numa ou mais destas dimensões, conduzindo à dissolução do elo social
e a um défice de cidadania e integração sociais. Como defende Bruto da Costa, «a
pobreza representa uma forma de exclusão social, ou seja, não existe pobreza sem exclusão
social. O contrário, porém, não é válido. Com efeito, existem formas de exclusão social
que não implicam pobreza» (2008: 63).
Relevante é também o facto de a exclusão social ser frequentemente vista como a
outra face de um conceito unificador que integra também a inclusão social. Este par
inclusão/exclusão pode ser perspectivado como uma problemática da equidade ou,
num entendimento foucaultiano, como uma problemática do conhecimento (Stoer,
Rodrigues e Magalhães, 2003: 155-157). Na perspectiva da problemática da equidade, a exclusão e a inclusão sociais são duas entidades distintas, sendo que quanto
mais existe de uma, menos existe da outra. Aqui, tanto o Estado como os indivíduos
são responsáveis pela mudança social, que se considera ser o resultado da acção racional dos actores sociais. A perspectiva foucaultiana é diferente na medida em que não
concebe a inclusão e a exclusão isoladamente. Na verdade, aqui é a própria noção de
inclusão que gera a exclusão: para alguns serem incluídos é necessário que outros sejam excluídos pelo sistema de racionalidade que produz a mudança social e as regras
para a atribuição de identidades. Compreensivelmente, a problemática da equidade
e a problemática do conhecimento envolvem diferentes abordagens no âmbito das
políticas: enquanto a primeira enfatiza as políticas redistributivas, a segunda confere
especial relevo às políticas culturais, da diferença e da identidade.
De acordo com John Veit-Wilson, existe ainda uma outra consideração relevante
acerca daquilo que têm sido os discursos acerca da exclusão social, designadamente
a distinção entre uma versão forte e uma versão fraca desses discursos: «Na versão
16 Não pode ser negligenciada, contudo, a existência de uma abordagem culturalista ao estudo da
pobreza. Recordem-se, por exemplo, os trabalhos de William Foote-Whyte, Richard Hoggart e Oscar Lewis.
20
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
“fraca” deste discurso, as soluções residem na alteração dos handicaps das pessoas
excluídas e na promoção da sua integração na sociedade dominante. As formas mais
“fortes” deste discurso enfatizam também o papel daqueles que excluem e, desse
modo, orientam-se para soluções que reduzam os poderes da exclusão» (1988: 45).
Esta distinção é particularmente importante do ponto de vista da política de
combate à exclusão. Por exemplo, defensores da versão fraca deste discurso entendem que os excluídos necessitam de introduzir mudanças na forma como gerem as
suas trajectórias de vida, adquirindo competências que lhes possibilitem uma integração mais satisfatória no mainstream social; alguns dos defensores deste discurso
consideram que a cultura da pobreza é a fonte da exclusão (Byrne, 2009). Os defensores da versão forte da exclusão social, por seu turno, consideram que a participação é importante como forma de confrontação social e como instrumento para a
transformação do próprio sistema social. Byrne, num entendimento especialmente
crítico do discurso fraco sobre a exclusão social, afirma que nesse caso, embora se
utilize o termo “participação”, aquilo que está de facto a ser proposto não é mais do
que um processo de “incorporação” – i.e., uma anexação a processos de tomada de
decisão que na realidade escapam aos sujeitos excluídos que supostamente deveriam
deles participar no quadro de uma lógica democrática (2009: 166).
2.3.2. A acção local.
Vivemos tempos em que as políticas sociais atravessam pressões e mudanças significativas, designadamente os processos acima mencionados de territorialização do social e das políticas sociais, que trazem a acção local para o
centro da luta contra a pobreza e a exclusão social.
De acordo com Fernando Ruivo, o local «deverá ser entendido como um
nexo de estruturação das relações sociais, significando-se com isto que a actividade local se realiza perante processos sociais específicos ao nível local. Uma
tal estruturação encontra-se, no entanto e por sua vez, ancorada em resultados previamente estabelecidos, já que, simultaneamente, esse mesmo nível
local recebe e constrói elementos da escala social mais vasta em que se insere»
(2000: 138). Nesta acepção o local comporta três dimensões fundamentais:
– é um ambiente ecológico em permanente construção, fonte de relações sociais
e acontecimentos específicos;
– é uma posição em relação a uma ordem macro mais abrangente;
– é uma identidade negociada, um processo de atribuição de sentido (Ruivo,
2000: 138-139).
Seguindo na esteira de Ruivo, a acção local é entendida aqui como a performance
21
Tiago Neves (Coordenador)
estratégica de um conjunto de actores sociais envolvidos em projectos e iniciativas
de base local, sejam eles formais ou informais, desenvolvidos de forma isolada ou
em rede (2002b: 14). As iniciativas locais podem igualmente ser vistas como a aplicação local das políticas públicas, independentemente de essa aplicação ser mais ou
menos próxima do quadro fornecido pelo Estado central, e independentemente de
os actores locais serem mais ou menos passivos.
Sendo certo que existem várias estratégias para lidar com a pobreza e a exclusão
e os problemas por elas colocados17, constata-se actualmente a existência de uma
forte aposta na concentração de recursos em territórios e grupos-alvo, procurandose que estes escapem à pobreza e exclusão social não tanto através de estratégias
de atenuação dos seus efeitos, mas essencialmente através da individualização, da
responsabilização, da activação, da contratualização e da aplicação do princípio da
subsidiariedade (Berthet, 2007: 43-51).
A história da espacialização da luta contra a pobreza data já dos anos 60, pelo
menos no Reino Unido e nos Estados Unidos (a noção de exclusão social só surgiu
mais tarde, mas acabou por também ser integrada nesta abordagem territorial).
Existem certamente diferenças significativas entre essas experiências iniciais e o estado actual da acção territorial contra a pobreza e a exclusão social, que entretanto se
disseminou pela Europa: enquanto que as primeiras dependiam em grande medida
do governo central, hoje em dia dependem cada vez mais do governo (e da governança) local e da participação (Alcock, 2006: 232-233). A noção de governança,
como se viu acima, aliás, desempenha um papel de relevo nestas transformações.
John, recorrendo à metodologia weberiana, identifica como características da
governança enquanto tipo-ideal as seguintes (2001: 15-16):
– a reforma das instituições (trata-se de um processo que envolve a multiplicação
e a reestruturação das instituições no sentido da criação de novos níveis de governo
e da adopção dos princípios e estratégias da Nova Gestão Pública18, que implicam
um esbatimento das fronteiras entre o público e o privado);
– o estabelecimento de novas redes (sejam elas horizontais ou transnacionais);
– o desenvolvimento de novas medidas e iniciativas políticas (a aposta na inovação local e a revivificação das iniciativas do Estado central, que emerge agora
também como um parceiro que define programas e respectivos alvos);
– a produção de respostas aos dilemas da coordenação e da prestação de contas
17 Spicker organiza-as em alívio da pobreza, protecção social, intervenção estratégica, prevenção e
respostas indirectas (2007: 135-138). Destas, o alívio da pobreza, a intervenção estratégia e a prevenção são
aquelas que mais facilmente podem ser desenvolvidas no quadro da acção local.
18 New Public Management.
22
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
(relevando-se aqui a busca de novas formas de controlo e a importância crescente
da liderança executiva).
As parcerias entre os sectores público, privado, comunitário e do voluntariado
desempenham portanto um papel crucial neste processo, podendo mesmo dizerse que constituem novas formas de governança social local (Geddes e Benington,
2001). Podem identificar-se várias formas através das quais as parcerias locais reforçam a capacidade da governança local na luta contra a pobreza e a exclusão social. Elas permitem, por exemplo, a produção de um conhecimento comum acerca
da pobreza e da exclusão; promovem respostas holísticas e multidimensionais aos
problemas sociais; promovem a inovação política; e utilizam recursos existentes e
desenvolvem sinergias (Geddes, 2000: 790-793)19.
Sem prejuízo destas potencialidades, existem também algumas dificuldades no
combate à pobreza e exclusão social através da acção local. Alcock e Townsend, por
exemplo, consideram que a identificação de grupos e territórios alvo (o targeting) se
encontra frequentemente associada a uma visão patológica da pobreza e da exclusão, que faz radicar nos indivíduos a exclusiva responsabilidade pela sua situação20,
negligenciando-se a análise dos fenómenos macro-estruturais (Alcock, 2006: 237;
Policy Press, 2010: 133). Spicker, por sua vez, acrescenta que o targeting, associado
às premissas da Nova Gestão Pública e à ênfase nos resultados da intervenção, pode
acarretar efeitos perversos, designadamente pela opção por públicos que tenham
maiores probabilidades de abandonar a condição de pobreza ou exclusão, remetendo os outros para as franjas mais marginais da própria margem (2007: 135).
Uma análise atenta da acção local no combate à pobreza e à exclusão social exige
que se tenha em consideração um conjunto de questões: como são definidas as
fronteiras dos territórios e quais as implicações disso?; existe de facto uma homologia entre a pobreza dos territórios e a pobreza das pessoas ou essa ideia trata-se
apenas de uma falácia ecológica?; como se comparam as condições e necessidades
do mundo urbano com as do mundo rural?; como se lida com os pobres e os excluídos que habitam em zonas de densidade populacional reduzida e, logo, pouco
susceptíveis de beneficiarem de acções assentes em parcerias de base local?; as parcerias estabelecidas são estratégicas e de longa-duração ou servem apenas um interesse
instrumental das instituições parceiras, orientando-se exclusivamente para a satisfação dos requisitos dos programas de financiamento? (Alcock, 2006: 244-246). São
claros, participados e democráticos os processos de tomada de decisão ou servem
19 Assinale-se que os processos de territorialização são actualmente aplicados a uma diversidade de
esferas: o ensino superior, o sistema judicial, o ambiente, os transportes, etc.
20 Recorde-se o que foi dito acima acerca da versão “fraca” da exclusão social.
23
Tiago Neves (Coordenador)
para satisfazer interesses parcelares mais ou menos ocultos? (John, 2001: 155).
Um problema mais generalizado na acção local na luta contra a pobreza e a
exclusão social refere-se à dificuldade de avaliação e determinação da qualidade e
quantidade das mais-valias produzidas (Geddes, 2000).
No que se refere à situação portuguesa em concreto há alguns elementos específicos que merecem referência. Desde logo, e de acordo com Fernando Ruivo, uma
tradição de baixo peso do local na despesa pública, associada a uma característica
falta de autonomia e de capacidade de tomada de decisão por parte das autoridades
locais (2000: 61-63). Característico é também o facto de, entre nós, os acessos às
autoridades centrais estruturarem-se essencialmente «de uma forma directa e personalizada», situação que de algum modo reflecte a «marca personalista21 que atravessa todo o sistema sócio-político português», incluindo o fenómeno do caciquismo
(Ruivo, 2000: 67-68). O clientelismo local é inclusivamente apontado por autores
estrangeiros como uma característica nacional (John, 2001: 79).
Paralelamente, é inegável o peso do Estado central em Portugal. No que se
refere ao tema aqui em apreço, Rodrigues e Stoer assinalaram já que a existência
de parcerias locais no âmbito do combate à pobreza e exclusão social «depende
fortemente do apoio estatal – situação esta que levanta dúvidas acerca da real
autonomia e da identidade de “outros” interesses representados nas parcerias»
(Rodrigues e Stoer, 2001: 143).
Por fim, a acção local no combate à pobreza e exclusão social em Portugal enfrenta necessariamente uma dificuldade séria: a da própria dimensão do problema.
Com efeito, de acordo com Bruto da Costa, entre 1995 e 2000, 46% das pessoas
e 47% dos agregados familiares passaram pela situação de pobreza durante pelo
menos um ano, sendo que mais de metade destes agregados familiares (54%) esteve
na pobreza durante três ou mais anos (Costa et al, 2008: 185-186). Não fazendo
referência directa às potencialidades da acção local, Bruto da Costa e os seus colaboradores não deixam de assinalar, perante este cenário, a indispensabilidade das
políticas de redistribuição do rendimento. Mais do que isso, chegam mesmo a afirmar que «O problema reside, além do mais, na repartição primária do rendimento,
da propriedade e do poder», facto que desloca o problema da pobreza do campo das
políticas sociais para o campo da política económica (2008: 197).
21 Ruivo define o personalismo como o facto de «o processo de acção social e adesão política se encontrar mais propriamente dirigido a pessoas do que a instituições, programas de acção ou ideias políticas»
(2000: 181).
24
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
3. Metodologia
3.1. Enquadramento geral do estudo.
A definição das grandes linhas orientadoras do estudo foi realizada em conjunto com a Comissão de Acompanhamento (vide Introdução). Desde logo, definiu-se que este seria um estudo de carácter descritivo e analítico, não avaliativo.
Posteriormente procedeu-se à elaboração e discussão de diferentes cenários para a
operacionalização da pesquisa, tendo-se optado pela abordagem que seguidamente se apresenta.
Definiu-se como questão orientadora central a seguinte: «Como é que os actores (locais) fazem aquilo que fazem?». Isto implicava compreender como é que
os actores locais (autarquias, Redes Sociais, Instituições Particulares de Solidariedade Social – IPSS – , Organizações Não Governamentais – ONG –, agências
de desenvolvimento local, etc.), assim como algumas estruturas de cúpula (por
exemplo, Rede Europeia Anti-Pobreza – REAPN –, Associação Nacional de Freguesias – ANAFRE –, Associação Nacional de Municípios Portugueses – ANMP
–, Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade – CNIS –, etc.) se
organizam e actuam no âmbito do combate à pobreza e à exclusão social.
Definiu-se como unidade de análise o nível concelhio e o processo de amostragem como intencional, teórico (Glaser e Strauss, 1967). Nessa medida, reconheceu-se a necessidade de conhecer os estudos definidores do campo para constituição da amostra, elegendo-se como documento orientador a Tipificação das
Situações de Exclusão em Portugal Continental, elaborada em 2005 pelo Instituto
da Segurança Social.
Considerando a natureza intencional e teórica da amostragem, assim como
o tempo disponível para a realização do estudo, definiu-se que seriam analisados
doze concelhos de Portugal continental. Os doze concelhos foram seleccionados
com base num cruzamento das seis tipologias de exclusão22 identificadas na Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental com estudos relativos
a quatro indicadores: o poder de compra per capita, a percentagem do poder de
22 Os seis tipos de exclusão, territorialmente organizados, são os seguintes: Tipo 1 – Territórios moderadamente inclusivos; Tipo 2 -Territórios de contrastes e base turística; Tipo 3 – Territórios ameaçadores
e atractivos; Tipo 4 – Territórios envelhecidos e desertificados; Tipo 5 – Territórios industriais com forte
desqualificação; Tipo 6 – Territórios envelhecidos e economicamente deprimidos.
25
Tiago Neves (Coordenador)
compra e o dinamismo concelhios (INE, 2007), e ainda a qualidade de vida concelhia (Manso e Simões, 2007). Identificaram-se, para cada tipologia de exclusão
social, os casos com os valores extremos (mais baixos e mais elevados) relativamente aos indicadores referidos. Posteriormente, o cruzamento desses casos extremos
foi organizado por Unidades Territoriais para Fins Estatísticos de Nível II (NUTS
II) com o intuito de salvaguardar, nos limites do possível, a representação equitativa das cinco NUTS de nível II de Portugal continental23.
Este foi o princípio orientador geral que guiou a maior parte da constituição
da amostra. As excepções a este princípio orientador geral foram a inclusão do
concelho do Porto (de modo a assegurar a entrada na amostra da segunda maior
cidade do País) e do concelho de Penamacor (de modo a reforçar a equidade na
representação das cinco NUTS de nível II).
A lista completa dos concelhos incluídos no estudo é a seguinte: Albufeira,
Campo Maior, Évora, Fronteira, Lisboa, Mortágua, Penamacor, Porto, São Brás
de Alportel, Terras de Bouro, Vila Nova de Famalicão e Vinhais. Em cada um
destes concelhos procurou-se realizar uma breve caracterização de aspectos sociodemográficos, de metodologias e estratégias de intervenção local, de parcerias e
dinâmicas, de problemas sociais e propostas de actuação no combate à pobreza e
à exclusão social.
Definiram-se como actores a entrevistar técnicos/as de intervenção, gestores/
as e políticos/as numa diversidade de instituições de nível local (por exemplo,
IPSS, ONG, agências de desenvolvimento local, grupos comunitários, autarquias,
etc.), bem como, a nível central, instituições e organizações mais directamente
ligadas ao tema do combate à pobreza e exclusão social (por exemplo, União das
Misericórdias Portuguesas, Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses –
Intersindical Nacional, Instituto da Segurança Social, Associação Empresarial de
Portugal, etc.)24.
Optou-se pela entrevista semi-estruturada focalizada em quatro dimensões
fundamentais: a governança (estratégias e metodologias; recursos e fontes de financiamento; definição de objectivos e organização do trabalho; processos de liderança; relação com o Estado central); a participação (participantes e modos de
participação; estabelecimento de redes e parcerias); a avaliação (desenvolvimento
e impacto); e o futuro da acção local na perspectiva dos actores locais. Tratou-se
aqui de encontrar exemplos de boas práticas, mas essencialmente de descrever a
23 Essas NUTS são as seguintes: Norte, Centro, Lisboa, Alentejo e Algarve.
24 A lista completa das instituições que colaboraram no estudo encontra-se no anexo 5.
26
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
situação real no terreno (a inexistência de práticas, ou as práticas frágeis). O guião
utilizado nas entrevistas encontra-se no Anexo 4.
As páginas que se seguem dão conta da etapa final de constituição da amostra
intencional e teórica deste estudo25.
Apresenta-se aqui o cruzamento dos 6 tipos de exclusão social definidos pela
Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental com os concelhos de
Portugal continental com a maior quantidade de valores extremos (os mais elevados e os mais baixos) relativamente aos indicadores considerados, organizados por
Unidades Territoriais para Fins Estatísticos de Nível II (NUTS II) e posteriormente desagregados em Unidades de Nível III (NUTS III).
Tipo 1
Qualidade
Vida
Algarve
Monchique
Indicador
per capita
Poder de
Compra
-
-
-
Alentejo Central
Évora
Norte – Entre Douro e
Vouga
S. João da
Madeira
+
+
Norte – Cávado
Braga
+
Centro – Dão-Lafões
Mortágua
Dinamismo
Relativo
+
+
+
+
-
-
Total
4
-
3
-
3
-
3
-
3
Tipo 2
Algarve
Loulé
+
+
+
+
4
Algarve
Portimão
+
+
+
+
4
Algarve
Albufeira
+
+
+
+
4
Algarve
S. Brás de
Alportel
-
-
-
-
4
Tipo 3
Lisboa – Grande Lisboa
Lisboa
+
+
+
-
4
Lisboa – Grande Lisboa
Oeiras
+
+
+
-
4
Lisboa – Península de
Setúbal
Barreiro
-
4
Centro – Baixo Mondego
Coimbra
-
3
+
+
-
25 Encontra-se uma descrição detalhada das etapas iniciais de constituição da amostra nos Anexos 1, 2 e 3.
27
Tiago Neves (Coordenador)
Tipo 4
Qualidade
Vida
Alentejo – Alto Alentejo
Fronteira
Algarve
Alcoutim
Centro – Beira Interior
Norte
Sabugal
+
Indicador
per capita
Poder de
Compra
+
-
+
Dinamismo
Relativo
Total
+
3
+
3
+
3
Tipo 5
Norte – Norte Ave
Vila Nova de
Famalicão
Norte – Cávado
Terras de Bouro
+
+
-
+
-
-
4
+
4
Tipo 6
Alentejo – Alto
Alentejo
Campo Maior
Alentejo – Baixo
Alentejo
Castro Verde
Norte – Douro
Sernancelhe
Norte – Douro
Penedono
Norte – Tâmega
Resende
Norte – Alto Trásos-Montes
Vinhais
+
+
-
3
+
+
-
3
-
-
2
-
-
2
-
-
2
-
-
2
Na procura de salvaguarda de alguma equidade na representação das regiões e da
representação dos concelhos de Lisboa e Porto, chegou-se à seguinte selecção:
Norte
Vila Nova de Famalicão – Norte Ave – Tipo 5 – 3 índices positivos (Qualidade de Vida; IpC; % Poder de Compra); 1 negativo (Dinamismo)
Terras de Bouro – Norte Cávado – Tipo 5 – 3 índices negativos (Qualidade
de Vida; IpC; % Poder de Compra); 1 positivo (Dinamismo)
Vinhais – Norte Alto Trás-os-Montes – Tipo 6 – 2 índices negativos (Qualidade de Vida; IpC)
Porto* – Norte Grande Porto – Tipo 3 – 3 índices positivos (Qualidade de
Vida; IpC; % Poder de Compra); 1 negativo (Dinamismo)
28
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
* O Porto é incluído no estudo em substituição do Barreiro, primeira escolha com 4 índices negativos, para salvaguardar a inclusão das duas principais
cidades do país.
Centro
Mortágua – Dão-Lafões – Tipo 1 – 3 índices negativos (Qualidade de Vida;
IpC; % Poder de Compra)
Penamacor* – Beira Interior Sul – Tipo 4 – 2 índices negativos (Qualidade
de vida; IpC)
* Penamacor é incluído no estudo em substituição de Alcoutim, primeira
escolha com 3 índices negativos, para salvaguardar uma relativa equidade na
representação das regiões.
Lisboa
Lisboa – Grande Lisboa – Tipo 3 – 3 índices positivos (Qualidade de Vida;
IpC; % Poder de Compra) e 1 índice negativo (Dinamismo)
Alentejo
Campo Maior – Alto Alentejo – Tipo 6 – 2 índices positivos (Qualidade de
Vida; IpC) e 1 índice negativo (Dinamismo)
Évora – Alentejo Central – Tipo 1 – 2 índices positivos (IpC; % Poder de
Compra) e 1 índice negativo (Dinamismo)
Fronteira – Alto Alentejo – Tipo 4 – 3 índices positivos (Qualidade de
Vida; IpC; Dinamismo)
Algarve
Albufeira – Tipo 2 – 4 índices positivos (Qualidade de Vida; IpC; % Poder
de Compra; Dinamismo)
S. Brás de Alportel – Tipo 2 – 4 índices negativos (Qualidade de Vida; IpC;
% Poder de Compra; Dinamismo)
Como referido acima, neste estudo de natureza qualitativa, o processo de amostragem foi intencional e teórico. Isto significa que se tratou de uma amostragem
não probabilística. Como tal, não é possível conhecer a probabilidade que cada ins29
Tiago Neves (Coordenador)
tituição de cada um dos doze concelhos tinha de entrar na amostra nem se pode, a
partir do cálculo de probabilidades, precisar a representatividade da amostra. Uma
amostragem intencional e teórica não visa, portanto, a constituição de uma amostra
representativa. As potencialidades de uma amostragem intencional e teórica radicam
antes na possibilidade de, com uma amostra geralmente bastante mais pequena, se
conseguir produzir uma imagem das diversas configurações assumidas pelo objecto
(neste caso, a acção local no combate à pobreza e à exclusão social). Com efeito, ao
fazer assentar a escolha dos elementos da amostra em critérios pré-definidos como
relevantes (neste caso, a sua base territorial, a natureza da sua personalidade jurídica
e a natureza da sua intervenção territorial) e ao ter sensibilidade à monitorização dos
dados recolhidos por relação a um referencial teórico (permitindo ajustes em tempo
real na constituição da amostra em função da escassez ou suficiência de dados recolhidos sobre determinado aspecto), este tipo de amostragem permite a constituição
de uma amostra diversa e significativa por relação aos objectivos e dimensões previstas no estudo. Para além disso, a constituição de uma amostra representativa não
se revelou, para este tipo de estudo em concreto, nem exequível (o conhecimento
prévio de todas as instituições passíveis de serem incluídas no estudo e o volume
amostral a integrar seriam incomportáveis no horizonte temporal desta pesquisa),
nem de facto adequada (pois existe uma certa dessintonia entre a realização de entrevistas semi-estruturadas e o tipo de dados habitualmente produzidos e analisados no
quadro de amostragens representativas).
3.2. A operacionalização da pesquisa.
As entrevistas semi-estruturadas constituíram a principal estratégia de recolha de
dados. Realizou-se um total de 86 entrevistas (78 a instituições locais e 8 a instituições centrais).
As entrevistas foram realizadas no quadro de alguns condicionalismos. Desde
logo, o horizonte temporal disponível: estabelecido o protocolo entre o Instituto de
Segurança Social e a Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade do Porto em Dezembro de 2009, as duas colaboradoras da equipa de investigação foram posteriormente recrutadas. Até ao mês de Março (inclusive) procedeu-se à
realização de leituras e ao trabalho conjunto com a Comissão de Acompanhamento
visando a definição do plano de estudo. Durante este período iniciou-se também o
trabalho preparatório das primeiras entrevistas realizadas: todas as entrevistas efectuadas foram objecto de uma preparação prévia, de profundidade variável em função
da natureza e quantidade da informação disponível online sobre as instituições a en30
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
trevistar e os concelhos nos quais elas desenvolvem a sua actividade26. Este processo
de preparação serviu igualmente para identificar e seleccionar as instituições a entrevistar em função de critérios pré-definidos tais como a sua base territorial, a natureza
da sua personalidade jurídica e a natureza da sua intervenção territorial27.
Praticamente todas as 86 entrevistas foram conduzidas num período de 4 meses,
entre Abril e Julho. Isto significa que foram agendadas e realizadas mais de 5 entrevistas por semana. A concretização deste número de entrevistas pelos doze concelhos
seleccionados (de Trás-os-Montes ao Algarve) só foi possível graças ao excelente acolhimento que as solicitações da equipa de investigação tiveram junto das instituições
participantes28, muito particularmente atendendo ao facto de que os constrangimentos de tempo obrigaram frequentemente a equipa de investigação a determinar
datas e horas para a realização de entrevistas devido à necessidade de concentrar as
entrevistas de um dado concelho em poucos dias29. Estes condicionalismos de agenda fizeram com que, por vezes, não fosse fácil chegar aos/às entrevistados/as mais
relevantes para o estudo. Não obstante, saliente-se a diversidade de actores entrevistados: um presidente de Câmara Municipal, vereadores/as, provedores/as, dirigentes,
directores/as de instituições, directores/as técnicos/as e técnicos/as. Esta diversidade
de actores entrevistados deve-se, em boa parte, à diversidade não apenas das instituições contactadas (natureza jurídica, âmbito de actuação, dimensão, organigrama,
história) mas também dos concelhos analisados.
As entrevistas realizadas tiveram uma duração média de duas horas (variando
entre um mínimo de cinquenta minutos e um máximo de 3 horas e meia).
Esta duração média das entrevistas coloca evidentemente limites à quantidade dos
dados recolhidos. Para além disso, os limites da própria entrevista enquanto técnica de recolha de dados precisam de ser tidos em conta: qual o grau de articulação
entre aquilo que é dito e a prática efectiva da instituição?; quais os efeitos daquela
situação particular de entrevista sobre o que é dito e o que não é dito?; qual o impacto da relação entrevistador/a-entrevistado/a sobre os conteúdos da entrevista?
Assinale-se que houve entrevistas conjuntas (realizadas com mais do que um/uma
26 Como referido anteriormente, no Anexo 5 encontra-se a listagem completa das 86 instituições
entrevistadas.
27 A análise da Carta Social desempenhou um papel central neste processo.
28 Contam-se pelos dedos de uma mão as instituições que, tendo sido por nós contactadas, não
acederam à realização da entrevista. Aconteceu também, ainda mais raramente, não ter sido possível realizar
uma entrevista por incompatibilidade de datas entre a equipa de investigação e a instituição. Agradecemos
a todas as instituições que colaboraram na realização desta pesquisa.
29 Esta situação colocou-se com particular acuidade nos concelhos mais distantes da cidade do
Porto, base da equipa de investigação.
31
Tiago Neves (Coordenador)
entrevistado/a), nas quais a relação hierárquica entre os/as entrevistados/as pode
ter criado limitações à recolha de dados.
Por estes motivos reconhece-se que por vezes poderão ter escapado à equipa de
investigação informações e dados densos. Nessa medida reconhece-se igualmente
que teria sido útil complementar esta recolha de dados com outras estratégias, tais
como a observação directa, a análise documental, o contacto com beneficiários/as.
Infelizmente, devido à escassez de tempo não foi possível avançar com esta diversificação de estratégias de recolha de dados.
Todas as entrevistas realizadas foram gravadas e posteriormente transcritas. Da
maior parte das entrevistas foram realizadas notas de terreno. Este material escrito
foi posteriormente submetido a análise de conteúdo com apoio do software NVivo 8. Para efeitos da análise foi também considerada a informação recolhida sobre
cada uma das instituições no âmbito da preparação das entrevistas30.
No âmbito da análise de conteúdo foram consideradas as seguintes dimensões
centrais de análise entre as inicialmente incluídas no guião da entrevista: governação; participação; avaliação; passado presente e futuro da acção local; problemas
emergentes na actual situação de crise; conceitos e representações do território.
Os três capítulos que se seguem apresentam e discutem os dados empíricos recolhidos. Em primeiro lugar apresenta-se uma breve caracterização dos
doze concelhos estudados em função de características socio-demográficos, das
metodologias e estratégias de intervenção local privilegiadas, das parcerias e dinâmicas geradas localmente, das representações dos territórios, dos problemas
prioritários e emergentes no actual contexto de crise, e ainda das propostas de
actuação no combate à pobreza e à exclusão social. O capítulo seguinte é dedicado às instituições locais, enfatizando dimensões de análise tais como o lugar da
acção local, as questões do financiamento, o estabelecimento e dinamização de
parcerias, as metodologias e estratégias de intervenção, a relação entre o local e o
central e a avaliação da acção local. Por fim, o último destes três capítulos aborda
as estruturas centrais, salientando-se aqui dimensões de análise tais como o lugar
da acção local, a relação entre o local e o central, os novos problemas sociais e as
áreas prioritárias de intervenção e propostas de actuação.
30 Nos capítulos seguintes surgirão numerosos excertos das entrevistas realizadas. Esses excertos,
embora por vezes tenham sido sujeitos a um trabalho de edição no sentido de adequar a linguagem oral à
linguagem escrita, procuram sempre a máxima fidelidade ao discurso dos/das entrevistados/as.
32
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
4. Caracterização dos Concelhos.
4.1. Introdução.
O trabalho empírico que se apresenta neste capítulo, centrado na caracterização da acção local no combate à pobreza e exclusão social, foi desenvolvido
a partir de entrevistas semi-estruturadas a representantes e técnicos/as de instituições locais, em doze concelhos de Portugal Continental, como assinalado
anteriormente.
A selecção das instituições a entrevistar teve como princípio orientador e
objectivo central abarcar estruturas bastante diversificadas em termos de natureza jurídica, áreas de actuação e públicos-alvo privilegiados. Houve também
a preocupação de incluir tanto entidades públicas quanto privadas e abranger
estruturas de base comunitária. Para alcançar este objectivo foram conSultados diversos documentos. Entre eles destacam-se a Carta Social, elaborada
pelo Instituto da Segurança Social, a listagem das IPSS registadas no Instituto
da Segurança Social, os documentos produzidos no âmbito da Rede Social de
cada concelho, o website das diversas Câmaras Municipais e outra documentação disponível online sobre os concelhos em análise.
Os concelhos foram seleccionados, como já foi referido no capítulo da metodologia, tomando como referência a tipologia das situações de exclusão proposta pelo estudo Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental,
publicado em 2005 pelo Instituto da Segurança Social, e em função da sua
posição relativa nos estudos relativos à qualidade de vida concelhia (Manso e
Simões, 2007), ao indicador per capita de poder de compra, à percentagem de
poder de compra e ao dinamismo concelhio (INE, 2007).
A tipologia das situações de exclusão social integra todos os concelhos de
Portugal Continental em seis tipos de territórios. Estes foram definidos com
base em: i) 25 indicadores seleccionados para a tipologia de inclusão/exclusão
de modo a abarcar três grandes dimensões de análise: desafiliação, desqualificação social objectiva e privação económica; e ii) 15 indicadores para a tipologia que distingue os territórios urbanos e rurais atendendo a quatro dimensões: dimensão dos lugares/povoamento; dinâmica demográfica; actividades
económicas; infra-estruturas e equipamentos (ISS, 2005: 36).
Sem qualquer pretensão de exaustividade, apresenta-se uma caracterização
33
Tiago Neves (Coordenador)
sumária de cada uma das tipologias que parece justificar-se para uma melhor
compreensão das especificidades de cada um dos territórios que integram o
presente estudo.
Os Territórios moderadamente inclusivos (Tipo 1) compreendem 84 concelhos que, em termos geográficos, atravessam o território continental de Norte
a Sul, abarcando sobretudo os municípios localizados na faixa litoral entre
as áreas metropolitanas do Porto e de Lisboa, mas também um número assinalável de concelhos do interior que correspondem às capitais de distrito
ou a eixos com carácter urbano. Nestes territórios não surgem traços de exclusão sobre-representados em nenhuma das dimensões de análise consideradas (desafiliação, desqualificação social objectiva, privação económica). Nos
indicadores relativos à escolaridade (taxa de analfabetismo, saída antecipada
do sistema de ensino e abandono escolar) apresentam valores mais favoráveis
quando comparados com a média nacional. Também em relação à integração
no mercado de trabalho, os valores médios são positivos (menores níveis de
desemprego e de desempregados de longa duração), o mesmo acontecendo
para os indicadores referentes às condições de habitação, onde se verifica uma
situação favorável no que respeita ao peso dos alojamentos sobrelotados.
Aproveita-se desde já para referir que, relativamente a este tipo de território, os concelhos incluídos na pesquisa foram Évora e Mortágua. Estes concelhos foram seleccionados em função da posição relativa ocupada nos diferentes estudos considerados, respectivamente por um maior número de índices
positivos (Évora) e negativos (Mortágua).
Importa referir os valores máximo e mínimo correspondentes a cada um dos
quatro estudos considerados para efeitos de selecção dos concelhos incluídos
neste tipo 1 – territórios moderadamente inclusivos. Assim, no que se refere à
qualidade de vida concelhia (Manso e Simões, 2007), o valor máximo é 168,579
e o mínimo 39,953. Para o indicador per capita de poder de compra, o valor
máximo é 144,81 e o mínimo 50,95. A percentagem de poder de compra regista
como valor máximo 1,739 e mínimo 0,030. Finalmente, no que se refere ao dinamismo concelhio o valor máximo é 2,693 e o mínimo -1,069 (INE, 2007).
Os Territórios de contraste e base turística (tipo 2) abarcam a grande maioria dos concelhos da região do Algarve (12 dos 16 concelhos que compõem
esta região) e Sines, que pertence à região do Alentejo. Entre outros aspectos,
estes territórios caracterizam-se «pela presença de traços urbanos salientes, nomeadamente pelo seu forte dinamismo demográfico, pelo peso da população
qualificada e por estarem bem equipados em termos de saneamento básico e
34
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
telecomunicações. Para esta situação muito tem concorrido o aumento das
deslocações de turismo e veraneio e a emergência de novos espaços de consumo,
de cultura e de lazer. Estes factores tendem, pois, a surgir como os principais responsáveis pela revitalização de algumas áreas rurais para actividades de turismo»
(Instituto da Segurança Social, 2005: 63). Outro traço muito evidente deste
tipo de territórios é o elevado peso de população estrangeira residente.
Nos territórios de contraste e base turística, os concelhos incluídos no estudo foram Albufeira e S. Brás de Alportel. Estes concelhos foram seleccionados
em função da sua posição relativa nos diferentes estudos considerados, respectivamente por um maior número de índices positivos (Albufeira) e negativos
(S. Brás de Alportel).
Neste tipo 2, os valores máximo e mínimo para a qualidade de vida concelhia (Manso e Simões, 2007) são respectivamente 181,048 e 94,578. Para
o indicador per capita de poder de compra, o valor máximo é 141,55 e o mínimo 62,25. A percentagem de poder de compra regista como valor máximo
0,783 e mínimo 0,032. Finalmente, no que se refere ao dinamismo concelhio,
o valor máximo é 10,700 e o mínimo 0,122 (INE, 2007).
Os Territórios ameaçadores e atractivos (tipo 3) são compostos essencialmente por concelhos urbanos e suburbanos pertencentes às áreas metropolitanas
de Lisboa e do Porto. Dos 21 concelhos que integram este tipo, apenas 3 se
localizam na região Centro (Coimbra, Aveiro e Entroncamento). Trata-se de
territórios com forte dinamismo demográfico, grande concentração de população qualificada e um peso acentuado de estrangeiros face à população residente
(superada apenas pelos territórios de contraste e base turística). Face à média nacional, estes territórios apresentam condições mais favoráveis no que respeita aos
indicadores de rendimento (IRS per capita e percentagem de poder de compra)
e relativamente aos níveis de escolarização. Simultaneamente, revelam algumas
vulnerabilidades nomeadamente em termos das condições de habitação (o nível
de sobrelotação dos alojamentos e, especialmente, a proliferação de bairros degradados nalguns destes territórios), do peso das famílias monoparentais e dos
valores mais elevados para as taxas de criminalidade.
Os concelhos incluídos neste tipo de territórios foram Lisboa e Porto. Para
salvaguardar a inclusão do segundo maior centro urbano do país neste estudo
não foram, neste caso concreto, respeitados de forma estrita os critérios de selecção definidos para a globalidade do estudo. Lisboa e Porto apresentam três
índices positivos e um negativo.
Neste tipo 3, os valores máximo e mínimo para a qualidade de vida con35
Tiago Neves (Coordenador)
celhia (Manso e Simões, 2007) são respectivamente 205,073 e 105,391. Para
o indicador per capita de poder de compra, o valor máximo é 235,74 e o mínimo 84,02. A percentagem de poder de compra regista como valor máximo
11,095 e mínimo 0,225. Finalmente, no que se refere ao dinamismo concelhio, o valor máximo é 0,557 e o mínimo -1,450 (INE, 2007).
Os Territórios envelhecidos e desertificados (Tipo 4) abarcam sobretudo concelhos do interior de Portugal, localizados na região Centro e no Alto Alentejo. Em
traços gerais, estes territórios correspondem a espaços rurais com fraco dinamismo económico, marcados pelo envelhecimento demográfico, pela concentração
da população em pólos com menos de 5000 habitantes, pela relevância do trabalho agrícola e pelo peso diminuto da população qualificada (ISS, 2005).
Os traços de exclusão mais vincados nestes territórios prendem-se essencialmente com o envelhecimento da população: o isolamento das pessoas idosas, a sua institucionalização, que de certa forma traduz a fragilidade dos laços
familiares na resposta às necessidades deste grupo etário; o elevado peso dos
pensionistas face à população empregada; a acentuada taxa de analfabetismo.
Outro indicador que assume forte expressão nestes territórios é o que se reporta à população com deficiência (o mais elevado entre todos os tipos). Atendendo à dimensão dos rendimentos – ao valor do IRS per capita, à percentagem
do poder de compra e ao valor médio das pensões – percebe-se que a situação
destes concelhos é das mais preocupantes, revelando maiores susceptibilidades
à ocorrência de situações de pobreza. Como refere o estudo que aqui se toma
como referência: «As situações de exclusão estão aqui, essencialmente, associadas à pobreza e sobretudo aos pensionistas idosos e estes são territórios à beira
da morte social» (Instituto da Segurança Social, 2005: 87). Os indicadores favoráveis associados aos territórios envelhecidos e desertificados dizem respeito
aos baixos níveis de criminalidade, às condições de habitação e à prestação de
serviços na área da acção social (Instituto da Segurança Social, 2005).
Neste tipo de território, os concelhos incluídos no estudo foram Fronteira
e Penamacor. Este último concelho foi incluído em substituição de Alcoutim
para salvaguardar uma relativa equidade na representação das Regiões (NUT
II). Penamacor apresenta dois índices negativos.
Neste tipo 4, os valores máximo e mínimo para a qualidade de vida concelhia (Manso e Simões, 2007) são respectivamente 101,501 e 21,893. Para o
indicador per capita de poder de compra, o valor máximo é 94,16 e o mínimo
49,19. A percentagem de poder de compra regista como valor máximo 0,075
e mínimo 0,016. Finalmente, no que se refere ao dinamismo concelhio, o
36
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
valor máximo é 0,308 e o mínimo -0,466 (INE, 2007).
Os Territórios industriais com forte desqualificação (tipo 5) abarcam 36 concelhos situados no noroeste de Portugal, concentrando-se sobretudo no Vale
do Ave, Tâmega e no Cávado. São caracterizados pelo dinamismo demográfico
(importância relativa da população entre os 0 e os 14 anos e das famílias de
grande dimensão), pela importância da indústria na dinâmica económica e pela
concentração da maioria da população em aglomerados populacionais com menos de 5000 habitantes, que apresentam uma deficiente infraestruturação. O
modelo de organização do trabalho predominante é o intensivo. A este modelo
estão associadas baixas remunerações e uma certa sub-protecção no que se refere
aos direitos sociais. Os indicadores de desqualificação social objectiva revelam a
prevalência de baixos níveis de escolaridade e de qualificação entre a população
jovem, que se traduzem em altas taxas de desemprego, em particular do desemprego de longa duração. Todos estes factores enfatizam a vulnerabilidade às
situações de pobreza. Neste contexto, os mecanismos informais de entreajuda,
a pluriactividade e, consequentemente, a diversidade de fontes de rendimento
das famílias desempenham um papel crucial, evitando situações mais graves do
ponto de vista social. Importa, também, salientar que os indicadores relativos à
institucionalização de idosos apresentam os valores mais baixos do continente,
e que é reduzido o número de crianças em amas e creches.
Neste tipo de território, os concelhos incluídos no estudo foram Vila Nova
de Famalicão e Terras de Bouro. Estes concelhos foram seleccionados em função da posição relativa nos diferentes estudos considerados, respectivamente
por um maior número de índices positivos (Vila Nova de Famalicão) e negativos (Terras de Bouro).
Neste tipo 5, os valores máximo e mínimo para a qualidade de vida concelhia (Manso e Simões, 2007) são respectivamente 104,365 e 13,690. Para o
indicador per capita de poder de compra, o valor máximo é 96,71 e o mínimo
47,55. A percentagem de poder de compra regista como valor máximo 1,209
e mínimo 0,023. Finalmente, no que se refere ao dinamismo concelhio, o
valor máximo é 0,283 e o mínimo -0,446 (INE, 2007).
Os Territórios envelhecidos e economicamente deprimidos (tipo 6) distribuem-se pelo interior do país, concentrando-se sobretudo na região Norte e
no Alentejo. Neste tipo encontramos concelhos com traços essencialmente rurais, marcados pelo envelhecimento demográfico, pela concentração da população em centros com menos de 5000 habitantes e pelo peso que a actividade
agrícola ainda assume na estrutura de emprego.
37
Tiago Neves (Coordenador)
São escassos os indicadores favoráveis à inclusão presentes nestes territórios: os poucos traços positivos dizem respeito à reduzida taxa de criminalidade e à fraca percentagem de população estrangeira. As condições desfavoráveis,
que traduzem um maior risco de pobreza e exclusão social, são inúmeras e
diversificadas. Merecem destaque os défices de integração familiar (idosos sós e
famílias de avós com netos); as elevadas taxas de desemprego (que atingem o valor mais alto entre todos os tipos de exclusão), de analfabetismo e de abandono
escolar precoce; os indicadores relativos à privação económica, nomeadamente
o reduzido valor médio das pensões e a elevada percentagem de beneficiários de
prestações sociais, são também os mais preocupantes ao nível do território continental. Estamos, portanto, perante territórios empobrecidos e desqualificados,
com pouca vitalidade económica, social e demográfica, onde se acumulam
factores potenciadores de situações de pobreza e exclusão social.
Neste tipo de território, os concelhos incluídos no estudo foram Campo
Maior e Vinhais. Estes concelhos foram seleccionados em função da sua posição relativa nos diferentes estudos considerados, respectivamente por um
maior número de índices positivos (Campo Maior) e negativos (Vinhais).
Neste tipo 6, os valores máximo e mínimo para a qualidade de vida concelhia (Manso e Simões, 2007) são respectivamente 99,738 e 5,321. Para o
indicador per capita de poder de compra, o valor máximo é 96,20 e o mínimo
45,88. A percentagem de poder de compra regista como valor máximo 0,074
e mínimo 0,010. Finalmente, no que se refere ao dinamismo concelhio, o
valor máximo é 2,448 e o mínimo -0,708 (INE, 2007).
A análise da informação recolhida em cada um dos doze concelhos, que
seguidamente se apresenta, está estruturada de forma a privilegiar uma caracterização sumária do modo como as diferentes instituições seleccionadas
desenvolvem a sua intervenção. Dada a centralidade deste eixo analítico – “o
como fazem?” – esta questão será aprofundada no capítulo relativo às questões
da governação. Contudo, considera-se pertinente enfatizar desde já que, tendo
por base o referencial teórico no âmbito da caracterização da intervenção social, para alcançar este objectivo foram definidas duas grandes categorias-tipo:
i) a Acção Assistencial e ii) o Desenvolvimento Comunitário.
A Acção Assistencial traduz uma ajuda directa (pecuniária, bens essenciais
e/ou serviços) aos indivíduos em risco social. Referimo-nos ao reforço de práticas eminentemente tradicionais em Portugal mas que não contrariam práticas inovadoras por resposta aos novos riscos sociais (novas respostas sociais).
Os problemas sociais apresentam novas (re)configurações em consequência do
38
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
fenómeno da globalização, entre outros, e as organizações vão de forma mais
ou menos permeável desenvolvendo outras estratégias e respostas para estes
problemas. Assim, não é contraditória a assumpção de uma perspectiva que
entende a intervenção de forma mais tradicional com focos inovadores.
O Desenvolvimento Comunitário revela a amplitude da cena da intervenção
social, o que se por um lado dificulta a focalização das intervenções, por outro dá
conta de práticas que tomam a(s) comunidade(s) como ponto de partida na, para e
com a intervenção local. Realçam-se aqui estratégias participativas de envolvimento dos indivíduos nas quais é visível o objectivo das organizações na promoção de
autonomia/empowerment. Importa salientar que dentro desta linha de intervenção
não se exclui a valorização da dimensão individual (empowerment individual). Esta
perspectiva pressupõe que as organizações, de forma consciente (processo de consciencialização), aceitem o risco, a criatividade e a inovação como condição para o
desenvolvimento sustentável das suas comunidades.
De realçar que, embora a análise desenvolvida esteja ancorada nestas duas grandes categorias-tipo de intervenção para aprofundar a compreensão dos dados empíricos, reconhece-se que os problemas sociais são caracterizados como multidimensionais. Não é possível, portanto, afirmar que as respostas sociais encontradas
sejam puramente “acção assistencial” ou de “desenvolvimento comunitário”.
A caracterização da acção local no combate à pobreza e exclusão social desenvolvida nos concelhos incluídos no estudo não ficaria completa se não fossem
abordadas as parcerias e as dinâmicas geradas localmente; as representações que os/
as entrevistados/as fazem do seu próprio território; os problemas que identificam
como prioritários e os que emergem no actual contexto de crise socioeconómica;
bem como as propostas de combate à pobreza e à exclusão social que apresentam
para o concelho.
A análise realizada aos concelhos será apresentada respeitando a ordem numérica definida pelo estudo Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental, partindo dos territórios do tipo 1 para os de tipo 6, e caracterizando em
primeiro lugar o concelho seleccionado a partir do maior número de indicadores
positivos definidos pelos estudos que presidiram à sua selecção, acima referidos.
4.2. Concelho de Évora.
O concelho de Évora localiza-se na região do Alentejo, na sub-região do
Alentejo Central. Com uma área territorial de 1309 km2, de acordo com os dados do último recenseamento (2001) residiam no município 56.519 habitantes,
39
Tiago Neves (Coordenador)
o que se traduzia numa densidade populacional de 43,2 hab./km2. O concelho
é composto por 19 freguesias, das quais 7 são urbanas e 12 rurais. Bacelo, Horta
das Figueiras, Malagueira, Sé e São Pedro, Santo Antão, São Mamede e Senhora da Saúde compõem o núcleo urbano do concelho onde, em 2001, residia
79,3% da população. As freguesias de Canaviais, Nossa Senhora da Boa Fé,
Nossa Senhora da Graça do Divor, Nossa Senhora da Tourega, Nossa Senhora
de Guadalupe, Nossa Senhora de Machede, São Bento do Mato, São Manços,
São Miguel de Machede, São Sebastião da Giesteira, São Vicente do Pigeiro e
Torre de Coelheiros compõem o núcleo rural. Em 2001, estas 12 freguesias
eram habitadas por apenas 20,7% da população do concelho.
Evidenciam-se assim assimetrias intra-concelhias que, de acordo com o
Plano de Desenvolvimentos Estratégico de Évora (Universidade de Évora,
200931) se têm traduzido numa dinâmica de crescimento demográfico nas
zonas urbanas do concelho (cidade e área envolvente) e num esvaziamento e
envelhecimento progressivos das freguesias rurais. Estas assimetrias têm também expressão ao nível dos equipamentos colectivos, que parecem revelar-se
suficientes na cidade e sua envolvente, mas mais deficitários nas zonas rurais
do concelho. Não obstante estas assimetrias internas, Évora continua a surgir
como o principal pólo urbano da região, desde logo pela sua dimensão32 e
centralidade, mas também pelo dinamismo socioeconómico e cultural que
apresenta. A sua vocação patrimonial, cultural, universitária e de prestação de
serviços confere-lhe visibilidade a nível nacional e converte-a num território
atractivo e com fortes potencialidades endógenas.
De acordo com a tipologia das situações de exclusão proposta pelo estudo
Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental (ISS, 2005) este
concelho inscreve-se nos territórios moderadamente inclusivos (Tipo 1), que
se caracterizam pela ausência de traços de exclusão acentuados. Quanto aos
restantes indicadores considerados para a selecção dos territórios a incluir neste estudo, Évora apresenta valores positivos no que se refere ao índice de poder
de compra per capita (118,94) e à percentagem do poder de compra (0,617) e
surge classificada negativamente em relação ao dinamismo concelhio (-0,600).
Évora corresponde, no entanto, ao concelho do tipo 1 com maior número de
31 Plano de Desenvolvimento Estratégico de Évora, Universidade de Évora, 2009 (URL:http://
www2.cm-evora.pt/planoestrategicodeevora/plano.html)
32 De acordo com as estimativas do INE para 2008, Évora surge como 2º concelho mais populoso
de toda a região do Alentejo, ultrapassado apenas por Santarém; e ocupa o 3º lugar em termos de área
geográfica, logo seguido pelos concelhos de Odemira e de Alcácer do Sal. (INE, 2009a).
40
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
indicadores positivos, por contraposição a Mortágua.
Na selecção das instituições a entrevistar neste território contemplaram-se
estruturas de natureza bastante diversificada com intervenção na área social.
Foram entrevistadas seis instituições: a Rede Social, uma associação de desenvolvimento local, uma instituição não governamental de carácter humanitário, duas IPSS, uma das quais de natureza religiosa e a equipa coordenadora
de um Contrato Local de Desenvolvimento Social.
Esta diversidade de actores institucionais permitiu captar uma grande heterogeneidade em termos de estratégias e metodologias de actuação. Caracterizando de forma sucinta o modo como estas diferentes instituições actuam
na área da pobreza e da exclusão social, encontram-se intervenções de pendor
mais “de acção assistencial”, focadas essencialmente na resposta às necessidades mais prementes das populações e centradas em grupos-alvo específicos,
considerados mais vulneráveis. Identificam-se igualmente intervenções mais
direccionadas para o desenvolvimento comunitário33, accionando metodologias e estratégias de carácter muito diversificado que vão desde a aposta na
qualificação e inserção profissional – investindo no balanço e desenvolvimento
de competências – em acções de formação e no estabelecimento de parcerias
estratégicas com as entidades empregadoras locais, passando por acções de dinamização do tecido associativo local ou pelo trabalho de projecto, planeado
e desenvolvido em rede. Encontram-se ainda intervenções centradas na prestação de serviços, procurando aliar algumas valências de natureza mais “tradicional”, como o apoio domiciliário ou o serviço de atendimento social, com
respostas de carácter mais inovador – Oficinas de Partilha de Conhecimentos,
actividades lúdico-formativas (Yoga, Pilates, sessões de autoconhecimento,
etc.), tele-assistência, etc. – algumas das quais de natureza mais especializada,
como é o caso, por exemplo, de algumas respostas direccionadas para as crianças e jovens em situação de risco (a intervenção com crianças e adolescentes
vítimas de abuso sexual ou o serviço de acompanhamento de situações de
violência doméstica com recurso à terapia de casal).
A importância conferida ao trabalho em parceria e à articulação interinstitucional esteve sempre presente no discurso dos actores locais entrevistados,
como se pode constatar nos três excertos que se seguem:
«Temos muito o sentido da cooperação e da parceria. Não queremos estar sozinhos
33 Importa sublinhar que, nestas intervenções mais vocacionadas para o desenvolvimento comunitário, é por vezes possível identificar acções e iniciativas de natureza mais assistencial, ainda que não seja
esta a vertente predominante.
41
Tiago Neves (Coordenador)
nem isolados, queremos estar com os outros. E, em última análise, a nossa preocupação é contribuir para o desenvolvimento desta região».
«Existe uma grande capacidade da nossa parte de uma articulação em rede. Nós
não somos ricos e portanto temos que utilizar os recursos que outros têm para
potenciarmos o que queremos fazer».
«O nosso princípio é de participar e de construir juntos».
Não obstante a relevância atribuída ao trabalho em rede, algumas entidades
fazem notar a existência de défices nesta matéria a nível do concelho:
«Este território é marcado por uma questão cultural em que as instituições são
muito fechadas (…). Ainda estamos numa cultura muito do “Eu, faço eu, procuro eu, o projecto é meu” (…) há entidades que sempre comunicaram mas a
informação não circula de forma clara e formal».
De facto, o que se constata através do discurso dos actores locais é a ausência de
um planeamento conjunto e integrado das intervenções. As instituições fazem alusão ora a «uma série de instituições com quem obrigatoriamente temos que trabalhar”
(referindo-se à Segurança Social, Centro de Emprego, Centro de Saúde, etc.), ora
a iniciativas e projectos pensados internamente e cuja execução exige, quer por
imposição dos próprios programas de financiamento, quer por força dos recursos
e das actividades pensadas, o estabelecimento de parcerias institucionais.
A Rede Social não é olhada por estas entidades como um espaço eficaz de
planeamento integrado e de concertação da intervenção, ainda que reconheçam alguns esforços empreendidos nesse sentido por esta estrutura. Actualmente, a Rede Social encontra-se em fase de revisão e actualização de dois
instrumentos fundamentais de trabalho – o Diagnóstico Social e o Plano de
Desenvolvimento Social – e nesse âmbito tem procurado mobilizar e apelar a
uma maior participação das estruturas locais, reconhecendo que «(…) será de
difícil implementação [uma intervenção integrada no concelho], mas achamos
que é um desafio que vale a pena começar a trabalhar, se não for para ter na plenitude pelo menos para desbravar algum caminho...».
O concelho de Évora é percepcionado pelos actores locais inquiridos como
um território com um tecido empresarial reduzido e frágil e, consequentemente,
com poucas oportunidades em termos de oferta de emprego. O papel das instituições do terceiro sector é duplamente valorizado: por um lado, pelos serviços
de apoio que prestam à população; por outro, pelo número de postos de trabalho que geram num território onde a oferta laboral é cada vez mais escassa.
Em relação aos principais problemas que afectam o concelho é apontado
o aumento do desemprego, ainda que algumas instituições, mais do que o
42
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
desemprego, prefiram acentuar a falta de emprego existente a nível local:
«À parte da área da construção, que estará mais a sofrer nessa área, não há grandes empresas a fechar, porque não as há. Aqui há é falta de empregos, falta de
oportunidade para os mais novos».
«Continua a haver é poucas iniciativas, poucas respostas em termos de emprego.
Portanto, não é o suficiente».
Na opinião dos/das entrevistados/as, a actual crise socioeconómica contribuiu
para a emergência de “novos pobres”, que correspondem «àquelas pessoas que tinham
emprego, uma vida estável e que por isso compraram uma casa e um carro, com um ou
dois filhos, e que de um momento para o outro ou um deles ou os dois ficaram desempregados. E estão num nível de habilitações literárias até médio-alto». Algumas instituições
fazem alusão à dificuldade que sentem em lidar com estas novas situações de pobreza
e em encontrar soluções ajustadas ao seu perfil:
«As Faculdades não nos ensinaram a lidar com estes pobres. Não nos explicaram
como é que se aborda um colega que de um momento para o outro perdeu tudo,
volta à estaca zero com uma série de encargos adicionais e não havendo resposta
para ele…, que a gente não os vai pôr a fazer formação [nem] mandá-los ao
Centro de Emprego onde os empregos oferecidos são quase sempre para indiferenciados. É uma frustração para toda a gente... Pô-los em refeitório social é
algo que é constrangedor para eles. Pô-los no programa alimentar pode chegar ao
ponto de ser conhecido na Segurança Social porque isto é um meio pequeno e a
vergonha da exposição a este nível é algo que sabemos que existe... Este tem sido
o nosso maior problema: tecnicamente lidar com estas novas situações também de
pobreza...».
Associados a estas novas situações de pobreza e ao actual contexto de crise são apontados outros problemas como a insuficiência de rendimentos dos
agregados face aos encargos financeiros assumidos (sobretudo com a habitação), o consequente sobreendividamento e o aumento do número de famílias que recorre aos serviços de apoio social. A população idosa é encarada
como um grupo particularmente vulnerável pela situação de isolamento em
que muitas vezes se encontra e pela dificuldade de acesso aos serviços, que se
acentua nas freguesias mais rurais do concelho. A população imigrante é também percepcionada como um grupo em situação de maior fragilidade social:
«o difícil contexto económico em que vivemos acaba por se agravar mais para a
população imigrante».
Quanto a estratégias e propostas concretas a implementar no combate à
pobreza e exclusão no concelho de Évora são apontadas algumas áreas priori43
Tiago Neves (Coordenador)
tárias de actuação. Desde logo o emprego, onde se propõe a implementação de
estratégias que permitam a captação de novos investimentos, uma maior aposta na formação para o empreendedorismo e a adopção de medidas que facilitem o acesso ao crédito por parte dos pequenos empreendedores. É referida a
necessidade de promoção e dinamização do associativismo local, fomentando
uma maior cooperação entre empresas e entidades/associações de âmbito comunitário com vista ao desenvolvimento de projectos conjuntos. A habitação
social é também realçada como área estratégica de actuação, sobretudo para
«estimular a fixação dos jovens, porque eles precisam de ter certas respostas públicas
para se fixarem, seja a educação, a habitação, os postos de saúde». No domínio
da oferta de serviços, as instituições entrevistadas enfatizam a necessidade de
criar equipamentos e de reforçar as respostas sociais na área da deficiência e,
em particular, na área da saúde mental, na qual consideram existir inúmeras
lacunas quer ao nível do Sistema Nacional de Saúde, quer ao nível das respostas oferecidas pelas estruturas da sociedade civil. Propõem a criação de
comunidades de inserção que acolham pessoas «sem suporte familiar e afectadas
mentalmente», bem como a implementação de cuidados continuados na área
da doença mental. Ao nível da população idosa consideram fundamental a
criação de respostas alternativas à institucionalização em Lares, que passariam
por uma maior aposta nos Centros de Convívio e em espaços integrados na
comunidade onde se fomentasse o convívio intergeracional.
4.3. Concelho de Mortágua.
O concelho de Mortágua, situado no distrito de Viseu, na sub-região DãoLafões e na Região Centro, ocupa uma área de 250,4 km2, e de acordo com o
recenseamento de 2001 tinha 10379 habitantes e uma densidade populacional de 41,4 hab./km2. É composto por 10 freguesias: Almaça, Cercosa, Cortegaça, Espinho, Marmeleira, Mortágua, Pala, Sobral, Trezoi e Vale de Remígio.
É um território extenso e diverso em termos de núcleos populacionais. Nas
freguesias de Mortágua e Sobral está concentrada 50% da população residente
no concelho (de acordo com os dados de 2001). A densidade populacional é
mais elevada em Vale de Remígio (112,19 hab./km2) e em Mortágua (103,39
hab./km2), registando o valor mais baixo em Almaça (13,96 hab./km2).
A floresta constitui o principal recurso natural do concelho, ocupando
84% da sua área. Neste concelho predominam os sectores de actividade tradicionais, caracterizados por uma mão-de-obra pouco qualificada e por uma
fraca competitividade empresarial. A indústria transformadora (madeira, me44
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
talúrgica de base, alimentar) é a principal actividade empregadora.
Este concelho é, segundo a Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal
Continental proposta pelo Instituto de Segurança Social (2005), um território
moderadamente inclusivo (tipo 1). É, também, caracterizado por apresentar valores baixos no que se refere à qualidade de vida (66,703), ao indicador per capita de poder de compra (58,34) e à percentagem do poder de compra (0,056).
Importa salientar que, embora as dimensões de análise consideradas na tipologia
definida pelo Instituto da Segurança Social (desafiliação, desqualificação social
objectiva, privação económica) sejam neste tipo de território as mais favoráveis
(no sentido em que todos os indicadores explicativos são positivos), o concelho
de Mortágua corresponde a um território onde a totalidade dos indicadores considerados para a selecção dos concelhos a integrar neste estudo apresenta valores
negativos. Assim, é um concelho “menos” num tipo de território “mais”.
Com o objectivo de abarcar a diversidade de instituições que desenvolvem
intervenção social no concelho de Mortágua, para além das entrevistas com a
Câmara Municipal e com a Rede Social foram realizadas entrevistas com duas
associações de desenvolvimento local e três Instituições Particulares de Solidariedade Social (fundação de beneficência e cultura, associação de solidariedade social e instituição religiosa). Deste modo foi possível conhecer e caracterizar, ainda que sumariamente, o modo como estas diferentes instituições desenvolvem
a sua intervenção, abrangendo áreas e públicos diversos (desenvolvimento local,
infância, juventude, terceira idade, etc.); as parcerias e as dinâmicas geradas pela
Rede Social; as representações que fazem do seu próprio território; os problemas
que identificam como prioritários; os novos problemas que emergem no actual
contexto de crise socioeconómica e ainda as propostas de intervenção.
As duas grandes categorias-tipo que caracterizam a intervenção social estão
presentes em Mortágua, não sendo possível afirmar que as respostas desenvolvidas pelas diferentes instituições inquiridas sejam puramente “de acção
assistencial” ou de “desenvolvimento comunitário”. Contudo, parece-nos lícito
afirmar que nas IPSS predomina a intervenção de carácter mais de acção assistencial, decorrente da prestação de serviços (valências tipificadas), e assente
numa lógica imediatista de apoio e resposta a situações de emergência. Não
obstante, é de salientar que esta intervenção é desenvolvida em parceria, verificando-se que neste concelho estão consolidadas dinâmicas inter-institucionais,
ainda que muito centradas em relações interpessoais, e que o trabalho em rede
é privilegiado.
«A nossa metodologia foi sempre em parceria para a qualidade de vida do concelho;
45
Tiago Neves (Coordenador)
uma parceria não rígida ou que está no documento, e no dia-a-dia isso acontece
na resolução dos problemas (…) do cidadão e portanto esta é a nova forma de
trabalhar».
Esta aposta no trabalho em rede baseado no estabelecimento de parcerias
é anterior à criação e implementação da Rede Social (2001 – projecto piloto).
Na opinião dos/as entrevistados/as, é no âmbito do Rendimento Mínimo Garantido/Rendimento Social de Inserção que esta metodologia de intervenção
se desenvolveu e foi potenciada.
«Nós tínhamos antes da Rede [Social] um trabalho em parceria e a parceria
não nos foi imposta, digamos assim, mas foi uma metodologia que nós aqui localmente usámos (…) considerámos que era a melhor forma de se trabalhar».
«(…) o Rendimento Mínimo Garantido (RMG) impunha como trabalho que
a Comissão Local de Acompanhamento… e portanto um trabalho em parceria.
Havendo já um historial do trabalho em parceria tudo se tornou muito mais
fácil».
Importa assim enfatizar que, neste contexto, foi grande a receptividade por
parte da autarquia e das instituições locais à implementação e desenvolvimento da Rede Social.
«Nós trabalhamos muito em parceria e cooperação com instituições locais. A
nossa Rede, apesar de ter estado adormecida, nunca deixou de estar a funcionar
sempre dentro de este espírito. Nós privilegiamos parcerias e todos os projectos
que o município considere que são importantes que sejam desenvolvidos pelas
instituições de solidariedade social ou outras».
O trabalho desenvolvido no âmbito da Rede Social é considerado relevante, nomeadamente no que se refere à elaboração do Diagnóstico Social e,
consequentemente, à identificação das necessidades do concelho. A elaboração dos planos de acção é discutida e participada. Os depoimentos recolhidos
indiciam uma disseminação da intervenção pelas diversas instituições locais,
assumida em função das suas especificidades em termos de recursos e serviços
prestados à comunidade. Atente-se nos dois excertos seguintes:
«Tem havido alguns estudos locais, a Rede Social deu um bom contributo para
isso, produziu bons trabalhos a nível local e da identificação de necessidades».
«Cada um assume… Temos os eixos e agora vamos fazer em termos de plano de
acção. Cada parceiro, dentro daqueles eixos, define para a concretização daqueles
objectivos, porque há objectivos dentro dos eixos, quais são as acções e assume-as.
Se não as concretiza, o que é raro, no CLAS, ao nível de execução daquela acção,
justifica, no bom sentido da palavra, porque é que aquela acção ainda não foi
46
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
concretizada. Cada um assume».
As representações dos/as entrevistados/as sobre o concelho corroboram a
sua caracterização como um território moderadamente inclusivo, caracterizado por uma situação favorável do ponto de vista da dimensão da privação,
nomeadamente no que diz respeito aos seguintes indicadores: beneficiários
do Rendimento Mínimo Garantido, IRS per capita e rácio pensionistas por
pessoa empregada. Veja-se os três excertos seguintes:
«Deve haver poucos concelhos na região com tantos depósitos bancários como acontece aqui. As pessoas, muitas vezes, são demasiado poupadas, consomem pouco».
«Mas as pessoas não vivem mal de um modo geral. Se há uma situação identificada trabalhamos todos para o mesmo fim, com associações locais, empresas, todos
de mãos dadas conseguimos fazer isso».
«(…) criámos um programa no ano passado que tem a ver com as famílias, prevendo
que pudessem surgir problemas mais complicados. Criámos um programa chamado
“SOS Município Solidário”, criámos um fundo de 100 mil euros inicial para acorrer
a situações de crise: perda de emprego, dificuldades em assumir compromissos, etc.,
e até hoje o programa existe, tem o fundo, e ainda não foi preciso recorrer a ele. Nós
não temos bolsas de pobreza com que seja preciso uma preocupação especial e mesmo
em relação ao desemprego estamos com um índice muito baixo relativamente à região
e ao país».
A informação recolhida revela, ainda, o impacto que as mudanças registadas nas últimas décadas do século passado tiveram sobre o desenvolvimento deste território, particularmente as questões da urbanidade e dos recursos
endógenos (floresta) e o modo como estes factores se repercutiram sobre a
qualidade de vida da população, nomeadamente no que se refere ao conforto
habitacional e ao nível de instrução da população mais jovem. Mais recentemente, a economia local tem vindo a ser dinamizada através da realização de
obras por exemplo no parque escolar.
«O facto de existirem muitas pessoas no mesmo espaço, realmente alguma urbanidade é importante para o espírito de iniciativa, para o entusiasmo, é importante
e Mortágua tem essa questão. Depois é um concelho que foi um concelho mais
pobre durante muito tempo, em termos agrícolas etc., mas também teve depois
um boom com a parte da floresta e portanto, foi um concelho que a partir de
determinada altura, nos anos talvez 80, começou a viver muito bem. (…) [uma
das] As maiores poupanças dos concelhos nos bancos era em Mortágua, existia
muito dinheiro no banco, do eucalipto. Muito dinheiro e isso permitiu… isso fez
com que as pessoas pudessem pôr os filhos a estudar».
47
Tiago Neves (Coordenador)
«(…) vejo a qualidade de vida que essas pessoas têm que há meia dúzia de anos
era quase impossível e agora vêem-se as casas com aquecimento central. Eu diria
que até se vive melhor aqui do que nas grandes cidades, não só a nível de ambiente, porque estão também próximas de Viseu e Coimbra».
São, também, identificados alguns obstáculos ao desenvolvimento, nomeadamente ao nível dos valores e da ética de vida. Os/as entrevistados/as
enfatizam a prevalência de valores e atitudes conservadoras e o modo como
estas condicionam a capacidade de iniciativa dos indivíduos. Neste sentido,
sugerem estratégias de intervenção para ultrapassar estas dificuldades.
«Olho para o território e também percebo os problemas do território em que actuamos, estamos perante uma população ainda muito conservadora de qualquer
maneira, estamos perante uma população que ainda tem muita dificuldade em
ter capacidade de iniciativa. A iniciativa é algo que custa e portanto é por isso
que achamos que também é muito importante o nosso trabalho de animação para
facilitar esse processo».
Constata-se um olhar crítico e reflexivo sobre algumas das características
deste tipo de território, particularmente no que se refere à questão do emprego/desemprego.
«Esta região tem problemas em termos de emprego. Pode até não ter problemas
de desemprego muito significativo quando comparada com outras, mas tem problemas de emprego porque é um emprego desqualificado, precário, muito subemprego».
Apesar de haver quem considere que, em Mortágua «ainda não tivemos
grandes sobressaltos», o desemprego já é, contudo, referido como um dos efeitos da actual crise. Os/as entrevistados/as associam-no ao agravamento das
desigualdades sociais e da exclusão social. Consideram que em Mortágua a
capacidade de gerar emprego é reduzida e que este facto se repercute em outras
esferas da vida social (capacidade económica, práticas culturais, etc.) e, deste modo, condiciona o próprio desenvolvimento local. Repercute-se, ainda,
sobre a intervenção social, que assume um pendor mais de acção assistencial
dada a necessidade de ajuda aos indivíduos em situação de risco social.
«Sim, o desemprego. Porque fecharam fábricas, empresas. Isso primeiro traz o
desemprego e depois a diminuição da capacidade económica das pessoas. E há
pouca capacidade de gerar novos empregos. Há uma necessidade de maior apoio
social para as pessoas. E isso tem implicação com tudo o resto, porque pode por
exemplo haver uma maior oferta de bens culturais, mas depois as pessoas não têm
possibilidades».
48
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
«Os mais pobres tornam-se mais pobres. Basicamente é isso. E esta questão da
exclusão social está cada vez mais vincada».
Surgem propostas de que a intervenção social não se confine ao território
concelhio, considerando que deste modo se resolveriam mais facilmente alguns
problemas ao nível da oferta de serviços (por exemplo na área da deficiência).
«Há problemas que resolveríamos muito mais facilmente se houvesse essa exteriorização do território. Nós não podemos ter os serviços todos mas podemos ter de
um lado e de outro e desde que tenhamos a capacidade de depois os utilizar…
Mas isso é muito difícil. É um discurso que faço há muitos anos no seio das reuniões de municípios. Mas depois quando chega a hora...».
Importa salientar o reconhecimento de um avanço significativo ao nível da
acção local no combate à pobreza e exclusão social. Este processo é evidenciado
quer ao nível da certificação das IPSS, quer do envolvimento activo de diferentes
instituições, facto que contribuiu para a promoção de um trabalho em parceria.
«Acho que o país deu um pulo imenso na área social, acho que houve um processo
muito interessante de envolvimento activo das outras organizações com processos
de acreditação e de reconhecimento cada vez mais exigentes com as IPSS, envolvendo a certificação de IPSS a diversos níveis. Acho que poderia ir mais longe
se realmente a Rede Social estivesse vocacionada de outra forma: ter um corpo
técnico próprio ali a trabalhar de manha à noite nisto, a coordenar».
Finalmente, não pode deixar de se enfatizar o papel e a centralidade conferidos à Rede Social ao nível da acção local, tal como salientado no excerto
anterior. Nesta perspectiva, os recursos humanos afectos à Rede Social constituem um factor condicionante da mudança que esta pode promover nos
diferentes territórios. A constituição de uma equipa técnica própria da Rede
Social constitui assim uma proposta estratégica para a melhoria do combate à
pobreza e à exclusão social.
4.4. Concelho de Albufeira.
O concelho de Albufeira, situado no distrito de Faro, na Região e subregião do Algarve, com 140,7 km2 de área, 31.543 habitantes (2001) e uma
densidade populacional de 224,2 hab./km2, é composto por 5 freguesias: Albufeira, Ferreiras, Guia, Olhos de Água e Paderne. É um território diverso
no que respeita à dimensão das freguesias e à sua densidade populacional. A
freguesia com maior área é Paderne (55,64 km2) e a de menor área é Olhos de
Água (15,69 km2) tendo como densidade populacional respectivamente 63,0
e 205,3 hab./km2. A freguesia com maior densidade populacional é Albufeira,
49
Tiago Neves (Coordenador)
a sede do concelho, com 612,9 hab./km2, numa área de 26,49 km2. Estas
diferenças enfatizam o contraste entre as freguesias do litoral, densamente povoadas e mais urbanas, e as freguesias no interior do concelho, de cariz mais
rural e com povoamento disperso (Paderne). De referir que no Verão, em
consequência do turismo nacional e estrangeiro, a população aumenta significativamente (10 vezes o número da população residente34). Este fenómeno
traduz-se num processo de densificação urbana e num acentuar das questões
decorrentes da sua sazonalidade. Actualmente, contudo, verifica-se uma maior
actividade turística ao longo de todo o ano.
O turismo constitui a principal actividade do concelho, tendo substituído
a agricultura e a pesca. De facto, desde as últimas décadas do século passado
registou-se uma concentração de empresas na área do turismo, do comércio,
das actividades imobiliárias e da construção civil (83% do total das empresas
sedeadas no concelho). Estes sectores englobam cerca de 72% do emprego do
concelho (2001), facto que aponta para a importância das actividades terciárias no mesmo.
Este concelho é, segundo a Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal
Continental proposta pelo Instituto de Segurança Social (2005), um território
de contrastes e base turística (tipo 2). É, também, caracterizado por apresentar
valores elevados no que se refere à qualidade de vida (181,048), ao indicador
per capita de poder de compra (118,22), à percentagem do poder de compra
(0,425) e ao dinamismo relativo dos concelhos (10,700). Assim, de acordo
com os critérios definidos para a selecção dos concelhos a integrar neste estudo, Albufeira corresponde a um território onde a totalidade dos indicadores
regista valores positivos.
No sentido de abarcar a diversidade de instituições que desenvolvem intervenção na área do social, foram seleccionadas para o estudo organizações
com uma intervenção bastante distinta em termos de áreas de actuação e de
projectos em curso. Assim, para além das entrevistas com a Câmara Municipal
e com a Rede Social, foram realizadas entrevistas com três associações (na área
sociocultural e recreativa, na área da deficiência e na área do apoio social), uma
fundação de solidariedade social e uma instituição de cariz religioso. Deste
modo, foi possível conhecer e caracterizar, ainda que sumariamente, o modo
como estas diferentes instituições desenvolvem a sua intervenção, abrangendo
áreas e públicos diversos (centro de dia, apoio domiciliário, creche, centro
34 Diagnóstico Social do Concelho de Albufeira, Setembro de 2005.
50
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
de actividades de tempos livres, lar de infância e juventude, fórum socioocupacional; unidade de vida apoiada, atendimento/acompanhamento social,
centro de férias e lazer; refeitório/cantina social, banco alimentar, etc.); as parcerias e as dinâmicas geradas pela Rede Social; os problemas que identificam
como prioritários e os novos problemas que emergem no actual contexto de
crise socioeconómica.
As duas grandes categorias-tipo que caracterizam a intervenção social estão
presentes em Albufeira, não sendo possível afirmar que as respostas desenvolvidas pelas diferentes instituições inquiridas sejam puramente de “acção
assistencial” ou de “desenvolvimento comunitário”. Contudo, parece-nos lícito afirmar, uma vez mais, que nas IPSS predomina a intervenção de carácter
mais de acção assistencial, decorrente da prestação de serviços (valências tipificadas), e assente numa lógica imediatista de apoio e resposta a situações de
emergência. Tal facto não impede o desenvolvimento de intervenções em áreas
menos habituais neste tipo de instituições (a toxicodependência, por exemplo)
e o envolvimento em projectos caracterizados por focos de inovação (“trabalhar com o risco” – sem retirar os indivíduos do contexto social e físico) em
estreita colaboração com outras entidades locais, regionais e transnacionais.
Importa, também, referir que o movimento associativo é recente no concelho e ainda não abrange todos os grupos sociais (por exemplo, a juventude).
Um outro obstáculo ao seu desenvolvimento e autonomia resulta da escassez
de quadros técnicos e da distância entre estes e os dirigentes das mesmas,
como está patente no depoimento que seguidamente se apresenta.
«Eu lembro-me que há 20 anos, aqui no concelho, não havia associações (…).
Muito recentemente é que se foram multiplicando as associações, culturais e sociais… Por exemplo, nós não temos neste momento associações de jovens (…). À
medida que estas associações (…) vão tendo lugares para técnicos e vão criando
ali um corpo técnico, e que esta ligação entre corpo técnico e as chefias, os responsáveis, for mais próxima (…) à medida que esta comunicação se enriquece,
naturalmente a associação vai percebendo que mecanismos pode ter para se autonomizar e para se reforçar».
Ainda que recente, a dinâmica associativa é visível em Albufeira. A título de
exemplo salientam-se duas associações entrevistadas no âmbito deste estudo.
Uma delas, na área sociocultural e recreativa, emergiu da vontade e do empenho de um grupo de cidadãos com baixo nível de capital cultural formal que,
através do accionamento de estratégias diversas (realização de festas, subsídios
de entidades públicas e privadas, quotizações) conseguiu angariar fundos para
51
Tiago Neves (Coordenador)
construir uma sede própria, que gerem autonomamente, e que se constitui
em centro de convívio. A outra, na área da deficiência, constitui um outro
exemplo do modo como a sociedade civil se mobiliza no sentido de promover
respostas em áreas em que a oferta é ainda deficitária. Neste caso particular,
o movimento associativo é liderado por um dos pais de uma criança/jovem
portadora de deficiência. A sua dedicação e empenho constituem um pilar
fundamental para o desenvolvimento desta associação que se encontra vocacionada para e privilegia o trabalho em parceria.
«Dá muito trabalho e muita dedicação e a parte fundamental (…) enquanto eu
estiver como dirigente desta associação é… estar vocacionada para as parcerias.
Portanto, o que eu pensei sempre foi que não havia lógica nenhuma (…) [em] estar preocupada com determinados, sei lá, valências que já haja no concelho (…).
Portanto, havendo uma associação dedicada ao desporto, por que é que tem que
estar preocupada com o desporto? [É melhor] tentar puxar essa associação (…)
e dizermos: “Olhem, temos x utentes que precisam de praticar desporto, futebol,
natação, atletismo…”. Qualquer coisa que seja necessário, nós estarmos junto de
outra associação para essas parcerias que nos têm dado uma grande ajuda e um
grande trabalho».
Deste modo, esta associação desempenha um duplo papel no concelho:
oferece uma resposta que, sem ser profissional, é de qualidade; fomenta o
estabelecimento de parcerias efectivas entre associações locais, nomeadamente na área do desporto. Uma outra especificidade, que deve ser referida, é a
preocupação explícita com as questões da sustentabilidade. Neste sentido a
associação estabeleceu protocolos com diversas entidades públicas na área do
emprego e da formação profissional, da educação e da saúde e candidatou-se a
projectos de modo a beneficiar de fundos nacionais e europeus.
«A outra coisa é a sustentabilidade. Vem também da parte do Instituto de Emprego
e Formação Profissional que, com os estagiários, os estágios profissionais, com o programa POC, que é o programa ocupacional, que é o fundo de desemprego que dá
essa oportunidade de termos aí essas pessoas com esse ordenado mínimo. E temos o
Ministério da Educação, a Direcção Regional da Educação, que nos apoia também
com uma professora destacada. Temos a Segurança Social, temos uma valência que é a
intervenção precoce que é dos 0 aos 6 anos (…). Ela apoia uma assistente social, apoia
uma terapeuta da fala – não a 100% mas a 50% – temos um fisioterapeuta, temos
um terapeuta ocupacional. Temos a parceria com a Direcção Regional também com a
intervenção precoce que nos dá (…) um psicólogo e educadoras de infância, também
educadoras para apoiar essas crianças e famílias. A parte da saúde também nos apoia
52
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
no projecto da intervenção precoce, que nos paga um psicólogo e um fisioterapeuta – o
psicólogo não é um na totalidade, é só aí 10% do psicólogo, enquanto que o fisioterapeuta já é a 50% que nos apoia. Depois temos os projectos do Governo, o QREN (…),
temos o ESCOLHAS (…)».
A Rede Social foi constituída em 2004 e dinamizada por um consultor
externo. Nesse período, caracterizado pela realização de workshops e por uma
participação activa dos diferentes parceiros não foi, contudo, gerada uma autonomia e uma dinâmica que garantissem a sua sustentabilidade. Assim, a
Rede Social esteve inactiva durante cerca de dois anos e, actualmente, é uma
empresa de prestação de serviços que está incumbida da sua reactivação.
«O envolvimento das diferentes entidades conseguiu-se durante esse tempo em
que se fez os workshops, em que o [consultor] esteve a dinamizar, sim, houve uma
participação bastante activa, mas não se criou uma autonomia suficientemente
grande, a engrenagem não ficou suficientemente oleada para que depois, utilizando estes termos habituais, a “máquina andasse por si”».
Tal como noutros concelhos analisados, também em Albufeira surgem referências
à escassez de recursos humanos disponíveis para o trabalho na Rede Social:
«Mas ainda está no início do trabalho. No início… O problema é a dificuldade
que temos às vezes em relação aos recursos humanos, o que nos leva a que tenhamos por vezes que optar pelas prestações de serviços».
Entre os efeitos da actual crise são referidos o desemprego, que atinge a
“classe média-alta” (por exemplo, nos dois últimos anos vários/as licenciados/
as solicitam apoio); a diminuição do nível de vida da população, particularmente da população mais idosa e em resultado de um aumento da “pobreza
envergonhada”. Estes/as pobres envergonhados/as são pessoas que ficaram
desempregadas e que por vergonha recusam ajuda, até porque – como esclarecem os/as entrevistados/as – o concelho é pequeno, tem poucas pessoas «cá
da terra» e todas se conhecem. Neste contexto, assinala-se que a intervenção é
desenvolvida com algum cuidado, privilegiando a aproximação através de grupos informais (por exemplo, pessoas-chave da comunidade ou das paróquias).
É visível, também, um endividamento das famílias decorrente dos encargos
com as prestações bancárias relativas à habitação.
«O que se pode sentir é que aquelas pessoas tinham uma vida e agora baixou:
acostumados a viver bem e não sei o quê e agora já não podem fazer aquela
vida».
A situação de exclusão em que vive a população idosa é enfatizada nas
entrevistas realizadas. A negligência e os maus-tratos pela família são referidos
53
Tiago Neves (Coordenador)
como problemáticas com expressividade no concelho. Nesta área as respostas
sociais são, ainda, insuficientes.
«Os idosos são uma população muito excluída tanto ao nível da família como
em muitos serviços que existem aqui no nosso concelho. Nomeadamente respostas
sociais para eles existem poucas».
«Enquanto, por exemplo, existe já alguma legislação que apoia as vítimas de
maus-tratos, as crianças em risco, para os velhos não há».
O aumento da população estrangeira imigrante é assinalado como uma dupla ameaça na esfera económica. Afirma-se que, por um lado, ocupam postos
de trabalho na área da restauração e hotelaria, aceitando trabalhar por salários muito baixos e, desta forma, retiram oportunidade aos/às portugueses/as.
Por outro lado menciona-se que, na medida em que têm baixas qualificações,
acabam por prestar serviços de menor qualidade, comprometendo o turismo
local. Simultaneamente, constata-se um sentimento ambivalente dos/das nossos/as interlocutores/as a este propósito já que referem que os/as portugueses/
as, por terem a possibilidade de aceder a determinados apoios e subsídios,
frequentemente recusam estes empregos.
As propostas e estratégias para combater a pobreza e a exclusão social em
Albufeira, referidas ao longo das entrevistas, centram-se no aumento dos apoios
sociais ao nível da habitação, da educação (bolsas de estudo), da criação de equipamentos para a população sénior, bem como nas área da infância e do apoio
à família – em particular creches mas também Jardins de Infância – e ainda na
área da deficiência. Nesta última área, a grande preocupação centra-se no acompanhamento destas «pessoas excepcionais» e na sua integração no mercado de
trabalho, no seu futuro. Assim, um dos projectos é fundar uma residência.
«A deficiência é uma necessidade, acho que há uma grande lacuna não só em
Albufeira como no país inteiro. Em termos de residências então... e mesmo de
espaços de formação profissional (…).».
«O que nos preocupa (...) é o futuro deles, com quem ficam, com quem vão estar
e o que é que será deles. Há crianças e jovens que conseguem perfeitamente ser
autónomos, só que tem que se ter muito cuidado com os abusos. (…) São crianças
que têm capacidade para estar autónomos, mas perdem-se que é uma coisa… Vão
para uma esquina, vão para outra, perdem-se que é um instante. Portanto, esses
jovens, (…) têm de ter sempre alguém a vigiar».
Pretende-se trabalhar mais a acção social na juventude «porque há um conjunto
de jovens que estão em risco. Então estamos a tentar desenvolver, este ano, uma equipa
para sinalizar, caracterizar esses casos, e depois preparar uma intervenção quer com
54
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
o jovem, do ponto de vista do psicólogo, quer com a família». Como já foi referido
anteriormente, um outro objectivo é estimular o associativismo juvenil.
Finalmente, importa referir a proposta de criar um «lar intermédio» para
os indivíduos entre os 21 e os 65 anos que não sabem gerir o seu dinheiro
e vivem sem qualquer retaguarda familiar. Este espaço seria constituído, essencialmente, por pequenos apartamentos de modo a fomentar a autonomia
destes indivíduos.
4.5. Concelho de São Brás de Alportel.
O concelho de São Brás de Alportel tem uma área geográfica de 150,05 km2,
pertence ao distrito de Faro e localiza-se na região e sub-região do Algarve. À
data dos últimos censos, em 2001, a população residente era de 10.032 pessoas
e a densidade populacional do concelho era de 66,9 hab./km2. São Brás de Alportel possui apenas uma freguesia, que tem a mesma denominação.
Tomando como referência a tipologia das situações de exclusão proposta pelo
estudo Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental, publicado em
2005 pelo Instituto de Segurança Social, este concelho inscreve-se no tipo 2, que
corresponde aos territórios de contrastes e base turística. Neste tipo encontramos
a grande maioria dos concelhos da região do Algarve (12 dos 16 concelhos que
compõem esta região), bem como Sines, que pertence à região do Alentejo.
São Brás de Alportel é um concelho onde alguns traços que marcam este
tipo 2 se encontram bem evidenciados. Desde logo, o forte dinamismo demográfico. Entre os censos de 1991 e 2001 a população aumentou 33%, valor
muito superior ao registado para a região do Algarve (15,8%) e para o território continental (5,3%) (CLAS São Brás de Alportel, 200635). O Diagnóstico Social do Concelho, concluído em inícios de 2006, assinala esta evolução
demográfica sublinhando a «expressão do crescimento populacional concelhio à
escala nacional. De 1991 para 2001, São Brás de Alportel foi o 4º concelho do
país com maior crescimento populacional e de 2001 até 2004 foi o 6º concelho
com maior crescimento a nível nacional. Em média, neste último período, S. Brás
acolheu cerca de 390 novos habitantes/ano e regista um crescimento de 3,9%/ano»
(CLAS São Brás de Alportel, 2006: 12-13). O mesmo relatório aponta alguns
dos factores que estão na base deste crescimento populacional: o aumento
da oferta de alojamento, os preços mais competitivos da habitação face aos
concelhos vizinhos, as qualidades paisagísticas e climatéricas, a melhoria das
35 http://www.cm-sbras.pt/NR/rdonlyres/E24B675E-75E0-4CE5-910F-F0CB16286C7B/0/diagnostico.pdf
55
Tiago Neves (Coordenador)
acessibilidades que facilitam a ligação a centros urbanos importantes como
Faro e Loulé (CLAS São Brás de Alportel, 2006: 14).
Por outro lado, é reconhecido que este crescimento se faz essencialmente à
custa de população de fora – quer de nacionalidade portuguesa, quer estrangeira – que se tem vindo a instalar no concelho. A propósito da presença da
população estrangeira no concelho importa referir que, em 2001, esta representava cerca de 7,3% do total da população (sendo a média para a região do
Algarve 6,5%). Dez anos antes este valor era de 1,1%, valor inferior à média
da região (CLAS São Brás de Alportel, 2006: 68-69).
Analisando os restantes indicadores considerados na selecção dos territórios a
contemplar neste estudo, São Brás de Alportel, quando comparado com os restantes concelhos que integram os territórios de contrastes e base turística, é o município pior posicionado em termos do indicador de qualidade de vida (94,578)
(Manso e Simões, 2007) e encontra-se igualmente entre os concelhos com menor
índice de poder de compra per capita (80,73), menor percentagem de poder de
compra (0,093) e menor dinamismo concelhio (0,506) (INE, 2007).
Na selecção das instituições a entrevistar houve a preocupação de abarcar estruturas bastante diversificadas em termos de natureza jurídica, áreas de actuação e públicos-alvo privilegiados. Houve também um esforço em abranger tanto entidades publicas quanto privadas, e em abranger estruturas de base comunitária. Foram assim
seleccionadas e entrevistadas sete entidades: a Câmara Municipal e a Rede Social,
duas IPSS com historial e áreas de intervenção bastante distintas, uma associação de
desenvolvimento local, uma associação religiosa e a Junta de Freguesia.
Caracterizando de forma genérica a intervenção desenvolvida por estas instituições na área da pobreza e da exclusão social pode afirmar-se que, apesar da
diversidade de estratégias e metodologias encontradas, é possível apontar algumas especificidades da acção local neste território. Há uma dinâmica de intervenção muito alicerçada nas parcerias, facilitada, segundo alguns/algumas dos/
das entrevistados/as, pela reduzida dimensão do território. Contudo, também
se verifica que, frequentemente, estas parcerias extravasam o âmbito concelhio,
alargando-se a cooperação interinstitucional a outras estruturas e municípios da
região do Algarve. Existem algumas organizações “fortes”, com maior capacidade de iniciativa e de mobilização/captação de recursos, que assumem muitas
vezes a liderança ou o papel de dinamizadoras nestes processos:
«Nós pensamos que algumas dessas instituições têm mais poder, mais meios e mais
força enquanto instituição. De certa forma, às vezes até nos queremos encostar um
pouco a eles porque sentimos que ali vai haver resultado».
56
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Neste domínio, o papel da Rede Social é diversas vezes realçado, sendo esta
estrutura entendida como um fórum importante de partilha de informação,
de articulação da intervenção e de planificação conjunta de iniciativas.
«Desde que a Rede Social foi constituída é que a acção social no concelho teve
uma outra projecção. Até lá faziam-se intervenções pontuais».
«Por isso é muito importante a Rede Social, porque nós partilhamos informações. (…)
De certa forma, com essa parceria, as instituições ficaram menos individualistas».
Há, contudo, alguma divergência de opiniões a este propósito entre as estruturas que integram o Núcleo Executivo do Conselho Local de Acção Social
(CLAS) e as que não participam neste órgão, sendo a opinião das primeiras
claramente mais favorável.
«(…) na Rede Social só fazemos reuniões praticamente 3 ou 4 vezes por ano, já
não me recordo bem, ou quando há situações que eles marquem, de casos pontuais. A Rede Social vai lá para votação, para parecer do que é melhor para o
concelho».
As questões da participação comunitária e do envolvimento das populações
marcam também o discurso produzido pela maioria dos actores locais entrevistados. É notória a relevância que alguns dos/das interlocutores/as institucionais atribuem às questões da promoção da cidadania activa, da participação
efectiva da população, da capacitação e do empowerment. Este é, sem dúvida,
um concelho marcado por algumas práticas inovadoras e experimentais nesta
matéria, onde se destaca desde logo a implementação do orçamento participativo ao nível da gestão do orçamento municipal, mas também outras iniciativas como a Rede de Voluntariado de São Brás de Alportel, ou algumas
práticas concretas de envolvimento dos/das destinatários/as na planificação,
dinamização e avaliação de actividades. Por outras palavras, estamos perante
um território no qual as dinâmicas de participação quer interinstitucional,
quer da própria população, parecem ter já alguma expressão e adquirem preponderância no discurso dos actores institucionais.
Este é um concelho onde se encontram intervenções de cariz muito diverso:
desde instituições cuja actuação se restringe à prestação de serviços protocolados
com o Estado até estruturas que aliam uma actuação de carácter mais de acção
assistencial a uma vertente de mobilização e animação comunitária, passando
por entidades cujo foco prioritário se centra no desenvolvimento rural, local, comunitário, privilegiando metodologias participativas, estratégias de promoção
da cidadania activa, de qualificação e capacitação das pessoas e das organizações.
Esta diversidade de intervenções não será alheia à natureza das próprias organi57
Tiago Neves (Coordenador)
zações seleccionadas neste concelho, também ela muito diversa, quer em termos
de natureza jurídica, de dimensão e dos grupos-alvo em que focam a actuação,
quer em termos dos próprios recursos materiais, técnicos, humanos e financeiros de que dispõem e que conseguem captar e mobilizar.
São Brás de Alportel é percepcionado pelos/as entrevistados/as como um
concelho em processo de transformação quer ao nível demográfico – através do
aumento populacional registado nas duas últimas décadas, que segundo algumas
opiniões «não se fez acompanhar de um crescimento da economia local», convertendo São Brás num concelho dormitório –, quer ao nível dos modos de vida:
«Porque isto era um território marcadamente rural e hoje nós temos aqui uma
sociedade urbana em construção, num concelho de características rurais».
Contudo, a grande maioria dos/das entrevistados/as considera que este é
um município com uma «boa qualidade de vida», onde os problemas da pobreza e da exclusão não adquirem proporções preocupantes, e onde os efeitos
da actual crise socioeconómica não se têm feito sentir de forma acentuada.
«São Brás tem uma qualidade de vida muito boa em relação aos outros concelhos,
mesmo Loulé, Faro, Tavira, não se compara. Aqui não existe tanta intervenção
como nos outros lados porque não existem casos tão graves como nos outros lados».
«(...) nós vivemos num concelho em que há muita qualidade e todos os casos [de
pobreza e exclusão social] que são tratados aqui, são solucionáveis.(...) Não é
por acaso que nós crescemos como crescemos, penso que São Brás de Alportel é das
terras do país que mais cresceu. Portanto é porque existe essa qualidade».
Questionados/as sobre os problemas sociais existentes no território, os/as
entrevistados/as não deixam, contudo, de registar a emergência de novos casos
de pobreza “escondida” e “envergonhada”, que se traduzem em situações de privação económica que começam a afectar pessoas da classe média atingidas pelo
desemprego. Sublinham também o aumento dos pedidos de apoio social:
«O número de famílias que pedem apoio tem vindo a aumentar, nomeadamente do
banco de alimentos. Grande parte dessas famílias já existia, mas de forma escondida.
Mas como houve aquele trabalho de aproximação dessas pessoas, hoje em dia elas
assumem. Mas independentemente desses casos, há muitos outros novos. E o que é
assustador é que os novos casos, na maioria das vezes prendem-se com pessoas da classe
média. (…) Portanto, o que eu noto é que a pobreza, a necessidade, já não é tipicamente daquelas famílias que toda a gente conhece de cá de São Brás, de gerações e
gerações, mas pessoas como eu, como nós, em que a vida, de um momento para o outro,
deu uma grande volta».
58
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
«O desemprego é fácil de identificar pelos números, através da parceria informal que
temos com o Centro de Emprego. E também vemos por outras coisas: o número de
atendimentos da acção social, o número de pedidos de apoio a nível de apoio em
géneros alimentícios (…). A nível do número de processos de Rendimento Social de
Inserção, o aumento de pedidos para a habitação social, de rendas em atraso. Nota-se
claramente por uma série de indicadores como a situação está mais complicada».
Por fim, importa salientar as propostas e estratégias de combate à pobreza
e exclusão social apontadas para o concelho de São Brás de Alportel. Ao nível
da dinamização socioeconómica é sugerida a criação de medidas específicas
de apoio às actividades económicas de pequena escala (unidades de transformação agro-alimentar, pequeno comércio, pequena restauração, a pesca artesanal)
e uma maior articulação entre as políticas de emprego, as políticas económicas
e as medidas sociais. Ao nível dos equipamentos sociais é realçada a necessidade
de criar respostas na área da deficiência e medidas de apoio específicas para esta
população e suas famílias. Foram ainda manifestadas preocupações com a integração das populações imigrantes e com a promoção da interculturalidade. Um
outro aspecto focado aponta para a necessidade de reflectir e trabalhar de forma
mais explícita as questões da promoção da cidadania e da participação no sentido de contrariar os «défices de cidadania» que marcam a nossa sociedade.
4.6. Concelho de Lisboa.
Lisboa é a capital portuguesa, sede do distrito com o mesmo nome, e situase na Região de Lisboa, na sub-região da Grande Lisboa. Centro da principal
área metropolitana do país, possui uma área geográfica de 84,6 km2 na qual,
em 2001, residiam 564.657 habitantes, o que se traduzia numa densidade demográfica de 6.674,43 hab./km2. O concelho subdivide-se em 53 freguesias:
Ajuda, Alcântara, Alto do Pina, Alvalade, Ameixoeira, Anjos, Beato, Benfica,
Campo Grande, Campolide, Carnide, Castelo, Charneca, Coração de Jesus,
Encarnação, Graça, Lapa, Lumiar, Mártires, Madalena, Marvila, Mercês, Nossa Senhora de Fátima, Pena, Penha de França, Prazeres, São Cristóvão e São
Lourenço, São Domingos de Benfica, São Francisco Xavier, São João, São
João de Brito, São João de Deus, São Jorge de Arroios, São José, São Mamede,
São Miguel, São Nicolau, São Paulo, São Sebastião da Pedreira, São Vicente
de Fora, Sé, Sacramento, Santa Catarina, Santa Engrácia, Santa Isabel, Santa
Justa, Santa Maria de Belém, Santa Maria dos Olivais, Santiago, Santo Condestável, Santo Estêvão, Santos-o-Velho e Socorro.
Segundo o estudo de Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Con59
Tiago Neves (Coordenador)
tinental (ISS: 2005), o município de Lisboa enquadra-se nos territórios ameaçadores e atractivos (tipo 3), onde se encontram essencialmente concelhos
urbanos e suburbanos das duas áreas metropolitanas do país (dos 21 concelhos
que integram este tipo, 12 fazem parte da Área Metropolitana de Lisboa).
Caracteriza-se também por ser, a nível nacional, o município com maior índice de poder de compra per capita (235,74), maior percentagem de poder de
compra (11,095) e melhor índice de qualidade de vida (205,073)36. Apenas
no que se refere ao dinamismo relativo dos concelhos Lisboa surge classificada
negativamente (– 0,994). De acordo com os critérios definidos para a selecção
dos concelhos a contemplar neste estudo, Lisboa corresponde a um território
onde a maioria dos indicadores apresenta valores positivos.
O nível de vida que os indicadores positivos acima referidos traduzem, tal
como outros relativos à escolarização, à qualificação do emprego e aos rendimentos, acaba, contudo, por diluir algumas disparidades existentes dentro do
próprio concelho, não retratando a situação de todos/as os/as que aí residem.
O documento de Diagnóstico Social produzido em 2009 pela Rede Social
alerta justamente para o facto de que “No quadro da coesão social há a referir
factores de disparidade nos rendimentos auferidos pelos pensionistas, coexistindo
ainda, na realidade social, bolsas de pobreza nas quais se inserem por exemplo, os
trabalhadores com baixos salários, os idosos com baixos rendimentos (salientandose a população idosa do sexo feminino em situação de maior vulnerabilidade), os
desempregados, a população sem-abrigo ou toxicodependente” (Rede Social de
Lisboa, 2009: 36).
Perante a vastidão de instituições com intervenção na área social presentes
em Lisboa procurou-se, na selecção dos actores institucionais a entrevistar,
abarcar entidades bastante diversificadas em termos dos públicos e áreas de
intervenção, em termos dos territórios em que se situam e em que actuam
(zona e/ou freguesia(s) da cidade), assim como em termos da sua natureza
jurídica, historial e dimensão. Foram entrevistadas sete instituições: a Câmara
Municipal e a Rede Social, uma Junta de Freguesia, uma organização não governamental de ajuda humanitária e cooperação para o desenvolvimento, uma
fundação privada, uma IPSS e a equipa coordenadora de um Contrato Local
de Desenvolvimento Social.
Procurou-se assim conhecer e caracterizar, ainda que sumariamente, o
36 Em cada um destes três indicadores, para além de surgir em 1º lugar, o concelho de Lisboa apresenta valores que se destacam claramente face ao contexto nacional. A título de exemplo, refira-se que o
poder de compra per capita ultrapassa o dobro da média nacional (INE: 2007)
60
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
modo como estas diferentes instituições desenvolvem a sua intervenção, as
parcerias e as dinâmicas geradas localmente, os problemas identificados como
prioritários e as propostas concretas de combate à pobreza e exclusão social
apresentadas para o concelho.
As estratégias e metodologias de intervenção identificadas são bastante variadas, abarcando desde metodologias participativas (workshops, fóruns de debate
público, assembleias de jovens), a intervenções assentes no trabalho de projecto
planeado a partir de diagnósticos e das necessidades identificadas localmente,
passando pela implementação de respostas de proximidade (equipas de rua, gabinetes de atendimento descentralizado), a promoção do associativismo e da auto-organização das comunidades, a prestação de serviços (valências tipificadas),
a animação sociocultural e o voluntariado. Apesar desta diversidade, nota-se
uma prevalência das intervenções centradas no “desenvolvimento comunitário”,
ainda que, nalguns casos, estas surjam aliadas à acção assistencial, não sendo
contudo esta a vertente que predomina.
Não obstante este vasto leque de estratégias e metodologias, e também de
públicos e áreas de actuação (públicos que vão desde a infância e juventude
à população sénior, imigrantes e minorias étnicas, sem-abrigo, pessoas com
deficiência; e áreas de actuação que passam pela educação, saúde, emprego/
qualificação/formação, empreendedorismo e promoção da cidadania), existem alguns elementos comuns no discurso dos diferentes actores entrevistados: a recusa de uma intervenção de carácter assistencialista, entendida como
fomentadora de situações de dependência, e uma tónica muito acentuada nas
questões da promoção da autonomia individual, da co-responsabilização das
pessoas na resolução dos seus problemas, da promoção de processos participativos e da capacitação individual e comunitária:
«(…)a perspectiva que nos guia é a da negação do assistencialismo. A autonomização do indivíduo, (…) responsabilizando as pessoas, sempre que possível, pela
resolução dos seus problemas, envolvendo-as na resolução desses problemas. (…)
Eu falo daquilo que é o assistencialismo, do tornar as pessoas dependentes de algo
para a satisfação das suas necessidades básicas. E não se pretende isso, pretende-se
que as pessoas estejam envolvidas, as famílias, os próprios utentes, sejam responsabilizados pelo seu percurso, pela sua evolução também».
«A [participação] é um pilar. (…) Todos os projectos, independentemente da
população com que trabalham, têm isso bem presente».
«Fez-se um trabalho de capacitação das pessoas… O que é engraçado nisto é que
o nosso papel é um papel de facilitador, de retaguarda. Nós podemos, de alguma
61
Tiago Neves (Coordenador)
maneira, induzir algumas reflexões que conduzam a um dado objectivo, mas
quem faz o caminho são as pessoas».
O trabalho em parceria foi outro aspecto enfatizado por todos/as os/as
entrevistados/as e assumido como uma prática efectiva na intervenção que
desenvolvem. Também a este nível é grande a diversidade de situações: são
referidas parcerias formais/protocoladas e parcerias informais, parcerias “estratégicas”, parcerias “obrigatórias”, parcerias locais e parcerias de âmbito regional
ou mesmo nacional, e são apontados parceiros “mais habituais” e parceiros
“esporádicos e mais situacionais”.
O papel da Rede Social enquanto fórum privilegiado de concertação da intervenção não assume grande relevância no discurso dos actores locais inquiridos, até porque as parcerias que estabelecem surgem à margem desta estrutura.
Há quem considere que o papel da Rede:
«Poderia ser importante. Porque ela não funciona. É uma imposição legal, há as
reuniões do CLAS, são apresentados os projectos (…), avaliados para o parecer
e aquelas coisas todas mas, depois disso, sinceramente não se sente que o facto de
estar na Rede Social seja uma mais-valia, traga outra informação, outras práticas…».
Também há quem destaque a mais-valia que os grupos de trabalho dinamizados no âmbito da Rede Social constituem:
«O [nome da instituição] foi representante da equipa de rua na Rede Social de
Lisboa, num grupo temático que havia das pessoas sem-abrigo. E então esteve durante um ano e meio a trabalhar neste grupo (…). Isso, pensando que não, para
além do trabalho acrescido e que não estava programado, deu-nos uma maior
abertura e também uma maior facilidade em chegar a determinados contactos
que se calhar não teríamos de outra forma».
Importa assinalar que a Rede Social de Lisboa é uma estrutura relativamente recente, formalmente constituída apenas em 2006, encontrando-se ainda
em processo de elaboração de alguns instrumentos fundamentais de planeamento – o diagnóstico foi apresentado em 2009 e o Plano de Desenvolvimento Social está em fase de construção. Contudo, em termos de funcionamento,
a Rede Social optou por privilegiar a elaboração de planos de acção, adoptando uma metodologia participativa assente em grupos de trabalho temáticos,
estruturados em função das três áreas prioritárias definidas para o concelho: os
sem-abrigo, o envelhecimento e as crianças.
«Quando se seleccionou estas três áreas, o que se pretendia efectivamente com estes
grupos de trabalho, além de desenvolver o plano de intervenção, sem sombra de
62
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
dúvida, era testar metodologias de trabalho em rede também simultaneamente».
Encontrando-se ainda numa fase de consolidação de estratégias e metodologias
de trabalho e de operacionalização dos planos de acção, a Rede Social de Lisboa
assume como objectivos centrais a “concertação de políticas locais” e a “concertação
de esforços” entre os diferentes actores com intervenção no território.
Questionados os actores institucionais locais sobre problemas sociais que
identificam como prioritários no concelho de Lisboa, o seu discurso centrase em determinados grupos cuja situação de vulnerabilidade se agravou face
ao actual contexto de crise: os/as idosos/as com baixos rendimentos e sem
qualquer suporte familiar; a população imigrante, em particular a que se encontra em situação irregular; os/as jovens com fracas habilitações escolares,
cuja inserção laboral se torna particularmente difícil; a população residente
em territórios mais “críticos”, designadamente em bairros sociais, que sofre de
forma mais intensa o fenómeno do desemprego.
As instituições focam o aumento do desemprego e as suas repercussões
nas mais diversas áreas. Uma delas é a saúde mental, referindo-se um número
crescente de situações de depressão em pessoas em idade activa que subitamente se vêem completamente desocupadas. Outra é a área do rendimento
e, consequentemente, a da qualidade de vida dos agregados familiares, em
particular das crianças, e cada vez mais se vão notando carências ao nível da
própria alimentação:
«Nós temos notado isto muito nas crianças, na alimentação que as crianças levam
para a escola. (…). Tivemos que reforçar o pequeno-almoço, que nós chamamos o
“reforço da manhã”, porque reparámos que o número de crianças que começou a
ir para as actividades sem pequeno-almoço aumentou consideravelmente».
«As professoras dizem muito que as crianças à segunda-feira têm mais fome do
que nos outros dias».
É mencionada a emergência de situações de carência extrema que levam a um
maior recurso aos apoios e serviços prestados pelas instituições (destaca-se aqui
a distribuição de alimentos). Por fim, um dos problemas mais evidenciados pelos actores locais entrevistados foi o aumento da população sem-abrigo. Quem
trabalha directamente com esta população aponta a emergência de novos casos
decorrentes de situações de desmembramento familiar em que o rendimento de
uma só pessoa não é suficiente para garantir o acesso a uma habitação:
«Há situações que se calhar não são assim tão recentes mas que, se calhar, neste
momento, são mais regulares. Estamos a falar de divórcios em que o homem sai de
casa, em que fica desempregado e que de um momento para o outro está a dormir
63
Tiago Neves (Coordenador)
na rua. Isto é tipo uma bola de neve, tudo muito rápido».
Quanto a propostas concretas e estratégias a implementar no combate à
pobreza e exclusão no concelho de Lisboa, as instituições entrevistadas referem
a necessidade de aproximar mais a acção social e a esfera empresarial, apelando «um bocadinho mais à responsabilidade social das empresas». No domínio
dos equipamentos sociais apontam, na área da infância, para a necessidade
de alargar a rede de creches do concelho e propõem a criação de serviços a
preços acessíveis ao nível da intervenção psico-pedagógica para «trabalhar na
estimulação precoce, nas questões da dislexia, das perturbações da linguagem e do
desenvolvimento da primeira infância». A população idosa merece também destaque, em particular os/as idosos/as em situação de isolamento, realçando-se
a necessidade de respostas adicionais na área dos cuidados continuados e dos
lares residenciais. Ao nível da intervenção de proximidade, nomeadamente
aquela que as equipas de rua realizam com grupos de risco, é sublinhada a
importância de integrar nestes serviços testes de despistagem do VIH/Sida.
A violência doméstica, a toxicodependência e a prostituição foram apontadas
como áreas que carecem de maior investimento em termos de intervenção.
Por fim, foi também sublinhada a necessidade de uma maior participação das
estruturas locais com intervenção directa no terreno nos diversos fóruns de
discussão, planeamento e definição das políticas sociais.
4.7. Concelho do Porto.
O concelho do Porto é capital do distrito com o mesmo nome e situa-se
na região Norte, na sub-região do Grande Porto. Possui uma área geográfica
de 41,5 km2 e, em 2001, a população residente era de 263.131 pessoas, o que
se traduzia numa densidade populacional de 6.337 hab./km2. O concelho é
constituído por 15 freguesias: Aldoar, Bonfim, Campanhã, Cedofeita, Foz do
Douro, Lordelo do Ouro, Massarelos, Miragaia, Nevogilde, Paranhos, Ramalde, Santo Ildefonso, São Nicolau, Sé e Vitória.
Apesar de ser um território com uma reduzida área territorial – o mais pequeno do Grande Porto, ultrapassado apenas por Espinho – continua a apresentar uma densidade populacional muito significativa, sendo nesta dimensão
o quarto concelho a nível nacional37. Os últimos dados estatísticos disponíveis (INE, 2009a) evidenciam uma tendência de decréscimo populacional ao
longo dos últimos anos, sendo que em 2008 residiam no concelho 216.080
37 Ultrapassado apenas pelos concelhos da Amadora, Odivelas e Lisboa.
64
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
pessoas, o que representa uma perda de cerca de 47.000 pessoas desde o início
da década. Contudo, em termos de dinamismo social, económico e cultural,
o Porto continua a surgir como a 2ª principal cidade do país, funcionando
como um pólo particularmente atractivo em termos de emprego, educação,
saúde, cultura e acesso aos mais diversos serviços.
De acordo com a tipologia das situações de exclusão proposta pelo estudo
Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental (ISS, 2005) este
concelho inscreve-se no tipo 3, que corresponde aos territórios ameaçadores e
atractivos, onde encontramos essencialmente concelhos urbanos e suburbanos
das áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto. Caracteriza-se também por apresentar valores positivos ao nível da qualidade de vida (84,367), do poder de
compra per capita (170,50) e da percentagem do poder de compra (3,562). Importa relembrar que, com vista a garantir a inclusão neste estudo das duas principais cidades do país, o Porto surge em substituição do concelho do Barreiro,
inicialmente seleccionado por ser aquele que, dentro dos territórios ameaçadores
e atractivos, registava valores negativos nos quatro indicadores considerados.
Na selecção dos actores institucionais a entrevistar procurou-se abarcar estruturas bastante diversificadas, não só ao nível do tipo de intervenção desenvolvida
e dos públicos privilegiados, mas também em termos da área territorial de actuação (zona e/ou freguesia(s) da cidade) e da sua natureza jurídica. Foram assim
entrevistadas oito instituições onde, para além da Câmara Municipal e da Rede
Social38, se inclui uma agência de desenvolvimento local, uma associação de moradores, uma Junta de Freguesia, duas IPSS, uma das quais de natureza religiosa,
e a equipa coordenadora de um Contrato Local de Desenvolvimento Social.
Desta forma foi possível conhecer e caracterizar, ainda que sumariamente,
o modo como estas diferentes instituições desenvolvem a sua intervenção, as
parcerias e as dinâmicas geradas localmente, os problemas que identificam
como prioritários e as propostas concretas de combate à pobreza e exclusão
social que apresentam para o concelho.
Caracterizando de forma genérica a intervenção desenvolvida por estas
instituições no domínio da pobreza e da exclusão social, importa desde logo
enfatizar a diversidade de actuações e estratégias identificadas. Tomando como
referência as duas grandes categorias-tipo definidas para caracterizar a intervenção social desenvolvida localmente, encontramos estruturas onde é claramente a vertente de “acção assistencial” que se destaca, traduzindo-se na
38 No quadro do núcleo executivo do CLAS.
65
Tiago Neves (Coordenador)
prestação apoios e serviços a pessoas e famílias carenciadas (distribuição de
vestuário, de bens alimentares, apoio médico, o empréstimo de materiais ortopédicos, apoios pecuniários para despesas com rendas, água, electricidade,
etc.). E encontramos igualmente instituições cuja intervenção se centra no
“desenvolvimento comunitário”, ainda que muitas vezes a vertente de “acção
assistencial” esteja igualmente presente, não sendo, contudo, assumida como
a vocação primeira destas organizações.
No âmbito das acções de desenvolvimento comunitário encontramos intervenções de natureza muito heterogénea: umas focadas num trabalho de
carácter mais individual e personalizado, apostando na qualificação escolar
e profissional, e no desenvolvimento de competências pessoais e sociais dos
sujeitos, com vista à sua capacitação e autonomização; outras procuram fomentar a mobilização comunitária e o desenvolvimento local recorrendo a
estratégias de animação sociocultural e desportiva; outras ainda centram a sua
actuação num «trabalho de projecto», negociado e co-construído com as instituições da comunidade e com as pessoas a quem se dirige, enfatizando estratégias de participação e de empowerment. Veja-se o excerto seguinte:
«De facto há aqui uma zona da freguesia que tem problemas bastantes específicos
e que é preciso encontrar respostas, que é a zona do […], que como sabem é um
novo bairro. (…) O que tem de novo é a população que lá meteram, os processos
de realojamento que foram efectuados, as questões que ali criaram, e portanto
está ali de facto um território com alguma particularidade. É preciso alguém, de
facto, numa lógica de trabalho de projecto, não numa lógica de trabalho institucional porque não valerá a pena e a diferença é que (…) numa lógica tradicional,
nós o que ali meteríamos é uma creche, um jardim-de-infância, uma coisa para
velhinhos, isto numa lógica tradicional. Isto seria um disparate no meu entender,
primeiro porque o bairro não existe isolado do resto da comunidade, portanto não
faz sentido continuarmos a isolar. De alguma maneira, numa lógica de guetização dos próprios territórios, foi isto que se fez durante muitos anos, é criar equipamento para os bairros (…). Portanto, não faz sentido também por esta razão,
mas também não faz sentido porque creches, um jardim-de-infância, já existem
nesta comunidade. O que nós vamos fazer, o que em princípio se pretende fazer,
é criar uma lógica de trabalho de projecto: isto é, vamos tentar criar dinâmicas
com as populações, portanto tentar que as populações identifiquem naturalmente
as questões que são pertinentes para elas, a questão da lógica da vivência em
vizinhança».
As dinâmicas de parceria e de articulação interinstitucional ocorrem a dois
66
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
níveis: a um nível local mais restrito, que por vezes se limita ao território de
intervenção das instituições, não indo muito além dos limites da freguesia – e
falamos quase sempre de parcerias de carácter informal; a um nível supra-concelhio, com estruturas públicas de âmbito regional, mas também com entidades
privadas e do terceiro sector sedeadas noutros pontos do país. Para as instituições
entrevistadas, a Rede Social não parece assumir um papel relevante enquanto
elemento dinamizador das parcerias locais uma vez que quase nunca surge mencionada. Convém referir que se trata de uma estrutura relativamente recente no
concelho, criada apenas em 2006, e que se encontra ainda numa fase de elaboração de alguns dos instrumentos fundamentais, designadamente o Plano de
Desenvolvimento Social e o Plano de Acção. Reconhece-se que, nesta fase:
«O grau de participação das entidades [que integram o CLAS] e a sua proactividade não é (…) muito visível. Tal participação poderá ser estimulada a partir do
momento da criação de grupos de trabalho».
Contudo, admite-se igualmente que:
«A constituição e dinamização da Rede Social é por si só uma forma de promover
parcerias. Tal facto esteve marcadamente presente através da metodologia usada
para a elaboração do Diagnóstico Social e na metodologia a aplicar na elaboração
do Plano de Desenvolvimento Social».
Entre os problemas sociais identificados pelos/as entrevistados/as destacamse as questões do aumento do desemprego e da precariedade laboral, as baixas qualificações da população (fenómeno presente mesmo nas camadas mais
jovens), os problemas habitacionais – focados sobretudo por estruturas cuja
actuação se centra em zonas com maior densidade de habitação social ou em
territórios onde predominam as “ilhas” – e o isolamento e solidão das pessoas
idosas. É referida igualmente a emergência de novos grupos sociais atingidos
pelo fenómeno da pobreza na sequência do actual contexto de crise. Os/as entrevistados/as falam de uma “nova pobreza”, que é muitas vezes uma “pobreza
envergonhada” e que cada vez mais afecta as famílias de classe média:
«Nós sentimos que os pobres continuaram pobres e a classe média, que tinha a sua
vida estabilizada, neste momento já não tem e neste momento está numa classe
mais pobre. E verificamos isso todos os dias através das pessoas que se dirigem à
[nome da instituição] na perspectiva de encontrarem uma solução para o seu
problema, através do contacto diário que vamos tendo com as pessoas na rua ou
de vizinhos que nos alertam. Porque esta nova pobreza são pessoas envergonhadas
e não gostam muito de recorrer, e em grande parte são pessoas jovens».
«Em termos de população que a [nome da instituição] apoia, é preciso neste mo67
Tiago Neves (Coordenador)
mento distinguir bem o perfil das pessoas que nos procuram, isto porque se até
2009 falaríamos de pessoas com perfil mais ligado à pobreza tradicional, neste
momento têm-nos aparecido situações muito, muito diferentes e maioritariamente ligadas à questão da nova pobreza e da pobreza envergonhada».
Quanto a propostas concretas e estratégias a implementar no combate à pobreza e exclusão no concelho do Porto, as instituições entrevistadas enfatizam
a necessidade de criar novos equipamentos e de reforçar as respostas sociais
existentes, sobretudo na área da infância (creches) e da população sénior (lares
residenciais e valências de apoio domiciliário que forneçam um conjunto mais
vasto de serviços), considerando que nalgumas zonas da cidade a cobertura de
equipamentos a este nível continua deficitária. A recuperação das habitações
é também apontada como uma necessidade premente, sobretudo nas zonas
mais envelhecidas do Porto. Neste domínio há quem proponha a reconversão
de algumas “ilhas” e habitações devolutas em espaços culturais que permitam
uma maior dinamização destas zonas. Outra lacuna que gostariam de superar
diz respeito a infra-estruturas desportivas e de lazer que pudessem ser utilizadas e dinamizadas quer pelas diferentes colectividades locais, quer pela população em situação de maior vulnerabilidade social.
Por fim, uma vez mais, as questões da participação e da cidadania plena e
activa surgem como um domínio a priorizar no combate à pobreza e à exclusão social na medida em que, como enfatiza um dos interlocutores «garantir
isto nalguma população, significa garantir o exercício dos direitos mais básicos».
4.8. Concelho de Fronteira
O concelho de Fronteira pertence ao distrito de Portalegre e situa-se na região do Alentejo, na sub-região do Alto Alentejo. Com uma área geográfica de
245,2 km2, em 2001 tinha uma população de 3.732 habitantes e apresentava
uma densidade populacional de 15,2 hab./km2. Este território subdivide-se
em 3 freguesias: Fronteira, Cabeço de Vide e São Saturnino.
Tomando como referência a tipologia das situações de exclusão proposta
pelo estudo Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental (ISS,
2005), este concelho inscreve-se nos territórios envelhecidos e desertificados
(Tipo 4). Estes territórios correspondem a concelhos rurais, situados maioritariamente no centro interior do país e no Alto Alentejo, cujo traço mais marcante
é o envelhecimento demográfico. Olhando para os restantes indicadores considerados para a selecção dos municípios a contemplar neste estudo, Fronteira,
quando comparada com os restantes territórios que integram o tipo 4, apresenta
68
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
índices positivos no que se refere à qualidade de vida (84,367), ao poder de compra per capita (74,81) e ao dinamismo concelhio (0,078). Surge, assim, como o
concelho de tipo 4 com maior número de indicadores positivos.
Alguns dos traços que marcam os territórios envelhecidos e desertificados
encontram-se bem evidenciados neste concelho. Desde logo o envelhecimento demográfico. De acordo com os dados mais recentes do INE, publicados
no Anuário Estatístico da Região do Alentejo de 2008, Fronteira continua
a perder população e uma das razões que pode justificar esta redução são os
movimentos migratórios para outras zonas do país, uma vez que o êxodo da
população mais jovem continua a ser uma realidade. Do total da população
residente, mais de ¼ (25,3%) inscreve-se na faixa etária dos 65 ou mais anos.
O grupo etário dos 0 aos 14 anos representa apenas 12,4% do total da população (INE, 2009b). De acordo com a mesma fonte, em 2008 o índice de
envelhecimento para o concelho de Fronteira era de 204,3, valor muito superior
ao verificado para o território nacional (115,5) e na região do Alentejo (172,9),
ainda que ligeiramente inferior ao registado para a sub-região do Alto Alentejo
(208,4). Por outro lado, a par do fenómeno do envelhecimento, este é um concelho de características marcadamente rurais, com uma densidade populacional
muito baixa, uma população pouco escolarizada e um fraco dinamismo económico. Ou seja, estamos perante um conjunto de indicadores que fazem deste um
território com várias vulnerabilidades ao nível da pobreza e da exclusão social.
Apesar de este não ser um concelho com um tecido institucional e associativo particularmente denso, na selecção dos actores locais a entrevistar procurouse abarcar estruturas diversificadas quer em termos de públicos e de áreas de
actuação, quer em termos da própria zona territorial de actuação (freguesia),
quer ainda ao nível da sua natureza jurídica. Foram entrevistadas seis instituições, onde se incluem, para além da Câmara Municipal e da Rede Social, duas
IPSS de natureza idêntica mas com áreas territoriais de actuação distintas,
uma agência de desenvolvimento local e um Agrupamento de Escolas.
Procurando caracterizar, ainda que em traços gerais, a intervenção desenvolvida pelos actores locais entrevistados, podemos desde logo afirmar que em
Fronteira coexistem as duas categorias-tipo que definimos para caracterizar a
acção social local. Encontram-se intervenções de pendor claramente de “acção
assistencial, assentes na prestação de apoios e serviços (valências tipificadas),
que visam responder às necessidades mais imediatas da população. Encontramse também estratégias mais direccionadas para o “desenvolvimento comunitário”, que apostam na melhoria da qualificação das pessoas e na sua inserção
69
Tiago Neves (Coordenador)
laboral; na implementação de serviços de proximidade, descentralizados (alguns itinerantes), com vista à capacitação das estruturas locais e da própria
população; no apoio às empresas e na promoção do empreendedorismo; na
dinamização de iniciativas de âmbito cultural e socio-recreativo visando uma
maior aproximação e envolvimento da comunidade na vida local. Encontramse ainda situações nas quais a vertente de acção assistencial e a comunitária se
misturam e coexistem lado a lado, sendo difícil destrinçar aquela que prevalece, havendo um investimento em ambos os domínios.
Importa referir que um elemento comum ao discurso da generalidade das entidades entrevistadas diz respeito à dificuldade que têm sentido nos anos mais recentes
em captar para o concelho financiamentos provenientes quer de programas nacionais, quer comunitários, designadamente no que diz respeito à área social.
«E nós [nome da instituição] candidatámo-nos, a Câmara na altura candidatou-se também ao PROGRIDE, ao programa SER CRIANÇA, houve muitas
tentativas de chegar a esses fundos, mas não [tivemos sucesso]».
«Mas como eu disse há pouco apresentámos candidaturas agora neste último período que houve, não veio nenhuma aprovada porque não havia dinheiro».
Se alguns/algumas entrevistados/as atribuem esta dificuldade em aceder a
financiamentos externos a questões políticas («Às vezes dá-me ideia que o concelho ao lado que pertencia à cor [política] tinha mais garantias do que o outro
que não»), outros associam-na à escassez de verbas dos programas que limita os
montantes a distribuir («não veio nenhuma aprovada porque não havia dinheiro»), mas quase todos/as consideram que os concelhos do interior, com fraca
densidade populacional, acabam por ser preteridos no momento da aprovação dos financiamentos. Por isso mesmo, nalguns domínios, têm optado pela
apresentação de candidaturas conjuntas com outros concelhos vizinhos.
«Candidatámos mas não chegou cá nada e fizemos um esforço conjunto em parceria com outro concelho – foi Avis – já por causa da dimensão, mas sabe que é
difícil, não é, nós aqui temos muita dificuldade».
O trabalho em rede não surge como uma prática consolidada no concelho. É,
no entanto, uma dimensão bastante valorizada por algumas das entidades inquiridas, que vêem nas parcerias uma mais-valia para a concretização dos seus projectos
na medida em que permitem mobilizar recursos inexistentes no território. Daí a
aposta frequente em parcerias com estruturas localizadas fora do concelho.
«[sobre o curso secundário profissional na área das energias renováveis que organizaram] Logo ao nível de oficinas e de materiais e equipamentos, nós teríamos
muitas dificuldades e então como é que fizemos? Fizemos uma parceria com o
70
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Instituto Politécnico de Portalegre e conseguimos completar as lacunas que tínhamos aqui. Eles [os alunos] são transportados, têm lá a parte funcional toda, com
acesso a todos os materiais e maquinarias que um curso destes implica – para nós
comprar e montar oficinas não era nada fácil – e ainda têm também os próprios
docentes da área a dar-lhes as aulas da parte tecnológica. Portanto aqui eles têm
a parte científica, deslocam-se todas as semanas às quartas-feiras à tarde, quem os
desloca é o município através dos transportes, e vão ao Instituto fazer a parte tecnológica. Claro que para nós é importante porque nos dá a segurança que nós não
tínhamos, para eles é óptimo e abre perspectivas futuras porque o próprio Instituto
Politécnico tem depois essa vertente a nível de ensino universitário».
«Não há dúvida nenhuma que a principal estratégia que nós temos (…) são as
parcerias. Não há qualquer dúvida que sem as parcerias é muito difícil conseguirse alguma coisa. E nós, com parcerias, quer dos municípios, quer de Juntas, quer
de Santas Casas, quer com corporações de bombeiros, quer com empresas, temos
um leque já que nos permite actuar em qualquer área sem grandes dificuldades».
É possível encontrar, contudo, perspectivas divergentes sobre esta questão,
havendo instituições que consideram que no concelho «estamos a trabalhar
muito isoladamente», não havendo uma convergência ao nível das intervenções
locais na área da pobreza e da exclusão. Em relação à Rede Social e ao papel que
esta assume enquanto geradora de dinâmicas interinstitucionais, as posições
são também distintas. Há estruturas que reconhecem a sua importância enquanto espaço privilegiado de encontro entre todas as entidades do concelho e
de planificação e concertação da intervenção: «Acho que é aí que se identificam
os principais problemas, e é aí também que se planificam as actividades que se
deverão desenvolver e quais as entidades que deverão assumir esta ou aquela situação». Outras consideram que a Rede Social não tem conseguido cumprir esse
papel, facto que reconhecem não ser da sua exclusiva responsabilidade, assumindo que em termos organizacionais algumas instituições funcionam muito
isoladamente («parece que às vezes andamos um pouco de costas voltadas»), têm
corpos directivos com pouca «capacidade e disponibilidade para estarem à frente
de certas instituições» e lidam com uma enorme escassez de recursos humanos
que leva a que sejam as sempre as mesmas pessoas a estar presentes nos vários
fóruns locais e «as pessoas também se cansam, porque às vezes anda-se de reunião
em reunião e às vezes as coisas não levam o caminho que se quer».
Importa referir que a Rede Social de Fronteira foi constituída em Maio de
2004 e, após um período de estagnação, retomou o seu funcionamento em fi71
Tiago Neves (Coordenador)
nal de 2009. Nesta fase de relançamento procuraram mobilizar-se os parceiros
para a elaboração do Plano de Actividades de 2010. Apesar de reconhecerem
que a adesão das instituições do CLAS foi muito positiva, admitem a existência de níveis de participação muito distintos.
«Um dos nossos propósitos é mudar o paradigma da participação pelos constrangimentos que sentimos em várias coisas. Este paradigma da participação é muito
importante para nós porque os nossos parceiros não entendem quando dizemos
que não participam porque, para eles, eles participam: vêm às reuniões, estão
presentes nos momentos de discussão, eles estão lá. Mas a questão tem a ver com
os contributos. (…) Estar num fórum e assinar uma folha de presenças não é a
mesma coisa que estar num fórum e opinar, dar sugestões... São coisas totalmente
diferentes embora tenhamos os dois tipos de estruturas. O grande desafio é que
tenhamos todos os nossos parceiros a participar da mesma maneira, desta maneira
verdadeira».
Para as entidades entrevistadas, a articulação interinstitucional e o trabalho em
rede são dimensões fundamentais, mas que importa ainda consolidar a nível local.
Outra dimensão que se procurou aferir junto dos actores locais refere-se às representações que têm sobre o território. A este nível, Fronteira é percepcionada
como um concelho cada vez mais envelhecido e desertificado, incapaz de oferecer
condições para a fixação da população. As oportunidades de trabalho são escassas,
predominando o emprego sazonal, sobretudo nas actividades agrícolas. O tecido
empresarial é muito débil, constituído essencialmente por microempresas onde «o
patrão acaba por ser o trabalhador». A autarquia, a par das IPSS e da associação de
desenvolvimento local (através sobretudo das empresas de inserção), assumem um
papel fundamental enquanto entidades empregadoras no concelho. São mencionadas algumas potencialidades do território ao nível do património histórico e turístico
(este último associado às Termas da Sulfúrea em Cabeço de Vide) mas que não têm
sido adequadamente exploradas e geridas.
Em relação aos principais problemas que afectam o concelho, as instituições destacam o fenómeno do desemprego, que tem vindo a aumentar com
a actual crise socioeconómica e que tem conduzido a um aumento do êxodo
populacional, já não apenas para os centros urbanos mas para fora do país.
«O emprego tem sido o maior problema social, tem-se agravado com a crise social,
com o encerramento e diminuição da capacidade produtiva de algumas pequenas
empresas. O nosso tecido empresarial é muito débil (…) As [empresas] de maiores
dimensões ou encerraram ou diminuíram a sua actividade produtiva, empregando
menos pessoas. Com esta crise temos assistido a uma coisa, que não é só aqui, é a
72
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
saída de pessoas do concelho. Hoje não é só para as regiões urbanas, é para fora do
país. O destino passa a ser África. Homens, jovens, na casa dos trinta/quarenta,
deixam as famílias».
Esta situação de fragilidade laboral agrava-se face às baixas qualificações
da população e porque «há pessoas que só trabalharam no campo» e cuja reconversão profissional não é fácil. Se até agora têm conseguido garantir ocupação para algumas delas via programas do Instituto do Emprego e Formação
Profissional (IEFP), em particular através dos Contratos Emprego-Inserção e
através das empresas de inserção existentes no concelho, há quem anteveja que
quando estas alternativas – que consideram precárias e paliativas – estiverem
esgotadas, surgirão situações de pobreza extrema: «um dia que terminem esses
programas vai tudo ter ao RSI».
A situação de vulnerabilidade da população idosa, pela condição de isolamento social e geográfico em que se encontra, foi também referenciada pelos actores locais entrevistados. Outro problema focado diz respeito à falta
de alternativas escolares para os/as jovens que não pretendem enveredar pelo
ensino secundário profissional (a única resposta a nível secundário existente
no concelho), e que portanto têm de se deslocar para localidades que distam
cerca de 50 km de Fronteira para prosseguir os estudos. Para além da distância
a percorrer, os encargos financeiros que esta deslocação implica começam a
mostrar-se incomportáveis para muitas famílias, deixando os/as jovens numa
situação de desocupação e sem qualquer perspectiva de progressão escolar.
Foram ainda identificados alguns problemas que não têm grande “expressão”
no concelho e que estão mais “encobertos” mas ainda assim merecem atenção:
a toxicodependência, o problema do alcoolismo e a violência doméstica.
Por fim, importa salientar as propostas e estratégias de combate à pobreza
e exclusão social apontadas para o concelho de Fronteira. Ao nível da dinamização socioeconómica do território, os actores locais sublinham a necessidade
de atrair investimento para o concelho e potenciar os recursos endógenos,
nomeadamente na área do termalismo, de forma a conseguir fixar a população. No domínio dos equipamentos é apontada a necessidade de criar novas
respostas para a população sénior – unidades de cuidados continuados, lares equipados e preparados para acolher idosos/as com patologias específicas
como Alzheimer ou Parkinson, um parque geriátrico «onde os utentes pudessem
desenvolver uma pequena/grande actividade de manutenção», um serviço de pequenos arranjos/obras nas habitações – mas também a necessidade de alargar
as respostas já existentes, como é o caso do apoio domiciliário e dos lares. Al73
Tiago Neves (Coordenador)
gumas entidades sublinham a importância de investir mais na área da juventude e na promoção do contacto intergeracional. A vertente cultural é também
salientada como uma área fundamental que necessita de maior dinamização.
Algumas entidades referem a vontade de apostar mais num trabalho efectivo
de parceria e simultaneamente fomentar a participação da própria população,
nomeadamente através do voluntariado.
4.9. O Concelho de Penamacor.
O concelho de Penamacor, situado no distrito de Castelo Branco, na sub-região
da Beira Interior Sul e na Região Centro, com 555,5 km2 de área, 6.658 habitantes em 2001 e uma densidade populacional de 12 hab./km2, é composto por 12
freguesias: Águas, Aldeia do Bispo, Aldeia de João Pires, Aranhas, Bemposta,
Benquerença, Pedrógão de São Pedro, Penamacor, Salvador e Vale da Senhora
da Póvoa. É um território extenso e diverso em termos de núcleos populacionais. A freguesia com maior densidade populacional é Aldeia do Bispo, com
114,9 hab./km2 numa área de 6,5 km2. Penamacor, a sede do concelho, regista
o maior número de habitantes (1735) mas a menor densidade populacional
(4,6 hab./km2), visto que é a freguesia com maior área (373,3 km2). É aqui
que se concentram os serviços e equipamentos mais significativos do concelho. Na área social os equipamentos existentes dirigem-se essencialmente para
a população idosa e para as crianças e jovens.
A actividade agrícola, apesar de ter vindo a perder importância no concelho
(53,8 % da população em 1981 e apenas 17,2 % em 2001), conserva o carácter
de subsistência e um traço cultural que enfatiza a ligação à terra e às práticas de
cultivo tradicionais associadas ao auto-consumo (produtos hortícolas e criação de
animais). É uma actividade predominantemente realizada pela população idosa,
com baixas qualificações escolares e profissionais. O sector secundário é dominado
pelas indústrias transformadoras (alimentar, metalúrgica, madeira e cortiça) de pequena dimensão. Entre 1991 e 2001 verificou-se um aumento de cerca de 5 % no
número de empregos neste sector. O sector terciário tem registado uma evolução
global positiva ao longo dos últimos anos, ocupando mais de metade da população activa do concelho. Este crescimento decorre essencialmente do aumento dos
postos de trabalho na área da saúde, da acção social (destacando-se a Administração Pública e as IPSS), das actividades comerciais, da hotelaria e restauração.
O concelho de Penamacor é, segundo a Tipificação das Situações de Exclusão
em Portugal Continental proposta pelo Instituto de Segurança Social (2005) um
território envelhecido e desertificado (tipo 4). É também caracterizado por apre74
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
sentar valores baixos no que se refere à qualidade de vida (21,893) e ao indicador
per capita de poder de compra (51,79). Recorde-se que este concelho foi integrado
no estudo em substituição do concelho de Alcoutim – primeira escolha para este
tipo de território na medida em que apresentava 3 índices negativos – de modo a
salvaguardar uma relativa equidade na representação das Regiões (NUT II). Penamacor regista valores elevados no que se refere ao número de idosos em famílias de
uma só pessoa, à população portadora de deficiência, à taxa de analfabetismo e à
relação entre pensionistas face à população empregada.
Abarcar a diversidade de instituições que desenvolvem intervenção na área
social em cada concelho constituiu, como tem vindo a ser referido, o princípio
orientador da sua selecção. Assim, para além das entrevistas com a Câmara Municipal e com a Rede Social, foram realizadas entrevistas com quatro
Instituições Particulares de Solidariedade Social (sendo que duas têm cariz
religioso e uma é associação de solidariedade social e desenvolvimento local)
e com uma associação para o desenvolvimento local. Deste modo, foi possível
conhecer e caracterizar, ainda que sumariamente, o modo como estas diferentes instituições desenvolvem a sua intervenção, abrangendo áreas e públicos
diversos (desenvolvimento rural, especialmente orientado para um público
feminino; desenvolvimento de actividades de carácter cultural e recreativo;
infância e juventude: centro de actividades de tempos livres, creche, lar e centro de acolhimento de crianças e jovens em risco; idosos: lar, Centro de Dia,
serviço de apoio domiciliário; etc.); as parcerias e as dinâmicas geradas pela
Rede Social; as representações que fazem do seu próprio território; os problemas que identificam como prioritários e os novos problemas que emergem no
actual contexto de crise socioeconómica.
As duas grandes categorias-tipo que caracterizam a intervenção social estão presentes em Penamacor, não sendo possível afirmar que as respostas desenvolvidas pelas diferentes instituições inquiridas sejam puramente de “acção
assistencial” ou de “desenvolvimento comunitário”. Contudo, parece lícito afirmar, uma vez mais, que nas IPSS predomina a intervenção de acção assistencial, decorrente da prestação de serviços (valências tipificadas), e assente numa
lógica imediatista de apoio e resposta a situações de emergência. Não obstante,
são visíveis mudanças na concepção e no funcionamento de algumas valências.
Constata-se, ainda, a introdução de iniciativas/serviços de carácter inovador, nomeadamente a prestação de apoio 24 horas/dia com a colocação de uma pessoa
durante a noite para um apoio de urgência e a criação de um banco de empréstimo de equipamentos (camas articuladas, cadeiras de rodas, etc.).
75
Tiago Neves (Coordenador)
Importa referir que neste território envelhecido e desertificado foi identificada uma associação de solidariedade social e de desenvolvimento local que
emergiu da vontade e da mobilização da própria comunidade, constituída
maioritariamente por pessoas idosas. O seu objectivo central é a construção
de um lar de idosos na freguesia e foi com esse propósito que se constituíram
como IPSS. Enquanto não concretizam todas as formalidades, requisitos e
diligências necessárias para alcançar este objectivo vão desenvolvendo actividades de carácter cultural e recreativo: exposições de artesanato; intercâmbios
culturais do grupo de cantares; o jornal preserva a memória da terra, informa,
debate e esclarece temas muito diversos de interesse para a comunidade. Em
suma, um exemplo de uma acção local no combate à pobreza e exclusão social
que emerge da sociedade civil. De realçar que este lar virá suprir uma lacuna comum a este tipo de territórios e a outras regiões do país caracterizadas
pela ruralidade, e que se prende com as condições de conforto habitacional.
Na verdade, grande parte das habitações encontra-se degradada, sem infraestruturas básicas (rede de saneamento básico, água canalizada, electricidade
ou quartos de banho), com problemas de isolamento e de aquecimento, especialmente sensíveis no Inverno. É nesta estação do ano, em que o isolamento
da população e as situações de exclusão são mais gritantes, que a possibilidade
de desfrutar de um espaço físico que lhes garanta algum bem-estar e segurança
e promova o convívio revela quão imprescindíveis os mesmos são e o seu contributo para obstar à desertificação.
«(…) e se nós desistirmos destas estruturas maior desertificação existe. Eu acho
que vale a pena correr o risco de criar uma estrutura que não há, e passado algum
tempo estar às moscas, do que desistir agora e pura e simplesmente não se fazer
nada. É preferível fazer, ainda correndo o risco (…). É preferível fazer, porque
atrás do apoio à velhice e à morte vem a vida, pode vir a vida, não é? Porque um
lar aqui, porque o presidente (…) às vezes conversa com a gente e diz: “Isto um
lar, cria vida aqui, porque são os filhos fora, que estão fora que até trazem os pais
e depois começam eles a vir também, isto é uma dinâmica que se cria a partir da
velhice” e portanto, aliás é o ciclo da natureza, morre-se para se viver».
As representações dos/das entrevistados/as sobre o concelho corroboram a
sua caracterização como um território envelhecido e desertificado. A agricultura
tem vindo a ser abandonada pelas gerações mais jovens e não existem outras entidades empregadoras para além da autarquia, das IPSS, da escola e de algumas
pequenas empresas (azeite, doces, construção civil). O baixo nível de instrução
e as baixas qualificações não possibilitam outras saídas profissionais. Todos estes
76
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
factores se conjugam para o aumento dos movimentos migratórios.
«Aqui o que têm é a agricultura, as pessoas estão a desinteressar-se e a desinvestirem dessa área, depois aqui em termos de entidades empregadoras, estamos nós
[IPSS], a Câmara e a escola. Depois há ali algumas empresas na zona industrial
de azeites, de doces, mas que também não são assim empresas de grande dimensão
que empreguem muita gente e portanto as pessoas mais jovens, que já não se vão
dedicar à agricultura, ficam aqui um bocadinho sem grandes alternativas de
emprego. Não têm grandes saídas profissionais».
«Depois também cada vez mais [a] mão-de-obra [é] menos especializada. Estamos a precisar de trabalhadores aqui e abrimos um concurso. Do concelho temos
pouquíssimos candidatos, temos 2 ou 3, e os 2 ou 3 que temos são pessoas com
baixa escolaridade ou com o 9º ano ou com um curso de nível 2 que lhes deu a
equivalência ao 9º ano, não há mão-de-obra qualificada».
O forte envelhecimento tornou premente a intervenção junto desta população que, em resultado da crescente emigração, foi perdendo a rede de apoio
familiar. Embora com uma cobertura de 100% ao nível dos centros de dia, as
maiores carências registam-se nos lares residenciais. Existe apenas um no concelho, com capacidade para 100 utentes, e com uma grande lista de espera.
«(…) somos servidos com uma cobertura em 100% em centros de dia mas a verdade é que em termos de lares fixos, lares residenciais digamos assim, há um único lar
no concelho que para além de albergar cerca de 100 idosos, tem uma lista de espera
muito extensa e preocupa-nos de alguma forma a questão dos idosos porque na
maior parte desses idosos os filhos não estão, não há, portanto, a tal rede familiar
de suporte».
Um outro factor relevante na caracterização do território por parte dos/das
entrevistados/as prende-se com a representação dos mesmos face aos fenómenos da pobreza e da exclusão social. Na construção que fazem desta realidade,
marcada pela centralidade das redes de vizinhança e da prevalência de alguns
traços e valores característicos das comunidades rurais portuguesas, baseadas
na vida comunitária, os fenómenos da pobreza e da exclusão social surgem
como pouco expressivos no concelho de Penamacor:
«Vejo uma ou outra família que, se calhar, poderá ter algumas dificuldades mas
não é pobreza real. Não é falta de comida porque há sempre o campo, porque
há a vizinha que dá. Não considero que haja pobreza real, mesmo as pequenas
reformas, as pequenas reformas dos agricultores, das pessoas mais idosas… Eu vejo
pela minha mãe, a minha mãe é uma pessoa que tem a reforma mínima, com este
suplemento que agora lhe dá, dá-lhe perfeitamente para viver. Porquê? Porque lhe
77
Tiago Neves (Coordenador)
dão muita coisa, ora dão isto… porque nestes meios pequenos isto é o suficiente,
porque elas sempre souberam gerir o dinheiro, ao contrário de nós (risos) que já é
mais complicado».
«Eu arriscaria a dizer que o nosso problema é a exclusão social porque os idosos
que residem no concelho, os filhos na maioria dos casos não estão cá, ou foram
para o estrangeiro ou então procuraram outras cidades para ter melhor qualidade de vida, de maneira que estão excluídos socialmente. Vivem isolados! Vivem
completamente isolados em algumas situações».
O abandono escolar é referido como um problema entre a população jovem. Esta questão é analisada e sentida de modo crítico já que existe uma
consciência clara de que as estratégias e medidas ao nível das políticas na área
da educação para obstar a este fenómeno estão condicionadas por requisitos
impostos pelo próprio Ministério da Educação. De facto, as escolas só podem
oferecer cursos em áreas profissionalizantes (cursos EFA – Educação e Formação e Adultos – e cursos CEF – Educação e Formação de Jovens) se existir um
número mínimo de alunos. Identifica-se assim uma dificuldade: há territórios
onde as questões da formação e da qualificação da população se colocam com
uma incidência particular mas que não são abrangidos pelas medidas criadas para este efeito porque o número de alunos é insuficiente. Deste modo
agravam-se as desigualdades, potencia-se a exclusão e contribui-se de modo
decisivo para a desertificação do interior do país.
A Rede Social foi criada em 2005 com 14 parceiros. A escassez de instituições e de técnicos reforça o triplo papel da Câmara enquanto parceiro privilegiado, líder e dinamizador dos projectos. Evidencia, ainda, o modo como estes
factores impõem limitações e condicionam o desenvolvimento e consolidação
do trabalho em parceria.
«(…) vamos bater ao eterno problema da sobreposição das entidades do concelho,
em Concelhos Municipais da Educação, concelhos de defesa da floresta contra
incêndios, portanto, protecção da floresta, em rendimento social de inserção…Ou
seja, somos tão poucos e somos os mesmos em tudo. Portanto, eu posso dizer que
pertenço a duas ou três comissões e que vão às reuniões as mesmas pessoas sempre,
não quer dizer que isso tenha nada de negativo, mas as pessoas trabalham (…).
Repare, eu tenho que ir ao rendimento mínimo, tenho que ir à educação, tenho
que ir à saúde, se eu tiver cinco reuniões marcadas numa semana eu não trabalho, certo? E isso acontece às outras entidades, portanto… e as pessoas também
cansam um pouco, são sempre as mesmas a aparecer, são sempre as mesmas a levar
os projectos adiante».
78
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Os efeitos da actual crise são perspectivados em estreita relação com a concepção do território e com as questões de género. Concretamente, apesar de
ser diminuta a oferta de emprego no concelho, os/as entrevistados/as consideram que este facto não se tem repercutido num aumento do número de desempregados/as. A explicação para este facto reside na exclusão da população
feminina, maioritária no concelho, do mercado de trabalho. De facto, a mulher permanece confinada às tarefas domésticas e associada a uma agricultura
de subsistência, não sendo, assim, contabilizada no que se refere ao volume de
desempregados/as.
«Nós até nem podemos dizer muito em Penamacor que as pessoas estejam a viver
muito este problema do desemprego (…). Não há muitos desempregados porque
também, como é que hei-de dizer, há muita população especialmente feminina
que não trabalhava ou que nunca trabalhou, por isso não se pode dizer que esteja
desempregada, não trabalhava, não é?».
As propostas e estratégias para combater a pobreza e a exclusão social em
Penamacor, referidas ao longo das entrevistas, centram-se na necessidade de
oferecer cuidados de saúde especializados para idosos/as internados/as em lares (na sua maioria encaminhados por unidades de saúde) e na criação de
uma escola de formação ou cursos de formação profissional no concelho para
colmatar as baixas qualificações da generalidade da população, fomentar o
empreendedorismo e aumentar os níveis de empregabilidade.
Outra área referida é a habitação, particularmente a melhoria das habitações da população idosa, esclarecendo e apoiando esta no acesso aos programas
promovidos pela autarquia. Pretende-se, também, a partir do trabalho que se
desenvolve com mulheres, criar um grupo de voluntariado de proximidade:
«(…) eu tenho o grupo das senhoras em que o objectivo principal é o voluntariado. Eu quero fazer com elas e projecto com elas já há bastante tempo e isso agora
é uma questão de conseguirmos ter um programa que ajude também, que é o
voluntariado de proximidade que não é mais do que (…) é o voluntariado em
casa, é ir a casa das pessoas, ajudá-las…».
Realizar um levantamento das barreiras arquitectónicas, especificamente
em todos os Centros de Dia do concelho, no sentido de aplicar a lei específica
da mobilidade, constitui um outro objectivo. Finalmente, de referir um investimento na divulgação das medidas e dos programas de apoio social de modo a
tornar mais claros os procedimentos, se possível simplificando-os, atenuando
aspectos mais burocráticos que acabam por constituir um obstáculo ao acesso
aos mesmos pelas pessoas com menor grau de instrução.
79
Tiago Neves (Coordenador)
4.10. Concelho de Vila Nova de Famalicão
O concelho de Vila Nova de Famalicão, situado no distrito de Braga, na
sub-região do Ave e na Região Norte, com 201,76 km2 de área, 127.567 habitantes (em 2001) e uma densidade populacional de 632,27 hab./km2, é composto por 49 freguesias: Abade de Vermoim, Antas, Avidos, Bairro, Bente,
Brufe, Cabeçudos, Calendário, Carreira, Castelões, Cavalões, Cruz, Delães,
Esmeriz, Fradelos, Gavião, Gondifelos, Jesufrei, Joane, Lagoa, Landim, Lemenhe, Louro, Lousado, Mogege, Mouquim, Nine, Novais, Outiz, Pedome,
Portela, Pousada de Saramagos, Requião, Riba de Ave, Ribeirão, Ruivães, Santa Eulália de Arnoso, Santa Maria de Arnoso, Santa Maria de Oliveira, São
Cosme do Vale, São Martinho do Vale, São Mateus de Oliveira, São Miguel de
Seide, São Paio de Seide, Sezures, Telhado, Vermoim, Vila Nova de Famalicão
e Vilarinho das Cambas. A dimensão das freguesias e a sua densidade populacional são bastante díspares. A freguesia com maior área é Fradelos (16,8 km2)
e a de menor área é Abade de Vermoim (0,93 km2). A freguesia com maior
densidade populacional é Vila Nova de Famalicão, a sede do concelho, com
3680,91 hab./km2 num território com apenas 2,20 km2. A indústria têxtil está
profundamente implementada neste território, sendo juntamente com a agricultura os principais sectores de actividade económica. Apesar de beneficiar de
uma boa rede viária que não só cruza o concelho como o liga aos principais
centros urbanos limítrofes (Porto, Braga, Guimarães, Póvoa de Varzim), a rede
de transportes públicos que serve o concelho é deficitária. Este facto dificulta a
mobilidade da população e o acesso desta à sede do concelho.
Este concelho é, segundo a Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal
Continental apresentada pelo Instituto de Segurança Social em 2005, um território industrial com forte desqualificação (tipo 5). É, também, caracterizado
por apresentar valores elevados no que se refere à qualidade de vida (94,611),
ao indicador per capita de poder de compra (81,23) e à percentagem do poder
de compra (1,028). No que se refere ao dinamismo relativo dos concelhos,
Vila Nova de Famalicão é classificada de modo negativo (-0,446). Assim, de
acordo com os critérios definidos para a selecção dos concelhos a integrar
neste estudo, este concelho corresponde a um território onde a maioria dos
indicadores regista valores positivos.
Para cumprir o objectivo de abarcar a diversidade de instituições que desenvolvem intervenção na área social num concelho onde existem inúmeras
estruturas nesta área, seleccionaram-se para o estudo organizações com uma
intervenção bastante diversificada em termos de dimensões de actuação e de
80
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
projectos em curso. Assim, para além das entrevistas com a Câmara Municipal e com a Rede Social, foram realizadas entrevistas com três associações
(Instituições Particulares de Solidariedade Social, sendo que uma delas está
vocacionada para o desenvolvimento local e a outra é uma associação de moradores), uma fundação e uma agência de desenvolvimento regional. Ainda
que sumariamente, foi possível conhecer e caracterizar o modo como estas
diferentes instituições desenvolvem a sua intervenção, abrangendo áreas e públicos diversos (serviços de acompanhamento e atendimento local, serviço de
apoio domiciliário, centro de dia, creche, pré-escolar, ATL, centro juvenil,
centro de acolhimento temporário, centro de acolhimento de mulheres, gabinete de RSI, rede local de educação e formação, Centro Sócio-Educativo
(CAO), entre outras valências); as parcerias e as dinâmicas geradas pela Rede
Social; as representações que fazem do seu próprio território; os problemas
que identificam como prioritários e os novos problemas que emergem no actual contexto de crise socioeconómica, juntamente com as propostas para o
combate à pobreza e à exclusão.
As duas grandes categorias-tipo que caracterizam a intervenção social estão
presentes em Vila Nova de Famalicão, não sendo possível afirmar que as respostas desenvolvidas pelas diferentes instituições inquiridas sejam puramente
de “acção assistencial” ou de “desenvolvimento comunitário”. Neste concelho
encontramos instituições que accionam estas diferentes metodologias para desenvolver a sua intervenção. A título de exemplo podemos referir a conjugação
de um trabalho de proximidade centrado em atendimentos personalizados, de
pendor mais de acção assistencial, com uma intervenção centrada no desenvolvimento comunitário, privilegiando a vida comunitária. Importa, também,
salientar que diversos entrevistados se referiram a este território como constituindo um «campo de experimentação de diversas metodologias inovadoras»,
entre as quais o «planeamento participativo», as «famílias de acolhimento temporário» e os «apartamentos de autonomização para jovens».
É perceptível uma aposta no trabalho em rede baseado no estabelecimento
de parcerias e na criação de comissões sociais inter-freguesias. Este processo
foi liderado pela Câmara Municipal. Pretendia-se, «mais do que criar novas respostas, atingir a excelência». Neste sentido, a preocupação com as questões da
qualidade e da certificação das instituições prestadoras de serviços constituiu
um segundo objectivo.
«A nossa preocupação era cobrir o concelho ao nível da Rede Social com o máximo de parcerias possível. Na altura eram cerca 120 parceiros num primeira fase.
81
Tiago Neves (Coordenador)
Num curto espaço de tempo começámos a trabalhar em rede. Claro que não era
fácil, e há que mudar algumas mentalidades, algum estilo de funcionamento,
mas o que nos surpreendeu foi a abertura dos dirigentes, por exemplo, das IPSS,
todos os agentes, digamos. Foi o sentar-se à mesa e começar a partilhar e depois,
fruto disso, ver que podíamos dar um passo em frente. Hoje temos duzentos e tal
parceiros das diferentes áreas, da saúde, da educação, da própria acção social. Essa
foi a preocupação principal: pôr a Rede Social a funcionar».
Importa salientar que a Rede Social foi criada em 1999 e constituiu um
projecto-piloto apoiado e acompanhado por consultores externos. O objectivo principal era fomentar a solidariedade social e alcançar uma «cobertura
completa do concelho» em termos de respostas sociais. Refere-se que não se
pretendia ficar pelo «assistencialismo», mas antes desenvolver uma intervenção
de proximidade.
«A Rede Social não era para dar dinheiro, mas era para partilhar. Então nós
adoptámos isso e foi um dos segredos. Esta partilha e abertura de toda a gente foi
o segredo da proximidade».
As representações do território recolhidas nas entrevistas enfatizam a dependência da indústria têxtil, a prevalência de mão-de-obra não qualificada
e da agricultura a tempo parcial. Actualmente, o aumento do desemprego
representa um risco social acrescido. No sentido de diminuir o seu impacto,
verifica-se uma aposta na formação na área da agricultura, incentivando a população de modo a que «consigam rentabilizar aquilo que têm, os seus terrenos,
como uma fonte de rendimento e de sustentabilidade». É também reconhecido
que este é um concelho onde existe algum desequilíbrio em termos da distribuição territorial das instituições e, consequentemente, dos equipamentos e
serviços prestados. Reconhece-se, contudo, que este problema não é tão acentuado actualmente como foi no passado.
A informação recolhida reforça a existência de insuficiências ao nível das
infra-estruturas no concelho. A autarquia espera concluir a rede de água e
saneamento até 2013. Pretende, também, dar continuidade à realização de
pequenas obras em infra-estruturas da comunidade, num trabalho em estreita
articulação com as Juntas de Freguesia. Está também prevista a construção de
infra-estruturas desportivas (piscinas e pavilhões) de modo a criar e diversificar
a oferta para a população jovem e idosa.
O envelhecimento da população é salientado na área da intervenção social.
Neste domínio é referida a necessidade de desenvolver instrumentos e estruturas legais e institucionais no âmbito da defesa e da protecção dos idosos,
82
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
particularmente nos casos em que se encontram em situação de incapacidade
física ou mental. A deficiência constitui uma outra área de intervenção que
tem vindo a ser privilegiada.
«(…) até na área da deficiência, em que estávamos mal, foram aprovados agora
projectos e ficámos melhor um bocadinho».
Da actual crise socioeconómica emerge uma “nova classe de pobres” que já
não corresponde às habituais situações de pobreza geracional mas a “pessoas que
tinham uma situação estabilizada e que depois apareceu uma situação de doença,
divórcio ou morte de um dos membros do casal, o que acabou por desequilibrar a
economia [familiar]. Também verificamos isso ao nível das crianças em risco, que
eram candidatas ao acolhimento (...) e já não são aquelas crianças órfãs…”. O
aumento do desemprego é também apontado como causa para o surgimento
deste grupo de “novos pobres”, constituído por indivíduos pertencentes às
classes médias e caracterizado por um elevado grau de endividamento, particularmente visível nas dificuldades de pagamento dos créditos à habitação.
«Tínhamos alguma população de classe média e agora deixaram de ser classe
média. Lembro-me de algumas problemáticas de dificuldades de pagamentos dos
créditos de habitação».
O desemprego afecta sobretudo pessoas provenientes do sector têxtil e com
idades superiores a 45 anos. Para estes indivíduos, as oportunidades de reingresso no mercado de trabalho são muito limitadas ou mesmo nulas. A sua
qualidade de vida diminuiu consideravelmente. Este facto tornou premente
uma série de respostas de cariz mais imediatista e assistencial, centradas na
distribuição de alimentos e roupas.
«(…) a maior parte deles são já acima dos 45 anos e não terão oportunidade para
entrar no mercado de trabalho, por muita formação que façam. Têm que se voltar
para os recursos endógenos, para o que têm na terra».
Os efeitos da crise são também visíveis ao nível da infância: “Lembro-me
que por causa da crise começaram a reforçar os pequenos-almoços, porque muitas
vezes a última refeição do dia tinha sido feita na escola”.
As propostas e estratégias referidas no combate à pobreza e exclusão social no
concelho abarcam, entre outros grupos e áreas, a terceira idade e a habitação, centrando-se quer na esfera económica, quer na cultural (património industrial).
O reconhecimento quer das mudanças sociodemográficas (envelhecimento
da população, aumento da esperança de vida, aumento do nível de dependência das pessoas idosas), quer das transformações ao nível da estrutura familiar
(dimensão, papéis sociais, rede familiar) reforçou a necessidade de criar uma
83
Tiago Neves (Coordenador)
rede de apoio para as pessoas idosas que passe pela protecção jurídica e por
apoios institucionais. Os/as entrevistados/as referem que esta realidade social
trouxe novos desafios às instituições prestadoras de serviços (IPSS, entre outras) que se prendem com a introdução de uma nova lógica de continuidade, diversidade e flexibilidade nas respostas sociais. Consideram que algumas
destas instituições revelam impreparação nesta área e que esta dificuldade é
agravada pela escassez de recursos humanos e financeiros. Neste sentido, defendem que se por um lado é imperioso o apoio na elaboração de projectos,
por outro é importante que se alterem algumas das regras definidas ao nível
central (designadamente pela Segurança Social) de modo a viabilizar novas
respostas para os riscos sociais actuais.
«Este senhor é do Centro de Dia ou das actividades ocupacionais? Não é de nenhum, é dos dois. É criar condições para que seja possível cruzar determinadas
respostas e serviços. Cruzar respostas que são comparticipadas pela Segurança Social com outras que não são. Não é incumprimento mas sim distanciamento face
a alguns princípios e critérios da legislação que às vezes são muito estanques e
proíbem as organizações de evoluírem no sentido positivo».
Na área da habitação as propostas vão no sentido da venda de habitações sociais
a custos controlados e da construção de novas habitações de renda resolúvel.
Constata-se, também, uma aposta na valorização dos recursos endógenos
e na reconversão de espaços desactivados e degradados para novas actividades.
Estes espaços são (re)utilizados quer para regenerar o tecido empresarial (incubação de empresas) quer para actividades culturais:
«Neste momento temos um projecto, que é o Património Industrial, e que é tentar
reconverter aquilo [espaços das antigas fábricas] para outras finalidades. Naturalmente que estas coisas não se fazem num ano, nem em dois, é necessário reconverter as pessoas, os espaços. (...) Estamos a tentar constituir aquilo numa vila do
têxtil, ligada à cultura têxtil e do património, como já se fez nos Estados Unidos,
nós não estamos aqui a inventar a pólvora».
Em suma, através da promoção turística do território, da criação de roteiros de turismo, de desporto e de lazer pretende-se dinamizar a economia e,
assim, diminuir o impacto da actual crise.
4.11. O Concelho de Terras de Bouro.
O concelho de Terras de Bouro, situado no distrito de Braga, na sub-região
do Cávado e na Região Norte, com 276,17 km2 de área, 8350 habitantes em 2001
e uma densidade populacional média de 29,8 hab./km2, é composto por 17 fregue84
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
sias: Balança, Brufe, Campo do Gerês, Carvalheira, Chamoim, Chorense, Cibões,
Covide, Gondoriz, Moimenta, Monte, Ribeira, Rio Caldo, Souto, Valdozende, Vilar e Vilar da Veiga. É um território extenso e diverso em termos de dinamismo dos
núcleos populacionais (Moimenta, Rio Caldo e a Vila do Gerês, em Vilar da Veiga,
são os mais dinamizados) e no que respeita à densidade populacional (Moimenta e
Souto com valores muito superiores à média, respectivamente 258 e 141,7, e Campo
de Gerês e Brufe com valores muito inferiores à média: 2,9 e 8,8 respectivamente).
Este concelho é, segundo a Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental apresentada pelo Instituto da Segurança Social (2005), um território industrial com forte desqualificação (tipo 5). É, também, caracterizado por apresentar
valores baixos no que se refere à qualidade de vida (18,334), ao indicador per capita
de poder de compra (51,13) e à percentagem do poder de compra (0,036). No que
se refere ao dinamismo relativo dos concelhos, Terras de Bouro é classificado de
modo positivo (0,103). Assim, de acordo com os critérios definidos para a selecção
dos concelhos a integrar neste estudo, este concelho corresponde a um território
onde a maioria dos indicadores regista valores negativos.
Abarcar a diversidade de instituições que desenvolvem intervenção social no
concelho de Terras de Bouro foi aqui, tal como nos outros concelhos envolvidos
neste estudo, o princípio orientador da sua selecção. Assim, para além das entrevistas
com a Câmara Municipal e com a Rede Social, foram realizadas entrevistas com
dois centros sociais (Instituições Particulares de Solidariedade Social), uma Junta de
Freguesia e uma associação de desenvolvimento. Deste modo foi possível conhecer
e caracterizar, ainda que sumariamente, o modo como estas diferentes instituições
desenvolvem a sua intervenção, abrangendo áreas e públicos diversos (desenvolvimento rural, infância, terceira idade, entre outras); as parcerias e as dinâmicas geradas
pela Rede Social; as representações que fazem do seu próprio território; os problemas
e propostas de intervenção que identificam como prioritários, bem como os problemas que emergem no actual contexto de crise socioeconómica.
As duas grandes categorias-tipo que caracterizam a intervenção social estão presentes em Terras de Bouro, não sendo possível afirmar que as respostas desenvolvidas pelas diferentes instituições inquiridas sejam puramente de “acção assistencial”
ou de “desenvolvimento comunitário”. Não obstante, é possível identificar alguns
factores condicionantes da intervenção, nomeadamente a escassez de recursos (humanos, financeiros, entre outros); o fraco nível de desenvolvimento socioeconómico
do território; e o reduzido número e diversidade de instituições existentes na área da
intervenção social. De considerar, ainda, que estes factores se conjugam com outras
características do território tais como o envelhecimento da população, o aumento do
85
Tiago Neves (Coordenador)
desemprego e o forte despovoamento (especialmente de população jovem), reforçando as situações de risco social presentes no mesmo. Neste contexto, o imediatismo e
a urgência na resposta às necessidades e problemas constituem um traço visível e caracterizador da intervenção desenvolvida pela maioria das instituições entrevistadas.
A informação recolhida permite distinguir dois eixos de intervenção. Um deles está centrado na prestação de serviços e valências tipificadas, especificamente
na área da infância e da população idosa. O outro encontra-se centrado no território e nas questões do desenvolvimento rural, incrementado pela associação
de desenvolvimento. Nesta última, a diversidade de áreas abrangidas quer no
que se refere aos sectores de actividade (agricultura, turismo), quer aos domínios
societais (económico, cultural), confere à intervenção uma maior amplitude.
Foi possível constatar uma fraca articulação da intervenção entre as diversas
instituições e um ainda incipiente grau de participação das instituições na Rede
Social, cujo funcionamento é condicionado pela escassez de recursos humanos.
«Ao nível dos recursos humanos qualificados residentes, Terras de Bouro tem poucos. Se calhar um número muito significativo dos quadros intermédios da Câmara
Municipal são até de Terras de Bouro, mas não vivem cá. O que também acontece
ao nível da autarquia, do Ministério da Educação, a nível da saúde e dos serviços
públicos».
O forte individualismo das entidades locais é apontado como o principal
factor que se opõe à concretização de parcerias efectivas:
«Todos querem prestar os mesmos serviços».
«É difícil sentar à mesma mesa todas as instituições».
As representações do território fornecidas pelos/as entrevistados/as reforçam as diversas fragilidades que caracterizam o concelho de Terras de Bouro:
falta de emprego, despovoamento acentuado, situações de pobreza (“pobreza
envergonhada”) e uma agricultura tradicional (minifúndio).
«Há situações de pessoas provavelmente pobres, mas que é capaz de ser uma pobreza
encoberta. Há pessoas com dificuldades, há bastantes alcoólicos. (…) São essas situações que nos preocupam mais. Porque há gente que também não trabalha, mas não
é pelo facto de não ter trabalho, têm vergonha. (…) São situações em que às vezes a
sociedade não as aceita bem, porque são pessoas que são capazes de ser um bocado
alcoólicas e tal…».
O fraco dinamismo das estruturas locais é um outro factor negativo mencionado como entrave ao desenvolvimento do concelho. São também mencionadas, no entanto, potencialidades do território, nomeadamente, no domínio
da agricultura, as ervas aromáticas e as espécies autóctones. O seu desenvolvi86
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
mento pressupõe, contudo, que se acabe com a agricultura de minifúndio e se
incremente a comercialização destes produtos.
Um outro aspecto positivo salientado enfatiza as questões da qualidade de
vida, entendida numa perspectiva de forte pendor ambientalista, que reforça
o facto de Terras de Bouro se enquadrar no Parque Natural da Peneda-Gerês,
e em clara oposição ao contexto urbano. Esta representação positiva do território no que se refere à qualidade de vida contrasta com a classificação obtida
no ranking que serviu de base à selecção dos concelhos. Este facto realça o condicionalismo que os indicadores que presidem à classificação exercem sobre a
posição relativa atribuída aos concelhos.
«Eles têm de facto qualidade de vida mas não têm um nível de vida compatível
com o rendimento das pessoas que trabalham nas zonas urbanas, principalmente
do segundo e terceiro sector de actividades».
Entre os problemas sociais identificados pelos/as diferentes entrevistados/as
estão a pobreza (com ênfase na dimensão económica); o analfabetismo; a falta
de indústrias e, consequentemente, de emprego; as más condições de habitabilidade; o alcoolismo e, em menor grau, a toxicodependência. No domínio da
oferta de serviços, é salientada a inexistência de instituições que desenvolvam
intervenção na área da deficiência.
«O maior problema é o combate ao desemprego, o crescente desemprego que estamos
a sentir. Nós tínhamos a nível local várias empresas de construção civil, por exemplo,
e que, dada a crise, foram obrigadas a encerrar. E eram empresas familiares, o que
gerou muito desemprego. E muitos foram obrigados a emigrar por causa disso».
Na opinião dos/as entrevistados/as, a actual crise socioeconómica repercutiu-se, essencialmente, na taxa de desemprego e no aumento da emigração.
O constante atraso no pagamento das mensalidades por parte dos utentes/
famílias (infância e terceira idade) é apontado como a face mais visível do
agravamento das condições de vida da população residente.
Finalmente, importa salientar as propostas e estratégias referidas no combate à pobreza e exclusão social no concelho de Terras de Bouro. No domínio
económico considera-se central atrair investidores para o concelho, investir
no sector termal e no turismo e incrementar a produção e comercialização
agrícolas (ervas aromáticas e espécies autóctones). No domínio sociocultural
é referida a necessidade de «mudar as mentalidades», que caracterizam como
fechadas e individualistas, para criar novas dinâmicas e investir na recuperação
do património cultural, designadamente através do turismo.
87
Tiago Neves (Coordenador)
4.12 Concelho de Campo Maior.
O município de Campo Maior pertence ao distrito de Portalegre e localizase na região do Alentejo, na sub-região do Alto Alentejo. Situado na faixa raiana
de Portugal, na fronteira com Espanha, possui uma área geográfica de 247,2 km2
onde, em 2001, residiam 8.387 habitantes, sendo a densidade populacional média
de 33,9 hab./km2. O concelho é composto por três freguesias: Nossa Senhora da
Graça dos Degolados, Nossa Senhora da Expectação e São João Baptista.
De acordo com o estudo de Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental (ISS, 2005) o concelho de Campo Maior inscreve-se nos
territórios envelhecidos e economicamente deprimidos (Tipo 6). Estes territórios correspondem essencialmente a zonas rurais, marcadas por um fraco
dinamismo económico, social e demográfico, onde se evidencia um conjunto
de factores potenciadores de situações de pobreza e exclusão social. Contudo,
já em 2005, altura em que o estudo foi produzido, Campo Maior aparecia
como um concelho onde alguns destes indicadores de risco surgiam mais atenuados: o nível de desemprego encontrava-se abaixo da média dos territórios
de Tipo 6, o mesmo acontecendo em relação ao abandono escolar precoce e
ao valor do IRS per capita, que era mais alto do que a média. Também o rácio
de pensionistas face à população empregada era neste concelho menos adverso.
De facto, Campo Maior apresenta algumas particularidades que o destacam face
à sub-região do Alto Alentejo e até mesmo face a todo o território alentejano.
Importa sublinhar que este é um município cuja dinâmica se encontra muito marcada pela importância que a actividade do Grupo Nabeiro/Delta Cafés
assume na economia e no mercado de emprego local. O facto de estarmos perante um território com uma rede empresarial relativamente forte, onde a par
da Delta Cafés existem outras empresas com importância local – Torrefacção
Camelo, Hutchinson, Silveira Cafés, Torrefacção Cubano, Jovel, Pata Negra,
Frutas Guadalupe39 – talvez ajude a compreender a sua maior capacidade de
fixação de população e os índices menos desfavoráveis no que toca ao envelhecimento. De acordo com os dados apresentados no Anuário Estatístico da
Região do Alentejo de 2008, Campo Maior surge como o único concelho do
Alto Alentejo com uma taxa positiva de crescimento efectivo (0,05), sendo que
39 Cf. Diagnóstico Social de Campo Maior, 2004
88
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
a taxa média para a Região do Alentejo era de -0,51 (INE, 2009b)40. Segundo a
mesma fonte, em 2008, este era também o concelho com menor índice de envelhecimento (144,1) e menor índice de dependência de idosos (41,6) em todo o
Alto Alentejo, apresentando valores inferiores à média do Alentejo (172,9 e 36,1
respectivamente) ainda que bastante superiores à média nacional41.
Analisando os indicadores considerados para a selecção dos territórios a
abranger no presente estudo, quando comparado com os restantes concelhos que integram os territórios envelhecidos e economicamente deprimidos,
Campo Maior é o município melhor posicionado em termos do indicador de
qualidade de vida (99,738) (Manso e Simões, 2007) e do poder de compra
per capita (96,2), ainda que seja o que apresenta menor dinamismo relativo
(-0,708) (INE, 2007). Surge, assim, como o território de tipo 6 com maior
número de índices positivos e com melhor cotação nesses indicadores.
Na selecção dos actores locais a entrevistar procurou-se abarcar entidades
diversificadas não só em termos das áreas de actuação e dos públicos que privilegiam, mas também dos projectos em curso, do seu historial e dimensão.
Foram entrevistadas cinco instituições: uma associação de solidariedade social
e quatro IPSS, sendo uma de cariz religioso e outra de base comunitária.
Caracterizando de forma genérica a intervenção desenvolvida por estas instituições na área da pobreza e da exclusão social, constata-se a existência de uma
grande variedade de estratégias e metodologias de actuação. A vertente da prestação de serviços está presente em todas estas organizações, concretizando-se
quer por via dos acordos celebrados com o Estado, quer através de recursos e
meios próprios, apoios de entidades parceiras e/ou donativos. Mas esta vertente
surge quase sempre conjugada com outro tipo de intervenções: a dinamização
de actividades abertas à comunidade desenvolvidas com a participação da população e de parcerias locais (“Dia da Família”, “Marchas Populares”,...); acções na
área da formação e qualificação escolar e profissional (cursos EFA, Centro Novas
Oportunidades, cursos de alfabetização); iniciativas assentes no voluntariado e
na mobilização comunitária através de actividades culturais, desportivas, recreativas e de desenvolvimento pessoal (torneios intergeracionais de desportos tra40 Contemplando um período temporal mais lato, entre os censos de 2001 e os dados mais recentes
de 2008 (INE: 2009b), o concelho de Campo Maior acompanha a tendência de decréscimo demográfico
que afecta grande parte do território nacional e em particular o Alentejo, mas as perdas são pouco significativas, não chegando aos 100 habitantes.
41 Estes valores não retiram ao concelho de Campo Maior as suas características de território envelhecido, apenas evidenciam a sua posição mais favorável quando comparado com a região do Alentejo e em
particular com a sub-região do Alto Alentejo.
89
Tiago Neves (Coordenador)
dicionais, visitas culturais, Academia Sénior…); desenvolvimento de projectos
com vista à promoção da autonomia e à capacitação da população e das próprias
instituições (empreendedorismo para crianças, disseminação de metodologias
inovadoras junto das escolas, ciclos de reflexão,...); implementação de respostas
específicas e especializadas com vista a suprir lacunas a nível local (intervenção
precoce, serviço de apoio ao desenvolvimento de crianças e jovens, “Oficina
Móvel”,…); acções/iniciativas de apoio social de carácter assistencial (banco de
roupas, banco alimentar, refeitório social, banco de ajudas técnicas…).
Esta diversidade de acções e a combinação de diferentes metodologias de
actuação permitem-nos afirmar que Campo Maior é um concelho onde as
duas grandes categorias-tipo que caracterizam a intervenção social se encontram presentes. Não nos parece contudo possível classificar as respostas desenvolvidas pelas estruturas inquiridas como puramente de “acção assistencial” ou
de “desenvolvimento comunitário”, uma vez que as duas vertentes se conjugam, nuns casos prevalecendo uma, noutros prevalecendo a outra.
O trabalho em parceria surge como uma dimensão muito valorizada no
discurso dos actores locais entrevistados, sendo assumido como uma prática
efectiva na intervenção que desenvolvem:
«Nós fomos sempre parceiros em todos os projectos em Campo Maior».
«(…) a relação entre as pessoas, também as parcerias: acho que isso é o principal».
«Isto é assim, nós começámos com uma filosofia muito própria de como se deve
fazer um verdadeiro trabalho em rede, em parceria, e portanto para nós é impensável constituirmos um serviço que já exista. Nós não estamos aqui para concorrer
com ninguém, nós estamos aqui para criar serviços inexistentes no concelho face
às problemáticas que vão aparecendo».
Com vista a reforçar a articulação interinstitucional e o trabalho em rede foi
criado recentemente no concelho um projecto, de iniciativa camarária, designado “Campo Maior Solidário”, onde estão representadas todas as instituições
locais, e que tem como objectivo fazer um levantamento exaustivo das situações
de maior carência do concelho e definir uma intervenção articulada:
«Neste momento estamos a criar este projecto [Campo Maior Solidário] para
chegarmos a todas as famílias, a todas as casas, para fazermos um levantamento
exaustivo de todos os casos de Campo Maior… Fazer um levantamento de diagnóstico para depois partirmos para a intervenção, ou seja, se o [nome da instituição] tem um banco de roupas fica responsável pela parte das roupas, se a [nome
da instituição] tem um banco alimentar fica responsável pelo banco alimentar,
portanto, para começarmos a triar para as instituições de referência os casos que
90
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
nos vão aparecendo. Cá está o trabalho em rede que é fundamental».
Tomando como referência o leque de instituições entrevistadas evidenciamse algumas assimetrias no que toca à capacidade de mobilização de parcerias
e, por via delas, de recursos. Algumas estruturas mais dotadas em termos financeiros, humanos e materiais, demonstram uma maior facilidade em estabelecer “parcerias estratégicas”, que envolvem contributos técnicos, humanos
e logísticos muito significativos, e que não se limitam às instituições locais,
mas que se estendem muitas vezes a instituições de concelhos distantes como
Lisboa ou Coimbra e até a entidades estrangeiras. Simultaneamente, encontramos organizações cujo trabalho de parceria se confina à colaboração com
entidades locais ou cujas parcerias surgem mais «por convite»: «se alguém sugere
participar em alguma coisa nós vamos sempre participando».
Outra dimensão que se procurou aferir junto dos actores locais refere-se
às representações que estes têm sobre o território. A este nível, Campo Maior
é percepcionado como um concelho atípico e «privilegiado» no contexto do
Alentejo e em particular na região do Alto Alentejo, destacando-se pela dinâmica socioeconómica que a Delta Cafés lhe confere, e que se repercute em
particular no emprego, mas também na capacidade de fixar a população no
concelho, acabando por contrariar a tendência de desertificação e envelhecimento que se faz sentir de forma acentuada no Alentejo.
«Campo Maior é um concelho que contraria um pouco os outros concelhos do
Alentejo, tem uma população muito jovem, a taxa de natalidade é elevada».
«Na minha opinião, Campo Maior é privilegiado porque 60% da população
trabalha na empresa Delta Cafés, com vencimentos superiores aos da lei... (…).
Aqui muito poucas pessoas estão a notar esse problema [da crise]. (…) Mas notase a crise. Não há muitos desempregados, não é esse o caso, mas todos os dias aparecem aqui pessoas novas, com problemas, sem dinheiro para comer...».
«Temos uma empresa como a Delta Cafés que emprega imensa gente, investe
em maquinaria mas também não despede ninguém e, de facto, nós podemo-nos
considerar um concelho privilegiado em relação a outros concelhos. Agora temos
a tal pobreza geracional que é muito complicado trabalharmos estas famílias e é
isso que estamos a tentar».
Como denotam estes excertos, a generalidade das instituições considera
que os efeitos da actual crise não se têm feito sentir de forma acentuada no
território, ainda que tenha aumentado o número de pessoas que recorrem aos
serviços de apoio social por razões de carência económica. Fazem igualmente
referência à existência de uma «pobreza geracional», que muitas vezes surge
91
Tiago Neves (Coordenador)
associada a grupos específicos, muito particularmente à comunidade cigana,
mas também à população toxicodependente.
«[aumentaram os pedidos de RSI] mas também são pessoas, uma grande faixa são
de etnia cigana, depois temos outro grupo com problemas de toxicodependência...
e há outro grupo que é sistemático, que é aquele que se habitou a viver do RSI.
Aparecem famílias novas mas não é em grande número, são pessoas que ficaram
desempregadas... Outros indivíduos que vão viver sozinhos, mas é muito reduzido, mas mais é as famílias de etnia cigana, são os toxicodependentes e aqueles que
já se mantêm há vários anos».
De facto, quando questionados sobre os principais problemas que afectam
o concelho, alguns actores locais referem o desemprego, mas sempre ressalvando que a situação em Campo Maior é menos preocupante do que a vivida
a nível nacional: «é evidente que vai aparecendo mais desemprego, mais pessoas
a precisar, sentimos... Mas não é ainda tão preocupante (…) não me parece que
Campo Maior esteja a sofrer como estão outras terras no panorama nacional».
Apesar disso, apontam o acréscimo do número de beneficiários/as do RSI
e também o sobreendividamento das famílias que leva a que, por vezes, os/
as idosos/as se vejam obrigados/as repartir a sua escassa pensão com os/as filhos/as. Os actores institucionais identificam no concelho alguns grupos em
situação de maior vulnerabilidade social. Destacam a população cigana, pela
dificuldade de integração nos mais diversos contextos (laboral, escolar, comunitário…) e pela discriminação de que é alvo; os toxicodependentes, ainda
que este seja um grupo considerado relativamente «oculto» e «disfarçado» no
concelho; a população idosa, sobretudo a que se encontra mais debilitada em
termos de saúde e que se vê institucionalizada em lares que não dispõem do
apoio especializado que estes casos exigem; e surge também uma referência aos
imigrantes provenientes do leste europeu que, apesar de integrados no mercado de trabalho local – especialmente no sector da agricultura e na construção
civil – vivem em situação de grande isolamento social e nem sempre são bem
vistos e acolhidos pela comunidade local:
«Eu penso que as famílias dos países de leste são trabalhadoras, trabalham de
segunda a sábado, mas depois no fim-de-semana bebem muito e por vezes causam
alguns distúrbios».
Os problemas do insucesso e do abandono escolar, sobretudo no ensino
secundário, são também referenciados, assim como a dificuldade do sistema
de ensino formal em lidar com as novas realidades sociais, em particular com a
falta de envolvimento dos pais na vida e no percurso escolar das crianças.
92
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Quanto a propostas e medidas concretas a adoptar localmente no combate à
pobreza e exclusão social, as instituições entrevistadas sublinham a necessidade
de criar novas respostas e equipamentos na área da população sénior e da primeira infância. É feita referência aos Centros de Dia – à necessidade de criar mais
respostas desta natureza e de requalificar algumas das que já existem, melhorando as suas condições, alargando a sua capacidade e diversificando as actividades;
foi também apontada a necessidade de criar serviços de fisioterapia para os/as
idosos/as e uma unidade de cuidados continuados para acolher os casos encaminhados pelos hospitais. Na área da infância foram sublinhadas as carências
existentes ao nível de creche, que se evidenciam pela quantidade de crianças
em lista de espera, impondo o alargamento urgente desta valência.
A comunidade cigana foi também apontada como um grupo a priorizar,
realçando a necessidade de desenvolver uma intervenção integrada que incida
sobre as suas condições habitacionais, sobre a vertente escolar, formativa e
profissional, mas que simultaneamente permita alterar a representação negativa que a população local tem deste grupo: «Primeiro trabalhá-los a eles para
a integração e depois trabalhar a comunidade para os aceitar». Por fim, importa
referir a proposta apresentada por uma instituição que sugere a criação de um
serviço/gabinete que apoie as pequenas associações na elaboração de projectos
e candidaturas, funcionando como uma medida de dinamização e, simultaneamente, de capacitação do tecido institucional local.
4.13. Concelho de Vinhais.
O concelho de Vinhais, situado no distrito de Bragança, na sub-região
do Alto Trás-os-Montes e na Região Norte, com 694,68 km2 de área, 10.646
habitantes (dados de 2001) e uma densidade populacional de 15,3 hab./km2,
é composto por 35 freguesias: Agrochão, Alvaredos, Candedo, Celas, Curopos, Edral, Edrosa, Ervedosa, Fresulfe, Mofreita, Moimenta, Montouto, Nunes, Ousilhão, Paçó, Penhas Juntas, Pinheiro Novo, Quirás, Rebordelo, Santa
Cruz, Santalha, São Jumil, Sobreiró de Baixo, Soeira, Travanca, Tuizelo, Vale
das Fontes, Vale de Janeiro, Vila Boa, Vila Verde, Vilar de Lomba, Vilar de
Ossos, Vilar de Peregrinos, Vilar Seco e Vinhais. É um território extenso e
diverso em termos de núcleos populacionais. Vinhais, a sede de concelho, é a
freguesia com maior densidade populacional, com 70,6 hab./km² numa área
de 33,76 km2. É, também, a única freguesia com características semi-urbanas,
com 2.382 habitantes (em 2001). As freguesias com menor densidade populacional são Mofreita e Pinheiro Novo com, respectivamente, 3,5 e 3,9 hab./
93
Tiago Neves (Coordenador)
km2 em áreas de 12,5 e 32,92 km2.
Trata-se de um concelho caracterizado pelo envelhecimento e pelo decréscimo da população resultante quer da diminuição da taxa de natalidade, quer do
êxodo rural. Na última década do século passado o sector terciário tornou-se
dominante, ultrapassando o sector agrícola. Contudo, a actividade económica
permanece frágil e limitada por constrangimentos ao nível da produtividade e
das dinâmicas socioeconómicas que dificultam a fixação da população jovem.
As acessibilidades intra e extra-concelhias constituem um factor de estrangulamento decorrente quer das características geográficas, quer do escasso investimento em infra-estruturas. Assim, para além da inexistência de transportes públicos em algumas zonas do concelho, noutras este serviço é assegurado
apenas nos períodos lectivos pelos transportes escolares (ligação entre Passos,
Moimenta, Ervedosa e Nuzedo de Baixo e Vinhais)42. Tal facto agrava a situação de isolamento e a exclusão social destas populações.
Na área educativa, a dispersão geográfica e o reduzido número de crianças
condicionam a oferta de serviços, particularmente ao nível dos jardins-deinfância. Para obstar a estes constrangimentos foi implementada no concelho,
desde 1992, a Educação Pré-Escolar Itinerante. Assim, através de visitas domiciliárias (duas vezes por semana) é possível abranger um maior número de
crianças entre os 3 e os 6 anos.
Este concelho é, segundo a Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal
Continental proposta pelo Instituto de Segurança Social (2005), um território
envelhecido e economicamente deprimido (tipo 6). Caracteriza-se por valores
baixos no que se refere à qualidade de vida (5,321) e ao indicador per capita
de poder de compra (45,88). Assim, de acordo com os critérios definidos para
a selecção dos concelhos a integrar neste estudo, este concelho corresponde a
um território onde os indicadores considerados registam valores negativos.
Com o objectivo de abarcar a diversidade de instituições que desenvolvem
intervenção social no concelho de Vinhais, para além das entrevistas com a
Câmara Municipal e com a Rede Social, foram realizadas entrevistas com duas
Instituições Particulares de Solidariedade Social, de cariz religioso, o Agrupamento Vertical de Escolas e o Centro de Saúde. Ainda que sumariamente,
foi possível conhecer o modo como estas diferentes instituições desenvolvem
a sua intervenção, abrangendo áreas e públicos diversos (na infância e juventude: o Jardim Infantil, a Creche, o Pré-escolar, o Centro de Actividades de
42 Fonte: Carta Educativa, Fevereiro 2010
94
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Tempos Livres, a Comissão de Protecção de Crianças e Jovens; nos idosos:
serviço de apoio domiciliário, Centro de Dia, lar de idosos, apoio domiciliário
integrado, entre outros), as parcerias e as dinâmicas geradas pela Rede Social;
as representações que fazem do seu próprio território; os problemas e propostas de intervenção que identificam como prioritários e os novos problemas
que emergem no actual contexto de crise socioeconómica.
As duas grandes categorias-tipo que caracterizam a intervenção social estão
presentes em Vinhais, não sendo possível afirmar que as respostas desenvolvidas pelas diferentes instituições inquiridas sejam puramente de “acção assistencial” ou de “desenvolvimento comunitário”. Os dados recolhidos revelam que
a intervenção é desenvolvida em parceria verificando-se que, neste concelho,
estão consolidadas dinâmicas inter-institucionais, ainda que muito centradas em relações interpessoais. O Contrato Local de Desenvolvimento Social,
desenvolvido no seio de uma IPSS, tem promovido o trabalho em parceria,
privilegiando a etnografia local (a recuperação de tradições) e, deste modo,
o fortalecimento dos laços entre gerações. Opta-se, também, por acções descentralizadas celebrando parcerias com as freguesias, levando os gabinetes e as
iniciativas às aldeias de todo o concelho. Fomenta-se o empreendedorismo, o
auto-emprego e o desenvolvimento local através da divulgação e apoio à apresentação de candidaturas a fundos nacionais e comunitários.
«E tudo isto consegue-se fazer com as associações, consegue-se trabalhar em parceria, promover a auto-organização dos habitantes e promover a interacção entre os
mais jovens e os mais velhos. No meu ponto de vista, funciona muito bem».
No Centro de Saúde, o gabinete de serviço social presta informações e
apoio aos utentes, desenvolve uma intervenção precoce com crianças com
necessidades educativas especiais; com a equipa móvel fazem-se visitas domiciliárias e presta-se apoio em situações de emergência. Trabalham, ainda, a
vertente da prevenção na área da saúde (consumos de álcool e tabaco) e especificamente da saúde escolar (palestras para pais e jovens sobre temas diversos
como o bullying ou a violência no namoro); possuem também uma equipa
de prevenção da violência doméstica. Finalmente, colaboram com as IPSS na
área da formação dos/das funcionários/as
De acordo com os discursos dos/das entrevistados/as, a actuação da Rede
Social de Vinhais funde-se com a da Acção Social da Câmara Municipal. Realizar um levantamento da cobertura de equipamentos no concelho de modo
a que a distribuição dos mesmos seja mais racional, isto é, não se concentre
na sede do concelho, constituiu um dos seus objectivos centrais. A escassez de
95
Tiago Neves (Coordenador)
recursos humanos, a falta de apoio financeiro e de acompanhamento técnico
por parte da Segurança Social são apontados como factores condicionantes
ao desenvolvimento e dinamismo da Rede Social. Outras dificuldades mencionadas prendem-se com a mobilização dos parceiros. O envolvimento da
população e dos parceiros restringe-se às reuniões e plenários. Assim, os/as
entrevistados/as consideram que actualmente o trabalho realizado no âmbito
da Rede Social se restringe à emissão de pareceres.
As representações dos/das entrevistados/as sobre o concelho corroboram a sua
caracterização como um território envelhecido e economicamente deprimido. Os/
as entrevistados/as afirmam que o concelho de Vinhais é muito vasto e disperso em
termos de área geográfica. É marcado pela ruralidade, pelo envelhecimento e pela
emigração. Consideram que está mal servido em termos de vias de comunicação,
de transportes públicos e de equipamentos sociais. Realçam os baixos níveis de
escolaridade da população e consideram que estes impedem o seu acesso a determinadas respostas formativas e obrigam à criação e/ou candidatura a medidas específicas que permitam certificar pessoas com o 4º ano de escolaridade. Referem que o
tecido empresarial é praticamente inexistente.
«Empresas só há de construção civil (…) e poucas. Depois temos duas empresas
de fumeiros e umas oficinas de carros. Por exemplo, às vezes dizem-nos que, para
os lanches que fazemos, podíamos ir pedir aos supermercados. E poderíamos, se
houvesse em Vinhais. Aqui é só comércio local e sabe Deus para sobreviverem».
A taxa de desemprego no concelho é bastante elevada, 12,5% em 2001,
e afecta sobretudo a população mais jovem, à procura do primeiro emprego.
Verifica-se, também, uma maior incidência do desemprego feminino.
Os/as entrevistados/as assinalam que os efeitos da actual crise não são particularmente visíveis até ao momento. Apesar de se registar uma diminuição
do nível de vida da população, consideram que a agricultura de subsistência,
os subsídios (Rendimento Social de Inserção e Complemento Solidário para
Idosos) e as relações de vizinhança ajudam a superar as dificuldades. Embora
se verifique um aumento do desemprego e, consequentemente, dos beneficiários do RSI, declaram que a pobreza que «existe nas cidades» não é visível em
Vinhais. No mesmo sentido, afirmam que não existe exclusão social no concelho, dando como exemplo o facto de a comunidade cigana estar integrada.
Os problemas mencionados centram-se na área da saúde – os cuidadores/as
de doentes mentais (autismo, em particular) são cada vez mais idosos; o alcoolismo tem vindo a aumentar entre os alunos do 7º e 8º anos; existem alguns
casos de violência doméstica e toxicodependência; e também na área da edu96
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
cação – a necessidade de criar uma unidade de ensino individualizado para os
alunos autistas (já existe um projecto que prevê a integração na formação regular em função do estádio de desenvolvimento da disfunção); a impossibilidade
de abrir os cursos CEF e EFA por falta de instalações (não foram colocados na
escola os pavilhões necessários ao desenvolvimento das actividades).
«Agora foi criado em Bragança um Núcleo de Apoio à Vítima e nós tentamos fazer o encaminhamento para lá. Mas houve muita relutância das pessoas em irem
lá, porque são meios pequenos e depois tudo se sabe. E depois as pessoas também se
acabam por conformar, acham que é normal, como uma senhora que mo disse».
«Acho que, pela proximidade com a fronteira, estamos a começar a ter problemas relacionados com a toxicodependência. Não que as pessoas consumam, mas
que façam circular».
As propostas e estratégias para combater a pobreza e a exclusão social em Vinhais, referidas ao longo das entrevistas, centram-se essencialmente ans pessoas
idosas. Pretende-se continuar a angariar fundos e financiamento para alargar a
rede de equipamentos e apoio a esta população. Em particular, deseja-se criar
uma Universidade Sénior. Existe já no concelho uma unidade móvel de saúde e
está prestes a entrar em funcionamento uma unidade de cuidados continuados.
Espera-se que seja aprovado o projecto para «carro piquete de apoio domiciliário
– o carro bricolage». Uma outra aposta centra-se no «programa de conforto habitacional», cujo objectivo principal é «a manutenção do idoso no seu domicílio».
Existe, também, uma preocupação com o encerramento das escolas no concelho.
«Se se verificar realmente o encerramento dessa escola, o que nós iremos combater
até ao último momento, mas se se verificar o encerramento, iremos fazer tudo
para que os alunos sejam integrados na escola daqui de Vinhais, mas não vai ser
fácil. É um caso de sucesso que se verifica, e que vem contrariar todas estas novas
[ideias], o que se fala tanto da escola inclusiva, dos combates à exclusão, e tal…
Aquela escola é curiosa porque durante o dia frequentam essa escola 10 miúdos
que são ciganos, à noite frequentam o curso de alfabetização, na mesma sala, os
pais. E é muito interessante o sucesso que se verificou ali».
Referência final para uma parceria estabelecida com a Câmara de Oeiras
no âmbito do programa ocupacional de Verão, que permite que 30 jovens de
Vinhais possam conhecer o litoral e outros tantos o interior do país.
4.14 Notas finais.
Os doze concelhos seleccionados para este estudo permitiram abarcar uma
diversidade de contextos (sociais, económicos, políticos, demográficos, geo97
Tiago Neves (Coordenador)
gráficos, etc.) e de problemáticas ao nível dos riscos sociais e das situações de
pobreza e de exclusão social em Portugal Continental. Os resultados obtidos
permitem afirmar a pertinência e a relevância dos estudos em que se baseou esta
selecção. De facto, a análise realizada a partir dos diferentes tipos de territórios
que compõem a tipologia das situações de exclusão elaborada pelo Instituto da
Segurança Social, cruzada com a posição relativa ocupada pelos concelhos nos
estudos relativos à qualidade de vida concelhia (Manso e Simões, 2007), ao
indicador per capita de poder de compra, à percentagem de poder de compra
e ao dinamismo concelhio (INE, 2007), põem em evidência não só as dicotomias litoral/interior, rural/urbano e Norte/Sul, como também um conjunto
de variáveis condicionantes das dinâmicas sociais, económicas, culturais e demográficas que reforçam a ideia de que Portugal é um país caracterizado por
uma modernidade inacabada (Machado e Costa, 1998). Na verdade, os défices
de modernização prevalecentes na sociedade portuguesa afastam-na do padrão
que caracteriza os países europeus de modernidade avançada, nomeadamente
o nível de escolarização e de qualificação profissional dos portugueses e das
portuguesas, e condicionam o nível de desenvolvimento da nossa sociedade.
A informação recolhida permitiu caracterizar, ainda que de forma sucinta, o modo como as diferentes instituições desenvolvem a sua intervenção.
Duas categorias-tipo, a acção assistencial e o desenvolvimento comunitário,
afirmam-se como as metodologias privilegiadas no combate à pobreza e exclusão social, não sendo legítimo associá-las nem a instituições específicas (IPSS,
ONG, autarquias ou outras), nem a áreas ou públicos específicos visados pela
intervenção.
A análise incidiu, ainda, sobre as parcerias e as dinâmicas geradas pela Rede
Social. Neste domínio constata-se a existência de uma multiplicidade de factores que condicionam a sua implementação e sustentabilidade, entre os quais
se destacam as questões culturais, as lideranças, os recursos disponíveis, as
relações interpessoais entre representantes das entidades e a diversidade de
instituições existentes no território.
Procurou-se conhecer o modo como os/as entrevistados/as representam os
seus territórios, os problemas que identificam no actual contexto de crise socioeconómica e as prioridades que estabelecem no combate à pobreza e exclusão social. Neste domínio, a prevalência de uma economia de subsistência, de
relações de vizinhança e de um controlo social forte condicionam fortemente
a percepção do risco e da realidade da pobreza e da exclusão social. Este é, talvez, um dos resultados mais inesperados deste estudo. Por um lado constata-se
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Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
a naturalização destes fenómenos em contextos rurais, por outro lado a sua
exacerbação em contextos urbanos. Estas questões são complexas e impõem
um repensar das políticas actuais, em particular das centradas na territorialização. Medidas de discriminação positiva dos territórios rurais – a diversos níveis (educação, saúde, infra-estruturas…) – afiguram-se como procedimento
de travão à desertificação e ao agravamento das desigualdades.
Finalmente, importa realçar o facto de se terem identificado encontrado
dinâmicas associativas e intervenções inovadoras em territórios e públicos caracterizados pela escassez de recursos e de qualificações.
99
Tiago Neves (Coordenador)
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Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
5. As Instituições Locais
Após esta caracterização de algumas dimensões dos 12 concelhos estudados
inicia-se agora uma apresentação e discussão transversal dos dados recolhidos,
passando o texto a organizar-se em torno das categorias de análise que estiveram na base da elaboração da pesquisa e não tanto de divisões territoriais.
Isto não significa, contudo, que as referências aos territórios desapareçam por
completo do texto; elas surgirão sempre que tal se afigure necessário para uma
maior explicitação ou aprofundamento da análise.
Este capítulo começa por dar conta do lugar que, no discurso dos actores
locais entrevistados, a acção local ocupa no combate à pobreza e exclusão social; isto implica conhecer as suas perspectivas acerca da natureza, características, potencialidades e limites dessa acção. Seguidamente aborda-se o tema
do financiamento deste tipo de instituições e, imediatamente após, os modos
como elas se posicionam perante as parcerias, que assumem um papel particularmente importante no paradigma da territorialização da intervenção e da
constituição de novas formas de governança social local. O capítulo prossegue
com a identificação e análise de tipos fundamentais de metodologias e estratégias de intervenção, passando posteriormente a lidar com a questão da relação
entre o local e o central (aborda-se aqui, por exemplo, a relação entre planos
nacionais e acção local, assim como as críticas e sugestões dos actores locais às
instâncias centrais). O último tema abordado neste capítulo é a avaliação da
acção local.
5.1. O lugar da acção local.
Conhecer o lugar da acção local no combate à pobreza e exclusão social
passa por conhecer as perspectivas dos actores locais43 entrevistados44 acerca da
natureza, características, potencialidades e limites dessa acção. São essas perspectivas que simultaneamente traduzem as suas experiências de intervenção e
43 Neste capítulo serão tratadas exclusivamente as entrevistas realizadas com representantes das
instituições locais. As entrevistas com representantes das instituições centrais ou de cúpula serão objecto de
análise no Capítulo 6.
44 No sentido de promover a salvaguarda do anonimato das pessoas e instituições entrevistadas
durante a realização deste estudo, optou-se por omitir os nomes das instituições e, regra geral, também a
sua localização geográfica e natureza de actuação. Assinale-se ainda que, pontualmente, um mesmo excerto
foi utilizado em duas situações diferentes no texto pelo facto de ilustrar adequadamente duas situações
distintas.
101
Tiago Neves (Coordenador)
configuram o campo do que é pensado (e até mesmo do que é pensável) nessa
intervenção. Conhecer as dimensões da acção local no combate à pobreza e à
exclusão social elencadas pelos actores locais entrevistados possibilita a compreensão da medida em que as suas perspectivas se aproximam ou distanciam
das actuais tendências no sentido da territorialização da intervenção, do targeting e da promoção de parcerias, e nessa medida permite a identificação de
áreas a trabalhar na relação entre os poderes central e local45. Essas dimensões
serão apresentadas com recurso às próprias palavras dos/das entrevistados/as.
Temos então que uma das dimensões fundamentais da acção local enunciadas pelos/as entrevistados/as é:
•A mobilização e integração dos actores, das parcerias e das dinâmicas
locais em processos de negociação efectiva.
Esta dimensão, de carácter essencialmente político, aponta para a relevância da distinção, atrás referida, entre os processos de participação e incorporação (Byrne, 2009). Veja-se aqui:
«(…) no fundo acção local só é acção local quando (…) de facto, (…) integra
na sua dinâmica actores locais (…) institucionais e individuais (…). Quando
resulta obviamente da definição – digamos da negociação – ou, melhor dito,
de diagnósticos verdadeiramente negociados e partilhados e sobre os quais serão
definidos objectivos também eles partilhados, para uma determinada localidade, para um determinado espaço, para um determinado bairro, seja ele o que
for».
Um/a outro/a entrevistado/a expressa a mesma ideia da seguinte forma:
«Eu acho que a acção local é sobretudo a intervenção dos actores locais na sua
própria realidade. O ideal é que eles passem por todo o processo, desde o planeamento até à intervenção. E serem os próprios os pensadores e depois os executantes. A acção local passa sobretudo por isso, em dar respostas às necessidades
concretas da população. Não virem medidas centralizadas, iguais para todos.
Medidas específicas e locais. E dar voz às pessoas, dar-lhes a oportunidade de
participarem e de contribuírem para o seu próprio futuro e para o futuro da
sua comunidade».
Será neste quadro que podem emergir as parcerias como produtoras de
45 Tal como indicado no capítulo metodológico, diversos condicionalismos fazem com que este
não seja um estudo baseado numa amostra representativa. Isso significa que os seus resultados não podem ser
tomados como representativos. Os resultados obtidos possibilitam, contudo, um mapeamento significativo da
diversidade de perspectivas que os actores da intervenção possuem acerca da acção local. Em jeito de metáfora,
poderíamos dizer que o estudo é capaz de mostrar a paleta de cores com que a acção local é pintada, ainda que
por vezes possa ter algumas dificuldades em saber quais as cores mais utilizadas, e por que pintores.
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Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
sinergias e mudança:
«Eu penso que acção local (…) é o conjunto de intervenções com os parceiros,
parceiros nas suas mais-valias, estamos a falar de várias e de naturezas jurídicas
diferentes (…). Para mim, acção local (…) não é um mero somatório, é um
conjunto das intervenções articuladas, e os recursos que as entidades dispõem para
contribuir para a concretização de objectivos que acabam por ser comuns, que
é melhorar o nível de vida da população obviamente tendo atenção a situações
específicas de maior vulnerabilidade, a estas questões da pobreza e da exclusão
social».
Por fim, um/a outra/a entrevistado/a aponta para as vantagens de uma
maior descentralização, enfatizando as questões da liberdade e da autonomia:
«Entendo que acção local deveria ser o que não é. Deveria ser a possibilidade de os
agentes locais decidirem e deliberarem, terem autonomia para decidir e deliberar
os projectos que entendessem mais prementes. Isto porquê? Porque nós… a questão
é esta: há uma verba nacional, nós candidatamo-nos a nível nacional, enquanto
que deveria ser o contrário. Deveria ser, de acordo com as necessidades, atribuíam
uma verba para cada área local, quando falo local, falo concelhia, e aí depois
decidirem as iniciativas conjuntas».
Esta dimensão da mobilização e integração dos actores e das dinâmicas locais
em processos de negociação efectiva afigura-se de facto central no entendimento
da acção local, pois de uma forma ou de outra é nela que radica um conjunto
de outras dimensões cruciais e articuladas entre si: a produção de um diagnóstico local, uma intervenção de proximidade e personalizada, e a produção de respostas concretas para as necessidades específicas do local. Veja-se agora cada uma
delas em maior detalhe.
•A produção de um diagnóstico local.
Esta dimensão, de carácter eminentemente operacional, é recorrentemente
assinalada como imprescindível ao adequado desenvolvimento da intervenção
local. O diagnóstico local surge como momento inicial sem o qual o processo
de acção local fica comprometido:
«[acção local] É o conhecimento da realidade com os principais actores das instituições e depois o estabelecer uma rede muito sólida entre todos e com as pessoas a
participarem activamente não só no diagnóstico, como também na resolução dos
problemas».
No mesmo tom, um/a representante de outra instituição indica que:
«Esta questão, que é a base da acção local, é o facto (…), de implicar um conhecimento específico de uma realidade. Porque eu posso intervir numa zona e não
103
Tiago Neves (Coordenador)
a conhecer. Ela é local, ok, porque é no bairro X, é local mas não é acção, porque
se eu não conheço os problemas específicos… Acho que implica um conhecimento
muito particular das realidades, daquele contexto, como é que as pessoas vivem
ali (…). E tudo isso afecta o tipo de intervenções».
Um/a outro/a interlocutor/a vai mais longe e aponta para a articulação
entre o poder local e o poder central naquilo que se refere à produção dos
diagnósticos locais:
«Eu acho que é bom que haja autonomia de poder de decisão no local porque
só quem está dentro da realidade é que pode traçar os melhores caminhos para
intervir... Todas as indicações que vêm de cima para baixo podem ter sido bem
fundamentadas mas muitas das vezes, até porque o nosso pais é diferente, por isso
é que é importante o papel do poder local e das IPSS, porque as IPSS desenvolvem
também um papel que é do Estado e por isso é importante ouvir os técnicos que
trabalham no terreno e haver feedback de baixo para cima».
Esta perspectiva é partilhada por um/a representante de uma outra instituição:
«Acima de tudo, para verificar e para perceber quais são os problemas da população,
sem dúvida alguma, é necessária a acção local. Era importante é que possivelmente a
acção central se centrasse nos relatórios desta mesma acção local. Por vezes não o fará.
São estas instituições mais locais que se debatem diariamente com os problemas, que
falam diariamente com os doentes, com os interessados… com os indivíduos».
Assinale-se ainda que, apesar da importância que conferem ao diagnóstico local, na sua prática efectiva muitas instituições não o realizam de modo
formal, contínuo, reflectido e planeado, nem com recurso a uma participação
reflectida da população local. Fazem-no informalmente, através do contacto
directo que têm com a população ou com os parceiros institucionais, ou recorrem aos diagnósticos produzidos no âmbito da Rede Social.
•A intervenção de proximidade e personalizada.
A acção local caracteriza-se por um modus operandi de grande proximidade
com as pessoas e os territórios, que passa por uma gestão contínua das variações, imprevistos e episódios do quotidiano, tal como as palavras de um/a
entrevistado/a rica e detalhadamente ilustram:
«A acção local no dia-a-dia que nós temos com as pessoas individualmente ou então com os grupos, tanto é importante aquela pessoa que chega aqui e diz “Olhe,
eu venho à procura do Centro de Dia”, ou de um apoio domiciliário (…), como
é importante aquela que pessoa que vem aqui e diz: “Afinal o vosso apoio não dá
porque não colmata as minhas dificuldades”. Eu ligo e digo assim: “Olhe, tem
esta vaga neste lar, é comparticipado, não sei mas tem aqui um interesse…”. Tem
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Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
a ver com isto e tem a ver com aquela pessoa que chega aqui e diz: “Eu tenho
fome”. Se se dá prato de sopa ou sandes para levar não fica inscrita mas naquele
momento intervém-se… Ou com aquela criança que vem e vem só para ver as
instalações, e se faz a recepção tão boa como sabendo que paga muito pouco,
como o idoso que vem acompanhar o outro porque até dá jeito, come, e depois
vai à vida dele. Se não ficarem tudo bem. Como se atende a pessoa que chega aí
a chorar, também se atende, nós às vezes nem temos muito que fazer ou dar a
não ser, olhe, dizer: “Temos só isso para dar”. A intervenção é assim (…). É uma
intervenção no dia-a-dia».
Trata-se, portanto, de uma intervenção “com rosto”, frequentemente de
carácter imediatista e assistencial. Contudo, também há quem aponte para
aspectos menos positivos, designadamente o alargamento da práticas de visitas
domiciliárias, que ao constituírem-se como meio de controlo e averiguação
das “reais necessidades” da população invadem a privacidade e reforçam desigualdades de direitos e de cidadania.
• A produção de respostas concretas para as necessidades específicas do local.
Esta característica da acção local possibilita, no entender dos/as entrevistados/as,
uma utilização adequada dos recursos junto de quem mais necessita bem como uma
capacidade de resposta a necessidades emergentes. Atente-se nas seguintes palavras:
«Para mim (…) acção local é dar resposta às necessidades emergentes da nossa sociedade em concreto».
«Eu entendo por acção local uma intervenção objectiva no local, para as populações
do local que têm necessidades individuais e cujas necessidades individuais se reflectem
nos seus padrões de vida individuais e sociais».
Ainda no mesmo registo, um/a entrevistado/a argumenta que:
«[a acção local] está próximo da realidade. Muito ciente do que existe e conhece realmente as situações mais específicas, sabendo quais são as famílias, quais são as pessoas.
Há uma verdadeira percepção da realidade que depois nos ajuda muito em termos da
actuação e de intervenção».
Estes excertos reforçam a importância da proximidade ao nível da intervenção
local.
É ainda possível encontrar, no discurso dos/das entrevistados/as, três categoriassatélite que ajudam a mapear o seu entendimento da acção local. Uma delas é:
• O voluntarismo dos técnicos e a importância do trabalho desenvolvido pela
instituição.
O relevo concedido ao trabalho da instituição encontra-se frequentemente
105
Tiago Neves (Coordenador)
associado a um discurso emotivo sobre o papel dos técnicos de intervenção, a
sua disponibilidade e voluntarismo:
«Acção local para mim é o tratar das necessidades e estar sempre alerta a essas
necessidades, permanentemente alerta porque isso é o que eu acho que é fundamental (…). É o que eu lhe dizia: é ser técnica 24 horas por dia. Há pessoas que
dizem que é um exagero mas eu nunca deixo de ser técnica, eu sou permanentemente técnica: quando o deixar de ser eu não faço aqui nada… Escolho outra
profissão qualquer… porque o trabalhar das 9h às 17h30 isso não faz de mim
nenhuma técnica, primeiro não faz de mim uma boa técnica e enquanto eu andar no desenvolvimento local tenho que ser uma boa técnica».
Por sua vez, um/a entrevistado/a afirma que:
«Eu acho que [a acção local] importantíssima. Eu acho que se não fosse a acção
local, em algumas circunstâncias estávamos ainda numa situação muito pior. Nós
temos entidades que trabalham verdadeiramente os problemas das populações e
muitas delas, desculpe-me a expressão, sem qualquer tipo de apoio, por carolice.
Porque acham que têm essa responsabilidade».
Nestes dois depoimentos são salientados o espírito de entrega e o carácter de
missão frequentemente associados a este tipo de trabalho. O/a entrevistado/a
do excerto seguinte afina pelo mesmo diapasão e revela o seu respeito e admiração pela dedicação ao trabalho dos/as técnicos/as, que faz da acção local o
elemento central do combate à pobreza e exclusão social:
«Eu às vezes brinco com as técnicas porque desde tirar os piolhos dos meninos,
até coisas desse género elas fazem... Tenho uma admiração por esta gente! Elas
no âmbito da Comissão de Protecção de Crianças e Jovens, é de noite, é de dia,
é um SOS, lá vão elas! Tem sido um papel muito importante para que as coisas
também não se agravem... Às vezes desfalecemos um bocado».
Duas outras destas categorias-satélite que ajudam a mapear o entendimento
da acção local referem-se, de um modo ou de outro, a questões propriamente
territoriais, seja circunscrevendo-o, seja alargando-o. Temos, assim:
•A circunscrição da acção local ao território local.
Para um/a entrevistado/a:
«Podíamos chamar talvez acção local ao conjunto de iniciativas ou de dinâmicas
que num determinado contexto geográfico – digamos assim, porque eu não consigo dissociar a ideia de acção local de um contexto geográfico delimitado – potencia os recursos que ali existem».
Ou, nas palavras de um/a outro/a:
«Acção local dirá, na minha opinião, respeito a um intervenção realizada (…)
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Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
tendo por base o conhecimento concreto de realidades que estão consignadas a um
espaço, a uma zona geográfica, a um espaço específico, fazendo uso dos recursos
dessa comunidade, desse espaço, e tentando rentabilizar (…)».
O papel desempenhado pelas parcerias locais é um elemento que por vezes
também surge no discurso dos/as entrevistados/as em articulação com a delimitação territorial da acção local.
Há, no entanto, quem prefira enfatizar:
•A articulação entre o local e o global.
Ela é bem visível excerto seguinte:
«Nós estamos a tentar, e isto tem sido uma máxima nas reuniões de equipa, somos
os mesmos para chegar a muito mais, temos de sensibilizar os técnicos da casa que
temos que fazer mais e melhor para conseguir chegar mais longe. O trabalho só
tende a aumentar, não a diminuir... Os desempregos e as mudanças estruturais
do país fez com que nos viessem bater à porta pessoas que (…) tinham uma vida
como qualquer um de nós técnicos, trabalho fixo. (…) Os números aqui (…)
estão a aumentar, como em todo o país, mas penso que estamos a conseguir ir ao
encontro daquilo que é a nossa missão e o nosso dever».
Também o/a representante de uma outra instituição analisa a acção local
num quadro mais alargado. No seu discurso é notória uma preocupação no
sentido de encontrarem fontes de financiamento fora do país:
«Dentro da disponibilidade, das competências e das obrigações que tenho, acho que
[a acção local] tem um papel fundamental. Há um determinado tipo de competências, até porque foram transferidas do poder central para os municípios, e dentro
dessas competências acho que a Câmara Municipal assumiu essas responsabilidades
e procuramos combater a pobreza e criar melhores condições de vida para os [habitantes do município], e para isso servimo-nos quer dos apoios do poder central,
quer dos fundos comunitários, e aí temos trabalhado muito, temos um gabinete de
assuntos comunitários que trata de candidaturas, etc. não só para a Câmara mas
também para instituições».
Importa assinalar que da consciência da relação entre o local e o global
pode emergir um discurso mais crítico acerca das possibilidades da acção local,
como se constata no excerto que se segue:
«É com um projecto local que eu posso resolver o desemprego? Claramente que
não é. Nenhum problema é local nem é nacional, mas é global. Não se pode pedir
o impossível para um trabalho local. É assim: “Resolvam os problemas!” [mas]
vocês não têm o mínimo de possibilidades de o resolver. Que é isto que se anda
a fazer também, é isto que se anda a pedir. É assim, projectos de luta contra a
107
Tiago Neves (Coordenador)
pobreza, está bem, muito bem, e eu não estou a tecer nenhuma crítica corrosiva a
este tipo de projectos. O que estou a dizer é que eles têm a sua função e têm lugar
a que haja sobre eles algumas expectativas marcadas pela resolubilidade. Não
podemos agora pensar que um projecto vai resolver questões que são naturalmente
estruturais e nessa medida não são locais (…). Tem que ser num âmbito muito
mais alargado. (…) Agora, esta lógica do local e quando nós carregamos muito
no local, muitas das vezes é desresponsabilizar, digamos assim, um nível de poder
que naturalmente fica mais liberto para outras coisas e provavelmente não as
devidas, percebem?»
Este tom crítico é no entanto claramente minoritário, pois nos depoimentos recolhidos a questão da transferência de poderes é muito desejada e apontada como uma das soluções para combater a pobreza e exclusão social. Com
efeito, é muito mais frequente os/as entrevistados/as referirem que:
•A acção local é importante e eficiente.
A associação entre importância e eficiência, isto é, a capacidade de produzir
resultados, radica essencialmente no conhecimento e na relação de proximidade desenvolvidas pelas instituições locais:
«Quem está mais perto consegue conhecer melhor e tem condições para poder
actuar adequadamente. E o estar mais perto é mesmo conhecer as pessoas, saber as
suas condições, perceber o contexto. A proximidade é um factor muito importante
na capacidade de actuação».
A mesma ideia é apresentada de forma particularmente sucinta no excerto
seguinte:
«Na nossa [intervenção] existe muito mais proximidade, e essa proximidade é que
dá a qualidade».
Ou, num meio considerado desfavorecido – como a região na qual se insere a instituição do excerto seguinte – a importância e a eficiência da acção local tornam-se
particularmente evidentes pelo contraste com a escassez de outro tipo de respostas:
«É absolutamente essencial. Se não fosse este esforço conjunto quer do município,
quer dos colegas, quer dos parceiros, as pessoas não tinham como. Aqui é absolutamente social, é absolutamente essencial porque, eu costumo dizer isto a brincar
mas é verdade, eu fiquei quase sem Segurança Social aqui (…). É muito difícil
lutar aqui, num meio desfavorecido como o nosso, num meio com uma população
extremamente envelhecida contra estas situações, não é? Portanto, há que fazer o
máximo de esforço possível para de facto ir de encontro às necessidades das pessoas
o melhor possível».
Mesmo que as instituições de acção central estejam fortemente presentes,
108
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
como na cidade a que se refere o excerto seguinte, assevera-se a importância e
eficiência da acção local, radicada na proximidade:
«A Segurança Social, que é exactamente o oposto da acção local, não consegue chegar junto das pessoas, não consegue dar vazão ao número assustador de famílias
que recorrem aos serviços e muitas vezes nós sentimos que não percebe a realidade
dos bairros sociais, das freguesias. (…). Esta freguesia é grande, tem xxx eleitores,
mas eu conheço muita gente em quase todos os bairros. Se alguém me vier aqui
fazer um pedido, eu tenho forma de saber se esse pedido é justo e verdadeiro. E essa
triagem dos apoios que são dados não é tão possível de fazer na Segurança Social.
(…) Eu lembro-me de ter entrado em algumas casas de bairros sociais que têm
plasmas em todas as divisões e eu não tenho um plasma em casa. Portanto, são
estes desequilíbrios e desigualdades que o Estado central não consegue detectar. E
a [nome da instituição], por estar próxima, consegue chegar lá».
Apesar da relevância que conferem à acção local em termos de eficiência e
de capacidade de produzir resultados, os actores locais não deixam de reconhecer o papel complementar desta em relação à acção central, nomeadamente
quando destacam a importância das parcerias que mantêm com as estruturas
da administração pública central (IEFP, Segurança Social, Administrações.
Regionais de Saúde, Direcções Regionais de Educação, etc.) e quando sublinham a necessidade de estabelecer uma maior articulação entre as medidas de
nível central e as de nível local.
5.2. As questões do financiamento.
O tema do financiamento da acção local é abordado em três dimensões
centrais. Em primeiro lugar apresentam-se as fontes de financiamento, distinguindo-se aqui as fontes externas da geração de receitas próprias. De seguida,
e em estreita articulação com este primeiro ponto, trata-se da relação ou proporção entre o financiamento externo e as receitas próprias. Por fim, aborda-se
um conjunto de percepções dos/as entrevistados/as acerca das possibilidades e
limites da geração de receitas próprias.
•As fontes externas de financiamento.
A acção local no combate à pobreza e exclusão social é financiada por um
leque alargado de dispositivos e procedimentos. O financiamento público
ocupa um lugar fundamental, tanto pela diversidade de dispositivos e procedimentos que o efectivam como pela importância quantitativa das verbas
disponibilizadas.
O Orçamento de Estado constitui uma primeira e decisiva instância na atri109
Tiago Neves (Coordenador)
buição de verbas, designadamente às autarquias locais. Um certo distanciamento entre a Administração Central e a administração local que dele depende pode acarretar, no entanto, algumas dificuldades:
«Não é que o que esteja previsto em termos de Orçamento de Estado esteja completamente desajustado, mas há aqui coisas que têm que ser pensadas muito seriamente, e que na minha óptica não vão responder às necessidades locais. E a
Câmara nunca poderá complementar, porque sem a decisão deles não tem verbas
para fazer. Não temos verbas próprias, tudo vai depender do Orçamento de Estado».
No patamar administrativo seguinte são as próprias autarquias locais que
desempenham o papel de instituições de apoio: as Câmaras Municipais relativamente às Juntas de Freguesia e às instituições locais, e as Juntas de Freguesia
em relação às instituições locais. Atente-se que este apoio, frequentemente realizado através de transferências financeiras, pode assumir outras formas como,
por exemplo, a cedência de terrenos ou edifícios.
A Segurança Social, por sua vez, constitui o principal dispositivo financiador de uma enorme parte das instituições cujo core-business é a intervenção
directa no campo do combate à pobreza e exclusão social. Fá-lo através de uma
diversidade de programas, protocolos específicos e acordos de cooperação que
sustentam uma rede nacional de instituições de natureza, dimensão e âmbito
de intervenção bastante distintos. Este facto é claramente reconhecido por
múltiplos entrevistados. Dito isto, não deixam de ser apontados alguns problemas ao financiamento pela Segurança Social:
«Como IPSS a nossa principal fonte de financiamento é a Segurança Social,
sendo que nos acordos da Segurança Social está estipulado que financiem 80%
do que está orçamentado. Mas na prática não é, porque são 80% daquilo que a
Segurança Social entende que deve ser o financiamento e, portanto, a Segurança
Social financia-nos em cerca de 60%».
Na mesma linha, um/a outro/a entrevistado/a relaciona estas dificuldades
com o actual quadro de crise:
«É assim: cada vez mais a Segurança Social, com as dificuldades que tem, é
óbvio que comparticipa de acordo com os utentes, mas cada vez mais os utentes
necessitam de outras coisas. E os acordos são feitos para x utentes [e] às vezes para
conseguir um trabalho mais individualizado, os acordos já não chegam».
Esta diferença no cálculo do valor a comparticipar emerge como uma
questão sensível e com implicações a diferentes níveis. Por um lado, ela implicitamente enfatiza o já mencionado carácter de missão – o desempenho
110
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
voluntarista, quando não mesmo voluntário – na prestação de serviços na área
social. Nesta perspectiva, ela traduz uma redução do valor monetário do trabalho social e, nessa medida, reforça a precariedade laboral dos trabalhadores
sociais. Por outro lado, não atende às desigualdades no valor das pensões que
decorrem dos contextos (rural ou urbano, por exemplo) em que as instituições
intervêm. A não resolução deste problema gera alguma dificuldade na gestão
destas instituições: elas existem para ajudar e prestar serviços aos indivíduos
mais carenciados, mas o valor das prestações pagas por estes é insuficiente para
completar o financiamento protocolado e equilibrar a relação entre receitas e
despesas.
Os projectos nacionais e comunitários constituem outra fonte relevante de
financiamento. Isto acontece tanto em zonas urbanas mais densamente povoadas como em áreas rurais, mais isoladas, como no caso aqui relatado:
«Nós dominávamos muito bem toda a informação que dizia respeito aos fundos
comunitários e tudo o que era a realidade da Comunidade Europeia e isso representou uma vantagem muito grande, de tal maneira que nós, em 1992, candidatámo-nos à iniciativa comunitária LEADER (…) porque também tínhamos
percebido muito rapidamente que a nossa ligação ao exterior era fundamental.
(…) Quando tivemos o contrato assinado com uma comparticipação de 650 mil
contos, na altura a fundo perdido… é evidente que aí o olhar para a organização
e o podermos trabalhar aqui no território e sermos nós aqui, localmente, serem
os parceiros que estavam aqui a decidir que projectos é que iam ser financiados e
como iam ser financiados, é evidente que isso (…) um salto enorme na organização (…). E realmente, a partir daí, (…) a iniciativa comunitária LEADER
foi fundamental (…), a partir daí tivemos acesso a muitas outras coisas porque
o LEADER dava-nos hipótese de termos um núcleo duro, estável, que permitia
ir a outras iniciativas, a outros programas, trabalhar no território de uma forma
consolidada (…). Nós trabalhamos há vinte anos, vamos na quarta geração do
programa!».
A localização numa grande cidade, paralelamente à capacidade técnica e negocial da instituição, pode eventualmente contribuir para a diversificação das
fontes de financiamento em termos de projectos nacionais e comunitários:
«As Actividades Extra-Curriculares vêm do Ministério da Educação, via autarquia, ou da Direcção-Regional de Educação via autarquia. Depois começámos a
tentar localizar outras fontes de financiamento. Tivemos a EQUAL até Junho de
2009, mas aí já tínhamos outras fontes, porque entretanto a equipa já tinha crescido tanto. Em 2008 começámos com dois Contratos Locais de Desenvolvimento
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Tiago Neves (Coordenador)
Social (…) via Instituto da Segurança Social. Depois temos alguns financiamentos residuais que vêm por exemplo do Leonardo [da Vinci], que (…) faz parte
daquele programa de formação ao longo da vida da União Europeia, da Comissão Europeia, programa comunitário, depois tem várias linhas: o Grundtvig e
outras que não me lembro o nome. Candidatámo-nos a um Grundtvig e estamos
a terminar um Leonardo. Também fizemos uma candidatura que foi aprovada à
medida 6.1 do POPH (…)».
Os/as utentes, por sua vez, contribuem através de quotas e mensalidades
para o financiamento das instituições de cujos serviços beneficiam. Contudo,
as instituições sentem frequentemente que as comparticipações dos/as utentes
ficam aquém das necessidades, como anteriormente já foi referido. Veja-se
aqui, num caso em que essa insuficiência é explicada pelo baixo valor das
pensões dos/as utentes:
«[dependemos em termos financeiros] Basicamente da mensalidade dos utentes e
dos protocolos. E depois, isto aqui é uma zona em que a maior parte das pensões
são pensões rurais, são baixas, e se formos para outras zonas diferentes de nós temos
funcionários públicos com pensões mais seguras, mas nós aqui não. Temos valores
muito baixos, juntamente com o protocolo, não nos dão assim um grande desafogo
financeiro até para investir noutras áreas, ou ter mais equipamento, ou ter outras
formas de minimizar esta morte social a que eles estão votados».
E aqui, numa situação em que a dificuldade apontada é a ponderação entre
os apoios da Segurança Social e o valor das mensalidades dos utentes:
«Nós como [tipo de instituição] temos uma mensalidade abaixo do que é estipulado pela Segurança Social. Existem tabelas que podemos seguir mas, atendendo
ao nível económico das famílias, temos que ter isso em conta, fixamos um valor
mínimo [de] mensalidade e um valor máximo e muitas vezes, pronto, são valores
irreais».
Constituem também fontes externas de financiamento os donativos nas
suas diferentes formas e origens. Estes donativos, que podem ser de carácter financeiro ou em espécie, têm generalizadamente a sua origem em particulares,
em fundações, em empresas e em instituições religiosas. O valor absoluto dos
donativos é extraordinariamente variável, assim como o seu impacto sobre a actividade desenvolvidas pelas instituições. Por vezes os donativos permitem, por
si só, um alargamento da própria natureza da intervenção das instituições:
«E lá está, tudo isso graças (…) a um casal aqui da [nome da localidade] que
deixou todos os bens que tinham para ser criada essa Fundação. E eles tinham
uma fortuna muito grande, imóveis, terrenos, mesmo muita coisa. Até tinham
112
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
casas e apartamentos para aqueles lados».
•As estratégias de auto-financiamento.
As actividades de natureza comercial desenvolvidas pelas instituições com
o intuito de complementarem os resultados do financiamento externo com
receitas próprias assumem formas muito distintas, das regulares às pontuais,
das mais tradicionais – das vendas de objectos à exploração de serviços de
restauração, passando pelo aluguer de espaços – às mais inovadoras. Atente-se
num caso em que um entrevistado fala do bar da associação:
«Exactamente. Não há mais forma nenhuma [de gerar receitas próprias]. Aqui
há sorteios com presunto e cabazes... Mas quem vem cá paga o bar e para agarrarmos
as pessoas damos uma recordação, quando é caso disso. Para a próxima já vem outra
vez».
E noutro, em que o entrevistado refere a produção de electricidade através
de painéis fotovoltaicos:
«Estamos a apetrechar a instituição com uns painéis fotovoltaicos e os painéis solares, os solares térmicos, por forma a que a instituição também aqui possa economizar os custos de funcionamento, possa reduzir os custos de funcionamento e isto
é uma estratégia para o futuro, que o investimento que está feito será recuperado
a curto prazo (…) os nossos painéis fotovoltaicos, temos dois equipamentos que
estão a produzir 1000€ mensais, o que é muito bom!».
Já quanto às actividades de natureza comercial de carácter pontual elas dizem frequentemente respeito a actividades culturais, formativas e a festividades. Por exemplo:
«Temos algumas estratégias [de geração de receitas próprias]. Iniciativas pagas, a
formação é paga. (…) Fazemos teatro, e vendemos teatro. Fazemos actividades
culturais (…)».
Ou aqui:
«Fazemos todos os anos um convívio com os mais velhos, na Ceia de Natal, juntamos sempre à volta de 500 pessoas. E na brincadeira falei, vamos buscar 500€
a cada um. Mas alguns até vão dar mais (…)».
Um outro modo de gerar receitas próprias é através do estabelecimento de
parcerias, com instituições públicas ou privadas, orientadas para a prestação de
serviços ou para sistemas de reciprocidade que, de modo mais directo ou mais
indirecto, contribuem para financiar as instituições que desenvolvem acção
local na luta contra a pobreza e a exclusão social. Uma das instituições refere a
oferta de serviços como contrapartida pelo mecenato:
«Em relação ao investimento temos que ter (…) mecenas, e aí tem a ver com a liga113
Tiago Neves (Coordenador)
ção com o tecido empresarial. Hoje em dia há empresas que têm políticas internas de
responsabilidade social e a questão é fazer casar um produto que nós oferecemos e até
[dar] visibilidade à empresa. Ou então através de protocolo, por exemplo a [nome da
empresa] tem aqui acesso facilitado para os seus trabalhadores. Por exemplo, o facto de
a pessoa morar fora de [nome da localidade] não impede de ter as mesmas regalias do
que se morasse cá. Portanto, oferecemos serviços às empresas com a contrapartida de
mecenato».
Noutros casos, como referido acima, trata-se do estabelecimento de parcerias com instituições privadas (e também públicas) que possibilitam o desenvolvimento de projectos que, através da prestação de serviços, contribuem
para a sustentabilidade financeira da instituição:
«Nós temos insistido sobretudo num eixo interessante que é prestar serviços de
qualidade e diversidade às Câmaras Municipais. Hoje as Câmaras estão a investir muito nas questões do desenvolvimento económico e da educação. Estamos a fazer
com algumas Câmaras propostas de empreendedorismo em algumas escolas, ligadas
à saúde escolar, ligadas à reconversão urbana. Nós próprios também nos assumimos
como parceiros. Aqui em [nome da localidade] vai haver um parque da cidade, e
nós somos os parceiros com projectos ligados à Biologia. Vamos buscar uma pessoa à
Universidade (…) e são eles que vão fazer as análises da água, do ambiente e coisas
da educação ambiental».
Os peditórios, de âmbito local, regional ou nacional continuam a ser um
modo de financiar a acção local no combate à pobreza e exclusão.
Ainda no que diz respeito às estratégias de auto-financiamento, é de assinalar o facto de muitas instituições afirmarem que não as desenvolvem, encontrando-se, portanto, numa situação de total dependência face aos apoios que
recebem do exterior:
«Nós receita própria não temos… [Temos] as mensalidades dos utentes mas isso
não dá para... Temos o valor da Segurança Social dos utentes, temos o apoio da
Câmara e das Juntas, não temos nada que faça dinheiro».
A consciência de que tal facto constitui um obstáculo parece impelir algumas instituições a procurar uma transformação interna:
«Nós neste momento estamos numa fase, podemos dizer até, de reorganização interna. Saber em que medida a instituição pode desenvolver projectos que possam
gerar “riqueza” e que de alguma forma possam ser auto-sustentáveis. Mas neste
momento são projectos, são ideias ainda muito embrionárias, e muito internas
também da própria instituição porque as necessidades são cada vez mais».
Associado à questão da geração de receitas próprias, o tema da sustentabili114
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
dade das instituições levanta no entanto algumas questões de fundo, designadamente em termos da relação entre o local e o global:
«Essa [a questão do auto-financiamento] é também uma situação que também
vamos tentar discutir a nível nacional, porque eu acho que a sustentabilidade
das organizações e destas políticas a nível local têm que ser discutidas de uma
forma séria, e discuti-las de uma forma séria não é dizer às organizações que de
repente vão ter que começar a desenvolver serviços ou a vender bens que possam
dar algum retorno à organização para sobreviver. Isso é desvirtuar completamente
tudo. A sustentabilidade da organização é pela sua função, pela sua razão, pela
necessidade de ela existir. Nós temos tanta razão de existir como tem uma IPSS ou
como tem o Centro de Saúde. Se o Centro de Saúde e se nós chegamos à conclusão
que nos territórios rurais é preciso desenvolver [de] uma forma organizada e sistematizada planos de desenvolvimento local (…) isso tem que ser pago, isso tem que
ser pago por todos nós. Agora, é evidente: eu posso transformar este edifício num
restaurante, tudo bem, deixo de fazer aquilo que devia fazer e passo a vender
refeições. Portanto, quando eu começo a falar da questão da sustentabilidade fico
logo com os cabelos em pé, porque realmente é exactamente a mesma coisa que um
Centro de Saúde ou uma escola, tem que se olhar para estes processos».
Este tema será retomado mais adiante. Para já, no entanto, considere-se
•A proporção entre o financiamento externo e as receitas próprias.
Relativamente à proporção entre financiamento externo e receitas próprias encontram-se fundamentalmente duas situações: uma de dependência muito forte –
designadamente face à Administração Central e ao financiamento público, nos seus
vários dispositivos – até uma situação de algum equilíbrio entre financiamento externo e receitas próprias. Isto significa que praticamente não foram encontrados casos
em que as receitas próprias constituem a maior parte da fonte do financiamento.
As excepções explicam-se principalmente pela posse de património em resultado de
doações. O excerto que se segue dá conta de uma destas excepções:
«Nós procuramos sempre viver da seguinte maneira: capitais próprios de receitas próprias, rendimentos próprios com os subsídios estatais – que não são subsídios de favor,
digamos assim. Agora uma coisa é certa: apesar de sermos uma instituição que tem
recursos que lhe permitem ter um plafond indispensável para poder avançar, eu quero
dizer que a manutenção de uma instituição como a nossa, não sei as outras como é
que será, cujas receitas próprias (…) são mais (…) do que as de subsídio (…) uma
instituição como esta para funcionar com a qualidade [com] que ela está (…) nem
sobrevive só com as receitas próprias, e ainda menos sobreviria só com aquilo que é
dado pelo Estado».
115
Tiago Neves (Coordenador)
Por uma diversidade de razões, sejam elas relativas ao enquadramento legal
e regulamentar das instituições, ao âmbito das suas intervenções ou à escassez
dos seus recursos, as situações de dependência muito forte face à Administração Central e ao financiamento público são, de forma muito clara, aquelas que
são mais frequentemente referidas pelos actores entrevistados. Veja-se aqui,
por exemplo, como essa situação é descrita de modo claro e sintético:
«Se não fosse a Segurança Social, nós fechávamos as portas passado um mês. O
que os utentes pagam não dá para pagar a água e a luz, como se diz».
E aqui:
«O que as instituições e as IPSS tentam é ser o menos dependentes [possível] do
Estado mas sem ele não conseguíamos sobreviver».
A dependência das IPSS face ao Estado constitui, portanto, um facto incontornável e limitativo da sua intervenção.
Nem sempre os/as entrevistados/as possuem, contudo, um conhecimento
quantitativo preciso do peso do financiamento público no orçamento das instituições nas quais trabalham. No entanto, tanto as impressões mais qualitativas como algumas indicações quantitativas apontam, como foi referido acima,
para um peso significativo do financiamento público:
«Da despesa anual (…) 70 a 75% são das subvenções do Estado, portanto dos
acordos de comparticipação, o resto… Eu quando ponho aí os 75% coloco também, por exemplo, neste caso, as mensalidades pagas pelos pais. Eles pagam a
mensalidade e depois recebem aquela parte do Estado».
•As possibilidades e os limites da geração de receitas próprias.
É importante assinalar que, por vezes, as tentativas de geração de receitas
próprias colidem com quadros legais e regulamentares que criam obstáculos
importantes, ou mesmo impedem, o seu desenvolvimento e, nessa medida,
dificultam a inversão do quadro de dependência. Um desses casos é descrito
por um/a entrevistado/a de uma IPSS:
«Na altura tentou-se criar serviços. Na altura até se tentou pôr um “Pão Quente”. Tínhamos instalações e na altura tínhamos a hipótese de começar a fornecer
pão quente e não para o mercado aberto, porque isso naturalmente nunca seria
permitido. Mas depois veio a Comissão da Concorrência e tal e não era possível,
não era possível [e] nós desistimos disso».
E um outro pelo representante de uma outra IPSS:
«Por acaso nós no ínício da construção destas instalações novas pensámos nisso
[na geração de receitas próprias]. Nós aqui em baixo temos uma galeria enorme
[e] a ideia do director era utilizar essa lavandaria para prestar serviços ao exterior
116
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
e ter alguns benefícios adicionais. Só que requer muita burocracia e acabámos por
desistir. [os entraves burocráticos foram levantados] pela Segurança Social, penso eu.
Isto tinha que obedecer a outros trâmites, outros regulamentos e não compensava.
Também estamos numa localidade rural, as pessoas não são muito de utilizar esses
serviços. Achámos que não valia aquele esforço porque as receitas não iriam ser
tão significativas».
Para além destes quadros legais e regulamentares, as características das instituições, do trabalho que desenvolvem e dos contextos de intervenção podem
também contribuir para o não desenvolvimento de estratégias de geração de
receitas próprias e para a sua conceptualização como pouco mais do que hipóteses um tanto ou quanto remotas. Veja-se aqui:
«Já se pensou [em gerar receitas próprias] mas ainda não houve ninguém... Eu
agora até estava a ver, mas como estou cá há pouco tempo ainda estou... E depois
entretanto mudou a direcção administrativa, foi um período que não deu para
grandes alterações e agora é que estamos a pensar em avançar nesse sentido. [Temos em mente] várias coisas mas não sei até que ponto é que… Porque também
temos que ver que estamos numa freguesia muito pequena e depois se queremos
envolver pessoas do concelho vamos ter que pensar em transportes... Várias coisas,
e então temos que ir com calma, não sei muito bem ainda o que vamos fazer».
Tal como aqui, numa situação em que a geração de receitas próprias é vista
como um suplemento relativamente ao funcionamento regular e quotidiano
da instituição, que por si consome todo o tempo disponível (atente-se também, uma vez mais, nas referências ao espírito de missão):
«Temos algumas ideias imediatas agora para implementar, como fazer sessões temáticas ligando a educação ao lazer, os poetas e o fado, uma sessão de fados, mas
tem que se ter sempre comes e bebes, porque se não as pessoas não vêm; comer e beber
vem toda a gente, nós conseguimos alguns lucros assim. Estamos a pensar fazer umas
noites gastronómicas, ou o dia das sopas, mas isto está muito no campo das hipóteses
porque é assim: ideias nós temos muitas e até não há impossibilidade de as realizar,
o problema é a disponibilidade porque, como sabe, não sei se sabe (…) o trabalho
é cada vez mais, cada vez mais burocracia, eu saio daqui todos os dias às oito da
noite.
Tenho esta disponibilidade toda porque sou daqui, resido aqui, porque a minha
filha também já é crescida e também já está fora, porque se não é complicado.
E essas coisas são coisas que dão muito trabalho e requerem trabalho fora do
trabalho».
O enquadramento geral do tema da geração de receitas próprias por parte
117
Tiago Neves (Coordenador)
das IPSS remete para uma reflexão profunda acerca da natureza da sua intervenção e da sua relação com o Estado central:
«[A] Segurança Social financia-nos em cerca de 60%. Os outros 40% advêm
ou do mecenato ou de outro tipo de apoios eventuais, da autarquia onde estamos
sediados ou da Junta de Freguesia, mas são apoios que têm menor expressão. Na
certeza porém que o próprio mecenato numa região onde o tecido empresarial é
frágil e reduzido, nós não podemos pensar que as associações que fazem trabalho
nesta área podem ter fontes de receitas fortes e muito menos que superem a necessidade de colaboração do Estado. Por outro lado, é nosso entendimento que estamos
aqui a cumprir aquilo que é uma função do Estado, o que também é uma questão
sensível, há várias leituras sobre isto. Mas a intervenção das associações nesta área
em concreto, e de acordo com o que está definido na Constituição, compete em
primeira-mão ao Estado e está previsto na própria Constituição que o Estado pode
desenvolver a sua acção através das IPSS. E, portanto, esta parceria que é estabelecida entre o Estado e as associações é uma parceria que envolve a sociedade civil
de uma forma muito forte, mas em que a sociedade civil é um prolongamento daquilo que são as funções primeiras do Estado. É importante que nós tenhamos isto
presente, porque por vezes entende-se que a sociedade civil pode ter com o Estado
uma relação mais ou menos parasita e que devia ser mais criativa e engenhosa na
forma como se financia. Mas a questão é que surge precisamente de uma necessidade do Estado. E portanto, aí sim, temos que provavelmente rever esta forma
de financiamento. No entanto, temos que ter a certeza que é uma resposta que,
até que provem o contrário, é mais barata do que sendo desenvolvida pelo Estado.
Veja-se que as Direcções são tendencialmente voluntárias – em muitas já são com
pessoas muito qualificadas – já para não falar dos salários dos técnicos. Portanto,
por todas as razões e mais algumas, sabemos que é um serviço que em princípio
tem um custo menor do que se fosse desenvolvido pelo Estado e na certeza de que
as IPSS que trabalham nesta área dos idosos, infância, juventude e deficiência estão a dar continuidade àquilo que são as funções do Estado. E bem, esta parceria
é mais do que legítima e em boa hora o legislador a equacionou. Nós temos é que
ter isto presente quando falamos em financiamentos».
As IPSS – em conjunto com outras entidades locais que operam no campo
do combate à pobreza é à exclusão social – aparecem assim como prolongamentos funcionais do Estado, facto a ter em consideração na análise do seu
financiamento.
Assinale-se, por fim, que algumas instituições demonstram interesse em,
numa lógica empresarial, abranger públicos com rendimentos mais elevados
118
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
através de uma maior diferenciação dos serviços que prestam.
5.3. As parcerias.
Conforme referido anteriormente, as parcerias assumem um papel particularmente importante no paradigma da territorialização da intervenção e da
constituição de novas formas de governança social local. É inegável o impulso
dado pelos poderes centrais – nacional e europeu – para o estabelecimento e
dinamização de parcerias. Vejam-se, por exemplo, a criação das Redes Sociais
e os requisitos dos programas de financiamento para se tornar claro o relevo
que as parcerias actualmente assumem.
Um primeiro elemento a salientar dos dados recolhidos acerca deste tema
nas entrevistas realizadas é a enorme diversidade de instituições com as quais
se estabelecem parcerias no âmbito da acção local no combate à pobreza e
à exclusão social. Sem necessariamente esgotar o seu elenco podem listar-se
algumas dessas instituições: Segurança Social, Instituto do Emprego e Formação Profissional e outros Institutos Públicos, Câmaras Municipais, Juntas de
Freguesia, empresas multinacionais, PME’s, empresas municipais, associações
empresariais, Universidades, Politécnicos, Direcções Regionais de Educação,
Escolas (profissionais, secundárias, do ensino básico, jardins-de-infância),
Centros Novas Oportunidades, bibliotecas, Fundações, instituições prestadoras
de serviços médicos e de saúde, forças policiais, instituições religiosas ou ligadas
à Igreja, grupos desportivos, grupos culturais e recreativos, e ainda instituições
estrangeiras e organismos transnacionais. Este largo espectro de instituições é demonstrativo da forma como as responsabilidades pelo combate à pobreza e à exclusão social se encontram partilhadas e disseminadas pela sociedade portuguesa
contemporânea. Estas parcerias têm-se multiplicado tanto no interior como no
exterior de dispositivos que, pela sua própria natureza, são agregadores de instituições e promotores de sinergias, designadamente as Redes Sociais e os Contratos
Locais de Desenvolvimento Social. Como sintetiza um/a dos/as entrevistados/as:
«O sentimento é que se antes [a parceria] era a excepção, agora é a regra. Acho que
cada vez mais se trabalha em complementaridade e em rede. Porque as pessoas
também já perceberam (…), as instituições perceberam que sozinhas não conseguem, é impossível. Mantêm-se algumas excepções das “quintazinhas”, esta é a
minha quintinha, esta é a minha, mas já são excepções».
No quadro desta multiplicidade de instituições que partilham responsabilidades na intervenção, um segundo elemento que emerge dos dados é relativo
ao modo da sua articulação, designadamente naquilo que se refere a eventuais
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Tiago Neves (Coordenador)
conflitos de interesse entre as instituições, ou à sobreposição das suas intervenções. Este elemento é sintetizado seguidamente:
•Competição vs. cooperação.
O tom positivo em que as parcerias tendem a ser descritas encontra-se
frequentemente associado à ideia de que elas são de facto indispensáveis à boa
condução do trabalho de intervenção. Atente-se nas palavras do/a representante de uma associação de desenvolvimento local:
«Não há dúvida nenhuma que a principal estratégia que nós temos (…) são as
parcerias. Não há qualquer dúvida que sem as parcerias é muito difícil conseguirse alguma coisa. E nós com parcerias quer dos municípios, quer de Juntas, quer
de Santas Casas, quer com corporações de bombeiros, quer com empresas, temos
um leque que já nos permite actuar em qualquer área sem grandes dificuldades.
(…) Portanto julgo que é o principal caminho, e se calhar a grande motivação,
quer nossa, quer das entidades, para se poder realizar alguma melhoria com as
populações, portanto serão as parcerias, isso para mim sem dúvida nenhuma».
Um/a representante de uma outra agência de desenvolvimento local afina
pelo mesmo diapasão:
«Cada vez mais, a trabalhar sozinhos não chegamos a lado nenhum. Se trabalharmos em rede, numa rede continuada, conseguimos um trabalho melhor e de
melhor qualidade. As parcerias são mesmo isso: é conseguirmos juntar o que de
melhor cada parceiro tem num só bolo!».
O facto de as parcerias poderem nascer por imposição dos dispositivos de financiamento parece ser um aspecto secundário – ou eventualmente simplesmente um
dado adquirido – pois, para além dos resultados, o próprio processo de trabalho em
parceria pode gerar grande satisfação entre os parceiros, como assinala o representante de mais uma associação de desenvolvimento local:
«Fazemos coisas mirabolantes, que é decidir orçamentos em conjunto. É como
imaginar que vivemos numa casa comum e que temos que gerir o nosso orçamento. E temos conseguido gerir sempre; não é a maravilha do mundo, há
dificuldades. A tomada de decisão é mais lenta, é preciso criar consensos, mas em
termos de possibilidades é uma coisa fantástica».
A existência de relações interpessoais entre os parceiros, por vezes estruturada em torno de uma vontade de transformar a realidade social, constitui
não apenas factor de satisfação para os parceiros mas também de eficácia. Esta
situação é particularmente evidente em territórios pequenos. Afirma o/a representante de uma Fundação:
«Com os parceiros públicos acaba por haver muito informalismo (…) porque nós
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Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
conhecemos os técnicos aqui do concelho e nós costumamos dizer “somos sempre os
mesmos que vamos a tudo”… Através da Rede Social e da CPCJ acabamos por conhecer os técnicos da Segurança Social, do Centro de Emprego, da área da saúde, da
educação... (…). Com os privados, basta nós dizermos que temos uma festa e que
precisamos de ajuda que dão-nos de tudo, basta pedirmos e ajudam-nos a todos os
níveis. Por exemplo pastelarias, hipermercados (…) e depois há aqueles privados a
nível nacional que fazem a responsabilidade social e depois vêm fazer intervenções nos
nossos equipamentos».
No mesmo sentido, o entrevistado em representação de uma autarquia local de
uma outra zona pouco populosa e relativamente isolada diz que:
«Uma coisa muito simpática que acontece a seguir é que, independentemente do berço
da ideia, as entidades que rodeiam acarinham e estão ao lado com a mesma força e
empenho como se fossem ideias delas. Eu acho que isso acontece praticamente em todos
os casos, porque de facto as parcerias são parceiros, vestem mesmo a camisola. Em
[nome da localidade] as parcerias são do início ao fim e lutam sempre. E são uníssonas
naquilo que fazem, têm uma só voz e eu acho que isso é muito importante, faz muita
diferença».
Assim, nos contextos populacionais de reduzida dimensão, a natureza dos laços
sociais característicos de uma solidariedade de cariz orgânico robustece as relações
sociais e a entreajuda potenciada por fortes relações de vizinhança, promovendo-se
deste modo o colectivo.
Estas parcerias informais promovem também a circulação de técnicos e utentes
pelas instituições e pelos territórios. Não surpreende, portanto, que o carácter informal das parcerias estabelecidas seja objecto de apreciações explícitas e positivas, como
aqui, nas palavras do representante de uma associação de desenvolvimento local:
«A maior parte das parcerias que temos são informais, não precisamos de assinar protocolo nenhum e elas são altamente funcionais, altamente funcionais».
Existem também, contudo, perspectivas dissonantes destas: algumas acentuam
o facto de muitas das parcerias serem excessivamente pessoalizadas e, consequentemente, demasiado dependentes das pessoas que num dado momento desempenham
funções, ocupam cargos ou lideram processos; outras enfatizam a componente da
competição entre instituições parceiras ou potencialmente parceiras. Como diz o
representante de uma IPSS:
«Acho que as instituições (…), em vez de se unirem e trabalharem um determinado
problema (…) e fazer uma candidatura conjunta ao projecto (…). O que se
tem assistido é que cada instituição faz uma candidatura para o projecto com
o mesmo objectivo (…) a nível dos projectos [há] um pouco de individualismo,
121
Tiago Neves (Coordenador)
não é? O que depois prejudica a comunidade, porque muitas vezes acabam por
ser todos reprovados e quem se prejudica é a comunidade que se calhar está a
precisar daquele recurso para colmatar algumas necessidades».
O representante de uma agência de desenvolvimento local aponta de modo mais
claro para dificuldades na conjugação de interesses e poderes locais:
«As parcerias são difíceis porque dentro do concelho ainda há uma cultura
de parceria difícil, pela sensação de concorrência, de que estamos a meter o
pé nas competências de outros… Às vezes perdem-se oportunidades por não se
conseguir trabalhar esta dimensão tão bem quanto seria desejável. Mas depois
se avançamos sem envolver as pessoas corremos o risco… Às vezes tentamos e
em algumas até se consegue, mas às vezes anda-se ali tanto tempo no cozinhado
que quando é preciso que o prato apareça feito, já esturrou, já passou o prazo.
Aquilo que surte melhor connosco é quando o projecto não depende de aprovações locais».
As questões da competição e da cooperação são indesligáveis dos modos de participação dos parceiros, tema que constitui o item seguinte desta análise.
•A participação.
A participação nos processos de concepção, operacionalização e avaliação
das parcerias promove o sentimento de controlo e autonomia e, nessa medida,
constitui um elemento central da intervenção para a mudança. Não constitui
surpresa, portanto, que seja também um elemento central do discurso dos entrevistados. Existem, contudo, diferentes modos de conceber, operacionalizar
e avaliar a própria participação; esse é o tema das páginas seguintes.
Com base nos dados recolhidos importa, em primeiro lugar, distinguir entre
a participação de instituições e a participação dos cidadãos e comunidades. Se
no primeiro caso a percepção generalizada é a de que inércia e activismo convivem lado a lado, existindo alguma participação nos processos de concepção,
planeamento e avaliação das intervenções, no segundo é mais frequente que essa
participação não ocorra ou se desenvolva de acordo com padrões particulares: o
cidadão-relator, que essencialmente comunica necessidades, desejos e apreciações;
o cidadão-voluntário, que apoia a realização de actividades específicas; cidadãoprodutor/consumidor, que usufrui dos produtos finais da intervenção, para os quais
também contribuiu; o cidadão-responsabilizado, que deve procurar demonstrar ser
merecedor das intervenções que lhe são dirigidas. Sem pretender produzir demasiadas interpretações neste momento, dir-se-ia que qualquer um destes padrões
encontra-se associado a formas mais ou menos mitigadas de participação.
O excerto que se segue ilustra a oscilação entre participação activa e inércia:
122
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
«Houve alguma partilha e depois a discussão do próprio plano [de acção] com
todas as instituições daqui da freguesia. E posteriormente, quando já estávamos
a desenvolver as acções, foi feita uma reunião com todas as instituições, em que se
fez o ponto da situação. A partir de Agosto entrámos na crise do vazio…».
Este excerto aponta também para o carácter relativamente débil da participação das instituições nas parcerias:
«Assim, geralmente, para cada reunião nós temos uma agenda mais ou menos
pensada, mas é sempre no objectivo de os auscultar [aos parceiros] e, sobretudo,
tentamos sempre dividir as responsabilidades, ou seja, que sejam os outros parceiros a assumir algumas responsabilidades e temos conseguido, algumas actividades, algumas iniciativas, temos conseguido que eles assumam. (…) Conseguimos
grandes mudanças e as pessoas confiam, delegam, e acham que nós fazemos um
bom trabalho e também não há muito acesso, (…) há determinados meios em
que não há muita sensibilidade para a participação, mas um ou outro parceiro
vai aderindo e vai às vezes assumindo responsabilidades (…)».
Já naquilo que se refere à participação de cidadãos e grupos informais, a sua
participação pode consistir, de acordo com os entrevistados, no preenchimento de inquéritos ou na resposta a outras formas de auscultação que procuram
conhecer as suas necessidades e/ou desejos. Num ensaio de tipologia, dir-se-ia
que estamos perante o cidadão-relator. Veja-se este exemplo:
«Aqui [a população idosa] entra quase desde o início do processo. No âmbito do
Plano [nome do plano], primeiro enquanto população inquirida, no sentido em
que houve um diagnóstico e que foi chamada à participação, na análise, no debate e
na reflexão sobre os temas postos à discussão ou eventualmente os projectos nos quais
participaram (…). E depois nos projectos e nas actividades de que usufruem como
participantes».
Neste contexto assumem especial relevo os orçamentos participativos implementados pelas autarquias:
«(…) enquanto existir uma política de cima para baixo, que é o que existe, não
vamos muito longe. Ou se encontram a meio, ou os de lá de cima vêm ouvir o que
se quer aqui, para depois se poder tomar as decisões em consonância. E isso foi feito em [nome da localidade], o orçamento participativo é exemplo disso mesmo. A
Câmara tem um orçamento. Desse bolo de 100%, cerca de 60% é para despesas
e os restantes 40% são para aplicar naquilo que depois nós vemos acontecer, para
investimento no concelho. Com esses 40%, na altura de decidir onde fazer o quê,
a Câmara abriu as portas, veio cá para fora, reuniu com a população…Isto é um
passo gigantesco».
123
Tiago Neves (Coordenador)
O voluntariado, concretizado essencialmente no apoio à realização de actividades, é indicado por alguns/algumas dos/as entrevistados/as como um
modo relevante de participação. O próprio voluntariado, contudo, depende
em boa medida do estímulo das instituições, como se vê aqui:
«O voluntariado é já um instrumento que nós criámos para envolver… Porque também começamos a perceber… existe já alguma camada da população, alguns grupos
populacionais que já têm uma disponibilidade para participar em iniciativas locais
e que o fazem. E podíamos nós também estimular já não na resolução do problema,
mas na ajuda, na participação social. Um bocado reforçar as redes locais de solidariedade (…)».
E também aqui:
«É o voluntariado, por um lado, e por outro lado a acção vocacionada para através
de nós ser criada uma associação de mulheres. Estamos em crer que o voluntariado
será aqui um veículo até inclusive de sustentabilidade para integrar soluções de
combate ao isolamento e à vulnerabilidade da substancial população idosa que
temos (…)».
O contributo para as actividades e serviços disponibilizados é indicado como
uma outra forma de participação dos cidadãos e dos grupos comunitários:
«É [uma iniciativa anual organizada pela] Câmara Municipal com o rancho de
[nome da localidade]. Nós participamos em três dias: sexta, sábado e domingo. É
na praia, junto ao molhe, e tem várias barraquinhas de instituições tipo clube de
futebol e associações daqui (…). E nós temos a barraquinha do Centro de Dia,
conseguimos, e uma do banco alimentar. Na nossa do Centro de Dia fazemos,
vendemos licores, bolos feitos aqui pelas nossas funcionárias, compotas feitas aqui
também, é tudo feito aqui – só os licores é que não são. Cestas que são feitas pelas
nossas idosas. Fazemos queijo de figos, também é típico, e depois pomos nas cestas
com umas florzinhas e vendemos também. Depois angariamos dinheiro e esse
dinheiro é para as actividades do Centro e para os nossos passeios. Essa parte é só
café, bolinhos, compotas. Na parte do banco alimentar é comida e bebida. É uma
forma de angariar, durante 3 dias».
Uma derradeira categoria neste ensaio de tipologia de cidadãos-participantes é a do cidadão-responsabilizado:
«Nós não deixamos de apoiar, apoiamos mas as instituições e as pessoas têm que
dar um retorno para toda a gente. Por exemplo, um grupo de teatro quer um
apoio financeiro para uma determinada iniciativa que pretendem fazer. Nós
damos esse apoio financeiro, mas eles têm que dar uma contrapartida. Eventualmente um, dois ou três espectáculos gratuitos no nosso auditório para toda a po124
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
pulação, fazer um teatro de rua, etc. Nós tínhamos, por exemplo, uma instituição
de solidariedade social em que as pessoas iam buscar os alimentos que vinham do
Banco Alimentar e as pessoas da instituição é que tinham que ter o trabalho de ir
buscar, carregar a carrinha, levar para a instituição, descarregar, arrumar tudo
direitinho… E as pessoas iam só lá buscar. Quando havia mais dificuldade e não
havia pessoal, eles deixavam as coisas mais a monte e no fim do dia era lixo por
todo lado e eram as pessoas da associação que tinham que ir limpar. A sugestão
da Junta foi fazer uma escala das pessoas que recebe para irem ajudar a buscar
as coisas ao Banco Alimentar, ajudar a organizar a distribuição e uma equipa
para a limpeza. Portanto, obrigar as pessoas a entenderem que não lhes pode ser
tudo dado, elas também têm que dar alguma coisa. Eu acho que o Estado devia
obrigar todas as pessoas que recebem aqueles complementos solidários a dar horas
de trabalho comunitário».
O excerto acima apresenta a tese de que o apoio social deve ser disponibilizado
como contrapartida por um determinado tipo de comportamento. Tratar-se-á
portanto, nesta perspectiva, de um direito condicional. Esta tese surge recorrentemente acompanhada da ideia de combate à chamada subsídio-dependência.
Para concluir a análise da participação nas parcerias é necessário referir que
um leque alargado de instituições apontou explicitamente para a existência de
dificuldades nos processos de participação. Essas dificuldades assumem várias
formas, sendo que a mentalidade individualista e competitiva é uma delas:
«A maior dificuldade que tivemos foi sentar os parceiros todos à mesma mesa,
porque cada um tem sempre a noção da sua casinha, entre aspas, eu diria que é
quase uma mentalidade de minifúndio».
Uma ideia similar parece ser expressa aqui, de modo mais desenvolvido:
«À população é sempre mais difícil chegar. Eu acho que, de uma maneira geral,
isso é um grande problema da sociedade portuguesa. As pessoas estão cada vez
mais alheias aos processos de desenvolvimento e tudo mais. É muito complicado
mobilizar as pessoas, a não ser que surjam às vezes situações que saem fora dos
assuntos normais, algo que preocupe muito as pessoas, ou relativamente aos filhos.
Aí já é mais fácil. Agora, chamar as pessoas para participarem na vida da sua comunidade, para pensarem a intervenção que se deve fazer…é muito complicado.
Nós continuamos sempre a tentar, através de acções de sensibilização e informação que vamos fazendo. Mas é difícil, porque as pessoas estão muito centradas no
individualismo e pouco preocupadas com o colectivo».
Esta situação traduz-se também na articulação inter-institucional:
«Continuamos a envolver as pessoas mas temos uma iniciativa própria. Envol125
Tiago Neves (Coordenador)
vemo-las na concepção e na dinamização, mas não depende delas directamente
a decisão de avançar. Notamos que se a questão operacional estiver centrada em
nós é melhor, o que é uma pena, porque conseguiríamos trabalhar bem com outra
lógica. Há coisas que podemos tentar passar e partilhar, mas as instituições têm
elas próprias que criar alguma cultura de parceria para poder entrar na lógica».
Noutras situações será a própria urgência das intervenções que impede uma
participação mais sólida e aprofundada:
«(…) por vezes seria desejável [a participação] no sentido de que tudo seja partilhado, discutido com eles, que muitas vezes não é assim por iminência da rapidez com que é necessário as coisas serem feitas, e muitas vezes não permite que
haja tanto essa auscultação da opinião de todos e que sejam negociadas como
deveriam. Noutros aspectos procura-se auscultar a opinião deles naqueles aspectos
mais práticos (…)».
Por vezes a dificuldade reside precisamente em conseguir a participação
daqueles que mais dela beneficiariam:
«Palestras já temos feito, temos dificuldades, quer dizer… Mas há um grosso de
pessoas que vem, percebe, quando eu lhe digo que tenho dificuldade em trazer os
pais à escola são os que mais precisam de vir. (…) São as tais famílias que precisavam de mais apoio e de ter um contacto mais íntimo connosco (…) e que pura
e simplesmente viram costas, ora o problema é esse».
Reforça-se também a ideia de que a existência de uma Rede Social não é
garantia de parcerias dinâmicas:
«De modo conhecido e formal, apenas a Rede Social se assume como fórum de
participação local onde estão representadas cerca de [número de] entidades de diversas proveniências. O grau de participação das entidades e a sua proactividade
não é, no entanto, muito visível. Tal participação poderá ser estimulada a partir
do momento da criação de grupos de trabalho».
Antes de dedicar uma atenção particular ao tema das Redes Sociais, dispositivo que se pretende central na geração e desenvolvimento de parcerias
participadas, uma brevíssima nota sobre um outro elemento relevante na caracterização das parcerias, que é o seu:
•Âmbito territorial.
Sendo certo que, quase por definição, a maioria das parcerias desenvolvidas no âmbito da acção local no combate à pobreza e à exclusão social é de
âmbito local, é possível encontrar um leque relativamente amplo de parcerias
de âmbito supra-concelhio, por vezes mesmo transnacionais. Assinale-se que,
nos concelhos menos populosos e mais isolados, a concretização de parcerias
126
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
supra-concelhias afigura-se particularmente importante para encontrar recursos que possam dar resposta às necessidades locais.
•O papel das Redes Sociais.
As Redes Sociais, em implementação desde há cerca de uma década no território nacional46, configuram-se geneticamente como instituições de e para
parceiros. Visando a consciencialização colectiva, a congregação de esforços
e a optimização dos recursos e das intervenções, pretendem ser dispositivos
centrais no processo de combate à pobreza e à exclusão social. Numa das entrevistas, este papel das Redes Sociais é sintetizado da seguinte forma:
«A constituição e dinamização da Rede Social é por si só uma forma de promover
parcerias. Tal facto esteve marcadamente presente através da metodologia usada
para a elaboração do Diagnóstico Social e na metodologia a aplicar na elaboração
do Plano de Desenvolvimento Social».
Em virtude do papel que lhes é atribuído, e também porque essa importância é explorada nos discursos dos entrevistados, as Redes Sociais merecem
destaque nesta análise das parcerias. Considerem-se, em primeiro lugar, as suas
potencialidades. Desde logo, as Redes Sociais podem contribuir para as instituições adoptarem uma atitude mais cooperativa e menos individualista:
«De certa forma, com essa parceria [a Rede Social] as instituições ficaram menos
individualistas. Ou seja, coisas que somente elas faziam, passaram a não fazer. E
o nosso cliente também perguntou porque é que antes fazíamos e agora não fazemos. E eu expliquei que agora estamos numa Rede e há coisas que nós fazemos e
há outras coisas que temos que indicar para outras instituições fazerem».
As Redes Sociais podem, do mesmo modo, possibilitar uma organização
mais eficiente das intervenções. Na opinião de alguns/algumas dos/as entrevistados/as, elas facilitam o cruzamento de dados e o controlo dos beneficiários,
obstando desse modo à duplicação das ajudas:
«(…) é muito importante a Rede Social porque nós partilhamos informações. Através dessa Rede (…) usamos as informações e vemos que às vezes uma mesma família
vai aos bombeiros, vai à Junta, vem ao [nome da instituição], vai à Misericórdia.
Às vezes eram um excesso para algumas pessoas. E então foi muito útil esta parceria».
A pertinência das Redes Sociais chega mesmo a apresentar-se como uma
46 As Redes Sociais foram criadas na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 197/97
de 18 de Novembro, constituindo o Decreto-Lei n.º 115/2006 de 14 de Junho o instrumento legislativo
que, alguns anos após o início do período experimental das Redes Sociais, procurou introduzir uma harmonização tanto dos modelos de funcionamento como dos processos de planeamento.
127
Tiago Neves (Coordenador)
evidência, tais as suas potencialidades:
«A Rede de [nome da localidade] é importantíssima: desde a primeira hora que
nós somos parceiros da Rede Social e é importantíssimo (…) porque no fundo a
Rede Social (…) é tentar trazer as associações a explicarem os problemas que têm
e tentar resolver os problemas que há e (…) os projectos que são precisos no concelho, discuti-los e ver quem tem capacidade para o desenvolver. (…) Só diz mal
da Rede Social quem não percebe o projecto da Rede Social. É a convicção que
eu tenho e que analiso porque desde que tenhamos uma Segurança Social numa
Rede Social, desde que tenhamos Instituto de Emprego numa Rede Social, aonde
estejam todas as associações, Juntas de Freguesia e Câmara Municipal, pá… Por
amor de Deus, quer dizer… É uma coisa fundamental porque quando se está a
discutir um projecto (…). Espera aí: este projecto já há nesta freguesia, porque
é que vai ser feito ali? Vamos ver o que é que é preciso para se fazer na [outra
localidade]».
Na mesma linha, um dos entrevistados aponta para transformações de base
que podem ser trazidas pela Rede Social:
«(…) a Rede Social, que neste momento é também uma parceria, (…) implica
naturalmente aqui uma revisão e uma alteração do posicionamento da acção conjunta».
A concretização das potencialidades das Redes Sociais surge associada, no discurso dos/as entrevistados/as, a factores como a autonomia das instituições e dependência da Rede Social face à autarquia, assim como à participação dos parceiros.
Naquilo que se refere à autonomia das instituições e dependência da Rede
Social face à Câmara Municipal, reconhece-se frequentemente que as instituições, ao integrarem a Rede Social, podem perder alguma da sua autonomia em
favor de uma concertação das intervenções:
«Sim, nós, em [nome da localidade], está concertado que nenhuma instituição
pode ter iniciativa ou projectos de forma isolada. Ou seja, há os vários grupos, no
âmbito da Rede Social, em que as iniciativas, algumas são sugeridas pela autarquia, outras nós propomos que seria importante ter uma iniciativa e depois vemos
dentro do concelho. (…) É uma questão de vermos em conjunto se é oportuna,
ou não, essa iniciativa».
Mais recorrentemente, e muitas vezes de modo enfático, é assinalada a dependência da Rede Social – e dos parceiros – em relação à autarquia:
«Apesar de [nome da localidade] inclusive ter a Rede Social, há vários parceiros que
fazem parte da Rede Social e a verdade é que… não digo que não haja uma ou outra
situação em que os parceiros possam resolver, mas a maior parte das vezes, se calhar 90
128
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
ou 95% das vezes, ou mais, as situações vêm parar à Autarquia. (…) É precisamente
isso que acontece: são mais os parceiros que vêm à Câmara Municipal pedir para lhes
ajudar a resolver os problemas, começando por parceiros da Rede Social como Juntas
de Freguesia, como outras instituições… No fundo é a escola, até o próprio Centro de
Saúde, quando existe alguma coisa são elas que vêm ter com a Câmara Municipal
para resolver».
Em concelhos pequenos esta situação sente-se de modo particularmente
intenso:
«Eu digo-lhe sinceramente, eu não separo uma coisa da outra. Para mim, isto é o trabalho da Câmara e é o trabalho da Rede. Porque de facto o que é a Rede em si? Se não
fosse a Câmara, a Rede não existia. No fundo, o trabalho da Câmara é o trabalho da
Rede. Acho que eles fundem-se um no outro porque (…) não podemos dissociar».
Esta fusão traduz-se num acréscimo do poder das autarquias, que passam a dirigir
um órgão coordenador da intervenção social que facilita a legitimação de decisões:
«Tínhamos um projecto de combate ao insucesso escolar. Penso que é um flagelo,
uma chaga autêntica nesta terra, foi sempre (…). Tínhamos um projecto (…) e
os outros parceiros lá da [nome da instituição] iam liderar, numa (…) daquelas
escolas primárias desactivadas que a Câmara anterior nos tinha cedido para esse
projecto. A Câmara actual retirou-nos essa escola, para dar a uma outra organização, por questões políticas, sem pés nem cabeça.».
A politização das Redes Sociais, acompanhada de uma forte dependência
dos parceiros relativamente à autarquia, facilitada por uma organização piramidal da representação dos parceiros, corresponde a um ponto crítico no
funcionamento da Rede Social. Esta questão é objecto de uma reflexão pormenorizada por parte de um dos entrevistados:
«Se não houver autonomia as parceiras são uma subjugação, não são parcerias
nenhumas. Se é preciso um donativo da Câmara para fazer não sei o quê, então
que autonomia tem a instituição para afirmar o seu papel? (…) Só entendia que
houvesse uma parceria quando cada um tivesse um papel. Qual é o papel da Câmara Municipal? São 3 coisas: financiadores da actividade, são (…) parceiros, e
também promotores de serviços. O que acontece depois é que quando a Câmara
actua mal aqui como prestadora de serviços, e como ela também é financiadora,
as instituições estão incapacitadas de dizer que ela está a fazer algo de mal. Porque algumas têm receio de criticar de forma construtiva, porque depois são mal
interpretadas. Esta situação é complexa.
Quando chegou a Rede Social (…) o que é que aconteceu? Politizou-se. Se uma
pessoa não tiver capacidade de se auto-determinar, quer seja pelo trabalho que
129
Tiago Neves (Coordenador)
faz, quer seja pela forma de se auto-financiar, fica sempre dependente. Depois
ainda há a “capturação” política, porque depois quem manda não são as instituições, é o Conselho Executivo (…). Não há um trabalho de parceria, o que
existem são projectos de parceria. Não há aqui neste concelho nem noutro, ainda
não chegámos lá. Porque enquanto não houver uma independência e autonomia
das instituições não podemos falar nisso. (…) O que é o trabalho de parceria por
representatividade? É zero, vale zero. Eu tenho 200 instituições parceiras, aqui
na nossa zona temos umas 10 ou 15, e nomeamos uma pessoa que vai à reunião
de CLAS. O CLAS já tem para aí 50, e já é uma representação de uma representação. Depois o Concelho Executivo é uma representação de uma representação
que é o CLAS, que depois no dia-a-dia estão juntos e são aqueles 5 ou 6. [A]
representatividade afasta toda a gente da Rede. Há uma parceria mas é suposta.
Uma parceria entre 200 pessoas, isso não faz sentido, é uma parceria mas é entre
3 ou 4. Estamos a criar uma Rede mas não é em pirâmide. Faz sentido um país
pobre como o nosso ter infantários vazios, e depois temos uma Rede Social com
CLAS e não sei o quê? Isto não faz sentido nenhum!».
Contraste-se o discurso acima com aquilo que é referido pelo representante
da autarquia em causa:
«Eu acho que é uma vantagem os outros parceiros perceberem que nós somos tão
importantes como eles porque cada um dá aquilo que pode e aquilo que tem.
Acho que isso foi um segredo desde a primeira hora. (…) Lembro-me de que
quando surgiu a Rede Social alguns municípios chegaram a acusar que a Rede
Social estava municipalizada, porque habitualmente era o Presidente da Câmara
que era o Presidente do Conselho Local de Acção Social. Nós tivemos sempre o
cuidado de não municipalizar a Rede Social. Esta partilha e abertura de toda a
gente foi o segredo da proximidade».
Perspectivas muito divergentes sobre o mesmo assunto emergem noutros
momentos da análise dos dados e apontam para o carácter fortemente disputado daquilo que constitui a realidade do combate à pobreza e à exclusão.
Incontestado é, contudo, o relevo que os entrevistados conferem ao tema da
participação dos parceiros nas Redes Sociais.
A qualidade e a quantidade da participação nas Redes Sociais mostra-se
muito variável. Há casos em que ela é intensa e muito satisfatória:
«Os parceiros são, eu acho que são participativos. O núcleo executivo reúne uma
vez por mês. Pode reunir extraordinariamente se assim se justificar. O CLAS
reúne 4 vezes por ano. Suponho, tenho que ver o regulamento. Tem meses certos
para reunir. (…) Temos os eixos [de intervenção] e agora vamos fazer em termos
130
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
de plano de acção. Cada parceiro, dentro daqueles eixos, define para a concretização daqueles objectivos (…) quais são as acções e assume-as. Se não as concretiza,
o que é raro, no CLAS, ao nível de execução daquela acção, justifica, no bom
sentido da palavra, por que é que aquela acção ainda não foi concretizada. Cada
um assume».
A partilha de responsabilidades e a divisão de tarefas são elementos valorizados na participação:
«No âmbito da Rede, de forma a que todos saibam os projectos que se está a
pensar para que não haja [sobreposições]. No caso da formação, as entidades formadoras do concelho reúnem-se e as candidaturas que fazem a título individual
são concertadas antes. Ou seja, [faz-se com] que cada entidade se especialize ou
se especifique em formações que vão de encontro ao levantamento que existe do
concelho, para cada área fazer formação específica e também de acordo com o cariz
da instituição».
Há casos em que a participação constitui em si mesma uma transformação:
«Por exemplo, acho que o ponto que surgiu do trabalho da Rede (…) foi o envolvimento das juntas de freguesia (…) e das associações. Porque de facto hoje eles são
nossos parceiros, e hoje trabalhamos em conjunto e auscultamo-los, ouvimo-los, eles
dão a opinião deles e anteriormente isso não existia. É verdade. Não existia».
Noutros casos, porém, a participação é reduzida na quantidade:
«É assim: há uns que participam mas não é significativo face ao número de parceiros que temos. Nós temos parceiros que participam activamente, [especialmente]
aqueles que estão nos grupos de trabalho. Na generalidade, não. Há muito poucas
propostas».
Noutros casos ainda, a participação parece ser reduzida essencialmente na sua
qualidade, limitada a reuniões nas quais são sempre as mesmas pessoas que estão
presentes. Esta situação é especialmente notória nos territórios mais pequenos e
com menos recursos, designadamente recursos técnicos.
«Pois, é muito difícil (…) isso que referiu: a mobilização. Por exemplo, na Rede
Social, as pessoas que lá estão são as mesmas que estão no Conselho [Local de Acção
Social] ou numa Junta de Freguesia ou numa Câmara, são quase as mesmas pessoas,
(…) as pessoas são sempre as mesmas, são aquelas… (…). E às vezes estarmos a
mobilizar para esta ou para aquela situação, as pessoas também se cansam, porque
às vezes anda-se de reunião em reunião e às vezes as coisas não levam o caminho que
se quer. Às vezes também há algumas que são mais chatas, há outras também que
não… Pronto, é difícil a mobilização das pessoas (…) e nestes meios locais que
haja pessoas com capacidade e disponibilidade para estarem à frente de certas
131
Tiago Neves (Coordenador)
instituições. São sempre os mesmos».
Assim, outro ponto crítico focado pelos/as entrevistados/as é a sobreposição de órgãos e estruturas ao nível da acção local (Rede Social, CLAS, etc.).
Este facto, que se repercute na multiplicação de reuniões e num aumento das
tarefas administrativas, constitui uma sobrecarga para as instituições e para os/
as técnicos/as (muito frequentemente existe apenas um/uma por instituição),
conduzindo a uma diminuição da participação e a um descrédito na eficácia
destes órgãos. Acresce ainda o facto de as parcerias serem actualmente um
requisito da generalidade dos programas de financiamento. Daí resulta haver
mais parcerias do que disponibilidade cultural para as acolher:
«Hoje em dia muitas das candidaturas são majoradas pelas parcerias e isso (…),
como critério de avaliação, automaticamente promove as parcerias. (…) As parcerias efectuam-se e o que está assinado depois na prática é feito, a colaboração
faz-se, o que eu digo é que o âmbito de procura de parceria... é obrigatório para
valorizarmos um projecto. (…). Mesmo que não haja parceria é pedida às vezes
a colaboração da Câmara na cedência de umas pessoas, de um palco, na divulgação de eventos. (…) A Rede é criada por decreto e as associações se quiserem
participam... mas em termos de estrutura e como as associações se posicionam tem
muito a ver (…) com a questão cultural da dinâmica das parcerias em Portugal
(…). Muitas instituições estão muito fechadas sobre si próprias e sobre o seu plano
de actividades...».
Assinale-se que a participação nas Redes Sociais apresenta variações significativas ao longo do tempo, com consequências ao nível das dinâmicas geradas,
que variam também ao longo de um espectro alargado. Veja-se aqui:
«Durante os dois primeiros anos, logo que terminou a fase financiada, penso que a
dinâmica da Rede acabou por diminuir um pouco, o que é inevitável em qualquer
projecto destes. Já não se sente aquela obrigatoriedade de se ter que apresentar os documentos de quando estamos a ser financiados e o controlo é muito maior. E da parte
dos parceiros também se nota que ao longo dos anos: a participação e a motivação vão
decrescendo».
Por vezes, a actividade das Redes Sociais reduz-se com o passar do tempo, passando a centrar-se essencialmente na produção de pareceres, tornando-se eventualmente necessário recorrer a apoios exteriores para tentar vencer as dificuldades:
«Entrevistado – Neste momento temos uma empresa uma prestação de serviços
(…) que vai tentar redinamizar a Rede Social. Mas ainda está no início do
trabalho. No início…
Entrevistadora – Portanto vocês contratualizaram (…) com essa empresa (…).
132
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Entrevistado – É uma prestação de serviços. (…) A Câmara não assumiu esta
tarefa sozinha. Não é a única, temos outros casos no país».
As Redes Sociais são igualmente objecto de um conjunto de críticas que
se procura aqui organizar nas suas principais categorias. Algumas das críticas
centram-se no défice de recursos disponíveis, designadamente recursos humanos tecnicamente capazes de sustentar as exigências conceptuais, analíticas e
de planeamento das Redes Sociais. Este problema é particularmente agudo
nos concelhos pequenos, rurais e pouco populosos:
«Uma carência que existe nos Conselhos Locais de Acção Social, nas Redes e nos
grupos executivos é a de produzir competências na área do planeamento social.
Se nós formos ver a qualidade dos instrumentos de planeamento autárquico, planeamento social das Redes (…) eles são muito fracos (…). Isso revela ausências
de competências, inclusive fragilidades conceptuais, fragilidades do ponto de vista
do domínio daquilo que são as dimensões-chave e dos respectivos indicadores,
variáveis, etc.».
A adesão ao princípio da realidade regulamentar em detrimento da realidade empírica, frequentemente como reacção adaptativa a imposições legais,
é um outro eixo das críticas:
«Depois a Rede social existe mas não tem... Aliás, há muitas situações dessas. Por
exemplo, há uma comissão das florestas, que tem competências, mas depois não
tem meios, não está assegurada juridicamente, não existe. A Rede é assim. Estão
lá previstas competências da Rede e do Conselho Local e disto e daquilo, mas os
recursos estão sempre dependentes da Administração Central ou [do] Presidente
da Câmara».
Estas descoincidências entre aquilo que as Redes Sociais definem e aquilo que elas são encontram-se também na eventual desadequação dos regulamentos escritos e dos programas a implementar à situação concreta, devendo
salientar-se que as diferenças entre o mundo rural e o mundo urbano podem
potenciar essa desadequação:
«[Uma] das coisas que eu critiquei na altura: pediram a [uma cidade no interior
Centro] (…) os estatutos e toda a orgânica da Rede Social que já lá estava implantada para, baseados na de [cidade do interior Centro] fazerem a de [nome
da localidade]. Não pode dar, é impossível. Que é que tem [a cidade no interior
Centro] a ver com [nome da localidade]? Literalmente nada. Uma é uma cidade
de interior, a outra é uma cidade marítima. Aliás, o estilo de vida de [nome da
localidade] é completamente outro, não tem nada a ver uma coisa com outra.
As realidades familiares, sociais, são outras. São outras, só para quem não quer
133
Tiago Neves (Coordenador)
ver».
De uma forma breve, as Redes Sociais são criticadas por mudar mais no
papel do que na prática:
«[A Rede Social] Poderia ser importante. Porque ela não funciona. É uma imposição legal, há as reuniões do CLAS, são apresentados os projectos (…) e aquelas
coisas todas, mas, depois disso, sinceramente não se sente que o facto de estar na
Rede Social traga, seja uma mais-valia, traga outra informação, outras práticas… Poderia ser importante…».
A já referida dependência excessiva das Redes Sociais relativamente às Câmaras
Municipais é inegavelmente uma das críticas relevantes que surgem no discurso
dos/as entrevistados/as. Esclareça-se, contudo, que este não é um problema apenas
para as instituições locais: há Câmaras Municipais que também o sentem:
«As principais dificuldades passam (…) pela falta de entidades, pela colagem um
pouco da ideia de que a Câmara deve ser a entidade promotora, de que a Câmara
é que tem o dinheiro, a Câmara é que tem os técnicos, a Câmara é que tem o
know-how, portanto, à partida a Câmara é que deve conduzir estes processos».
Por fim, para além de a participação dos parceiros institucionais constituir um
objecto de crítica, o facto de as populações e comunidades ficarem generalizadamente à margem da participação nas Redes Sociais também merece saliência:
«Eu falo na participação da população: é sempre uma participação como destinatários finais. A população não é auscultada, não há fóruns de debate, não há essa
promoção dessa [participação]».
Para além das propostas que de algum modo estão implícitas ou subsumidas nas críticas, alguns entrevistados apresentam propostas concretas no sentido
de melhorar o funcionamento das Redes Sociais. Há quem indique a necessidade de reforço das equipas técnicas:
«Eu acho que a Rede Social é demasiado teórica. (…) No fundo, aquilo que a
Rede nos exige é uma série de documentos teóricos, que é óbvio que são essenciais,
e o planear – de facto nós fazemos esse planeamento. Mas acho que o que vem
da parte da Rede Social são demasiados instrumentos de trabalho e demasiados
documentos, que acabam por tirar tempo à acção. E se calhar os grandes concelhos
até têm tempo para esse tipo de planeamento e recursos que lho permitam. Agora, os
pequenos concelhos têm as pessoas aqui todos os dias com os seus problemas, aos quais
têm que dar resposta, e não têm recursos humanos, nem esses recursos têm tempo
para se dedicarem tanto a esse planeamento e à teoria que a Rede exige quando têm
uma prática e uma acção que exige actuação naquele momento. (…) Eu acho que a
Rede Social deveria dar, para querer tanto documento, deveria dar recursos huma134
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
nos. Não: deu no início e agora cada um que se desenrasque. Porque nem todos os
municípios têm condições para suportar um técnico a tempo inteiro na Rede Social
quando têm imensas necessidades. E com a crise que estamos a atravessar hoje em
dia, mais complicado se torna».
E há quem sugira a diversificação das fontes de financiamento:
«A Rede Social (…) no processo de implementação devia ganhar uma energia
e uma dinâmica para os diferentes parceiros assumirem os encargos com a Rede
Social. Não só a Câmara. Os diferentes parceiros. E, nesse sentido, não seria
necessário apoio financeiro exterior. (…) A outra parte que eu referi é a ausência de programas, de apoios, de financiamentos a iniciativas locais, municipais,
autárquicas ou não, de apoio social. Portanto, são as duas situações… Não sei se
me fiz entender…».
A diversidade de perspectivas sobre os princípios, objectivos e funcionalidade da Rede Social recolhida ao longo do trabalho empírico, não pondo em
causa a importância desta entidade para gerar dinâmicas e sinergias ao nível da
acção local parece, contudo, merecer uma atenção particular no sentido rever
alguns pontos críticos ilustrados nos depoimentos recolhidos.
5.4. Metodologias/estratégias de intervenção
A análise das entrevistas realizadas a diferentes instituições permite identificar uma diversidade de intervenções de acção local no combate à pobreza e à
exclusão social. Como salientado no Capítulo 4, tendo por base o referencial
teórico no âmbito da caracterização da intervenção social, foram definidas
duas grandes categorias agregadoras de tais intervenções: a acção assistencial e
o desenvolvimento comunitário. Foi também assinalado nesse momento que,
embora estas duas grandes categorias de intervenção constituam um recurso
para aprofundar a compreensão dos dados empíricos, reconhece-se que os/as
entrevistados/as caracterizam as situações sociais sobre as quais intervêm como
multidimensionais e multiproblemáticas. Nessa medida, não é fácil encontrar
nos seus discursos modelos puros, sejam eles do tipo assistencial ou de desenvolvimento comunitário.
5.4.1. A acção assistencial
A acção assistencial traduz uma ajuda directa, seja ela pecuniária ou em
termos de bens ou serviços essenciais, a indivíduos em risco social. Tratandose aqui essencialmente do reforço de práticas eminentemente tradicionais em
Portugal, deve-se contudo realçar que elas não significam necessariamente a
135
Tiago Neves (Coordenador)
rejeição de práticas inovadoras em resposta aos novos riscos sociais; é possível,
portanto, uma abordagem de acção assistencial incorporar elementos de novas
respostas sociais. As novas configurações dos problemas sociais conduzem as
instituições a organizar estratégias e respostas diversas. Não é contraditória,
portanto, a assumpção de uma perspectiva que entende a intervenção de forma mais tradicional com a integração de focos inovadores.
Entre as práticas que evidenciam aquilo que se enquadra na categoria acção
assistencial salienta-se, desde logo, a ajuda prestada por instituições diversas
– associações, instituições religiosas, fundações, etc. – a indivíduos em risco
social. Trata-se aqui, fundamentalmente, de intervenções que assentam numa
lógica imediatista de apoio e resposta a situações de emergência e/ou de resolução de carências em termos das necessidades básicas:
«Nós estamos atentos às necessidades. Também nos procuram, e cada vez mais,
porque temos uma população envelhecida. E depois temos os casos urgentes. Dificilmente negamos apoio a quem está a necessitar».
No mesmo registo, uma outra instituição refere o seguinte:
«Quer dizer, estamos abertos a todas as pessoas que necessitem do nosso auxílio.
Seja quem for. Aparecem aí pessoas do nada, que necessitam de alimento.Nós
correspondemos a tudo o que nos pedirem».
Neste contexto, o apoio ao nível alimentar assume especial relevo. Veja-se,
por exemplo, aqui:
«O Banco Alimentar contra a Fome e o Programa de Apoio a Carenciados (…)
são duas formas de prestar apoio às populações mais necessitadas».
E aqui:
«[apoiamos] Os alunos mais carenciados, que para além do almoço e dos livros,
passaram também a ter direito ao pequeno-almoço e lanche na escola».
Para além do apoio ao nível da alimentação, é frequentemente referida a
cedência de instalações para que as pessoas possam fazer a sua higiene pessoal
(balneários, lavandaria, etc.), o apoio ao nível do vestuário, de medicamentos,
e também contributos pecuniários para que as famílias consigam garantir o
pagamento das contas da água, luz e renda de casa.
«Tentamos sempre fazer este acompanhamento o mais próximo possível e tentamos sempre, dentro dos recursos da própria instituição, dar resposta às necessidades concretas da família. Isto é, temos os apoios mais regulares e depois, tendo em
conta até os problemas que a família nos vai colocando, vai colocando aos técnicos
no nosso atendimento social, tentamos saber junto da direcção em que medida é
que a instituição pode apoiar. E estamos a falar também de novos tipos de neces136
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
sidade, falamos da renda, da água, da luz, do gás, de alguma prótese necessária,
já tivemos apoio em óculos, medicação mais específica».
Constata-se o privilégio concedido a uma intervenção de proximidade que
visa conhecer e caracterizar a situação real da pessoa e/ou do agregado familiar.
Esta intervenção é feita através dos gabinetes de atendimento social, das visitas
domiciliárias, da articulação inter-institucional para troca de informação e elaboração de relatórios/processos sobre a situação socioeconómica das famílias
(a composição do agregado, a situação profissional das pessoas do agregado, o
seu rendimento, as suas condições de habitação, etc.):
«Nós normalmente tentamos primeiro ver qual é o tipo de agregado familiar, perceber qual é a problemática da família, tudo. Porque quando um agregado familiar
vem até nós, muitos deles vêm, pronto: este é o último recurso. Ao nível da alimentação porque a alimentação é um bem.... E depois há outro tipo de utentes que vêm
porque sabem que daqui podem conseguir algo e há os mesmo necessitados. Nós temos
que tentar perceber quem são as famílias que necessitam mesmo. Portanto, existem
as visitas domiciliárias, existe o atendimento e acompanhamento dessas famílias.
Numa primeira fase é feito o atendimento, é pedida toda a documentação do agregado familiar e [tenta-se] perceber porque é que vêm pedir ajuda à instituição. Depois,
se a instituição não puder dar resposta… Porque quando a pessoa vem pedir a alimentação, depois há outros problemas: alcoolismo, toxicodependência, n problemas.
Depois precisamos de todas as declarações de como o agregado está a dizer a verdade
porque nós deparamo-nos no dia-a-dia com bastantes mentiras».
Como se constata, o trabalho de proximidade e de articulação inter-institucional
que as organizações enfatizam funciona também como um mecanismo de controlo
social, permitindo detectar se os indivíduos em situação de risco estão a usufruir,
em simultâneo, da ajuda de diferentes instituições e, portanto, detectar eventuais
fraudes cometidas pelos beneficiários (e potenciais beneficiários) dos apoios:
«(…) há um programa informático ligado à Segurança Social em que cada instituição tem de saber, dentro dos processos familiares que têm, os números de identificação
da Segurança Social. Introduzindo no programa, este dá-nos logo um alerta que a
pessoa está inserida numa outra instituição. Isto em termos de cruzamento de dados,
de sabermos em que medida as pessoas só estão a ser apoiadas por uma instituição, é
óptimo. Porque nós temos também que distinguir as pessoas sérias das menos sérias».
Actualmente, as ajudas pecuniárias e/ou em bens acima referidas estão, também,
disponíveis em “lojas sociais”. O facto de serem locais frequentados quer por quem
oferece os bens quer pelos beneficiários desta ajuda é referido como elemento protector da privacidade. Um outro elemento mencionado é a sua localização discreta.
137
Tiago Neves (Coordenador)
Contudo, parece não existir consenso relativamente às “lojas sociais”. Estas são consideradas como estigmatizantes por algumas instituições.
«Há quem faça esse apoio através de lojas sociais mas isso não é uma resposta porque
as pessoas estão psicologicamente derrotadas, ou porque está desempregada, ou porque
teve um problema na vida não se vai expor numa loja dessas para ir buscar bens
alimentares porque tem a sua auto-estima (…)».
As visitas domiciliárias constituem uma prática frequente e são generalizadamente consideradas relevantes para a concretização de um trabalho de proximidade que permite conhecer a realidade e a dimensão dos problemas. São
consideradas centrais para desenvolver um trabalho de prevenção, evitando
situações extremas como, por exemplo, os internamentos em lares.
«E às vezes também temos que ir visitar as casas para ver as condições, porque só
falar às vezes não chega».
Os gabinetes sociais onde é realizado o atendimento desempenham um papel
importante na divulgação de informação relativa aos direitos e deveres ao apoiarem
as pessoas em risco social, agilizando o encaminhamento para outras instituições,
ao ajudarem no preenchimento dos formulários para obtenção de apoios sociais
(Rendimento Social de Inserção, Complemento Solidário para Idosos, entre outros) e ao aceitarem reclamações relativamente aos processos em curso.
Importa salientar que a localização destes gabinetes em espaços físicos segregados (bairros) pode ser vista como cumprindo uma dupla função: maior
proximidade no atendimento; menor estigmatização desses locais ao obrigar à
sua frequência pelos interessados:
«Um factor também muito importante (…) é que estes gabinetes, em vez de
estarem concentrados no centro, estão concentrados aqui neste edifício da comunidade. O que é que acontece? As pessoas de fora também têm de entrar no edifício,
e isso ajuda a que as pessoas se envolvam neste bairro social, percam o preconceito
e existe assim uma ligação deste bairro com a comunidade e as zonas envolventes».
Por fim, deve referir-se que, face ao actual contexto de crise, muitas instituições reconhecem que o apoio de âmbito mais assistencial se impôs como uma
necessidade, inclusivamente como uma vertente que precisa de ser reforçada:
«Nós tínhamos um programa que era [de] medidas de apoio integradas de combate à pobreza, que fomos tendo ao longo de quase todos os planos de acção (…).
E nesta época de crise foi sempre surgindo essa necessidade de apoiar. E passa por
vários projectos, desde a atribuição de habitação social, de géneros alimentícios,
da redução das tarifas do consumo de água por parte da Câmara, da criação de
138
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
uma loja social. Fomos sempre reformulando essa medida, porque infelizmente de
ano para ano as coisas foram piorando com a crise».
5.4.2. O desenvolvimento comunitário.
O desenvolvimento comunitário abarca uma larga amplitude de registos
no campo da intervenção social. Se por um lado este facto dificulta a identificação precisa do foco das intervenções desenvolvidas, por outro dá conta de
práticas que sentem a(s) comunidade(s) como ponto de partida na, para e com
a intervenção local. Realçam-se aqui estratégias participativas de envolvimento
dos indivíduos, tornando-se claro o objectivo das organizações na promoção
da autonomia e do empowerment. Importa salientar que desta linha de intervenção não está excluída a valorização da dimensão individual (empowerment
individual). Esta perspectiva pressupõe que as organizações, num processo de
crescente consciencialização, aceitam o risco, a criatividade e a inovação como
condição para o desenvolvimento sustentável das suas comunidades.
No âmbito do desenvolvimento comunitário encontra-se um leque muito
diversificado de intervenções, estratégias e metodologias. Há as que privilegiam a promoção da responsabilidade individual numa perspectiva de promoção da autonomia dos sujeitos, investindo num trabalho de desenvolvimento de competências pessoais e sociais através de metodologias de educação
não formal, de acções de formação, educação, informação e/ou sensibilização e no
apoio à construção de projectos de vida. Há também aquelas que partem da elaboração de diagnósticos, que assentam no trabalho em parcerias/redes/plataformas
de interacção, que procuram mobilizar recursos endógenos, mas também, muitas
vezes, recursos externos ao território, conjugando esforços e envolvendo as próprias
comunidades na definição da intervenção:
«(…) a intervenção parte sempre de um diagnóstico feito no território, de um grupo
concreto com quem podemos estar a trabalhar, de uma instituição, e depois o desenho
da intervenção, em função das necessidades diagnosticadas, dos instrumentos financeiros que existem de apoio a essas intervenções, e o trabalho é feito normalmente
em parceria com outras entidades de forma a reforçar a intervenção e a conjugar
esforços».
A questão da participação, já abordada num ponto anterior, assume aqui um
lugar de destaque:
«Isto remete para questões que têm que ver com a participação, que têm que ver com
o empowerment, que têm que ver com o trabalho em parceria, que têm que ver com
a valorização dos recursos locais, digamos assim, e com a animação para o desen139
Tiago Neves (Coordenador)
volvimento local, e que têm que ver com… Enfim, tem que ver com isto tudo. Tem
que ver com a sustentabilidade, também, não é?! E aceitando que as dinâmicas que
visam promover as mudanças comunitária e a mudança social, mais difícil, assente
em processos participativos, porventura demora mais tempo (…) os benefícios são
evidentes a longo prazo».
As metodologias de participação e empowerment concretizam-se em iniciativas,
acções e projectos de carácter muito diverso: desde o apoio ao associativismo à promoção do empreendedorismo – desenvolvido com públicos adultos mas também
com crianças e jovens, ao fomento da participação das populações na comunidade
local (por exemplo, os orçamentos participativos, que também já foram referidos
anteriormente), à aposta na formação e qualificação de adultos/as e também na
capacitação das próprias instituições do terceiro sector.
Entre as práticas que evidenciam aquilo que se enquadra na categoria desenvolvimento comunitário salientam-se intervenções nas áreas da animação comunitária,
do desenvolvimento rural e do desenvolvimento local, que adoptam estratégias de
animação territorial com vista a fomentar o empreendedorismo, a inovação e a
participação das populações na comunidade local.
«(…) é uma estratégia assente na animação territorial, porque achamos que num
território marcado por estas características é essencial criarmos um clima favorável ao
empreendedorismo e à inovação. E a animação é uma ajuda nesse sentido».
Conforme referido acima, o trabalho é desenvolvido em parceria, em rede e
através de plataformas de interacção, procurando conjugar as potencialidades do
território e mobilizá-las em prol do desenvolvimento. A articulação interinstitucional promove a divisão de tarefas e competências entre as várias instituições parceiras. É salientada a importância de alguns programas comunitários. O excerto
que se segue aborda o programa LEADER, que é visto como tendo reforçado o
desenvolvimento, perspectivado como integral, plural, centrado na autonomia, na
iniciativa, na inovação e nas parcerias (nacionais e transnacionais):
«Começou de uma forma experimental como iniciativa comunitária, a iniciativa
comunitária LEADER, que defende uma forma de fazer desenvolvimento local e
que tem por base um conjunto de especificidades e essas especificidades levam-nos a
olhar para o desenvolvimento de uma forma integrada, de uma forma plural, em
parceria, com uma autonomia muito grande. Nós reivindicamos para os nossos processos uma grande autonomia face à Administração Central».
O fortalecimento da sociedade civil, da cidadania e da coesão social é considerado uma área fundamental já que permite reflectir sobre a forma de fazer e pensar o
desenvolvimento comunitário.
140
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
«Dentro do programa de desenvolvimento comunitário urbano e do programa de
educação e desenvolvimento de infância, encontrar pontes para estimular a intergeracionalidade e para trabalhar com pessoas, com seniores. Mas digamos que não
há assim um plano de acção ou um objectivo muito específico. Há pequenos ensaios,
projectos-piloto. (…) Mas é claramente uma área em que nos parece que faz sentido
intervir (…) através do estabelecimento de dinâmicas inter-geracionais».
O investimento no trabalho individual, personalizado, com vista à capacitação e
autonomização das pessoas, é relatado como um trabalho que é desenvolvido numa
lógica integrada no âmbito de intervenções comunitárias. Neste âmbito salientamse as referências aos Centros Novas Oportunidades:
«A formação é um dos aspectos mais importantes que nós temos [e] coaduna-se
também com as empresas de inserção, ou seja, nós tentamos que as pessoas melhorem as suas qualificações quer através de formação, quer através dos Centros
Novas Oportunidades, para depois também se lhes poderem abrir portas de trabalho».
Os gabinetes de apoio local são também citados como exemplos de respostas de proximidade no âmbito do desenvolvimento local. Estes desempenham
um papel importante na elaboração de candidaturas aos diferentes programas
nas áreas do social, do turismo e da agricultura. Veja-se aqui:
«Nós temos esses gabinetes de apoio local, realizam candidaturas a todos os programas do QREN, desde a área social até, sei lá, agricultura, portanto abrangendo todas as áreas».
E aqui:
«Temos um projecto que é chamado o Eco-museu, Eco-aldeia, que tem várias
vertentes e uma delas seria a criação de uma empresa de exploração de agricultura biológica em que as pessoas trabalhariam e depois abririam o escoamento de
produtos. Da nossa parte, e acima de tudo, criar um espaço habitacional para
aquelas pessoas que neste momento, temporariamente, vão ficar sem habitação
porque não conseguem pagar os empréstimos aos bancos. No fundo seria criar
um espaço habitacional temporário para essas famílias. (…) Isto é um conceito
americano, comunitário, de vida comunitária, em que as pessoas usufruem das
casas mas iriam trabalhar nas iniciativas que haveria. Ou teriam que ter formação, ou trabalhar nos nossos espaços de agricultura biológica, na manutenção da
aldeia (…)».
Para concluir esta secção sobre as estratégias e metodologias de intervenção, é de salientar que as práticas de voluntariado surgem incorporadas em
141
Tiago Neves (Coordenador)
ambas as categorias – a acção assistencial e o desenvolvimento comunitário. O
contributo voluntário pode assumir diferentes formas, desde a oferta de bens
(alimentos, vestuário, móveis, dinheiro, etc.) ao trabalho gratuito desempenhando diferentes funções (direcção, gestão, execução) nas mais diversas instituições. Encontram-se, também, exemplos de associações que emergiram de
práticas de voluntariado e que desempenham um papel relevante no âmbito
do desenvolvimento comunitário:
«Cada um deu um donativo para fundar a associação. Cada um deu o que
pôde, era preciso dinheiro para fundar a associação. (…) Aqui é tudo pelo amor
à camisola… Temos ginástica aí para as senhoras, tivemos escola, agora estamos
à espera, que isto abriu este ano, para ter uma professora para dar aulas com os
analfabetos. Temos excursões a correr o país».
Os dados analisados corroboram, ainda, a ideia segundo a qual a prestação
de serviços constitui uma forma de intervenção que pode ser privilegiada quer
no âmbito da acção assistencial, quer do desenvolvimento comunitário. Os
gabinetes sociais e de apoio, acima mencionados, constituem exemplos ilustrativos dessa dupla vertente.
5.5. A relação entre o local e o central.
A análise da relação entre o local e o central afigura-se particularmente importante num momento em que se colocam de modo intenso as questões da
territorialização da intervenção e da emergência de novas formas de governação social local. A relação entre o local e o central será aqui analisada em cinco
dimensões distintas: aspectos gerais, incluindo a comparação entre resultados
da acção central e da acção local; a relação entre planos nacionais – designadamente o PNAI – e a acção local; as repercussões ou retroacção do local sobre
o central; as críticas efectuadas pelos actores locais às estruturas centrais, suas
políticas e práticas; por fim, as sugestões efectuadas pelos actores locais às estruturas centrais, suas políticas e práticas.
5.5.1. Aspectos gerais.
Abordam-se nesta dimensão três itens distintos identificados no discurso
dos/as entrevistados/as: em primeiro lugar, os modos como o poder e as estruturas centrais regulam a acção local; depois, a dependência das instituições locais face ao poder central; por fim, aborda-se a comparação entre os resultados
da acção central e da acção local no combate à pobreza e à exclusão social.
A relação entre o local e o central é recorrentemente descrita como uma
142
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
relação de regulação do primeiro pelo segundo. Essa regulação é entendida de
dois modos: ou de um modo relativamente rígido e determinista, surgindo o
poder e as estruturas centrais como configuradoras das formas e possibilidades
da acção local, ou de um modo mais flexível, no qual se reconhece ao local uma
razoável capacidade de adaptação às directrizes centrais. O entendimento mais
rígido e determinista pode encontrar-se, por exemplo, aqui, nas palavras do/
da representante de um Contrato Local de Desenvolvimento Social:
«Entrevistadora: Tinham liberdade para acrescentar mais eixos [no programa de
intervenção] (…)?
CLDS: Não. Dentro dos outros eixos é que é possível de se elencar um sem-número
de actividades. Nós entendemos por bem elencar esta».
A adequação aos planos centrais é essencial para aceder aos financiamentos
disponíveis:
«Entrevistadora: E também considera que esta adequação é, não sei se percebi
bem as suas palavras, mas acaba por ser imperiosa porque se não, não acedem…
Entrevistado: Sim, exactamente. Se não, não acedemos aos financiamentos. Exactamente».
Pode dar-se o caso de que a necessidade de adequação a um plano central
seja sentida de modo negativo:
«Entrevistadora: No âmbito do plano DOM47, foram vocês que se candidataram (…)?
Entrevistado: Não, não, não. (…) a Segurança Social chegou aqui ao pé de nós e disse:
“Têm 2 alternativas: ou aceitam ou aceitam”. E nós escolhemos as duas alternativas.
(…) [o plano DOM] é, é totalmente [impositivo]! Se bem que lhe diga uma
coisa, o Conselho de Administração desta instituição aceitou muito mal o ter que
ir para o plano DOM».
Contudo, a imposição de planos e directrizes pode ser também perspectivada de modo mais positivo e construtivo:
«Eu acho que tem aspectos positivos [o facto de os CLDS serem definidos pela
Administração Central]. Limita um bocadinho os devaneios que a instituição
possa ter para fazer outras coisas. Por outro lado, o facto de ser focado, orientado
e determinado por um tipo de problemas que são identificados normalmente no
diagnóstico social do concelho, justifica (…) à partida [a intervenção]».
O outro registo, de entendimento mais flexível da regulação da acção
47 O Plano DOM – Desafios, Oportunidades e Mudanças, criado pelo Despacho n.º 8393/2007,
de 10 de Maio, tem como objectivo principal a implementação de medidas de qualificação da rede de Lares
de Infância e Juventude, procurando reforçar a promoção de direitos e protecção das crianças e jovens acolhidas, no sentido da sua educação para a cidadania e desinstitucionalização, em tempo útil.
143
Tiago Neves (Coordenador)
local pela Administração Central, é bem sintetizado na seguinte afirmação:
«Claro que em algumas coisas nós temos de seguir a orientação, mas noutras não
é assim tão limitado. Não deixamos de obedecer àquilo que são as regras, daquilo
que é estabelecido, mas adaptamos à nossa realidade».
O/a representante de uma Rede Social diz mesmo que é concedida grande
liberdade à acção local:
«Nunca sentimos imposição nenhuma, tanto que seguimos uma metodologia diferente e não houve qualquer tipo de constrangimento».
O excerto seguinte ilustra a forma como a relação da acção local com os
planos e as directrizes centrais se estrutura em torno de duas questões fundamentais: as opções técnicas (ou tecnico-políticas) da intervenção e o financiamento. Será essencialmente nesse quadro que se joga e define a relação entre
o local e o central:
«Claro que [a regulação central] cria algumas circunstâncias que podem ser condicionantes (…). Em alguns casos até (…) impondo algumas regras de funcionamento que às vezes contrariam (…) a lógica do próprio funcionamento da
instituição. Evidentemente que nós temos consciência disso e naturalmente que
podemos fazer – e fazêmo-lo com certeza – adaptações no sentido em que esses
embates tenham o menor impacto possível. Mas é evidente que mesmo assim não
se pode falar em dependência. Isto é, evidentemente que nós vivemos de financiamentos públicos e obviamente que esses financiamentos têm as suas regras, mas
também lhe devo dizer que já não é a primeira vez que não nos candidatamos a
alguns financiamentos (…) porque conhecemos logo à partida quais são as regras.
E nesse caso concreto condicionariam claramente, e inverteriam até, uma lógica
ou um paradigma de funcionamento institucional e (então) a decisão foi em não
ir por aí».
Muito embora alguns actores locais reconheçam possibilidades de adaptação das acções que desenvolvem aos planos e directrizes centrais, a dependência
das instituições locais face ao poder central é um elemento referido recorrentemente. Pode mesmo dizer-se que o eixo que mais intensamente caracteriza a
relação entre as instituições e dispositivos locais e o poder central é a dependência. Esta dependência faz-se sentir de modo particularmente agudo nas
questões financeiras, e repercute-se na contratação de pessoal e na prestação
de serviços aos utentes:
«Entrevistada: Antigamente, chegávamos a Março/Abril e tínhamos sempre um
grupo de pessoas pagas pelo Centro de Emprego, que vinham cá dar uma ajuda e
que nos permitiam dar as férias do pessoal com alguma facilidade. Actualmente
144
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
isso é muito difícil, é muito difícil conseguir esses apoios financiados pelo Estado.
Não digo que fosse a solução, mas para nós foi um benefício grande. E muitas dessas pessoas ficaram cá a trabalhar, porque desse pessoal que nós temos, mais de 50
é para o apoio domiciliário, porque é a grande actividade. Mas actualmente está
cada vez mais difícil, não só porque as pessoas fogem destes tipos de trabalhos como
também porque há menos apoios estatais. Portanto, o cerco é muito maior a nível
de dificuldades. Não me refiro à boa vontade, o Centro Regional [da Segurança
Social] sempre foi impecável connosco, temos tido uma relação muito boa. Sempre
nos têm facilitado e apoiado em tudo aquilo que está ao alcance deles, mas nem
tudo está. Nos últimos anos sente-se maior dificuldade em conseguir apoios.
Entrevistadora: Por parte das estruturas centrais?
Entrevistada: Sim, muito mais dificuldade.
Entrevistadora: Essa dificuldade ter repercussões na vossa intervenção?
Entrevistada: Sim. Por exemplo, pela primeira vez nós se calhar vamos ter que
recusar a admissão de utentes por causa disto».
Em concelhos pequenos, isolados e pouco populosos, dado o reduzido poder
de atracção do território e a escassez de fontes alternativas de financiamento, as
dificuldades fazem-se sentir de um modo distinto dos grandes centros urbanos:
«É assim, eu penso que ao nível local (…) as coisas podem efectivamente funcionar muito bem, se eu tiver meios. Eu acho que é importante isso: se houver meios
para se trabalhar eu penso que nada melhor do que a acção social ser desenvolvida
pelos municípios, pela Segurança Social local, porque como disse é quem conhece
as pessoas, é quem conhece os problemas e os vive de perto, é quem ouve de facto de
viva voz quais são os problemas. Eu acho que devia efectivamente haver a nível
central uma preocupação para dotar os municípios, dotar os concelhos – e falo
também na questão da Segurança Social – de equipas (…). Eu penso que muitas
vezes o problema é que falamos apenas de um assistente social mas há necessidade
de assistentes sociais, há necessidade de psicólogos e há necessidade de um conjunto de outros quadros técnicos que são necessários para resolver estes problemas e
que não temos. Portanto, quando falamos de concelhos pequenos como o [nome
do concelho] (…) não tem um psicólogo no concelho. Se houver uma situação
de uma criança que necessite de ter acompanhamento psicológico nós temos que
enviar para o hospital ou para outro lado qualquer, porque não há. O problema
é quando não temos meios técnicos e andamos a tentar resolver com os que temos,
infelizmente muitas vezes não são os suficientes ou os adequados».
Em síntese:
«Uma coisa é certa: as nossas medidas têm que ter sempre como base as do Estado
145
Tiago Neves (Coordenador)
Central; ou seja, nós dependemos do Estado Central e tudo parte daí».
Quanto à comparação entre os resultados da acção central e os da acção local,
antes de mais deve assinalar-se que, apesar de este ser um item específico do guião
das entrevistas, a enorme maioria dos/as entrevistados/as não se pronunciou acerca
dele de modo claro e directo. Há quem reconheça explicitamente dispor de poucos dados que permitam dar uma resposta informada a essa questão:
«É assim, não tenho presentes esses dados. No essencial, em termos de medidas,
acho que são interessantes o Rendimento Social de Inserção, programas de apoio
ao emprego e programas de apoio à pobreza e exclusão social. Eu acho que as medidas são lançadas, mas as condições para a sua efectividade de implementação
e resultados não estão tomadas. O Rendimento Social de Inserção é uma medida
em si interessante, mas na prática como é que se fiscaliza, como é que se controla,
como é que se avalia? Acho que ainda não há os mecanismos necessários para
fazer esse registo».
No excerto seguinte encontra-se o mesmo desconhecimento de dados que
permitam responder adequadamente:
«É [apenas] uma enorme impressão. Em muitos aspectos deveria haver um estudo
por município (…). Porque não sei realmente se o município está a fazer alguma
coisa… Porque há uns dias veio aqui o Presidente da Junta (…) para nós fazermos uma análise de facto, eu não digo à pobreza, mas à necessidade que certos
sectores tinham naquela terra, havia muita gente idosa e não sei o que mais. (…)
Porque é necessário fazer um levantamento para nós analisarmos com os respectivos critérios para darmos resposta às populações necessitadas».
Os/as entrevistado/as que dão uma resposta concreta à pergunta acima referida tendem a ver os resultados da acção local e da acção central como
complementares. Pode constatar-se, no entanto, que não são apresentados dados concretos de suporte às respostas fornecidas:
«É uma pergunta difícil. Eu diria que se complementam. O poder central deve
deliberar e tomar medidas, arranjar apoios e projectos que sejam capazes de ser
executados a nível local. E que sejam eficazes porque as coisas não se fazem, nem
se resolvem por decreto, mas naturalmente tem de haver regras».
Veja-se também aqui, excerto no qual, do mesmo modo, se encontra uma evasão à pergunta feita e a condução da resposta para dimensões mais generalistas:
«Eu penso que pode haver também uma visão para algumas áreas ou para alguns sectores que tem de ser uma visão de complementaridade. Em que não faz
sentido, se calhar, uma intervenção local, sem que haja também uma medida ou
uma intervenção mais centralizada, que uma seja concertada com a outra. Para
146
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
algumas outras áreas, alguns outros territórios e até para alguns outros problemas
sociais, a intervenção e a mudança social e comunitária não se pode fazer sem
que haja intervenção directa naquele território. Acho que tem que haver complementaridade e alguma partilha dos resultados, da forma como se faz, para que
possa haver efeitos e para que as medidas possam ser eficazes. Acho que não pode
ser muito linear a resposta».
Em síntese, pode dizer-se que não foi possível obter, a partir dos discursos
dos/as entrevistados/as, elementos concretos relativamente à comparação dos
resultados da acção local com os resultados da acção central no combate à
pobreza e à exclusão social. Em termos mais gerais, os depoimentos recolhidos
revelam que, se por um lado se manifesta o desejo da existência directrizes
centrais que orientem a intervenção, por outro afirma-se que essas directrizes
podem ser condicionantes da acção desenvolvida pelas instituições locais. Assim, a dicotomia entre regulação e autonomia na intervenção permanece uma
questão por resolver.
5.5.2. A relação entre planos nacionais e acção local
O discurso dos/as entrevistados/as aponta para duas dimensões de aferição da
relação entre os planos nacionais – com especial ênfase no PNAI, dado o enquadramento do estudo – e a acção local: em primeiro lugar, o conhecimento que os
actores possuem desses planos; em segundo lugar, a articulação existente entre os
planos nacionais e a acção efectivamente desenvolvida a nível local.
Naquilo que se refere ao conhecimento dos planos, constata-se a existência de
níveis diferenciados de conhecimento e familiaridade com os planos nacionais
por parte das instituições que desenvolvem acção local, assim como fontes
muito díspares de conhecimento acerca desses planos.
Algumas instituições e dispositivos salientam a importância da actividade
de organismos de âmbito nacional – a Segurança Social, a REAPN, a CNIS –
para o conhecimento que possuem dos planos nacionais:
«Entrevistadora: Têm conhecimento do PNAI através da informação…?
Entrevistado: Normal... Pela Segurança Social».
Tal como aqui:
«[o conhecimento do PNAI] Chegou através da REAPN (…) que geralmente nos
manda uns mails interessantes…»
Há também quem saliente a importância das Redes Sociais para a disseminação dos planos nacionais:
«Entrevistadora: Estávamos a falar do Plano Nacional para a Inclusão, o PNAI.
147
Tiago Neves (Coordenador)
Como é que vos chegou o conhecimento do PNAI? Vocês têm conhecimento das
prioridades e das medidas do PNAI? Como é que isso vos chegou?
Entrevistado: Chegou-nos através, digamos… O documento foi distribuído a
todos, mas nós fundamentalmente através da Rede Social (…) foram traçadas
as linhas gerais do PNAI e em termos concelhios foram definidas uma série de
acções».
A participação em seminários informativos conduzidos pelas entidades que os
promovem é uma outra forma de tomar conhecimento dos planos nacionais:
«Entrevistadora: Como é que vos chega, por exemplo, o Plano Nacional de Acção
para a Inclusão?
Entrevistado: Geralmente é feita a divulgação a nível nacional e nós somos convidados. Se pudermos ir, participamos e tomamos conhecimento».
Por fim, há quem tome conhecimento dos planos nacionais através de pesquisas na Internet:
«Entrevistadora: Como é que vos chegam ao conhecimento esses planos, nomeadamente o Plano Nacional de Acção para a Inclusão, o PNAI. Como é que tiveram
conhecimento dele?
Entrevistado: O conhecimento da maioria dos programas vem do conhecimento
através via internet, e investigação através da internet que é o único meio ainda
(…)»
Deve ainda salientar-se o facto de haver um conjunto significativo de instituições e dispositivos – incluindo Câmaras Municipais, Juntas de Freguesia,
Redes Sociais, IPSS – que referem não ter conhecimento do PNAI:
«Entrevistadora: Concretamente, o PNAI (…) como é que ele chega ao local?
Têm conhecimento dos eixos prioritários, das metas?
Entrevistado: Não, por acaso não tenho, por acaso é uma coisa que sinceramente
não tenho».
Por sua vez, a articulação existente entre os planos nacionais e a acção efectivamente desenvolvida a nível local pode ser descrita em torno de dois eixos: o
do apoio ao enquadramento da acção local e o da pouca ou nenhuma relação
entre planos nacionais e acção local. Assinale-se que foi encontrado um conjunto relevante de instituições e dispositivos – incluindo Câmaras Municipais,
Juntas de Freguesia, Redes Sociais, IPSS – que afirmam haver pouca ou nenhuma relação entre planos nacionais e acção local.
Na perspectiva de que os planos nacionais oferecem apoio ao enquadramento da acção local, eles são entendidos como servindo para orientar as iniciativas locais, fornecendo quadros de actuação que são posteriormente adap148
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
tados às realidades locais:
«São linhas gerais, que são linhas políticas no fundo. Para nós ajudam-nos no
enquadramento da estratégia. Uma agenda que temos no [localidade] é a da
empregabilidade, e nós temos como referência a Agenda Nacional do Emprego. E
depois temos que ajustar localmente essas prioridades. E para isso esses documentos servem, mas depois têm de acontecer mais coisas. Também não sei se a nível
central os documentos devem ir muito mais para além do que isso. No fundo é
indicar caminhos, e depois têm que dar condições para que a gente concretize
essas prioridades, que é esse o papel do Governo, com programas operacionais,
com apoios».
Na mesma linha, um/a outro/a entrevistado/a afirma que:
«Os planos e os diagnósticos... Vai-se caminhando para uma posição mais micro...
(…) os planos nacionais gerem. O que é… Depois… Criam ou não condições
para surgir financiamentos. A intervenção nesta altura está muito ligada aos
planos que vão surgindo e que são ao nível nacional, maioritariamente, e são fundamentais para criar condições para que nos territórios surjam investimentos».
Seja então por necessidades de financiamento, seja por enquadramento
num desígnio de âmbito nacional, os planos nacionais surgem como algo a
seguir:
«Acho que sim, acho que nós temos que estar sempre em sintonia com essas linhas
centrais até porque todos os financiamentos que vêm têm também como base esses
planos, portanto… Mesmo que nós queiramos realizar outra situação que não
esteja prevista no plano nacional, nós não conseguimos financiamento para ela.
Mas quanto a mim acho que está correcto, acho que sim. Acho que tem que haver
sempre um plano por onde se deva seguir. Acho que sim».
Frise-se que seguir os planos nacionais e procurar implementá-los localmente comporta um trabalho de adaptação e crítica, revelador de margens de
liberdade na actuação dos actores locais:
«Claro que é assim: naturalmente que a instituição reconhece todos esses planos
a vários níveis, desde o PNAI ao PNE ao Plano Nacional de Saúde e tudo isso.
E naturalmente o Plano Nacional para a Igualdade e aquelas coisas…Naturalmente que nós não temos outra escolha a não ser adequar, mesmo que não
quiséssemos, porque os próprios financiadores obrigam-nos a isso, e também as
fiscalizações periódicas que temos nos obrigam a isso. E naturalmente que, numa
lógica de adaptação à realidade que temos, sempre numa lógica de adaptação
de aplicação tal e qual dessas directrizes, ou desses planos, naturalmente que nós
seguimos e respeitamos aquilo que são as orientações em cada momento, digamos,
149
Tiago Neves (Coordenador)
para as políticas sociais, naturalmente numa lógica de sempre de as aplicar num
terreno, num contexto que é este. E também de alguma maneira sempre de uma
forma bastante crítica…».
Os discursos que assinalam a existência de pouca ou nenhuma relação entre
planos nacionais e acção local apresentam configurações distintas, assim como
justificações diversas para tal distanciamento entre os planos nacionais e as
práticas locais das instituições:
«Para ser sincero: eu conheço algumas das premissas, mas não é uma prioridade,
não é uma coisa que esteja presente».
Num registo similar, um/a outro/a entrevistado/a refere que:
«[Seguimos os planos nacionais apenas] Naquilo que nos interessa. Não temos
demasiada preocupação na nossa orientação fundamental segundo os programas
do Governo. Nós procuramos dar respostas e fazer o melhor possível nas respostas
que temos implementado. Depois vai surgindo conforme se vai proporcionando.
Não temos uma preocupação fundamental de ir ao encontro desses programas».
Existem actores que consideram mesmo que a sua actividade é totalmente
autónoma relativamente aos planos nacionais:
«Esses planos nacionais condicionam as estruturas nacionais, a Segurança Social, o
Instituto de Emprego... A nós não nos condicionam, nós temos total autonomia, à
excepção da financeira. Em termos de políticas somos autónomos, pelo que se eles definirem uma determinada orientação e nós entendermos que não deve ser aplicada em
[nome da localidade] aqui pela Junta, nós fazemos outra coisa. Temos liberdade para
isso, de sermos nós a aplicar as nossas políticas. Assim como a Câmara Municipal,
porque eles também são eleitos directamente. Agora se for um decreto-lei é que temos
que cumprir».
Noutros casos, a falta de relação entre planos nacionais e acção local devese à escassez de ajustamento entre planos nacionais e realidades locais:
«Não estão ajustados porque é assim: ainda recentemente criou-se o PARES para
dar apoio à infância para os centros urbanos, apenas para os centros urbanos e
discriminou-se mais uma vez o meio rural, de maneira que isto não está completamente ajustado».
Noutros casos ainda, a acção local desenvolve-se desligada dos planos nacionais devido a falhas na transposição dos planos nacionais para um nível
mais operacional:
«As pessoas comunicam mas depois não passa do papel».
Por fim, note-se que podem existir casos em que, apesar de existir uma
relação entre os planos nacionais e a acção local, ela surgiu por coincidência
150
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
mais do que por intenção ou planeamento:
«O PNAI, o seu princípio básico vai bater sempre à questão da exclusão social e
manter, promover a coesão social. Mas dizia-lhe se há enquadramento específico,
ou que há essa preocupação em ir buscar: não! Talvez se faça isso de uma forma
mais leve, nunca como objectivo central. Aliás, quando nós tivemos agora o feedback à Segurança Social relativamente às nossas acções, procuravam sempre
perguntar na base de dados a que temos acesso se havia enquadramento (…) na
parte das acções, mas não foi um enquadramento propositado, está a entender?
Foi um enquadramento que calhou assim enquadrado, não foi pensado: “Olha,
vamos por este caminho porque devemos atingir aquela meta porque o PNAI
assim o diz”. Não foi».
Conclui-se, assim, que ainda há muito a fazer no domínio da articulação
entre os Planos Nacionais e a acção desenvolvida pelas instituições locais.
5.5.3. A retroacção do local sobre o central.
Neste ponto abordam-se as repercussões que, no ponto de vista dos/das
representantes das instituições locais, a acção local tem sobre as estruturas,
políticas e planos nacionais. Estas repercussões são agregadas em três categorias que emergiram do discurso dos entrevistados: nenhuma retroacção; pouca
retroacção; retroacção relevante. Deve assinalar-se que a categoria nenhuma retroacção é, de longe, a mais representada.
A ausência de retroacção, isto é, a ausência de efeitos da acção local sobre
as estruturas, políticas e planos nacionais não parece, no essencial, resultar de
uma pura e simples ausência de comunicação entre os dois níveis. Veja-se, por
exemplo, aqui:
«A nossa direcção até tem uma relação bastante boa com a Direcção Regional e
o Director fala diariamente, ou quase, com a equipa que nos orienta, que está
connosco (…) e tem muito à-vontade para expor estas situações. Eles conhecem
perfeitamente o que nós achamos das coisas, sabem o que nós gostaríamos de fazer,
mas não passa de vontade. Depois no terreno é complicadíssimo».
Tal como aqui:
«Podemos manifestar a opinião profissional e/ou pessoal nas reuniões com o Centro Distrital da Segurança Social, Centro de Emprego, autarquia, ou até com o
Governo Civil... mas não sinto que isso tenha qualquer repercussão. Se calhar
ainda não encontrámos o meio ou o instrumento correcto para o fazer...».
Mais do que a inexistência de comunicação, o que se salienta é, no fundo,
151
Tiago Neves (Coordenador)
a não-inscrição48 daquilo que é comunicado. Os actores locais procuram encontrar razões para essa não-inscrição. Uma das razões apontadas é a falta de
intervenção e comunicação política visível por parte dos actores locais:
«Bom, exactamente, agora como é que nós fazemos para chegar lá, não é tanto
uma intervenção técnica, é mais uma intervenção política que tem que existir. Se
ela existe não faço ideia, não sei».
Outra razão encontra-se nos canais de comunicação entre os poderes local
e central, que obstaculizam a inscrição em tempo útil – isto é, de modo a ter
efeitos – daquilo que é comunicado:
«Entrevistadora: Mas acha que a Junta consegue fazer chegar lá acima [poder
central], a quem toma as decisões políticas?
Entrevistado: Podem chegar mas quando chegarem lá as pessoas já estão no cemitério
aqui ao lado. Mas é verdade: não é o primeiro caso que acontece assim. Iam resolver o
problema de uma senhora a sua casa e a senhora já estava noutra casa...».
Como se constata no excerto abaixo, também não é claro que dispositivos agregadores de instituições locais consigam retroagir sobre o poder central:
«Entrevistadora: Acha que a acção local tem poder para influenciar, tem alguma
repercussão a nível das definições das políticas centrais?
Entrevistado: Não. Mesmo a Associação Nacional de Freguesias e a Associação Nacional de Municípios, o peso que têm nas decisões do Estado é muito reduzido».
Por fim, há quem aponte claramente para o processo de não-inscrição para explicar a falta de retroacção do local sobre o central:
«O sistema está montado de tal maneira que toda gente se vai acomodando. As partes
intermédias que têm intervenção: “Não façamos ondas, não andemos aqui com coisas,
vamos andando, vamos fazendo, vamos não sei quê…”. Aí a coisa está muito mal».
A retroacção que, para alguns/mas entrevistados/as, existe entre o poder local
e o poder central é possibilitada pelos mecanismos previstos na lei e por algumas
medidas políticas, mas esbarra no contexto cultural nacional. Significa isto que há
pouca retroacção:
«Uma coisa é ter capacidade, outra coisa é a forma como essa capacidade é ou não
desenvolvida. Nós temos, a meu ver, legislação bastante boa em geral na área social e
portanto temos mecanismos, desde as CPCJ às Comissões de Freguesia, aos Conselhos
Locais de Acção Social e várias plataformas que estão pensadas precisamente na lógica
do nível local propor e fazer sugestões de medidas políticas a nível nacional. Agora, isto
do ponto de vista legislativo e do ponto de vista das medidas que existem… Do ponto
48 Retoma-se aqui a terminologia de José Gil em Portugal, Hoje: o medo de existir.
152
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
de vista prático, nós não temos uma cultura que possibilite isso, porque culturalmente
não temos essa perspectiva. E portanto a influência do local sobre as medidas a nível
nacional, da minha prática de intervenção directa e do contacto que tenho com outras
organizações, ainda é frágil e é importante trabalhar mais nessas sedes. Porque os mecanismos de facto existem, mas não os utilizamos com a potencialidade que eles têm».
O local pequeno e isolado tem dificuldade em fazer-se ouvir; projectos e iniciativas de escala mais ampla conseguem, por vezes, obter algum sucesso neste aspecto:
«Um ou outro projecto, uma ou outra iniciativa têm impacto. Por exemplo, agora
com a questão da implementação dos sistemas de gestão da qualidade nas IPSS, (…)
conseguimos que o Instituto da Segurança Social fizesse uma revisão aos manuais que
eles lançaram. Há uma ou outra, mas têm que ser projectos já de grande dimensão».
Das três instituições que referem existir uma retroacção relevante do local sobre
o central, duas delas são Câmaras Municipais. Este facto reforça a ideia, já expressa
nos pontos anteriores, de que a dimensão importa nas relações com o poder central
(assim como encontrar a estratégia de relacionamento mais eficaz):
«Não mandamos cartas e ficamos sem respostas, isso não. Não. Mais, por exemplo, o
Senhor Presidente da Câmara, mas também acompanhado por mim às vezes, pelos
técnicos, e não só na área da acção social, em todas, sempre que possível, sempre, sempre que possível e com insistência, em que são feitos pedidos, somos recebidos pelo Governos, e temos ido muitas vezes, muitas vezes, quase todas as semanas, ou pelo menos
todos os meses mais que uma vez, às reuniões com o poder central, com os representantes de cada área, e isso tem sido com muita insistência porque é mesmo assim. Tem que
se pedir para se conseguir. E tem que se ir procurar para conseguir trazer alguma coisa.
São feitas periodicamente, através de pedidos de audiência que o Senhor Presidente da
Câmara faz ao Governo e tem havido um feedback muito positivo porque realmente
tem-se conseguido chegar lá».
O facto de a cor política da autarquia ser diferente da do Governo não conduz
necessariamente a problemas de reconhecimento da acção local desenvolvida:
«Sinceramente eu acho que é boa [a repercussão do local sobre o central]. E concretamente a nível social. Não sou eu que o digo, está na imprensa, Ministro e Secretários
de Estado têm elogiado as políticas da Câmara de [nome da localidade]. Estamos à
vontade porque a cor política é diferente, portanto é porque reconhecem a competência
e seriedade e uma boa gestão do nosso Presidente de Câmara. É sinal que estamos no
bom caminho. Mesmo figuras importantes da cultura têm vindo cá (…). Para nós é
óptimo, mas aumenta também a nossa responsabilidade».
Será talvez pertinente questionar o facto de a retroacção considerada como relevante se verificar entre as Câmaras Municipais e Estado central. O papel que este
153
Tiago Neves (Coordenador)
último confere às Câmaras Municipais enquanto instituições mediadoras de nível
meso entre o local e o central pode justificar um acesso mais facilitado e, consequentemente, uma retroacção mais significativa.
5.5.4. Críticas do local ao central.
É possível encontrar, no discurso dos actores das instituições locais, um conjunto de críticas às estruturas, políticas e planos nacionais na sua relação com o
local. A enorme maioria dessas críticas radica, embora exprimindo-se de modos
distintos, numa percepção de afastamento e separação entre o local e o central.
Esta secção do texto dedica-se à apresentação dessas e doutras críticas.
Em primeiro lugar aborda-se a questão da centralização do planeamento e da
acção, do distanciamento da realidade local. A centralização das decisões – por vezes
até ao nível supra-nacional – cria obstáculos importantes a uma gestão do local
assente nas suas especificidades:
«Acho que cada vez mais as decisões são ditadas de cima. E tão de cima que já vêm
da Europa para o nosso país. Cada vez se torna mais difícil sermos nós aqui, pequeninos, a Câmara a decidir o que é, o que serão as prioridades duma intervenção.
E de facto há alguma fragilidade, mas eu acho que é ao nível do nosso país. Em
termos de diagnóstico e não sabermos defender aquele que é o interesse da nossa população em particular. E isso também se sente ao nível da Câmara, numa escala um
bocadinho mais pequenina, mas eu acho que se sente. (…) É de facto uma grande
dificuldade. (…) Quando nós atendemos às solicitações dos nossos técnicos em termos de projectos também temos de ter em conta aquilo que são as prioridades que
nos são definidas. Porque por vezes há projectos que são de facto muito interessantes,
mas pelo simples facto de não se enquadrarem nas nossas prioridades, e pela falta
de recursos, não conseguimos desenvolver alguns dos projectos que acho que teriam
muito interesse».
Há, portanto, um distanciamento entre os poderes centrais e locais, uma irredutibilidade entre as medidas e intervenções locais, assentes na proximidade e
mais abertas à casuística, e as políticas nacionais – cegas e universalistas, um pouco
como a Justiça:
«Digamos que o Estado tem uma política cega e nós não, porque eles orientam
numa certa direcção onde poderá haver fuga. E aqui não existe fuga, todos os casos
referenciados são tratados. Agora, enquanto existir uma política de cima para baixo
– que é o que existe – não vamos muito longe. Ou se encontram a meio, ou os de
lá de cima vêm ouvir o que se quer aqui, para depois se poder tomar as decisões em
consonância».
154
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Um/a outro/a entrevistado/a diz algo similar:
«Existe ainda um desconhecimento grande da Administração Central relativamente ao que se está a passar localmente. Mas ainda não sei que estratégias podem usar
para combater esta distância. (…) E a resposta da Administração Central só poderá
ser adequada se tiver este feedback e proximidade aos governantes locais. Porque,
caso contrário, todas as medidas que eles possam sugerir ou implementar estão um
bocadinho afastadas da realidade. Não é que o que esteja previsto em termos de
Orçamento de Estado esteja completamente desajustado, mas há aqui coisas que
têm que ser pensadas muito seriamente, e que na minha óptica não vão responder
às necessidades locais».
Resumindo:
«Eu acho que a intervenção, quando é nacional, é sempre mais desenquadrada relativamente às necessidades das pessoas e dos territórios porque muitas vezes há uma
visão de gabinete, sem ter em conta as realidades locais. E, por isso, muitas vezes
quando surgem, os programas a nível nacional são um bocado desenquadrados.
Acho que devia ser feito ao contrário. Nota-se isso: muitas vezes há um desconhecimento da realidade local por parte das pessoas que estão a elaborar ou produzir
esses programas».
E exemplificando a ideia transmitida pelo excerto acima:
«Eu acho que as políticas actuais, quando são criadas, são criadas a pensar no global
do país. E eu acho que o legislador tem que olhar para as especificidades. E de facto
nós aqui temos especificidades que a maior parte das políticas que nós temos não
se aplicam. Vocês não imaginam o dinheiro que um idoso gasta para ir ao médico
aqui em [nome da localidade]. Porque tem que vir de táxi da sua casa, a viagem,
se calhar ida e volta, fica-lhe em 40€, 45€».
Por vezes a impressão de distanciamento é acompanhada de um sentimento
de menosprezo:
«E depois ainda há aquela mentalidade de que quem está na cidade e na Administração Central é que sabe e que manda. Às vezes eu ligo para Lisboa, por exemplo,
tenho um determinado regulamento na minha mão, e eles dizem-me que ele ainda
não saiu. Ou pensam que as pessoas por serem de [nome da localidade] não percebem».
A centralização do planeamento e da acção, associadas ao distanciamento relativamente às realidades locais, conduzem a injustiças territoriais. Tratando-se ou não
um cliché, como refere o/a entrevistado/a no excerto seguinte, os dados recolhidos
apontam para a continuada relevância das assimetrias regionais no nosso país:
«Infelizmente o interior continua esquecido, isto já é quase um cliché, mas é
155
Tiago Neves (Coordenador)
um cliché que se vai manter toda a vida se não se mudarem as políticas. Porque
mudam-se os Governos, mudam-se as pessoas que estão à frente dos Governos,
mudam-se os partidos, [e] o que é certo é que continua a verificar-se um bocado
de esquecimento apesar de, por exemplo, estas medidas que falámos dos Contratos
Locais de Desenvolvimento Social, do conforto habitacional e destes projectos que
nós (…) desenvolvemos terem sido implementados e criados por este governo que
está agora (…). É só vermos a distribuição das fatias dos fundos comunitários. A
percentagem que é para Porto, Lisboa e cidades do Litoral e a percentagem que é
para o interior, é só vermos a construção de estradas, as acessibilidades, continua
a haver acessibilidades deficientes para o interior. Porquê? Porque possivelmente
não estando no terreno não se sente na pele como nós sentimos todos os dias, a
andar aqui na estrada, irmos às aldeias visitar os amigos e familiares e as pessoas
que estão a precisar de nós».
Constata-se que estas injustiças territoriais são várias vezes expressas num tom
mais inflamado:
«Isto são questões sociais graves: há fundos comunitários, por exemplo por causa do
impacto da globalização, que é Lisboa que está a gerir. Porque é que não havemos de
estar nós a gerir esses dinheiros? O impacto é aqui, não é em Lisboa! E metade desses
fundos são para a gestão de funcionários e essas coisas. Nós não vimos nem um centavo,
nem as empresas. As coisas podiam ser muito bem rentabilizadas, até há oportunidades, e simplesmente a culpa também é nossa por não estarmos organizados, não temos
líderes fortes».
Por vezes não é o plano nem a política em si que é vista como geradora de injustiças, mas antes a apropriação que dela é feita pela Administração Central:
«Nós procuramos colaborar com o Governo, mas também reivindicar aquilo a
que temos direito. Posso dar um exemplo: o PIDAC foi uma vergonha este ano.
A nível de Norte em relação ao Sul, nós temos perdido muito. Uma coisa que me
escandalizou e, parece que foi remendada mais ou menos, foi retirarem dinheiros
de fundos comunitários do interior e aqui do Norte para darem a Lisboa. Desculpem, mas é falta de seriedade. Mas onde é que está a preocupação com as pessoas?
Nós aqui não o fazemos, não o admitimos. Não desviamos dinheiro para determinadas coisas em detrimento das pessoas. O contrário se for necessário faz-se».
Num registo diferente, um/a dos/as entrevistados/as aponta para injustiças
que, tendo repercussão territorial, não remetem para a questão das assimetrias
regionais mas antes para os novos modos de gestão da política e intervenção
social e para um determinado tipo de solicitações ao local:
«Só para terminar esta questão, que me parece importante, é que nós de há uns
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Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
anos esta parte, sobretudo a partir dos anos 90 (…) parece que libertámos o Estado, a Administração Central para (…) gerir os negócios e atirámos para o local
a gestão da pobreza. E isto, desde logo, é injusto do ponto de vista dos recursos
existentes, das próprias lógicas que podem estar na origem desses problemas. (…)
Não me podem pedir agora para resolver o problema do bairro [nome do bairro]
ou da pobreza que possa existir ali e não sei quantos… Quer dizer, se o problema
for arranjar emprego para toda a gente eu não tenho hipótese nenhuma porque o
local não cria emprego, não pode criar. Nem é o local que define, por exemplo, as
políticas de habitação. Nem é o local que define, por exemplo, as políticas da educação. É que a nós pedem, ao local pede-se lhe para funcionar bem, para resolver
problemas mas com instrumentos que estão criados a nível central».
Um outro tipo de críticas refere-se às novas exigências burocráticas, informáticas e de certificação de qualidade. A crescente importância dos meios informáticos e da Internet no plano da candidatura a projectos e da monitorização do
seu desenvolvimento, constituindo parte integrante dos sistemas de qualidade
que actualmente se procura implementar, pode contudo resultar em limitações operacionais e numa certa inversão das prioridades: retira-se tempo ao
trabalho com os utentes para dar tempo ao trabalho de vigilância e monitorização das actividades desenvolvidas:
«Em todos os serviços que trabalhamos há muita burocracia e nestas instituições já
começa a haver também muita burocracia porque é-nos exigido pelos manuais da
qualidade49. Porque, se calhar, em vez de passar 15 ou 20 minutos com um utente a
conversar, se calhar tenho de estar agarrada aos papéis e ao processo do utente e não
estou com ele. Não sei se está a perceber (…). Por um lado concordo, mas por outro
lado não concordo».
A mesma ideia é reforçada no excerto seguinte:
«Agora a visitação [dos técnicos da Segurança Social] é mínima, uma vez por
ano, duas no máximo. Têm o protocolo e mensalmente as listas vão para lá, mas
é mais na Internet que se trabalha».
A burocracia é não só considerada excessiva como também desadequada tanto em termos das funções que cumpre como dos destinatários:
«Há muita burocracia. Vou dar um exemplo (…) ao nível do apoio domiciliário:
[temos que dizer] cada utente quantas vezes teve aquele serviço por semana, como
é que foi, como é que não foi… Quer dizer, no processo nós temos que colocar as
ocorrências e como é que as coisas funcionam (…). Todos os meses mandar umas
49 Trata-se aqui de uma referência aos Manuais de Gestão da Qualidade das Respostas Sociais elaborados pelo Instituto da Segurança Social.
157
Tiago Neves (Coordenador)
folhinhas, nuns softwares que depois não funcionam, depois afinal fizeram uma
formação para os técnicos da secretaria que fazem este lançamento e que enviam,
e em vez de lá porem alguém da Segurança Social para explicar os conceitos, e o
porquê, puseram lá um informático a explicar como é que funciona uma folha
Excel (…). Há coisas que não fazem muito sentido. Isto faz-me lembrar um
bocadinho estas leis da ASAE que implicam que as pessoas… Fazem as leis para
os grandes restaurantes, e depois aqueles pequeninos fecham porque não têm capacidade de segurar a clientela fazendo aquele investimento todo».
Este argumento de que as exigências são excessivas para a realidade de muitas
das instituições locais encontra-se também no excerto seguinte, que similarmente dá conta da repercussão dessas exigências sobre o trabalho com os utentes:
«(…) muitas vezes a Segurança Social aspira ao mais do que bom. E eu penso
que quando tivermos o razoável já não estamos muito mal, porque o país é pobre,
temos que ter a noção da nossa dimensão, pôr os pezinhos na terra, a cabeça no
sítio, e fazer o que se pode com o que temos. Não podemos aspirar a fazer mais do
que podemos. E poderia fazer-se muito mais coisas, e de maneira muito melhor
até, se de facto não fossem as exigências burocráticas e técnicas da Segurança Social. Penso que estão excessivas, e neste momento como nunca. Por exemplo, se eu
lhe disser, não minto minha senhora, que na casa [nome da instituição] eu já tive
100 crianças, 100. Neste momento são 20…».
Não é seguro que os objectivos declarados de maior transparência e justiça
através do recurso a novos procedimentos de gestão da intervenção local sejam
efectivamente alcançados, como refere o/a representante de uma entidade gestora de programas comunitários:
«(…) com esta coisa, a ilusão da transparência e da justiça (…) são falsas questões para já porque não introduzem mais transparência nem justiça ao sistema,
então justiça é que não introduzem mesmo nenhuma. O que acontece é que agora
temos um processo de candidatura determinado pelo Ministério, não somos nós,
porque antigamente éramos nós que fazíamos tudo, o modelo de formulário, o
processo de decisão, tudo, tudo, tudo. Agora não, o Ministério achou que sabe
mais do que nós e eu estou a falar de nós, são cinquenta e três organizações a nível
nacional, sabe mais do que nós e portanto impõe-nos um conjunto de processos e
metodologias que são altamente burocratas. Isto faz com que nós recebamos uma
candidatura e não possamos mexer nela; só a podemos analisar, ela não pode
crescer, não pode evoluir. É o que entrou, para o mal e para o bem, portanto ou
aprovamos ou chumbamos, não temos hipótese e temos que fundamentar bem o
que fazemos. (…) os promotores, alguns desistem quando começam a olhar para
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Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
o formulário de candidatura e para o guião de apoio em que são definidos todos os
documentos anexos que têm que ser apresentados, desistem porque realmente é um
peso enorme. É um peso enorme sobretudo para aqueles que são sistematicamente
os mais excluídos nestes processos».
A maioria das críticas pode ser organizada nas três dimensões acima indicadas: a centralização do planeamento e da acção, o distanciamento da realidade
local; as injustiças territoriais; as novas exigências burocráticas, informáticas e de
certificação de qualidade. Existem ainda, contudo, outras críticas de surgimento mais esporádico, designadamente à falta de apoios do Estado à acção local
(expressa não apenas num défice quantitativo, mas também nos atrasos na
chegada dos financiamentos), à falta de sustentabilidade das políticas e projectos
definidos centralmente (por exemplo, a falta de adequação dos prazos previstos
para a concretização dos projectos e respectiva avaliação), à desarticulação entre as medidas centrais e ainda ao facto de o Estado não se comportar como um
parceiro nos projectos de acção local. Algumas destas críticas articulam-se com
as queixas relativas ao facto de diversos programas – por exemplo, o POPH –
terem prazos para candidatura a projectos financiados muito imprevisíveis e
em larga medida desconhecidos com antecedência.
5.5.5. Sugestões do local ao central.
Sendo certo que as críticas apresentadas no ponto anterior contêm já, mais
ou menos implicitamente, sugestões de mudança, é possível identificar, nos
discursos dos/das entrevistados/as, sugestões explícitas à Administração Central. A mais saliente de todas as sugestões é a transferência de competências. A
ideia central é aqui a de que:
«(…) haja uma proximidade maior, uma descentralização dos apoios de tal maneira
que possam ser mais eficazes e possam ser melhor geridos, e muitas vezes não são».
De modo mais explícito e desenvolvido:
«Para mim falha a centralização destas coisas. Nós, com metade do dinheiro,
tínhamos feito aí coisas… Facilmente pegava numa fábrica têxtil que foi à falência e conseguia incubar empresas lá dentro, para nós era a coisa mais simples do
mundo. No fundo é preciso arranjar espaços para regenerar este tecido industrial
(…). Eu não era adepto da regionalização naquela altura, mas eu hoje tenho
consciência absoluta que tem de haver uma repartição da riqueza do país; se não
vamos ter regiões pobres e ricas, não há volta a dar (…)».
A ideia central é, portanto, a descentralização:
«A intervenção central deve ser assumir essencialmente o papel de “delegador”
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Tiago Neves (Coordenador)
de competências, de descentralização, de promoção da descentralização de competências, de verbas, de recursos, para as entidades locais poderem colocá-los em
acção».
No quadro da descentralização e transferência de competências, algumas instituições de zonas rurais mais isoladas aproximam-se da sugestão de adopção de
medidas de discriminação positiva dos seus territórios, que no seu entender têm,
durante muito tempo, sido negativamente discriminados. Ainda neste quadro encontra-se, como seria previsível, a solicitação à Administração Central de maiores
apoios – financeiros e técnicos – para as instituições e dispositivos locais.
Assegurar a sustentabilidade das intervenções é uma preocupação das instituições locais e constitui igualmente uma das sugestões à Administração Central:
«O projecto de combate à pobreza e exclusão social devia ser pensado a 20 anos ou
coisa parecida, até porque depois, não estamos a falar disso, mas cria outro problema para além do problema das famílias que estavam a ser apoiadas por aquele
projecto ficarem sem apoio quando o projecto acaba; há também o desemprego dos
técnicos que estão lá a trabalhar».
As sugestões neste âmbito, não especificando o modo concreto da sua operacionalização, são no entanto congruentes com a lógica de transferência de
competências acima descrita.
Uma outra sugestão apresentada pelas instituições e dispositivos locais é a
promoção de uma melhor comunicação entre os níveis central e local. O excerto
seguinte concretiza esta ideia de necessidade de maior e melhor comunicação.
Como se constata, os processos de transferências de competências são novamente trazidos para o centro da questão.
«Eu acho que devíamos falar mais um com o outro. Às vezes andamos um bocadinho às escondidas entre o nacional e o local. Não é a desfavor das directivas nacionais até porque acho que as grandes medidas devem ser de programas nacionais,
mas depois elas têm que passar competências e recursos para o nível local porque
quem está no terreno tem outra possibilidade de intervir. Se nos fosse administrado um fundo para combater a pobreza, nós (Câmaras, Juntas de Freguesia)
saberíamos muito bem para onde direccionar esse dinheiro. Às vezes criam-se
medidas mas as medidas não são bem vistas aos olhos daquilo que as pessoas realmente precisam. Eu acho que ganhávamos mais se articulássemos melhor, quer
nesta área, quer noutras. As autarquias são quem está mais no terreno. É muito
importante e nesta área é vital».
Salienta-se assim, na análise desta relação entre o central e o local, a importância conferida pelos/as entrevistados/as às questões relativas à transferência
160
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
de competências. De quando em vez este tema surge associado de modo explícito às questões da descentralização e/ou da regionalização.
5.6. A avaliação
A avaliação constitui, conforme mencionado anteriormente, um outro eixo
analítico privilegiado neste estudo focalizado na acção local no combate à pobreza e exclusão social. De facto, são inquestionáveis a sua importância e centralidade nos processos de intervenção social. Como referem Barbero e Cortès:
«La evaluación es una forma de observación y análisis del funcionamiento de
uma acción, de su diseño y de sus resultados com vistas a enjuiciar su capacidad para conseguir los objectivos y proponer las redefiniciones o ajustes que
convengan para el futuro» (2005: 183). Nesta perspectiva, a avaliação está presente em todas fases do processo de intervenção social, constituindo uma parte
integrante do mesmo. A sua realização repercute-se quer na eficácia, quer na
eficiência com que são alcançados os objectivos definidos. Mais ainda, o seu
contributo é, também, fundamental para a eventual (re)definição e reajuste
das estratégias, acções e respectivo planeamento.
Em alguns dos depoimentos recolhidos está patente de modo explícito que
a avaliação constitui uma etapa do trabalho de projecto, a par do diagnóstico,
do planeamento e da execução da intervenção:
«A avaliação é geralmente vista, quando é possível, na maior parte das... como
fazendo parte da própria metodologia do projecto. E portanto nem faz sentido
fazer projectos sem que haja essa retroacção».
É também salientado o contributo da avaliação para a reformulação do
diagnóstico e da própria intervenção, na medida em que permite aferir aspectos positivos e aspectos a melhorar, permitindo igualmente reflectir sobre as
estratégias adoptadas e sobre eventuais reajustes que se justifiquem:
«Conseguimos diagnosticar sempre o que é necessário fazer no próximo ano, o que
nos leva a novas soluções ou a ver [o] que é necessário fazer mais vezes. [A avaliação] É um aspecto muito importante para traçar um novo rumo, porque às vezes
pode-se estar a incidir num grupo e não ser esse grupo o prioritário, e também dá
visibilidade àquilo que os parceiros fazem. Ao estarem a avaliar, também estão a
ver aquilo que fizeram e as mais-valias que daí resultaram».
A mesma ideia da avaliação como instrumento importante de planeamento
está patente nos dois excertos que se seguem:
«Permite-nos mais ou menos ir identificando sempre quais é que são os pontos
161
Tiago Neves (Coordenador)
fortes, os pontos fracos, onde é que actuámos melhor, onde é que actuámos pior,
porque é que actuámos pior, estratégias para desenvolver, para melhorar. (…)
Temos tido sempre algum cuidado nesse âmbito».
«[A avaliação é importante] para justificar aquilo que fazemos: como temos que
dar sempre a justificação, as coisas têm que ser muito ponderadas. Ou seja, a avaliação faz parte dessa nossa organização e ajuda-nos a planear depois o futuro».
O impacto da intervenção desenvolvida é uma dimensão da avaliação enfatizada por um número significativo de entrevistados/as. Com efeito, como
referem Barbero e Cortès: «Lo que pretende la evaluación es, por un lado,
conocer los resultados y, por outro, ponerlos en relación explicativa con el
desarrollo efectivo del proyecto (proceso de intervención efectivamente desarrollado), con el contexto social de las problemáticas que tratamos (y de
la própria acción) y con nuestras intenciones (que por lo que respecta a la
intervención se encuentran explicitadas en el proyecto)» (2005: 183). Neste
sentido, salienta-se a importância de aferir a pertinência da acção local, da sua
continuidade ou não, bem como de proceder a reformulações. Como aspecto
favorável à concretização deste objectivo é realçado o aumento da duração dos
projectos, que promoveu e tornou possível a realização da avaliação.
«(...) as instituições [locais] fazem o máximo que podem, esta é a minha avaliação. Realmente traçam os seus objectivos, tentam concretizar, muitas delas com
muitos esforços, aí cada vez mais isso é o discurso presente. (...) Que é o facto das
instituições terem projectos plurianuais, isto dá uma margem de manobra completamente diferente, mesmo a nível da avaliação de impacto das nossas intervenções. Antes tínhamos projectos anuais. Os coordenadores de projecto não tinham
tempo de avaliar os projectos, só tinham tempo de fazer relatórios, implementar
o projecto, fazer o relatório semestral, avaliar o projecto, fazer o relatório final e
acabar o projecto. E nova candidatura com outro…».
O impacto da intervenção é perspectivado, também, em termos das dinâmicas que emergem de grupos sociais que, por força de algumas das suas
características (como a idade avançada e um baixo nível de instrução) são
geralmente representados como menos activos ou pró-activos. Neste caso em
particular, de uma intervenção produzida a partir de um grupo de base comunitária com as características anteriormente referidas, a avaliação traduz o
reconhecimento público da utilidade da intervenção no combate à pobreza e
exclusão social e constitui um motivo de orgulho para a Direcção e para os
membros da associação. Deste modo colocam-se em causa alguns estereótipos
sociais e questiona-se a tendência para promover situações de ageism ao nível
162
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
da intervenção social:
«Entrevistadora: 12 anos… que balanço é que vocês fazem das vossas actividades?
(…) há uma coisa que é visível, que é terem mudado de instalações (…).
Entrevistado: Um espaço que no concelho se calhar não há, ao nosso nível não
há! E com (…) gente maior [que] ainda não têm uma sede própria! Nós, a nossa
glória toda é esta, é uma glória que a gente, analfabetos e sem o curso escolar, conseguimos uma coisa que muitos não conseguem. E o que é que dá? É a carolice, é
a vontade, é o gosto das pessoas nisto tudo».
A mudança ao nível dos comportamentos é, do mesmo modo, mencionada como impacto da intervenção. Concretamente, na área da deficiência, ela
traduz uma libertação face aos constrangimentos sociais e, consequentemente,
uma maior participação na vida pública quer dos indivíduos portadores de
deficiência, quer das suas famílias.
«Já não é vergonha andar com um deficiente. Dantes (...) quando se ouvia falar de um deficiente, estava em casa; portanto, estava escondido. Era vergonhoso
andar com um deficiente e hoje a [nome da associação] tem desenvolvido este
projecto no concelho e arredores (…), as pessoas parece que não se envergonham
de apresentar uma pessoa com deficiência; portanto, isso nota-se plenamente nos
eventos, nos teatros que fazemos, nas festas de Natal».
A avaliação do impacto da intervenção desenvolvida pelas instituições locais ao nível do emprego constitui uma questão central em muitas das entrevistas realizadas. Neste domínio é enfatizado o papel desempenhado por estas
instituições ao nível da empregabilidade e, consequentemente, da actividade
económica local. Importa uma vez mais salientar que as IPSS, juntamente com
as autarquias, são entidades que empregam uma parte significativa da população
de muitos dos concelhos do país. É referido, também, o seu contributo para a
criação de emprego (através das empresas de inserção, por exemplo). Ainda na
área económica, a aposta nos produtos autóctones e na sua comercialização em
feiras e em outros eventos constituem situações que, simultaneamente, promovem o turismo regional. Podem assim gerar-se dinâmicas significativas no combate à pobreza e exclusão social. Atente-se nos quatro excertos que se seguem:
«É um impacto muito significativo de diversas formas, tanto no campo (…) da
resposta possível aos utentes que necessitam dos nossos serviços, como depois em
termos de enquadramento e de empregabilidade que a instituição tem e do reflexo
que isto depois demonstra em termos de actividade económica, por assim dizer.
(…) E estamos a aumentar, não é?! Agora com esta nova unidade [de cuidados
continuados] vamos empregar mais 17 funcionários. Se não existissem estas insti163
Tiago Neves (Coordenador)
tuições, quer dizer, não sei… isto era muito difícil».
«Para ser sincero, por um lado as pessoas que empregamos diariamente é de grande responsabilidade para a instituição, e é um factor de promoção da comunidade
local porque geramos emprego. Outro aspecto importante é de facto respondermos
a um universo grande de pessoas que usufruem dos nossos serviços».
«Eu acho que o principal impacto que a associação está a ter perante as populações
é o emprego que esta visa criar. Quer através de acções de formação, quer através
das empresas de inserção, quer através do apoio às pessoas que queiram criar a
sua própria empresa, quer através de empresas que se queiram remodelar e/ou
qualificar».
«Em termos da actividade económica, do emprego, temos apoiado empresas, seja
a constituírem-se, seja a desenvolverem a sua actividade através de instrumentos
como o PRODER, o LEADER e outros. No fundo ajudámos, o nosso papel aí
foi importante na medida em que ajudámos a trazer para um território recursos
que estavam disponíveis e que à partida poderiam não ser mobilizados para o
território se ninguém o fizesse. E ao mobilizar para o território, mobilizámos para
que outros possam investir: empresas, associações, Câmaras. A própria Câmara
beneficiou ao longo destes anos de financiamento trazido por nós para [nome
da localidade]: projectos da autarquia, unidade móvel de saúde, recuperação de
alguns equipamentos aí no interior, equipamento para a população, etc.»
A dimensão do reconhecimento social, da utilidade e da abertura de novos equipamentos e alargamento de algumas valências fruto das necessidades
sentidas localmente são outros aspectos salientados naquilo que se refere à
avaliação das repercussões das intervenções locais. Estes factores favorecem
uma maior aposta na candidatura a projectos por parte das mais diversas instituições. Consequentemente, promovem parcerias locais, regionais, nacionais
e transnacionais, e fomentam o trabalho em rede.
«Nós criámos sempre uma grande dinâmica, estou-me a lembrar de 1992, quando fizemos aquele projecto com a etnia cigana que foi dos primeiros grandes projectos de intervenção e na altura é que arrastávamos também o município e tudo
isso... Acho que foi sempre um elo de desenvolvimento para até outras instituições
que foram criadas posteriormente. A acção local e a sua dinâmica a partir da
[nome da instituição]».
«Há uma percepção de prestígio e uma confiança, algum sentimento de confiança
por parte das pessoas. As pessoas percepcionam a instituição, pela sua história,
como bastante estável. Aquilo que se organiza por cá, seja na educação seja no
apoio domiciliário, é uma coisa para ficar, para continuar, para evoluir, para
164
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
crescer».
«Se uma acção é avaliada e se conclui pela importância da sua continuidade há
um parceiro que assume a sua continuidade».
A associação da avaliação a determinadas metodologias de intervenção, constituindo um instrumento específico e integrante das mesmas, a introdução de metodologias inovadoras e a sua disseminação (metodologias empreendedoras, as oficinas/clubes de experimentação, entre outras), e uma maior abertura à comunidade
são outros impactos da intervenção mencionados nas entrevistas realizadas.
«E eu penso que temos evoluído bem nas metodologias que temos adoptado, porque
eu acho que nós somos pioneiros em muitas áreas [como] esta do empreendedorismo
para crianças e temos uma metodologia de trabalho aqui no centro educativo que é
uma referência, apesar de nós termos estado muito fechados estes três primeiros anos,
porque achámos que também era muito importante constituirmos uma equipa de
trabalho que se enquadrasse com esta filosofia de estar e, agora sim, começamos a
abrir para o exterior, mas começamos… Já começam as pessoas a vir-nos pedir ajuda
e a querer vir beber um pouco esta metodologia de trabalho, portanto eu acho que
temos vindo a crescer (…)».
Ainda neste âmbito foi referido que estão a ser pensadas novas propostas que se constituem em iniciativas na área da avaliação propriamente dita.
Concretamente, pretende-se promover «uma sistematização da prática com
fundamento numa leitura empírica de resultados e de eficácia e eficiência. E essa
sistematização da prática é em torno da animação comunitária, de estratégias de
fortalecimento da sociedade civil». Nesta perspectiva, a avaliação está intimamente associada à produção de conhecimento, facto que é também defendido
por Barbero e Cortès: «Además de encontrar razones sobre lo sucedido, es
una reflexión abierta a nuevas hipótesis sobre cómo mejorar de nuevo la intervención o cómo corregir los resultados insatisfactorios (es una reflexión que
también está abierta a teorias alternativas de comprensión de los fenómenos
tratados)» (2005: 183). O excerto que seguidamente se transcreve constitui
um exemplo significativo da ideia apresentada.
«Conhecimento esse que se constrói a partir da sistematização da prática. Portanto, é uma sistematização reflectida que pode ter uma ou outra iniciativa um
bocadinho qualitativa, quantitativa, mas mais focada no aspecto A, B ou C, mas
que se reconduz à sistematização do conhecimento para depois poder ser partilhado. (…) que não há ninguém melhor posicionado para discutir, melhorar e
reflectir do que os praticantes. Os praticantes são as pessoas da nossa equipa, são
pessoas das organizações… A minha ideia é constituir uma comunidade de prá165
Tiago Neves (Coordenador)
ticas, digamos que o conceito de Étienne Wenger, uma comunidade de práticas
voltada para esta questão: capacitação, sociedade civil, fortalecimento, práticas,
metodologias, convicções… Não é propriamente avaliação mas implica um exercício de reflexão crítica (…)».
A análise dos depoimentos recolhidos permitiu constatar que, para alguns
dos/as entrevistados/as, a avaliação reduz-se a uma operação que se realiza no
final do processo de intervenção. Esta perspectiva surge com alguma frequência, confirmando-se aquilo que argumentam Barbero e Cortès: «A menudo,
la evaluación se considera una operación que se desarrolla al finalizar la intervención» (2005: 183). Neste caso, os objectivos que presidem à realização
da avaliação são muito diversos. Os dados revelam uma preocupação em conhecer a opinião dos utentes sobre os serviços prestados pela instituição. Esta
preocupação pode encontrar satisfação nos comentários e elogios dirigidos
quase quotidianamente, ou adquirir um carácter mais formal e intencional
através da realização de inquéritos por questionário fornecidos aos utentes e
seus familiares. No mesmo sentido, a imagem da instituição no território, o
reconhecimento público e institucional, a existência de uma “lista de espera” –
a face visível da procura – são referidos como indicadores de qualidade. Veja-se
o conjunto de excertos que se segue:
«Sim, fizemos os inquéritos e questionários aos familiares dos utentes, utentes e
funcionários e obtivemos o grau de satisfação».
«[a avaliação é realizada] Basicamente através de conversas informais com as
pessoas. Nós temos alguns instrumentos que aplicamos. Mas as pessoas não são
muito dadas a instrumentos formais, por muito que eu tente. Eu vou tentando
transcrever tudo e ser o mais fiel [possível] às ideias. É sempre um balanço feito
com quem fazemos. Vamos ponderando as acções, o que correu bem, o que não
correu tão bem, o que devemos melhorar, aquilo que não é para repetir, aquilo
que se pode potenciar».
«Nós fazemos um bom trabalho e isso chega-nos pelas pessoas... E acho que isso é
fundamental: damos ou tentamos dar a resposta quando é necessária. Se nos continuam a procurar e a pedir ajuda, e sempre que a solicitamos também a recebemos,
acho que só por aí isso é um bom indicador que estamos a fazer um bom trabalho
no concelho...».
«Nós temos em curso um sistema de avaliação, mas neste momento são as próprias
famílias que estão satisfeitas e que nos dizem: “Há uma evolução. Ele nunca fez
isto e está a fazer isto. Já anda, já está a falar melhor, está a ultrapassar este problema psicológico que tem»”. Portanto, é por aí que nós vimos que estamos a dar
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Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
um bom exemplo no nosso trabalho».
Deve assinalar-se que, quando este tema era abordado nas entrevistas, a
Rede Social local era focada com alguma frequência e, em jeito de avaliação,
eram identificados os seus pontos fortes e fracos. Entre os aspectos positivos
eram referidos a elaboração dos diagnósticos sociais e o contributo dos grupos
temáticos para alcançar este objectivo; a fluência da comunicação entre os
parceiros e o trabalho e o empenho das Comissões Sociais Inter-Freguesias –
CSIF. Os pontos negativos centravam-se nas dificuldades em concretizar as
metodologias participativas. Os/as entrevistados/as enfatizaram o papel dos
líderes, que por vezes influi sobre o carácter representativo destas estruturas. A
informação/comunicação foi apontada como um outro ponto-chave ao nível
do funcionamento da Rede Social.
«E acho que isso [a comunicação] também é importante para as pessoas, para
terem o feedback do que está ser feito e para as motivarem para continuarem a
participar. E para nós também é muito importante, para vermos se correu bem
ou menos bem e para melhorarmos o nosso trabalho».
Quanto aos Contratos Locais de Desenvolvimento Social, ainda que a informação recolhida neste domínio tenha sido reduzida, encontraram-se algumas referências ao impacto destes na comunidade local. O excerto que se
segue reporta-se aos impactos do de um CLDS num território do interior e
marcadamente rural:
«O que para mim isto tem de melhor é a quebra de isolamento social e geográfico, a promoção do contacto entre diversas gerações, é o passar de tradições, é a
interacção, o reforço de laços sociais. Porque é para todos, é para o benefício da
comunidade. Mas se é palpável…: não é».
Em contextos mais urbanos, o enfoque vai muito para a questão das parcerias interinstitucionais criadas, mas também para o impacto concreto dos
CLDS em franjas específicas da população (beneficiários/as do RSI, comunidade cigana, etc.):
«Em relação às parcerias, eu acho que conseguimos introduzir nesta comunidade
alguns espaços de maior encontro entre as instituições, bem como a entrada de outras novas (…) instituições de [nome da freguesia] que estavam muito à margem
das parcerias. Eu acho que o Contrato acabou por trazer novos parceiros para
a comunidade. Relativamente às questões de acompanhamento das famílias, [a
freguesia] tinha processos de RSI que nem sequer tinham planos de inserção. A
nível da Segurança Social, [nome da freguesia] era uma freguesia que estava muito ao abandono porque só tinha um técnico e o acompanhamento estava muito
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Tiago Neves (Coordenador)
distanciado das pessoas. E criava até injustiças: uns tinham o plano de inserção e
conseguiam apoios complementares e outros não tinham. (…). E neste momento
era suposto termos 30 famílias em plano e já estamos com 40, que passaram a
ter outro acompanhamento. E não há dúvida que estas famílias começaram a
ser vistas como um todo, num acompanhamento mais global. (…) Surge aqui
uma resposta a esse nível, mais integrada. Considero isto uma mais-valia. (…) E
esta questão de nós estarmos a investir bastante relativamente à qualificação das
pessoas, isso é fundamental. Assim como algumas crianças e mulheres passaram a
ter autonomia, que foi fruto deste trabalho de proximidade. E mesmo em relação
às questões da etnia cigana, também acho que as pessoas passaram a estar aqui
melhor».
O/a coordenador/a de outro CLDS sublinha novamente a dinâmica interinstitucional que este programa permitiu gerar localmente e remete para o
trabalho de capacitação que procuram fazer junto das populações em situação
de maior vulnerabilidade:
«Eu acho que uma das coisas interessantes neste tipo de contratos é primeiro fixar
o objectivo e depois estas (…) instituições e entidades envolvidas terem de facto de
trabalhar em conjunto. Dos técnicos da Segurança Social temos tido toda a cooperação e o reconhecimento da necessidade daquilo que estamos a fazer… Como é
que vai ser o futuro? Seria um êxito se nós conseguíssemos que a população que é o
nosso alvo reproduzisse a filosofia que nós lhe estamos a tentar passar. Estas pessoas
são pobres, não têm necessidade de ser pobres. Alguém disse um dia que a pobreza
é um atentado aos direitos humanos... têm de ter pelo menos aquilo a que têm
direito enquanto pessoas... temos que os fazer promover... têm que perceber isto
e tomar o destino nas suas mãos, o que é um bocadinho difícil de se ensinar mas
enfim... e se essas pessoas conseguissem passar estas mensagem aos outros porque
nós não conseguimos chegar a todos...isso faria a diferença».
A alusão à emergência de novos problemas foi referida como um outro
resultado do processo de avaliação do trabalho desenvolvido pelas instituições
locais. Na actual situação de crise socioeconómica, as questões mais salientadas foram um aumento das famílias carenciadas e da dependência destas face
aos serviços prestados pelas instituições:
«Cada vez está a haver um aumento de famílias dependentes destes serviços, e se
calhar os problemas não têm diminuído porque o número de famílias vai aumentando cada vez mais».
Importa, também, referir que por vezes os/as entrevistados/as não dissociavam a avaliação da intervenção do conceito de avaliação do desempenho:
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Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
«[A avaliação faz-se] no dia-a-dia, no saber-fazer, no saber-estar e eu vou estando
presente e vou corrigindo alguns comportamentos. É uma avaliação diária! Não
tenho um modelo de avaliação pensado neste momento para ter resultados mais
objectivos, se bem que estamos também a preparar a avaliação desempenho dos
funcionários (…)».
«Fazemos avaliação de competências dos colaboradores e fazemos avaliação semestral e anual de cada valência».
Ainda que a importância da avaliação nos processos de intervenção social
não seja posta em causa ou questionada pelos/as nossos/as interlocutores/as,
foi relevante o número de instituições em que este procedimento é inexistente
enquanto prática sistemática com instrumentos próprios.
«Nós não temos ainda implementado esse sistema de avaliação com objectivos (…)
e questionários de satisfação, não aderimos ainda ao sistema de gestão da qualidade».
«Nós não avaliamos pelo menos na forma ideal de avaliação, que é exactamente
um dos requisitos do processo de governação».
«Não está ainda implementado ao nível da Rede Social um sistema de avaliação/
monitorização da actividade».
Os dados recolhidos permitiram constatar que a realização da avaliação pode
resultar de uma imposição, nomeadamente da certificação de qualidade ou do
cumprimento de requisitos impostos pelos programas/candidaturas e por instituições estatais (por exemplo, o Ministério da Educação e a Segurança Social).
Em relação às questões da certificação da qualidade, as instituições têm
cada vez mais a noção de que, para obter essa certificação, a avaliação é um
requisito incontornável:
«Existem de facto as parcerias, formais e informais, e nós temos como objectivo
também obter o certificado de qualidade (…). Para essa parte tenho pensado fazer uma gestão das parcerias visto que é preciso avaliar essas parcerias e gerarmos
documentos escritos onde estão os nossos parceiros, que tipo de parcerias se fazem,
que área, que sector, e documentos avaliativos das parcerias para os nossos parceiros preencherem em relação a nós».
São várias as organizações que fazem referência aos procedimentos de monitorização e avaliação como algo imposto por entidades externas, nomeadamente por aquelas que comparticipam os serviços e valências sociais (por norma a Segurança Social), bem pelos programas nacionais e comunitários que
financiam os projectos locais. Atente-se nos vários excertos que se seguem:
«A avaliação é feita por todas as equipas, todos os projectos têm que fazer avalia169
Tiago Neves (Coordenador)
ção. Não é possível não fazer, aliás é uma imposição dos programas. E achamos
bem que assim seja. Portanto, todas as equipas têm que fazer avaliação».
«Nem que não quiséssemos, tínhamos de o fazer para Segurança Social: temos de
avaliar, temos x utentes, x famílias, x acções, x acordos assinados. O relatório vai
mais resumido, mas na acção social o relatório vai detalhado».
«[a avaliação] É cada vez mais uma prática. (…) A nível da formação ela existe
sempre, nos projectos também é sempre considerada. (…) depois porque começamos
a ver efectivamente benefícios da avaliação nas várias fases do processo. Muitas vezes
é difícil conciliá-la e às vezes é preciso arranjar estratégias muito diferentes para
fazer a avaliação. (…) Para além de ser obrigatório, era uma prática que nos trazia
informação importante para planear as actividades e ver o que é que funcionava
melhor».
«Nas avaliações nós temos uma coisa que é obrigatória por lei, que são os relatórios de actividades que temos que entregar na Segurança Social, que é uma
sistematização do que fazemos».
«Nós somos por contrato obrigados a fazer um certo número de relatórios, quantitativos e qualitativos, e há um relatório final e ninguém sabe qual o futuro disto,
se continua ou não, em que se deverão fazer recomendações do tipo [qual é a] área
de intervenção prioritária por exemplo».
«É-nos exigido a demonstração de folhas de presença, fotografias, depoimentos
escritos. O feedback é obrigatório».
O que alguns destes excertos também ilustram é uma certa confusão – relativamente frequente no discurso dos actores locais – entre procedimentos
de avaliação e controlo administrativo exercido pelas entidades financiadoras.
Os/as entrevistados/as reconhecem a importância deste procedimento embora por vezes critiquem o seu formalismo excessivo e a burocracia que lhe
está associada. Consideram que estes factores por vezes desvirtuam o próprio
processo de avaliação, privilegiando aspectos de pendor mais economicista e
fiscalizador (presenças dos formandos, preenchimento dos formulários, etc.) e
descurando aspectos mais qualitativos (tais como a avaliação das mudanças ao
nível das trajectórias dos indivíduos ou das taxas de empregabilidade).
«Nós temos auditorias, as auditorias querem lá saber dos resultados dos nossos
projectos, não querem saber nada. Querem saber é se os papéis estão bem, se a
senhora assinou devidamente a folha de meios… Nós isso temos tudo certinho
porque já sabemos que não vale a pena ter problemas por isto (...) mas a preocupação dos auditores, a auditoria é sempre técnica, é sempre financeira. Estes
senhores fizeram formação de cozinheiros, como é que eles estão, o que é que lhes
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Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
está a acontecer, quantos deles estavam desempregados e quantos deles passaram
a ter emprego? Não interessa, ninguém quer saber. Portanto vivemos numa economia muito preocupada com o dinheiro mas que desperdiça imenso dinheiro.
É esquizofrénico».
É perceptível no discurso de algumas entidades entrevistadas que a avaliação nem sempre é uma etapa devidamente planeada e que a sua concretização
se apresenta muitas vezes dificultada pela falta de recursos humanos (ou pela
falta de disponibilidade dos recursos humanos existentes):
«Temos necessidade de pegar na formação que fizemos nos últimos cinco anos e
avaliar. Eu preciso de saber, eu e os parceiros precisamos de saber: aqueles formandos que tiveram connosco um curso de longa duração a fazer jardinagem aonde
é que estão agora? O que é que lhes aconteceu? Mas ninguém nos paga para isso.
Eu para isso preciso de ter pessoas financiadas de alguma forma para estar a fazer
esse tipo de trabalho. É evidente que vamos tentar fazer intercalando projectos,
porque depois a equipa tem que estar a executar, a desenvolver outras iniciativas,
não é?».
As lacunas em termos de conhecimentos técnicos, conceptuais e metodológicos
são um constrangimento adicional ao desenho e implementação de sistemas de
avaliação mais eficazes e operacionais. Isso mesmo ilustra o excerto que se segue:
«Fazemos a avaliação com muita dificuldade porque não nos concederam um
avaliador externo. Até porque eles já estão mais habituados, já têm uma série de
metodologias que lhes permitem verificar os resultados. Neste momento, o que fazemos em termos de avaliação são os constrangimentos que tivemos no final de cada
actividade e depois fazemos um bocado a taxa de execução, o que tínhamos previsto
e o que conseguimos atingir. Nos workshops ou actividades em auditórios passamos
um questionário no final a cada participante, a perguntar a opinião deles, pontos
fortes, fracos, sugestões».
A mesma necessidade de um “apoio externo” por falta de conhecimentos
técnicos, conceptuais e metodológicos para desenhar um processo de avaliação e construir indicadores e instrumentos adequados encontra-se patente nas
palavras da responsável técnica de uma outra instituição:
«(…) relatórios mensais, milhares de fotografias, de tudo... Mas também começouse a fazer os registos há uns anos para cá... Depois também as dificuldades económicas que passamos impedem-nos de ter pessoas da área para nos ajudarem um
bocadinho».
Assim, e apesar de reconhecerem a mais-valia que a componente da avaliação externa constituiria, a maioria das instituições entrevistadas, geralmente
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Tiago Neves (Coordenador)
por limitações de carácter financeiro, recorre apenas às modalidades da autoavaliação – realizada pela própria equipa que executa a intervenção – e da
avaliação interna – realizada dentro da própria organização, mas por pessoas
não directamente envolvidas na intervenção:
«Ainda hoje estivemos a discutir a grelha de avaliação que estamos a usar... porque nos interessa de facto saber se correspondemos ou não às solicitações».
«Há uma avaliação mais operacional que é feita pelas equipas de projecto e há
uma avaliação mais estratégica que é feita pelas equipas com a direcção. Quando
é definir estratégias, quando é para definir problemas um bocadinho mais, sejam
institucionais, de parceria, problemas que existem na gestão normal, essas aí envolvem normalmente mais a direcção. Mas sempre com os técnicos».
«São feitas as actividades, depois é escrito um relatório e são avaliados pontos
fortes e pontos fracos, oportunidades…».
«Mensalmente, todas as técnicas responsáveis pelas valências têm indicadores que
têm que preencher e de me entregar e depois a avaliação é feita comigo [directora
técnica] e com a presidente, e são ajustadas algumas medidas».
«Temos os nossos instrumentos de gestão, que nos permitem fazer a nossa avaliação
de como estamos a desenvolver determinado tipo de actividade, da forma como
ela está a funcionar, e quais são as necessidades e os constrangimentos e as soluções
necessárias… (...) São instrumentos operacionalizados. São as reuniões de trabalho,
as nossas análises, as nossas reflexões. Depois há toda a quantidade de instrumentos
fornecidos em termos centrais, tendo em conta que a nossa actividade depende, e é
marcada essencialmente, pelos acordos de cooperação, pelos contratos com os Ministérios da Educação e da Segurança Social, e há instrumentos de avaliação específicos
para as actividades».
Encontram-se, contudo, instituições que solicitam a colaboração de empresas e/ou do meio académico para apoio na construção do plano de avaliação,
dos respectivos indicadores e instrumentos de registo e avaliação. Esta procura
de apoio e consultoria externas tem implícita o reconhecimento da importância
da avaliação nas suas múltiplas funções – medição de resultados, instrumento de
apoio à tomada de decisão, processo formativo e de aprendizagem, momento de
reflexão e participação dos diferentes parceiros (Guerra, 2000: 186-187).
«[por imposição formal desde 2002, por parte do Ministério da Educação] fazemos um grande esforço neste âmbito, e não sabíamos trabalhar bem os dados e
então apostámos na contratualização de uma empresa. Nós neste momento temos
a Anotherstep connosco e a Universidade Católica, que nos está a ajudar a pôr
em prática esta avaliação. Para chegarmos de facto a consensos e podermos saber
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Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
quais são os nossos pontos fortes e os nossos pontos fracos, os nossos constrangimentos de maneira a poder elaborar planos de melhoria».
«Nós definimos os indicadores de avaliação e inclusive temos tentado procurar
parceiros nas Universidades que nos ajudem a fazer uma investigação nessa área.
Neste momento estamos a trabalhar com a Escola Superior de Saúde Pública
de Lisboa e estamos a tentar avançar com eles para a avaliação da intervenção.
Já tentámos uma experiência também com a Universidade de Évora, mas as
Universidades ainda não estão suficientemente oleadas para esta investigação.
Pelo menos mais para Sul é necessário fazer-se um trabalho de mais ligação das
Universidades aos territórios e nesta área sente-se muito esta necessidade».
A avaliação externa é uma modalidade valorizada pelas instituições, mas
reconhecem que a sua concretização exige uma disponibilidade financeira que raramente têm e que os programas de financiamento nem sempre contemplam como
rubrica elegível, como é ilustrado pelas palavras do/a coordenador/a de um CLDS:
«Porque eu até pedi para nos fazerem a avaliação [externa] do projecto, mas
disseram-me que não era elegível. Portanto fizemos nós, mas se viesse alguém de
fora era mais fácil».
O recurso à avaliação externa é justificado pelos/as entrevistados/as como
um mecanismo que confere maior legitimidade e credibilidade à intervenção
que desenvolvem e ao próprio processo de avaliação:
«Mas a dúvida que temos no final é se estamos a fazer uma avaliação em causa
própria. Nós procuramos ter apoios exteriores (…). Temos agora uma avaliação
externa do [nome da empresa imperceptível], como temos o centro de qualidade,
temos aquele patamar de excelência. Temos pessoas externas que fazem esse papel».
«Nós, ao nível da avaliação dos projectos, porque entendemos que é necessário
fazer uma avaliação externa que seja objectiva, porque nós – costumo dizer – nós
sabemos que somos bons, mas temos que ter evidências, e essas evidências vêm de
quem tem as competências. Para nós é fundamental envolver, mesmo nos projectos
do Equalidade envolvemos a Universidade do Minho, na questão do desenvolvimento do projecto, acabamos por sempre por procurar… Projectos que tivemos
no âmbito do Ser Criança, projectos ao nível da infância, e envolvemos sempre…
Nesse caso envolvemos o Instituto de Apoio à Criança da Universidade do Minho
(…). Costumo dizer que somos bons, [mas] os outros também têm que dizer,
alguém externo tem que dizer que somos bons».
Esta secção do estudo termina com a questão da participação dos públicos
no processo de avaliação. Este constitui, a diversos níveis, um dos pontos crí173
Tiago Neves (Coordenador)
ticos da avaliação. Muitos dos excertos anteriormente apresentados ilustram
de modo significativo a centralidade dos dirigentes e técnicos na realização da
avaliação da intervenção desenvolvida pelas instituições locais. Já no que se refere à participação dos públicos, a informação recolhida aponta para uma participação inexistente ou muito limitada a algumas etapas do processo de intervenção – designadamente às actividades propriamente ditas e à sua avaliação.
A baixa participação é, por vezes, justificada pelos actores institucionais pela
incapacidade ou falta de competências do próprio público para participar:
«Vão-se tendo conversas informais. Não se pode fazer inquéritos exaustivos porque
as pessoas não têm à-vontade para isso...».
«Isso é complicado, ainda não chegámos tão longe. Eu sei que isso é o ideal em termos de qualidade. Temos começado a aplicar os questionários do grau de satisfação
das pessoas, etc., mas participação efectiva não. Porque, sejamos realistas, a maior
parte das pessoas, coitaditas, não sabem falar. O que é que elas vão dizer? Com
todo o respeito. Mas as pessoas têm maioritariamente escolaridade baixa, não têm
opinião formada sobre determinadas coisas, não têm sequer capacidade crítica de
avaliar e de dar grandes contributos. Vão dando as suas sugestões, que nós tentamos
ter em conta».
Não obstante, são várias as instituições que valorizam esta participação e
que procuram fomentá-la quer por via de estratégias mais informais, quer por
via de instrumentos mais estruturados e formais:
«Entrevistadora – Gostava de lhe perguntar, ainda a propósito desta questão do
envolvimento e da participação, se vocês têm previstos mecanismos de envolvimento da comunidade no processo de avaliação. E de que forma? Se me podia dar
exemplos de como pretendem envolver a comunidade...
Entrevistado: Por exemplo em manifestações informais, ora mesmo em sede de
instrumentos mais rígidos, por exemplo indicadores de satisfação e reacção com
as actividades. Por exemplo, nas acções de formação, até por preceito, os dossiers
tecnico-pedagógicos têm prevista uma bateria de instrumentos… Não são muitos… Um, dois, mas com uma grelha de indicadores que nos permite perceber
se as pessoas de facto gostaram ou não, que impacto é que sentiram, que tipo de
situações gostavam de ver melhoradas. Depois há uma questão de observação dos
técnicos, que permite aferir o depois em função do antes. Portanto, sim, temos
previsto esse tipo de auscultação de uma forma, às vezes, umas mais directas do
que outras, mas sim».
«Os meus grupos são obrigados a participar. Olhe, como vê está aqui já, eles têm
no final a auto-avaliação do projecto. Eles estão obrigados a entregar-me isto até
174
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
dia 20. Não queriam mas são obrigados».
Apesar da baixa participação dos públicos em geral, parece no entanto estar
a assistir-se a uma tendência de aumento dessa participação. Com efeito, encontram-se referências diversas a aumento expressivo do nível de participação
da população nas iniciativas promovidas pelas diferentes instituições. Desta
feita, a capacitação das pessoas é apontada como uma causa para a mudança
de comportamentos.
«Eu acho que é mesmo a participação da população. Acho que é um bom indicativo. Se participam nas actividades, se participam nas reuniões e nas iniciativas
convocadas por nós…».
«As pessoas sabem o que é que se faz desde o início, como é que as coisas se fazem,
que recursos são necessários. Ou seja, nós estamos a trabalhar desde o início na
capacitação das pessoas e o factor empowerment está lá, obviamente. E o resultado
disso mesmo é as pessoas, sozinhas, juntarem-se, organizarem-se e virem-nos propor coisas quando antes tínhamos que ser nós a ir chamá-las».
«As pessoas têm uma consciência mais crítica em relação a qualquer ideia. Estão mais
informadas. Os discursos vão-se alterando aos poucos. Eu noto que as pessoas fundamentam mais aquilo que dizem e dão exemplos, isto porque participam. Como estão
presentes, acabam por estar mais confortáveis na altura de partilhar ideias, de discutir
opiniões, de fazer balanços. As pessoas começam a habituar-se a ter voz activa nas
coisas. E isso nota-se tanto nas actividades mais lúdicas como nas intervenções mais
políticas, em assembleias ou em reuniões que se têm. A postura das pessoas alterou um
bocadinho».
Por fim, saliente-se o facto de a participação das entidades parceiras no
processo de avaliação ser um tema pouco presente e pouco valorizado nos
discursos dos actores entrevistados.
Em suma, estas são as dimensões mais relevantes na análise dos processos
de avaliação da acção local no combate à pobreza e exclusão social identificadas a partir do material recolhido.
175
Tiago Neves (Coordenador)
176
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
6. As Estruturas Centrais
Depois de analisado o discurso dos actores locais entrevistados em cada
um dos concelhos seleccionados, esta secção será dedicada à apresentação dos
dados recolhidos junto de estruturas de nível mais central, na sua maioria
representativas de organizações do terceiro sector, mas também de organismos
da administração pública local, do sector empresarial e dos sindicatos. Procurou-se abarcar um conjunto diversificado de actores institucionais que de
alguma forma estão ligados ao tema do combate à pobreza e à exclusão social,
mas que têm representação a nível nacional, configurando-se na sua maioria
como organizações de cúpula. Atendendo à frequência com que o Instituto de
Segurança Social surge visado quer no discurso dos actores locais, quer no das
instituições de nível mais central, entendeu-se ser pertinente entrevistar este
organismo estatal e dar conta das suas posições neste capítulo.
Nas entrevistas realizadas junto dos actores de nível mais central procurouse aprofundar algumas dimensões da acção local no combate à pobreza e exclusão social, mas também perceber como neste domínio se relacionam e articulam os níveis local e central. São essencialmente quatro as temáticas focadas:
i) o lugar da acção local, as suas potencialidades e limitações no domínio da
intervenção social; ii) a relação entre o nível local e o nível central no combate
à pobreza e à exclusão social, e a forma como estes dois níveis de intervenção
se articulam e influenciam; iii) os novos problemas sociais identificados; e iv)
as áreas de intervenção prioritárias no combate à pobreza e exclusão social e as
propostas concretas de actuação
6.1. O lugar da acção local.
Procurou-se aferir junto destas instituições qual o lugar da acção local no
combate à pobreza e à exclusão social, que importância assume o local neste domínio, que potencialidades e limitações apresenta. De forma sintética,
apresentam-se algumas das principais dimensões salientadas pelas instituições
de nível central, que em grande parte coincidem com as destacadas pelas entidades locais (cf. Capítulo 5)
•A actuação articulada, integrada e desenvolvida em parceria.
A acção local é encarada como intervenção alicerçada no trabalho de par177
Tiago Neves (Coordenador)
ceria, na articulação interinstitucional, onde se procura efectivar uma convergência entre os actores locais das mais diversas áreas. Esta articulação é olhada
quer numa óptica de rentabilização e potenciação de recursos, quer como garante de uma maior sustentabilidade das intervenções através do envolvimento activo dos diferentes agentes locais:
«Agir local significa agir de uma forma articulada, integrada, e o mais próximo
possível das pessoas que estão em situação de carência e de sofrimento em primeira
instância. E depois tentar resolver a situação de uma forma mais duradoura, tendo
sempre consciência que há sempre estas limitações estruturais. E em parceria o mais
integrada possível e as instituições assumirem um papel cada vez mais activo nestas
respostas».
Contudo, e apesar de enfatizarem esta dimensão, os actores institucionais
reconhecem que a intervenção integrada assente na articulação interinstitucional e em parcerias efectivas surge ainda como uma prática a consolidar:
«Eu acho que acção local é a interligação entre vários parceiros num determinado
local, ou de habitação ou freguesia. E acho que tem de se caminhar para aí. As
nossas potencialidades deviam ser todas articuladas. Quer dizer, eu acho que há
muitas entidades a trabalhar uma para cada lado, há montes de pessoas a trabalhar para a cultura, há montes de pessoas a trabalhar para idosos, há montes
de pessoas a trabalhar para jovens e não há uma conjugação de esforços e até
financeiros».
•A intervenção de proximidade mais adequada às especificidades do local.
A acção local é perspectivada como uma intervenção de proximidade, sendo que esta proximidade comporta um conjunto de mais-valias: um maior e
melhor conhecimento da realidade e das vivências concretas das pessoas e das
comunidades, dos problemas e necessidades que as afectam e, consequentemente, uma maior capacidade de elaborar diagnósticos locais e definir intervenções mais ajustadas às especificidades dos territórios:
«É no local que se revelam os problemas e a acção local é a que está mais próxima
das pessoas, dos problemas e das dificuldades. Portanto, tem que ser na acção local
que se têm de retratar os problemas».
«Nas zonas mais recônditas de Trás-os-Montes, naquele distrito de Castelo Branco, muitíssimo desertificado. E aí é mesmo a nível local. (…) [as instituições]
conhecem gerações de famílias. Viram chegar as pessoas, nascer, foram baptizados
todos naquela igreja, casaram-se e morreram todos ali. É difícil ter um conhecimento mais profundo das comunidades».
178
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Para algumas instituições entrevistadas, esta proximidade fez e continua a
fazer do local um espaço por excelência para a emergência de respostas concretas para os problemas das populações:
«Foram as IPSS que resolveram o problema dos idosos e da falta de resposta que as
famílias tinham para o isolamento. Acontece o mesmo para as crianças e na deficiência também não havia nada até os pais se juntarem para criar as CERCI e as
APPACDM».
Enfatiza-se aqui o papel pioneiro da sociedade civil e, em particular, do
terceiro sector na implementação e desenvolvimento de respostas para indivíduos em situação de risco social.
•A mobilização da comunidade e dos actores institucionais locais.
Os actores institucionais atribuem ao local uma maior capacidade de mobilização das pessoas e das instituições, e nesse sentido é-lhe reconhecido um
papel fundamental enquanto espaço privilegiado de promoção de novas dinâmicas de participação:
«Como há bocado referi, o poder local tem aqui uma importância muito grande,
para já para chamar estes protagonistas todos, mais do que ninguém, uma Câmara Municipal ou um autarca prestigiado para chamar as pessoas todas e vê-se aí
nalgumas autarquias as potencialidades que alguns autarcas têm em chamar todo
o mundo e avançar com projectos, com ideias. O país precisa desta descentralidade, precisa de pôr as pessoas a mexer no local, mesmo em termos participativos, as
pessoas aprendem a participar é no local».
E, com frequência, como ilustra o excerto acabado de citar, as autarquias –
sejam as freguesias, sejam os municípios – são encaradas como agentes centrais
neste processo de mobilização institucional e comunitária:
«A capacidade realizadora [das freguesias] é que é muita, somos muito criativos
porque administramos recursos limitadíssimos, e temos que ser muito criativos
e temos muita capacidade mobilizadora dada a proximidade e a empatia local
(…). Por exemplo, nós não temos competência na habitação social (…). Por que
é que nós devíamos ter competências na habitação? E na resolução dos problemas
da habitação social? Pela tal capacidade mobilizadora local. Isto é, nós temos
uma capacidade de gerar sinergias que nenhum outro organismo tem, (…) muito
menos o Estado».
«Eu acho que a eficácia de muitas acções passa exactamente por esta abordagem
territorial aos problemas. Sem dúvida, sem dúvida que sim. Até porque é muito
mais fácil mobilizar os interesses das instituições. O autarca é eleito, tem responsabilidades e quer mostrar. As organizações, porque respondem a problemas
179
Tiago Neves (Coordenador)
concretos das necessidades das populações que residem naquele território…».
Ao realçarem estas dimensões, os actores instituições acentuam sobretudo
as potencialidades da acção local no combate à pobreza e à exclusão. Porém,
nos seus discursos, a par destas virtualidades vão sendo referidas fragilidades,
limitações e constrangimentos sentidos localmente nesta área de actuação.
Passamos agora a enunciar as principais potencialidades que estas organizações
atribuem à acção local e os factores que condicionam e limitam a sua eficácia.
•Potencialidades do local.
A principal mais-valia da acção de nível local e que os actores apontam quase sempre por contraposição à actuação do Estado central prende-se com a já
focada proximidade aos problemas e necessidades sentidos pelas populações,
que permite a elaboração de diagnósticos locais e a definição de intervenções
mais ajustadas às especificidades e às reais necessidades de um determinado
território ou comunidade. Neste sentido, algumas das estruturas de cúpula
entrevistadas realçam o facto de a acção local conseguir chegar a territórios e
actuar junto de segmentos da população que, por motivos e constrangimentos
vários, escapam à actuação do Estado:
«Nós frequentemente colmatamos as ineficiências do Estado central e as suas obrigações (…). O cidadão, hoje obviamente mais esclarecido que há uns anos atrás,
logo, mais exigente, não quer saber quem é que é tem a competência de resolverlhe o problema, quer é o problema resolvido».
O que este excerto ilustra é que a proximidade aos cidadãos também impõe uma outra pressão às estruturas locais, que as entidades da Administração
Central não sentem de forma tão directa e imediata.
Quando se referem à importância da acção local na área da intervenção
social, estas instituições de nível central, quase invariavelmente, destacam a
importância que as Redes Sociais vieram conferir ao local no combate à pobreza e à exclusão social. Desde logo, pela transferência para estas estruturas
de uma série de responsabilidades e dimensões de decisão:
«Depois há um diploma que importa, que é a Rede Social, que cria uma estrutura integrada de intervenção, de diagnóstico. E este é um instrumento importante
ao nível local no combate à pobreza e à exclusão social, e neste momento é através
da Rede Social que a maior parte das intervenções se vão desenhando, desde os
planos de desenvolvimento social, etc.».
«[A Rede Social foi] a primeira forma estruturada de organizar os recursos e as
expectativas e as intervenções de carácter local em volta dum fórum, ou duma
instância que congrega todas as entidades que têm relevância desse ponto de vista.
180
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Portanto, a Rede Social veio de facto introduzir aqui alterações muito significativas na medida em que transportou para o terreno local uma dimensão que
tradicionalmente era uma dimensão da Administração Central e que é a que
tem a ver com as tarefas do planeamento, do diagnóstico, do planeamento e da
avaliação das intervenções».
«(…) a Rede Social nasce exactamente procurando o quê? Que localmente se encontrassem as estratégias, a par das políticas de âmbito nacional, mas que localmente se
encontrassem as estratégias capazes de levar por diante um combate sério à pobreza
e à exclusão social. Na perspectiva da avaliação das oportunidades de emprego, na
perspectiva do diagnóstico das fragilidades de qualificação das pessoas, do próprio
diagnóstico das qualificações económicas dos territórios e do seu potencial, e a Rede
nasce um pouco em volta disto, para combater a pobreza e a exclusão social. Dirse-á: tem sido eficaz desse ponto de vista? Eu diria que tem, embora pudesse ir mais
longe».
De facto, as organizações entrevistadas consideram que a eficácia da acção
local impõe uma visão estratégica dos territórios e a necessidade de pensar a
intervenção de forma articulada e concertada, e nesse sentido as Redes Sociais
cumprem um papel primordial. Apesar da relevância que conferem a este dispositivo, os/as entrevistados/as não deixam de lhe apontar algumas fragilidades: o
facto de por vezes funcionar como estrutura demasiado formal e burocratizada;
de poder ser entendida como um órgão meramente formal de validação de opções muitas vezes não reflectidas ou definidas em parceria; de ser uma estrutura
cujo funcionamento e dinâmica depende muito da vontade, empenho e investimento dos municípios e respectivos autarcas e, associado a isto, surge o risco de
as Redes Sociais se tornarem estruturas demasiado politizadas tanto mais que,
como assumem os/as nossos/as interlocutores/as, possuem uma «estrutura muito
piramidal» onde são evidentes as assimetrias de poder e de representatividade
entre as várias instituições que nelas participam.
«[As Redes Sociais] são plataformas que se pretendem de coordenação dos actores
e de regulação das situações e de diagnóstico e de implementação das acções. Mas
a gente também sabe que nas Redes Sociais as coisas não têm sido fáceis (…). Nós
acreditamos muito neste programa – no Programa Nacional da Redes Sociais
– o problema é que ele, muitas vezes, acaba por ser muito partidarizado politicamente. Depende muito da figura política e depois, como falávamos também
anteriormente, como há essa cultura de dependência do sector não-governamental
ao sector público, nem sempre há um sector não-governamental forte, capaz de assumir posições e de confrontar o sector público. Depois as Redes tornam-se frágeis,
181
Tiago Neves (Coordenador)
tornam-se Redes um bocadinho fantasmas porque… há situações, posso dizê-lo
porque não vou nomear, mas por exemplo no desenho dos diagnósticos dos agentes
sociais, em que as autarquias se opuseram ao aparecimento de determinado tipo
de problemáticas no seu território porque não queriam que aquilo fosse visível…
Isto é antidemocrático e demonstra a fragilidade… (…). Depois há interesses
particulares. O problema é quando esses interesses particulares se sobrepõem em
relação àquilo que são as prioridades do território. A conciliação desses interesses é
a grande dificuldade. A manutenção de uma Rede Social forte, activa, dinâmica,
em que todos querem contribuir, em que todos desejam contribuir para o seu sucesso, isso é o maior desafio. Porque o problema é que são plataformas alargadas,
muito politizadas como eu já disse há um bocado, não estão todos ao mesmo nível,
que é outro problema. Os parceiros não estão todos ao mesmo nível, há nível 1,
nível 2 e nível 3, têm diferentes patamares, não são redes horizontais e isso é uma
dificuldade. E depois há relações de dependência».
Por outro lado, também se reconhece que o programa das Redes Sociais foi
pensado e desenhado para uma realidade territorial (os concelhos) marcada
por uma enorme heterogeneidade e, no caso dos municípios mais pequenos,
menos populosos e com um tecido institucional mais frágil, esta plataforma
pode não conseguir cumprir os seus objectivos pela incapacidade de gerar uma
dinâmica interinstitucional local com a consistência necessária para um trabalho de planeamento e intervenção de âmbito mais estrutural e estratégico:
«A Rede veio obrigar a que todas as entidades alterassem um bocadinho o seu âmbito de reflexão... dum posicionamento essencialmente centrado na intervenção
para um posicionamento que tem, para além da intervenção, dimensões, como
dizia há pouco, do diagnóstico e planeamento e da avaliação. Portanto, isso foi
de facto um salto em frente muito grande. É verdade que um salto não se faz sem
dores porque inevitavelmente um processo deste tipo tem desde logo dois problemas
principais: um é o risco da pulverização, ou seja, nós temos uma realidade territorial administrativa que é uma realidade de grande heterogeneidade e portanto
temos unidades territoriais que não têm sequer escala para intervenções que exijam um fôlego maior. (…) Este é um problema que tem que ver com a excessiva
pulverização e que teria que se resolver, atendendo a que nós não temos regiões, no
sentido mais amplo da expressão, teria que se resolver por uma outra via e encontrámos aqui uma solução alternativa que foi estruturas supra-concelhias que de
alguma maneira fazem esta leitura mais alargada das realidades territoriais».
Para além das redes supra-concelhias, cuja importância se reforça no caso
dos concelhos de menor dimensão, também as Comissões Sociais de Freguesia
182
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
mereceram destaque no discurso de algumas das instituições entrevistadas,
considerando que se tratam de instâncias mais próximas dos problemas, a
quem deveria ser dado maior protagonismo na identificação de necessidades
e na definição de respostas. Naturalmente que estas Comissões Sociais de Freguesia ganham significado sobretudo em concelhos de maior dimensão, nos
quais órgãos como os Conselhos Locais de Acção Social são compostos, por
vezes, por mais de uma centena de entidades parceiras.
«Esta estruturação [da Rede Social] que actualmente existe, naturalmente que
consideramos que é muito importante que se faça um diagnóstico social o mais
participado possível, um Plano de Desenvolvimento Social participado e que seja
orientador da intervenção, mas tudo isto deve ser feito sem excessiva funcionalização. Porque aquilo que as nossas instituições nos têm feito chegar é que a
representação das organizações da sociedade civil é desigual, por exemplo ao nível
do CLAS e das Comissões Executivas, porque obrigatoriamente estão todos os
organismos desconcentrados da Administração Central. Nós não achamos que
isso não seja importante, porque se essa participação for facilitadora do funcionamento em parceria e da resposta dessas instituições, muito bem, não pode é ser burocratizadora. Essa estrutura é muito importante, mas também tem que se ver o
que é que pode ser recuperado ao nível das Comissões Sociais de Freguesia porque
essas ainda estão mais próximas dos problemas. E só depois deviam passar para o
nível concelhio todos aqueles problemas que não possam ser resolvidos ao nível da
freguesia. Nós temos consciência de que os problemas são cada vez mais complexos
mas, se for possível, quanto mais próxima estiver a resposta, melhor. E também
não desperdiçar muitas respostas mais informalizadas, porque às vezes o vizinho
até poderá cuidar da pessoa. Se há outras instituições que estão a responder bem
a determinado problema, dever-se-ão integrar. São estas respostas que se podem
perder numa excessiva formalização e numa estrutura muito piramidal. E essa
não era a intenção na altura da criação da Rede».
É visível uma preocupação com a preservação das relações sociais informais,
relações de vizinhança, que prevalecem nos territórios de cariz mais rural e que
desempenham um papel muito importante na área da pobreza e exclusão social. Assim, é de enfatizar a consciência de que a Rede Social deve estar atenta
a esta questão e evitar a excessiva formalização das respostas sociais.
Não estando isenta de críticas, o facto é que a Rede Social é reconhecida
pelas estruturas entrevistadas como um dispositivo que veio conferir à acção local novas e acrescidas competências e responsabilidades no domínio do
combate à pobreza e à exclusão social.
183
Tiago Neves (Coordenador)
Outro aspecto muito enfatizado pelas estruturas de cúpula refere-se ao papel da acção local enquanto importante motor de desenvolvimento do país.
Na óptica de alguns/algumas dos/as nossos/as entrevistados/as, são os agentes
locais – entre os quais as autarquias merecem destaque, mas também as organizações do terceiro sector – os grandes promotores de desenvolvimento, em
particular nas zonas mais interiores e desertificadas do país que, no discurso
destes actores institucionais surgem muitas vezes como territórios esquecidos
pelo poder central e pouco considerados quando se trata da definição de medidas políticas de âmbito nacional. São principalmente dois os aspectos salientados pelas instituições: por um lado, o papel das estruturas locais na criação
de infra-estruturas e respostas sociais, sobretudo em zonas mais deprimidas e
isoladas do país; por outro lado, a relevância que assumem enquanto entidades
geradoras de emprego.
«As grandes questões que a [nome da instituição] tem apontado, a questão do desenvolvimento e isso tudo passa muito pelas questões locais. A [nome da instituição]
tem isso escrito, agora fez um documento sobre o combate à crise e disse que muito do
relançamento de várias áreas no sentido de criação de emprego tem que se virar mais
para a questão da descentralização. Nós, como sabe, somos a favor da regionalização
e como somos a favor da regionalização, somos favoráveis embora tenhamos críticas
em relação ao poder local. (…). Por exemplo, o problema das infra-estruturas, o problema dos idosos… Se a gente fôr ver o problema dos idosos, quem é que construiu as
infra-estruturas dos idosos por este país fora? Os Centros de Dia, mesmo os lares das
pessoas que estão dependentes (…). Mas, por exemplo, os Centros de Dia nós consideramos fundamentais para pessoas que vivem isoladas, os idosos terem alimentação
feita a preços módicos no sentido das suas reformas, as pessoas poderem comer comida
quente sem gastar o dinheiro, não terem dinheiro para pagar, estarem distraídos,
terem programas culturais, conviverem uns com os outro, isso foi tudo as autarquias.
Então se a gente fôr a determinadas regiões, se não fossem as autarquias ainda estávamos num atraso brutal».
«São [as IPSS] em muitos locais do nosso país os maiores empregadores, são das poucas empresas que continuam a criar postos de trabalho, fruto de investimentos que
fizeram com a utilização de fundos, como o PARES, estão a criar Lares, Creches,
equipamentos para a deficiência. Portanto, todos estes equipamentos estão a criar
postos de trabalho».
Por outro lado, também há quem considere que a relação custo/benefício
da intervenção desenvolvida ao nível local é muito mais favorável quando
comparada com a intervenção mais centralizada. Neste sentido, é recorrente
184
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
no discurso destes actores o apelo a uma maior descentralização, seja ela feita
por via da regionalização ou qualquer outro modelo que permita uma maior
transferência de poder de decisão, competências e recursos para o nível local.
Como nos diz o representante de uma destas instituições:
«Nós conseguiríamos resolver aquele problema com muito menos custo financeiro
do que qualquer outra entidade da administração pública».
•Fragilidades da acção local.
Apesar da relevância que estes actores institucionais conferem à acção local
no combate à pobreza e à exclusão social, não deixam de referir algumas limitações e constrangimentos com que o local se confronta neste domínio. Desde
logo a escassez de recursos, que surge quase de forma transversal no discurso das
entidades entrevistadas, ainda que nem sempre com os mesmos contornos. As
estruturas representativas das organizações do terceiro sector reconhecem que a
principal fonte de financiamento das suas associadas são sem dúvida os acordos
de cooperação que mantêm com a Segurança Social, mas apontam a fraca comparticipação do Estado, muito abaixo do custo real das respostas fornecidas:
«Nas respostas tipificadas, e não são todas, no Centro de Dia já vai perceber que
não é assim, nas respostas tipificadas ronda os 60%, mas no caso de Centro de
Dia o Estado comparticipa 39%, por exemplo».
No caso das instituições localizadas nas zonas mais deprimidas do país,
onde o rendimento das famílias é bastante reduzido, esta situação agrava-se na
medida em que a comparticipação dos/das utentes acaba necessariamente por
ser mais reduzida, não permitindo cobrir o custo real do serviço prestado. Ou
seja, surgem aqui duas questões associadas: por um lado, a fraca comparticipação do Estado a estas respostas sociais e, por outro, o facto de esta comparticipação ser indiferenciada, ou seja, igual para todas as instituições independentemente do contexto sociogeográfico em que se encontram implantadas:
«(…) a actual forma de pagamento por parte do Estado dos serviços prestados é
injusta. Porque ela é feita de uma forma uniformizada por todo o país e as realidades são muito diferentes e as origens dos utentes também. Portanto, há que rever
esta situação. (…) tem que haver aqui uma diferenciação positiva e esta forma de
financiamento tem que ser revista e muito mais ajustada à realidade de cada uma
das instituições».
Estreitamente associada a esta questão surge uma outra, que as instituições consideram configurar também uma das principais fragilidades da acção local: a excessiva
dependência financeira das estruturas locais face ao Estado central, que acaba por
limitar a própria capacidade negocial e reivindicativa daquelas em relação a este.
185
Tiago Neves (Coordenador)
«Em Portugal, por comparação a outros países, nós temos de facto uma sociedade
civil muito fraca. Mais frágil, muito dependente do governo, do Estado, do financiamento, o que compromete essa capacidade de negociação».
Também as estruturas representativas das autarquias vêem na falta de recursos financeiros um obstáculo à sua actuação na área social e a este juntam
um outro constrangimento, que se prende com a ausência de competências
formais e com a falta de um enquadramento legal que regulamente a sua actuação na área do combate à pobreza e à exclusão social:
«(…) ao nível das competências das autarquias locais existe um artigo específico para as atribuições na área da acção social, o artigo 23, onde se referem os
domínios do combate à pobreza e à exclusão social. Este artigo é uma área que não
está regulamentada pelos municípios. Podemos dizer, de uma forma generalizada, que no fundo os municípios não têm competências nesta área. Têm as
atribuições, mas depois não têm as competências para as exercer. Não existe
um enquadramento universal para todos, o que faz com que os municípios
tenham intervenções muito diversificadas. (…) era importante que houvesse
um enquadramento mais uniforme para todos [os municípios]. Há depois a
parte da Acção Social Escolar que está regulamentada, mas é um campo muito
específico».
«(…) no orçamento de Estado por exemplo de 2010, as freguesias não chegam a pesar
0,14%: é 0,138%. Como vê isto não tem significado. (…) Também na área social,
embora não tenhamos competência formal directa nessa área».
Apesar de nem sempre as atribuições das autarquias no domínio da acção social
estarem devidamente clarificadas e regulamentadas, no discurso dos representantes
destes órgãos da administração local é perceptível a importância que conferem a esta
área de actuação e a intervenção que, não obstante, têm vindo a desenvolver, nomeadamente no apoio às camadas mais desfavorecidas da população. Contudo, a questão da transferência de competências continua a ser central para estas estruturas:
«Naturalmente que, na inexistência de enquadramento, o que a associação tem tentado é que haja um conjunto de áreas relativamente às quais se faça uma transferência
de competências para os municípios para que eles possam exercer com o devido enquadramento, sem prejuízo da regulamentação do artigo 23, determinadas áreas que nós
achamos que são fundamentais, tendo em conta que os municípios são as estruturas
de poder mais próximas das populações. E é importante que essa proximidade se aproveite».
Algumas instituições entrevistadas consideram que existe também, ao nível
da acção local, alguns défices em termos de planeamento da intervenção e da
186
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
gestão dos recursos disponíveis que nem sempre é a mais eficaz. Referindo-se
ao terceiro sector, em particular às IPSS e às respostas sociais que disponibilizam, uma das organizações entrevistadas reconhece a existência de alguma
falta de planeamento ao nível da distribuição dos equipamentos:
«É perceber se há respostas na zona e ver se a outra pode ser dispensável. Porque
em determinadas zonas pode haver espaços subutilizados e noutras haver carência
deles. E se calhar este sector ainda é vítima de uma falta de planeamento».
Estas lacunas ao nível do planeamento e da gestão dos recursos disponíveis
surgem frequentemente associadas, no discurso dos actores institucionais, a algumas “imperfeições” que ainda persistem localmente no que respeita a um efectivo
trabalho de parceria e ao planeamento conjunto das intervenções na área social:
«A eficácia [da acção local enfrenta] dois obstáculos. Um é o que tem que ver com
os recursos, obviamente, até porque tudo isto está muito dependente dos recursos
disponíveis. Não estamos a falar dos recursos, das transferências da Administração
Central; estamos aqui a falar da forma, inclusive de como se gerem os recursos
locais. O segundo obstáculo é o que tem que ver, na minha opinião, com a imperfeição do modo como localmente as entidades se sentem a trabalhar em conjunto,
com tudo o que isto significa. Desde logo ao nível do diagnóstico, de leituras
cruzadas e daí a importância que desde o início da Rede Social temos vindo a
salientar muito, dos diagnósticos muito participados, porque só olhares diferentes
é que permitem que a gente tenha um quadro mais completo da realidade. Desde
logo ao nível do diagnóstico e depois ao nível das próprias opções de intervenção,
porque a gente sabe que localmente não tem que haver consenso absoluto sobre os
melhores caminhos, o melhor aproveitamento dos recursos disponíveis e portanto
isso é gerador de algumas paragens, às vezes de alguns conflitos que se traduzem
em ineficácia ou podem traduzir-se em ineficácia nas intervenções».
Reconhecem, contudo, que estas fragilidades em termos de cooperação e
articulação interinstitucional não são exclusivas da acção local, verificando-se
a outros níveis de actuação, inclusivamente ao nível das próprias estruturas de
cúpula que representam as instituições locais:
«O que eu acho, é que ainda ao nível local, mas não só ao nível local, ainda há
uma grande descoordenação das acções e isso é um obstáculo tremendo. Há colisões
e há atropelos e há descoordenação total e isso traduz-se numa enorme ineficácia
na solução para os problemas».
Esta falta de coordenação traduz-se numa sociedade civil fragmentada, pouco
organizada, mais frágil em termos da sua capacidade negocial e reivindicativa:
«Não existe um Terceiro Sector coeso, forte, com um plano estratégico, com po187
Tiago Neves (Coordenador)
der negocial forte face ao Estado. Portanto, nós temos as Misericórdias, temos as
Mutualidades, temos a CNIS, temos a Rede [Europeia Anti-Pobreza], temos as
grandes organizações de cúpula, mas que têm estado numa… Cada uma ocupa
um território, tem o seu espaço… Não sinto que exista colisões a esse nível, mas
também não existe cooperação. E eu penso que essa é uma enorme fragilidade
do sector. (...) Sendo organizações de natureza representativa, tendo todas elas
poder negocial com o Estado e sendo representativas do sector não governamental,
poderiam organizar-se como há exemplos de outros modelos a nível europeu, por
exemplo em Espanha. Existe uma plataforma do Terceiro Sector em Espanha que
é muito forte»
Uma outra fragilidade apontada à acção local no combate à pobreza e à
exclusão social diz respeito à falta de informação e de formação de alguns dos
actores locais sobre estas temáticas. Reconhece-se a existência de défices em
termos de conhecimentos técnicos e científicos sobre as questões da pobreza
e da exclusão social – que conduzem à persistência de estereótipos sobre estes
fenómenos e sobre as pessoas que eles atingem – mas também ao nível das
próprias metodologias e instrumentos de intervenção nestes domínios.
«(…) há falta de conhecimento, também, no que diz respeito às questões da
pobreza e da exclusão social, e há muitos estereótipos e há muitas representações
sociais que são um obstáculo verdadeiro à luta contra a pobreza e esse também
era um objectivo do Ano Europeu [de Luta contra a Pobreza e a Exclusão Social], tentar desconstruir esses estereótipos e sensibilizar o máximo de actores para
o problema, o fenómeno da pobreza e o papel que cada um de nós tem na luta
contra esse problema. Porque, depois, no que diz respeito – e esse é o meu quadro
de referência – no que diz respeito à pobreza e à exclusão social, também, ainda
aqui, se sente, apesar de tudo, para além dos estereótipos que são um obstáculo,
falta de conhecimentos específicos, falta de instrumentos de trabalho, falta de
metodologias… É preciso fazer reciclagem no sector público e no sector privado.
É preciso inovar, é preciso injectar esta energia, é preciso trocar experiências e isso
nem sempre acontece».
Esta é, contudo, uma área onde as organizações de cúpula têm procurado
intervir, apostando na formação quer dos/as técnicos/as, quer dos/das gestores/as das instituições suas associadas.
Finalmente, outra das limitações apontadas à acção local por algumas destas organizações de cúpula refere-se à sua falta de capacidade efectiva para
intervir ao nível dos factores estruturais que estão na base dos fenómenos da
pobreza e exclusão social, acabando por assumir um papel mais remediativo,
188
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
mais «pós problema», como referia um dos nossos interlocutores:
«A acção local obviamente que tem um papel muito importante no combate à
pobreza e à exclusão social. A questão, julgo eu, que poderá ser colocada é se o
tipo de intervenção que tem capacidade para ter é uma intervenção pós-problema
ou ante-problema. Pós-problema, é obvio que tem que ter essa intervenção e é
essencial que ela exista sob pena de nada existir de apoio ao combate à pobreza e à
exclusão social. Agora, como contribuir para que isso não aconteça, antes, é que é
o problema. Eu aí, como disse há bocadinho, acredito mais, francamente, que são
factores de desenvolvimento económico e de crescimento da economia que podem
ser os melhores elementos para o combate à pobreza e à exclusão social».
Este tipo de discurso parece de certo modo contrariar a posição doutras
instituições, que ainda há pouco foram citadas, que atribuem aos agentes locais um papel fundamental no desenvolvimento do país. Neste caso, a responsabilização quer pelos problemas estruturais gerados, quer pela sua resolução,
parece situar-se a um nível mais macro, que ultrapassa muito o local:
«O que eu acho é que a macro estrutura cria os problemas. É esta desigualdade
brutal da distribuição dos rendimentos e este funcionamento tão atroz e selvagem
da economia que criaram esta crise. Foi a ganância que criou esta crise, não
existe ética nos negócios. (…) E é este sistema que cria as situações de pobreza e de
exclusão. E depois ao nível local vai-se tentar fazer o que se pode, que é no fundo
estar aqui a lutar contra a corrente. Estamos todos de acordo que a intervenção
local deve ser integrada, articulada e fazermos todos o máximo possível para ir
minorando as situações de sofrimento das pessoas, mas realmente temos muito
pouca capacidade de ter uma intervenção mais alargada».
Não obstante as fragilidades que lhe são reconhecidas, a acção local é encarada pela maioria das estruturas de cúpula entrevistadas como fundamental, complementar à acção do Estado central e nalguns casos mais eficaz do que esta.
6.2. A relação entre o local e o central.
Estas organizações de cúpula assumem um papel fundamental de mediação entre as estruturas locais que representam e o Estado central. Neste sentido, importa
conhecer a forma como desempenham esse papel de mediação, que estratégias e mecanismos adoptam, como percepcionam a sua capacidade negocial e o seu poder de
influência ao nível da definição de medidas políticas determinadas centralmente.
A generalidade das instituições entrevistadas define a sua actuação a dois níveis:
um nível mais direccionado para a prestação de apoio e de serviços às suas associa189
Tiago Neves (Coordenador)
das (disponibilizando informação, acções de formação, aconselhamento técnico,
jurídico, divulgando iniciativas, linhas de financiamento, etc.) e um outro nível
mais orientado para a representação institucional dos interesses das suas associadas
junto de diversos organismos, muito particularmente do Estado central.
É sobretudo esta segunda vertente que é aqui explorada. De facto, as estruturas centrais consideram desempenhar um papel significativo enquanto
mediadoras entre o poder central (Estado) e o local. Na opinião dos/das entrevistados/as, o poder de que dispõem enquanto representantes de um conjunto
alargado de organizações constitui um elemento decisivo e justificador da possibilidade de desenvolverem um diálogo mais paritário com outras estruturas
na área do social e com o próprio Estado central. Havendo assimetrias de poder nestes processos negociais, tais assimetrias têm vindo contudo a esbater-se.
É fazendo uso desse poder que procuram negociar financiamentos e participar
na definição dos objectivos, das áreas, da legislação, das medidas políticas e
dos programas de acção determinados centralmente, apresentando pareceres
que configuram propostas concretas a diferentes níveis, nomeadamente ao nível das competências, dos requisitos e das condições para a prestação de serviços, dos regulamentos, dos programas e dos financiamentos. Para alcançar
estes objectivos é necessário conhecer toda a informação relevante, trabalhá-la
no sentido de a tornar mais acessível e difundi-la por todos os associados.
«E dado o poder que advém da tal condição de representar o conjunto das [instituições associadas] consegue falar não digo de igual para igual mas não há um
desnível tão grande. Uma coisa é o interlocutor [nome da estrutura de cúpula]
para o governo e para as instituições, das empresas para as instituições que prestam serviços públicos, enquanto instituição que fala com eles de igual para igual e
outra coisa é uma [associada] isolada falar com uma instituição dessas. Frequentemente perde. E essa é a nossa função, como disse, de regulador do equilíbrio e de
uma certa dignidade das partes que procuram obter determinados objectivos».
«O fundo de financiamento das freguesias, se não for a intervenção da [nome da associação] seria bem menor, apesar de ser ínfimo. Nós estamos num patamar de indigência! Eu digo isto muito frequentemente e está provado pelos números que lhe citei. Mas
apesar de tudo tem havido algum progresso. A lei das finanças locais precisa de acertos,
nós contribuímos para a sua feitura, precisa de correcções. Estamos a trabalhar…».
«Porque os dados demonstram que a comparticipação do Estado é cerca de 43% do
custo real das respostas sociais. (…) O ano passado a [nome da estrutura de cúpula]
tomou a iniciativa, portanto não ficou à espera que lhe fosse enviada uma proposta
de protocolo. Fez o contrário, elaborou uma proposta de protocolo e apresentou-a.
190
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Mas são sempre processos morosos, onde tem que haver sempre um ponto de encontro
intermédio. (…) E a negociação dos contratos colectivos é a mesma coisa. Esta é uma
função muito importante da [nome da estrutura de cúpula], que é a representação de
mediador».
«Nessa altura a preocupação da [nome da instituição] era dotar-se do máximo de
informação possível e tornar essa informação acessível às instituições, às organizações
sociais, nossas associadas e não só. (…) há aqui que trabalhar a informação que chega, tornar a informação acessível, descodificar a informação sempre que possível. Ao
dar-lhes informação, estamos a criar ferramentas e instrumentos e estamos a tornar as
instituições mais fortes para poderem fazer um trabalho mais consistente, mais informado, mais coerente».
As estruturas de cúpula entrevistadas têm natureza, objectivos e âmbitos de
actuação diferenciados. Assim, algumas delas são particularmente activas na
promoção de parcerias e no reforço de sinergias com o objectivo de diminuir
os efeitos do desemprego e, assim, obstar às dificuldades sentidas pelas famílias
atingidas por este fenómeno.
«As nossas uniões, no terreno, nos distritos, reúnem com os autarcas, reúnem com as
Câmaras Municipais. As nossas reuniões são muito activas nesse campo, reunir com
as autarquias... Uma fábrica está para fechar ou anuncia salários em atraso, no nosso
terreno… logo na região é fazer (…) pôr todos os actores daquela região em movimento».
A questão da negociação salarial e das condições de trabalho corresponde a
um outro ponto fulcral nesta relação entre o Estado e as estruturas centrais. Se é
verdade, como já foi salientado em pontos anteriores, que muitas das associações
representadas por estas estruturas correspondem aos maiores empregadores em
muitas das localidades do país, importa também assinalar que existe a percepção
de que direitos e garantias ao nível do trabalho social se encontram comprometidas em prol da necessidade de assegurar uma prestação de serviços fundada
nos valores da solidariedade e do voluntariado, compensando assim as baixas
comparticipações protocoladas com o Estado central e a Segurança Social. Este
é o argumento apresentado para a manutenção das diferenças salariais e da precariedade laboral, uma característica prevalecente nas instituições do terceiro
sector. Contudo, o Estado não é questionado na sua função de garante dos
direitos de cidadania. É como se a responsabilidade pelas condições de trabalho
e as desigualdades salariais prevalecentes nestas instituições constituíssem um
domínio à parte, fora da alçada do Estado. Assim, estas estruturas vocacionadas
para a luta contra a pobreza e a exclusão social são, simultaneamente, agentes
191
Tiago Neves (Coordenador)
do processo de reprodução das desigualdades sociais.
«São baixíssimos [os salários], mas mesmo assim é um sector com baixa produtividade em termos globais porque a repercussão dos custos com os salários no produto
final, na prestação de serviços, é muito pesada. Porque são respostas muito consumidoras de mão-de-obra».
«(…) porque há a percepção de que os salários são muito baixos. Em termos de
estratégias futuras, pensamos que há muitas melhorias que podem ainda ser feitas
em termos da gestão e da organização. E acho que por aí haverá ainda muitos
ganhos. Porque muitas vezes é a Directora Técnica, com formação na área social,
que tem que gerir a contabilidade».
A acção desenvolvida por outras estruturas centra-se no desenvolvimento
económico, considerado factor condicionante das situações de pobreza e exclusão social. Neste sentido, privilegia-se a divulgação e o fomento de linhas
de apoio financeiro às empresas.
«(...) o que está por trás da situação de grande contexto de pobreza e de exclusão
social é um contexto de desenvolvimento económico. E por isso, enquanto não tivermos a capacidade, enquanto país, de incrementarmos o nosso desenvolvimento
económico e o nosso modelo de crescimento da economia, não vamos conseguir
responder eficazmente ao problema do combate da pobreza e da exclusão social».
«(…) papel activo na organização de algumas dessas linhas, eu estou-me a recordar de linhas de apoio às empresas, linhas PME, nós tivemos um papel muito
activo na concretização dessas linhas».
Pouco auscultadas nas questões sociais, o poder que as estruturas acima
mencionadas têm de influenciar as políticas nesta área é muito reduzido ou
mesmo inexistente:
«Factores como (…) como regionalizações e coisas desse género, de que nós, é
público, somos adeptos de que deveria existir um processo, pelo menos muito mais
activo de descentralização, de responsabilidades e de actividades e que em última instância pode terminar numa efectiva regionalização. (…) pedem as nossas
opiniões e nós emitimo-las, naturalmente. Mas nessa matéria mais social, de actividade social, somos ouvidos esporadicamente. Em termos empresariais, participamos em fóruns onde temos assento nesses mesmos fóruns e somos chamados a
intervir; em termos sociais o nosso peso é mais pontual».
Outras estruturas de cúpula, contudo, são frequentemente solicitadas pelo
Estado para a produção de pareceres (ainda que por vezes tais solicitações
sejam efectuadas num contexto que dificulta a produção de pareceres fundamentados em tempo útil):
192
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
«Foram-nos agora pedidos contributos para o Plano Nacional de Saúde e vamos
enviá-los. Foi-nos também pedido para o Plano Nacional de Igualdade mas foi
tão em cima da hora que foi totalmente impossível. Foi em Julho, foi agora e,
portanto, não foi possível nas datas que nos deram. Imagine, mandaram-nos hoje
para segunda-feira! E assim é impossível, com estes timings a gente analisar documentos e mandar contributos. Esse tenho pena, falhou, tenho pena… Lembreime do da igualdade, do da saúde e do PNAI».
Não obstante, foram vários os exemplos de contributos dados pelas estruturas centrais aos mais diversos níveis: modelos de comparticipação e financiamento; na área da educação; da pobreza infantil e do envelhecimento activo.
«Em 2008, o modelo de comparticipação e financiamento dos lares de idosos no
país inteiro foi alterado por nossa iniciativa. A ideia foi nossa, foi protocolada e
está em vigor até hoje».
«A nossa sugestão de elaboração de uma Carta Social, de um instrumento de
planeamento ao nível de equipamentos e serviços, já teve inclusivamente da parte
do Governo lugar a uma proposta de diploma».
«Duas áreas de trabalho de aprofundamento na área da pobreza infantil e na
área do envelhecimento activo. Duas áreas que nós seleccionámos com o objectivo
de aprofundar, de retratar, de fazer um ponto de situação, no fundo, o overview
nacional de cada um destes temas e depois avançar com um conjunto de propostas
e recomendações políticas, que é sempre o nosso objectivo, a nossa ambição máxima. Nesse sentido fizemos um convite a várias entidades não governamentais, mas
também a alguns institutos e pessoas com responsabilidades ao nível da execução de
políticas públicas e fizemos variadíssimas reuniões ao longo de cerca de um ano e alguns meses para discutir e retratar este problema, donde resulta um documento que
faz o estado da arte e depois apresenta as conclusões. (…) Uma das nossas propostas
é a criação de um observatório nacional para a pobreza infantil em Portugal. Foi
bem acolhido pela Secretária de Estado, mostrou-se muito interessada e comprometida. Portanto, isto tem um impacto e um resultado muito concreto no trabalho que
a gente faz e que o faz em parceria porque neste trabalho estão envolvidas pessoas
como o presidente da Comissão Nacional de Protecção de Jovens em Risco (…),
também uma perita nacional neste tema (…) o coordenador voluntário, completamente voluntário, da Universidade do Minho. Para além destas pessoas que estou a
citar estavam também organizações que no terreno trabalham com as crianças em
situação de desfavorecimento social».
Importa, contudo, ressalvar que quando questionamos os/as nossos/as interlocutores/as sobre a receptividade do governo e do Instituto da Segurança
193
Tiago Neves (Coordenador)
Social às suas propostas, os depoimentos são divergentes. Uns corroboram a
influência das estruturas de cúpula sobre as decisões e as políticas governamentais; outros, pelo contrário, demonstram o seu descontentamento, afirmando
que os estudos realizados e as sugestões que decorrem dos mesmos parecem
não ter qualquer repercussão.
«Eu acredito que sim, assim haja engenho e arte para o fazer! Para se experimentar, para se inovar, sim. Sim, eu acho que do lado do [poder] central, pelo menos
connosco – é essa a experiência que eu tenho – estão sempre receptivos a receber
propostas, recomendações. Acho que há abertura nesse aspecto, há uma boa governação. Estão disponíveis, estão receptivos, portanto se o local tiver capacidade para
desenvolver projectos dessa natureza e com alguma inovação que eles podem vir a ser
transferíveis para outros territórios, adaptados, e pode haver abertura a nível central
para isso. Agora, normalmente, essas pequenas experiências resultam de projectos de
financiamentos».
«Esse é um ponto sobre o qual nós estamos um pouco desagradados. Porque fizemos
estudos, por exemplo para a determinação dos custos reais de algumas respostas sociais,
e não sabemos o que é feito desses estudos e se esses valores vão ser tomados como referência».
Considerando que estas estruturas centrais desempenham um papel relevante enquanto mediadoras entre o poder central e o local, importa incluir
nesta análise alguns elementos que permitam clarificar a relação entre elas e as
suas associadas. Ainda que de modo muito sucinto, aborda-se seguidamente
como é que estas estruturas de cúpula estabelecem a sua relação com as organizações de nível local; como conhecem os seus problemas, aspirações e necessidades;
como percepcionam e enfatizam a heterogeneidade socioeconómica e geográfica
em que os/as seus/suas associados/as intervêm e como representam a diversidade de
organizações que integram o sector, nomeadamente a existência de uniões ou núcleos de nível distrital onde se estabelece uma relação mais próxima dos problemas
vividos nos diferentes territórios.
«(…) fomos identificando que havia zonas do país em que era difícil as instituições
sobreviverem com alguma dignidade, conseguimos introduzir uma cláusula que fala,
precisamente, nessas instituições que têm dificuldades. É um protocolo de cooperação
de 2009 que tem uma cláusula em que a tal Comissão de Avaliação e Acompanhamento dos Protocolos e Acordos de Cooperação analisará essas questões ao nível
local, das instituições que estão em dificuldade e porquê. Porque os utentes não têm,
porque são zonas com muitos desempregados, porque são zonas onde as reformas são
baixas».
194
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Uma outra dimensão interessante centra-se na sua actuação e procura-se perceber
se esta surge mais centrada (ou exclusivamente centrada) na representação dos interesses das suas associadas ou se assume também a defesa dos direitos, das aspirações e
das necessidades das populações abrangidas pela intervenção desenvolvida por estas:
«Portanto, a [nome da instituição], parece-me, no contexto nacional, como uma
organização que defende os interesses de pessoas em situação de pobreza e exclusão
social e que tem, como objectivo de trabalho, como missão no fundo, influenciar as
políticas públicas de forma a torná-las mais adequadas e mais eficazes na luta contra
a pobreza».
«O livro tem… metade do livro são nove questões (…) e pedem-se respostas muito
concretas e pede-se uma opinião sobre aquelas questões que ali estão. O técnico seguramente passará o livro, se calhar, mais a quadros técnicos com quem se relaciona e
com os parceiros sociais com quem nós nos relacionamos e depois a pessoa em situação
de pobreza se calhar terá mais facilidade para passar junto do grupo de amigos, de
familiares, no bairro, nas relações de proximidade que cada um deles tem. (…) O
livro foi para a rua em Maio, até ao final deste mês, até à próxima semana, aquilo que nós pedimos aos colegas dos núcleos distritais foi que nos enviassem para cá
um relatório das principais conclusões dos livros. Que fizessem uma categorização
e apresentassem o relatório, e depois nós vamos tratar durante o mês de Agosto do
resultado desses relatórios que nos vão chegar dos distritos e vamos compilar isso num
documento que é um documento que vai enformar a tal declaração política sobre
uma possível estratégia nacional».
Ao longo das entrevistas com estas estruturas de cúpula abordou-se também
o tema da sua participação ao nível do Plano Nacional de Acção para a Inclusão (PNAI). As respostas referem a existência de conversas com o Governo, a
emissão de pareceres institucionais e a participação em reuniões com coordenação do PNAI. Os depoimentos enfatizam aspectos diversos, ora salientando
uma estruturação frágil resultante de uma integração pouco consistente dos
contributos e acções dos diferentes Ministérios, ora enfatizando o seu carácter
inovador mas uma concretização inconsequente que comprometeu o empenho dos parceiros durante os primeiros anos.
«Se calhar porque estes planos resultam muitas vezes do somatório das acções dos
seus intervenientes ou dos diferentes Ministérios. E se eles resultam desse somatório chegam ao local de uma forma espartilhada. A ideia que eu tenho é que não
chegam de uma forma estruturada e consciencializada».
«Nunca houve uma análise dialéctica de tudo. Não há um levantamento nacional,
não há um mapa nacional das necessidades sociais, por exemplo. [Os Planos Nacio195
Tiago Neves (Coordenador)
nais não estão articulados] Não estão. Não há um mapa! Nós estivemos a fazer um
documento aqui há muito pouco tempo que diz isso: não há um mapa nacional das
necessidades sociais. Isto porque não há articulação entre os resultados, entre os parceiros e os projectos».
«Considerei que era a primeira vez que no país havia um plano de interligação de
políticas que atravessava as políticas todas como nunca tinha havido em Portugal.
Multidisciplinar. E considerámos que era algo inovador e aí aplaudimos. Mas depois
esse PNAI avançou… depois nunca se soube da concretização do PNAI… mudou
o governo… foi para a Europa o Durão Barroso. Aí foi um PNAI vergonhoso! No
tempo do Bagão Félix, o PNAI, desculpe lá, foi mesmo uma palhaçada (…). Toda
a gente se recusou a dar parecer e bem! Patrões e sindicatos. (...) Esse PNAI era uma
desgraça...».
É visível um grande empenhamento das estruturas centrais na divulgação
do PNAI:
«Como parceiros que somos, e como principais interessados que somos em tornar
esses documentos públicos, acessíveis e transparentes, inclusive e sobretudo também às próprias pessoas afectadas pela situação de pobreza, é nossa obrigação
fazê-lo».
Ao longo destas entrevistas surgiram algumas críticas e foram apontados
diferentes constrangimentos da acção central no combate à pobreza e exclusão
social. O elemento mais frequentemente referido é o desconhecimento que
o poder central (o Estado, a Segurança Social) tem das realidades locais. Este
desconhecimento reforça e agrava as desigualdades sociais e territoriais, evidenciando a prevalência de um centralismo excessivo na área social.
«(…) para perceber localmente as dificuldades, porque o país tem muitas assimetrias socio-geográficas e os problemas do litoral não são seguramente os do interior
Norte. Portanto essas presenças nas reuniões distritais são fundamentais para nós
e ajudam-nos a adequar algumas estratégias em termos nacionais. Ou seja, temos
dificuldade e isso é uma batalha que temos tido com o Governo naquela universalização… Eu não posso concordar com a universalização do acordo … é tudo
muito complicado, não é? Então quando se fala em comparticipar utentes! Se
formos ali para o interior do Alentejo, onde a média das reformas é claramente
um terço do que é no distrito de Aveiro, a gente vê logo qual é a dificuldade».
«Isso infelizmente é um processo que ainda não conseguimos inverter, que é um
centralismo muito forte. É evidente que todos ajudamos a isso, é bom termos a noção
disso. A culpa não nasce solteira, como se costuma dizer! Todos ajudamos a isso porque
em determinados momentos se calhar não temos a capacidade para exigir aquilo que
196
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
seria natural exigir mas, de facto, ainda estamos num processo de centralismo muito
grande. (…) Um dos grandes dramas do nosso país é exactamente a menor capacidade que vamos tendo de articular políticas. (...) E também neste caso dos Planos
[Nacionais], muitas vezes isto acontece, os planos per si até são planos conceptualmente
lógicos. O problema é que isto é sempre um puzzle e é importante que sejam agregadas
essas peças sob pena de não terem capacidade de viverem autonomamente».
«O Estado quis centralizar tudo no Instituto da Segurança Social e isso para a acção
social local foi muito prejudicial. Até aqui os Centros Distritais (…) conheciam a
população e decidiam, gerindo o seu orçamento, sobre a comunidade local. Agora não,
o Centro Distrital tem que pedir ao ISS se há subsídio ou não para a carrinha.
E eu pergunto: são os senhores aqui de Lisboa que conhecem [nome da instituição] e sabem se precisa da carrinha ou não? Esta centralização do ISS vai
prejudicar a acção social local. (…) Prejudicou imenso, está tudo muito mais
moroso. É muito mais difícil, respostas imediatas de emergência».
São, também, mencionados alguns entraves à inovação na área social decorrentes do formalismo excessivo, da burocratização e de uma certa rigidez
ao nível da legislação:
«E depois há outro problema aqui, o Estado, a tutela, neste caso a Segurança Social,
põe enormes entraves à inovação. (…) Porque a sociedade civil age e o Estado reage…
Existe uma nomenclatura e uma tipificação de respostas mas se nós analisarmos o
passado – e é por isso que a história é também uma ciência social e é uma ciência,
é porque a história já provou isto no passado. (…) Se nós virmos a história: as casaabrigo, os centros de apoio à vida surgiram assim! A sociedade civil identificou uma
necessidade da comunidade, fez a resposta e, depois, o Estado legislou porque considerou que era interessante».
«Temos esta realidade, que é a loucura também tecnicista de leis que (...) são efectivamente leis escandinavas para uma realidade portuguesa. (…) tinha um armazém de
fruta para distribuir pelos pobres e a ASAE considerou que a fruta estava ligeiramente
tocada e tinha que ir para o lixo. (...) Eu acho que efectivamente é importante a legislação, é importante as novas regras, é importante a segurança, mas tem que haver,
acima de tudo, algum bom senso. Aquilo que deveria ser uma relação de cooperação
entre o Estado que tutela e fiscaliza e o terceiro sector – é isso que está na Constituição
da República – está transformado numa relação de muito pouca cooperação».
Os condicionalismos impostos pelo Estado são mencionados como obstáculos à
possibilidade das instituições do terceiro sector desenvolverem actividades que lhes
permitam gerar receitas próprias:
«O Estado acha que nós não temos legitimidade para actuar fora das respostas
197
Tiago Neves (Coordenador)
sociais».
Se a burocracia e a rigidez são críticas frequentes, deve contudo assinalar-se que,
para estruturas de cúpula com outra natureza e âmbito de actuação, é possível articular uma certa rigidez das medidas e políticas centrais com flexibilidade ao nível da
sua implementação no local:
«Tem que haver rigidez [ao nível das medidas, políticas centrais], é a rigidez que resulta da lei e das condições para o exercício desses direitos. Tudo o resto, não há rigidez.
Dou-lhe um exemplo concreto que são os Contratos Locais de Desenvolvimento Social.
É uma medida de âmbito nacional que o Governo lançou, que tem um formato, mas
é um formato que depois é adaptado e decidido ao nível local. Ou seja, há duas ou
três áreas de intervenção obrigatória, que das duas uma: ou já existem no local, não é
preciso voltar a fazer ou não existem e têm que ser desenvolvidas. Agora, a forma
como são desenvolvidas, o formato que assumem, as metodologias que usam,
são todos da responsabilidade local. (…) Admito que isso possa ser de facto
um bocadinho mais complicado quando nós estamos a falar de financiamento
comunitário, onde há regras a cumprir, ou quando há um conjunto de preceitos
que a gente tem que prosseguir, mas aí não há volta a dar. Agora as opções, as
metodologias e as intervenções são decididas localmente na maior parte das
circunstâncias É assim: elas [as políticas sociais] estão centralizadas, apesar de
tudo até acho que há uma grande centralização, mas depois a sua aplicação passa
muito pelo nível local».
A informação recolhida ao longo das entrevistas permitiu, ainda, identificar
um conjunto de novos problemas.
6.3. Os novos problemas sociais.
Outra dimensão aferida junto das organizações de cúpula refere-se aos novos problemas sociais que identificam, que reconhecem como mais prementes
e sobre os quais urge actuar. Um dos problemas mais enfatizados – e que
atravessa o discurso de todas as entidades entrevistadas – é sem dúvida o desemprego que, de acordo com algumas, se configura hoje como um problema
estrutural da sociedade portuguesa. O agravamento dos níveis de desemprego
veio dar origem a uma “nova pobreza” que afecta «pessoal que era de classe
média ou média-baixa e que a família inteira ficou desempregada, ou basta
ficar um, já não dá para pagar as prestações todas». Esta “nova pobreza” que,
de acordo com alguns dos entrevistados, é vivida de forma “envergonhada”,
reflecte-se num aumento da procura de determinadas respostas sociais, num
198
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
acréscimo de pedidos de isenção de pagamento das prestações mensais das
creches e de outros equipamentos, na alimentação das crianças, etc.
De facto, o desemprego, a precariedade laboral e a pobreza são fenómenos que
surgem muito associados no discurso produzido por estes actores institucionais.
Enfatizam a questão da pobreza laboral: «o facto é que quase 12% dos trabalhadores,
apesar de trabalharem e de se esfalfarem, não conseguem atingir o nível limiar da pobreza e ainda assim continuam a ser beneficiários do RSI e ter ajudas complementares,
apesar de trabalharem». Realçam igualmente a existência de um segmento populacional em situação de “inempregabilidade”, ou seja, pessoas que acumulam uma
série de handicaps (baixas qualificações, idade avançada, experiência profissional em
actividades rotineiras, etc.) que dificultam o seu reingresso no mercado de trabalho,
situação que se agrava quando a estes handicaps se associam condicionalismos de
natureza socio-geográfica:
«Eu sinceramente não sei o que é que se vai fazer a muita desta gente que perdeu o
emprego e que nunca mais vai conseguir outro e vão ficar toda a vida a beneficiar
de RSI. Sobretudo em determinados distritos – lá voltando ao território – sobretudo
mais no interior e mais isolados, onde não há oferta de emprego e depois estas pessoas
não têm poupanças, não têm património, muitas vezes não têm uma viatura e não
há transporte que lhes permita deslocar para irem arranjar emprego noutra cidade…
Eu conheço situações em que as pessoas até tiveram uma oferta de emprego mas depois
não têm transportes compatíveis que lhes permitam aceitar aquele emprego…».
As sociedades contemporâneas têm vindo a produzir crescentemente factores
dificultadores da empregabilidade de franjas cada vez maiores da população. As
causas do desemprego não são atribuíveis apenas aos indivíduos uma vez que, ao
nível estrutural, decorrem do modelo de desenvolvimento socio-económico em
vigor, de transformações na esfera da produção e dos fenómenos de globalização das
economias e das sociedades. Esta perspectiva é defendida por quem se opõe à estigmatização dos beneficiários do RSI e à sua rotulagem como subsídio-dependentes:
«O que é socialmente reprovável é que alguém que no máximo recebe 189€ não
o possa fazer estando por exemplo a ter outras fontes de rendimento ou estando a
recusar uma oferta de emprego. E depois estas pessoas têm que ir fazer tudo, têm
que ir varrer as ruas…Têm que ir varrer as ruas se forem varredores. Se não forem
varredores, não têm nada que ir varrer as ruas».
Referem também o empobrecimento da população jovem decorrente das crescentes dificuldades de inserção no mercado de trabalho (que afectam mesmo quem
possui formação superior), da precariedade laboral e dos baixos salários praticados.
Consideram que, pela primeira vez, «estas gerações mais novas vão viver pior que os
199
Tiago Neves (Coordenador)
pais. (…) Enquanto a mim me pagaram mais que ao meu pai, hoje vê-se filhos com
mais formação que os pais e os pais ganham o dobro ou o triplo do que eles; quer dizer,
está qualquer coisa errada». Este empobrecimento das camadas mais jovens repercute-se no próprio nível de vida dos progenitores que se vêem, como referia um/a
dos/as nossos/as entrevistados/as, «completamente ensanduichados» entre o suporte
financeiro que têm de continuar a dar aos/às filhos/as e o apoio que têm de prestar
aos pais e mães idosos/as, cada vez mais dependentes, e muitas vezes incapazes de
subsistir com recurso unicamente às suas baixas reformas. O sobreendividamento
das famílias foi outro problema enfatizado e apontado como responsável pelo progressivo empobrecimento e fragilidade social de muitos agregados.
Refira-se que as entidades entrevistadas consideram que o aumento das situações de pobreza é uma realidade que tenderá a agravar-se com os cortes anunciados
nas prestações sociais e com o aumento dos níveis de desemprego.
Estas organizações enunciam ainda um conjunto de problemas que afecta as
instituições locais que representam, especialmente as que compõem o terceiro
sector. Um dos problemas que tem vindo a preocupar estas estruturas, sobretudo
no contexto de crise que actualmente vivemos, diz respeito à sustentabilidade das
instituições de solidariedade, nomeadamente as que se localizam em regiões mais
desfavorecidas, onde que a comparticipação dos/das utentes é mínima. No discurso
que produzem, os/as entrevistados/as identificam um círculo vicioso que compromete não só a subsistência destas instituições, mas também a prestação de serviços
às populações e o seu bem-estar:
«Quanto mais a crise social aumenta, mais as solicitações às [instituições] aumentam
e menos o Estado tem para dar e menos a comunidade tem para dar. Isso torna a
gestão da coisa difícil. Há [instituições] muito preocupadas, principalmente nas
zonas das fábricas».
Finalmente, apontam ainda algumas áreas de actuação que continuam deficitárias em termos de equipamentos e respostas sociais: os cuidados continuados e, de forma muito acentuada, a área da deficiência profunda.
6.4. Áreas prioritárias de intervenção e propostas de actuação.
Na perspectiva destas organizações de cúpula, o combate à pobreza e à exclusão
exige uma atenção muito particular a áreas fundamentais da nossa sociedade. O sistema de Segurança Social é uma delas, receando-se o seu retraimento em momentos de crise como o que actualmente vivemos, conduzindo a uma contracção dos
direitos sociais dos cidadãos e das cidadãs. Neste sentido, algumas consideram que
200
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
deve ser equacionado um modelo alternativo de financiamento, mais justo e solidário, «que não recaia individualmente sobre as pessoas (…). Ou seja, os trabalhadores
contribuíram para o sistema mas tem que haver outras fontes alternativas, alternativas
não, tem que haver outras fontes a sustentar o sistema».
A educação é considerada um domínio central no combate às desigualdades, à pobreza e à exclusão social, tal como a saúde, que surge também
enfatizada no discurso destes actores institucionais, nalguns casos com uma
referência muito particular à área da saúde mental, que consideram continuar
a apresentar lacunas graves.
O fortalecimento do tecido empresarial é entendido como um eixo fundamental
para o desenvolvimento económico do país e, consequentemente, para a redução
dos fenómenos da pobreza e da exclusão social. Neste âmbito específico, os/as entrevistados/as sublinham a necessidade de apostar cada vez mais na qualificação
dos recursos humanos (desde a base até ao topo da hierarquia organizacional),
de investir na «promoção de factores de ajustamento organizacional» – sobretudo
junto das pequenas e médias empresas – e de continuar o processo de simplificação administrativa para constituição de novas empresas. Contudo, a par
desta simplificação dos procedimentos burocrático-administrativos, considerase fundamental uma maior atenção à forma como os novos projectos empresariais
nascem, garantindo que têm:
«(…) uma adequada estrutura de capitais para que estejam menos sujeitos a flutuações do género das que aconteceram agora e que depois têm efeitos brutais em matéria
das empresas, porque este sobreendividamento, obviamente, tem consequências quer
ao nível do país, quer ao nível da micro-empresa propriamente dita».
Especificamente em relação à organização e actuação do terceiro sector, as entidades entrevistadas apontam também um conjunto de propostas e medidas concretas a adoptar e/ou consolidar. Defendem uma maior qualificação deste sector
em termos de modelos de gestão organizacional, de formação e qualificação dos
recursos humanos (técnicos/as e gestores/as), de políticas de qualidade que não se
limitem à certificação, mas que passem pela «implementação de um plano estratégico
nas organizações», bem como pela efectiva incorporação de alguns princípios fundamentais – entre os quais a «questão da participação» –, criando «estruturas mais
democráticas e mais participativas no seio das organizações, com a participação dos
próprios destinatários das medidas e valências». De acordo com os depoimentos das
estruturas entrevistadas, esta qualificação das instituições do sector solidário passa
também por «um maior investimento e uma maior disponibilidade das instituições no
trabalho de desenvolvimento local. No fundo, abrirem-se mais à comunidade em que
201
Tiago Neves (Coordenador)
estão inseridas e assumirem-se cada vez mais como agentes do desenvolvimento local».
Isto implica uma maior ligação à comunidade, um reforço do trabalho em parceria
e uma aposta crescente em novas áreas de intervenção ou em áreas que já são trabalhadas mas onde ainda escasseiam respostas (são referidas a toxicodependência, a
prostituição, a população seropositiva, as mulheres vítimas de violência, a deficiência). Trata-se de actuar numa lógica de mercado, tentando perceber onde é que há
procura, tal como sublinha uma das nossas interlocutoras quando afirma que:
«Nós costumamos dizer que o mercado destas instituições não se reduz, alarga-se.
Pode acontecer, e acontece, que haja alguma concorrência em respostas tradicionais,
mas há todo um conjunto muito vasto de problemas para os quais têm que surgir
respostas».
O fortalecimento do terceiro sector passa ainda, de acordo com as estruturas que
o representam, por uma maior sustentabilidade financeira das organizações sociais
e, neste sentido, apontam como estratégia a adoptar a exploração de formas alternativas e inovadoras que permitam gerar receita própria. Por exemplo, o aproveitamento de património próprio, agrícola e/ou imobiliário, para a implementação
de serviços ou actividades que permitam obter receitas que posteriormente possam
ser canalizadas para as respostas e apoios sociais desenvolvidos. Não deixam, no entanto, de sublinhar que a concretização deste tipo de iniciativas enfrenta inúmeros
constrangimentos devido à falta de legislação para o terceiro sector. Outra estratégia
defendida passa por uma cooperação mais estreita com o sector empresarial, procurando potenciar a vertente da responsabilidade social.
Ainda em relação à questão do financiamento do sector solidário, as organizações entrevistadas defendem a introdução de um sistema de diferenciação positiva
ao nível das comparticipações do Estado, que se traduza num apoio mais substancial às instituições de solidariedade que enfrentam maiores dificuldades por
se localizarem em zonas deprimidas, nas quais as comparticipação dos/das
utentes são muito reduzidas.
Para além das áreas a privilegiar no combate à pobreza e exclusão social, estas
organizações identificam também alguns grupos específicos que, por se encontrarem
em situação de maior vulnerabilidade social, devem constituir uma prioridade em
termos de intervenção: as crianças, segmento fortemente afectado pelo fenómeno da pobreza; a população idosa; as minorias étnicas, em particular a comunidade cigana50; os trabalhadores e as trabalhadoras em situação de pobreza;
50 Considerada «um grupo étnico muito excluído, muito marginalizado», que não tem sido objecto de
«intervenções estruturadas e continuadas (…). O que existe é muito pontual, é muito episódico, são projectos que
têm uma determinada duração e depois acabando as coisa ficam mais ou menos na mesma».
202
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
as pessoas excluídas do mercado de trabalho e com escassas possibilidades de
nele reingressarem pela tal acumulação de handicaps já anteriormente referidos (idade, baixas qualificações, isolamento socio-geográfico, etc.).
Em termos de propostas e medidas de acção concretas, estas instituições
de cúpula deixam algumas sugestões – umas já em curso e que necessitam ser
reforçadas e/ou reformuladas, outras ainda por implementar. Designadamente, defendem a continuidade e o reforço das medidas de promoção e apoio ao
empreendedorismo, mas sugerem que esta componente passe a estar integrada
e a ser trabalhada no próprio sistema formal de ensino desde os níveis mais
básicos até ao ensino superior, assim como na própria formação profissional. Sublinham igualmente a importância do micro-crédito e a necessidade de
continuar a garantir este tipo de apoio aos pequenos empreendedores, prestando sempre o devido acompanhamento.
A par do fomento do empreendedorismo, que passa também por potenciar
as competências e os saberes das pessoas, algumas entidades entrevistadas sugerem outras medidas orientadas em particular para a população desempregada com maiores dificuldades de reinserção laboral. Defendem que as organizações do sector social passem a assumir um papel mais activo de intermediação
entre a pessoa desempregada e o mercado:
«Nós estamos inclusivamente a pensar ao nível deste projecto ‘Participar’, que
as instituições se assumam como instituições de retaguarda e interface entre estas
pessoas e o mercado. Porque há alguns que têm um conjunto de competências
para fazerem uma série de coisas, mas não sabem chegar aos clientes e os clientes, não
os conhecendo, poderiam não confiar neles à partida, pelo que teriam que ficar as
instituições na retaguarda a garantir e a credibilizar esta interface».
Em relação à população idosa é proposta a criação de uma Comissão Nacional de
Protecção dos Idosos, com vista a garantir os direitos da população sénior e assegurar
uma maior protecção face a actos de negligência e de violência que cada vez mais têm
vindo a ser denunciados.
Sublinha-se também a necessidade de haver um maior empenho por parte do
poder político e das entidades públicas e privadas na adopção e implementação de
medidas e instrumentos concretos de promoção da igualdade de género nas várias
esferas da vida social.
Um outro aspecto a ressaltar do discurso de algumas destas organizações de cúpula é que, não se assumindo defensoras das lógicas de intervenção assistencial, consideram que este tipo de resposta tem de continuar a existir, sobretudo quando se
fala de situações de pobreza severa nas quais a etapa da reinserção não é uma possi203
Tiago Neves (Coordenador)
bilidade imediata por limitações várias que se prendem com as condições objectivas
de vida das pessoas:
«Nós não defendemos o assistencialismo puro e duro, mas quando falamos de pobreza
severa estamos a falar de famílias que já estão dependentes dos apoios há décadas.
Geração após geração já nasceu com apoios. Ou fazemos este desmame primeiro ou
nalgum ponto temos que actuar ali ao nível do assistencialismo. (…) Com os novos
fenómenos, como é o caso deste desemprego crescente, ainda hoje à hora do almoço
estava a dar uma reportagem sobre a Delphi na Guarda que fechou, em que a maior
percentagem de trabalhadores tem a quarta classe e a única coisa que sabe fazer é
encaixar uma peça na outra, nem sabe fazer o produto final. São décadas a fazer isto
e eu pergunto: o que é que vamos fazer a estas pessoas quando elas tiverem fome? Ai,
não podemos dar-lhe a comida porque isso… Oiça, há 510 anos que é assim. Ainda
não havia Estado já nós fazíamos isto. O que nós estamos a fazer nos refeitórios sociais
é, logo que é possível, trabalharmos o processo social e trabalharmos para a reinserção
e para reintegração, logo que é possível. Agora, se estamos a falar de pobreza severa, é
difícil…».
A promoção de uma cidadania mais activa e participativa, em que os cidadãos e
as cidadãs adoptem uma postura «mais reivindicativa» e «menos conformista», é também encarada como uma vertente fundamental no combate à pobreza e à exclusão,
e neste sentido apela-se à própria participação das pessoas em situação de pobreza no
debate e definição de medidas de combate a este fenómeno:
«Nós entendemos que, no campo da luta contra a pobreza e exclusão social, a sua erradicação tem e deve passar pela implicação, pelo envolvimento e pela participação dos
próprios, das pessoas em situação de pobreza e não admitimos muito que o desenho,
a implementação, a execução e a própria avaliação das políticas seja feita sem um
envolvimento das próprias pessoas afectadas pelas políticas e, portanto, os públicos-alvo
deviam ter uma voz mais activa no desenho e na implementação dessas políticas. (…)
Isto implica uma postura mais proactiva da parte das organizações».
Outra medida defendida, considerada essencial no domínio das políticas de
combate à pobreza e que em si mesma traduz o reconhecimento do carácter multidimensional deste fenómeno, passa pela introdução em Portugal do sistema
de poverty proofing, já implementado em alguns países como, por exemplo, a
Irlanda. Este sistema consiste na obrigatoriedade de avaliar todos os programas e medidas políticas propostos em qualquer área governamental (saúde,
educação, finanças, economia, habitação, justiça…) no sentido de analisar o
seu real impacto nas questões da pobreza, garantindo que contribuem para a
sua redução ou, quando muito, que não contribuirão para o seu agravamento.
204
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Com esta medida caminha-se para uma maior responsabilização e implicação
de todos os agentes e sectores políticos e públicos na questão da erradicação da
pobreza e da exclusão social e, simultaneamente, caminha-se para uma maior
consciencialização de que estas são questões multidimensionais, com causas
multifactoriais, que exigem programas e medidas políticas efectivamente concertadas e integradas.
«No nosso país, há uns anos atrás, hoje já nem tanto, ainda continua a existir,
mas a expressão já não é tão significativa, quando se reunia a comissão interministerial de acompanhamento do PNAI, em que estão representados os diferentes sectores, era razoável chegarem lá determinados sectores que achavam que
aquilo não era com eles: “Nós não temos nada, nós não temos inputs para dar,
essa não é a nossa área de trabalho”. Enquanto houver esta postura… (…). Se a
gente começar a descer as escadinhas na hierarquia, também existe cá em baixo
e até existe ao nível das organizações e isso é importante também dizê-lo».
Por fim, um tema recorrente e que atravessa o discurso de praticamente
todas as organizações de cúpula entrevistadas é a questão da descentralização
e a necessidade de uma maior transferência de competências, recursos e poder
de decisão para o nível local, em particular para as autarquias. Apesar de se
reconhecer que este processo de descentralização deve ser bem ponderado para
evitar que essa transferência se traduza num agravamento das desigualdades
entre regiões/territórios, também se assume que o combate à pobreza e à exclusão exige um reforço da acção local e das estruturas que a protagonizam,
que estão mais próximas das populações, dos seus problemas e necessidades e
que melhor conhecem as especificidades do território e de quem o vive.
Certamente não se esgotam aqui todas as questões que ilustram o papel
mediador destas estruturas de cúpula, nem as relações de poder que estas desenvolvem na articulação entre o Estado central e as instituições locais no
combate à pobreza e exclusão social. Acredita-se, contudo, ter identificado
dimensões centrais que serão retomadas no capítulo final deste trabalho.
205
Tiago Neves (Coordenador)
206
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
7. Considerações Finais e Recomendações.
7.1. Considerações finais.
É irónico – e triste – que, num estudo desenvolvido no Ano Europeu de
Combate à Pobreza e à Exclusão Social, as constatações mais vincadas sejam a
da emergência de uma “nova” pobreza, que afecta pessoas que há pouco tempo
tinham padrões de vida típicos da classe média, e a da radicalização da pobreza
“antiga”. Em resultado destas duas constatações mantém-se e, em boa verdade,
até se reforça a necessidade de medidas e práticas de acção assistencial, centrada na ajuda e na distribuição de bens considerados de primeira necessidade
(alimentos e roupas). Com efeito, afigura-se imprescindível, neste momento,
a manutenção de respostas assistenciais para casos de pobreza severa, onde as
possibilidades de reinserção social não são imediatas por limitações diversas
relacionadas com as condições objectivas de vida das pessoas e com as condições existentes no país e no contexto internacional (nomeadamente ao nível
do mercado de trabalho). Para além disso, surgem necessidades de resposta
assistencial imediata para os “novos pobres”, pessoas cuja nova condição se
estabelece de modo relativamente rápido, deixando-as em situações de grande
vulnerabilidade e com necessidades urgentes. Na mesma linha, o recentíssimo
estudo À Tona de Água: necessidades em Portugal. Tradição e tendências emergentes identifica a pobreza, a privação e a precariedade como «marcas incontornáveis em Portugal». Assinala igualmente que em 2007 – no pré-crise, portanto… – a pobreza ameaçava já 40% dos habitantes de Portugal, afectando
directamente cerca de metade desse número (Pinto et al, 2010: 141). Neste
quadro não surpreende, portanto, a necessidade de intervenções urgentes e eficazes no sentido de suprir necessidades básicas. Para além disso, e não obstante
a valorização que se conceda ao local, importará não remeter para este nível a
resolução de problemas que, por serem de carácter macroestrutural, estão fora
do seu alcance: por exemplo, as questões do desemprego, da pobreza laboral
e da desigualdade.
Uma outra constatação central deste estudo é a da prevalência, nos discursos dos/as entrevistados/as, dos temas da regulação central e da transferência
de competências. As referências a este tema estruturam-se num continuum
207
Tiago Neves (Coordenador)
entre a centralização e a descentralização51. Este continuum contém em si,
contudo, um certo paradoxo: com efeito, a solicitação de transferência de
competências para o nível local é frequentemente acompanhada de críticas à
escassez e ineficácia da regulação por parte do Estado central, reconhecendo
simultaneamente as instituições locais uma posição de grande dependência
face ao Estado. Dito de outra forma, esta forte dependência das instituições
locais relativamente ao Estado central parece reforçar-se, mais do que esbaterse, neste quadro em que a autonomia é requerida mais do que conquistada,
em que as competências são objecto de solicitação de transferência mais do
que objecto transformador da actual situação de dependência.
Este continuum entre a centralização e a descentralização remete igualmente para a questão das fortíssimas clivagens entre os territórios rurais e os urbanos, entre o litoral e o interior. Com efeito, as zonas mais interiores e desertificadas do país surgem frequentemente no discurso dos actores entrevistados
como territórios esquecidos pelo poder central e escassamente tidos em conta
quando se trata da definição de medidas políticas de âmbito nacional. As autarquias surgem como actores centrais para o processo de descentralização e
transferência de competências, recursos e poder de decisão para o nível local.
Reconhece-se, contudo, que este processo de descentralização, eventualmente
acompanhado de medidas de discriminação positiva de determinadas regiões,
deve ser bem ponderado para evitar que essa transferência se traduza num
agravamento das desigualdades entre territórios.
Entre o desconhecimento do local, produtor de regulações generalistas que
não atendem às particularidades, e o seu conhecimento próximo e detalhado,
gerador de intervenções mais adaptáveis e específicas por parte das instituições locais encontra-se um outro continuum que atravessa os discursos dos/
as entrevistados/as. As vantagens do conhecimento minucioso das realidades
locais são, com efeito, repetidamente invocadas como argumento para a transferência de competências atrás enunciada. Neste sentido, é objecto de crítica
aquilo que é entendido como um crescente centralismo do Estado na gestão
dos programas de financiamento europeus, diminuindo deste modo a possibilidade de introduzir ajustamentos que atendam às especificidades do local.
Deve assinalar-se, contudo, que a proximidade ao local, em conjunto com o
conhecimento pormenorizado de pessoas e situações que dela resulta, se por
um lado permite uma melhor adequação das intervenções, por outro pode
51 Acompanhada de uma ou outra referência explícita à regionalização.
208
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
engendrar efeitos perversos. Em primeiro lugar, existe continuamente o risco de
se materializar em estratégias de controlo social dos pobres e dos excluídos. Em
segundo lugar, e esta foi uma constatação relativamente surpreendente do estudo,
encontram-se representações dos territórios e das pessoas que os habitam que afirmam a inexistência de pobreza e exclusão em contextos nos quais ela parece, de
acordo com outros critérios – até com os critérios oficiais –, existir. Seguramente
há lugar a diferentes representações do que é pobreza e a exclusão social (vide capítulo 2). O dado surpreendente – na perspectiva da equipa de investigação, é certo
– radica no facto de actores da intervenção social local assumirem por vezes um
entendimento de pobreza como equiparável, quase em exclusivo, a situações de
fome – e daí afirmarem que não há, ou não há muita, pobreza. Importa assinalar
que este tipo de entendimento da pobreza, quando surge, é em territórios eminentemente rurais, nos quais família e vizinhança constituem redes mais densas
do que nos contextos urbanos e onde a agricultura para auto-consumo continua
a ser uma prática corrente. Podemos talvez perguntar se, tal como muita da nova
pobreza, as representações de alguns actores e técnicos locais acerca da pobreza e
da exclusão social não serão também elas envergonhadas52.
Um terceiro eixo fulcral que se extrai dos dados empíricos é a tensão entre
o investimento na formação e na qualificação e o reconhecimento da inempregabilidade de franjas da população. Esta tensão afigura-se simultaneamente
central e de difícil resolução no actual quadro socioeconómico, exigindo mais do
que alterações centradas exclusivamente no mercado laboral. Com efeito, o trabalho tem vindo a perder mais a função do que o estatuto de grande integrador
social. Significa isto que, se o trabalho continua a ser visto como o principal
integrador social, por outro lado reconhece-se a inexistência de empregos para
todos/as (ainda que mais qualificados/as). Mais do que avançar na geração e
implementação de outros, igualmente legítimos, dispositivos de integração
– projecto e processo que, de qualquer modo, teria sempre de se constituir
como desígnio da sociedade no seu conjunto – as instituições de acção local no
combate à pobreza e à exclusão social têm centrado os seus esforços essencialmente
no combate à estigmatização daqueles/as que não estão integrados/as pelo trabalho
e na tentativa de os/as vir a integrar pelo trabalho. Significa isto que se trata de um
esforço que, pelo menos em parte, parece condenado à frustração na medida em
52 A resposta a esta questão exigiria um estudo que envolvesse outras estratégias de recolha de dados,
designadamente estratégias que possibilitassem o desenvolvimento de outros tipos de relação entre equipa de
investigação e entrevistados. Uma dimensão potencialmente relevante de tal estudo seria a da identificação das
qualificações dos/as técnicos/as de intervenção social e do impacto das suas formações universitárias e outras.
209
Tiago Neves (Coordenador)
que nas sociedades contemporâneas não parecem existir, de facto, empregos
disponíveis para todas as pessoas. Conforme assinalado anteriormente, esta
é uma situação de carácter macroestrutural, não resolúvel apenas através dos
esforços dos actores locais. Assim, importa provavelmente discutir, e eventualmente redefinir, neste momento histórico, o significado, as potencialidades e as
limitações do trabalho orientado para o empowerment e para a participação cívica de indivíduos e comunidades. Importará, designadamente, clarificar e avaliar
os seus efeitos generativos de mudança. Importará reconhecer que esta situação
deve também ser ponderada no âmbito da relação entre escola e mercado de
trabalho.
Um quarto eixo de análise aponta para a tensão entre o trabalho social como
conjunto de profissões e o trabalho social como missão. Verifica-se, de facto, uma
frequente – e, em nosso entender, viciosa – assimilação do trabalho social às missões
voluntárias, filantrópicas e caritativas. Daqui resulta não só uma desqualificação do
trabalho social enquanto conjunto de profissões, como também uma desqualificação do conhecimento que informa esse trabalho enquanto ciência. Esse facto tem
como repercussões, entre outras, as baixas remunerações e a crescente precariedade
laboral da generalidade dos/das trabalhadores/as que desenvolvem a sua actividade
no campo da intervenção social. Acrescem ainda as exigências de tempo e disponibilidade emocional solicitadas sem contrapartidas, designadamente financeiras
ou outras para além da satisfação cívica e pessoal de ajudar o próximo. Mudanças
na gestão das organizações de intervenção social, designadamente na esfera dos
recursos humanos, são um elemento contemplado neste eixo.
A relação entre os planos nacionais e as instituições locais emergiu dos dados
como um outro eixo relevante para a análise da acção local. Salienta-se, desde
logo, o desconhecimento que diversas instituições locais têm acerca de planos
nacionais como o Plano Nacional de Acção para a Inclusão ou o Plano Nacional
de Emprego. Para além disso, o estatuto dos planos nacionais gera uma diversidade de modos de apropriação por parte das instituições locais: é possível tomálos como quadros orientadores da acção local mas também é possível ignorá-los;
é possível desenvolver-se com eles uma relação instrumental, orientada para a
captação de financiamentos, mas também é possível procurar financiamentos
e desenvolver actividades à margem das linhas instituídas nos planos nacionais.
A desarticulação entre os planos nacionais, designadamente nos timings da sua
divulgação e execução, constituirá eventualmente um factor adicional para esta
disparidade de relacionamentos entre instituições locais e planos nacionais.
Por fim, um último eixo que atravessa os dados empíricos: este eixo estende-se
210
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
do excesso de fiscalização dos projectos e das actividades de intervenção social
ao défice da sua avaliação. As tarefas associadas à fiscalização administrativa e
à monitorização do trabalho realizado pelas instituições e pelos/as técnicos/as,
em conjunto com a fiscalização administrativa dos/das beneficiários/as, configuram-se frequentemente como tarefas mais exigentes do ponto de vista do
tempo dispendido e mais relevantes do ponto de vista dos resultados obtidos
do que a avaliação propriamente dita das intervenções sociais. O Estado é visto mais como polícia do que como parceiro nas intervenções. Por sua vez, a
avaliação reduz-se, em muitos casos, à aplicação de inquéritos de satisfação e à
resposta a requisitos, normalmente de natureza apenas quantitativa, impostos
pelas entidades financiadoras. A avaliação longitudinal de acompanhamento e
monitorização dos projectos e processos de intervenção é, quase sempre, apenas
uma miragem. Uma certa precedência da fiscalização sobre a avaliação aponta
para a possibilidade de haver igualmente uma precedência da fiscalização sobre
a inserção e o acompanhamento dos/as beneficiários/as.
Sintetizados os eixos centrais que emergiram da pesquisa desenvolvida, conclui-se este texto com a apresentação de algumas recomendações. Estas recomendações radicam nos discursos dos/as entrevistados/as. É necessário tornar
absolutamente claro, contudo, que as recomendações que seguidamente se apresentam decorrem também de um processo de interpretação desses discursos por
parte da equipa de investigação. Isso significa que houve lugar a um trabalho
hermenêutico num determinado enquadramento teórico, a uma categorização
das reivindicações dos/das entrevistados, a uma organização das suas prioridades, a uma sublimação dos sentidos comunicados.
7.2. Recomendações.
– Rever planos, programas e medidas de política social, promovendo a incorporação, nesses planos, programas e medidas, de elementos sensíveis às
diferenças territoriais no sentido de produzir uma discriminação positiva dos
territórios (e respectivos habitantes) mais pobres e isolados.
– Rever modelos e fórmulas de comparticipação das respostas sociais por parte das entidades centrais (designadamente o Instituto da Segurança Social).
Esta revisão deverá promover a incorporação, nesses modelos e fórmulas, de
elementos sensíveis às diferenças territoriais no sentido de produzir uma discriminação positiva de territórios (e respectivos habitantes) mais pobres e isolados, nos quais as comparticipações dos/as utentes e beneficários/as são mais
reduzidas.
211
Tiago Neves (Coordenador)
– Rever a fixação de critérios quantitativos mínimos (número de participantes,
por exemplo) para a implementação de determinadas medidas. Esses critérios
devem ser flexibilizados e ponderados em função dos contextos e territórios
para prevenir a reprodução das desigualdades.
– Clarificar e reforçar o estatuto dos planos nacionais, designadamente naquilo que se refere à sua articulação com o trabalho desenvolvido pelas instituições locais. A clarificação e o reforço do estatuto dos planos nacionais
envolvem pelo menos três dimensões: intensificar os processos de auscultação
das entidades locais no momento da sua elaboração, garantindo um maior
ajustamento das medidas definidas à heterogeneidade socioeconómica, cultural e geográfica do território nacional; disseminar os planos nacionais de modo
mais extenso e intenso para aumentar o grau de conhecimento que os actores
da intervenção local possuem acerca deles; operacionalizar a accountability das
instituições locais por referência aos planos nacionais e respectivos eixos.
– Melhorar a articulação entre políticas e medidas sectoriais, eliminando o
desperdício de recursos e aumentando os níveis de eficácia e eficiência. Sugerese, desde logo e na medida do possível, uma uniformização dos timings de
elaboração, entrada em vigor e vigência dos diferentes planos nacionais.
– Implementar o sistema de “poverty proofing” ou “fairness test”, que é o processo através do qual os departamentos governamentais, as autoridades locais
e as agências estatais avaliam políticas e programas relativamente ao impacto
que se espera terem, ou já tiveram, sobre a pobreza, a exclusão e as desigualdades. Esta avaliação realiza-se tanto na fase de concepção como na fase de
revisão das políticas e dos programas e visa a redução da pobreza, da exclusão
e das desigualdades.
– Transferir competências, recursos e poderes de decisão para entidades de nível
local, designadamente para as autarquias, que se configuram como entidades
privilegiadas de mediação entre o Estado e as instituições locais, salvaguardando a necessária independência e diversidade politico-partidária dos diferentes
actores locais.
– Desenvolver, actualizando, regulamentação para a actuação das autarquias
locais na área da acção social, pois actualmente só algumas vertentes específicas
– como é o caso da acção social escolar – possuem essa regulamentação.
– Rever o modelo de representação implementado nas Redes Sociais, no sentido
de diminuir a sua dependência face às Câmaras Municipais, flexibilizando a
constituição dos seus órgãos directivos e prevenindo a reprodução de relações
de poder que decorrem da centralização dos processos de tomada de decisão.
212
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
– Atribuir equipas técnicas próprias às Redes Sociais, designadamente recursos humanos tecnicamente capazes de sustentar as suas exigências conceptuais,
analíticas, de planeamento, execução e avaliação.
– Reforçar a avaliação das intervenções locais, fazendo da avaliação um procedimento sistemático capaz de gerar resultados comparáveis e assegurar análises longitudinais. Alguns dos recursos actualmente direccionados para actividades de fiscalização podem, com benefício a médio prazo, ser deslocados
para actividades de avaliação.
– Criar uma plataforma unificada do Terceiro Sector, que se constitua como
parceiro negocial relevante na elaboração de políticas sociais e como voz activa
na formação da opinião pública, designadamente contribuindo para a desconstrução de estereótipos sobre as pessoas pobres e excluídas.
– Incentivar a abertura das instituições da área da intervenção social à comunidade, designadamente às interfaces com empresas.
– Modernizar modelos de gestão das instituições do Terceiro Sector, promovendo a sustentabilidade das suas intervenções, a geração de parcerias e a produção de novas respostas aos problemas sociais.
– Rever regulamentações e normativos vigentes no sentido de reduzir os entraves
à geração de receitas próprias que se colocam a instituições do área da intervenção social com natureza e estatuto jurídico diverso.
– Reforçar a implementação de sistemas de qualidade e respectiva certificação
no campo das respostas sociais, acompanhando-a da implementação de planos
estratégicos nas organizações.
– Dignificar o estatuto profissional e a carreira do/da trabalhador/a social,
designadamente naquilo que se refere à sua remuneração e qualificações. Esta
recomendação abrange não apenas os técnicos superiores mas também os quadros intermédios e o pessoal auxiliar.
– Conceber e implementar medidas que permitam dar resposta ao círculo vicioso instalado em situações de crise e que se traduz da seguinte forma: aumento da
crise – agravamento das carências sociais – aumento das solicitações de apoio
às instituições locais – diminuição da dotação financeira para as políticas sociais – agravamento das carências sociais, etc.
– Criar uma Comissão Nacional de Protecção dos Idosos com vista a garantir
os direitos da população sénior e assegurar um aumento da sua protecção face
a actos de negligência e de violência. Esta Comissão poderia ter funções mais
alargadas, designadamente no âmbito da concepção de um modelo de rede de
apoio local para as pessoas idosas.
213
Tiago Neves (Coordenador)
– Colmatar lacunas ao nível das respostas para a deficiência, particularmente
para a deficiência profunda. Atender ao facto de que estas lacunas se fazem
sentir de forma especialmente aguda nos territórios mais pobres e isolados.
– Colmatar lacunas ao nível das respostas para a saúde mental. Atender ao
facto de que estas lacunas se fazem sentir de forma especialmente aguda nos
territórios mais pobres e isolados.
– Definir, como corolário – entre outros – dos 3 pontos anteriores, um quadro de referência de mínimos sociais cuja implementação garanta um patamar
de bem-estar social simultaneamente generalizado e específico.
– Promover a participação dos cidadãos e cidadãs, designadamente dos/das
pobres e excluídos/as no desenho, na implementação e na avaliação de políticas e medidas de combate à pobreza, à exclusão e às desigualdades.
– Potenciar o associativismo de base comunitária.
– Reforçar o apoio ao micro-crédito e ao empreendedorismo, não perdendo de
vista o facto de que a solução dos problemas colectivos não assenta no mero
somatório de casos individuais de sucesso.
É com a expectativa de que estas páginas tenham contribuído para um
conhecimento mais detalhado daquilo que presentemente acontece no campo
da acção local contra a pobreza e a exclusão social em Portugal continental,
assim como para a identificação de importantes desafios actuais e respectivas
possibilidades de resposta, que este estudo chega ao seu termo.
214
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
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218
ANEXOS
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Anexo 1: Processo de selecção dos concelhos a
incluir no estudo – fase 1
Apresenta-se aqui o cruzamento entre os 6 tipos de exclusão social identificados no relatório Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental,
produzido pelo Instituto da Segurança Social em 2005, com os indicadores
relativos ao poder de compra per capita, à percentagem do poder de compra,
ao dinamismo e à qualidade de vida dos concelhos de Portugal continental.
Esses dados constam dos seguintes trabalhos:
– Instituto Nacional de Estatística (2007). Estudo sobre o Poder de Compra
Concelhio. Lisboa: INE (*);
– Manso, José R. Pires, e Simões, Nuno M. (2007). Relatório sobre Qualidade de Vida nos Municípios Portugueses. Covilhã: Observatório para o Desenvolvimento Económico e Social (**);
Para cada um dos indicadores considerados apresentam-se, por tipologia,
os concelhos com os valores extremos: os mais elevados e os mais baixos.
221
Alcochete
144,81
Montijo
137,64
São João da
Madeira
131,69
Évora
118,94
Beja
110,80
mais
Ponte da
Barca
50,95
Penacova
51,84
Monchique
53,39
Mortágua
58,34
Monção
60,89
menos
Tipologia 1
Faro
141,55
Sines
127,61
Albufeira
118,22
Portimão
117,39
Loulé
110,13
Lagos
103,42
mais
mais
Lisboa
235,74
Oeiras
172,95
Porto
170,50
Cascais
155,74
Coimbra
139,13
Vila do Bispo
62,25
Aljezur
64,15
Silves
80,73
São Brás
de Alportel
80,73
Olhão
87,15
mais
Grândola
94,16
Ponte de
Sôr
82,91
Golegã
77,69
Bombarral
75,86
Fronteira
74,81
Moita
84,02
Seixal
96,11
Sintra
98,21
Odivelas
98,70
Vila Nova
de Gaia
100,40
Barreiro
107,46
Espinho
110,53
Meda
49,19
Sabugal
51,47
Oleiros
51,58
Penamacor
51,79
Alcoutim
52,82
Portel
54,32
menos
Tipologia 4
menos
Tipologia 3
menos
Tipologia 2
Vila do
Conde
96,71
Póvoa de
Varzim
87,78
Ovar
85,03
Valongo
83,08
Vila Nova de
Famalicão
81,23
mais
Celorico de
Basto
47,55
Mondim de
Basto
49,26
Cinfães
49,30
Baião
50,45
Terras de
Bouro
51,13
Vieira do
Minho
51,63
menos
Tipologia 5
Indicador per capita do poder de compra (*)
Campo
Maior
96,20
Elvas
87,46
Castro
Verde
82,56
Alcácer do
Sal
80,96
Salvaterra
de Magos
79,90
Castro
Marim
78,05
mais
Vinhais
45,88
Sernancelhe
46,95
Penalva do
castelo
47,58
Carrazeda
de Ansiães
7,64
Penedono
47,71
Tabuaço
47,75
Resende
47,95
menos
Tipologia 6
Tiago Neves (Coordenador)
222
menos
Constância
0,030
Monchique
0,031
Borba
0,046
Vila Nova da
Barquinha
0,050
Mortágua
0,056
Ponte da
Barca
0,063
Vila Nova
de Cerveira
0,064
mais
Braga
1,739
Gondomar
1,365
Leiria
1,203
Viseu
0,853
Viana do
Castelo
0,760
Mafra
0,711
Torres Vedras
0,681
Évora
0,617
Tipologia 1
Faro
0,783
Loulé
0,672
Portimão
0,545
Albufeira
0,425
mais
Aljezur
0,032
Vila do
Bispo
0,032
São Brás
de Alportel
0,093
Sines
0,164
menos
Tipologia 2
Lisboa
11,095
Sintra
4,046
Porto
3,562
Vila Nova
de Gaia
2,932
Oeiras
2,793
Cascais
2,742
mais
Aveiro
0,926
Barreiro
0,792
Moita
0,565
Espinho
0,313
Entroncamento
0,225
menos
Tipologia 3
menos
Alvito
0.016
Alcoutim
0,016
Vila de rei
0,018
Arronches
0,018
Manteigas
0,020
Marvão
0,020
Monforte
0,020
Vila Velha de
Ródão
0,021
mais
Miranda do
Corvo
0,075
Sabugal
0,066
Idanha-a-Nova
0,058
Alpiarça
0,057
Trancoso
0,056
Pinhel
0,055
Ferreira do
Zêzere
0,050
Almeida
0,050
Nisa
0,047
Proença-aNova
0,047
Tipologia 4
Guimarães
1,209
Santa Maria
da Feira
1,094
Vila Nova de
Famalicão
1,028
Barcelos
0,789
Valongo
0,749
Vila do
Conde
0,702
Mesão Frio
0,023
Terras de
Bouro
0,036
Mondim
de basto
0,039
Murtosa
0,059
Vieira do
Minho
0,069
menos
Tipologia 5
mais
Indicador da percentagem de poder de compra (*)
Vila
Pouca de
Aguiar
0,074
Arganil
0,073
Aljustrel
0,069
Tábua
0,069
Sátão
0,067
Alijó
0,066
mais
Barrancos
0,010
Penedono
0,015
Mourão
0,017
Freixo de
espada à
Cinta 0,020
Sardoal
0,024
Fornos de
Algodres
0,026
Sernancelhe
0.027
Boticas
0,027
menos
Tipologia 6
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
223
menos
S. João da
Madeira
-1,069
Beja
-0,771
Braga
-0,727
Vila Viçosa
-0,653
Alcochete
-0,635
Portalegre
-0,693
Vendas Novas
-0,623
Évora
-0,600
Guarda
-0,543
Santarém
-0,539
Marinha
Grande
-0,522
mais
Vila Real de
Santo
António
2,693
Óbidos
2,527
Nazaré
0,747
Monchique
0,685
Caminha
0,504
Valença
0,454
Sesimbra
0,176
Mira
0,131
Monção
0,115
Vagos 0,099
Tipologia 1
menos
Olhão
0,122
S. Brás de
Alportel
0,506
Faro
0,564
Sines
0,651
mais
Albufeira
10,700
Loulé
5,715
Vila do
Bispo
5,639
Lagos
5,073
Lagoa
4,722
Portimão
3,316
Silves
1,332
Tipologia 2
Indicador de dinamismo (*)
Moita
0,557
Odivelas
0,554
Loures
0,542
Setúbal
0,528
Espinho
0,474
Seixal
0,456
Maia
0,401
Almada
0,398
Vila Nova de
Gaia
0,232
Cascais
0,178
mais
Oeiras
-1,450
Lisboa
– 0,994
Coimbra
– 0,891
Barreiro
– 0,878
Amadora
-0,791
menos
Tipologia 3
menos
Ponte de
Sôr
-0,466
Alpiarça
-0,362
Mora
-0,305
Monforte
-0,273
Golegã
-0,245
Seia
-0,232
Sertã
-0,211
Ansião
-0,203
mais
Grândola
0,308
Almeida
0,239
Arraiolos
0,146
Marvão
0,145
Sabugal
0,132
Pedrógão
Grande
0,124
Alcoutim
0,114
Miranda
do Douro
0,079
Fronteira
0,078
Tipologia 4
Murtosa
0,283
Terras de
Bouro
0,103
Póvoa do
Lanhoso
0,042
Esposende
0,011
Celorico
de Basto
0,035
mais
Vila Nova de
Famalicão
-0,446
Santo Tirso
-0,425
Oliveira de
Azeméis
-0,419
Santa Maria
da Feira
-0,375
Guimarães
-0,346
Ovar
-0,319
Trofa
-0,309
Barcelos
-0,240
Vizela
-0,220
Felgueiras
– 0,218
Vila do Conde
-0,208
menos
Tipologia 5
menos
Campo Maior
-0,708
Castro Verde
-0,604
Mangualde
-0,464
Moura
-0,354
Peso da Régua
-0,346
Mirandela
-0,339
Lamego
-0,319
Aljustrel
-0,299
Serpa
-0,271
Cuba
-0,248
Vouzela
-0,246
mais
Castro Marim
2,448
Odemira
0,305
Melgaço
0,241
Mourão
0,131
Montalegre
0,158
Moimenta da
Beira
0,111
Valpaços
0,109
Arcos de
Valdevez
0,091
Tipologia 6
Tiago Neves (Coordenador)
224
mais
Albufeira
181,048
Lagos
158,514
Lagoa
143,955
Loulé
140,433
Portimão
140,041
Faro
134,132
menos
Monção
39,953
Penacova
65,102
Monchique
65,445
Sever do
Vouga
65,895
Mortágua
66,703
Chaves
68,043
Tondela
70,176
Vila
Nova da
Barquinha
70,477
S. João da
Madeira
168,5796
Marinha
Grande
131,5684
Vila Real de
Sto António
130,8615
Palmela
128,7734
Braga
122,8976
S. Brás
de
Alportel
94,578
Silves
99,211
Aljezur
104,698
menos
Tipologia 2
mais
Tipologia 1
menos
Odivelas
105,3919
Seixal
110,6395
Barreiro
111,0126
Entroncamento
122,4234
Espinho
124,4166
Setúbal
124,592
Matosinhos
125,9509
Almada
126,1598
Lisboa
205,073
Porto
161,0555
Sintra
158,7346
Cascais
148,5752
Vila
Franca de
Xira
142,8276
Aveiro
142,8107
Oeiras
135,7879
Coimbra
133,4567
Tipologia 3
mais
Indicador de qualidade de vida (**)
Alpiarça
101,501
Golegã
96,828
Vila de Rei
89,483
Castelo de
Vide
87,465
Vila Nova
de Poiares
85,729
Fronteira
84,367
Bombarral
83,899
mais
Penamacor
21,893
Vila Nova
de Foz Côa
25,093
Idanha-aNova
30,161
Oleiros
33,467
Trancoso
35,094
Alandroal
36,355
Portel
36,555
Alfandega
da Fé
38,410
menos
Tipologia 4
Valongo
104,365
Sta Maria da
Feira
100,164
Guimarães
99,664
Ovar
99,602
Vila do
Conde
98,619
Póvoa de
Varzim
94,864
Vila Nova de
Famalicão
94,611
mais
Pampilhosa
da Serra
13,690
Terras de
Bouro
18,334
Cinfães
28,426
Mondim de
Basto
28,976
Figueira
de Castelo
Rodrigo
31,711
Celorico de
Basto
41,086
Mesão Frio
43,739
menos
Tipologia 5
Campo
Maior
99,73878
Elvas
92,90151
Castro
Marim
90,34926
Castro
Verde
89,70278
Mangualde
88,68749
Salvaterra
de Magos
88,66128
Nelas
85,06578
mais
Vinhais
5,321525
Resende
12,72868
Penalva do
Castelo
14,43534
Aguiar da
Beira
14,97017
Boticas
19,3421
Vila
Nova de
Foz Côa
25,09312
Valpaços
26,56119
menos
Tipologia 6
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
225
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Anexo 2: Processo de selecção dos concelhos a
incluir no estudo – fase 2
Apresenta-se aqui o cruzamento, por tipo de exclusão social (de acordo com a
Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental), entre os concelhos
de Portugal continental e os indicadores relativos ao poder de compra per capita, à
percentagem do poder de compra, ao dinamismo e à qualidade de vida.
Para cada um dos tipos de exclusão considerados apresentam-se os concelhos
com a maior quantidade de valores extremos: os mais elevados e os mais baixos.
227
Monchique
Mortágua
Algarve
Centro – Dão Lafões
Braga
Norte – Cavado
228
Vila do Bispo
Faro
Loulé
Portimão
Albufeira
São Brás de Alportel
Sines
Aljezur
Lagos
Algarve
Algarve
Algarve
Algarve
Algarve
Algarve
Alentejo Litoral
Algarve
Algarve
Tipo 2
Monção
Norte – Minho –Lima
+
+
Maior
+
+
+
+
+
Maior
-
-
Menor
-
-
-
Menor
Qualidade Vida
Qualidade Vida
Norte– Entre Douro e Vouga S. João da Madeira
Évora
Alentejo Central
Tipo 1
-
-
-
Menor
+
+
+
+
+
+
Maior
-
-
-
Menor
Indicador per capita
+
+
Maior
Indicador per capita
-
-
Menor
+
+
+
+
Maior
-
-
-
-
Menor
Poder de Compra
+
+
Maior
Poder de Compra
-
-
-
Menor
+
+
+
+
+
Maior
-
-
-
Menor
Dinamismo Relativo
+
+
Maior
Dinamismo Relativo
3
3
3
4
4
4
4
4
3
Total
3
3
3
3
4
3
Total
Tiago Neves (Coordenador)
Lisboa
Oeiras
Moita
Barreiro
Espinho
Sintra
Porto
Cascais
Coimbra
Seixal
Odivelas
Lisboa – Grande Lisboa
Lisboa – Grande Lisboa
Lisboa – Península de Setúbal
Lisboa – Península de Setúbal
Norte – Grande Porto
Lisboa – Grande Lisboa
Norte – Grande Porto
Lisboa – Grande Lisboa
Centro – Baixo Mondego
Lisboa – Península de Setúbal
Lisboa – Grande Lisboa
Tipo 3
229
+
+
+
+
+
+
Maior
-
-
-
Menor
Qualidade Vida
+
+
+
+
+
Maior
-
-
-
-
-
-
Menor
Indicador per capita
+
+
+
+
+
Maior
-
-
-
Menor
Poder de Compra
+
+
+
+
Maior
-
-
-
-
Menor
Dinamismo Relativo
3
3
3
3
3
3
3
4
3
4
4
Total
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Sabugal
Alcoutim
Grândola
Ponte de Sôr
Alpiarça
Marvão
Fronteira
Monforte
Almeida
Penamacor
Idanha-a-Nova
Oleiros
Trancoso
Golegã
Vila de Rei
Centro – Beira Interior Norte
Algarve
Alentejo – Alentejo Litoral
Alentejo – Alto Alentejo
Alentejo – Lezíria do Tejo
Alentejo – Alto Alentejo
Alentejo – Alto Alentejo
Alentejo – Alto Alentejo
Centro – Beira Interior Norte
Centro – Beira Interior Sul
Centro – Beira Interior Sul
Centro – Pinhal Interior Sul
Centro – Beira Interior Norte
Alentejo – Lezíria do Tejo
Centro – Pinhal Interior Sul
Tipo 4
230
+
+
+
+
Maior
-
-
-
-
Menor
Qualidade Vida
+
+
+
+
Maior
-
-
-
-
Menor
Indicador per capita
+
+
+
+
+
Maior
-
-
-
-
Menor
Poder de Compra
+
+
+
+
+
+
Maior
-
-
-
Menor
Dinamismo Relativo
2
2
2
2
2
2
2
2
3
2
3
2
2
3
3
Total
Tiago Neves (Coordenador)
+
Ovar
Valongo
Mondim de Basto
Celorico de Basto
Guimarães
S Maria da Feira
Centro – Baixo Vouga
Norte – Grande Porto
Norte – Norte Ave
Norte – Tâmega
Norte – Norte Ave
Norte – Entre Douro e Vouga
ta
+
Vila do Conde
Norte – Grande Porto
+
+
+
Terras de Bouro
Norte – Cavado
+
Vila Nova de Famalicão
Maior
-
-
-
Menor
Qualidade Vida
Norte – Norte Ave
Tipo 5
+
+
+
+
Maior
-
-
-
Menor
Indicador per capita
+
+
+
+
+
Maior
-
-
Menor
Poder de Compra
+
+
Maior
-
-
-
-
Menor
Dinamismo Relativo
3
3
3
3
3
3
3
4
4
Total
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
231
Campo Maior
Castro Verde
Castro Marim
Sernancelhe
Penedono
Aljustrel
Mourão
Resende
Vinhais
Penalva do Castelo
Alentejo – Alto Alentejo
Alentejo – Baixo Alentejo
Algarve
Norte – Douro
Norte – Douro
Alentejo – Baixo Alentejo
Alentejo – Alentejo Central
Norte – Tâmega
Norte – Alto Trás-os-Montes
Centro – Dão Lafões
Tipo 6
+
+
Maior
232
-
-
-
Menor
Qualidade Vida
+
+
+
Maior
-
-
-
-
-
Menor
Indicador per capita
+
Maior
-
-
-
Menor
Poder de Compra
+
+
Maior
-
-
-
Menor
Dinamismo Relativo
2
2
2
2
2
2
2
2
3
3
Total
Tiago Neves (Coordenador)
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Anexo 3: Processo de selecção dos concelhos a
incluir no estudo – fase 3
Apresenta-se aqui o cruzamento dos 6 tipos de exclusão social (de acordo
com a Tipificação das Situações de Exclusão em Portugal Continental) com os
concelhos de Portugal continental com a maior quantidade de valores extremos
(os mais elevados e os mais baixos) relativamente aos indicadores considerados,
organizados por Unidades Territoriais para Fins Estatísticos de Nível II (NUTS
II) e posteriormente desagregadas em Unidades de Nível III (NUTS III).
233
Mortágua
Centro – Dão Lafões
234
Portimão
Albufeira
São Brás de Alportel
Algarve
Algarve
Algarve
Lisboa
Oeiras
Barreiro
Coimbra
Lisboa – Grande Lisboa
Lisboa – Grande Lisboa
Lisboa – Península de Setúbal
Centro – Baixo Mondego
Tipo 3
Loulé
Algarve
Tipo 2
S. João da Madeira
Braga
Norte– Entre Douro e Vouga
Évora
Alentejo Central
Norte – Cávado
Monchique
Algarve
Tipo 1
+
+
+
+
+
+
+
+
-
-
-
-
Qualidade Vida
+
+
+
+
+
+
+
+
-
-
-
-
Indicador per capita
+
+
+
+
+
+
+
-
-
-
-
Poder de Compra
+
+
+
+
-
-
-
-
-
-
-
-
Dinamismo Relativo
3
4
4
4
4
4
4
4
3
3
3
3
4
Total
Tiago Neves (Coordenador)
Alcoutim
Sabugal
Algarve
Centro – Beira Interior Norte
Terras de Bouro
Norte – Cávado
235
Campo Maior
Castro Verde
Sernancelhe
Penedono
Resende
Vinhais
Alentejo – Alto Alentejo
Alentejo – Baixo Alentejo
Norte – Douro
Norte – Douro
Norte – Tâmega
Norte – Alto Trás-os-Montes
Tipo 6
Vila Nova de Famalicão
Norte – Norte Ave
Tipo 5
Fronteira
Alentejo – Alto Alentejo
Tipo 4
+
+
+
+
-
-
-
Qualidade Vida
+
+
+
+
-
-
-
-
-
-
-
+
+
-
-
-
-
Indicador per capita Poder de Compra
+
+
+
+
-
-
-
Dinamismo Relativo
2
2
2
2
3
3
4
4
3
3
3
Total
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Tiago Neves (Coordenador)
Procurando salvaguardar-se alguma equidade na representação das regiões
e a representação dos concelhos de Lisboa e Porto, chegou-se à seguinte selecção:
Norte
Vila Nova de Famalicão – Norte Ave – Tipo 5 – 3 índices positivos (Qualidade de Vida; IpC; % Poder de Compra); 1 negativo (Dinamismo)
Terras de Bouro – Norte Cávado – Tipo 5 – 3 índices negativos (Qualidade
de Vida; IpC; % Poder de Compra); 1 positivo (Dinamismo)
Vinhais – Norte Alto Trás-os-Montes – Tipo 6 – 2 índices negativos (Qualidade de Vida; IpC)
Porto* – Norte Grande Porto – Tipo 3 – 3 índices positivos (Qualidade de
Vida; IpC; % Poder de Compra); 1 negativo (Dinamismo)
em substituição do Barreiro, 1ª escolha com 4 índices negativos, para salvaguardar a inclusão das duas principais cidades do país.
Centro
Mortágua – Dão-Lafões – Tipo 1 – 3 índices negativos (Qualidade de Vida;
IpC; % Poder de Compra)
Penamacor* – Beira Interior Sul – Tipo 4 – 2 índices negativos (Qualidade
de vida; IpC)
* em substituição de Alcoutim, 1ª escolha com 3 índices negativos, para
salvaguardar uma relativa equidade na representação das Regiões
Lisboa
Lisboa – Grande Lisboa – Tipo 3 – 3 índices positivos (Qualidade de Vida;
IpC; % Poder de Compra) e 1 índice negativo (Dinamismo)
Alentejo
Campo Maior – Alto Alentejo – Tipo 6 – 2 índices positivos (Qualidade de
Vida; IpC) e 1 índice negativo (Dinamismo)
236
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Évora – Alentejo Central – Tipo 1 – 2 índices positivos (IpC; % Poder de
Compra) e 1 índice negativo (Dinamismo)
Fronteira – Alto Alentejo – Tipo 4 – 3 índices positivos (Qualidade de
Vida; IpC; Dinamismo)
Algarve
Albufeira – Tipo 2 – 4 índices positivos (Qualidade de Vida; IpC; % Poder
de Compra; Dinamismo)
S. Brás de Alportel – Tipo 2 – 4 índices negativos (Qualidade de Vida; IpC;
% Poder de Compra; Dinamismo)
237
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Anexo 4: guião de entrevista
0. Apresentação
• 0.1. Apresentação da(s) entrevistadora(s);
• 0.2. Apresentação do projecto “Acção local no combate à pobreza e
exclusão social”, financiado pelo Instituto de Segurança Social e desenvolvido pela FPCEUP;
• 0.3. Agradecimentos pela colaboração e questões relacionadas com a
confidencialidade dos dados.
1. Introdução
• 1.1. Caracterização sumária, pela(s) entrevistadora(s), da intervenção
realizada por aquele organismo/instituição: objectivos fundamentais e
áreas prioritárias de actuação no combate à pobreza e exclusão social.
Solicitar ao entrevistado que comente esta caracterização sumária.
(Exemplo: «Com base nos trabalhos de preparação desta entrevista,
a nossa percepção é a de que, no que se refere ao combate à pobreza
e à exclusão social, este organismo/instituição tem como objectivos
fundamentais xxxxxx e como áreas prioritárias yyyyyy. Gostaria de
comentar esta nossa percepção inicial?»);
• 1.2. A relação entre os objectivos definidos e modo “como fazem”.
(Exemplo: «Como caracterizaria a relação entre os objectivos definidos e o modo como o organismo/instituição desenvolve a sua intervenção?» OU «Como vê a relação entre os objectivos definidos e o
modo como a instituição faz o seu trabalho?»).
o 1.2.1. Gostaríamos que seleccionasse dois ou três exemplos
de intervenções que fossem ilustrativas do modo como o organismo/instituição desenvolve a sua intervenção?» (especificidades da intervenção que caracterizam o “como fazem”/
metodologias)
• 1.3. A relação dos objectivos fundamentais e áreas prioritárias com
as concepções de pobreza e exclusão social. (Exemplo: «Tendo em
consideração aquilo que acabou de nos referir, como caracterizaria
a concepção que este organismo/instituição tem da pobreza? E da
exclusão social?» – procurar, na medida do possível, um discurso mais
239
Tiago Neves (Coordenador)
conceptual, designadamente um discurso que identifique similaridades e distâncias entre as noções de pobreza e exclusão social);
2. Governação
• 2.1. A relação entre os processos de liderança e o modo como fazem.
o 2.1.1. como se identificam/definem (nomeação, eleição, por
inerência de cargos, etc.) os líderes dos processos locais? (interessa conhecer também quem os identifica/define);
o 2.1.2. como se caracterizam os processos locais de liderança? (tentar a elaboração de uma tipologia das lideranças: actores e estilos)
• 2.2. Especificidade dos modos de governação local.
o 2.2.1. como se identificam problemas e necessidades?;
o 2.2.2. como se representam e integram localmente os interesses de diferentes organizações e actores?;
 2.2.2.1. “Como se articulam (ou não) os vários
projectos/intervenções desenvolvidos localmente”.
(Objectivo: perceber se existe coordenação ou atomização da intervenção);
o 2.2.3. como se mobilizam recursos locais e recursos externos?;
o 2.2.4. como se articulam recursos locais e externos?;
o 2.2.5. como se representam externamente os interesses locais?
(marketing da acção local para obtenção de financiamento,
criação de redes supra-territoriais, lobbies, etc.);
o 2.2.6. Em seu entender, qual o lugar da acção local no combate à pobreza e exclusão social?
• 2.3. Financiamento e recursos.
o 2.3.1. de que recursos materiais dispõem para fazerem o que
fazem?;
o 2.3.2. de que recursos humanos dispõem para fazerem o que
fazem?;
o 2.3.3. de que recursos financeiros dispõem para fazerem o
que fazem?;
o 2.3.4. quais as origens do financiamento dos processos de
acção local? (aqui, tentar perceber a proporção do financiamento oriundo de cada fonte)
• 2.4. A relação com a Administração Central. (Exemplo: «Como de240
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
finiria a relação deste organismo/instituição com a Administração
Central em termos do combate à pobreza e à exclusão social? Gostaria
de aprofundar estas suas impressões?» – e depois explorar as dimensões abaixo indicadas).
o 2.4.1. graus de dependência, autonomia e parceria relativamente à Administração Central;
 2.4.1.1. relação com os objectivos definidos centralmente;
 2.4.1.2. relação com as áreas definidas centralmente;
 2.4.1.3. relação com os modos de gestão da Administração Central;
 2.4.1.4. em termos políticos, como retroage a acção
local sobre a acção central?
 2.4.1.5. em termos operacionais, como retroage a
acção sobre os serviços públicos?
 2.4.1.6. como é que o PNAI chega ao local?
o 2.4.2. como caracterizaria as principais tendências das actuais
políticas sociais de combate à pobreza e à exclusão? (mesmo
correndo-se o risco de esta questão ser demasiado complexa,
importa apesar de tudo tentar compreender o que pensam os
actores locais acerca disto).
3. Actores e Participação
• 3.1. A participação dos actores locais.
o 3.1.1. quem participa? (explorar diferentes actores: voluntariado, IPSS, cooperativas, fundações, terceiro sector, empresas privadas, parcerias publico-privadas, ONGs, grupos
religiosos, movimentos sociais, redes comunitárias, beneficiários nas suas relações individualizadas com os técnicos no
terreno, etc.);
o 3.1.2. em que níveis ocorre essa participação? (atender às diferentes fases de planeamento, tomada de decisão, execução
e avaliação das acções – solicitar exemplos);
o 3.1.3. como se processa a articulação entre a comunidade,
técnicos e gestores? (atender às diferentes fases de planeamento, tomada de decisão, execução e avaliação das acções
241
Tiago Neves (Coordenador)
– solicitar exemplos);
o 3.1.4. como se articulam os conhecimentos científico, técnico-profissional e dos actores locais? (atender às diferentes fases de planeamento, tomada de decisão, execução e avaliação
das acções – solicitar exemplos).
• 3.2. Parcerias.
o 3.2.1. como surgem?
o 3.2.2 como se promovem?;
o 3.2.3. como se gerem?;
o 3.2.4. caracterizar as parcerias (se são apenas parcerias horizontais – actores activos ao nível local – ou parcerias verticais – actores locais, regionais, nacionais, europeus – solicitar
exemplos)
• 3.3. O lugar do território.
o 3.1.1 o território constitui, em si mesmo, uma identidade
mobilizadora para os actores locais (e a que território se referem espontaneamente os actores – bairros, freguesias, concelhos, NUT, etc.)?
4. Avaliação
• 4.1. «Como fazem» a avaliação «do que fazem»? (Explorar designadamente o que há de desenvolvimento local na acção local: que dinâmicas sistémicas são geradas ou reforçadas? Como se assegura a
sustentabilidade das acções e dos resultados?) – solicitar exemplos.
5. Passado, presente e futuro da acção local
• 5.1. Mudanças e continuidades da acção local relativamente ao passado recente (últimos 5 anos) – solicitar exemplos (metodologias; sustentabilidade das acções e dos resultados);
• 5.2. O que gostariam de fazer que ainda não tenham feito? (Neste
âmbito podem recolher-se ideias para apoiar a elaboração do novo
PNAI) – solicitar exemplos;
• 5.3. Identificam alguns novos problemas a combater? (Neste âmbito
podem recolher-se ideias para apoiar a elaboração do novo PNAI) –
solicitar exemplos;
• 5.4. Para terminar, gostaria que sintetizasse/concretizasse o que entende por acção local.
242
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Anexo 5: lista das instituições entrevistadas
A Voz do Operário
ADICES – Associação de Desenvolvimento de Iniciativas Culturais, Sociais
e Económicas
ADILO – Agência de Desenvolvimento Integrado de Lordelo do Ouro
ADI-TC – Associação de Desenvolvimento Integrado Terras do Condestável
ADRACES – Associação para o Desenvolvimento da Raia Centro-Sul
ADRAVE – Agência de Desenvolvimento Regional do Vale do Ave
AEP – Associação Empresarial de Portugal
Agrupamento de Escolas de Vinhais
Agrupamento de Escolas do Concelho de Fronteira
ANAFRE – Associação Nacional de Freguesias
ANMP – Associação Nacional de Municípios Portugueses
APEXA – Associação de Apoio à Pessoa Excepcional do Algarve
ASCRATIA – Associação Socio-Cultural e Recreativa “Os Amigos da Terceira
Idade de Albufeira”
Associação de Amigos da Criança e da Família – Chão dos Meninos
Associação de Moradores da Lomba
Associação de Moradores das Lameiras
Associação Humanitária Solidariedade Albufeira
Associação In Loco
Associação Monte – ACE – Desenvolvimento do Alentejo Central
Associação Nun’Álvares de Campanhã
243
Associação Teatro Construção
ATAHCA – Associação de Desenvolvimento das Terras Altas do Homem,
Cávado e Ave
Câmara Municipal de Albufeira/Rede Social
Câmara Municipal de Fronteira/Rede Social
Câmara Municipal de Lisboa/Rede Social
Câmara Municipal de Mortágua/Rede Social
Câmara Municipal de Penamacor/Rede Social
Câmara Municipal do Porto/Rede Social
Câmara Municipal de São Brás de Alportel/Rede Social
Câmara Municipal de Terras de Bouro/Rede Social
Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão/Rede Social
Câmara Municipal de Vinhais/Rede Social
Cáritas Diocesana de Évora
Cáritas Diocesana do Porto
Casa do Povo de Campo Maior
Centro BALMAR – Fundação de Beneficência e Cultura
Centro Cultura e Desporto Trabalhadores da Câmara Municipal e Junta de
Freguesia de S. Brás de Alportel
Centro de Dia de Nª Sª da Graça dos Degolados
Centro de Saúde de Vinhais
Centro de Solidariedade Social de Valdozende
Centro Social de Covide
Centro Social de S. Martinho de Aldoar – CLDS Aldoar
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
Centro Social e Paroquial de Santo André de Vilar da Lomba – CLDS de
Vinhais
CGTP-IN
CLDS – Caritas Diocesana de Évora
CNIS – Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade
CURPI – Comissão Unitária de Reformados e Pensionistas de Campo Maior
Coração Delta – Associação de Solidariedade Social
Cruz Vermelha – Delegação de Évora
Engenho – Associação de Desenvolvimento Local do Vale de Este
Exército de Salvação – Corpo de São Brás de Alportel
Fundação Aga Khan
Fundação António Silva Leal
Fundação Mundos de Vida
IEBA – Centro de Iniciativas Empresariais Beira Aguieira
Instituto Social Cristão Pina Ferraz
Instituto da Segurança Social, I.P.
Jardim-Escola João de Deus
Junta de Freguesia de Moimenta
Junta de Freguesia de Paranhos
Junta de Freguesia de São Brás de Alportel
Junta de Freguesia dos Anjos
Lar Residencial Dona Bárbara Tavares da Silva
Médicos do Mundo
Raízes – CLDS da Ameixoeira
245
Tiago Neves (Coordenador)
REAPN – Rede Europeia Anti-Pobreza/Portugal
Rede Social de Évora
Santa Casa da Misericórdia de Albufeira
Santa Casa da Misericórdia de Cabeço de Vide
Santa Casa da Misericórdia de Campo Maior
Santa Casa da Misericórdia de Fronteira
Santa Casa da Misericórdia de Mortágua
Santa Casa da Misericórdia de São Brás de Alportel
Santa Casa da Misericórdia de Vinhais
União das Misericórdias Portuguesas
XARA – Associação de Solidariedade Social e Desenvolvimento Local
246
Acção Local no Combate à Pobreza e Exclusão Social
247