A ESTRATÉGIA DE LISBOA E O DESENVOLVIMENTO DA POLÍTICA DE INVESTIGAÇÃO EM PORTUGAL
José Luís Garcia (ICS-UL)
Helena Mateus Jerónimo (ISEG-UTL & SOCIUS)
Rita Gomes Correia (ICS-UL)
Em Portugal, a esfera científica-tecnológica foi submetida a transformações
sucessivas a partir do contexto democrático emergente com a ruptura ocorrida em 25
de Abril de 1974, após quase cinco décadas de vigência de regime ditatorial, e
sobretudo depois da entrada do país, em 1986, na então Comunidade Económica
Europeia (CEE), hoje União Europeia (UE). Intensificando uma tendência que vinha já
da segunda metade da década de 1960, o ensino universitário observa, desde 197475, um processo de expansão massiva, mas é o ingresso de Portugal no esforço de
construção europeia que marca um período de promoção e reestruturação da esfera da
ciência, tecnologia e investigação.
A reorganização do campo científico e tecnológico seguiu, em traços largos,
orientações comuns aos principais países europeus e que vieram a desembocar na
Estratégia de Lisboa, aprovada em 2000, pelo Conselho Europeu reunido na capital de
Portugal. Este documento, que estabeleceu como objectivo tornar a Europa “a
economia e a sociedade do conhecimento mais competitiva do mundo”, tornou-se no
guia do rumo implementado em Portugal pelo poder político, seja dos partidos da
esquerda seja da direita governamental, que procura adaptar a ciência e a tecnologia a
um perfil virado para o desenvolvimento de conhecimentos e produtos que possam
integrar-se na lógica da competição económica e no esforço de abertura de novos
mercados. A lógica de reorganização do sistema de ciência e tecnologia tem revelado
uma face antinómica, na medida em que, ao mesmo tempo que aponta para metas de
desenvolvimento desse sistema, este é confinado ao exercício de um papel restrito de
apoio à economia e ao objectivo de fazer com que seja a investigação pública a pagar
o esforço de investigação que caberia às empresas privadas custear e que não têm
estado dispostas a fazer.
1.
Reorganização do campo científico a partir da entrada na UE
A orientação política e económica do regime ditatorial de Salazar estabeleceu
um quadro prolongado de relações de poder de cunho autoritário, repressivo e
dogmático sobre os cidadãos e a vida pública, tendo sido também responsável por um
padrão geral de constrangimento do ímpeto central que a esfera da ciência e da
tecnologia conheceu noutros países ocidentais e que a privou de assumir um mais
1
destacado papel como autoridade cultural na sociedade portuguesa. Esta disposição
não deve, porém, ser destituída da sua complexidade, ainda que não possa ser
examinada neste texto. Não só a ciência moderna teve uma presença relevante, em
várias fases, na história da modernidade portuguesa (desde logo ligada às viagens
marítimas, aos conhecimentos oceanográficos e muitos outros aspectos conexos à
expansão colonial), como no século XX, incluindo o próprio período ditatorial, é possível
assinalar importantes surtos tecnológicos e avanços científicos associados ao
estabelecimento de redes eléctricas, à hidráulica, às instalações portuárias, e a outros
ramos da engenharia e obras públicas, embora sem a pujança e alcance próprios do
envolvimento central que a ciência e a tecnologia tiveram em processos de
desenvolvimento do capitalismo assentes na extensão ilimitada da industrialização, na
aceleração do dinamismo do mercado e no alargamento constante do consumo.1
Como já se referiu, em Portugal, o campo científico-tecnológico começa, na
segunda metade da década de 1980, sob o impulso da entrada na então CEE, a ser
sujeito a uma intervenção conducente a transformações para o converter num sistema
estratégico de suporte a metas de crescimento económico e competitividade comercial.
Esta orientação é consentânea com as políticas de desenvolvimento da investigação
que vinham sendo traçadas pela Comissão Europeia desde, pelo menos, o Acto Único
Europeu de 1986, que faz referência a rumos para a pesquisa e a tecnologia, mas que
tinha já como antecedentes os chamados Programas-Quadro de Investigação e
Desenvolvimento. A prossecução da reestruturação do sistema científico e tecnológico
ocorreu na sequência da resposta que os países centrais, especialmente os EUA e a
Grã-Bretanha, tentaram dar, sob uma matriz neoliberal, às dificuldades decorrentes das
crises energéticas dos anos de 1970 e das depressões económicas da década
seguinte. Embora ainda escasseiem as investigações que assinalem claramente o
sentido das mudanças e da reorganização do sistema científico e tecnológico em
termos da sua efectiva incorporação nos domínios industrial e comercial, existem já
suficientes indicações da tendência para a adopção de lógicas de funcionamento de
tipo empresarial e de alterações na sua missão e no estatuto e mandato dos
investigadores.
A Estratégia de Lisboa é uma orientação da UE que se insere na preocupação
de, por intermédio do que é conhecido por “economia do conhecimento” e das novas
tecnologias
como as
biotecnociências,
as
tecnologias
da
informação
e as
nanotecnologias, impulsionar um novo ciclo de negócios num quadro de mundialização
dos fluxos económicos e financeiros. A análise dos textos que a Comissão Europeia
1
Para uma súmula de diversas contribuições valiosas para a compreensão deste tópico, ver os
estudos coligidos em Rosas et al. (1994) e Brito et al. (2002).
2
produziu para responder aos imperativos do Conselho de Lisboa de 2000 indicam uma
política de investigação pública em inovação que não coloca os resultados científicos
no primeiro plano e que aponta para a reestruturação das universidades e os
laboratórios públicos no sentido da sua empresarialização e da subordinação destas
entidades ao imperativo de serem elas próprias a alavancar a redução dos custos que
representam para as empresas o financiamento em matéria de investigação necessária
para a competição económica no actual mercado global.
Os sucessivos governos de Portugal nas últimas duas décadas, e com mais
intensidade a partir da criação do Ministério da Ciência e da Tecnologia em 1995,
imprimiram o desenvolvimento do sistema científico e tecnológico de acordo com uma
orientação que prossegue as directrizes fixadas pela Estratégia de Lisboa. Numa
caracterização que não pretende ser completa, essa orientação de desenvolvimento
tem tido três importantes consequências. Em primeiro lugar, a mudança – talvez seja
mais rigoroso falar em desdobramento – de um conceito de universidade e de
actividade científica como âmbitos onde se procurava gerar conhecimento público e
meios para solucionar problemas comuns para um outro que as entende como motor
da produtividade industrial e suporte ao interesse privado. Tal mudança encontra
expressão nas estatísticas relativas ao investimento em actividades de investigação e
desenvolvimento (I&D), embora a sua magnitude em Portugal ainda não seja da
mesma dimensão do que na generalidade dos países do Norte da Europa. Nestes,
mais de metade do financiamento tem origem no sector empresarial, ao passo que
Portugal está mais dependente das instituições e financiamento públicos (ver Graf. 1).
Em segundo lugar, o crescimento dos recursos – acompanhado pela tendência para o
aumento do ritmo desse crescimento – que se empregam em ciência e tecnologia e
das entidades que se dedicam à sua criação e transmissão. É disso prova o número,
sempre crescente, de recursos humanos afectos a estas actividades (ver Graf. 2),
ainda que, por comparação à maioria dos países da OCDE, se denote em Portugal
uma escassez significativa de pessoal técnico auxiliar, o que faz com que os
investigadores portugueses tenham de efectuar tarefas que noutros países são
executadas por pessoal técnico (ver Graf. 3). Finalmente, o surgimento de novos
modos
de
produção
e
transferência
de
conhecimento
científico
e
técnico,
impulsionados por entidades que resultam da interpenetração entre ciência, tecnologia
e indústria (ou, por outras palavras, tecnociência) e formas de empresarialização da
actividade tecnocientífica que buscam maximizar a valorização do conhecimento
através da sua transformação em produtos/mercadorias.
Em ordem à sua inserção nesta nova economia e sob o enquadramento da UE,
Portugal tem procedido a importantes reestruturações de todo o tipo nos centros de
3
produção do conhecimento (universidades, laboratórios, escolas politécnicas, entidades
de I&D, etc.), através de instrumentos como redefinição da sua missão, alterações nas
leis, mudanças nas estruturas internas, modificação no perfil e estatuto dos
profissionais, introdução de novos modelos de gestão, internacionalização da pesquisa,
racionalização e burocratização da investigação, incremento da competição e da
produtividade, licenciamento de patentes e de outros acordos de uso industrial da
inovação desenvolvida na esfera académica.
A par destes procedimentos, os governos têm estimulado a promoção da
actividade tecnocientífica, o que tem significado colocar vastas áreas da ciência e a
tecnologia sob o desígnio da produção de aplicações imediatas e num enquadramento
ideológico que as vincula a noções reducionistas de economia confinadas ao mercado.
Em consequência desta orientação, a actividade científica e tecnocientífica em Portugal
passou a revestir gradualmente características de um sistema que se vai articulando
com valores não essencialmente epistémicos, com poderes e interesses de vários
tipos, cessando de constituir predominantemente num intento de elucidar, explicar ou
compreender a natureza e o mundo, para se converter em actividade profundamente
transformadora de toda a realidade em domínios que se supõem ser de aposta
mercantil. Esta acção de mudança induzida pela tecnociência mercantil tem conduzido
à discussão dos valores que comandam a acção tecnocientífica, os seus objectivos e
benefícios, mas também aos problemas e situações de risco, incerteza e perigos que
induz, os quais exigem decisões colectivas num contexto fortemente marcado, em
alguns casos, pela irreversibilidade.
2.
A estratégia de Lisboa e as políticas europeias para a investigação
Como já foi explicitado, a Estratégia de Lisboa surge num contexto que encontra
na ideia de inovação a sua directriz. A promoção da inovação desde as últimas
décadas do século XX por um conjunto de líderes empresariais, políticos e figuras dos
meios da gestão, da economia e da tecnologia articulava-se directamente com a
transformação do capitalismo de “economia do trabalho” em “economia do
conhecimento” enquanto mecanismo fulcral da acumulação do capital numa ordem
económica que tem procurado tomar a forma de um sistema de mercado auto-regulado
à escala mundial. Neste particular, é importante acentuar que o conhecimento que
estamos a aludir não deve ser entendido como restringido apenas ao conhecimento
científico. As novas indústrias emergem em campos cognitivos e científico-tecnológicos
em que as noções de informação, comunicação e o modelo informacional/cibernético
(abrangendo pensar a vida biológica como organização informacional) têm usualmente
4
uma relevância considerável. A exploração das utilizações tecnológicas da noção de
informação constituiu o motor do grupo de indústrias cuja ascensão se apoia nos
resultados promissores obtidos em áreas que abrangem tanto as tecnologias da
informação, como as biotecnociências baseadas na recombinação do ADN, campos
que aparecem como promissores em termos comerciais e que estão a reestruturar a
própria economia capitalista.
Neste novo contexto, a economia ganha uma configuração associada a grandes
entidades de poder privado à escala multinacional e transnacional. As corporations
internacionais tornaram-se uma das forças motrizes dos processos económicos,
concebendo e pondo em acção estratégias com efeitos em diversos cenários
nacionais. Emerge paralelamente um conjunto de esferas sociais transnacionais e uma
camada de actores que abrangem todo o sistema, ultrapassando muitas das relações à
escala dos Estados-nação e mesmo entre nações. As autoridades regulamentadoras
supranacionais observaram a tendência para colaborar de forma cada vez mais
próxima com as corporations, inclinando-se para reduzir as possibilidades da acção
regulamentadora dos governos nacionais e permitindo a auto-regulamentação dos
grandes conglomerados empresariais.
Sob este pano-de-fundo, a UE adopta uma orientação que visa investir o seu
universo político e económico de um maior poder no âmbito da economia mundial e
das tendências vigentes ao abrigo da “economia do conhecimento” e do objectivo de
crescimento através da inovação tecnológica. Através da Estratégia de Lisboa, os
países europeus concordaram em fazer da Europa a economia baseada no
conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo. Desde 1984, a política europeia
de investigação e desenvolvimento tecnológico tem como suporte a existência – já
referida anteriormente – de Programas-Quadro plurianuais desenvolvidos com o
objectivo de promover a cooperação entre os diversos países membros. Apesar destes
projectos de conjugação de esforços entre os diversos países ainda terem uma
dimensão muito diminuta e pouco coerente,2 a UE vê-se a si própria como ocupando
uma posição de destaque em domínios como a investigação médica e química. Tal
circunstância é entendida como um eixo potencial a ser “conservado, reforçado e
plenamente explorado em cooperação com empresas, institutos de investigação e
universidades fora da Europa”. Emerge assim a noção 3 acerca da necessidade de uma
abordagem mais vasta das actividades de investigação, uma coordenação de recursos
2
A este respeito, ver
http://europa.eu/legislation_summaries/research_innovation/general_framework/i23010_pt.htm
3
Subjacente a esta análise está a ideia de que, num mundo cada vez mais globalizado, “a
investigação e o desenvolvimento tecnológico evoluem a um ritmo acelerado graças ao
intercâmbio de investigadores, de informações e de resultados científicos que circulam de um
país para outro, cada vez com maior liberdade e rapidez”.
5
e esforços dos vários Estados-Membros, de forma a “explorar plenamente este
potencial”,4 dando origem à constituição, em Janeiro de 2000, de um Espaço Europeu
da Investigação (EEI) que combinasse a coordenação das diversas actividades,
programas e políticas desenvolvidas pelos vários países europeus, a promoção de
iniciativas concebidas e financiadas pela União Europeia e a implementação de um
“mercado interno” europeu da investigação. 5
Entre 2002 e 2006 vigorou o 6.º Programa-Quadro,6 tendo como principal
objectivo contribuir para a criação deste EEI através da integração e coordenação das
actividades de investigação desenvolvidas no âmbito dos vários países europeus.
Assente na ideia de que a investigação na Europa “está demasiado fragmentada para
enfrentar eficazmente os desafios inerentes ao seu tempo”, este programa-quadro
visava a criação de dois instrumentos – redes de excelência (que deveriam possibilitar
a integração progressiva das actividades dos diversos parceiros ligados) e os projectos
integrados (projectos de dimensão considerável centrados em objectivos científicos e
tecnológicos previamente definidos). O propósito assumido para o EEI ao nível da
investigação e inovação era incentivar “a inovação tecnológica, a exploração dos
resultados da investigação e a transferência dos conhecimentos e tecnologias, bem
como a criação de empresas tecnológicas”, assim como “contribuir para aumentar o
interesse dos investigadores de países terceiros pela Europa”. Ao nível das infraestruturas de investigação, a prioridade era promover a acessibilidade. No que
concerne aos projectos, foram definidas sete prioridades temáticas: ciências da vida,
genómica e biotecnologia para a saúde7; tecnologias da sociedade da informação;
nanotecnologias, materiais inteligentes e novos processos de produção; aeronáutica e
espaço; segurança alimentar e riscos para a saúde; desenvolvimento sustentável,
alterações climáticas e ecossistemas; e cidadãos e governação na sociedade do
conhecimento.
A orientação descrita pressupõe de forma evidente a subordinação das políticas
nacionais de investigação à política comunitária, a diminuição da investigação
“fundamental”, a articulação com lobbies económicos e empresariais, assim como a
transformação dos investigadores numa massa móvel e à disposição.
4
http://europa.eu/legislation_summaries/research_innovation/general_framework/i23012_pt.htm
A este respeito, ver
http://europa.eu/legislation_summaries/research_innovation/general_framework/i23037_pt.htm
6
A este respeito, ver
http://europa.eu/legislation_summaries/research_innovation/general_framework/i23012_pt.htm
7
Relativamente a esta prioridade, o objectivo era “ajudar a Europa a explorar os resultados
relativos aos genomas dos organismos vivos, muito especialmente no interesse da saúde
pública, bem como reforçar a competitividade da indústria europeia de biotecnologia”.
5
6
Em 2007, a Estratégia de Lisboa é revista e adopta a designação de Estratégia
de Lisboa Renovada. O objectivo é reforçar o Espaço Europeu da Investigação 8
assente na importância dada ao chamado “triângulo do conhecimento” (investigação,
educação e inovação) e no objectivo de consolidar a posição da Europa no domínio da
investigação e, consequentemente, dispor de uma maior competitividade nos mercados
globalizados.
Duas
preocupações
assumem
um
carácter
proeminente
–
a
sustentabilidade dos recursos humanos científicos9 e a realização da excelência em
investigação, independentemente da origem do seu financiamento (público ou privado).
Neste âmbito, foi adoptada pela Comissão, em Abril de 2007, a comunicação “melhorar
a transferência de conhecimentos entre as instituições de investigação e as empresas
em toda a Europa” com o intuito de potenciar as possíveis sinergias existentes entre as
fontes de financiamento da UE destinadas à investigação e inovação e identificar os
obstáculos que embaraçam a sua concretização.
Até esta altura foi preponderante a perspectiva nacional na definição das
políticas de I&D. Mas, como os sistemas de I&D se apresentavam cada vez mais
interligados, o Relatório Estratégico de 2007 da Comissão enfatizava a dimensão
europeia das actividades de investigação realizadas, concretizadas no Espaço Europeu
de Investigação, cujo desenvolvimento iria possibilitar ganhos de eficácia ao nível dos
sistemas nacionais e alcançar o reforço competitivo do Sistema de Investigação da UE
no panorama mundial.
Também em 2007 começa a ser executado o 7.º Programa-Quadro (20072013). Com um orçamento total superior em 63% em relação ao seu congénere
anterior, este programa consubstancia a grande prioridade atribuída à investigação
pela UE. Das suas metas constam a promoção do emprego, competitividade e
desenvolvimento sustentável na Europa e o estabelecimento de uma posição de
liderança na economia global do conhecimento, sintetizados no objectivo de “colocar a
sua política de investigação à altura das suas ambições económicas e sociais através
da consolidação do Espaço Europeu da Investigação”. 10 De acordo com este programaquadro, o esforço de investigação europeu deve ser estruturado através de quatro
8
Os objectivos, de longo prazo, definidos para este espaço são: “optimizar a cooperação nos
diferentes níveis de acção, coordenar melhor as políticas europeias e nacionais, reforçar as
capacidades estruturais e a interligação entre as equipas de investigação; ou seja, aumentar a
circulação
de
pessoas
e
ideias”,
http://europa.eu/legislation_summaries/research_innovation/index_pt.htm
9
Em 2006, cerca de 35% do pessoal de C&T altamente qualificado pertencia à faixa etária 4564 anos, denunciando um progressivo envelhecimento da mão-de-obra do sector da
investigação (Relatório da Comissão, 2008).
10
A este respeito, ver
http://europa.eu/legislation_summaries/research_innovation/general_framework/i23022_pt.htm
7
programas específicos principais: cooperação11 (que visa promover a cooperação e o
reforço, num contexto transnacional, das relações existentes entre a investigação e a
indústria); ideias12 (que pretende incentivar a descoberta de novos conhecimentos na
chamada “investigação de fronteira”, apoiando “os projectos de investigação mais
ambiciosos e mais inovadores” e privilegiando “a concorrência e a aceitação de
riscos”); pessoas (que procura atrair mais jovens investigadores de qualidade e
melhorar as suas perspectivas de carreira através do incentivo à formação e à
mobilidade); e capacidades (almejando dotar os investigadores de infra-estruturas,
“ferramentas eficientes” como é referido no texto oficial, que lhes permitam alcançar um
melhor nível de qualidade e competitividade).
Este programa trouxe também como novidade, sob a bandeira de que os
conhecimentos e as tecnologias constituem os principais trunfos da Europa para vencer
os desafios do crescimento e do emprego, uma orientação expressa referente às
políticas nacionais para a investigação – “o programa-quadro deve ter um efeito de
alavanca nas despesas nacionais em matéria de investigação, para que o esforço de
investigação da Europa atinja os 3% do PIB”.13
Do exposto resulta claro o carácter económico, associado à noção de poder
estratégico internacional, dos objectivos das políticas de investigação da UE. Contudo,
as motivações referidas no site oficial remetem para objectivos de cariz bem mais
social e consensual, como sejam uma melhor gestão dos recursos públicos, 14 uma
aplicação tecnológica mais próxima das necessidades da população, a “promoção do
papel das ciências nas sociedades modernas”15 e até um carácter quase salvífico da
aplicação tecnológica.16
11
O principal objectivo deste programa específico consiste em “construir e consolidar uma
liderança europeia em domínios-chave da investigação”. São apontados nove domínios: saúde;
alimentação, agricultura e biotecnologias; tecnologias da informação e das comunicações;
nanociências, nanotecnologias, materiais e novas tecnologias de produção; energia; ambiente
(incluindo as alterações climáticas); transportes (incluindo a aeronáutica); ciências
socioeconómicas e ciências humanas; e segurança e espaço.
12
Importa referir que, na síntese oficial disponível para este programa-quadro, é salientado que,
à semelhança do 6.º programa-quadro, não serão alvo de financiamento comunitário as
investigações relacionadas com: a clonagem humana para fins reprodutivos; a investigação
destinada a modificar o património genético dos seres humanos, susceptíveis de tornar tais
alterações hereditárias; e a investigação destinada a criar embriões humanos exclusivamente
para fins de investigação ou de obtenção de células estaminais.
13
Este valor de referência (3% do PIB) corresponde ao nível de despesa de investigação
verificada, no final da década de 1990, nos EUA e no Japão. A média da União Europeia, para
o
mesmo
período,
rondava
os
1,8%
do
PIB,
http://europa.eu/legislation_summaries/research_innovation/general_framework/i23010_pt.htm
14
http://europa.eu/legislation_summaries/research_innovation/general_framework/ri0003_pt.ht
m
15
http://europa.eu/legislation_summaries/research_innovation/general_framework/index_pt.htm
16
Na página Internet que contém as sínteses da legislação da UE é apresentado, como
fundamentação para a promoção da interligação patente nas políticas de investigação (“A
investigação ao serviço das outras políticas”) com especial destaque que “as viaturas
8
3.
O campo científico português pós-Estratégia de Lisboa
A partir da entrada na comunidade europeia em 1986, o Estado português foi
procurando captar fundos que considerou oportunidades fundamentais para o
desenvolvimento científico. Esta captação de fundos significou que num breve período
de cinco anos, entre 1986 e 1991, tenha conduzido a um aumento de 163% em
actividades de I&D (Godinho, 1993: 192). Um dos primeiros instrumentos de acção a
ser implementado foi o Programa Mobilizador de Ciência e Tecnologia (1987-1990).
Com a adopção deste programa, as oportunidades de constituição de novas equipas
de projecto passaram a ser submetidas a concurso nacional e foi implementado um
sistema de avaliação aberto e transparente. As políticas de I&D têm estado associadas
à participação em programas específicos no âmbito dos Quadros Comunitários de
Apoio caracterizados por uma clara separação entre política de ciência e política de
empresa que tem conduzido a uma falta de integração e coerência da política de
inovação em Portugal. Se a separação entre política científica e política tecnológica já
era tradicional no nosso país, ela foi ainda consolidada com o QCA I (com os
programas CIENCIA17 e PEDIP, e depois com o PRAXIS XXI 18), o QCA II (PEDIP II) e o
QCA III.19 Os governos constitucionais XV e XVI transformaram estes programas (o
POE foi transformado em PRIME, o POCTI em POCI 2010 e o POSI em POS_C) no
entanto a separação manteve-se.20
inteligentes para salvar vidas, a energia de fusão para enfrentar a dependência energética, a
terapia génica para curar doenças graves, as biotecnologias para preservar a nossa qualidade
de vida no respeito pelo ambiente são algumas das numerosas aplicações oferecidas pela
investigação
para
responder
às
questões
e
aos
desafios
sociais”,
http://europa.eu/legislation_summaries/research_innovation/research_in_support_of_other_poli
cies/index_pt.htm
17
Os principais objectivos dos programas CIENCIA (1990-1993) e Stride-Portugal consistiam
na criação de infra-estruturas de ligação entre universidades e indústria, com o intuito de
garantir, a médio-longo prazo, o acesso do sector empresarial a conhecimentos científicos com
potencial inovador, e na formação avançada dos recursos humanos afectos a essas mesmas
infra-estruturas.
18
Implementado entre 1994 e 1999, este programa prosseguia os objectivos do programa
CIENCIA ao nível da criação e reforço de infra-estruturas, tendo também como metas o
desenvolvimento da base do sistema de C&T (nomeadamente através do reforço da qualidade
do ensino superior), a mobilização da capacidade científica e tecnológica para a inovação e o
desenvolvimento regional (apoiando a modernização e diversificação do aparelho produtivo do
país) e a formação avançada de recursos humanos (que permitiriam ampliar e consolidar a
presença portuguesa na esfera científica e tecnológica europeia e atrair para Portugal
actividades de investigação de âmbito internacional).
19
Este quadro de apoio apresentava, no campo da ciência, o POCTI e o POSI e, na área da
empresa, o POE – um sucessor dos dois PEDIP que alargava o seu âmbito ao sector dos
serviços.
20
A este respeito, ver Godinho e Simões (2005).
9
A primeira tentativa de conjugação de esforços destes dois eixos de política
ocorreu com a criação, no início da década de 1990, da Agência de Inovação (AdI).
Seguiu-se, nos anos 2000, o PROINOV (Programa Integrado de Apoio à Inovação) que
assentava num conceito de política de inovação amplo e transversal e estabelecia a
sua coordenação ao nível do Primeiro-ministro, assumindo que uma influência de topo
facilitaria a operacionalização e estimularia a cooperação entre as partes. Este
programa (PROINOV) foi abandonado precocemente por razões de ciclo político.
A Unidade de Missão Inovação e Conhecimento (UMIC) sucedeu ao PROINOV.
Esta unidade detinha competências ao nível da inovação, da sociedade de informação
e do governo electrónico, porém, e apesar de estar sob a alçada directa do Ministroadjunto do Primeiro-ministro, apenas concentrou a sua actividade nas duas últimas
áreas não tendo chegado a estabelecer um Plano de Inovação como previsto.
Em 1998, num documento de trabalho do Observatório das Ciências e das
Tecnologias do MCT era apontado que o objectivo de reforço da capacidade
tecnológica das empresas seria promovido através de três eixos orientadores (OCT,
1998). Em primeiro lugar, o apoio à investigação aplicada privilegiando as formas de
carácter mais estruturante das actividades de I&D, nomeadamente através de
empréstimos reembolsáveis para a criação de empresas de base tecnológica. Era
especificamente referido que deveria existir “maior empenhamento directo do Estado
como contratador de I&D, directamente para resolver problemas de interesse público, e
como estruturador de programas de índole intersectorial, a criar, envolvendo vários
Ministérios, Laboratórios e Empresas em vectores estratégicos para a melhoria da
competitividade ou criação de áreas novas de vantagens competitivas”. Em segundo
lugar, o apoio à inovação e à internacionalização fomentando a investigação nacional,
a cooperação internacional, o desenvolvimento tecnológico e a endogeneização de
tecnologia como respostas aos problemas da reduzida dimensão do mercado nacional
e da fraca especialização do sistema tecnológico nacional. Em terceiro lugar surge a
busca de melhoria da articulação das universidades com as empresas sendo referida
como “uma preocupação central da política científica e tecnológica e do Ensino
Superior”.
Da leitura do documento ressaltam, pelo menos, quatro ideias-chave. Um dos
principais objectivos para o sector da ciência e tecnologia consiste em vencer o atraso
estrutural em relação aos restantes países da UE, tendo em vista o alcance de um
melhor posicionamento estratégico no contexto europeu e de um mais incisivo
desenvolvimento
económico.
Outra
ideia-chave
é
de
que
o
conceito
de
desenvolvimento económico surge quase como sinónimo de inovação, aplicação
tecnológica e criação de novas empresas. A terceira consiste em que todo o processo
10
de transformação deve ter como pivot o ensino superior, através dos seus recursos
científicos, técnicos e humanos. A tal não será certamente alheio o facto de que em
Portugal, como já referimos anteriormente, a maior parte dos investigadores se
encontrarem vinculados às instituições de Ensino Superior. Por último, pretende-se
fomentar uma maior ligação entre a ciência e a sociedade, potenciando junto da
população em geral a ideia de que a ciência assume um papel fundamental na
resolução dos problemas públicos.
Em 2001, no relatório dos cinco anos de actividades (1997-2001) da Fundação
para a Ciência e a Tecnologia, era salientado que, embora a ciência e a tecnologia não
possam ser promovidas independentemente do que designam por uma política de
inovação, sendo esta determinante e determinada do/pelo mercado, investigação e
inovação são actividades estruturalmente distintas que se complementam mas não se
substituem (FCT, 2002: 23). Contudo, é também assumido no mesmo documento que o
sistema de ciência e tecnologia desempenha um papel estruturante e fundamental para
o “progresso económico e social, afirmando-se em cada país como uma infra-estrutura
básica para a economia e a sociedade baseadas no conhecimento” (idem: 20).
Parte integrante do QCAIII (2000-2006), o POCTI, traçado no âmbito do então
Ministério da Ciência e Tecnologia, apresentava como objectivos: (1) ultrapassar o
atraso científico e reforçar as instituições científicas; (2) melhorar a qualidade e
estimular a internacionalização do sistema científico e tecnológico; (3) reforçar a
capacidade tecnológica e a inovação nas empresas; (4) desenvolver a cultura científica
e tecnológica. A ênfase concentra-se nos investimentos em ciência, conjecturando que
estes venham a ter posteriores repercussões ao nível da inovação sem, no entanto,
existir a promoção efectiva de uma qualquer ligação. Como concluiu a avaliação
intercalar do POCTI, o desempenho ao nível da ciência apresentou uma melhoria
significativa (com o aumento do número de investigadores, de doutoramentos e de
publicações científicas), contudo os eixos relativos à tecnologia e inovação
apresentaram resultados menos promissores (fraco investimento privado em I&D, fraca
capacidade para atrair profissionais com mestrado/doutoramento e baixa intensidade
de patenteamento).
Na área da empresa, o programa POE assumia claramente a intenção de
promover a inovação e o empreendedorismo, tendo ainda sido ampliado este intuito, a
quando da sua transformação em PRIME, com a inclusão de um conjunto de incentivos
específicos para estimular a I&D, a inovação e o empreendedorismo (SIME Inovação,
IDEIA, DEMTEC, NITEC, QUADROS e NEST). Também em relação a estes programas
(POE/PRIME) a avaliação intercalar refere que os resultados e o impacto foram
11
inferiores ao esperado, salientando a incapacidade dos programas para estimularem
significativamente o reforço da capacidade tecnológica e de inovação das empresas.
Em finais de 2004 é aprovado o programa Operacional Ciência e Inovação 2010,
com uma vigência de 2004 a 2006. Este programa, sob a égide do novo Ministério da
Ciência, Inovação e Ensino Superior, vem reformular o POCTI centrando na inovação
as políticas do ensino superior, da formação avançada e da ciência. Da fundamentação
da sua proposta constava “a necessidade de alinhamento das políticas públicas
nacionais pertinentes com o paradigma de crescimento económico prevalecente, o
imperativo
de
melhorar
a
situação
competitiva
portuguesa,
bem
como
o
desenvolvimento da ciência e inovação para as políticas públicas e o desenvolvimento
regional” (MCIES, 2004). O objectivo principal assumido era a “promoção da
competitividade e do desenvolvimento do país” o que, de acordo com o raciocínio
exposto, implicava “a implementação de um Sistema Nacional de Inovação” tendo
como pedra angular as instituições de ensino superior, com as suas unidades de I&D, e
a sua interligação com os sistemas empresarial e institucional. Neste âmbito, foram
implementadas
diversas
medidas21
de
incentivo
à
investigação
científica,
à
transferência de tecnologia e à inovação, sendo também considerado prioritário o
desenvolvimento de projectos de divulgação e disseminação do conhecimento científico
e tecnológico e promoção da cultura científica, especialmente “nas áreas da
matemática e física, do desenvolvimento sustentável e das ciências da vida, da saúde
e da biotecnologia”.
As políticas portuguesas de C&T parecem apostar, através da canalização dos
recursos disponíveis, na criação de competências de inovação assentes nos
conhecimentos provenientes das universidades esperando que daí resulte a formação
de empresas e sectores de elevado nível de conhecimentos científicos.
Autores que têm estudado estes temas apontam algumas questões a este
respeito. Em primeiro lugar, salientam que a inovação tecnológica não se baseia
apenas no conhecimento científico mas que comummente resulta da experiência já
existente ao nível do design, produção e venda do produto, ou seja, de dimensões mais
culturais do que científicas. Em segundo lugar, referem o que apelidam de
“subalternização da política de difusão relativamente à política de inovação” (Godinho,
1993: 197) – a adopção de estratégias de incentivo à inovação, de maior visibilidade e
impacto, em detrimento da procura de uma melhoria da capacidade tecnológica global
mais sustentada (através do apoio à aquisição de tecnologia, promoção de acções de
21
Uma destas medidas, medida dinamização da transferência de tecnologia e inovação,
apresentava como meta “promover a procura tecnológica e de inovação por parte do tecido
empresarial, numa óptica de Oficinas de Transferência de Tecnologia, junto de instituições do
ensino superior e do sistema científico, tecnológico e de inovação” ( MCIES, s/d).
12
difusão, reforço na qualificação dos técnicos, etc.). Em terceiro, salientam o facto da
definição de áreas estratégicas prioritárias poder conduzir a um desequilíbrio e
enfraquecimento da capacidade científica a médio-longo prazo, deixando sequelas na
investigação académica. Por último, sublinham que este tipo de estratégia não é
passível de diminuir os desequilíbrios regionais existentes em Portugal dado que as
actividades de I&D tenderão a ficar localizadas onde o meio envolvente for mais
adequado ao seu aperfeiçoamento.
A aposta na transmutação da universidade de instituição de características
principalmente académicas numa entidade com um forte intuito de prestação de
serviços às empresas pode no futuro revelar-se desastrosa, resultando num sistema de
C&T, tanto ao nível académico como industrial, débil e inoperante. Sem um conjunto de
conhecimentos práticos baseados na experiência (como a engenharia, o marketing e a
gestão) a inovação não tem condições para acontecer, independentemente do mérito
científico que os desenvolvimentos possam ter.
Bibliografia e documentos oficiais
Brito, José Maria Brandão de, Manuel Heitor e Maria Fernanda Rollo (coords.) (2002),
Engenho e Obra. Uma abordagem à história da engenharia em Portugal no século
XX, Lisboa, Instituto Superior Técnico e Dom Quixote.
FCT, Fundação para a Ciência e a Tecnologia (2002), Cinco Anos de Actividades:
Relatório 1997-2001, http://alfa.fct.mctes.pt/documentos/RelatorioFCT-1997-
2001-Final.pdf
Godinho, M. M e V. C. Simões (2005), I&D, Inovação e Empreendedorismo 20072013:
Relatório
Final,
http://www.qca.pt/fundos/download/2007_13/01_I_D_INOVACAO.pdf
Godinho, Manuel Mira (1993), "Interacção ciência-tecnologia em Portugal (ou algumas
razões para se contrariar convicções estabelecidas)", in Maria Eduarda Gonçalves
(coord.), Comunidade Científica e Poder, Edições 70, Lisboa, pp. 177-202.
Gonçalves, Maria Eduarda (1993), “Ciência, comunidade científica e democracia em
Portugal”, in Maria Eduarda Gonçalves (coord.), Comunidade Científica e Poder,
Lisboa, Edições 70, pp. 133-150.
MCIES, Ministério da Ciência, Inovação e Ensino Superior (2004), Programa
Operacional
Ciência
e
Inovação
2010,
http://www.qca.pt/pos/download/POCI2010.pdf
13
MCIES, Ministério da Ciência, Inovação e Ensino Superior, Gabinete da Ministra (s/d),
Programa
Operacional
Ciência
e
Inovação
2010,
http://www.mctes.pt/archive/doc/BrochuraPOCI20100_04Jan2004_0.pdf
OCT, Observatório das Ciências e das Tecnologias (1998), Política Científica e
Tecnológica:
Diagnóstico
e
orientações
de
médio
e
de
curto
prazo,
http://www.umic.pt/images/stories/publicacoes2/Livro%20Branco
%20POLITICA.pdf
Relatório da Comissão (2008), Relatório anual sobre as actividades de Investigação e
desenvolvimento
tecnológico
da
União
Europeia
em
2007,
http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0519:FIN:PT:PDF
Rosas, Fernando (coord.), Fernando Martins, Luciano do Amaral e Maria Fernanda
Rollo (1994), “O Estado Novo (1926-1974)”, in José Mattoso (dir.), História de
Portugal, vol. VII, Lisboa, Editorial Estampa.
14
ANEXO
Graf. 1
Despesa em I&D, por fonte de financiamento
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
Empresas
29,96%
30,84% 26,82%
27,37%
27,04%
20,22%
19,47%
21,24%
21,32%
31,54%
31,73%
36,27%
47,03%
Estado
61,94%
62,10%
63,52%
66,06%
61,78%
59,41%
65,28%
68,21%
69,68%
60,95%
60,11%
55,96%
44,56%
Ensino Superior
0,31%
0,78%
0,38%
0,59%
0,63%
0,73%
1,21%
1,54%
1,31%
0,85%
1,26%
1,01%
0,68%
IPSFL2
4,45%
3,87%
6,35%
3,32%
5,92%
4,69%
2,13%
2,88%
2,34%
1,60%
1,91%
2,06%
2,30%
Estrangeiro
3,34%
2,40%
2,93%
2,66%
4,64%
14,95%
11,90%
6,13%
5,34%
5,07%
5,00%
4,70%
5,44%
Graf.2
Pessoal Total em I&D segundo a Função/Qualificação (ETI)
40 000,0
35 000,0
30 000,0
25 000,0
20 000,0
15 000,0
10 000,0
5 000,0
0,0
2001
2003
2005
2007
Outro Pes s oal
2 371,0
2 098,2
1 683,2
2 865,6
Técnicos
2 873,5
3 189,2
2 918,4
4 292,0
Inves tigadores
17 725,1
20 242,0
21 126,3
28 175,9
15
Graf. 3
Pessoal Total em I&D por sector de execução (ETI)
16.000,0
14.000,0
12.000,0
10.000,0
8.000,0
6.000,0
4.000,0
2.000,0
-
1982
1984
1986
1988
Empresas
1.891,1 1.564,0
Estado
4.053,7 4.543,4 4.354,6 4.114,2
1990
1992
2.015,1 2.041,8 1.996,6 1.881,7
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
1.916,7 1.980,6 3.260,1 3.874,9 6.123,7 6.133,4 12.784,3
4.229,9 3.955,5 4.715,5 5.229,5 5.901,8 5.970,5 4.917,0 4.533,2 4.523,3
Ensino Superior 2.329,8 2.799,1 3.799,1 4.182,4 4.840,1 6.248,7 6.484,2 8.441,9 9.186,9 10.172,9 11.146,9 11.680,4 14.027,2
IPSFL
277,9
361,0
401,4
545,0
976,0
1.362,5 2.348,9 2.382,7 2.456,9 2.951,3 3.341,9 3.380,7 3.998,7
16