O PARLAMENTO EUROPEU E SUA CAPACIDADE DE
TRANSFORMAÇÃO
Octávio Forti Neto1
RESUMO: Ao analisar a história do parlamento europeu, compreende-se que sempre houve
batalhas por maiores poderes e, consequentemente, influencia nas decisões do bloco. Hoje,
este é o parlamento transnacional mais desenvolvido do mundo. Apesar desta câmara ainda
possuir deficiências, ela é o principal canal de legitimidade da União Europeia. No entanto,
nem sempre foi assim, este parlamento precisou lutar por maiores poderes, seja através de
um embate mais direto com as instituições intergovernamentais, seja através de processos
de negociação com os Estados membros ou ambos ao mesmo tempo. Assim, dentro deste
contexto, o objetivo deste artigo é analisar e demonstrar a capacidade de transformação
deste parlamento, focando em suas mudanças institucionais e organizacionais ao longo das
décadas de sua existência.
PALAVRAS CHAVES: Parlamento Europeu, tratados europeus e capacidade de
transformação;
INTRODUÇÃO
A União Europeia é o bloco regional de maior desenvolvimento e evidência no
mundo contemporâneo. Esta surgiu dentro do contexto pós II Segunda Guerra Mundial, com
o objetivo de fomentar relações mais amistosas entre os países, principalmente entre a
Alemanha e a França, e, neste mesmo panorama, gerar melhor desenvolvimento econômico
para seus partícipes. De um grupo de seis países – Alemanha, França, Itália, Holanda,
Luxemburgo e Bélgica – surgiu o que se chama, atualmente, União Europeia. Esta possui
27 Estados membros, um modelo de governança misto com elementos institucionais
supranacionais e intergovernamentais, bem como tratados que gerem e consolidam este
tipo complexo de governança.
Dentro deste contexto, o parlamento europeu – instituição legislativa de caráter
supranacional do bloco – está inserido em um emaranhado institucional em que traz no
mesmo patamar de decisão a sua câmara e a do conselho da União Europeia, não se
esquecendo de que a iniciativa legislativa é oriunda de uma terceira câmara: a da comissão
europeia. No entanto, nem sempre houve a “paridade” de poderes entre o parlamento
1
Universidade Estadual de Campinas – Instituto de
[email protected]. Mestrando em Ciência Política.
Filosofia
e
Ciências
Humanas.
europeu (PE) e o conselho da União Europeia (CUE), o poder de intervenção mais efetivo
do primeiro é algo mais recente.
Em outras palavras, esta câmara legislativa adquiriu
maiores poderes somente a partir do Tratado de Maastricht (1992), e mesmo assim, foi bem
restrito em muitos assuntos. Somente com a inserção de tratados posteriores que esta
câmara legislativa europeia adquiriu maior capacidade de intervenção na legislação do
bloco, embora ainda não plena. Como veremos durante o corpo deste artigo.
O parlamento europeu não é um a câmara comum, como já evidenciado neste texto.
É o único parlamento transnacional do mundo que opera por eleições diretas e por sufrágio
Universal. Além disso, a atual legislatura possui 751 eurodeputados filiados em grupos
políticos dentro do próprio parlamento europeu.
De maneira a esclarecer, há na câmara legislativa europeia uma liderança formada
pelos próprios deputados que compõem o parlamento europeu. Ademais, os eurodeputados,
também, escolhem suas regras, procedimentos e os seus líderes (Hix, 2002, 2007). Assim
sendo, há um presidente, 14 vice-presidentes que compõem o corpo coletivo da conferência
de presidentes, o escritório, o colégio de questores, conferência de líderes dos comitês e a
conferência de líderes das delegações. Complementam, Judge & Earnshaw: “The
conference of presidents and the bureau provide direction and supervision of the broad
managerial, administrative and financial dimensions of the EP’s operations” (2008, p.189).
Dentro deste panorama, o objetivo deste artigo é analisar e demonstrar a capacidade
de transformação deste parlamento, focando em suas mudanças institucionais e
organizacionais ao longo das décadas de sua existência. Assim, o artigo busca demonstrar
o poder de transformação institucional e organizacional galgado por este parlamento desde
a sua formação, focando na atuação dos deputados, bem como nos procedimentos
parlamentares conquistados e suas consequências, por exemplo, o procedimento de
cooperação e o legislativo ordinário. Este último pode ser considerado a maior vitória para
esta câmara, visto que trouxe a paridade, mesmo que restrita, entre o parlamento europeu e
o conselho da União Europeia.
Assim sendo, este artigo será dividido em quatro principais tópicos: o primeiro trará
uma visão geral de o que é o parlamento europeu; a segunda parte demonstrará a diferença
entre partido político de nível europeu e grupo partidário; o terceiro momento do texto
tratará, mais especificamente, do sistema partidário europeu, como ele se configura, quais
as clivagens que preponderam e as principais famílias espirituais; e, por fim, o foco será nos
poderes conquistados por este parlamento durante os anos de sua história, enfatizando sua
capacidade de transformação institucional e organizacional e, consequentemente, a atuação
dos grupos partidários nesta instituição legislativa;
1.0 – PARLAMENTO EUROPEU
O parlamento europeu nem sempre foi chamado assim, seu primeiro nome foi
Assembleia Comum. Esta fazia parte da Comunidade Europeia do Carvão e Aço, originada
pelo Tratado de Roma (1952). As suas funções iniciais eram apenas consultivas e não
imprimia nenhuma autoridade sobre as outras instituições europeias. Hoje, a história é outra,
principalmente pelos consideráveis esforços envidados pelos grupos partidários e pelos
partidos de nível europeu em conquistar maior paridade institucional com outras câmaras de
poder decisório. Tem-se nos termos de Mezey2 (1979) um forte parlamento com alto poder
de influência sobre o executivo. Assim sendo, o parlamento europeu é uma câmara
legislativa eleita de maneira direta por sufrágio Universal para um mandato de cinco anos
em que possui forte influencia sobre o seu executivo: conselho da União Europeia.
Esta câmara legislativa de caráter supranacional possui três sedes: Estrasburgo onde ocorrem 12 sessões plenárias por ano, incluindo a reunião acerca do orçamento da
União Europeia; Bruxelas – localização do conselho da União Europeia e da comissão
europeia, bem como os escritórios dos eurodeputados, funcionários, ocorre também o
encontro dos comitês do PE e sessões plenárias adicionais; e, Luxemburgo, foi a sede
original desta câmara transnacional antes das eleições de 1979, hoje abriga, formalmente, o
secretariado geral do parlamento europeu e seus departamentos3, (Judge & Earnshaw,
2008);
Oficialmente, o parlamento europeu possui 23 idiomas. Segundo as regras de
procedimentos de 2007, mais especificamente a regra 138.1 “all documents of the
parliament shall be drawn up in the oficial languages” e a 138.2 “all members shall have the
right to speak in parliament in the official language of their choice”. Além disso, esta última
regra garante também a tradução simultânea para os deputados e outros funcionários.
As funções desta câmara perpassam três pontos fundamentais: poderes legislativos,
orçamentais e de fiscalização e escrutínio. Os poderes legislativos envolvem os seguintes
processos: legislativo ordinário (antigo co-decisão), consulta, aprovação, cooperação
reforçada, processo de nomeação, processo de iniciativa e outros procedimentos
legislativos. Conforme vemos a seguir.
O processo legislativo ordinário é o que era chamado de processo de co-decisão.
Segundo Judge & Earnshaw (2008), a partir do Tratado de Lisboa 95% dos temas
legislativos, dentro desta porcentagem se incluem as políticas de agricultura e comércio,
2
Mezey (1979) utiliza de categorias para demonstrar se um parlamento tem forte, modesto ou fraca
influência sobre o executivo. Assim, um parlamento fraco ou little or no policy-making power – não
modifica e nem rejeita propostas do executivo; um parlamento modesto ou modest policy-making
power – altera , mas não veta propostas do executivo; e, uma câmara forte ou strong policy makingpower – modifica ou rejeita propostas do executivo.
3
Judge & Earnshaw (2008) demonstram que as três localizações do PE não são bem vistas pelos
eurodeputados, houve várias tentativas de estabelecer apenas uma cidade sede, mas ela foi barrada
pelos Estados membros.
foram abarcados pelo processo legislativo ordinário ou de co-decisão. De maneira sumária,
o procedimento legislativo ordinário4 é, basicamente, um processo de tomada de decisão em
que envolve a paridade entre as câmaras legislativa – supranacional - e a do conselho da
União Europeia – intergovernamental, (Kreppel, 2002; Judge & EarnShaw, 2008; parlamento
europeu. 2012).
Outro procedimento legislativo é o de consulta ou o processo legislativo especial. O
parlamento europeu é chamado a emitir um parecer acerca de uma proposta de ato
legislativo antes dele ser enviado ao conselho da União Europeia.
O processo de
aprovação é designado em certos domínios legislativos. O parlamento europeu tem o direito
de veto sobre a legislação. O procedimento de cooperação reforçada proveniente do
Tratado de Amsterdã permite aos Estados membros instituírem entre si uma cooperação
mais próxima. A cooperação não é permitida somente nas áreas em que são competências
exclusivas da União Europeia.
Mais um procedimento importante é o processo de nomeação do presidente da
comissão europeia. De acordo com Judge & Earnshaw (2008), o PE pode exercer a
aprovação do presidente da CE, bem como a demissão em conjunto da comissão europeia.
Tal função surgiu, legalmente, no Tratado de Amsterdã, no qual a nomeação do presidente
da CE deveria ser aprovada pelo PE por votos majoritários.
Acerca das nomeações dos membros do tribunal de contas e da comissão executiva
do Banco Central Europeu, o parlamento europeu tem função consultiva nestas nomeações,
sendo o conselho da União Europeia quem nomeia os membros, pesando, acima de tudo, a
influencia dos Estados membros no conselho europeu.
O processo de iniciativa sempre esteve no patamar da comissão europeia. No
entanto, a partir do Tratado de Maastrichit e, posteriormente, fortalecido pelo de Lisboa, o
parlamento europeu tem o direito de iniciativa legislativa. Este direito faz com que o PE
envie a comissão europeia propostas.
Acerca dos poderes orçamentais, o parlamento não possui poderes para aumentar
ou diminuir as receitas, embora possa expender estes recursos de forma limitada. Com a
assinatura do Tratado de Lisboa, alguns pontos favoreceram o parlamento europeu. Este
tratado forneceu a ele, de maneira compartilhada com o conselho da União Europeia, o
poder de decidir acerca do orçamento global anual do bloco regional, tendo, sobretudo, a
palavra final neste assunto.
4
O procedimento é complexo, mas basicamente ocorre o envio de uma proposta legislativa pela
comissão europeia ao parlamento e ao conselho da EU, após isto, eles aprovam ou não a iniciativa.
Neste processo pode ocorrer emendas e até mesmo o cancelamento da proposta legislativa. Para
uma
melhor
visualização
vide:
<http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/pt/0080a6d3d8/Processo-legislativoordin%C3%A1rio.html> acesso em 12 de abr. 2013.
De maneira geral, quatro pontos de conflitos foram elucidados e acordados entre o
parlamento (PE) e o conselho (CUE), conforme Judge & Earnshaw (2008) e Hix (2007). O
primeiro, supracitado, foi a adoção de um quadro financeiro multianual pelo CUE, agindo de
maneira unânime com o consenso do PE. Segundo, não há mais distinção entre gastos
compulsórios e não compulsórios. Terceiro, a comissão europeia deve enviar, ao mesmo
tempo, ao PE e ao CUE o esboço do orçamento. E, por último, nos processos de conciliação
entre o PE e o CUE, o primeiro tem paridade com o segundo.
Outro ponto importante é que há fiscalização por uma corte de auditores, a qual
verifica a legalidade e a regularidade do gerenciamento financeiro destas instituições. Desde
1975, esta corte possui o direito de rejeitar ou aprovar a implementação do orçamento da
comissão europeia (Judge & Earnshaw, 2008). Ademais, o PE exerce o poder de controle
orçamental, através da análise dos documentos e expedições, de determinado ano,
realizados por outros órgãos da União Europeia.
Acerca dos poderes de fiscalização e escrutínio, de acordo com Hix (2007), Judge &
Earnshaw (2008) e o sítio do parlamento europeu, entre outros estudiosos, o parlamento
vem ao longo dos anos tentando tornar o executivo da União Europeia – funções divididas
pelo conselho da União Europeia, comissão europeia e mesmo pelo conselho europeu –
mais responsivo para com o parlamento europeu.
Dessa forma, além da fiscalização que as instituições do bloco devem sofrer, esta
instituição legislativa também submete questões – questionamento acerca de diversos
assuntos do PE para a CE, conforme previsto no artigo 23 do Tratado de Roma; debates – o
PE ao controlar sua própria agenda, tem autonomia sobre as realizações dos debates e
convida a comissão (CE) e o conselho (CUE) para debater questões específicas; e as
audições – o PE as promove para tornar os deputados mais familiarizados com as políticas,
além de diálogos explicativos entre diversos assuntos do bloco. A fiscalização perpassa
muitas instituições, tais como: conselho europeu, conselho da União Europeia, comissão
europeia, tribunal de justiça, Banco Central Europeu, tribunal de contas, provedor de justiça,
petições e comissões de inquérito.
Enfim, conforme vimos esta instituição de caráter legislativo possui, hoje,
consideráveis poderes. Ademais, atua no controle do orçamento da União Europeia, a
fiscaliza em diversos âmbitos e tem paridade na tomada de decisão. O próximo tópico busca
esclarecer o que são os grupos políticos no parlamento europeu e os partidos de nível
europeu.
2.0 – GRUPOS POLÍTICOS E PARTIDOS DE NÍVEL EUROPEU
No sistema partidário europeu encontramos partidos de nível europeu ou
transnacionais, partidos nacionais e grupos partidários no parlamento europeu5. Nesse
sentido, como que se definem estes tipos de partido. o que é um partido transnacional e o
que é um grupo partidário? De maneira simples o autor Folkestad (2008) explica: “political
parties beyond the nation-state […] parties that have been created within the nation state,
but have moved on to a new stage or institution. In this perspective the nation state has not
vanished, but continue to play an important role” (p.02). Dessa forma, partidos que atuam
além dos seus Estados de origem ou que atuam numa esfera transnacional podem ser
considerados como transnacionais. No mesmo sentido, Dewit et al (2004) explica e
acrescenta, referindo-se diretamente aos partidos transnacionais europeus:
In a minimalist way, the European federations are conceived as meetingplace(s). In a maximalist way, the European federations are perceived as an
arena enabling the political co-ordination amongst the partisan elite who
mutually recognise each other as being part of the same political family with
a view to influencing European decisions (apud Devin,1993).
Na mesma linha, Steven Von Hecke (2010) propõe algumas distinções. Inicialmente,
partido transnacional é o oposto do partido nacional, o primeiro é a união ou coligação de
vários partidos políticos nacionais e o segundo é mais conhecidos nos termos da definição
de Bobbio (1998)6. Neste sentido, os partidos transnacionais estão localizados entre os
níveis nacionais e supranacionais. Em relação aos partidos supranacionais, conforme o
autor, há a necessidade deste estar inserido dentro de um aparato institucional como é o
caso dos grupos políticos no parlamento europeu.
Gagatek (2009), resume: “[...] the europarties are composed of national member
parties as corporate members, EP political groups and MEPs [deputados no PE] (where
sometimes MEPs are individual members of a given europarty)” (p.13). A figura 1.0 a seguir
demonstra de maneira mais elucidativa como funciona a relação partido nacional,
europartido e grupo político no parlamento europeu.
5
Na literatura acerca dos partidos na União Europeia temos partidos transnacionais, os quais
também são chamados de europartidos ou partidos de nível europeu. Além disso, temos também
grupos partidários, os quais são a coligação de vários partidos nacionais no parlamento europeu. E,
por fim, temos os partidos nacionais.
6
No termos de Bobbio (1998) partido político é uma associação “[...] que visa a um fim deliberado,
seja ele objetivo como a realização de um plano com intuitos materiais ou ideais, seja pessoal, isto é,
destinado a obter benefícios, poder e, conseqüentemente, glória para os chefes e sequazes, ou então
voltado para todos esses objetivos conjuntamente” (p.858).
1.0 - Relacionamento entre partidos políticos nacionais, europartidos e grupos
políticos no parlamento europeu dentro da família partidária
Figura1 – O relacionamento básico entre partidos políticos nacionais, europartidos e grupos
políticos no parlamento europeu dentro de uma única família partidária. (GAGATEK, 2009,
p.13).
Nessa dimensão, Hix (1996) e Gagatek (2009) salientam os requisitos necessários
para que um partido seja reconhecido como transnacional. Eles são: ter um estatuto, um
programa comum, um secretariado, um corpo executivo, uma assembleia partidária, uma
estrutura de liderança hierárquica, a habilidade de fazer decisões que envolva os partidos
membros e a aspiração de se tornar um completo partido político europeu. E os requisitos
para formar um grupo político no Parlamento Europeu ou grupo supranacional, segundo o
próprio regulamento dos grupos políticos europeus 2004/2003, são: pelo menos 25
deputados que representem no mínimo um quarto dos Estados partes e a não filiação em
mais de um grupo, mais os tópicos supracitados.
Enfim, não há na literatura autores que se preocupem em diferenciar estes níveis de
partido mais profundamente, mas a diferença entre partidos transnacionais e grupos
partidários no parlamento europeu é fundamental para entender o sistema político europeu e
a sua capacidade de transformação institucional e organizacional ao longo dos anos. O
próximo assunto estará mais vinculado ao sistema partidário europeu e seu funcionamento.
3.0 - SISTEMA PARTIDÁRIO EUROPEU
O sistema partidário da União Europeia é objeto de debate e de controversas dentro
da literatura acerca do assunto. O objetivo do artigo não é entrar deste debate, mas focar na
capacidade de transformação deste parlamento europeu, por isso o paper não se
aprofundará nesta discussão. Neste sentido, como abordar um objeto de nível transnacional
se temos apenas ferramentais circunscritos aos limites territoriais dos Estados. A solução,
por mais que seja controversa, é a aproximação com as teorias de sistemas partidários
existentes.
Antes de realizarmos as devidas aproximações, faz-se importante compreender a
lógica dos sistemas partidários. Para Sartori (1976), sistemas partidários é um sistema de
interações que é oriunda da competição entre os partidos políticos. O autor explica, “Parties
make for a “system”, then, only when they are parts (in the plural); and a party system is
precisely the system of interaction resulting from inter-party competition” (p. 43-44). Para o
autor, existe a necessidade da pluralidade de partidos e a competição para a constituição de
um sistema partidário. Os critérios de Giovani Sartori para a análise do sistema partidário
estão postos em: o número de partidos e o grau de polarização ideológica. Importante
salientar que Sartori (1976) elencou regras para definir a relevância de um partido em um
sistema partidário: o potencial de coalizão - quando um partido é relevante ou não para a
formação de uma coalizão; e o potencial de chantagem – quando tem a capacidade de
alterar a competição;
Autores mais contemporâneos, como Luciano Bardi (1994) e Denti (2011), explicam
que os partidos interferem no sistema político europeu através de três principais tipos de
estrutura: primeiro, partidos nacionais e seus componentes – organizações subnacionais
interessadas na União Europeia; segundo, grupos partidários no Parlamento Europeu; e
terceiro, organizações e partidos transnacionais ou partidos com estruturas menos formais
de administração e coordenação em nível internacional, por exemplo, os partidos verdes e
outros grupos familiares menores. O autor esclarece que todas estas estruturas partem dos
modelos nacionais de organização, sem, portanto, uma abordagem consolidada para o
tratamento teórico delas.
Nos termos de Sartori(1976), encontramos no parlamento europeu muitos partidos
ou grupos partidários e eles estão, de fato, divididos dentro de uma clivagem ideológica
principal e uma secundária. A principal é a direita/esquerda e a secundária é a contra/favor a
integração regional. Não se esquecendo dos estudos de Rokkan & Lipset (1967) acerca das
clivagens, no qual o autor explica o surgimento das clivagens até o seu contexto na década
de 1960. Caramani (2007), ao analisar os estudos de Rokkan & Lipset, complementa esta
visão, inserindo um quinto momento histórico. Este, segundo a mesma autora, emergiu com
o surgimento da globalização, colocando a díade sociedades abertas e fechadas como
principal ponto de clivagem.
No sentido de provar empiricamente que há clivagens no parlamento europeu,
autores da Ciência Política europeia já efetuaram estudos aprofundados a fim de provar tal
clivagem, como são os casos de Simon Hix, Abdul G. Noury, André Freire, Garyl Marks,
Carole J. Wilson, entre outros autores. E, de fato, segundo estes estudos, vemos o
surgimento da clivagem direita/esquerda como principal divisão dentro do sistema partidário
europeu. Hix & Noury (2007), através de um estudo bem elaborado, mapearam as políticas
dos grupos partidários europeus e encontraram que os grupos no parlamento europeu
votam conforme a clivagem ideológica e não segundo a sua nacionalidade. A segunda
clivagem é mais evidente nos grupos políticos de extrema direita e os de extrema esquerda,
cujos pontos fundamentais estão alicerçados na bandeira contra a integração europeia.
O mapeamento destas famílias partidárias resultou em seis grandes famílias, as
quais persistiram em todas as eleições legislativas europeias. Alguns partidos ou famílias
tiveram seus nomes alterados, mas a defesa dos princípios permaneceu o mesmo até os
dias de hoje. Ademais, outros grupos surgiram mais recentemente. As famílias e os grupos
estão representados abaixo.
Os socialdemocratas, os quais compõem o grupo dos socialistas. Em 1992, eles se
tornaram o grupo do partido socialistas europeu, e hoje, mais designadamente no
parlamento europeu, Grupo da aliança progressista dos socialistas e democratas no
Parlamento Europeu, (Hix & Lesse, 2002). Este partido europeu abarcou os principais
partidos socialistas, socialdemocratas e trabalhistas da Europa. Além disso, possui o
segundo maior grupo no parlamento europeu, contando, atualmente, com 184 membros.
A centro-direita, segundo Hix (2007), sempre foi uma família muito dividida entre os
democratas cristãos, conservadores e grupos nacionalistas. Entretanto, com o objetivo de
unir estes partidos, a partir de 1999, o Partido Popular Europeu trouxe em seu bojo a
maioria destes partidos e modificou seu nome para Partido Popular Europeu – Democratas
Europeus (PPE-DC). Um dos principais problemas desta família é a baixa coesão e
coerência entre seus participes, pois engloba diversas vertentes de centro-direita (Denti,
2011, Bardi et all 2010, Hix, 2007). Na legislação atual, este grupo possui 265 deputados.
Além do PPE-DC, temos os conservadores e reformistas, os quais compõem o centro e a
centro-direita na linha ideológica. A bandeira de luta deste grupo é o anti-federalismo. A sua
composição, hoje, é de 54 deputados no Grupo dos Conservadores e Reformistas europeus.
Os liberais - terceiro maior grupo no parlamento europeu com o nome de Grupo da
Aliança dos Democratas e Liberais pela Europa - agrupam partidos de vertentes liberal,
centristas e democratas da Europa, (Hix, 2007). Atualmente, o grupo possui 84 membros na
câmara legislativa supranacional europeia.
Outra família é a esquerda radical, este grupo reúne ex-comunistas, comunistas,
socialistas e outros partidos semelhantes. Desde 1994 (quarta legislatura), eles estão
agrupados no parlamento europeu como Grupo Confederal da Esquerda Unitária Europeia
/Gauche verte mordique. Salienta-se que na primeira legislatura este grupo se denominava
Esquerda Unitária Europeia/ Esquerda Nórdica Verde. Atualmente, este grupo tem 35
deputados.
Os verdes e regionalistas, também, estão presentes no parlamento e nos partidos
transnacionais. Eles, de maneira estratégica, estão aliados aos regionalistas de centro
esquerda e aos nacionalistas subnacionais. O grupo que os representava era Aliança Livre
Europeia/ Verdes, porém, hoje, o nome foi alterado para Grupo dos Verdes/Aliança Livre
Europeia. O grupo conta, atualmente, com 55 deputados europeus.
E, por fim, os extremistas de direita ou anti integração europeia, estes partidos
angariaram assentos apenas em 2009, até então os seus deputados eram representados
nos membros não partidários. Eles compunham o grupo da democracia/ independência e,
hoje, formam o Grupo da Europa da Liberdade e da Democracia. Nesta legislatura este
grupo possui 32 membros.
Enfim, o sistema partidário europeu possui sérias deficiências. Muitas vezes há falta
de interação entre os grupos partidários no parlamento europeu e os partidos
transnacionais. Além disso, os partidos nacionais ainda asseguram o poder de lançar
candidatos,
há reduzida
transmissão
de informação
entre partidos
nacionais
e
transnacionais, etc. Entretanto, apesar destas deficiências, de fato, há na União Europeia
clivagens ideológicas e de outros tipos, coesão partidária e padrões de coalizão que
também fazem parte de um sistema partidário. Ademais, tem-se também competição entre
os grupos, embora em nível menor que o dos sistemas partidários nacionais (Hix, 2002,
2007, Bardi et al, 2010). Por isso, mesmo que de maneira embrionária, é possível se falar de
um sistema partidário europeu, (Bardi, 2004).
Após explicar, de maneira breve, o funcionamento e a composição do parlamento
europeu e de seu sistema partidário, o próximo tópico focará no objetivo deste artigo. Assim
o próximo tópico explicará acerca da capacidade de transformação institucional e
organizacional do parlamento europeu, através da atuação dos grupos políticos, ao longo
dos anos.
4.0 ESTRUTURA INSTITUCIONAL E ORGANIZACIONAL DO PARLAMENTO EUROPEU
Este tópico tem como foco traçar o panorama histórico da formação deste
parlamento
supranacional
até
os
dias
atuais,
demonstrando
o
desenvolvimento
organizacional e funcional desta câmara e, consequentemente, as alterações institucionais
deste mesmo parlamento. Em outras palavras, pretender-se-á demonstrar a capacidade de
transformação institucional e organizacional deste parlamento, explorando os principais
fatos que ocorreram com o parlamento europeu ao longo dos anos, em que resultaram em
mudanças institucionais e organizacionais nesta câmara.
Muitas mudanças institucionais7 no parlamento europeu ocorreram, e ainda ocorrem,
ao longo de sua existência. Este artigo entende mudança institucional como toda aquela que
altera em alguma medida o funcionamento e a organização da câmara legislativa europeia,
como também o aumento de poderes através dos tratados e outros procedimentos internos8
da câmara que serão vistos durante o corpo deste texto. É nesse sentido que entendemos a
capacidade de transformação do parlamento europeu, mesmo diante de um sistema em que
a intergovernabilidade9 preponderava, esta câmara adquiriu para si um papel importante, o
qual foi aumentado, gradativamente, ao longo dos tratados europeus.
Nesse sentido, há autores que costumam dividir a história do parlamento europeu
em períodos específicos, dentro deste campo temos Kreppel (2002), um dos mais
conceituados pesquisadores europeus, este analisa o parlamento em quatro seções: a
primeira entre os anos 1958 e 1969, considerada os momentos iniciais da organização do
parlamento; a segunda entre os anos 1970 e 1978, primeiro período de desenvolvimento –
eleições diretas definidas e certo controle do orçamento do bloco; a terceira divisão se
encontra entre os anos 1979 e 1986, segundo período de desenvolvimento – eleições
diretas, poder de atrasar a legislação e a assinatura do Ato Único Europeu; e a quarta entre
os anos de 1987 e 1999, a qual foi imbuída à câmara legislativa europeia o procedimento
legislativo ordinário e o procedimento de cooperação. Dentro destas divisões, acrescenta-se
mais um período que é o de 2000 a 2012, no qual foi estabelecido o estatuto dos partidos
políticos de nível europeu (2004/2003) e sua emenda de 2007 acerca das eleições, como
também o Tratado de Lisboa.
4.1 – MOMENTO INICIAIS: ASSEMBLEIA COMUM OU PARLAMENTAR
Pós a II Guerra Mundial, os países europeus se encontravam com sérios problemas
econômicos, devido, claramente, à destruição causada pelos conflitos de 1939 a 1945. De
acordo com Kreppel (2002), neste período teve-se a iniciativa de criar a OCDE –
7
O seguinte artigo não se refere ao termo “mudanças institucionais”, buscando uma discussão como
ocorre com os teóricos da economia. O artigo não pretende entrar nesta discussão. Mas,
minimamente, definimos instituições nos termos de Rutherford (1994, p. 182),“uma instituição é uma
regularidade de comportamento ou uma regra que tem aceitação geral pelos membros de um grupo
social, que especifica comportamentos em situações específicas, e que se autopolicia ou é policiada
por uma autoridade externa”. Assim se insere a construção do parlamento europeu, embora
entendamos que esta definição não foi construída tendo como referência o esta instituição de caráter
supranacional como o parlamento europeu.
8
Procedimentos internos aqui são referentes às próprias regulações criadas pelos parlamentares –
exemplo a escolha do presidente da comissão europeia passar pelo crivo do parlamento – para gerir
o seu próprio andamento e, quando possível, interferir em outras instituições, ressaltando que
somente com a inserção dos tratados alguns destes procedimentos foram formalizados.
9
O sistema intergovernamental ainda prepondera na União Europeia, através das câmaras do
conselho da União Europeia e do conselho europeu. A diferença é que, atualmente, o parlamento
europeu, principalmente pelo procedimento legislativo ordinário, tem paridade em relação ao
conselho da União Europeia.
Organização para a Cooperação e para o Desenvolvimento Econômico – para que futuros
conflitos fossem evitados, mas esta não supriu os objetivos integracionistas almejados pelos
seus fundadores. Neste mesmo patamar, houve a criação do Conselho da Europa, o qual,
também, não atingiu o objetivo integracionista.
Tendo em vista os insucessos em relação a uma cooperação mais profunda entre os
países europeus, em 1951, a França entendendo a necessidade de se instaurar a paz entre
os dois maiores rivais da Europa, propôs a união das indústrias do carvão e aço francesas e
alemãs, com o fim de trazer maiores e melhores benefícios econômicos para as partes
envolvidas. Assim, em 1951, através do Tratado de Paris, foi criada a Comunidade Europeia
de Carvão e Aço (CECA). A dimensão organizativa desta comunidade estava baseada nos
ideais de Jean Monet, comissário geral francês (Hix, 2007, Kreppel, 2002, Hanley, 2008).
Jean Monet queria uma comunidade construída de maneira gradual e com forte atuação das
instituições supranacionais como chave do processo integracionista (judge & Earnshaw,
2008).
Nesse sentido, a estrutura organizacional da comunidade do carvão e aço tinha
como instituições principais: um conselho de ministros formado pelos Estados membros –
ministros das relações exteriores da França, Alemanha, Luxemburgo, Itália, Bélgica e
Holanda; uma alta autoridade supranacional formada por funcionários técnicos; uma corte
de justiça supranacional para os possíveis litígios; e a assembleia comum, com o fim de
buscar legitimação da população, bem com de outros entes dos Estados membros.
É interessante notar que a assembleia comum tinha um papel muito superficial e
secundário. Conforme Kreppel (2002), de 100 artigos produzidos pela CECA apenas 10
possuíam referências à assembleia comum. Como resultado deste papel secundário, “[...]
the Common Assembly had very limited and ill-defined supervisory powers” (KREPPEL,
2002, p.52).
Nesta assembleia, a representação era proveniente dos deputados selecionados nos
Estados nacionais. Ademais, a eleição não era direta e o único poder, desta câmara, era o
de sanção para com a alta autoridade, somente quando a última apresentasse o relatório
anual. Além disso, para efetivação da sanção era necessária uma maioria qualificada.
Apesar do caráter fraco deste parlamento, este formou a primeira assembleia de âmbito
transnacional a se organizar por afinidades ideológicas e não por territorialidade. Havia seis
comitês, conforme as estruturas da alta-autoridade, como também uma estrutura interna
com escritórios e um conjunto preliminar de regras (Kreppel, 2002; Judge & Earnshaw 2008,
Hix, 2007).
De fato, a assembleia, nos moldes supracitados, perdurou apenas cinco anos. Então,
em 1957, com a assinatura do Tratado de Roma, houve a criação da Comunidade
Econômica Europeia (CEE) e a Comunidade de Energia Atômica (Euratom ou CEEA).
Ambas foram iniciativas do Benelux, o qual buscava uma integração mais estreita nas áreas
de paz, política social, energia e, principalmente, na área econômica. Após 1967, as
comissões, as cortes de justiça e os conselhos destas comunidades foram unificados,
formando apenas uma alta autoridade - oriunda da CECA - e um conselho unificado –
proveniente dos conselhos da CEE e da Euratom, (Hix & Lesse, 2002). A assembleia foi
ampliada de 78 deputados para 142. E, após o Tratado de Roma, a primeira reunião da
assembleia parlamentar elegeu como presidente Robert Schuman, em 19 de março de
1958.
Os poderes adquiridos após 1957 – Tratado de Roma - não foram tão substanciais.
Todavia, este tratado deu um novo ânimo aos parlamentares europeus, pois obtiveram o
poder de censurar à comissão não somente no relatório anual, mas a qualquer momento,
apesar de permanecer a votação por maioria qualificada para que houvesse a censura à alta
autoridade. Algo novo foi a aprovação do procedimento de consulta em algumas políticas do
bloco. Tendo em vista estes novos poderes, os parlamentares aproveitaram o momento
para planejar as eleições diretas para a assembleia comum, mas que não obteve êxito
diante das instituições de caráter intergovernamental – Conselho de Ministros e Conselho
Europeu. Segundo Judge & Earnshaw (2008), o poder de censura fez com que o parlamento
e a comissão tivessem um relacionamento mais harmonioso e cooperativo.
Enfim, o primeiro ciclo, dividido por Kreppel, finaliza em 1968. A década de 1960, de
maneira geral, foi decepcionante para a assembleia legislativa europeia. Isto ocorreu porque
o parlamento não adquiriu maiores poderes, como também os tratados o cercearam de
buscar maior autonomia. Além disso, houve vários documentos ou esboços acerca das
eleições diretas – formas de implementação e agendamento eleitoral - que foram
negligenciados e, mesmo ignorados, pelo conselho de ministros e pelo conselho europeu.
Entretanto, não foi uma década perdida, visto que o parlamento e os grupos partidários
formalizaram suas normas internas. Ademais, houve a incorporação de poderes que não
estavam circunscritos aos tratados10, (Kreppel 2002; Judge & Earnshaw, 2008).
É importante salientar que a capacidade de transformação institucional e
organizacional da assembleia comum, posteriormente parlamento europeu, foi muito
cerceada nos anos iniciais de sua existência. Isto se evidencia, devido ao reduzido
compartilhamento de poderes atribuído a esta câmara legislativa. Aliás, autores como Judge
& Earnshaw (2008) e Morata (1998), explicam que a existência de uma câmara legislativa
na Comunidade Europeia de Carvão e Aço não era bem aceita, pois os Estados membros
10
Por exemplo, convocou o presidente da comissão para apresentar o programa anual formalmente,
solicitou que o conselho responda questões parlamentares e reporte ao parlamento as atividades da
comunidade com frequência.
acreditavam que a união política deveria ser secundária, beneficiando, acima de tudo, as
relações econômicas.
Apesar do viés econômico preponderante dado ao bloco regional em seus momentos
iniciais, houve a criação da assembléia comum com poderes restritos. Devido a esta
restrição de poderes, a capacidade de desenvolvimento institucional e organizacional desta
assembleia também foi restrita. Todavia, devemos levar em conta a criação de vários
procedimentos internos, pelos próprios parlamentares, os quais facilitaram a sua
organização e a de seus grupos políticos. Além disso, outro ponto importante deste período
foi a pressão exercida pelos deputados, diante da comissão e outros órgãos, através das
reuniões e esboços realizados em sessões plenárias, para agregar mais funções, mesmo de
que maneira paulatina, a assembleia comum.
4.2 – PRIMEIRO PERÍODO DE DESENVOLVIMENTO
Já na segunda divisão ou o primeiro período de desenvolvimento - 1969 a 1978
conforme a divisão de Kreppel (2002) - a assembleia atingiu duas de suas metas principais:
controle parcial do orçamento da Comunidade Europeia e o agendamento da eleição direta.
De acordo com Judge & Earnshaw (2008), a partir do ano de 1970, iniciaram-se emendas
que reformaram o orçamento da Comunidade Europeia e, dentro dessas emendas, é
importante destacar a paridade alcançada entre a assembleia parlamentar e o conselho na
decisão dos limites do orçamento europeu.
Assim, em 1975, através de outra emenda, quatro novos poderes orçamentários
foram imbuídos ao parlamento, estes foram: aumento ou redução dos gastos da
comunidade sem aval do conselho; redistribuição de gastos entre setores orçamentários;
rejeição ou suplementação do orçamento anual; e, direito exclusivo de aprovação ou não do
orçamento votado na comissão; De maneira a tornar as relações entre a assembleia e a
comissão mais cooperativas foi criado também um comitê de conciliação com número igual
de membros do parlamento e do conselho, (Judge & Earnshaw, 2008).
Por fim, é importante ressaltar que em 1974 – na cúpula de Paris – foi estabelecido
eleições diretas para a assembleia parlamentar. No entanto, ela seria executada apenas em
1979 para se acomodar aos interesses do novo membro: Inglaterra (1973). Além da entrada
deste país, houve a adesão da Irlanda e Dinamarca. E, com o alargamento, o número de
parlamentares na assembleia passou de 142 deputados para 198, (kreppel, 2002).
Cumpre salientar que a capacidade deste parlamento buscar maiores poderes veio
se concretizar já na década de 1970. Nesse sentido, uma das maiores conquistas desta
assembleia comum, neste período, foi o poder orçamentário em conjunto com o conselho de
ministros. Além disso, outro fator importante e que trouxe maior legitimidade para a
assembleia foi, de fato, a organização de eleições diretas por sufrágio Universal. Nesse
sentido, o parlamento adquiriu maior visibilidade tanto pelos cidadãos como pelos Estados
membros. Apesar do sucesso nestes aspectos, esta assembleia parlamentar ainda tinha um
caráter predominantemente consultivo, não influenciando nas principais decisões do bloco.
4.3 – SEGUNDO PERÍODO DE DESENVOLVIMENTO
Foi no segundo período de desenvolvimento do parlamento europeu - entre os anos
de 1979 a 1986 – que começaram a haver maiores mudanças institucionais. A primeira
eleição para a assembleia parlamentar ocorreu entre os dias 7 e 10 de junho de 1979. A
média de comparecimento às urnas foi de 63%, este índice foi bem reduzido em relação ao
comparecimento às urnas dos parlamentos nacionais11. O parlamento aumentou de 198
para 410 membros. Sendo, somente a partir de 1981 que o parlamento se adaptou ou
alterou as regras procedimentais internas com a nova quantidade de membros e países
representados.
Assim, de acordo com Judge & Earnshaw (2008), os procedimentos institucionais
formais dobraram de 54 para 116. Um ponto importante deste período, foi a inclusão do
procedimento de atraso nos atos legislativos para que os deputados pudessem dar sua
opinião acerca dos assuntos discutidos no conselho de ministros e na comissão. Além disso,
pela declaração solene da União Europeia de 1983, o conselho era obrigado a responder
questões parlamentares solicitadas pela assembleia parlamentar. Outro ponto importante, o
parlamento agora possuía o poder de esboçar propostas legislativas e enviar à comissão –
“own initiative report” – (Judge & Earnshaw, 2008). Houve a adesão da Grécia (1981),
Portugal e Espanha (1985) ao bloco europeu.
Já no ano de 1983, foi assinada a declaração solene de Stuttgart. A declaração
assinada foi bem diferente do esboço original - denominada pelos eurodeputados de plano
Genscher-Colombo, o qual previa maiores poderes para o parlamento, mais efetivo
processo de decisão, entre outros pontos. Embora a declaração não acatasse muitos
aspectos do plano original estipulados pelos eurodeputados, ela forneceu melhor
posicionamento para a assembleia parlamentar, principalmente, em reconhecer o papel dela
no desenvolvimento da União Europeia e o de consulta desta para a escolha do presidente
da comissão, como também na adesão de outros Estados. Além do mais, a assembleia, a
partir deste momento, recebia os relatórios do conselho, como também a apresentação do
programa anual da comissão para os parlamentares debaterem e votarem, (kreppel, 2002,
p.73-74).
11
O índice mais baixo foi na Inglaterra com 33% e o mais alto foi na Bélgica com 91% - França –
61%, Itália – 85%, Luxemburgo – 89%, Dinamarca – 47%, Alemanha – 65%, Irlanda - 64% e Holanda
– 58%, (Kreppel, 2002).
Embora a declaração de Stuttgart tenha sido criada e votada pela assembleia
parlamentar, ela nunca foi ratificada pelos Estados membros e nem mesmo por outros
órgãos decisórios da União Europeia. No entanto, serviu de base para a formulação do Ato
Único Europeu em 1985 e que entrou em vigor em 1987. Cabe destacar que a consolidação
de maiores poderes ao parlamento e maior integração foram apoiados pelos principais
chefes de Estado, como por exemplo, o francês Miterrand – na época o primeiro ministro da
França.
De maneira geral, o Ato Único Europeu implantou mudanças nas regras de votação
no conselho de ministros, de unanimidade para maioria qualificada. A comissão assumiu o
papel de implementar suas decisões, (Hix, 1996, 2007). E, a assembleia parlamentar
adquiriu mais um procedimento: o cooperativo, o qual dava direito, em certos tópicos, de
este parlamento emendar a legislação diretamente. Além disso, reconheceu o nome da
assembleia parlamentar como Parlamento Europeu e o deu o direito a ele de vetar a entrada
de um novo membro à União Europeia com considerável justificativa, (Hix, 1996, Judge &
Earnshaw, 2008, Kreppel, 2002). Conforme Kreppel (2002):
The SEA (single european act) made a commitment to qualified majority
voting for most of the single market program, as well as allowing the future
expansion of areas of majority decision making to be decided on by
unanimous consent, but most importantly for the EP it added the cooperation
procedure to the legislation arsenal (p.77).
O parlamento europeu adquiriu neste período uma maior capacidade de intervenção
nas políticas do bloco regional, principalmente com o procedimento cooperativo12. Além
disso, esta câmara consolidou pontos importantes em relação à comissão europeia como a
questão da decisão do seu presidente, buscou o atraso na legislação para que pudesse dar
o seu parecer, mesmo que de maneira consultiva. Além do mais, ganhou o direito de
indagar e ser respondido pela comissão e pelo conselho de ministros. O parlamento
europeu ainda possuía sérias deficiências, pois não tinha nenhum poder sobre a legislação
efetuada, embora pudesse esboçar por sua própria iniciativa e enviar à comissão europeia.
Enfim, a capacidade de transformação neste período foi substancial, fazendo com que os
eurodeputados ou os grupos políticos buscassem maior poder de intervenção na tomada de
decisão, o qual resultou no próximo período.
4.4 – TERCEIRO PERÍODO DE DESENVOLVIMENTO
O terceiro período de desenvolvimento se encontra, segundo os estudos de Kreppel
(2002), entre os anos de 1987 a 1996. Um fato interessante foi que após a ratificação do Ato
Único Europeu, o parlamento europeu não ficou satisfeito com os poderes imbuídos a ele,
12
Vide tópico parlamento europeu.
buscando, estrategicamente, influenciar as reuniões intergovernamentais e, dentro destas, a
revisão dos tratados.
De acordo com Judge & Earnshaw (2008) e kreppel (2009), de fato, os Estados
membros precisavam rever os tratados, principalmente nos aspectos econômicos relativos à
regulação comercial, união monetária, etc. Aproveitando tal situação, o parlamento europeu,
através das reuniões parlamentares com os Estados membros, bem como com as
delegações parlamentares em cada Estado e com a comissão e conselho de ministros,
buscou influenciar as decisões intergovernamentais das cúpulas de 1990 e 1991.
Todo este trabalho estratégico, dos grupos políticos supracitados, resultou no
Tratado de Maastricht, assinado em 1991 e ratificado em 1992. Os principais pontos em
relação ao tratado foram: união das arenas econômicas e políticas, inserção do conceito de
cidadania europeia, necessidade de partido políticos de nível europeu, a inserção do
procedimento de co-decisão I (1993 a 1999), reavaliação da distribuição dos assentos no
parlamento europeu, políticas de segurança e exterior sem influencia do parlamento
europeu e políticas europeias de cooperação e defesa no mesmo teto que as políticas
econômicas, (kreppel, 2002, Hix, 2007).
Judge & Earnshaw (2008), enumera as principais ações deste Tratado de Maastrichit
ou da União Europeia: 1- iniciativa legislativa do parlamento europeu; 2- reconhecimento
dos procedimentos do parlamento europeu. 3- o parlamento, a partir deste tratado, passou a
receber relatórios anuais do banco central europeu, bem como o direito deste órgão
legislativo ser consultado nas reuniões do banco central, juntamente com os membros da
União Europeia; 4 – permissão do parlamento levar à corte outras instituições quaisquer que
não respeitem as medidas dos tratados;
É importante salientar a entrada da Finlândia, Áustria e Suécia em 1995,
aumentando o número de eurodeputados na câmara para 626. Cerca de alguns anos após o
Tratado de Maastricht, devido aos alargamentos ocorridos mencionados acima e a previsão
de possíveis processos de negociação com os países do leste europeu, o parlamento
europeu e a União Europeia como um todo entenderam a necessidade de adaptação e de
preparação para novos alargamentos. Assim, ocorreu, em 1996, outra conferência
intergovernamental, que buscou revisar o Tratado de Maastrichit, prospectos para uma
possível ampliação do bloco e a avaliação da falta de rotina estável no processo de decisão
supranacional.
O parlamento europeu participou, ostensivamente, desta conferência,
inclusive obtendo cópias documentais das reuniões.
Esta conferência culminou no Tratado de Amsterdã, em 1997. As mudanças em
relação ao parlamento foram, segundo Kreppel (2002), Hix (2007) e Judge & Earnshaw
(2008): expansão do procedimento de co-decisão para mais 23 temas políticos, somando
um total de 38 assuntos políticos em que o parlamento poderia participar com certa
influência – denominado por Kreppel como Procedimento de co-decisão II; Conselho de
Ministros vota agora por maioria qualificada, exceto nos temas que envolva agricultura; o
papel do parlamento em indicar membros para a comissão foi fortalecido, bem como a
função de aprovação do presidente da comissão europeia; teto limite de 700 assentos na
câmara legislativa; permitiu o PE elaborar uma proposta para eleições por sufrágio universal
direto em acordo com os procedimentos uniformes em todos os Estados membros;
estabeleceu as regulações e condições gerais das performances dos deveres de seus
membros – com a aprovação do conselho por unanimidade; Alguns pontos negativos ainda
persistiram tais como, o PE ainda não pôde escolher a sua sede13, acesso à corte de justiça
não aumentou e, ainda, não houve um direito real de iniciativa legislativa.
Entende-se que o parlamento europeu a partir de Maastricht adquiriu, de fato, poder
de intervenção nos assuntos legislativos, através do procedimento de co-decisão. Embora
este ainda fosse incipiente – restrito a poucos assuntos políticos - a capacidade atribuída à
câmara legislativa foi surpreendente. Pela primeira vez, o parlamento tinha paridade com o
conselho da União Europeia, em certos assuntos, acerca da legislação do bloco. Com o
Tratado de Amsterdã, o procedimento foi ampliado para mais assuntos, gerando, de fato,
novo fôlego na capacidade de transformação institucional e organizacional deste parlamento
supranacional.
É fundamental salientar que o procedimento de co-decisão foi uma conquista difícil,
os grupos partidários tiveram que lutar para terem voz nas reuniões intergovernamentais.
Além disso, estes parlamentares negociaram com os Estados membros e as suas câmaras
legislativas, reuniram comissões específicas e procuraram apoio de chefes de governo.
Assim, ainda ansiando por maior influência nos anos posteriores, o parlamento europeu
buscou maior poder de intervenção na legislação europeia como veremos mais adiante.
4.5 QUARTO PERÍODO DE DESENVOLVIMENTO
Após a implementação do Tratado de Amsterdã, já em 2000, outra reunião
intergovernamental discutiu questões não resolvidas em Amsterdã. Estas eram: composição
da comissão europeia, unanimidade do voto no conselho de ministros em relação ao
procedimento de co-decisão; o peso do voto no conselho; Em relação ao parlamento
europeu havia muitas questões em aberto como a incorporação da carta de direitos
fundamentais, consolidação do estatus internacional da União Europeia, maior cooperação
entre as instituições, entre outros temas.
13
Até hoje o assunto acerca da sede do parlamento europeu é muito restrito e não entra na pauta de
debate, sendo consenso entre os países membros a permanência de três sedes. segundo Kreppel
(2002), Hix (2007) e Judge & Earnshaw (2008);
Toda essa discussão se consolidou no Tratado de Nice em 2001. Este acordo não
trouxe alterações substâncias. De fato, ele preparou as instituições europeias para o
alargamento em 2004. De maneira geral, este tratado afirmava o incentivo à participação do
cidadão, maior transparência e, consequentemente, democratização das instituições
europeia, principalmente, o parlamento europeu, (Hanley, 2008, Kreppel, 2002; Hix, 2007).
Alguns pontos específicos fazem-se importantes citar: o presidente da comissão
europeia deveria passar pelo crivo dos parlamentares europeus, o voto por maioria
qualificada foi utilizado para que não houvesse veto por um único Estado membro e houve a
delegação de mais poderes para o presidente da comissão europeia, houve o aumento do
número de membro no parlamento de 700 para 732, o procedimento de co-decisão
aumentou para seis novas áreas – não abarcou as áreas de regulação financeira, medidas
internas para implementação para acordos de cooperação e fundos estruturais e de coesão.
Interessante notar que neste tratado já previa um estatuto para os partidos políticos
europeus e o seu financiamento, que seria aprovado pelo processo de co-decisão (Judge &
Earnshaw, 2008, p.56-57, Hix, 2007).
Um ponto essencial e que de fato demonstrou a capacidade de influência do
parlamento europeu, foi o considerável papel ativo deste parlamento na formulação do
tratado constitucional.
A primeira vez que a câmera legislativa supranacional tinha
angariado muita influência sobre a formulação de um tratado. Segundo o relatório do comitê
de assuntos constitucionais do parlamento europeu, esta câmara “exerted a major influence
on the draft constitutional treaty” (JUDGE & EARNSHAW, 2008, p.58 apud PE 347.119,
2004, p.15).
No entanto, a constituição não foi aprovada, barrada por referendum na França – 29
de maio de 2005 – e na Holanda – 1ª de junho de 2005. O parlamento europeu e nem as
outras instituições europeias acreditavam em tal reação dos cidadãos destes países. Nesse
sentido, para elucidar o tratado constitucional, fomentar o debate público e democratizar as
decisões foram realizados diversos fóruns de cidadãos em 2006, como também dois
encontros entre a câmara legislativa europeia e os parlamentares nacionais.
Por meados de 2007, uma nova conferência intergovernamental foi realizada e
alguns aspectos do tratado constitucional foram alterados. Por exemplo, o próprio nome do
tratado que passou a se chamar de Tratado Constitucional para Tratado de Lisboa. Em
relação às propostas do parlamento europeu em nada foi alterado, permaneceram as
mesmas que a do Tratado Constitucional.
Assim, os principais aspectos defendidos por este novo tratado, em relação ao
parlamento europeu (PE) foram: proporcionalidade dos assentos na câmara legislativa
europeia com o mínimo de seis membros para cada país e o máximo de 96; reafirmação do
princípio da democracia representativa, cujo artigo 10 do Tratado da União Europeia já
tratava; trabalho concomitante entre o conselho da União Europeia – antigo conselho de
ministros - e o parlamento europeu, eleição do presidente da comissão europeia passar pelo
parlamento europeu; o procedimento de co-decisão teve o nome substituído para
procedimento legislativo ordinário, ampliando sua base para mais 13 assuntos, incluindo a
agricultura e o comércio; o PE e o conselho da União Europeia decidem por unanimidade –
no procedimento legislativo ordinário - em assuntos que envolvam energia, passaporte,
medidas fiscais, cooperação policial e discriminação; o PE e o conselho da União Europeia
decidem – no procedimento legislativo ordinário - por maioria qualificada em outros temas;
PE pode propor emendas nos tratados; e, por fim, com a abolição do orçamento
compulsório e não compulsório o PE tem o poder de consenso sobre a perspectiva
financeira multianual;
Fora dos trâmites dos tratados, em 2004, por iniciativa dos eurodeputados, foi
estabelecida a regulação dos partidos de nível europeu, conhecida como estatuto de
2004/2003. Este além de formular regras para os partidos de nível europeu, ele, também,
estabeleceu o sistema de fundos públicos fora do orçamento da União Europeia (Gagatek,
2009, p.28). Um ponto importante que a regulação de 2004 estabeleceu, foi a proibição dos
europartidos efetuar qualquer tipo de campanha eleitoral.
No entanto, em 2007, houve a revogação e, hoje, os partidos transnacionais podem
apenas fazer campanhas eleitorais em prol da família partidária e não de um partido político
nacional, regional ou candidato específico. Além disso, as campanhas eleitorais para estes
fins são diretamente financiadas pela União Europeia.
Esta última fase de desenvolvimento do parlamento europeu é importante, pois a
partir dos Tratados de Nice, Constitucional – o qual não entrou em vigor – e o de Lisboa, o
parlamento europeu angariou maiores poderes e influência sobre a organização institucional
da União Europeia e, principalmente, sobre a tomada de decisão no triângulo institucional
europeu14 – Conselho da União Europeia, Comissão Europeia e Parlamento Europeu(D’arcy, 2002). Entende-se que a capacidade do parlamento europeu em buscar mais
poderes foi fundamental, especificamente nas reuniões intergovernamentais e nos esboços
de um possível tratado constitucional.
Há muito ainda que se buscar neste parlamento, mas o importante a salientar é que
os parlamentares, inseridos nos seus grupos políticos, têm de fato uma maior capacidade de
alterar seu ambiente institucional e organizacional hoje do que há anos atrás com a
formação da assembleia comum. Outro ponto crucial na sua evolução institucional e
14
O triângulo institucional de tomada de decisão da União Europeia é composto pela comissão
europeia – iniciativa da proposta legislativa- parlamento europeu e conselho da União Europeia, os
quais possuem paridade na tomada de decisão, principalmente através do procedimento legislativo
ordinário.
organizativa foi a criação do estatuto 2004/2003 e sua emenda de 2007 em que definiu o
financiamento, a tarefa dos partidos e dos grupos partidários, funções e o procedimento de
campanha eleitoral. Todos estes pontos mencionados foram fundamentais para tornar a
câmara legislativa europeia um parlamento mais forte e influente.
CONCLUSÃO
Este panorama das alterações organizacionais e institucionais do parlamento
europeu foi demonstrado com o objetivo de evidenciar que esta câmara legislativa está
galgando poderes desde os primeiros indícios da sua existência, em 1952 com a assembleia
comum. Além disso, este histórico nos permitiu entender as mudanças institucionais deste
parlamento e os conflitos de interesses entre esta instituição e o conselho da União
Europeia, comissão europeia e os partidos nacionais. Dentro deste contexto, estão os
grupos políticos e os partidos transnacionais, os quais participaram ativamente neste
processo.
O parlamento europeu, de fato, possui uma capacidade de transformação
institucional e organizacional considerável mais hoje do que há 50 anos. Assim sendo,
vimos que, através de um processo paulatino, esta câmara legislativa europeia adquiriu
poderes e influência sobre a legislação da União Europeia. De uma simples câmara
consultiva o parlamento se tornou o meio mais importante para que a legislação seja
aprovada. Além disso, para isso precisou conquistar maior paridade em relação ao conselho
da União Europeia, bem como travar diversos processos de negociação com os
parlamentos nacionais, chefes de governos e outras instituições europeias.
Concluindo, o objetivo deste artigo foi demonstrar, através de um panorama mais
histórico, a capacidade de transformação organizacional e institucional de um parlamento
meramente consultivo ou nos termos de Mezey (1979) um parlamento com little or no policymaking power para uma câmara com considerável influência legislativa ou, ainda com strong
policy making-power. Obviamente, ainda há problemas que permeiem a relação parlamento
europeu e outras instituições europeias, como também a relação parlamento e o cidadão
comum, porém este artigo buscou focar na capacidade de transformação institucional e
organizacional desta câmara legislativa supranacional.
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