UNIVERSIDADE DO LEGISLATIVO BRASILEIRO (UNILEGIS)
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO (CEFOR)
INSTITUTO SEZERDÊLO CORREIA (ISC)
MARIA GORETTE BRANDÃO DA SILVA
Orçamento e mídia: uma análise do noticiário nos grandes jornais
BRASÍLIA
2008
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MARIA GORETTE BRANDÃO DA SILVA
Orçamento e mídia: uma análise do noticiário nos grandes jornais
Projeto de pesquisa destinado a embasar
elaboração de monografia que constitui prérequisito
para
titulação
no
Curso
de
Especialização em Orçamento Público, edição
2007/2008,
realizado
Universidade
(Unilegis/Senado
Formação,
do
em
conjunto
Legislativo
Federal),
Treinamento
e
o
pela
Brasileiro
Centro
de
Aperfeiçoamento
(Cefor/Câmara dos Deputados) e o Instituto
Sezêrdelo Correia (ISC/Tribunal de Contas da
União).
BRASÍLIA
2008
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SUMÁRIO
Identificação do projeto ........................................................................................................ 3
Apresentação .......................................................................................................................... 3
Problema ...............................................................................................................................
3
Hipóteses ...............................................................................................................................
4
Justificativa ...........................................................................................................................
4
Objetivos ...............................................................................................................................
6
Referencial teórico ................................................................................................................
7
Metodologia .......................................................................................................................... 10
Cronograma ........................................................................................................................... 10
Referências ............................................................................................................................ 11
4
1 IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: Orçamento e mídia: uma análise do noticiário nos grandes jornais
Autor: Maria Gorette Brandão da Silva
Finalidade: embasar monografia de conclusão do Curso de Especialização em Orçamento
Público.
Instituição: Universidade do Legislativo Brasileiro (Unilegis/Senado Federal), Centro de
Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados (CEFOR/Câmara dos
Deputados) e Instituto Sezêrdelo Correia (ISC/Tribunal de Contas da União)
Data: 23/03/2008
2 APRESENTAÇÃO
O tema foi escolhido em razão da experiência profissional da autora, que integra o
quadro de jornalistas da Agência Senado e, nos últimos três anos, no cumprimento de pautas
de trabalho, acompanhou com regularidade os trabalhos da Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO).
A Agência é um dos órgãos que integram o sistema de comunicação gerido pela
Secretaria de Comunicação Social (SECS) do Senado Federal, composto ainda pela TV
Senado, a Rádio Senado e o Jornal do Senado. Além de manter a página informativa do portal
do Senado na internet, a Agência produz a maior parte do conteúdo divulgado pelo Jornal do
Senado.
3 PROBLEMA
A partir da análise do material publicado por grandes jornais brasileiros ao longo do
processo de elaboração e tramitação legislativa do projeto da LOA para 2008, a autora
pretende mostrar como se desenvolveu a cobertura do tema, de forma a evidenciar se o
noticiário destacou adequadamente a importância e o significado do assunto frente ao grande
fluxo de informações rotineiras.
Ao mesmo tempo, a pesquisa deseja evidenciar até que ponto o enquadramento da
cobertura favoreceu um tratamento meramente informativo acerca do tema ou se contribuiu,
em alguma medida, para enfraquecer ou reforçar discursos específicos sobre o orçamento
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público e o papel desempenhado pelos Poderes Executivo e Legislativo na concepção da lei
anual que dispõe sobre as receitas e despesas da União.
4 HIPÓTESES
A observação assistemática do noticiário acerca dos acontecimentos em torno do
processo orçamentário nos possibilita afirmar que essa cobertura tem sido episódica e
fragmentada, basicamente associada aos eventos principais da agenda de tramitação do
projeto da LOA no Congresso.
Pouca atenção é dada aos desdobramentos do processo no âmbito do Executivo, no
momento de elaboração do projeto orçamentário, quando a peça orçamentária ganha suas
feições quase definitivas. Como resultado, o público que se interessa pelo tema vê-se privado
de informações essenciais para uma avaliação antecipada das decisões sobre o destino dos
recursos públicos.
Quer na fase de tramitação quer no momento da elaboração, o noticiário quase nunca
ultrapassa o plano factual, com prejuízo à informação em profundidade, que permitisse cotejar
programas e ações orçamentárias com as demandas da sociedade nos diversos campos de
políticas públicas.
Para os grandes jornais, enfim, o Orçamento é assunto de rotina. Uma quebra desse
paradigma só costuma acontecer quando os fatos emergentes possuem atributos que ampliam
seu status como notícia, de acordo com valores da cultura profissional dos jornalistas.
Notadamente, quando os acontecimentos irrompem com características de escândalo ou
quando se verificam falhas no funcionamento regular dos processos.
5 JUSTIFICATIVA
O orçamento público, em qualquer das esferas de governo, está muito mais próximo
da vida das pessoas, empresas e demais organizações do normalmente se dá a perceber. A
começar pelo fato essencial de que os recursos que suportam os gastos públicos são providos
pela sociedade, extraídos compulsoriamente aos contribuintes, pessoas físicas ou jurídicas.
Para dispor dos recursos, no entanto, os governantes precisam de prévia autorização
legislativa, via leis orçamentárias. Nada se faz sem expressa previsão nos orçamentos anuais:
o pagamento dos servidores, a construção de obras, a concessão de benefícios e a prestação de
toda variada gama de serviços públicos. Na esfera da União, despesas que devem absorver
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quase R$ 1 trilhão em 2008, somente com os gastos do orçamento fiscal (programas do
governo em geral) e da seguridade social (benefícios da Previdência e demais programas da
seguridade), sem considerar montante extra de quase meio bilhão de reais para o
refinanciamento da dívida pública federal (com emissões de títulos do Tesouro Nacional).
Em que pese a elevada expressão desses números, o debate orçamentário sempre se
viu cercado pela mitologia de que esse seria tema de interesse exclusivo dos governantes e
especialistas. No entanto, o mito vem perdendo prestígio diante da crescente atenção da
sociedade ao assunto. É o que se comprova com o aumento do número de entidades que
buscam influir na formulação das políticas públicas e fortalecer o controle social dos gastos,
acompanhando passo a passo a execução orçamentária.
Só como exemplo, cita-se o Instituto de Estudos Econômicos e Sociais (Inesc) e o
Fórum Brasil do Orçamento (FBO). Um caso de notável êxito é representado pela Rede Andi
(Agência de Notícia dos Direitos da Infância), criada em 1992 com o objetivo de transformar
a infância e a adolescência em prioridades na implementação de políticas públicas.
Reconhecendo a importância da mídia nesse processo, as organizações da Rede ANDI Brasil
trabalham para influir na agenda dos veículos de informação, com a oferta de pautas com
dados que se destinam a qualificar o nível das notícias e reportagens sobre o universo infantojuvenil1.
Não se pretende afirmar com essas ponderações que o tema orçamentário desperte
interesse absoluto e irrestrito. Mas também não há como negar a existência de crescente
demanda por informações acerca do assunto, em meio ao permanente debate em torno da
atribuição de um papel social mínimo às atividades da imprensa e dos jornalistas. É certo que
tais atividades estão submetidas a injunções de mercado e, no caso dos profissionais, a
controles das organizacionais a que servem. Essa constatação não anula, porém, a visão - ao
menos para certa parte dos estudiosos dos processos de comunicação – de que a mídia e os
jornalistas gozam de autonomia relativamente importante para definir seus temas e construir
seus relatos (Soloski, 1999, 99).
Aqui, portanto, assume-se a premissa de que existe demanda por mais informações
sobre o Orçamento na mídia. Nesse projeto, adota-se também a visão de que os veículos de
comunicação, a partir do que incluam ou excluam dos seus próprios conteúdos, exercem a
1
O site da Rede Andi (www.andi.org.br), em 25/03/2007, destaca matéria intitulada “Orçamento aprovado em
Comissão do Congresso corta R$ 149,5 milhões de programas da infância”. O texto informava que o corte
decorreu de ajustes feitos pela CMO na peça orçamentária, para adequar as despesas ao fim da CPMF, com
prejuízos para as dez principais ações de atendimento às crianças e adolescente do governo federal em 2008.
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capacidade de influir sobre os temas que as pessoas incluem ou excluem de seus
conhecimentos. Esses são motivos suficientes para justificar o interesse em estudo acerca do
perfil da cobertura oferecida pelos principais jornais brasileiros ao tema orçamentário.
Acredita-se que os resultados podem subsidiar debates sobre as práticas no acompanhamento
do tema, inclusive por parte dos veículos do sistema de comunicação do próprio Senado.
6 OBJETIVOS
6.1 Objetivo geral
Avaliar como os grandes jornais brasileiros cobriram os acontecimentos associados
ao processo de elaboração, na esfera do Executivo, e ao exame e votação, no Congresso, do
projeto da lei Orçamentária para 2008.
6.2 Objetivos específicos
•
Quantificar o noticiário produzido sobre o tema, procurando mostrar quais os
momentos e fases do processo concentram a atenção da mídia.
•
Avaliar como as notícias são destacadas em relação aos temas mais valorizados
nas respectivas edições.
•
Identificar quais as políticas públicas setoriais que, no curso do processo de
elaboração e tramitação da LOA, foram objeto de atenção do noticiário.
•
Identificar os temas que polarizaram os debates acerca da LOA, notadamente
durante a fase de tramitação legislativa.
•
Apontar as fontes mais freqüentemente citadas no noticiário, mostrando como e
de que modo elas participam do processo orçamentário, para favorecer a
reconstituição do contexto em que se movem os jornalistas na captura das
notícias.
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•
Codificar títulos e textos segundo categorias pré-estabelecidas, tendo em vista
capturar aspectos latentes que revelem orientações da cobertura por tratamento
que pode transitar por um enfoque mais factual ou, em outro pólo, por
abordagem mais valorativa dos fatos noticiados.
7 REFERENCIAL TEÓRICO
A importância dos meios de comunicação nas sociedades modernas é amplamente
reconhecida. Ao mesmo tempo em que representam um importante setor industrial, em
contínua expansão e quase sempre na vanguarda dos avanços tecnológicos, os mídia operam
no vasto mundo das operações simbólicas, de consumo massivo, que impactam os indivíduos
em suas experiências sociais, culturais e políticas.
Isso explica o crescente interesse por estudos no campo da comunicação, de início
estreitamente associado a preocupações em identificar influências imediatas dos mass mídia
sobre o comportamento do público. De certo modo, essa a preocupação permanece, mas agora
sob o ponto de vista dos efeitos de longo prazo, cumulativos, e não mais sobre as reações
imediatas.
Mais recentemente, surgiram novas preocupações nesse campo de pesquisa,
sobretudo com a relação entre os meios de comunicação e a qualidade das informações que
produzem. É sobre esse campo, situado no espaço específico do jornalismo e da produção das
notícias, que recai o interesse do projeto de pesquisa que aqui se apresenta.
A opção foi por uma pesquisa baseada na prática da análise de conteúdo, técnica de
orientação empírica e exploratória, com finalidade preditiva. Fonseca Júnior (2005, p. 286)
observa que essa técnica apóia-se na análise de mensagens, da mesma forma que a análise
semilógica ou a análise de discurso. No entanto, como salienta esse autor, cumpre com mais
requisitos de sistematicidade e confiabilidade.
De forma simplificada, a técnica envolve processos de codificação de dados
(informações do texto) em função de regras previamente definidas. A análise das informações
codificadas propicia a constituição de resultados (estatísticas, diagramas, figuras ou modelo)
que permitem ao investigador propor inferências sobre o objeto de estudo – ou seja, operações
lógicas destinadas a extrair conhecimentos sobre aspectos latentes da mensagem analisada.
Com aplicação em vários campos de conhecimento das ciências humanas e sociais, o
método – coincidentemente – emergiu de processos de análise na área do jornalismo, durante
o florescimento da imprensa sensacionalista nas ultimas décadas do século XIX, nos Estados
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Unidos. O objetivo era medir o grau de “sensacionalismo” dos textos da imprensa, por meio
da contagem e medida da extensão das notícias, do tamanho dos títulos e localização delas nas
páginas.
Uma segunda referência teórica está associada aos chamados estudos de
newsmaking, vertente de pesquisas centrada na análise dos processos de produção das
notícias. Nesses estudos, considera-se que todo órgão de informação atua movido pelo
interesse de fornecer a seus públicos relatos de acontecimentos significativos e interessantes.
No entanto, precisam lidar permanentemente com uma grande abundância de informações,
situação que impõe aos veículos a necessidade incontornável de selecionar os fatos que serão
objeto de tratamento como notícia e, em processo contínuo de descarte, finalmente definir
aquelas que vão compor o conteúdo dos produtos jornalísticos.
A seleção implica reconhecer que alguns fatos são mais notáveis no confronto com
os demais (Wolf, 2003, p. 188-189). Traquina (1999, p.169-170) diz que uma das questões
centrais do campo jornalístico consiste exatamente em definir o que é a notícia e quais fatores
determinam a noticiabilidade dos acontecimentos, afirmação que nos ajuda a compreender o
grau das dificuldades que teriam de ser enfrentados diariamente por jornalistas e empresas do
setor caso não contassem com critérios sobre o que interessa publicar ou não.
O problema, no entanto, acaba sendo enfrentado com relativa desenvoltura pelos
profissionais da área, mediante o manejo de critérios de valoração dos acontecimentos - os
chamados valores/notícia. Operados no dia-a-dia, uns em confrontos com outros, esse
critérios permitem, para efeito de seleção, o ordenamento da importância e o grau de interesse
de cada acontecimento. Pode-se apontar, entre os de maior peso, os critérios que dizem
respeito à atualidade dos fatos, à quantidade de pessoas por eles afetadas e ao grau de
importância - política, social ou econômica - dos personagens envolvidos.
Outro fator crítico na atividade jornalística é o tempo, uma vez que os veículos
trabalham com prazos normalmente curtos para coletar e tratar as informações, com rígido
limite – o deadline – para que esse conjunto de operações seja concluído. Afinal, até chegar às
bancas, o jornal precisa ser impresso e distribuído. De forma semelhante, os noticiários no
rádio ou na televisão têm hora determinada para ir ao ar. Schlesinger (1999, p.180) afirma
“não ser descabido falar-se de uma organização jornalística como uma máquina do tempo”.
No entanto, sugere ainda que, para o jornalista, o conceito do tempo também assume um
caráter fetichista, como um obstáculo a ser vencido até para oferecer prova de competência de
si mesmo.
10
Estudos no campo do newsmaking também destacam a importância das fontes
constituídas pelos profissionais, para compor sua rede de informantes. Para Wolf (2003, p.
22), as fontes são decisivas para a qualidade das informações, embora ainda permaneçam
“esbatidas na mitologia profissional que tende, pelo contrário, a realçar o papel activo dos
jornalistas” no processo de recolha das notícias. Não deixa de realçar, porém, que as relações
entre jornalistas e fontes tanto pode favorecer quanto criar constrangimentos ao processo de
informação, por conta de compromissos que eventualmente sejam estabelecidos de parte a
parte.
Com muita freqüência, as pesquisas nesse campo teórico põem ainda em relevo o
efeito de fragmentação dos conteúdos da realidade social, em conseqüência da forma como se
organiza a produção das notícias. Com efeito, os acontecimentos são retirados de seu contexto
e apenas aspectos são reconstituídos. Além disso, essa operação tanto pode incluir acréscimos
como reduções de sentido. Nesse caso, importa dizer que não se trata sempre de manobras
ideológicas propositadamente concebidas para possibilitar o controle das pessoas, mas
decorrência de processos simbólicos no plano das linguagens.
É preciso ter em conta, ainda, que as práticas e paradigmas incorporados ao dia-a-dia
da cobertura noticiosa – segundo a abordagem teórica aqui discutida – não são reconhecidas
como fatos naturais, como muitas vezes pretendem os jornalistas e sua cultura profissional,
estribada nos conceitos idealistas da imparcialidade e da objetividade. Com suas
determinações estruturais e mediações simbólicas, o espaço de produção das notícias deve ser
compreendido como resultado de relações sociais historicamente construídas. As notícias,
desse modo, não podem ser entendidas como simples espelhos da realidade.
Ao enfocar o tema orçamentário sob a ótica da notícia, portanto, devemos considerar
que os valores/notícia e as rotinas de produção desempenham papel decisivo na determinação
dos assuntos que ganham direito a existência pública na condição de informação jornalística.
Nesse cruzamento, são prefiguradas as condições que definem quais fatos serão notícias e, em
grande medida, o tipo de tratamento e o formato que vão receber para, finalmente, serem
veiculados.
O resultado de todo esse complexo conjunto de operações tanto pode significar o
esvaziamento, a fragmentação ou mesmo uma supervalorização dos acontecimentos. De todas
as maneiras, e em algum nível, o processo informativo ensejará a ocorrência de efeito que os
estudos de comunicação definem como agenda-setting. Conforme essa hipótese (Shaw, apud
Wolf, 2003, p. 144), em conseqüência da ação dos jornais, da televisão e outros meios de
comunicação, “o público sabe ou ignora, presta atenção ou descura, realça ou negligencia
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elementos específicos dos cenários públicos”. Uma abordagem que, sem dúvida, representa
um estímulo adicional ao esforço de avaliação da noticiabilidade de tema tão relevante como
entendemos seja o orçamento federal.
8 METODOLOGIA
A pesquisa, de gênero marcadamente exploratório e descritivo, envolverá a análise dos
textos jornalísticos que abordam os acontecimentos em torno das fases de elaboração, no
âmbito do Executivo, e de tramitação, no Congresso, do projeto de lei do Orçamento para
2008. O corpus da amostra envolverá o material produzido pelos três maiores diários do país,
Folha de São, O Estado de São Paulo, O Globo, mais o resultado da cobertura do Valor
Econômico, especializado em informações econômicas, e o Correio Braziliense – que, embora
de alcance regional, possui expressivo prestígio no meio político, estando sempre entre os
mais citados por parlamentares nas tribunas da Câmara dos Deputados e do Senado.
A coleta das notícias será feita, em princípio, na base de dados formada pelo clipping
(coleção de notícias) eletrônico do Ministério do Planejamento, mantido na página desse
órgão na internet. Uma consulta prévia oferece indicações de que esse clipping reúne material
abrangente e regular acerca do noticiário relacionado ao tema orçamentário, afeto às
competências da pasta do Planejamento.
Quanto à análise e interpretação dos dois conjuntos de informações, utilizaremos
como suporte os problemas e indicações teóricas fornecidas pelos estudos do newsmaking – e,
complementarmente, por referências à hipótese do efeito de agenda-setting.
Eventualmente, o recurso da entrevista poderá ser utilizado, tendo em vista a busca de
esclarecimentos sobre aspectos obscuros ou permitir a contextualização de informações.
9 CRONOGRAMA
•
Levantamento bibliográfico .................. de 01/05/2008 a 14/05/2008
complementar
•
Coleta de dados (notícias) .................... de 15/05/2008 a 30/06/2008
•
Definição das categorias de análise ....... de 01/06/2007 a 10/06/2008
•
Leitura e revisão bibliográfica ............... de 01/05/2008 a 15/09/2008
12
•
Elaboração do texto final ....................... de 01/07/2008 a 15/09/2008
•
Revisão final .......................................... de 16/09/2008 a 30/09/2008
10 REFERÊNCIAS
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Mídia e o Sistema Político. Campinas: Opinião Pública, vol. 12, nº 1, abril/maio, 2006.
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ed. São Paulo, 2006.
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2007.
GIL, Antonio Carlos. Como elaborar projetos e pesquisa. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2007
FONSECA JÚNIOR, Wilson Corrêa. Análise de Conteúdo. In: DUARTE, Jorge; BARROS,
Antonio. Métodos e Técnicas de Pesquisa em Comunicação. 2. ed. São Paulo, 2006, p. 280 a
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WOLF, Mauro. Teorias da Comunicação. 8. ed. Lisboa: Editorial Presença, 2003.