1
Monica Hass
Myriam Aldana
Rosana Maria Badalotti
(Orgs.)
Os Planos Diretores e
os limites de uma gestão
urbana democrática
Chapecó,
Xanxerê e Concórdia (SC)
as experiências de
Chapecó, 2010
Reitor: Odilon Luiz Poli
Vice-Reitora de Ensino, Pesquisa e Extensão: Maria Luiza de Souza Lajús
Vice-Reitor de Planejamento e Desenvolvimento: Claudio Alcides Jacoski
Vice-Reitor de Administração: Sady Mazzioni
Diretor de Pesquisa e Pós-Graduação Stricto Sensu: Ricardo Rezer
Este livro ou parte dele não podem ser reproduzidos por qualquer meio sem autorização
escrita do Editor.
711.4
Os Planos Diretores e os limites de uma gestão urbana
P712p
democrática: as experiências de Chapecó, Xanxerê e
Concórdia (SC) / Monica Hass, Myriam Aldana, Rosana
Maria Badalotti (Orgs.). – Chapecó, SC : Argos, 2010.
209 p. (Regionais ; 4)
ISBN: 978-85-7897-026-0
1. Chapecó - Planejamento urbano. 2. Xanxerê – Planejamento urbano. 3. Concórdia - Planejamento urbano.
I. Hass Monica. II. Aldana, Myriam. III. Badalotti, Rosana
Maria. IV. Série.
CDD 711.4
Catalogação elaborada por Caroline Miotto CRB 14/1178
Biblioteca Central da Unochapecó
Todos os direitos reservados à
Argos Editora da Unochapecó
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Conselho Editorial:
Rosana Maria Badalotti (presidente), Carla Rosane Paz Arruda Teo (vice-presidente),
César da Silva Camargo, Érico Gonçalves de Assis, Maria Assunta Busato,
Maria Luiza de Souza Lajús, Murilo Cesar Costelli, Ricardo Rezer,
Tania Mara Zancanaro Pieczkowski
Coordenadora:
Maria Assunta Busato
Sumário
Prefácio
9
Introdução
13
Leitura dos “modos de fazer”
Planos Diretores
Monica Hass
21
O planejamento urbano no Brasil:
do Plano Diretor técnico ao participativo
A perspectiva democrático-participativa do Estatuto da Cidade
A função social da propriedade: os interesses do capital
imobiliário e de seus aliados
Análise comparativa dos Planos Diretores estudados:
avaliação das experiências em torno da gestão
democrática e da função social da propriedade
Referências
24
28
39
44
51
a possibilidade de um pacto social à luz
dos princípios do Estatuto da Cidade:
o Plano Diretor de Chapecó (SC)
Monica Hass, Myriam Aldana, Rosana Maria Badalotti
59
Exclusão social: da colonização aos dias atuais
Um pouco de história
Política de redução da exclusão social
60
61
70
Pequeno histórico dos Planos Diretores de Chapecó
73
O processo de discussão do novo Plano Diretor do
município de Chapecó
81
Atores do governo e da sociedade civil
88
Os conflitos e desdobramentos seguintes
92
A revisão do Plano Diretor de
Desenvolvimento Territorial de Chapecó
Propostas da revisão do Plano Diretor
A assembleia de revisão do Plano Diretor e o perfil
dos atores participantes
Metodologia de discussão da assembleia de revisão
do Plano Diretor
Desdobramentos da revisão do Plano Diretor
98
99
102
105
108
Considerações finais
111
Referências
114
O processo participativo na elaboração
do Plano Diretor de Desenvolvimento
de Xanxerê: uma análise empírica
Cristiane Gretzler
121
Pequeno contexto histórico regional
122
Contexto histórico de Xanxerê
126
Problemas socioambientais de Xanxerê
128
Histórico dos Planos Diretores
131
A elaboração do Plano Diretor de Desenvolvimento
de Xanxerê
136
Os conflitos em torno do Plano Diretor de Xanxerê
150
Considerações finais
155
Referências
157
A experiência da discussão do Plano
Diretor do município de Concórdia
Jamile Prezzi
161
Contexto histórico, econômico, social e político:
a influência sobre o planejamento urbano de Concórdia
A cidade e os seus problemas
162
170
Os Planos Diretores de Concórdia: diferentes
processos de elaboração
175
Método de elaboração do Plano Diretor de Concórdia
180
O processo democrático de discussão e os conflitos
185
Revisões do Plano Diretor e adaptação
ao Estatuto da Cidade
191
Considerações finais
200
Referências
203
Sobre os autores
207
Prefácio
N
a primeira década do século XXI observou-se um processo
de significativa participação da população no desenvolvimento de políticas urbanas no Brasil; processo que, por um lado,
representa a tentativa de opor a “cidade-direito” à “cidade-mercado” e,
por outro lado, reflete o fracasso do planejamento funcionalista e tecnocrático que foi implantado nas principais cidades brasileiras na maior
parte do século XX. Essa participação, no cenário político propício dos
últimos anos, ao menos no contexto nacional, foi seguida da criação de
uma nova estrutura institucional que lhe dá suporte.
Não se pode, no entanto, homogeneizar nem generalizar tal participação, pois ela se desenvolve num contexto muito complexo, que
mistura grandes e pequenas cidades, cenários conservadores e progressistas, equipes técnicas muito desenvolvidas em certas prefeituras
e inexistência de qualquer tipo de conhecimento técnico em outras.
Seria melhor falar em um repertório de experiências de participação,
em vez de falar em uma experiência participativa brasileira.
Após os quase dez anos que se seguiram ao Estatuto da Cidade, os
pesquisadores das áreas de Planejamento Urbano, Sociologia, Geografia,
Urbanismo e de outras ainda estão fazendo uma avaliação dos processos
9
de elaboração de Planos Diretores elaborados por cerca de 1,5 mil municípios entre vinte mil (e até menos) e 11 milhões de habitantes (caso
de São Paulo). Este livro encontra-se nesse contexto e
[...] verifica se foi estabelecido um pacto social urbano – um
sistema de governança – envolvendo os diferentes atores sociais,
políticos e do mercado que participaram da discussão dos Planos
Diretores de Chapecó, Xanxerê e Concórdia, municípios localizados no oeste de Santa Catarina, em torno de uma política
urbana includente. (p. 16).
A oposição que mencionamos entre os paradigmas “cidade-mercado” e “cidade-direito” nasceu da análise do planejamento e da gestão
das cidades brasileiras feita por Santos (2007)1. Quanto ao primeiro, a
participação política se daria a partir do “reconhecimento dos agentes
como clientes-consumidores, portadores de interesses privados, impedindo a construção de uma esfera pública que represente o interesse
coletivo” (Santos Júnior, 2007, p. 306). Diluem-se as ideias de totalidade
e de cidadania, que perde sua conexão com a ideia de universalidade;
divide-se o espaço político entre hipercidadãos e subcidadãos. Por sua
vez, o paradigma cidade-direito está, segundo o autor, em construção,
“tanto em relação ao aspecto teórico quanto em relação ao da práxis
sociopolítica” (Santos Júnior, 2007, p. 307). Ele
[...] afirma o papel central do poder público no planejamento
urbano e o seu compromisso com o enfrentamento dos mecanismos de produção de desigualdades e exclusão decorrentes
da vigência da dinâmica do mercado no uso e ocupação do solo
Santos Júnior, Orlando Alves. Cidade, cidadania e planejamento urbano: desafios
na perspectiva da reforma urbana. In: Feldman, Sarah; Fernandes, Ana (Orgs.). O
urbano e o regional no Brasil contemporâneo: mutações, tensões, desafios. Salvador:
EDUFBA, 2007. p. 293-314.
1
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urbano e do controle do poder político pelos históricos interesses
patrimonialistas. (Santos Júnior, 2007, p. 307).
Para o autor, a disputa entre esses dois paradigmas fica evidenciada sobretudo no processo de elaboração dos Planos Diretores municipais nos últimos anos. As autoras do presente livro corroboram,
de certa forma, esta visão ao constatarem que existem,
[...] de um lado, governos locais aliados com os interesses individuais capitalistas, identificados como liberais, de direita e/ou
conservadores, e, de outro, novos estilos de administração local,
denominados ‘democrático-populares’ (p. 44).
Ao colocarem a participação como central no processo de elaboração e aprovação do Plano Diretor municipal, as autoras deste livro apresentam uma reflexão sobre o conceito de governança. Elas salientam, no
entanto, que devemos adjetivar esse conceito para não corrermos o risco
de utilizá-lo descontextualizadamente e em dissonância com os princípios do próprio Movimento de Reforma Urbana, que tem na politização da discussão dos problemas urbanos um dos seus determinantes na
busca de soluções; seria preciso, por isso, estabelecer uma “governança
democrática” em oposição a uma “governança oligárquica”.
O estudo das autoras sobre a “governança democrática” se deu
em torno da discussão da função social da propriedade; para elas, o
exercício dessa função social possibilitaria ao poder público municipal, por meio do Plano Diretor, exigir do proprietário o cumprimento do uso do seu imóvel para o atendimento de um interesse social.
O estudo empírico que segue mostra a experiência de três municípios
da região oeste de Santa Catarina: Chapecó, Xanxerê e Concórdia.
Em Chapecó, as autoras observam que o pacto social, mesmo
tendo sido estabelecido no momento da elaboração do Plano Diretor
11
Participativo, não é garantia de uma gestão democrática após a aprovação desse plano; a mudança da conjuntura política local teve repercussões importantes em relação às proposições pactuadas pelas diversas forças presentes no momento de elaboração do plano.
Em Xanxerê, não houve, segundo as autoras, qualquer preocupação com os interesses da coletividade no projeto aprovado pela
Câmara de Vereadores; portanto, nenhum sinal de um pacto social
firmado foi identificado. Verificou-se, como em muitas outras cidades brasileiras, um certo formalismo na elaboração do plano, numa
reprodução das práticas pretéritas de planejamento urbano: uma visão
dicotômica entre conhecimento técnico e da população; não houve,
na experiência de Xanxerê, qualquer tentativa de uma visão complementar entre a leitura técnica e a leitura comunitária. Na definição dos
instrumentos do plano, essa cisão ficou ainda mais clara, e interesses
setoriais parecem ter sido privilegiados.
Em Concórdia, identificou-se uma experiência que mostra, no
mínimo, dois aspectos centrais na definição de um Plano Diretor Participativo: 1) uma leitura consensuada da realidade urbana que faz com
que um pacto social seja mais facilmente construído: o problema das
enchentes do rio que corta a cidade fez com que a população, não sem
conflitos, se unisse em torno de alguns instrumentos do Plano Diretor;
2) a existência de um ator técnico com sensibilidade à participação,
que faz com que as distâncias dos diferentes saberes possam convergir.
Enfim, a leitura deste livro nos indica que ainda existem limites
e problemas no “modo de fazer” Planos Diretores após a aprovação do
Estatuto da Cidade, mas que essa nova maneira de planejar traz consigo o germe da inovação e da democracia participativa.
Professor Elson Manoel Pereira
Doutor em Urbanismo
12
Argos Editora da Unochapecó
Título
Organizadoras
Coleção
Coordenadora
Assistente editorial
Assistente de vendas
Secretaria
Divulgação, distribuição e vendas
Projeto gráfico e capa da coleção
Os Planos Diretores e os limites de uma gestão
urbana democrática: as experiências de Chapecó,
Xanxerê e Concórdia (SC)
Monica Hass
Myriam Aldana
Rosana Maria Badalotti
Regionais
Maria Assunta Busato
Alexsandro Stumpf
Neli Ferrari
Alexandra Fatima Lopes de Souza
Neli Ferrari
Luana Paula Biazus
Julha Suzana Dresch
Hilario Junior dos Santos
Capa
Alexsandro Stumpf
Diagramação
Alexsandro Stumpf
Caroline Kirschner
Preparação
Araceli Pimentel Godinho
Revisão
Carlos Pace Dori
Araceli Pimentel Godinho
Lúcia Lovato Leiria
Formato
Tipologia
Papel
16 X 23 cm
Minion Pro entre 10 e 14 pontos
Capa: Dura
Miolo: Pólen Soft 80 g/m2
Número de páginas
209
Tiragem
500
Publicação
Impressão e acabamento
2010
Gráfica e Editora Pallotti – Santa Maria (RS)
13
Sobre os autores
Monica Hass: graduada em Comunicação Social-Jornalismo pela
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), em 1986, mestre em
Sociologia Política pela UFSC (1993) e doutora em Sociologia Política
pela UFSC (2006). Atualmente é professora adjunta da Universidade
Federal da Fronteira Sul (UFFS). Tem experiência na área de Sociologia, com ênfase em Sociologia Política, atuando principalmente nos
seguintes temas: cultura política, poder local, democracia, participação, governança, gestão pública, desenvolvimento urbano, orçamento
participativo e planos diretores.
Myriam Aldana Vargas Santin: graduada em Sociologia pela Universidad Santo Tomás de Aquino, de Bogotá (1981), mestre em Ciências da Religião pela Universidade Metodista de São Paulo (1994) e
Doutorado Interdisciplinar em Ciências Humanas pela Universidade
Federal de Santa Catarina (UFSC), em 2005. Atualmente é professora titular da Universidade Comunitária Regional de Chapecó (Unochapecó). Compõe o quadro de docentes do Mestrado em Políticas
Sociais e Dinâmicas Regionais, na Unochapecó. Têm experiência na
área de Ciência Política, com ênfase em Políticas Públicas e Cidadania, Relações de Gênero, atuando principalmente nos seguintes temas: Igreja Católica, direitos sexuais e direitos reprodutivos, religião,
direitos das mulheres, aborto.
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Rosana Maria Badalotti: graduada em Ciências Sociais-Bacharelado
pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), em 1990, e licenciatura (1998), mestre em Antropologia Social pela UFSC (1996) e
Doutorado Interdisciplinar em Ciências Humanas pela UFSC (2003). É
professora da Universidade Comunitária da Região de Chapecó (Unochapecó). Compõe o quadro de docentes do Mestrado em Políticas
Sociais e Dinâmicas Regionais, na Unochapecó. Desenvolve pesquisas
com ênfase na área de Sociologia Rural, atuando principalmente nos
seguintes temas: desenvolvimento rural, agricultura familiar, movimentos e redes sociais, políticas públicas e sociais.
Cristiane Gretzler: graduada em Geografia-Licenciatura pela Universidade Comunitária Regional de Chapecó (Unochapecó), em 2008,
mestranda em Geografia na Universidade Federal do Rio Grande do
Sul (UFRGS). Foi bolsista de Iniciação Científica – Grupos pesquisas:
Cidade: Cultura, Urbanização e Desenvolvimento e Grupo de Pesquisa
Gestão Pública, Governança e Comportamento Político na Unochapecó. Desenvolve pesquisas na área de Geografia, atuando principalmente com as temáticas: desenvolvimento urbano e regional, cidades
médias, território, gestão pública e planos diretores.
Jamile Prezzi: graduada em Arquitetura e Urbanismo na Universidade Comunitária Regional de Chapecó (Unochapecó), em 2008. Foi
bolsista de Iniciação Científica na área de urbanismo, políticas públicas e cidadania, participou do Grupo de Pesquisa Gestão Pública, Governança e Comportamento Político na Unochapecó. Atua na área da
construção civil por meio da elaboração de projetos arquitetônicos e
acompanhamento de execução de obras de interesse social no estado
de Santa Catarina.
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este livro está à venda:
www.unochapeco.edu.br/argos
www.travessa.com.br
www.livrariacultura.com.br
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