Arranjos institucionais e modelos de gestão na implementação de políticas de combate à
miséria1
Marcela Bauer, M. Cristina C. P. Galvão e Gabriela S. Lotta.
“as pesquisas vêm mostrando que a variável mais importante para
que a descentralização ocorra é o desenho institucional da política. A
questão do desenho institucional tem recebido atenção crescente no
que se refere ao seu papel nas políticas públicas. Dependendo de
suas características, o desenho institucional pode ser decisivo no
incentivo ou no constrangimento à descentralização”. Souza
(2004:35).
1. Introdução
Esse artigo é fruto de pesquisas que vem sendo realizadas por estas autoras que procuram
compreender os arranjos institucionais que o Programa Brasil sem Miséria tem mobilizado para
resolver o problema da extrema pobreza no Brasil. A iniciativa de analisar o programa se dá, além
da relevância da temática em si, por causa de sua importância e visibilidade na agenda política
brasileira e porque os arranjos institucionais realizados para formular e implementar as ações do
programa indicam avanços relevantes na área de gestão de políticas públicas.
Aprofundar o entendimento sobre como a administração pública está se organizando para
combater a pobreza e por meio de quais mecanismos ela ocorre é um tema que merece destaque
já que os avanços e resultados desta política pública aparecem com mais força à medida que tem
sido implementada no país.
Para o desenvolvimento desta análise recorremos às teorias explicativas do ciclo de
políticas públicas, principalmente sobre os processos de implementação e formulação. Foram
realizadas também entrevistas em profundidade com agentes públicos envolvidos na
implementação de ações voltadas ao combate à miséria no estado de São Paulo.
2. O que é o Programa Brasil sem Miséria (PBSM)
É uma política social, de caráter redistributivo, que tem o objetivo de erradicar a miséria no
Brasil por meio da inclusão social e produtiva da população-alvo. Iniciado em junho de 2011, o
programa pode ser considerado como a continuidade, ou a segunda etapa, de uma iniciativa de
combater a pobreza que tinha como alicerce a transferência direta de renda às pessoas em
situação de miséria.
Em estudo anterior denominado ‘Novos arranjos institucionais para a gestão de políticas
públicas: O Programa Brasil sem Miséria’, as autoras verificaram que o problema da miséria já vem
1
Publicado como: BAUER, M. ; LOTTA, G. S. ; GALVAO, M. C. . Arreglos Institucionales en la implementación de políticas
para combatir na pobreza en Brasil. Revista del CLAD Reforma y Democracia
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
, v. 57, p. 50, 2013.
Página 1
sendo enfrentado há muito anos, contudo não com o foco e mobilização institucional que é
realizado atualmente.
“Até a década de 90 a questão do combate à miséria fez parte dos
discursos e foi alvo de algumas iniciativas pontuais por parte dos
governantes brasileiros. Durante o governo Fernando Henrique
Cardoso (1995-2002) esse problema passou a fazer parte da agenda
governamental, embora não prioritariamente, via Programa
Comunidade Solidária, e programas setoriais de complemento de
renda, como o bolsa-escola, o vale-leite e o vale-gás. A partir de
2003, o Presidente Lula define como prioridade de seu governo a
inclusão social, criando vários programas para esse fim, como o
Bolsa-Família, Minha Casa Minha Vida e Territórios da Cidadania. A
Presidente Dilma, que assumiu em 2011, anunciou em sua campanha
eleitoral, no discurso de posse e tem reiterado em diversos
pronunciamentos que o seu principal compromisso de governo é o
combate à miséria, dando origem ao Brasil Sem Miséria.” Bauer et
al(2012:07).
O enfrentamento do problema avança à medida que articula três eixos de ação. O primeiro
é a garantia de renda, para alívio imediato da situação de extrema pobreza. O segundo é o acesso
a serviços, para melhorar as condições de educação, saúde, assistência e cidadania das famílias
que compõem o público-alvo. E por fim, é a inclusão produtiva, para aumentar as capacidades e as
oportunidades de ocupação e geração de renda entre as famílias extremamente pobres. MDS
(2012:05)
Os três eixos da política evidenciam o reconhecimento de que a pobreza é
multidimensional e que o incremento financeiro na vida dos extremamente pobres não soluciona
por completo o problema.
“O ponto de partida do Plano é que a pobreza atende por diversos
nomes: insuficiência de renda; acesso precário à água, energia
elétrica, saúde e moradia; baixa escolaridade; insegurança
alimentar e nutricional; formas precárias de inserção no mundo do
trabalho, entre outros. As diversas características que traduzem as
distintas manifestações da pobreza têm expressão no território e
assim se pode afirmar que a miséria tem nome, endereço, cor e
sexo e, embora a renda também seja um indicador de pobreza,
trata-se de um mecanismo insuficiente para medir o bem-estar. A
pobreza se manifesta, sobretudo, em privação de bem-estar. Com
isto, afirmamos que a pobreza é um fenômeno multidimensional e,
portanto, requer também indicadores não monetários para seu
dimensionamento.” Fonseca apud Bauer et al (2011:05)
3. Política de superação da miséria na agenda governamental
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 2
A formulação e a implementação do Programa Brasil sem Miséria (PBSM) ocorrem através
da participação de diversas áreas da administração pública federal2, de todos os entes da
federação, de instituições do terceiro setor e com participação da sociedade civil. É importante
pontuar que essa articulação complexa não ocorre por acaso. A razão da mobilização e articulação
entre instituições, esferas e atores múltiplos se dá porque o PBSM encontra-se destacado na
agenda política brasileira, especialmente a do governo federal.
A teoria sobre o ciclo de políticas públicas considera que nem toda situação ou problema
social ocupam lugares prioritários em agenda de políticas. Kingdon (2006: 227). Um problema
social se torna foco de atuação do Estado quando ele entra na agenda. Segundo Frey somente a
convicção de que um problema social precisa ser dominado política e administrativamente o
transforma em um problema de policy. Frey (2000: 227).
Segundo Kingdon (2006), para um problema fazer parte da agenda governamental, é
preciso que seja aberta uma “janela de oportunidade”. Isso ocorre quando há convergência de
três fluxos. O primeiro deles é quando um problema é reconhecido e declarado por um ou vários
atores sociais. Nesse caso, o reconhecimento da existência de um contingente de miseráveis tem
sido declarado por diversos atores da nossa sociedade há vários anos. O segundo fluxo diz respeito
à existência de alternativas para o seu enfretamento. O Brasil tem uma experiência acumulada por
programas de combate à miséria bem sucedidos, como Bolsa-Família, que é uma política focada e
de âmbito nacional, e o Programa Territórios da Cidadania, pioneiro com foco na ação territorial e
intersetorial. O terceiro fluxo está relacionado ao apoio político, que precisa ser suficiente para a
implantação das medidas necessárias. O principal ator e empreendedor desse Programa é a
própria Presidente Dilma Rousseff, seguido pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome, – MDS, que é o ator que propõe o programa como opção para o enfrentamento da
pobreza.
A partir disso, é possível inferir que o que permitiu a proposição do Brasil Sem Miséria foi a
definição do perfil da extrema pobreza e o seu dimensionamento, pelos dados do IBGE3, a
qualificação do governo federal, que lhe possibilita a análise de problemas e fixação de
prioridades, bem como a experiência acumulada das políticas sociais.
4. Os avanços do combate à miséria
As políticas promovidas pelo Estado brasileiro se caracterizavam, até os anos 80, segundo
Farah (2006), em primeiro lugar pela centralização decisória e financeira na esfera federal, pela
fragmentação institucional e falta de coordenação das ações dos diversos órgãos e atores
envolvidos pela setorialização das ações, e pela (4) exclusão da sociedade civil. Farah(2006:122)
2
No governo federal é possível citar: Casa Civil, Secretaria Geral da Presidência da República, Ministério da Fazenda,Ministériodo
Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério das Cidades, Ministério do Trabalho e Emprego, Ministério do Desenvolvimento
Agrário, Ministério da Saúde, Ministério da Educação, Ministério da Integração Nacional, Ministério do Meio
Ambiente e Ministériode Minas e Energia. AlémdeCodevasf, Conab, DNOCS, Embrapa, FBB, Funasa, ICMBio, Incra e
Sebrae.(Fonte: MDS)No governo do estado de São Paulo participam do programa as seguintes secretarias de estado: Educação;
Saúde; Emprego e Relações do Trabalho; Habitação; Gestão Pública; e Saneamento e Recursos Hídricos.
3
O Instituto Brasileiro de necessidades dos mais diversos segmentos da sociedade civil, bem como dos órgãos das esferas
governamentais federal, estadual e municipal. Fonte: ibge.gov.br Geografia e Estatística - IBGE se constitui no principal provedor de
dados e informações do país, queatendem às necessidades dos mais diversos segmentos da sociedade civil, bem como dos órgãos
das esferas governamentais federal, estadual e municipal.
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 3
Pode-se dizer que desde o inicio do processo de democratização brasileiro há um
movimento de mudança nos arranjos institucionais das políticas públicas que se orientam por um
modelo de gestão transversal, intersetorial, sistêmico, participativo, com visão de problemas e
voltada ao alcance de resultados. No entanto, é preciso reconhecer que a adoção completa desse
modelo é ainda um desafio. A contribuição deste estudo é verificar em que medida a
implementação do PBSM consegue avançar neste sentido.
A intersetorialidade é percebida quando o plano combina políticas universais focando o
perfil da população-alvo e é desenhado dentro de “uma perspectiva que cria, renova, amplia e,
especialmente, integra dezenas de ações das áreas da assistência social, segurança alimentar e
nutricional, saúde, educação, moradia, geração de ocupação e renda e desenvolvimento agrário,
entre outras”. Fonseca (2011:13)
A proposta da política de superação da miséria no âmbito federal é promover a inclusão
social e produtiva da população extremamente pobre, por meio da articulação e da coordenação
de ações em parceria com estados, municípios, empresas públicas e privadas e organizações da
sociedade civil. As ações coordenadas das diferentes esferas são a expressão da descentralização
da política nacional na medida em que nesse processo cada ator possui um papel bem definido e
tem poder de decisão para desenvolver suas ações conforme a sua realidade local.
Segundo Farah (2006) a descentralização não significa transferir atribuições para garantir
eficiência. É, sobretudo, redistribuição de poder, favorecendo a democratização da relação entre o
Estado e a sociedade, bem como o acesso a serviços. Farah (2006:127)
Acredita-se que o empoderamento dos estados e municípios ocorre por meio do repasse
de recursos, incentivo e autonomia para promover e gerir ações locais que têm como objetivo
tirar pessoas da extrema pobreza não só pela garantia de renda, mas também pela inclusão
produtiva e pelo acesso a serviços que são direitos fundamentais tais como educação e saúde.
O monitoramento e a avaliação são avanços significativos em termos de racionalização dos
gastos públicos, acompanhamento das ações para ajustes de rota e verificação dos resultados e
impactos alcançados com a política em curso. No PBSM, o repasse de recursos do governo federal
para os estados e para os municípios estão sempre condicionados às devolutivas que se
expressam por meio de produtos das ações implementadas e informações sobre elas. Os dados
sobre as ações, gastos e avanços do programa são disponibilizados no site do órgão responsável
pelo programa, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).
5. Política Pública como indutora da coordenação de ações Intersetoriais
A visão por problema e a busca de soluções complexas leva a gestão pública a constituir
arranjos que permitam ir além da visão setorial ou segmentada de ação. O foco, para tanto, não
pode estar na abordagem setorial, mas sim na articulação e na coordenação que permitam
integrar soluções a partir dos problemas selecionados e analisados. Este processo é ainda mais
complexo quando falamos de um país federativo, como o Brasil, no qual coexistem políticas
públicas executadas pelo governo federal, pelos 27 governos estaduais e pelos mais de 5.500
governos municipais. Para a solução de problemas complexos, como é a miséria, percebeu-se que
seria necessário articular não apenas ações desenvolvidas dentro do governo federal, por seus
diversos ministérios, mas também aquelas desenvolvidas pelos governos estaduais e municipais.
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 4
Abrucio (2005) afirma que com tais medidas:
“(...)busca-se atacar diretamente a pobreza por meio de políticas
nacionais, as quais podem ser realizadas em parceria com outros
instrumentos de gestão local, mas com a garantia de verba federal
padronizada. O pressuposto dessas ações era que em problemas de
origem redistributiva, particularmente em uma federação, é
necessária a atuação do governo federal para evitar o agravamento
das desigualdades.” Abrucio (2005: 22)
É válido esclarecer que o percurso teórico realizado na próxima sessão se dá para sustentar
a análise do processo de implementação da política de combate à extrema pobreza. A verificação
das diretrizes da formulação da política de combate à miséria mostra que existe um avanço na
concepção da gestão da política já que considera a intersetorialidade, a descentralização, a
cooperação entre as esferas de poder e o monitoramento e avaliação das ações os pilares da ação.
Para compreender a implementação da política de combate à miséria realizamos um estudo de
caso, apresentado mais adiante, na oitava sessão deste texto, que pretendeu olhar a execução do
PBSM no estado de São Paulo buscando compreender como são articulados os arranjos
institucionais.
6. Ciclo de políticas públicas: a relação entre a formulação e a implementação
A fase de implementação é a hora de colocar a política em prática. Subirats et al (2012:185)
define a implementação como um conjunto de processos posteriores à formulação que tendem a
realização concreta dos objetivos de uma política pública. Mas é preciso esclarecer que,
diferentemente dos postulados das teorias tradicionais, a fase da implementação não é
simplesmente a execução ipsis litteris do que foi planejado em uma fase anterior. Em decorrência
das complexidades dos problemas sociais, do contexto em que se estabelecem e da diversidade de
interações entre os agentes implementadores, é praticamente impossível que um plano, por mais
bem elaborado que seja, seja posto em prática no formato em que foi pensando inicialmente,
antes do enfrentamento do problema propriamente dito.
A visão que assume a implementação como um mero executar das diretrizes da formulação
falha porque considera que a fase de planejamento é isenta de problemas. A prática da gestão das
políticas públicas indica que o planejamento não dá conta de prever e antecipar as singularidades
do processo de implementação. É possível dizer que essas singularidades possuem duas causas
principais: a falibilidade do modelo racional e a relação conflituosa entre os atores. Saasa (2006)
Silva et al (2000).
A fraqueza do modelo tradicional baseado na racionalidade (absoluta ou limitada) se dá
porque ele coloca o planejamento cartesiano como o principal condutor da análise. Como se a
política pública pudesse ser um processo simples: um problema é reconhecido, informações sobre
ele tornam-se disponíveis, em seguida políticas são traçadas e, por fim, executadas.
A principal crítica a esse modelo é que ele não leva em consideração os aspectos da politic,
ou seja, o campo das disputas e dos conflitos entre os atores (políticos, burocratas, cidadãos e
grupos organizados) envolvidos no processo de formulação e também de implementação das
políticas. A principal crítica que Saasa (2006) faz à racionalidade como eixo de análise é que as
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 5
variações do sistema político e do processo decisório e as ações e valores dos atores são tidas
como agentes neutros incapazes de influenciar o processo; e na prática ocorre o contrário, ou seja,
esses componentes do processo de implementação influenciam vigorosamente a política.
“Os modelos que aspiram à generalidade parecem desconsiderar o
fato de que diferentes ambientes sociais, que configuram a situação
em que é feita a escolha política, aparentemente levam os
tomadores de decisão a fazer opções significativamente distintas.”
Saasa(2006:220)
Na crítica ao modelo, o autor aborda a clássica questão da separação do trabalho do
político e do burocrata na qual o primeiro formula e o outro executa a política pública. SAASA
avalia que esse pressuposto não é verdadeiro e aponta que o burocrata também interfere e
contribui em diversos processos da política pública. A burocracia contribui para definir, formular,
avaliar e legitimar a política. É parte integrante das instituições que operacionalizam as políticas.
Saasa(2006:221)
Subirats et al (2012) pondera que a fase de implementação é aquela em que os diversos
atores vão interagir e para compreender o bom ou mau funcionamento de uma política pública é
necessário entender essa interação. Bardach apud Viana(1996) afirma que o processo de
implementação deve ser visto como um processo de interação estratégica entre numerosos
interesses, no qual todos perseguem os seus próprios objetivos em maior ou menor grau de
compatibilidade com a política traçada, pois cada grupo segue seus próprios interesses.
Viana(1996:35)
Conclui-se que é ingênuo pressupor que os atores implementadores agem de forma
impessoal e sem interesses sobre a política em jogo. A implementação modifica a política. Subirats
et al(2012), Silva et al (2000) indicam que o processo de implementação pode ser melhor
representado como um jogo entre implementadores onde os papeis são negociados, os graus de
adesão ao programa variam e os recursos entre os atores são objeto de barganha. Tanto o
desenho de uma política pública como uma análise relevante sobre esta política devem levar em
conta que a implementação é um processo autônomo no qual decisões cruciais são tomadas e não
só implementadas. Silva et al(2000:10)
“A implementação, portanto, “cria” políticas: a implementação de
políticas constantemente orienta novas políticas. Como a
implementação implica tomada de decisões, ela própria se constitui
em fonte de informações para a formulação de políticas.” Silva et al
(2000:11)
Diante da explicitação dos pressupostos teóricos desta análise vale esclarecer que ela
considera o processo de implementação como um jogo no qual os atores têm papel fundamental
para a sua realização, entendendo que o limite entre a formulação e a execução é tênue. Sob esta
ótica, verifica-se como a política de combate à miséria tem sido realizada, quais são as suas ações,
suas condições e contexto. Por meio da descrição das ações da execução da política examina-se
em que medida a política de combate à miséria em ação produz ações descentralizadas,
intersetoriais, coordenadas e articuladas.
7. Descentralização política: a forma de implementar a política de superação da miséria
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 6
No Brasil, a Constituição Federal (CF) de 1988 consolidou o debate sobre a reforma da ação
do Estado na área social, que vinha ganhando força desde os anos 70 e culminou na
democratização dos processos decisórios no país. Com isso, a formulação e a implementação das
políticas públicas passaram a ser mais descentralizadas e com participação das diferentes esferas
de governo.
A CF estabeleceu uma forte descentralização, dando competências concorrentes para
todos os entes da federação (União, Distrito Federal, estados e municípios). Assim, qualquer ente
federativo está constitucionalmente autorizado a implementar programas nas áreas de saúde,
educação, assistência social, habitação e saneamento. Tal característica promoveu uma
intensificação das iniciativas locais, ampliando significativamente as ações locais no campo das
políticas sociais. Ao mesmo tempo, outro efeito desta descentralização foi a superposição de
ações, desigualdades territoriais na provisão de serviços e pouquíssimos denominadores comuns
nas políticas nacionais.
Entretanto, assim como dá autonomia aos níveis subnacionais de governo, a CF
supervaloriza a capacidade dos municípios resolverem seus problemas sozinhos. A realidade dos
municípios é déficit de recursos, de equipe de trabalho e de organização institucional.
“Ocorre que num país heterogêneo e de dimensões continentais
como o Brasil, a autonomia municipal - sem diretrizes nacionais pode levar a uma situação de aprofundamento das desigualdades na
medida em que os municípios apresentam grandes diferenças em
termos de capacidade institucional e de condições sociais e
econômicas.” Arretche (2010).
Um dos riscos colocados para uma proposta como a do Brasil Sem Miséria é a maneira
como se desenvolve a relação entre governo federal, governos estaduais e governos municipais –
que impacta diretamente no processo de implementação do programa. Essa questão é crítica no
Estado brasileiro, considerando-se as características heterogêneas do país e dos entes federativos.
Para compreender as relações institucionais que se estabelecem nos programas de combate à
pobreza, é preciso conhecer como ela se manifesta na realidade dos governos locais. Em 2003, os
dados do IBGE indicavam que 32,6% dos municípios brasileiros tinham mais da metade de sua
população vivendo na pobreza. Souza (2002) indicou que mais de 200 municípios no nordeste não
têm possibilidades de arrecadar recursos próprios:
“As razões para essa impossibilidade estão na inexistência de
atividade econômica significativa e no tamanho de sua população
pobre. Cálculos (...) mostram que quase 75% dos municípios
brasileiros arrecadam menos de 10% de sua receita total via
impostos e que cerca de 90% dos municípios com menos de 10 mil
habitantes dependem quase que em 100% das transferências de
impostos federais e estaduais.” Souza (2002: 432)
Segundo Sousa e Carvalho apud Lotta (2008) as desigualdades existentes no país se
refletem em significativas diferenças nas condições financeiras, institucionais, políticas e técnicoadministrativas dos entes subnacionais, interferindo diretamente na sua capacidade de resposta
às necessidades e demandas da população. Lotta (2008:06)
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 7
Percebe-se, assim, que o combate à miséria pressupõe o envolvimento e a articulação das
diversas esferas. A implementação do programa se dá por meio de acordos e pactos de
cooperação entre estados e governo federal e também por meio de repasse de recursos do estado
e da federação para os municípios.
O governo federal tem feito pactos com os estados para que estes se comprometam e se
empenhem em superar a extrema pobreza até o fim de 2014. Embora exista uma diretriz nacional,
cada estado cria suas estratégias para desenvolver ações que possam ir ao encontro do objetivo
de superar a pobreza. O que ocorre em âmbito nacional é a transferência de renda e a realização
da busca ativa4.
8.Política de superação da pobreza em São Paulo: estudo de caso
A literatura sobre o federalismo brasileiro aponta o protagonismo histórico do governo
federal na execução de políticas. As diretrizes nacionais da política de combate à miséria nascem
nessa esfera de governo. Em seguida, pactos e acordos com estados e municípios são realizados.
Pode-se dizer que o governo federal promove ações diretamente focadas com a
população-alvo (por meio da transferência direta de renda e da busca ativa) e que os estados
desenvolvem estratégias diferenciadas com seus municípios.
Consideramos o PBSM um programa que induz novas e diversas ações direcionadas para a
superação da miséria em todo o território brasileiro. A indução pode ser vista pela ótica otimista,
já que estimula o desenvolvimento de ações locais diferenciadas que têm possibilidade de
contemplar as diversidades e heterogeneidades regionais. Ainda pode ser associada ao
movimento crescente (embora ainda incipiente) de descentralização.
Verificaremos daqui em diante como a política de combate à miséria tem sido feita no
estado de São Paulo (SP), onde se encontram um milhão das 16 milhões de pessoas identificadas
pelo censo do IBGE de 2010 como extremamente pobres. A partir da descrição das ações da
política, os aspectos importantes lançados na fundamentação teórica serão destacados.
O estudo de caso foi apoiado no referencial teórico sobre o ciclo de políticas públicas que
permitiu o aprofundamento da análise dos documentos que retratam o desenvolvimento do
programa em São Paulo. Além disso, foram realizadas entrevistas em profundidade com gestores
estaduais e locais5. Estes são considerados os atores6 da implementação. É preciso esclarecer que
as entrevistas nos permitiram conhecer algumas perspectivas e alguns pontos de vista sobre a
realidade social e nos possibilitaram realizar inferências sobre o tema em pauta, já que a
metodologia de pesquisa qualitativa não nos permite produzir resultados que representem toda a
realidade.
4
Busca Ativa é a ação de buscar identificar quem são as 16 milhões de pessoas que vivem em extrema pobreza e ainda são
‘invisíveis’ para o poder público. Por meio pesquisadores que visitam suas moradias, são produzidas informações sobre o perfil:
quem são, onde vivem e que tipo de privações têm as pessoas em extrema pobreza. O objetivo o Busca Ativa é formar um banco de
dados que subsidie e oriente os programas para a superação de extrema pobreza.
5
Foram entrevistados três gestores estaduais e três gestores municipais para realizar este estudo.
6
O estudo não contemplou, entretanto, o ponto de vista de gestores do governo federal. Incluir este ator na análise é uma forma
de aprofundar a compreensão do funcionamento dos arranjos e dos modelos de gestão e é um ponto de partida interessante para
estudos futuros.
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 8
8.1 Pactos, ações coordenadas e intersetorialidade
Arranjo institucional é entendido como a forma em que diferentes esferas ou instituições
de governo (ou da sociedade civil) se relacionam para atingir objetivos políticos. Para executar
ações de combate à miséria em São Paulo o arranjo realizado foi entre o governo federal e o
Estado de São Paulo através de um pacto cuja iniciativa partiu do governo federal com o objetivo
de impulsionar São Paulo a realizar uma política estruturada para o estado.
É um aspecto positivo da política brasileira atuar cada vez mais por meio de pactos.
Independentemente de partidos políticos ou singularidades regionais, a miséria tem sido alvo de
acordos e pactos. No caso de São Paulo, as ações voltadas para a superação da miséria passaram a
ser coordenadas pela Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social (SEDS) após o estado tornarse signatário do Pacto Sudeste7.
São Paulo desenvolve desde agosto de 2011 o programa São Paulo Solidário, que tem
quatro eixos ou ações:
 “A primeira etapa do programa é a realização da ‘Busca Ativa’,
que localiza as famílias em situação de extrema pobreza e
aplica questionário elaborado pelo Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)8.
 Tendo como base os questionários preenchidos durante a
‘Busca Ativa’, os dados serão compilados e tabelados,
resultando assim no ‘Retrato Social’, que servirá como um
diagnóstico das condições de vida da população. Nele serão
verificadas as privações da comunidade local em suas várias
dimensões: saúde, educação e padrão de vida.
 Para receber o benefício, as famílias deverão assinar a
‘Agenda da Família Paulista’, firmando compromisso
juntamente com a Prefeitura na busca de superar suas mais
graves privações sociais.
 O benefício será transferido por meio do cartão único,
somando recursos dos programas Renda Cidadã (Governo
Estadual) e Bolsa Família (Governo Federal). “SEDS (2012)
O programa começou a ser executado nos 100 municípios paulistas de menor índice de
IDH. O governo do estado de São Paulo tem atuado não como mero executor da política nacional.
Pelo contrário, trabalha de forma autônoma e promove ações que são consideradas adequadas à
realidade dos municípios paulistas. Os arranjos estão sendo desenvolvidos por meio da articulação
entre os órgãos regionais e municipais de assistência social. É interesse notar que o governo
estadual teve importante papel na promoção das ações iniciais do programa. Os prefeitos e
7
Acordo firmado entre os governo federal e estados da região sudeste (São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Espírito Santo). Do
total de miseráveis no país, 20% encontram-se nessa região. O objetivo do pacto é promover ações em cada um dos estados para
combater a miséria. Cada estado desenvolve estratégias conforme suas particularidades e têm como eixo comum a “Busca Ativa” e
a transferência de renda. Fonte: mds.gov.br e Guia Orientador do Programa São Paulo Solidário.
8
A metodologia do PNUD é interessante porque se orienta pela multidimensionalidade da pobreza. Por meio de três dimensões
(educação, saúde e padrão de vida), as principais privações (além da financeira) são levantadas.
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 9
gestores locais da área de assistência foram mobilizados e comprometeram-se com a política e sua
execução.
Além disso, para realizar as atividades de visita e pesquisa do ‘Busca Ativa’ e ‘Retrato
Social’, as associações e organizações da sociedade civil já atuantes na localidade participam do
processo em razão do envolvimento com que têm com a comunidade. Ou seja, a experiência de
organizações não-governamentais já atuantes com a população de baixa renda foi reconhecida e
valorizada. A participação de organizações não-governamentais é outro tipo de arranjo que deve
ser destacado nesse contexto.
Após a coleta e envio de dados para a SEDS, o retrato social volta para o município e é
validado pelo prefeito que, além de tomar conhecimento da realidade por meio de um diagnóstico
sistematizado, se compromete em fortalecer e fomentar a rede que está sendo criada em seu
município para superar a miséria.
Os dados das pesquisas de ‘Busca Ativa’ e ‘Retrato Social’ mostram que as crianças estão
fora da escola, que os chefes de família não estão no mercado de trabalho e que lhes falta
qualificação profissional, e que vivem em moradias sub-humanas sem acesso a água e escoamento
sanitário. O problema da miséria é complexo e cheio de variáveis e o movimento iniciado pela
política nacional fomenta a mobilização do estado e dos municípios para o desenvolvimento de
atividades de apoio à saída da família dessa condição. Isso pode significar que as diretrizes
nacionais de ‘Busca Ativa’ e a transferência de renda estão servindo como um primeiro passo.
Essas ações têm promovido o acesso do poder público à realidade local e, a partir disso, iniciativas
complementares passam a ser desenvolvidas de forma autônoma.
O caráter intersetorial da política demonstra-se desde o governo federal até o municipal
quando se percebe que, a partir do retrato social, é possível fomentar uma diversidade de ações
naquela localidade, que vão desde colocar crianças na escola, fazer a ponte entre programas de
qualificação profissional já existentes - mas que não eram acessados por essa população - até
mobilização para a construção de rede de água e esgoto. É preciso esclarecer que a realidade não
está mudando rapidamente e que as condições de miséria não estão sendo superadas
automaticamente. Contudo, muitas atividades estão começando a ser estimuladas e, além disso, o
poder público está se estruturando e se manifestando nas regiões de maior pobreza.
De acordo com as entrevistas realizadas, verificamos que nem todos os municípios estão
no mesmo patamar em termos de ações intersetoriais. Há locais nos quais o prefeito reuniu toda a
sua equipe de secretários, comércio, setor de serviços e organizações sociais para buscar a
integração e a cooperação de todas as forças da localidade. Já em outros, há menos envolvimento
dos setores ativos da localidade. Isso significa que a intersetorialidade, embora seja uma
realidade, ainda se mostra como um desafio na execução da política no município.
8.2 Aumento de eficiência na prestação de serviço público por meio da visão de problemas e
ações voltadas ao alcance de resultados
A “Agenda da Família”, o terceiro eixo do programa paulista, também merece destaque
nesse estudo já que expressa um aprimoramento da prestação de serviço público e da própria
gestão pública. A partir da elaboração do diagnóstico da pobreza, as famílias que estão em
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 10
situação de miséria são foco de ação particularizada do poder local. Por meio dos agentes que já
fizeram o primeiro contato e levantamento dos dados para cadastro do “Busca Ativa” e “Retrato
Social”, são pactuadas com a família medidas para superar as privações que ela própria família
identifica como prioritárias. Os agentes locais firmam um compromisso entre a família, o órgão de
assistência social do município e a SEDS.
“Com os compromissos estabelecidos, caberá ao profissional da
prefeitura municipal identificar os recursos externos à família que
serão demandados para o cumprimento da Agenda. Ao mesmo
tempo, a família deve analisar as possibilidades de sanar com êxito as
quatro necessidades identificadas como prioritárias. Para alcançar
esse objetivo, as famílias serão acompanhadas e receberão o apoio
do município, conforme estabelecido nas normativas do programa.”
(Guia orientador Programa São Paulo Solidário, 2012:09)
Segundo gestores entrevistados, o programa paulista encontra-se nessa fase realização da
“Agenda da Família”. Para dar assistência à família, o estado atua em parceria com o município
orientando o processo de formação de rede para a consecução dos termos de compromissos
firmados com a família. O acompanhamento dessa ação será realizado por estas pesquisadoras já
que a intenção dessa política é o fortalecimento do poder local para a resolutividade de seus
problemas específicos. Além disso, pode-se perceber que a estratégia de superação da extrema
pobreza tem dois sentidos. O primeiro é o olhar mais amplo (comunitário) que verifica quais são as
privações comuns a todas as famílias e que podem ser consideradas problemas de organização
político-econômico do território, quais sejam: acesso à educação, à saúde e à escoamento de água
e esgoto. O segundo é o olhar singular à família e suas privações: problemas de violência
doméstica, necessidades especiais de crianças e idosos, qualificação profissional e apoio ao
desenvolvimento profissional.
Ao realizar ações por meio desses dois sentidos, verifica-se a superação do modelo racional
de execução de política no âmbito estadual, pois, em vez de implementar um programa prédefinido que tenta enquadrar a realidade local em seus parâmetros, são estimuladas ações do
poder público para resolver seus problemas específicos.
Para encerrar esta sessão é válido analisar o papel do município na implementação da
política. As entrevistas indicam que ainda há pouca autonomia aos entes subnacionais de governo
na execução das ações. Os agentes locais são responsáveis por aplicar metodologias de trabalho
que são definidas pelo governo ou no nível nacional. Embora se sintam como parte de um sistema
e de uma política mais ampla, os agentes municipais da implementação questionam a falta de
liberdade e o excesso de normas para usar os recursos disponíveis. Por mais que tenham apoio e
auxílio para a execução, sentem falta de liberdade operacional no sentido mais simples da
expressão: o recurso é transferido, mas seu uso tem destino pré-definido. Pode ser gasto para
comprar lanche para os visitadores sociais, mas não pode ser gasto, por exemplo, para comprar
material para a realização de capacitação.
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 11
Conclui-se que o movimento que a política de superação da miséria está criando nos entes
federativos é bastante significativo. O governo federal estimula e induz a criação de políticas nos
estados e planeja e monitora a política nos municípios. O estado mostra-se comprometido,
autônomo, com poder de decisão e de articulação de setores e municípios. Já o município tem
apoio das demais esferas e tem conseguido dar resolutividades aos seus problemas locais,
contudo, sem a autonomia financeira e sem poder de decisão.
A figura abaixo apresenta de forma esquemática os arranjos institucionais identificados
entre entes federativos na política de combate a miséria.
9. Considerações finais: o papel dos entes federativos nesse processo
Há duas questões importantes que devem ser levadas em conta quando buscamos
compreender em que medida a política de combate à miséria caminha para o fortalecimento do
município. Ao mesmo tempo em que ele acaba tendo a função de executar as diretrizes que vêm
formatadas tanto do governo federal como do governo estadual, percebe-se que o as estruturas
de poder público estão sendo fortalecidas nesse processo. As ações chegam até o público-alvo e
medidas são efetivamente tomadas para resolver o problema. Fato que talvez não ocorresse se o
município não tivesse a orientação e o repasse de verbas das outras esferas, conforme as
deficiências e carências características dos níveis subnacionais de governo já relatadas.
As entrevistas realizadas mostraram que o agente do município sente-se um executor.
Embora a forma de executar a política não seja uma grade de ferro, existem metodologias a serem
seguidas, diretrizes que devem ser verificadas e metas que devem ser atingidas. Os motivos de o
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 12
poder local não desenvolver suas próprias políticas são a falta de recursos e a capacidade técnica faltam profissionais e, mais do que isso, faltam profissionais qualificados.
É possível dizer que os problemas de extrema pobreza nos municípios paulistas estão
sendo resolvidos por meio de três tipos de arranjos institucionais. O primeiro ocorre por meio de
ações centralizadas que descem do governo federal diretamente ao município e garantem renda à
família extremamente pobre. Os pactos são impulsionados pelo governo federal. Atividades como
busca, ou melhor, o levantamento e cadastramento da população miserável e a realização de
diagnósticos da miséria são ações vindas do governo central para a esfera local.
O segundo tipo de arranjo é o envolvimento e do governo estadual na política. Nesse
contexto, a descentralização da esfera nacional para a estadual gerou o empoderamento e a
promoção de ações autônomas. O estado está articulando setores e mobilizando forças nos
municípios para o alcance dos objetivos do programa São Paulo Solidário. Realiza capacitações aos
agentes municipais que executam as ações e oferece apoio técnico por meio de visita, produção
de guias e orientações e também por meio do monitoramento.
O terceiro tipo de arranjo institucional são os realizados em nível local no momento em
que o governo local chama as organizações não-governamentais e o setor de comércio para
atuarem como parceiros.
Nesse contexto pode-se definir que o papel do governo federal é de promover diretrizes ao
mesmo tempo em que pactua para que elas sejam colocadas em prática. Ao estado cabe formular
políticas específicas complementares, orientar, formar agentes e monitorar. Já os municípios
encarregam-se de executar as ações de maneira com que o público-alvo possa ser atingido. Ainda
sem autonomia de decisão, estrutura administrativa e recursos para desenvolverem suas próprias
ações, o poder local permanece como um executor.
Bibliografia
Abrucio, Fernando Luiz. “A Coordenação Federativa no Brasil: A experiência do período FHC e os
desafios do governo” in Revista de Sociologia e Política, Curitiba: 2005.
Arretche. Marta. “Federalismo e Igualdade Territorial: uma contradição em termos” in DADOS –
Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, nº 3, 2010.
Bauer, Marcela; Lotta, Gabriela; Galvão, M. Cristina C. P. Novos arranjos institucionais para a
gestão de politicas públicas: O Programa Brasil sem Miséria. Artigo apresentado no XVI IRSPM The International Research Society for Public Management Conference. Roma - Itália, 2012.
Fonseca, Ana . “A Superação da Extrema Pobreza no Brasil e a Centralidade da Política Pública de
Assistência Social.” In EIXO I: O SUAS e a Erradicação da Extrema Pobreza no Brasil – Caderno de
Textos , 1ª Versão, VIII – Conferência Nacional de Assistência Social. CNAS – Conselho Nacional de
Assistência Social, Brasília – Brasil, 2011.
Frey, Klaus. “Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de
políticas públicas no Brasil” in Planejamento e políticas públicas, n. 21, 2000.
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 13
Farah, Marta Ferreira Santos. “Parcerias, novos arranjos institucionais e políticas públicas no nível
local de governo”in Saraiva, Enrique e Ferrarezi, Elisabete (org.). Políticas públicas: coletânea.
Brasília: ENAP, 2006. vol. 2. P. 187-217
Kingdon, John W. “Como chega a hora de uma idéia?” inSaraiva, Enrique e Ferrarezi, Elisabete
(org.). Políticas públicas: coletânea. Brasília: ENAP, 2006. vol.1
Lotta, Gabriela. A Coordenação Federativa de Políticas Públicas duas décadas após a Constituição
Federal de 1988. Artigo apresentado na ANPAD – Associação Nacional de Pesquisa em
Admnistração, Rio de Janeiro, Brasil, 2008.
MDS. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS). Brasil sem Miséria: um ano
de resultados. Cartilha. http://www.mds.gov.br/layout-1/secretariasdestaques/brasilsemmiseria/arquivos/Caderno%20de%20Graficos%20BSM%2001jun12%20-%20Final%20rev1.pdf
.Acesso em 07/2012.
SILVA, P. L. B.; MELO, M. A. B. de. “O processo de implementação de políticas públicas no Brasil:
características e determinantes de avaliação de programas e projetos.” In Cadernos de Pesquisa,
nº 48, NEPP, UNICAMP, Campinas, 2000.
SAASA, Oliver. “O contexto político dos países em transição e os modelos de política pública”. In;
SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (org.). Políticas públicas: coletânea. Brasília: ENAP, 2006.
vol. 2.
SESDS. Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social. Guia Orientador do Programa São Paulo
Solidário. 2012. Mimeo.
SEDS. Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social de São Paulo.
http://www.desenvolvimentosocial.sp.gov.br acesso em 07/2012
SOUZA, Celina. “Governos e Sociedade Locais em Contextos de Desigualdade e de
Descentralização”. Ciência e Saúde Coletiva, vol.7, nº.3 São Paulo: 2002
SUBIRATS, Joan, KNOWEPFEL, Peter, LARRUE, Corinne e VARONE, Frédéric. Análiseis y getión de
políticas pública”. Barcelona, Editorial Planeta, 2012.
VIANNA, Ana Luiza. “Abordagens metodológicas em políticas públicas”. RAP. Revista de
Administração Pública. v.30, n.2, p.5-43, mar.abr. 1996
Resenha bibliográfica
Marcela Bauer é socióloga, formada pela PUC-SP e é mestranda do Programa de Mestrado
Profissional em Gestão e Políticas Públicas da Fundação Getúlio Vargas. Atualmente exerce o
cargo de gestora de projetos educacionais na Egap-Fundap, a Escola de Governo do Estado de São
Paulo da Fundação para o Desenvolvimento Administrativo. [email protected]; 55-1198331-7749
Gabriela Lotta é doutora em Ciência Política pela USP, mestre e graduada em administração
pública pela FGV. Docente da Universidade Federal do ABC. Trabalha com assessoria, pesquisa e
formação para diversos governos. Tem experiência na área de Administração Pública, com ênfase
em Políticas Públicas, atuando nos seguintes temas: formulação, implementação e avaliação de
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 14
políticas públicas, burocracia implementadora, políticas de saúde, políticas culturais, poder local,
gestão pública, gerenciamento público, administração, entre outros. [email protected]
Maria Cristina Pinto Galvão é administradora pública pela FGV, créditos de mestrado concluídos
em Administração e Planejamento Urbano, pela FGV, e mestranda em Gestão e Políticas Públicas,
também pela FGV. É técnica da Fundap em planejamento e gestão (afastada temporariamente).
Atua como consultora independente na área de gestão pública governamental e organizacional,
especialmente para escolas de governo. Endereço: Rua Guilherme Moura, 152 Alto de Pinheiros,
São Paulo – SP – CEP 05449 010, telefones – 11 30216724 (res) e 11 91318415 (cel). E-mail –
[email protected]
Resumo
O processo de democratização impulsionou transformações importantes nas relações entre e
sociedade nos últimos anos. As transformações na sociedade brasileira passaram a gerar uma
mudança no perfil dos arranjos institucionais das políticas públicas em decorrência da demanda de
resolução dos problemas sociais.
Há um movimento de mudança nos arranjos institucionais que passa de um modelo de gestão
baseado em uma visão tradicional, hierarquizada, funcional, setorial e ensimesmada para um
modelo descentralizado, transversal, intersetorial, sistêmico, participativo, com visão de
problemas
e
voltada
ao
alcance
de
resultados.
Se adotarmos como pressuposto que a relação Estado-sociedade se dá por meio da política
pública, esta passa a ser o locus de inovação e experimentação tendo em vista sua melhoria
qualitativa
e
quantitativa.
O foco deste artigo é a analisar uma das principais políticas públicas desenvolvidas no Brasil, o
Programa Brasil sem Miséria, que tem como objetivo aumentar as capacidades e oportunidades
das pessoas que vivem em situação de pobreza extrema pela elevação de sua renda e aumento de
seu bem-estar social. Considerando o Brasil um país continental marcado pela heterogeneidade
regional, econômica, cultural e climática, este programa tem o desafio de dar conta dessas
especificidades territoriais por meio de estratégias diferenciadas para o atendimento de seu
público-alvo e para isso desenvolveu arranjos institucionais complexos e inovadores em termos de
gestão pública, articulando ações em parceria com estados, municípios e organizações da
sociedade
civil.
Esta análise verifica os arranjos institucionais e os mecanismos de gestão da fase de
implementação deste programa especificamente no Estado de São Paulo. Problematizam-se
também os formatos e condições da descentralização contidas no desenho institucional.
Palavras-chave: combate à miséria; arranjos institucionais; descentralização; implementação de
políticas públicas; São Paulo – Brasil
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 15
Resumen
El proceso de democratización impulsó transformaciones importantes en las relaciones entre el
estado y la sociedad en los últimos años. Las transformaciones en la sociedad brasileña pasaron a
generar un cambio en el perfil de los arreglos institucionales de las políticas públicas como
resultado de la demanda de resolución de problemas sociales.
Hay un movimiento de cambio en los arreglos institucionales que pasa de un modelo de gestión
basado en una visión tradicional, jerarquizada, funcional, sectorial e ensimismada a un modelo
descentralizado, transversal, intersectorial, sistémico, participativo con visión de problemas y
orientada al alcance de resultados.
Si adoptamos como presupuesto que la relación estado-sociedad se da por medio de la política
pública, esta pasa a ser el locus de innovación y experimentación teniendo en vista su mejoría
cualitativa y cuantitativa.
El foco de este artículo es analizar una de las principales políticas públicas desarrolladas en Brasil,
el programa Brasil sin Miseria, que tiene como objetivo aumentar las capacidades y oportunidades
de las personas que viven en situación de pobreza extrema por el incremento de su renta y el
aumento de su bienestar social. Considerando Brasil un país continental marcado por la
heterogeneidad regional, económica, cultural y climática, este programa tiene el desafío de da
cuenta de esas especificaciones territoriales por medio de estrategias diferenciadas para el
atendimiento de su público objetico y para eso desarrollo arreglos institucionales complejos e
innovadores en términos de gestión pública, articulando acciones en asociación con estados,
municipios y organizaciones de la sociedad civil.
Este análisis verifica los arreglos institucionales y los mecanismos de gestión de la fase de
implementación de este programa específicamente en el Estado de Sao Paulo. Se problematizan
también los formatos y condiciones de la descentralización contenidas en el diseño institucional.
Palabras clave: combate a la miseria, arreglos institucionales, descentralización, implementación
de políticas públicas, São Paulo- Brasil
XVII Congresso Internacional del CLAD – 2012 - Cartagena de Índias, Colômbia
Página 16