XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Programa Brasil sem Miséria: análise das fases de planejamento e implementação
Marcela Bauer M.
Gabriela Spanghero Lotta
Maria Cristina Costa Pinto Galvão
“as pesquisas vêm mostrando que a variável mais importante para
que a descentralização ocorra é o desenho institucional da política. A
questão do desenho institucional tem recebido atenção crescente no
que se refere ao seu papel nas políticas públicas. Dependendo de suas
características, o desenho institucional pode ser decisivo no incentivo
ou no constrangimento à descentralização” (SOUZA, 2004:35).
» Introdução
Esse artigo é fruto de uma pesquisa que vem sendo realizada por estas autoras e que procura
compreender os arranjos institucionais que o Programa Brasil sem Miséria tem mobilizado para
resolver o problema da extrema pobreza no Brasil.A iniciativa de analisar o programa se dá, além da
relevância da temática em si, por causa desua importância e visibilidade na agenda política brasileira e
porque os arranjos institucionais realizados para formular e implementar as ações do programa indicam
avanços relevantes na área de gestão de politicas públicas.
Aprofundar o entendimento sobre como a administração pública está se organizando para
combater a pobreza e por meio de quais mecanismos ela ocorre é um tema que merece destaque já que
os avanços e resultados desta política pública aparecem com mais força à medida que tem sido
implementada no país.
Para o desenvolvimento desta análise recorremos às teorias explicativas do ciclo de políticas
públicas, principalmente sobre os processos de implementação e formulação. Foram realizadas também
entrevistas em profundidade com agentes públicos envolvidos na implementação de ações voltadas ao
combate à miséria no estado de São Paulo.
» O que é o Programa Brasil sem Miséria (PBSM)
É uma politica social, de caráter redistributivo, que tem o objetivo de erradicar a miséria no
Brasil por meioda inclusão social e produtiva da população-alvo.Iniciado em junho de 2011, o
programa pode ser considerado como a continuidade, ou a segunda etapa, de uma iniciativa de
combater a pobreza que tinha como alicerce a transferência direta de renda às pessoas em situação de
miséria.
Em estudo anterior denominado ‘Novos arranjos institucionais para a gestão de politicas
públicas: O Programa Brasil sem Miséria’, as autoras verificaram que o problema da miséria já vem
sendo enfrentado há muito anos, contudo não com o foco e mobilização institucional que é realizado
atualmente.
“Até a década de 90 a questão do combate à miséria fez parte dos discursos e foi alvo de
algumas iniciativas pontuais por parte dos governantes brasileiros. Durante o governo Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002) esse problema passou a fazer parte da agenda governamental, embora
não prioritariamente, via Programa Comunidade Solidária, e programas setoriais de complemento de
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renda, como o bolsa escola, o vale-leite e o vale-gás. A partir de 2003, o Presidente Lula define como
prioridade de seu governo a inclusão social, criando vários programas para esse fim, como o Bolsa
Família, Minha Casa Minha Vida e Territórios da Cidadania.
A Presidente Dilma, que assumiu em 2011, anunciou em sua campanha eleitoral, no discurso de
posse e tem reiterado em diversos pronunciamentos que o seu principal compromisso de governo é o
combate à miséria, dando origem ao Brasil Sem Miséria.” (BAUER; GALVÃO; LOTTA, 2012:07).
O enfrentamento do problema avança à medida que articula três eixos de ação. O primeiro é a
garantia de renda, para alívio imediato da situação de extrema pobreza. O segundo é o acesso a
serviços, para melhorar as condições de educação, saúde, assistência e cidadania das famílias que
compõem o público-alvo. E por fim, é inclusão produtiva, para aumentar as capacidades e as
oportunidades de ocupação e geração de renda entre as famílias extremamente pobres (MSD, 2012:05)
Os três eixos da politica são o reconhecimento de que a pobreza é multidimensional e que o
incremento financeiro na vida dos extremamente pobres não soluciona por completo o problema.
“O ponto de partida do Plano é que a pobreza atende por diversos nomes: insuficiência de renda; acesso
precário à água, energia elétrica, saúde e moradia; baixa escolaridade; insegurança alimentar e
nutricional; formas precárias de inserção no mundo do trabalho, entre outros. As diversas
características que traduzem as distintas manifestações da pobreza têm expressão no território e assim
se pode afirmar que a miséria tem nome, endereço, cor e sexo e, embora a renda também seja um
indicador de pobreza, trata-se de um mecanismo insuficiente para medir o bem estar. A pobreza se
manifesta, sobretudo, em privação de bem estar. Com isto, afirmamos que a pobreza é um fenômeno
multidimensional e, portanto, requer também indicadores não monetários para seu dimensionamento.”
(BAUER; LOTTA. GALVÃO apudFONSECA, 2011:05).
» Política de superação da miséria na agenda governamental
A formulação e a implementação do PBSM ocorrem através da participação de diversas áreas
da administração pública federal 1, de todos os entes da federação, de instituições do terceiro setor e
com participação da sociedade civil. É importante pontuar que essa articulação complexa não ocorre
por acaso. A razão da mobilização e articulação entre instituições, esferas e atores múltiplos se dá
porque o PBSM encontra-se muito destacado na agenda política brasileira, especialmente do governo
federal.
A teoria sobre o ciclo de políticas públicas considera que nem toda situação ou problema social
ocupam lugares prioritários em agenda de políticas (KINGDON, 2006: 227). Um problema social se
torna foco de atuação do Estado quando ele entra na agenda. Segundo Frey somente a convicção de que
um problema social precisa ser dominado política e administrativamente o transforma em um problema
de policy (FREY, 2000: 227).
1
No governo federal é possível citar: Casa Civil, Secretaria Geral da Presidência da República, Ministério da
Fazenda,Ministériodo Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério das Cidades, Ministério do Trabalho e Emprego,
Ministério do Desenvolvimento Agrário, Ministério da Saúde, Ministério da Educação, Ministério da Integração Nacional,
Ministério do Meio Ambiente e Ministério de Minas e Energia. Além de Codevasf, Conab, DNOCS, Embrapa, FBB,
Funasa, ICMBio, Incra e Sebrae.(Fonte: MDS). No governo do estado de São Paulo participam do programa as
seguintes secretarias de estado: Educação; Saúde; Emprego e Relações do Trabalho; Habitação; Gestão Pública; e
Saneamento e Recursos Hídricos.
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Segundo Kingdon (2006), para um problema fazer parte da agenda governamental, é preciso
que seja aberta uma “janela de oportunidade”. Isso ocorre quando há convergência de três fluxos. O
primeiro deles é quando um problema é reconhecido e declarado por um ou vários atores sociais. Nesse
caso, o reconhecimento da existência de um contingente de miseráveis tem sido declarado por diversos
atores da nossa sociedade há vários anos.
O segundo fluxo diz respeito à existência de alternativas para o seu enfretamento. O Brasil tem
uma experiência acumulada por programas de combate à miséria bem sucedidos, como Bolsa Família,
que é uma política focada e de âmbito nacional, e o Programa Territórios da Cidadania, pioneiro com
foco na ação territorial e intersetorial. O terceiro fluxo está relacionado ao apoio político, que precisa
ser suficiente para a implantação das medidas necessárias. O principal ator e empreendedor desse
Programa é a autoridade máxima do país, a Presidente Dilma Roussef, seguido pelo Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome,– MDS, que é o ator que propõe o programa como opção
para o enfrentamento da pobreza.
A partir disso, é possível inferir que o que permitiu a proposição do Brasil Sem Miséria foi a
definição do perfil da extrema pobreza e o seu dimensionamento, pelos dados do IBGE 2, a qualificação
do governo federal, que lhe possibilita a análise de problemas e fixação de prioridades, bem como a
experiência acumulada das políticas sociais.
» Os avanços do combate à miséria
As características daspolíticas promovidas pelo estado brasileiro se caracterizavam, até os anos
80, segundo Farah, (1) pela centralização decisória e financeira na esfera federal, (2) pela fragmentação
institucional e falta de coordenação das ações dos diversos órgãos e atores envolvidos (3) pela
setorialização das ações, e pela (4) exclusão da sociedade civil. (FARAH, 2006:122)
Pode-se dizer que desde o inicio do processo de democratização brasileiro há um movimento de
mudança nos arranjos institucionais das politicas públicas que se orientam por um modelo de gestão
transversal, intersetorial, sistêmico, participativo, com visão de problemas e voltada ao alcance
de resultados.Mas é preciso reconhecer que a adoção completa desse modelo é ainda um desafio.
A contribuição deste estudo é verificar em que medida a implementação do PBSM consegue
avançar neste sentido. As autoras já puderam verificar que o processo de formulação do programa é
alicerçado por meio de arranjos institucionais complexos que levam em conta a intersetorialidade, a
descentralização, a cooperação entre as esferas de poder e o monitoramento e avaliação das
ações.
A intersetorialidade é percebida quando o plano combina políticas universais focando o perfil
da população-alvo e é desenhado dentro de “uma perspectiva que cria, renova, amplia e, especialmente,
integra dezenas de ações das áreas da assistência social, segurança alimentar e nutricional, saúde,
educação, moradia, geração de ocupação e renda e desenvolvimento agrário, entre outras”. FONSECA
(2011:13)
2
O Instituto Brasileiro de necessidades dos mais diversos segmentos da sociedade civil, bem como dos órgãos das esferas
governamentais federal, estadual e municipal. Fonte: ibge.gov.br Geografia e Estatística - IBGE se constitui no principal
provedor de dados e informações do país, que atendem às necessidades dos mais diversos segmentos da sociedade civil,
bem como dos órgãos das esferas governamentais federal, estadual e municipal.
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A proposta da política de superação da miséria no âmbito federal é promover a inclusão social e
produtiva da população extremamente pobre, por meio da articulação e da coordenação de ações em
parceria com estados, municípios, empresas públicas e privadas e organizações da sociedade civil. As
ações coordenadas das diferentes esferas são a expressão da descentralização da política nacional à
medida que nesse processo cada ator possui um papel bem definido e tem poder de decisão para
desenvolver suas ações conforme a sua realidade local.
Segundo FARAH (2006) a descentralização não significa transferir atribuições para garantir
eficiência, é vista, sobretudo, como redistribuição de poder, favorecendo a democratização darelação
entre o Estado e a sociedade, bem como o acesso a serviços. FARAH (2006:127)
Acredita-se que o empoderamento dos estados e municípios ocorre por meio do repasse de
recursos, incentivo e autonomia para promover e gerir ações locais que têm como objetivo tirar pessoas
da extrema pobreza não só pela garantia de renda, mas também pela inclusão produtiva e pelo acesso a
serviços que são direitos fundamentais tais como educação e saúde.
O monitoramento e a avaliação são avanços significativos em termos de racionalização dos
gastos públicos, acompanhamento das ações para ajustes de rota e verificação dos resultados e
impactos alcançados com a política em curso. No PBSM, o repasse de recursos do governo federal para
os estados e para os municípios estão sempre condicionados às devolutivas que se expressam por meio
de produtos das ações implementadas e informações sobre as mesmas. Os dados sobre as ações, gastos
e avanços do programa são disponibilizados no site do órgão responsável pelo programa, o Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS).
» Política Pública como indutora da coordenação de ações Intersetoriais
A visão por problema e a busca de soluções complexas leva a gestão pública a constituir
arranjos que permitam ir além da visão setorial ou segmentada de ação. O foco, para tanto, não pode
estar na abordagem setorial, mas sim na articulação e na coordenação que permitam integrar soluções a
partir dos problemas selecionados e analisados. Este processo é ainda mais complexo quando falamos
de um país federativo, como o Brasil, no qual coexistem políticas públicas executadas pelo Governo
Federal, pelos 27 Governos Estaduais e pelos mais de 5.500 governos municipais. Para a solução de
problemas complexos, como é a miséria, percebeu-se que seria necessário articular não apenas ações
desenvolvidas dentro do Governo Federal, por seus diversos ministérios, mas também aquelas
desenvolvidas pelos governos estaduais e municipais.
Abrucio (2005) afirma que com tais medidas:
“(...)busca-se atacar diretamente a pobreza por meio de políticas nacionais, as quais podem ser
realizadas em parceria com outros instrumentos de gestão local, mas com a garantia de verba federal
padronizada. O pressuposto dessas ações era que em problemas de origem redistributiva,
particularmente em uma federação, é necessária a atuação do governo federal para evitar o
agravamento das desigualdades.” (ABRUCIO, 2005: 22)
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É válido esclarecer que o percurso teórico realizado na próxima sessão se dá para sustentar a
análise do processo de implementaçãoda política de combate à extrema pobreza. A verificação das
diretrizes da formulação da política de combate à miséria mostraram que existe um avanço na
concepção da gestão da política já que considera a intersetorialidade, a descentralização, a cooperação
entre as esferas de poder e o monitoramento e avaliação das ações os pilares da ação. Para compreender
a implementação da politica de combate à miséria realizamos um estudo de caso que pretendeu olhar
execução da política no estado de São Paulo buscando compreender como são articulados os arranjos
institucionais.
O estudo de caso foi apoiado no referencial teórico sobre o ciclo de politicas públicas que
permitiu oaprofundamento da análise dos documentos que retratam o desenvolvimento do programa em
São Paulo. Além disso, foram realizadas entrevistas em profundidade com gestores estaduais e locais,
ou seja, atores da implementação. É preciso esclarecer que as entrevistas nos permitiram conhecer
algumas perspectivas e alguns pontos de vista sobre a realidade social e nos possibilitaram realizar
inferências sobre o tema em pauta, já que a metodologia de pesquisa qualitativa não nos permite
produzir resultados que representem toda a realidade.
» Ciclo de politicas públicas: a relação entre a formulação e a implementação
A fase de implementação é a hora e colocar a política em prática. Subirats (2012:185) define a
implementação como um conjunto de processos posteriores à formulação que tendem a realização
concreta dos objetivos de uma politica pública. Mas é preciso esclarecer que, diferentemente dos
postulados das teorias tradicionais, a fase da implementação não é simplesmente a execução ipsis
litterisdo que foi planejado em uma fase anterior.
Em decorrência das complexidades dos problemas sociais, do contexto em que se estabelecem e
da diversidade de interações entre os agentes implementadores, é praticamente impossível que um
plano, por melhor elaborado que seja, seja posto em prática no formato em que foi pensando
inicialmente, antes do enfrentamento do problema propriamente dito.
A visão que assume a implementação como um mero executar das diretrizes da formulação
falha porque considera que a fase de planejamento é isenta de problemas. A prática da gestão das
politicas públicas indica que o planejamento não dá conta de prever e antecipar as singularidades do
processo de implementação.É possível dizer que essas singularidades possuem duas causas principais:
a falibilidade do modelo racional e a relação conflituosa entre os atores. SAASA (2006) SILVA;MELO
(2000).
A fraqueza do modelo tradicionalbaseado na racionalidade (absoluta ou limitada)se dá porque
ele coloca o planejamento cartesiano como o principalcondutor da análise. Como se a politica pública
pudesse ser um processo simples: um problema é reconhecido, informações sobre ele tornam-se
disponíveis, em seguida políticas são traçadas e, por fim, executadas.
A principal crítica a esse modelo é que ele não leva em consideração os aspectos dapolitics, ou
seja, o campo das disputas e dos conflitos entre os atores (políticos, burocratas, cidadãos e grupos
organizados) envolvidos no processo de formulação e também de implementaçãodas políticas.
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A principal crítica que Saasa (2006) faz à racionalidade como eixo de análise é que as variações
do sistema político e do processo decisório, e as ações e valores dos atores são tidas como agentes
neutros incapazes de influenciar o processo. E na prática ocorre o contrário, ou seja, esses componentes
do processo de implementação influenciam vigorosamente a política.
“Os modelos que aspiram à generalidade parecem desconsiderar o fato de que diferentes ambientes
sociais, que configuram a situação em que é feita a escolha política, aparentemente levam os tomadores
de decisão a fazer opções significativamente distintas.” (SAASA, 2006:220).
Na crítica ao modelo, o autor aborda a clássica questão da separação do trabalho do político e
do burocrata na qual o primeiro formula e o outro executa a política pública. SAASA avalia que esse
pressuposto não é verdadeiro e aponta que o burocrata também interfere e contribui em diversos
processos da política pública. A burocracia contribui para definir, formular, avaliar e legitimar a
política. É parte integrante das instituições que operacionalizam as políticas. (SAASA, 2006:221)
Subirats (2012) pondera que a fase de implementação é aquela em que os diversos atores vão
interagir e para compreender o bom ou mau funcionamento de uma política pública é necessário
entender essa interação.
BardachapudViana(1996) afirma que o processo de implementação deve ser visto como um
processo de interação estratégica entre numerosos interesses, onde todos perseguem os seus próprios
objetivos em maior ou menor grau de compatibilidade com a política traçada, pois cada grupo segue
seus próprios interesses. (VIANA, 1996:35).
Podemos concluir que é ingênuo pressupor que os atores implementadores agem de forma
impessoal e sem interesses sobre a política em jogo. A implementação modifica a política.Subirats
(2012),Silva e Melo (2000) indicam que o processo de implementação pode ser melhor representado
como um jogo entre implementadores onde os papeis são negociados, os graus de adesão ao programa
variam e os recursos entre os atores são objeto de barganha. Tanto o desenho de uma politica pública
como uma análise relevante sobre esta política devem levar em conta que a implementação é um
processo autônomo no qual decisões cruciais são tomadas e não só implementadas. (SILVA e MELO,
2000:10).
“A implementação, portanto, “cria” políticas: a implementação de políticas constantemente
orienta novas políticas. Como a implementação implica tomada de decisões, ela própria se constitui em
fonte de informações para a formulação de políticas.”(SILVA e MELO, 2000:11).
Assim, esta análise pretende considerar o processo de implementação como um jogo no qual os
atores têm papel fundamental para a sua realização entendendo que o limite entre a formulação e a
execução é tênue. Sob esta ótica, procura-se verificar como a política de combate a miséria tem sido
realizada, quais são as suasações, suas condições e contexto. Por meio da descrição das ações da
execução da política, pretende-se verificar em que medida a política de combate à miséria em ação
produz ações descentralizadas, intersetorias, coordenadas e articuladas.
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» Descentralização política: a forma de implementara política de superação da miséria
No Brasil, a Constituição Federal (CF) de 1988 consolidou o debate sobre a reforma da ação do
Estado na área social, que vinha ganhando força desde os anos 70 e culminou na democratização dos
processos decisórios no país. Com isso, a formulação e a implementação das políticas públicas
passaram a ser mais descentralizadas e com participação das diferentes esferas de governo.
A CF estabeleceu uma forte descentralização, dando competências concorrentes para todos os
entes da federação (união, distrito federal, estados e municípios). Assim, qualquer ente federativo está
constitucionalmente autorizado a implementar programas nas áreas de saúde, educação, assistência
social, habitação e saneamento. Tal característica promoveu uma intensificação das iniciativas locais,
ampliando significativamente as ações locais no campo das políticas sociais. Ao mesmo tempo, outro
efeito desta descentralização foi a superposição de ações, desigualdades territoriais na provisão de
serviços e pouquíssimos denominadores comuns nas políticas nacionais.
Mas,assim como dá autonomia aos níveis subnacionais de governo, a CF supervaloriza a
capacidade dos munícipios resolverem seus problemas sozinhos. A realidade dos munícipios é déficit
de recursos, de equipe de trabalho e de organização institucional.
“Ocorre que num país heterogêneo e de dimensões continentais como o Brasil, a autonomia municipal sem diretrizes nacionais - pode levar a uma situação de aprofundamento das desigualdades na medida
em que os municípios apresentam grandes diferenças em termos de capacidade institucional e de
condições sociais e econômicas.”(ARRETCHE, 2010).
Um dos riscos colocados para uma proposta como a do Brasil Sem Miséria é a maneira como se
desenvolve a relação entre governo federal, governos estaduais e governos municipais – que impacta
diretamente no processo de implementação do Programa. Essa questão é crítica no estado brasileiro,
considerando-se as características heterogêneas do país e dos entes federativos. Para compreender as
relações institucionais que se estabelecem nos programas de combate a pobreza, é preciso conhecer
como ela se manifesta na realidade dos governos locais. Em 2003, os dados do IBGE indicavam que
32,6% dos municípios brasileiros tinham mais da metade de sua população vivendo na pobreza. Celina
Souza (2002) indicou que mais de 200 municípios no nordeste não têm possibilidades de arrecadar
recursos próprios:
“As razões para essa impossibilidade estão na inexistência de atividade econômica significativa
e no tamanho de sua população pobre. Cálculos (...) mostram que quase 75% dos municípios brasileiros
arrecadam menos de 10% de sua receita total via impostos e que cerca de 90% dos municípios com
menos de 10 mil habitantes dependem quase que em 100% das transferências de impostos federais e
estaduais.” (SOUZA, 2002: 432)
Segundo Sousa e Carvalho apud Lotta (2008) as desigualdades existentes no país se refletem
em significativas diferenças nas condições financeiras, institucionais, políticas e técnicoadministrativas dos entes subnacionais, intereferindo diretamente na sua capacidade de resposta às
necessidades e demandas da população. (LOTTA, 2008:06)
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Percebe-se, assim, que o combate à miséria pressupõe o envolvimento e a articulação das
diversas esferas. A implementação do programa se dá por meio de acordos e pactos de cooperação
entre estados e federação e também por meio de repasse de recursos do estado e da federação para os
municípios.
O governo federal tem feito pactos com os estados para que estes se comprometam e se
empenhem em superar a extrema pobreza até o fim de 2014. Embora exista uma diretriz nacional, cada
estado cria suas estratégias para desenvolver ações que possam ir de encontro ao objetivo de superar a
pobreza. O que ocorre em nível nacional, ou seja, em todos os municípios, é a transferência de renda e
a realização do Busca Ativa3.
»Política de superação da pobreza em São Paulo: estudo de caso
Consideramos o BSM um programa que induz novas e diversas ações direcionadas para a
superação da miséria em todo o território brasileiro e, como era de se esperar, em um contexto de
diversidades e heterogeneidades. Podemos dizer que o governo federal promove suas ações diretamente
focadas com a população-alvo e que os estados desenvolvem estratégias diferenciadas com seus
municípios.
A proposta desta sessão é verificar como a política tem sido feito no estado de São Paulo (ESP),
onde se encontram um milhão das 16 milhões de pessoas identificadas pelo censo do IBGE de 2010
como extremamente pobres. A partir da descrição das ações da política, os aspectos importantes
lançados na fundamentação teórica serão destacados.
» Pactos, ações coordenadas e interseterialidade
É umaspecto muito positivo da política brasileira atuar cada vez mais por meio de pactos.
Independentemente de partidos políticos ou singularidades regionais, a miséria tem sido alvo de
acordos e pactos. No caso de São Paulo, as ações voltadas para a superação da miséria passaram a ser
coordenadas pela Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social (SEDS) após o estado tornar-se
signatário do Pacto Sudeste4. Segundo entrevistas realizadas, é possível dizer que houve um movimento
forte vindo do governo federal para impulsionar ações dessa natureza. São Paulo desenvolve desde
agosto de 2011 o programa São Paulo Solidário, que tem quatro eixos ou ações:
•
“A primeira etapa do programa é a realização da ‘Busca Ativa’, que localiza as famílias em
situação de extrema pobreza e aplica questionário elaborado pelo Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD)5.
3
Busca Ativa é a ação de buscar identificar quem são as 16 milhões de pessoas que vivem em extrema pobreza e ainda são
‘invisíveis’ para o poder público. Por meio pesquisadores que visitam suas moradias, são produzidas informações sobre o
perfil: quem são, onde vivem e que tipo de privações têm as pessoas em extrema pobreza. O objetivo o Busca Ativa é
formar um banco de dados que subsidie e oriente os programas para a superação de extrema pobreza.
4
Acordo firmado entre os governo federal e estados da região sudeste (São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Espírito
Santo). Dototal de miseráveis no país, 20% encontram-se nessa região. O objetivo do pacto é promover ações em cada um
dos estados para combater a miséria. Cada estado desenvolve estratégias conforme suas particularidades e têm como eixo
comum a “Busca Ativa” e a transferência de renda. Fonte: mds.gov.br e Guia Orientador do Programa São Paulo Solidário.
5
A metodologia do PNUD é muito interessante porque se orienta pela multidimensionalidade da pobreza. Por meio de três
dimensões (educação, saúde e padrão de vida), as principais privações (além da financeira) são levantadas. O instrumento
está disponível no anexo.
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•
•
•
Tendo como base os questionários preenchidos durante a ‘Busca Ativa’, os dados serão
compilados e tabelados, resultando assim no ‘Retrato Social’, que servirá como um diagnóstico
das condições de vida da população. Nele serão verificadas as privações da comunidade local
em suas várias dimensões: saúde, educação e padrão de vida.
Para receber o benefício, as famílias deverão assinar a ‘Agenda da Família Paulista’, firmando
compromisso juntamente com a Prefeitura na busca de superar suas mais graves privações
sociais.
O benefício será transferido por meio do cartão único, somando recursos dos programas Renda
Cidadã (Governo Estadual) e Bolsa Família (Governo Federal). (SEDS, 2012)”
O programa começou a ser executado nos 100 municípios paulistas de menor índice de IDH. O
governo do estado de São Paulo tem atuado não como mero executor da política nacional. Pelo
contrário, trabalha de forma autônoma e promove ações que são consideradas adequadas à realidade
dos municípios paulistas. As ações estão sendo desenvolvidas por meio da articulação entre os órgãos
regionais e municipais deassistência social. É interesse notar que o governo estadual teve importante
papel na promoção das ações iniciais do programa. Os prefeitos e gestores locais da área de assistência
foram mobilizados e comprometeram-se com a política e sua execução.
Além disso, para realizar as atividades de visita e pesquisa do ‘Busca Ativa’ e ‘Retrato Social’,
as associações e organizações já atuantes na localidade participam do processo em razão do
envolvimento com que têm com a comunidade. Após a coleta e envio de dados para a SEDS, o retrato
social volta para o município e é validado pelo prefeito que, além de tomar conhecimento da realidade
por meio de um diagnóstico sistematizado, se compromete em fortalecer e fomentar a rede que está
sendo criada em seu município para superar a miséria.
Os dados das pesquisas de ‘Busca Ativa’ e ‘Retrato Social’ mostram que as crianças estão fora
da escola, que os chefes de família não estão no mercado de trabalho e que lhes falta qualificação
profissional, e que vivem em moradias sub-humanas sem acesso a água e escoamento sanitário. O
problema da miséria é complexo e cheio de variáveis e o movimento iniciado pela política nacional
fomenta a mobilização do estado e dos municípios para o desenvolvimento deatividades de apoio à
saída da família dessa condição. Isso pode significar que as diretrizes nacionais de ‘Busca Ativa’ e a
transferência de renda estão servindo como um primeiro passo. Essas ações têm promovido o acesso do
poder público à realidade local e, a partir disso,iniciativas complementares passam a ser desenvolvidas
de forma autônoma.
O caráter intersetorial da política demonstra-se desde o governo federal até o municipal quando
percebe-se que, a partir do retrato social, é possível fomentar uma diversidade de ações naquela
localidade, que vão desde colocar crianças na escola, fazer a ponte entre programas de qualificação
profissional já existentes, mas que não eram acessados por essa população, até mobilização para a
construção de rede de água e esgoto. É preciso esclarecer que a realidade não está mudando
rapidamente e que as condições de miséria não estão sendo superadas automaticamente. Contudo,
muitas atividades estão começando a ser estimuladas e, além disso, o poder público está se estruturando
e se manifestando nas regiões de maior pobreza.
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De acordo com as entrevistas realizadas, pudemos verificar também que nem todos os
municípios estão no mesmo patamar em termos de ações intersetoriais. Há locais nos quais o prefeito
reuniu toda a sua equipe de secretários, comércio, setor de serviços e organizações sociais para buscar a
integração e a cooperação de todas as forças da localidade. Já em outros, há menos envolvimento dos
setores ativos da localidade. Isso significa que a interesetorialidade, embora seja uma realidade, ainda
se mostra como um desafio na execução da política no município.
» Aumento de eficiência na prestação de serviço público por meio da visão de problemas e ações
voltada ao alcance de resultados.
A “Agenda da Família”, o terceiro eixo do programa paulista, também merece destaque nesse
estudo já que expressa um aprimoramento da prestação de serviço público e da própria gestão pública.
A partir da elaboração do diagnóstico da pobreza, as famílias que estão em situação de miséria são foco
de ação particularizada do poder local. Por meio dos agentes que já fizeram o primeiro contato e
levantamento dos dados para cadastro do “Busca Ativa” e “Retrato Social”, são pactuadas com a
família medidas para superar as privações que a própria família identifica como prioritárias. Os agentes
locais firmam um compromisso entre a família, o órgão de assistência social do município e a SEDS.
“Com os compromissos estabelecidos, caberá ao profissional da prefeitura municipal identificar os
recursos externos à família que serão demandados para o cumprimento da Agenda. Ao mesmo tempo, a
família deve analisar as possibilidades de sanar com êxito as quatro necessidades identificadas como
prioritárias. Para alcançar esse objetivo, as famílias serão acompanhadas e receberão o apoio do
município, conforme estabelecido nas normativas do programa.” (Guia orientador Programa São Paulo
Solidário, 2012:09)
Segundo entrevistados, o programa paulista encontra-se nessa fase realização da “Agenda da
Família”. Para dar assistência à família, o estado atua em parceria com o município orientando o
processo de formação de rede para a consecução dos termos de compromissos firmados com a família.
O acompanhamento dessa ação será realizado por estas pesquisadoras já quea intenção dessa política é
o fortalecimento do poder local para a resolutividade de seus problemas específicos. Além disso, podese perceber que a estratégia de superação da extrema pobreza tem dois sentidos. O primeiro é o olhar
mais amplo (macro) que verifica quais são as privações comuns a todas as famílias e que podem ser
consideradas problemas de organização político-econômico do território, quais sejam: acesso à
educação, à saúde e à escoamento de água e esgoto.
O segundo é o olhar singular à família e suas privações: problemas de violência doméstica,
necessidades especiais de crianças e idosos, qualificação profissional e apoio ao desenvolvimento
profissional.
Ao realizar ações por meio desses dois sentidos, verifica-se a superação do modelo racional de
execução de política no âmbito estadual, pois,em vez de implementar um programa pré-definido que
tenta enquadrar a realidade local em seus parâmetros, são estimuladas ações do poder público para
resolver seus problemas específicos.
Para encerrar esta sessão é válido analisar o papel do município na implementação da política.
As entrevistas indicam que ainda há pouca autonomia aos entes subnacionais de governo na execução
das ações. Os agentes locais são responsáveis por aplicar metodologias de trabalho que são definidas
pelo governo ou no nível nacional. Embora sintam-se como parte de um sistema e de uma política mais
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ampla, os agentes da implementação questionam a falta de liberdade e o excesso de normas para usar
os recursos disponíveis. Por mais que tenham apoio e auxílio para a execução, sentem falta de liberdade
operacional no sentido mais simples da expressão: o recurso vem carimbado e pode ser gasto para
comprar lanche para os visitadores sociais, mas não pode ser gasto, por exemplo, para comprar material
para a realização de capacitação.
Conclui-se que o movimento que a política de superação da miséria está criando nos entes
federativos é bastante significativo. O estado mostra-se comprometido, autônomo, com poder de
decisão e de articulação de setores e municípios. Já o município tem apoio das demais esferas e tem
conseguido dar resolutividades aos seus problemas locais, contudo, sem a autonomia financeira e sem
poder de decisão.
» Considerações finais: o papel dos entes federativos nesse processo
Há duas questões importantes que devem ser levadas em conta quando analisamos em que
medida a política de combate a miséria está indo em direção ao fortalecimento do município. Ao
mesmo tempo em que ele acaba tendo a função de executar as diretrizes que vêm formatadas tanto do
governo federal como do governo estadual, é evidente que o as estruturas de poder público estão sendo
fortalecidas nesse processo. As ações de execução chegam até o público-alvo e fazem diferente na
resolução do problema. Fato que talvez não ocorresse se o município não tivesse a orientação e o
repasse de verbas das outras esferas, conforme as deficiências e carências características dos níveis
subnacionais de governo já relatadas.
As entrevistas realizadas mostraram que o agente do município sente-se um executor. Embora a
forma de executar a política não seja uma grade de ferro, existemmetodologias, diretrizes e metas. Os
motivos de o poder local não desenvolver suas próprias políticas são a falta de recursos e a capacidade
técnica: faltam profissionais e, mais do que isso, faltam profissionais qualificados.
É possível dizer que os problemas de extrema pobreza nos municípios paulistas estão sendo
resolvidos de duas maneiras e por meio de dois tipos de arranjos institucionais. O primeiro ocorre por
meio de ações centralizadas que descem do governo federal diretamente ao munícipio e garantem renda
à família extremamente pobre. Além disso, o governo federal também induz à busca, ou melhor, ao
encontro e cadastramento da população miserável que é invisível aos olhos do poder público e, por
causa disso, desprovida de muitos de seus direitos fundamentais. E, por fim, a realização de
diagnósticos da miséria.
O segundo, é o envolvimento e o comprometimento do governo estadual na política. Nesse
contexto, a descentralização da esfera nacional para a estadual gerou o empoderamento e a promoção
de ações autônomas. O estado está articulando setores e mobilizando forças nos municípios para o
alcance dos objetivos do programa São Paulo Solidário. Realiza capacitações aos agentes municipais
que executam as ações e oferecem apoio técnico por meio de visita, produção de guias e orientações e
também por meio do monitoramento.
Nesse contexto pode-se definir que o papel do governo federal é de promover diretrizes ao
mesmo tempo em que pactua para que elas sejam colocadas em prática. Ao estado cabe formular
políticas específicas complementares, orientar, capacitare monitorar. Já os municípios encarregam-se
de executar as ações de maneira que o público-alvo possa ser atingido.
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Ainda sem autonomia de decisão, estrutura administrativa e recursos para desenvolverem suas
próprias ações, o poder local permanece como um executor.
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Resenha bibliográfica
Marcela Bauer é socióloga, formada pela PUC-SP e é mestranda do Programa de Mestrado
Profissional em Gestão de Políticas Pública da Fundação Getúlio Vargas. Atualmente exerce o cargo de
gestora de projetos educacionais na Egap-Fundap, a Escola de Governo do Estado de São Paulo da
Fundação para o Desenvolvimento Administrativo. [email protected]; 55-11-8331-7749.
Gabriela Lotta é doutora em Ciência Política pela USP, mestre e graduada em administração pública
pela FGV. Docente da Universidade Federal do ABC. Trabalha com assessoria, pesquisa e formação
para diversos governos. Tem experiência na área de Administração Pública, com ênfase em Políticas
Públicas, atuando nos seguintes temas: formulação, implementação e avaliação de políticas públicas,
burocracia implementadora, políticas de saúde, políticas culturais, poder local, gestão pública,
gerenciamento público, administração, entre outros. [email protected].
Maria Cristina Pinto Galvão é administradora pública pela FGV, créditos de mestrado concluídos em
Administração e Planejamento Urbano, pela FGV, e mestranda em Gestão e Políticas Públicas, também
pela FGV. É técnica da Fundap em planejamento e gestão (afastada temporariamente). Atua como
consultora independente na área de gestão pública governamental e organizacional, especialmente para
escolas de governo. Endereço: Rua Guilherme Moura, 152 Alto de Pinheiros, São Paulo – SP – CEP
05449 010, telefones – 11 30216724 (res) e 11 91318415 (cel). E-mail –[email protected]
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Tabela
Instrumento de produção do IPM - Índice de pobreza multidemsioal
Dimensão
Indicadores
Peso Itens que são checados
5,6%
5,6%
nenhummembro do domicílio
completo 5 anos de estudo
apenas alguns completaram5 anos
de estudos
nenhuma criança emidade escolar
frequenta a escola
pelo menos uma criança emidade
escolar não frequenta a escola
pelo menos uma criança morreu
existênia de aduto desnutrida
existênia de criança desnutrida
domicílio não é servido de
eletriciade
domicílio não temsanitário
adequado
domicílio não temsanitário
domicílio não temacesso à água
potável
fonte de água potável fica a mais
de 30kmda casa
revestido de areia, terra ou esterco
não temrevestimento
5,6%
temfogão a lenha
5,6%
5,6%
5,6%
5,6%
5,6%
5,6%
5,6%
5,6%
usa fogareiro a querosene
não temfogão
não temrádio
não temtelevisão
não temtelefone
não temgeladeira
não tembicicleta ou moto
não te carro ou trator
16,7%
anos de estudo
16,7%
Educação (1/3)
crianças
matriculdas
mortalidade
Saúde (1/3)
nutrição
eletricidade
sanitários
16,7%
16,7%
16,7%
16,7%
16,7%
5,6%
5,6%
5,6%
5,6%
água
5,6%
Padrão de vida
(1/3)
piso
combustível para
cozinhar
bens domésticos
A aplicação do IMP tem como finalidade foratar um retrato de mair amplitude sobre as
pessoas que vivem em extrma pobreza. Através de sua aplicação é possível identfcar as
provações das famílias em três dimensões, as mesmas usadas para definir o Indice de
Desevolvmento Humano (IDH)
Fonte: Guia Orientador o Programa São Paulo Solidário - metodologia do PNUD
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