PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO
SEÇÃO JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL
Processo N° 0019080-18.2010.4.01.3400 - 3ª VARA FEDERAL
Nº de registro e-CVD 00067.2013.00033400.1.00499/00128
SENTENÇA TIPO A
PROCESSO
:19080-18.20104013400
REQUERENTE
:MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
REQUERIDOS
:UNIÃO E INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA
BIODIVERSIDADE - ICMBio
Trata-se de Ação Civil Pública Ambiental proposta pelo
Ministério Público Federal contra a União e o Instituto Chico
Mendes de Conservação da Biodiversidade, objetivando a condenação
da UNIÃO e do ICMBio à obrigação de fazer consistente na adoção de
medidas concretas e expedição do ato cabível visando à fixação dos
limites
da
zona
de
amortecimento
das
unidades
de
conservação
federais - quando não realizada no ato de criação dessas ou que
ainda não possuam tal delimitação - no prazo de até 5 (cinco) anos
a
contar do
ato de
sua criação
ou no
prazo de
180 (cento
e
oitenta) dias ou outro a ser arbitrado por esse Juízo Federal para
aquelas unidades de conservação criadas há mais de 5 (cinco) anos.
Para tanto, apresenta os seguintes fatos e argumentos:
“Mediante
investigação
conduzida
no
âmbito
da
Procuradoria
da
República
no
Distrito
Federal,
mediante
o
Inquérito
Civil
Público
n°
1.16.000.002091/2009-49,
constatou-se
a
inconstitucional e ilegal omissão da União e do ICMBio
quanto ao exercício de seus deveres de promover à
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efetiva proteção ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, mediante a fixação dos limites das zonas
de amortecimento das unidades de conservação federais
que devem possuir tal proteção em seu entorno.
Com efeito, ao consultarmos Portarias do ICMBio em que
foram aprovados Planos de Manejo de unidades de
conservação federais, verificamos que a zona de
amortecimento
referenciada
consistia
apenas
em
proposta de zoneamento para o entorno das unidades de
conservação que será posteriormente estabelecida por
instrumento Jurídico especifíco.
Instado a justificar tal medida, o lustríssimo
Presidente do ICMBio esclareceu, verbis:
2. A partir da publicação da Lei n° 9.985/2000, de 18 de julho
de 2000, a zona de amortecimento é adotada formalmente como
ferramenta de gestão e manejo das Unidades de Conservação.
Desde então, seguindo as orientações técnicas previstas nos
respectivos roteiros metodológicos, os pianos de manejo das
unidades de conservação são elaborados e aprovados por
portaria do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, hoje Instituto Chico
Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, incluindo a
definição e as normas para as zonas de amortecimento.
3. Em 2006, foi publicada a Portaria IBAMA nº 039/2006 que
definiu os limites da zona de amortecimento do Parque Nacional
Marinho de Abrolhos e estabeleceu as normas de uso para a
área. Convém destacar que tal fato foi embasado por um estudo
técnico que caracterizou o fundo marinho e desenvolveu um
modelagem de dispersão de manchas de óleo e a probabilidade de
toque no Parque e em regiões sensíveis da costa.
4. Logo após a publicação da portaria IBAMA n° 039/2006, a
Casa Civil da Presidência da República solicitou ao Ministério
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do Meio Ambiente - MMA e à Advocacia Geral da União - AGU
posicionamento quanto à legalidade do instrumento. Muito
embora o MMA tenha concluído pela sua legalidade, a AGU teve
entendimento diverso e sugeriu que as zonas de amortecimento
fossem criadas por norma de mesmo nível hierárquico que a
norma que cria a unidade de conservação.
5. No ano seguinte, a Justiça Federal suspendeu os efeitos da
zona de amortecimento do Parque Nacional Marinho de Abrolhos,
quando concedeu liminar afirmando que o Presidente do IBAMA
não tinha competência para
definir tal norma. Mesmo com apelação em instância superior,
foi mantida a decisão judicial.
6. Em meio a tais controvérsias, a Procuradoria Federal
Especializada deste Instituto e do IBAMA orientam que,
enquanto não seja definido o ato próprio para estabelecer a
zona de amortecimento, seus aspectos técnicos devem continuar
a se dar no âmbito dos planos de manejo das unidades de
conservação com uma proposta de definição da área e das normas
e restrições aplicáveis.
7. Portanto, os planos de manejo têm sido aprovados por meio
de portaria com a ressalva de que a zona de amortecimento
constante do documento é uma proposta de zoneamento para o
entorno e será estabelecida posteriormente por instrumento
jurídico específico. Assim que se defina o ato legal para
estabelecimento das zonas de amortecimentos, as informações já
tratadas tecnicamente poderão ser imediatamente publicadas.
Vale observar que a decisão judicial proferida no âmbito da
Justiça Federal e referida na informação acima
transcrita ocorreu no âmbito do Mandado de Segurança
n° 2006.34.00.021017-7, então em curso na 7º Vara
Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal, em
que o Excelentíssimo Magistrado Federal José Márcio da
Silveira e Silva concedeu a segurança para anular a
Portaria IBAMA n° 39, de 16 de maio de 2006, que
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definiu os limites da Zona de Amortecimento do Parque
Nacional Marinho de Abrolhos. Por relevante, importa
transcrever parte da decisão proferida na ação
mandamental acima referida, litteris:
(...)
Apesar de a norma não estabelecer expressamente que ato do
Pode Público deve ser editado para definir os limites da zona
de amortecimento, entendo que do texto extrai-se a conclusão
de que, qualquer que seja o momento desta demarcação, exige-se
sempre ato de mesma hierarquia do utilizado para criação da
própria unidade de conservação, tendo a norma apenas facultado
a delimitação postergada no tempo, mantendo-se, porém, os
mesmos requisitos de forma e hierarquia do ato que criou a
unidade de conservação.
(...)
No que concerne ao mencionado posicionamento da AGU,
força relatar que trata-se da Nota n° AGU/MC - 07/2006
(fls. 33- 36), firmada pelo então Consultor-Geral da
União Manoel Lauro Volkmer de Castilho e aprovada, nos
termos do artigo 4°, inciso XI, da Lei Complementar n°
73/1993, pelo Excelentíssimo Advogado-Geral da União
(fl. 37), o que tem o condão de unificar a
jurisprudência administrativa, garantir a correta
aplicação
das
leis,
prevenir
e
dirimir
as
controvérsias
entre
os
órgãos
jurídicos
da
Administração Federal.
Mesmo que eventualmente não tenha sido aprovada pelo
Excelentíssimo Presidente da República e publicado, o
que, nesse último caso, vincularia a Administração
Federal, cujos órgãos e entidades ficam obrigados a
lhe dar fiel cumprimento(artigo 40, § 1°, da Lei
Complementar n° 73/1993), é induvidosa a necessidade
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de tal
ICMBio.
posicionamento
ser
observado
no
âmbito
do
Com efeito, por meio da referida Nota n° AGU/MC 07/2006, consignou-se que "... convém estabelecer para
a Administração ambiental a orientação de que a
definição da zona de amortecimento das unidade de
conservação que a comportem seja assentada em ato de
sua criação ou, na impossibilidade ou inconveniência,
posteriormente e devidamente justificada por ato de
idêntica natureza e hierarquia, ...".
Assim,
inegável
reconhecer
que,
no
âmbito
administrativo
federal,
restou
assentado
o
posicionamento de que a zona de amortecimento de
unidades de conservação que a prevejam deve ser fixada
no ato de sua criação ou, posteriormente, por força de
ato de idêntica natureza e hierarquia.
Em suma, se uma unidade de conservação é criada por
meio de um decreto, a delimitação de sua zona de
amortecimento deve também ser realizada por meio de um
decreto. Se essa foi criada por meio de lei ordinária,
a delimitação também deve ser feita por lei ordinária.
No entanto, por motivos desconhecidos, infelizmente
tal procedimento não vem sendo realizado, o que
induvidosamente contribui para que as unidades de
conservação que necessitam de zona de amortecimento
não atendam aos objetivos de sua criação e, portanto,
promovam
a
correta
proteção
do
meio
ambiente
ecologicamente equilibrado. Necessário reforçar, que,
a zona de amortecimento tem como propósito principal
minimizar os impactos negativos sobre a unidade
conservação.
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A título de
mencionar
Universidade
de Brasília,
exemplo dessa malfadada situação, podemos
estudo
científico
realizado
pela
de Brasília no entorno do Parque Nacional
assim Ementado:
O Parque Nacional de Brasília - PNB - é uma Unidade de
Conservação de proteção integral em área urbana pressionada
pelo forte adensamento urbano da capital federal brasileira.
Seu entorno sofreu ao longo dos anos uma ocupação desordenada,
provocada pelo parcelamento irregular de terras públicas e
privadas, invasões e construção de rodovias. A análise espaçotemporal
deste
fenômeno
pode
ser
feita
através
do
geoprocessamento com o uso de imagens de satélite de épocas
diferentes, classificadas em grupos de usos, relacionando o
processo
sócio-espacial
de
origem
política,
fundiária,
ambiental e patrimonial ao fenômeno de transformação espaçotemporal do bioma Cerrado concretizado. Uma vez que uma das
finalidades de uma área protegida é manter a biodiversidade do
bioma local, esta pressão em seu entorno provoca o isolamento
da fauna e da flora, comprometendo o trânsito gênico e a
sobrevivência de várias espécies.”
Citada, a União apresentou contestação na qual pugna
pela
improcedência
do
pleito
autoral,
sob
pena
de
ferir
o
princípio da separação dos poderes, além de defender não haver
nenhuma determinação legal que imponha prazo para a criação de
zona de amortecimento.
O
ICMBio
também
contesta
o
pedido
inaugural,
sustentando tese de que estando a zona de amortecimento discutida
no âmbito dos planos de manejo, não há que se cogitar de sua
omissão,
haja
vista
que
o
pressuposto
para
a
sua
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responsabilização, que seria a ocorrência de dano em face da não
fixação dos limites, restou descaracterizado.
Réplica apresentada.
As partes não especificaram outras provas.
É o relatório. Decido.
O Ministério Público Federal defende, em suma, o dever
da União e do ICMBio de estabelecerem as zonas de amortecimento
das unidades de conservação federal no prazo de até cinco anos da
instituição das mesmas e através de ato de natureza idêntica ao de
criação dessas áreas merecedoras de especial proteção.
O ICMBio reconheceu, na fl. 428 (arquivo único), que,
em face da discussão instalada em torno do ato jurídico apropriado
à delimitação das zonas de amortecimento, se necessariamente de
mesma natureza do ato de criação da unidade de conservação ou não,
passou
a
fazer
constar
dos
planos
de
manejo
tão
somente
o
zoneamento das zonas de amortecimento, ou seja, as atividades que
poderiam
ser
realizadas
e
suas
implicações
às
unidades
de
conservação, não estabelecendo os seus limites, até que se firme
posicionamento judicial acerca do instrumento jurídico adequado
para tanto.
O propósito do MPF, portanto, é compelir o ICMBio e a
União, nos casos em que o ato deva ser emanado desta, a definir as
zonas
de
amortecimento
de
todas
as
unidades
de
conservação
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federal,
o
que,
segundo
o
ICMBio,
declaradamente
não
vem
ocorrendo, e a fazê-lo no prazo de cinco anos contado da criação
da unidade, como determina o artigo 27 da Lei n. 9.985/2000.
A par do entendimento firmado pelo Juízo Federal da 7ª
Vara
desta
Seção
nos
autos
do
mandado
de
segurança
citado
na
exordial, que se restringe ao Parque Nacional Marinho de Abrolhos,
entendo
que
resoluções
não
para
existe
a
óbice
definição
à
das
utilização
zonas
de
de
portarias
amortecimento,
ou
não
havendo obrigatoriedade do manejo de ato de mesma natureza daquele
utilizado para a criação da unidade de conservação.
Essa
leitura
do
orientação
artigo
27
e
diametralmente
respectivos
oposta
parágrafos
decorre
da
da
n.
Lei
9.985/2000, segundo o qual todas as unidades de conservação devem
dispor de um plano de manejo, que deve abranger a área da unidade,
sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo
medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e
social das comunidades vizinhas.
O Decreto nº 4.340/2002, por sua vez, regulamenta que o
plano de manejo será aprovado em portaria do órgão executor, no
caso
de
Estação
Ecológica,
Reserva
Biológica,
Parque
Nacional,
Monumento Natural, Refúgio de Vida Silvestre, Área de Proteção
Ambiental,
Área
de
Relevante
Nacional,
Reserva
de
Fauna
Natural; ou em
Reserva
e
Interesse
Reserva
Ecológico,
Particular
do
Floresta
Patrimônio
resolução do conselho deliberativo, no caso de
Extrativista
e
Reserva
de
Desenvolvimento
Sustentável,
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após prévia aprovação do órgão executor.
Paralelamente, a Lei nº 9.985/2000 dispõe, no § 1º do
artigo 25, que os limites da zona de amortecimento poderão ser
definidos no ato de criação da unidade ou posteriormente.
Ou
conjugação
seja,
dos
a
interpretação
dispositivos
que
mencionados
se
é
a
pode
de
que
extrair
a
zona
da
de
amortecimento pode ser definida no ato de criação da unidade de
conservação ou, posteriormente, através do plano de manejo, que
será
aprovado
por
portaria
ou
resolução,
a
depender
do
caso
concreto.
Advém da própria lei a determinação para que a zona de
amortecimento
seja
abarcada
pelo
plano
de
manejo,
caso
seus
limites não tenham sido definidos no ato de instituição da unidade
de conservação.
Fica assim resolvida a primeira questão controvertida,
que diz respeito à natureza do ato legal de fixação da zona de
amortecimento, não havendo impedimento, no meu sentir, a que se
lance mão de portaria ou resolução, conforme o caso, à exceção do
Parque Nacional Marinho de Abrolhos, em relação ao qual a questão
já está acobertada pelo manto da coisa julgada.
Dito isso, passo ao segundo aspecto da presente lide,
que se refere ao prazo para a definição da zona de amortecimento
de cada unidade de conservação. Tenho que assiste razão ao MPF,
porquanto o mesmo artigo 27, no parágrafo 3º, impõe que o plano de
manejo, que deve abranger a zona de amortecimento, seja elaborado
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no prazo de cinco anos a partir da data de criação da unidade de
conservação.
Por conseguinte, não havendo fixação dos limites da
zona de amortecimento no momento da criação da unidade, deverá a
mesma ser estabelecida no plano de manejo, cuja elaboração deve
ocorrer no prazo máximo de cinco anos.
Existe, pois, um prazo para a definição das zonas de
amortecimento.
Embora
a
lei
não
faça
referência
expressa
às
mesmas, o certo é que, estando elas abarcadas no plano de manejo e
devendo este ser elaborado dentro do qüinqüênio de criação da
unidade
de
conservação,
é
conseqüência
lógica
que
o
prazo
qüinqüenal se aplique também às zonas de amortecimento.
O último ponto diz respeito à existência ou não de
omissão
dos
réus
na
definição
das
zonas
de
amortecimento
das
unidades de conservação federal no prazo estabelecido.
Segundo o MPF, os demandados estariam sendo omissos,
pois haveria unidades de conservação criadas há mais de cinco anos
sem
qualquer
definição
sobre
suas
questão
não
respectivas
zonas
de
amortecimento.
Penso
que
a
é
propriamente
de
um
comportamento omissivo. Em verdade, o Presidente do ICMBio, no
ofício encaminhado em resposta à indagação do MPF, deixou muito
claro que aguardava uma definição do Poder Judiciário sobre o ato
jurídico
que
deva
ser
utilizado
para
a
criação
das
zonas
de
amortecimento, ante o receio de que o procedimento adotado até
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então, que era o de fixação dessas zonas por meio de portaria,
fosse tido por ilegal e, consequentemente, nulo.
A
autoridade
administrativa
referida
deixou
ver
claramente a existência de um impasse no âmbito administrativo
acerca de qual procedimento seguir para o cumprimento da Lei n.
9.985/2000. Não diria, pois, que há uma omissão dos réus, o que
pressuporia a intenção deliberada de não agir em detrimento do
interesse público, sobretudo do interesse difuso ao meio ambiente
equilibrado, mas uma indefinição decorrente da inexistência de um
provimento jurisdicional definitivo sobre a questão controvertida.
De todo modo, embora não se possa afirmar o intuito de
causar dano ao interesse público, não há dúvida de que os réus não
têm estabelecido as zonas de amortecimento nos planos de manejo,
como deixou bem evidenciado o Presidente do ICMBio. Ou seja, nos
casos em que as zonas de amortecimento não são estabelecidas nos
respectivos atos de criação das unidades de conservação, não tem
havido,
igualmente,
definição
nos
planos
de
manejo
aprovados
posteriormente, o que vai de encontro ao que determina a Lei n.
9.985/2000.
Impõe-se, portanto, o acolhimento da pretensão inicial,
para que esta lacuna seja preenchida.
Ante o exposto, julgo procedente o pedido do Ministério
Público Federal para condenar a União e o ICMBio à expedição dos
atos pertinentes para a fixação das zonas de amortecimento das
unidades de conservação federal, quando não determinadas nos atos
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de
criação
das
mesmas,
no
prazo
de
cinco
anos
a
contar
da
intimação desta sentença, para as unidades instituídas até lá,
devendo
esse
prazo
ser
contado
a
partir
da
criação
de
cada
unidade, como determina a Lei n. 9.985/2000, com relação às que
surgirem em momento posterior.
Para o caso de descumprimento da sentença, fixo multa
em valor único de R$ 100.000,00 (cem mil reais) para cada réu,
corrigida até o efetivo pagamento, que deverá ser revertida ao
Fundo
de
Defesa
dos
Direitos
Difusos,
sem
prejuízo
de
outras
medidas necessárias à efetiva satisfação da ordem.
Sem custas e honorários.
Registre-se, publique-se e intimem-se.
Brasília, 5 de novembro de 2013.
BRUNO CÉSAR BANDEIRA APOLINÁRIO
Juiz Federal em auxílio na 3ª Vara
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de 19/12/2006.
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