PODER JUDICIÁRIO DO PARANÁ
1ª Vara da Fazenda Pública, Falências e Recuperação de Empresas
Foro Central da Comarca da Região Metropolitana de Curitiba
Autos n.º 0045725-96.2011.8.16.0004
Vistos.
I – RELATÓRIO
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ, acostando
documentos à inicial, propôs “ação de improbidade administrativa com pedido liminar” em face de JOÃO
CLÁUDIO DEROSSO, CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES, WASHINGTON LUIZ
MORENO, AIRTON LUIZ BONACIF BORGES, MARIA ANGELICA BELLANI
MARTINS, PRISCILLA DE SÁ E BENEVIDES CARNEIRO e OFICINA DA NOTÍCIA
LTDA.
Argumentou, em resumo, que: 1 – instaurou inquérito civil público para apurar
irregularidades na contratação de serviços de publicidade para a Câmara Municipal de Curitiba; 2
– no final de 2005 ou início de 2006, memorando sem data solicitou a abertura de processo
licitatório visando à contratação de empresa especializada para prestar serviços de publicidade
para a Câmara Municipal de Curitiba; 3 – toda a documentação posterior – informação de custo
estimado, indicação de recursos orçamentários, indicação de modalidade e tipo de licitação,
minuta de edital, aprovação de minuta, autorização para efetivação do procedimento licitatório e
a autorização para a realização da licitação – é datada de 30.01.2006, observando-se, assim, que
todo o procedimento n.º 215/2005 percorreu em um único dia cinco setores da Câmara
Municipal de Curitiba e alguns deles mais de uma vez; 4 – em 30.01.2006, o vereador JOÃO
CLÁUDIO DEROSSO, então Presidente da Câmara Municipal de Curitiba, autorizou a
realização de licitação sob a modalidade concorrência; 5 – o edital de licitação foi publicado, em
23.02.2006, apenas no Diário Oficial do Município e no Jornal Diário Popular, não havendo
publicação no Diário Oficial do Estado, o que ofende o art. 21, II, da Lei n.º 8.666/93; 6 – o
Jornal Diário Popular, o qual não mais existe, era um periódico essencialmente municipal e de
baixa tiragem, o que contraria o art. 21, III, da Lei n.º 8.666/93; 7 – não obstante a Câmara
Municipal de Curitiba tivesse empresa contratada para fazer a sua publicidade – Visão
Publicidade –, não se utilizou de meios diversos de divulgação, nem mesmo a publicação em
jornal de maior abrangência, preferindo a utilização de jornal de pequena circulação local, sob o
falacioso argumento de economia na divulgação de uma licitação que envolveu gastos de milhões
de reais; 8 – a publicidade dos contratos da Câmara Municipal, fruto, inclusive, da licitação ora
em questão, sempre foi veiculada em jornais de grande circulação, como, por exemplo, o Informe
da Câmara, o qual era veiculado em grandes jornais do Estado do Paraná, embora nem sempre
trouxesse publicidade de caráter educativo, informativo ou de orientação social, sendo, por vezes,
utilizado para mera promoção pessoal dos vereadores; 9 – o procedimento licitatório em
comento mereceu apenas uma divulgação meramente formal, em jornal “mais em conta”, fato que
justificaria que apenas dois interessados tenham participado de uma licitação de grande vulto
econômico como a presente; 10 – licitações similares, realizadas pelas Prefeituras Municipais de
Curitiba e Foz do Iguaçu, obtiveram o número de, respectivamente, onze e quatro participantes;
11 – o que se observa, portanto, é a ausência de vontade da administração da Câmara Municipal
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de Curitiba e, por conseguinte, dos membros da Comissão de Licitação, de trazer a público o
edital, objetivando satisfazer interesses particulares, já que participaram apenas duas empresas,
quais sejam, a Visão Publicidade, que já prestava serviços à Câmara Municipal de Curitiba desde
1998 e teve o contrato renovado, e a empresa de propriedade de funcionária comissionada da
Câmara Municipal de Curitiba e, posteriormente, ainda sob a vigência do contrato, esposa do
então Presidente da Câmara; 12 – embora a licitação anterior de n.º 01/2001, cujo objeto também
era a contratação de empresa para prestar serviços de publicidade, ter sido realizada sob a
modalidade concorrência, tipo melhor preço, e o parecer da assessoria jurídica da Câmara
Municipal de Curitiba apontar a mesma modalidade e tipo, o edital n.º 02/2006 foi elaborado na
modalidade concorrência, tipo melhor técnica e preço, sem a apresentação de qualquer
justificativa para a alteração; 13 – foram estipulados critérios estritamente subjetivos para
avaliação e julgamento das propostas técnicas, o que viola o princípio do julgamento objetivo da
licitação, que visa assegurar a impessoalidade e moralidade no julgamento das propostas, evitando
favorecimentos; 14 – o ato que autorizou o início da licitação, firmado pelo então Presidente da
Câmara Municipal de Curitiba, previa a contratação de empresa para prestar os serviços de
publicidade, porém, quando do extrato do edital, em 22.02.2006, o objeto da concorrência n.º
02/2006 foi alterado para duas agências de publicidade pelo período de doze meses, o que
ocorreu, segundo depoimento extrajudicial do Presidente da Comissão de Licitação, por decisão
do então Presidente da Câmara Municipal de Curitiba; 15 – em 11.04.2006, em vista da
documentação apresentada, inclusive quanto à qualificação dos representantes das empresas, as
duas únicas participantes do certame – Visão Publicidade Ltda., representada pelo senhor Luiz
Eduardo Gluck Turkiewicz, e OFICINA DA NOTÍCIA LTDA., representada pela senhora
CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES – foram consideradas habilitadas por decisão unânime dos
membros da Comissão de Licitação; 16 – em 12.04.2006, foram avaliadas e julgadas as propostas
técnicas das empresas participantes, sendo ambas consideradas habilitadas; 17 – em 27.04.2006,
foram convocadas para o julgamento das propostas de preço e, em 08.05.2006, foram assinados
os contratos entre as duas empresas e a Câmara Municipal de Curitiba; 18 – o resultado da
licitação foi homologado pelo então Presidente da Câmara Municipal de Curitiba entre 27.04 e
08.05.2006; 19 – não havia no edital e nem no contrato a forma pela qual seriam divididos entre
as empresas contratadas o trabalho e os respectivos valores (previsão para o ano de 2006, entre
maio e dezembro, de R$ 5.200.000,00), o que contraria o art. 3º da Lei n.º 8.666/93; 20 – em
todos os atos do processo licitatório atuou como representante da empresa OFICINA DA
NOTÍCIA LTDA. a servidora comissionada da Câmara Municipal de Curitiba CLÁUDIA
QUEIROZ GUEDES; 21 – CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES foi contratada em 01.02.2006 e
exonerada em 01.05.2006, sendo que o ato de exoneração foi expedido em 08.05.2006 – mesma
data da assinatura do contrato de prestação de serviços entre a Câmara Municipal de Curitiba e a
empresa OFICINA DA NOTÍCIA LTDA. – e publicado no Diário Oficial em 30.05.2006,
registrando-se que todos estes atos foram assinados pelo então Presidente da Câmara Municipal
de Curitiba, vereador JOÃO CLÁUDIO DEROSSO; 22 – a participação de servidora
comissionada como representante legal de empresa em procedimento licitatório está vedada
expressamente no art. 9º, III, da Lei n.º 8.666/93; 23 – WASHINGTON LUIZ MORENO,
AIRTON LUIZ BONACIF BORGES, MARIA ANGELICA BELLANI MARTINS e
PRISCILLA DE SÁ E BENEVIDES CARNEIRO, membros da Comissão de Licitação, ao
inobservarem as disposições legais que vedam a participação de servidor público em
procedimento de licitação, haja vista que CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES era funcionária
comissionada e proprietária e representante legal de empresa concorrente, agiram dolosamente ao
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habilitarem a empresa OFICINA DA NOTÍCIA LTDA. no referido certame, sendo
solidariamente responsáveis; 24 – ainda que não se considere tal conduta como dolosa, há que se
considerar que foi negligente no trato da coisa pública, pois os membros da Comissão de
Licitação não teriam verificado os documentos apresentados na habilitação da empresa
OFICINA DA NOTÍCIA LTDA., deixando de constatar que era sócio da empresa licitante um
servidor do órgão que promovia a licitação; 25 – da mesma forma, o então presidente da Câmara
Municipal de Curitiba, vereador JOÃO CLÁUDIO DEROSSO, pois homologou licitação e
contratou empresa da servidora comissionada CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES; 26 – JOÃO
CLÁUDIO DEROSSO já conhecia CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES antes de assinar seu ato
de nomeação para o cargo que esta ocupou na Câmara Municipal de Curitiba; 27 – em
21.03.2006, dias antes da abertura dos envelopes de habilitação da licitação em exame, o que
ocorreu em 11.04.2006, a empresa OFICINA DA NOTÍCIA LTDA. alterou seu contrato social
e, dentre as mudanças, o objeto social passou de “assessoria e serviços de comunicação social e jornalismo”
para “prestação de serviços de propaganda e publicidade, serviços de divulgação, assessoria e serviços de
comunicação social e jornalismo”, com o nítido intuito de enquadramento da empresa nos requisitos da
licitação e participação no certame; 28 – o contrato inicialmente celebrado entre a Câmara
Municipal de Curitiba e as empresas Visão Publicidade Ltda. e OFICINA DA NOTÍCIA LTDA.
sofreu dois aditivos, o primeiro deles assinado em 05.04.2008 e publicado no Diário Oficial de
Curitiba em 03.06.2008 e o segundo subscrito em 04.05.2009 e publicado, no mesmo jornal, em
19.05.2009, ambos prorrogando o contrato inicial; 29 – tais aditivos foram autorizados e firmados
pelo então Presidente da Câmara Municipal de Curitiba, vereador JOÃO CLÁUDIO
DEROSSO; 30 – por ocasião dos aditivos, não obstante CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES não
fizesse mais parte do quadro de servidores da Câmara Municipal de Curitiba, ela e JOÃO
CLÁUDIO DEROSSO já mantinham relacionamento íntimo de afeto, passando a coabitar desde
o final do ano de 2007, o que é fato público e notório; 31– a celebração dos aditivos entre a
Câmara Municipal de Curitiba, representada pelo vereador JOÃO CLÁUDIO DEROSSO, e a
empresa OFICINA DA NOTÍCIA LTDA., representada por CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES,
contraria os princípios constitucionais que informam a atuação da administração pública.
Aduziu, ainda, que, diante deste quadro fático, resta evidente que a conduta dos
réus afronta a vedação legal de contratação entre o Legislativo Municipal e servidor público e de
prorrogação deste contrato, estando, portanto, em descompasso com os princípios da legalidade,
da impessoalidade, da moralidade, da igualdade e da publicidade que devem nortear a
administração pública.
Sustentou, igualmente, que os fatos retratados importam em atos de improbidade
administrativa que causam prejuízo ao erário – art. 10, VIII, da Lei n.º 8.429/1992 –, sendo tal
dano presumido e, deste modo, desnecessária a comprovação da efetiva lesão econômicofinanceira, e importam em atos ímprobos que atentam contra os princípios da administração
pública – art. 11 da Lei n.º 8.429/1992 –, bem como que tais condutas implicam nas sanções
previstas no art.12, II e III, da Lei n.º 8.429/1992.
Discorreu, também, acerca da necessidade do afastamento do vereador JOÃO
CLÁUDIO DEROSSO da Presidência da Câmara Municipal de Curitiba, com o intuito de
assegurar a preservação das provas, e da imprescindibilidade da decretação da indisponibilidade
dos bens de todos os réus até o valor suficiente para garantir os prejuízos causados, estimados em
R$ 5.966.510,70.
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Ao final, dentre outros pedidos, requereu:
a) liminarmente, o afastamento do vereador JOÃO CLÁUDIO DEROSSO da
Presidência da Câmara Municipal de Curitiba e a decretação da indisponibilidade dos bens dos
réus;
b) no mérito, a procedência dos pedidos para declarar a nulidade do contrato
firmado entre a Câmara Municipal de Curitiba e a empresa OFICINA DA NOTÍCIA LTDA.,
com a condenação dos réus nas sanções previstas no art. 12, II e III, da Lei n.º 8.429/92, quais
sejam, ressarcimento integral do dano, perda de bens e valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos de três a oito anos, conforme a culpabilidade de cada um, pagamento de multa civil de
até duas vezes o valor do dano ou de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo
agente público e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
c) a citação da Câmara Municipal de Curitiba, conforme prevê o art. 17, § 3º, da
Lei n.º 8.429/92.
Determinou-se a notificação dos réus para oferecerem manifestação prévia e, nos
termos do art. 17, § 3º, da Lei n.º 8.429/1992 c/c art. 6º, § 3º, da Lei n.º 4.717/1965, da Câmara
Municipal de Curitiba para manifestar interesse em integrar a lide, consignando-se que o pedido
liminar seria apreciado após tais pronunciamentos.
Notificados, todos os réus e a Câmara Municipal de Curitiba apresentaram
manifestação prévia, arguindo preliminares e a prescrição da pretensão veiculada pelo Ministério
Público e, no mérito, refutando a existência de atos de improbidade administrativa.
É o relatório.
II – FUNDAMENTAÇÃO
Prevê a Lei n.º 8.429/92:
“Art. 17.
[...]
§ 6o A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da
existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de
apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições
inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil.
§ 7º Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a notificação do
requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser instruída com documentos e
justificações, dentro do prazo de 15 (quinze) dias.
§ 8º Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de 30 (trinta) dias, em decisão fundamentada,
rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação
ou da inadequação da via eleita”.
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Sobre os dispositivos legais transcritos, leciona Marino Pazzaglini Filho:
“Oferecida a resposta do requerido, o Juiz deve examinar, em cognição provisória e não
exauriente, a inicial e a contestação preliminar. Entendendo que há suspeita razoável e fundada
da ocorrência (verossímil) de ato de improbidade administrativa imputado ao requerido, recebe a
petição inicial e determina a citação deste para apresentar contestação (definitiva), sendo que
dessa decisão cabe agravo de instrumento (§§ 9º e 10 do art. 17).
Ao contrário, convencido o magistrado da inexistência do ato de improbidade, da improcedência
da ação ou da inadequação da via eleita, em decisão fundamentada rejeitará prematuramente a
ação (§ 8º do art. 17).
[...]
A inserção desta espécie de contraditório vestibular no procedimento da ação de improbidade
administrativa tem em vista, parece-me, sustar ações manifestamente temerárias ou
desarrazoadas, quer por ser induvidosa a não-configuração do ato de improbidade
administrativa, quer por ausência de indícios probatórios de sua existência.
Desse teor, aliás, é a lição de Arnoldo Wald, no livro Mandado de Segurança, ação popular...,
de Hely Lopes Meirelles:
‘O objetivo do novo procedimento, que a princípio pode parecer repetitivo, é o de filtrar as ações
que não tenham base sólida e segura, obrigando o juiz – com a possibilidade de recurso ao
Tribunal – a examinar efetivamente, desde logo, com atenção e cuidado, as alegações
especulativas, sem provas ou indícios concretos. O instituto da defesa preliminar, existente no
direito penal da denúncia, funciona como proteção moral para o agente público acusado, para
quem o simples fato de ser réu pode já implicar mancha na sua reputação. Abre-se a
possibilidade de uma defesa antes de a ação ser recebida, de molde a cortar pela raiz aquelas
ações que se mostrem levianas ou totalmente sem relação com a realidade dos fatos’” (Lei de
Improbidade Administrativa Comentada. Atlas, 2ª ed., 2005, p. 194).
Portanto, no âmbito da ação de improbidade administrativa, após a defesa
preliminar, o Magistrado deve analisar a inicial e a matéria veiculada na defesa e, em decisão
fundamentada, cuja cognição é sumária e não exauriente, decidir acerca do recebimento da
petição inicial, rejeitando-a se não houver ao menos indícios de prática de improbidade
administrativa.
Aliás, este é o entendimento do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Paraná:
“O magistrado, no recebimento da ação civil pública por atos de improbidade administrativa,
apenas realiza um juízo superficial da viabilidade da demanda, cotejando os fundamentos da
causa de pedir com os elementos cognitivos indiciários que vieram com a petição inicial”. (TJPR,
Agravo Regimental Cível n.º 0391633-6/01, 4ª Câmara Cível, Rel. Des. Adalberto
Jorge Xisto Pereira, j. em 03.04.2007).
“O recebimento da petição inicial de ação civil pública para apuração de ato de improbidade
administrativa não tem natureza meritória, pois apenas analisa se há indícios suficientes para a
propositura da ação. Nos termos do artigo 17, § 8º, da Lei nº 8.429/1992, a inicial da ação
civil pública deverá ser rejeitada quando o juiz estiver convencido da inexistência da prática de
ato de improbidade administrativa. Em caso diverso, se não estiver plenamente convencido da sua
inexistência, deverá receber a inicial e admitir a instrução processual como forma de melhor
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apurar suposta prática de ato ímprobo” (TJPR, Agravo de Instrumento n.º 665101-2, 5ª
Câmara Cível, Rel. Des. Marcos Moura, j. em 06.03.2012).
Esta compreensão do tema está em consonância com a jurisprudência do Superior
Tribunal de Justiça:
“No que se refere ao art. 17, § 8º, da Lei n. 8.429/1992, o acórdão também está em sintonia
com a jurisprudência do STJ, pois, na fase de recebimento da petição inicial da ação por
improbidade, não é necessário o exame meritório exauriente a respeito dos elementos fáticoprobatórios dos autos” (AgRg no AREsp 91.516/DF, Rel. Ministro BENEDITO
GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 10/04/2012, DJe
17/04/2012).
Registre-se que, de acordo com o Superior Tribunal de Justiça, nesta fase
preliminar vige o princípio in dubio pro societate, bastando meros indícios de prática de ato de
improbidade administrativa para o recebimento da petição inicial, a qual deve ser rejeitada, única
e tão-somente, em caso de inequívoca prova de inexistência dos atos ímprobos:
“Na ação de improbidade administrativa, somente deve ser rejeitada a inicial quando ficar
caracterizada, sem sombra de dúvida, que a ela é temerária, ante a absoluta inexistência de
indícios da prática de ato improbo” (EDcl no AgRg no REsp 1117325/DF, Rel.
Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado
em 01/09/2011, DJe 15/09/2011).
“À luz da interpretação jurisprudencial do STJ e nos termos do § 6º do art. 17 da Lei n.
8.429/1992, é suficiente para o recebimento da petição inicial de ação civil pública por ato de
improbidade administrativa a existência de meros indícios de autoria e materialidade, não se
necessitando de maiores elementos probatórios nessa fase inicial” (AgRg no Ag 1357918/ES,
Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em
05/04/2011, DJe 08/04/2011).
“É cediço que a mera existência de indícios de improbidade administrativa autoriza o
recebimento da petição inicial, diante do princípio in dubio pro societate, que deve informar a
tutela jurisdicional voltada à proteção do patrimônio público” (REsp 1127438/PI, Rel.
Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/02/2011, DJe
18/02/2011).
Neste contexto, passa-se à análise do recebimento da petição inicial.
2.1. Preliminares
2.1.1. Incompetência absoluta
Arguiu-se que a competência para o processo e julgamento desta demanda
pertenceria ao Juízo Criminal, pois a Lei de Improbidade Administrativa – Lei n.º 8.429/92 –
teria natureza penal.
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Contudo, o Supremo Tribunal Federal, a quem cabe, precipuamente, a guarda da
Constituição – art. 102, caput, CRFB/88 –, assentou, no julgamento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade n.º 2.797/DF, na qual se reconheceu, registre-se, a inconstitucionalidade
dos §§ 1º e 2º do art. 84 do Código de Processo Penal – acrescidos pela Lei n.º 10.628/2002 –, e
que almejavam instituir o foro por prerrogativa de função para as ações de improbidade
administrativa, que demandas como a presente possuem natureza cível, o que afasta, portanto, o
argumento levantado pela defesa.
Ilustra-se o afirmado com a transcrição de excerto da ementa da mencionada
Ação Direta de Inconstitucionalidade:
“De outro lado, pretende a lei questionada equiparar a ação de improbidade administrativa, de
natureza civil (CF, art. 37, § 4º), à ação penal contra os mais altos dignitários da República,
para o fim de estabelecer competência originária do Supremo Tribunal, em relação à qual a
jurisprudência do Tribunal sempre estabeleceu nítida distinção entre as duas espécies” (STF,
ADIN 2797/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. em 15.09.2005).
2.1.2. Falta de interesse de agir: inconstitucionalidade da Lei n.º 8.429/92
Argumentou-se que falta interesse de agir ao Ministério Público, já que a Lei n.º
8.429/92 seria inconstitucional formalmente, pois teria havido ofensa ao sistema bicameral
quando de sua tramitação perante o Congresso Nacional.
Entretanto, o Supremo Tribunal Federal já se debruçou acerca desta matéria,
rechaçando a tese de inconstitucionalidade no julgamento de Ação Direta de
Inconstitucionalidade, cuja decisão produz eficácia contra todos e é dotada de efeito vinculante:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 1. QUESTÃO DE
ORDEM:
PEDIDO
ÚNICO
DE
DECLARAÇÃO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE LEI. IMPOSSIBILIDADE DE
EXAMINAR A CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. 2. MÉRITO: ART.
65 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL
DA
LEI
8.429/1992
(LEI
DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA): INEXISTÊNCIA. 1. Questão de ordem resolvida no sentido da
impossibilidade de se examinar a constitucionalidade material dos dispositivos da Lei
8.429/1992 dada a circunstância de o pedido da ação direta de inconstitucionalidade se limitar
única e exclusivamente à declaração de inconstitucionalidade formal da lei, sem qualquer
argumentação relativa a eventuais vícios materiais de constitucionalidade da norma. 2. Iniciado o
projeto de lei na Câmara de Deputados, cabia a esta o encaminhamento à sanção do Presidente
da República depois de examinada a emenda apresentada pelo Senado da República. O
substitutivo aprovado no Senado da República, atuando como Casa revisora, não caracterizou
novo projeto de lei a exigir uma segunda revisão. 3. Ação direta de inconstitucionalidade
improcedente” (ADI 2182, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/
Acórdão: Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, j. em 12/05/2010, DJe-168
DIVULG 09-09-2010 PUBLIC 10-09-2010 EMENT VOL-02414-01 PP-00129).
Portanto, insubsistente o argumento de inconstitucionalidade.
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2.1.3. Ilegitimidade ativa do Ministério Público
Aduziu-se que está ausente a legitimidade do Ministério Público para o exercício
do direito material objeto desta lide, já que a proteção do patrimônio público deveria ser
perseguida por intermédio de ação popular.
Não assiste razão à parte ré.
A legitimidade ativa do Ministério Público está prevista no art. 129, III e IX, da
Constituição da República, art. 120, III e XII, da Constituição do Estado do Paraná, art. 25, IV,
da Lei n.º 8.625/93, arts. 1º, IV, e 5º, I, da Lei n.º 7.347/85, art. 17, caput e §§ 3º e 4º, da Lei n.º
8.429/92 e no art. 57, IV, da Lei Complementar Estadual n.º 85/99.
Sobre o tema, aliás, o Superior Tribunal de Justiça editou a Súmula n.º 329 (“O
Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público”), enunciado
que vai de encontro à tese defensiva.
Reproduz-se, ainda, julgados do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal
de Justiça nos quais se reconhece a legitimidade do Ministério Público para a propositura de
demanda envolvendo improbidade administrativa e proteção ao patrimônio público:
“CONSTITUCIONAL. MINISTÉRIO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA
PARA PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. ART. 129, III, DA CF.
Legitimação extraordinária conferida ao órgão pelo dispositivo constitucional em referência,
hipótese em que age como substituto processual de toda a coletividade e, conseqüentemente, na
defesa de autêntico interesse difuso, habilitação que, de resto, não impede a iniciativa do próprio
ente público na defesa de seu patrimônio, caso em que o Ministério Público intervirá como fiscal
da lei, pena de nulidade da ação (art. 17, § 4º, da Lei nº 8.429/92). Recurso não conhecido”
(RE 208790, Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, julgado em
27/09/2000, DJ 15-12-2000 PP-00105 EMENT VOL-02016-04 PP-00865 RTJ
VOL-00176-02 PP-00957).
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL.
LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE. QUEBRA DE SIGILO BANCÁRIO E FISCAL. REEXAME
FÁTICO-PROBATÓRIO. MATÉRIA CONSTITUCIONAL.
1. O acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência desta Corte Superior, que é no
sentido de que o parquet tem legitimidade ativa visando a apurar, por meio da ação civil pública,
improbidade administrativa e tutela do erário, como a hipótese em apreço.
2. A origem proferiu seu entendimento com base na análise dos elementos fático-probatórios
anexado aos autos no sentido de que é necessária a quebra de sigilo bancário e fiscal do
recorrente.
3. Para modificar o entendimento esposado pelo Tribunal de origem é necessário o reexame do
conjunto fático-probatório.
4. Apesar de apontar violação a dispositivo de lei federal, a questão tratada nos autos perpassa
pela apreciação de matéria constitucional, pois o ponto fulcral do processo fundamenta-se no
direito fundamental da inviolabilidade do sigilo, previsto no artigo 5º da Constituição da
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República. Sendo assim, a análise de matéria constitucional é de competência do Supremo
Tribunal Federal.
5. Agravo regimental não provido” (AgRg no Ag 1386161/SP, Rel. Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/05/2011, DJe
09/05/2011).
Assim sendo, improcedente a preliminar ora sob análise.
2.1.4. Inépcia da inicial: individualização das condutas
A ré MARIA ANGELICA BELLANI MARTINS alegou que a petição inicial não
é clara e objetiva no que se refere ao grau de culpa de cada um dos réus, o que dificultaria a
articulação da defesa. Disse, ainda, que ela é genérica, conforme se poderia notar dos pedidos
finais, além de mesclar os procedimentos relativos à ação cautelar e à ação ordinária, quando a
pretensão deveria ter sido veiculada como antecipação de tutela jurisdicional, circunstâncias que
caracterizariam a inépcia.
Primeiramente, no que se refere à suposta mescla de ritos e a necessidade de
veiculação da pretensão por intermédio de pedido de antecipação de tutela, compreende-se que
não assiste qualquer razão à defesa, pois, além do pedido liminar de indisponibilidade ser
nitidamente cautelar – porque procura assegurar a utilidade de eventual decisão final de
procedência –, há que se recordar que o art. 273, § 7º, do Código de Processo Civil prevê a
aplicação do princípio da fungibilidade entre a cautelar e a antecipação de tutela.
Por outro lado, a leitura da inicial evidencia que o Ministério Público não
articulou a inicial de forma genérica, descrevendo os atos que teriam sido praticados por cada um
dos réus de forma dolosa ou culposa, bem como, ao final, não requereu, simplesmente, a
condenação “nas sanções da Lei n.º 8.429/92”, mas pleiteou adequadamente, de acordo com atos
supostamente praticados e seu enquadramento na Lei n.º 8.429/92, a aplicação das consequências
daí decorrentes, quais sejam, as cominações previstas no art. 12 da Lei de Improbidade
Administrativa, o que desvela ser sem fundamento a alegação defensiva.
Do mesmo modo, CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES e OFICINA DA
NOTÍCIA LTDA. arguiram que a inicial não individualiza a conduta de cada um dos réus, sendo,
portanto, genérica e, consequentemente, inepta.
Entretanto, conforme já mencionado, a inicial não é genérica. Depreende-se de
sua singela leitura que o Ministério Público descreveu adequadamente os fatos, apontando os atos
comissivos ou omissivos praticados por cada um dos réus, alinhavou os fundamentos jurídicos e
deduziu os decorrentes pedidos, possibilitando aos réus o pleno conhecimento da imputação e a
articulação de defesa.
Por isso, rejeita-se a preliminar analisada.
2.1.5. Impossibilidade jurídica da postulação: falta de pedido de anulação
dos atos administrativos
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Alega-se que a postulação seria juridicamente impossível, pois não teria sido
formulado pedido de anulação dos atos administrativos.
No entanto, compulsando-se a inicial se verifica que o Ministério Público
formulou pedido de anulação, o que esvazia por completo os argumentos alinhavados pela
defesa. In verbis:
“Diante de tudo que foi exposto, o Ministério Público do Estado do Paraná, requer:
[...]
g) seja julgada procedente a presente Ação Civil Pública, declarando a nulidade do contrato
firmado entre a Câmara Municipal de Curitiba e a empresa Oficina da Notícia Ltda. [...]”.
Ademais, a condenação dos agentes nas sanções previstas na Lei de Improbidade
Administrativa e ao ressarcimento dos danos causados ao erário não exige, necessariamente, a
declaração judicial prévia de nulidade do ato administrativo, pois, ainda que legal formalmente, o
ato pode ser ímprobo e gerar danos ao patrimônio público. Não é a nulidade que acarreta as
sanções e o ressarcimento, mas o cometimento de improbidade administrativa.
Por conseguinte, rejeita-se a preliminar suscitada.
2.1.6. Ilegitimidade passiva
MARIA ANGELICA BELLANI MARTINS sustentou que é parte passiva
ilegítima, pois era apenas membro da Comissão de Licitação, não possuindo qualquer
responsabilidade quanto aos procedimentos anteriores ao processo licitatório – aí incluídas a
conveniência e oportunidade para a prática dos atos –, ao empenho das verbas, à homologação
da licitação e nem capacidade de aferir a relação funcional de CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES
ou o relacionamento desta com o vereador JOÃO CLÁUDIO DEROSSO e então Presidente da
Câmara Municipal de Curitiba. Aduziu, também, que o Ministério Público deveria ter
demonstrado, de forma inequívoca, que agiu dolosamente, o que não fez, afastando a sua
legitimidade passiva.
A ré não detém razão.
Primeiramente, cumpre assentar que a prática de ato de improbidade
administrativa previsto no art. 10 da Lei n.º 8.429/92 – e é imputado à ré o cometimento de ato
tipificado neste artigo – não ocorre somente nos casos de dolo, mas também de culpa. Sobre o
tema, recente decisão do Superior Tribunal de Justiça:
“O STJ ostenta entendimento uníssono segundo o qual, para que seja reconhecida a tipificação
da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa, é
necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos
nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10” (STJ, REsp
1261994/PE, Primeira Turma, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. em 10.04.2012).
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Saliente-se, igualmente, que a presença ou ausência de dolo ou culpa na conduta
imputada à ré não implica na sua ilegitimidade passiva, mas na procedência ou improcedência dos
pedidos formulados na inicial e, deste modo, não se trata de matéria preliminar, porém atinente
ao mérito e com ele será devidamente analisado no momento processual oportuno.
No que tange à ausência de responsabilidade da ré, não obstante também se
vislumbre ser matéria concernente ao mérito da demanda, destaque-se que a sua simples presença
na Comissão de Licitação lhe confere legitimidade passiva, pois o Ministério Público aponta
irregularidades e ilegalidades praticadas por tal comissão, a qual teria decidido por unanimidade.
Conclui-se, desta feita, ser improcedente a preliminar em questão.
Noutra senda, o Ministério Público requereu que a Câmara Municipal de Curitiba
fosse citada para os fins do art. 17, § 3º, da Lei n.º 8.429/92 c/c art. 6º, § 3º, da Lei n.º 4.717/65.
A Câmara Municipal de Curitiba alegou que não detém capacidade jurídica e nem
judiciária, não possuindo legitimidade para integrar a lide, bem como que não se faz necessária a
sua participação na demanda.
Dispõem os dispositivos legais mencionados:
Lei n.º 8.429/92:
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou
pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
[...]
§ 3o No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, aplica-se, no que
couber, o disposto no § 3o do art. 6o da Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965.
Lei n.º 4.717/65:
§ 3º A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de
impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que
isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.
Denota-se das normas transcritas que o litisconsórcio ativo, no âmbito das ações
de improbidade administrativa, é facultativo, cabendo à pessoa jurídica interessada decidir se sua
participação ao lado do Ministério Público se afigura útil ao interesse público. Neste sentido,
julgado do Superior Tribunal de Justiça em demanda oriunda, inclusive, do Estado do Paraná:
“Na ação civil por ato de improbidade, quando o autor é o Ministério Público, pode o município
figurar, no pólo ativo, como litisconsorte facultativo (art. 17, § 3ª, da Lei 8.429/92, com a
redação da Lei 9.366/96), não sendo o caso de litisconsórcio necessário” (STJ, REsp
737972/PR, Segunda Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, j. em 26.06.2007).
No presente caso, a Câmara Municipal de Curitiba compreendeu desnecessária a
sua participação, o que não implica na sua ilegitimidade ad causam, mas no simples
prosseguimento da demanda sem a sua inclusão ou intervenção. Colaciona-se lição doutrinária
que respalda esta colocação:
“Cremos, desta forma, que uma vez proposta a ação pelo Ministério Público ou pela associação,
imprescindível, sob pena de nulidade insanável, será a citação (rectius: notificação) da pessoa
jurídica lesada para manifestar o seu interesse no feito, podendo adotar três posturas, a saber: a)
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colocar-se ao lado do autor em busca da procedência do pedido, caso em que atuará como
litisconsorte; b) contestar o pedido formulado pelo Parquet ou pela associação, colocando-se ao
lado do réu da ação de improbidade na qualidade de assistente simples; c) omitir-se, deixando de
intervir no processo, conforme expressamente previsto no art. 6º, § 3º, da Lei da Ação Popular”
(GARCIA, Emerson e ALVES, Rogério Pacheco. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. Editora Lumen Juris, 2ª ed., 2004, p. 724).
Assim, a ação de improbidade administrativa deve prosseguir independentemente
da participação da Câmara Municipal de Curitiba.
Por outro lado, considerando que efetivamente a Câmara Municipal de Curitiba
não dispõe de personalidade jurídica e que sua personalidade judiciária se limita à defesa de seus
direitos institucionais, com o desiderato de evitar futuras arguições de nulidade, as quais, embora
insubsistentes, poderiam retardar a prestação jurisdicional em afronta aos princípios
constitucionais da celeridade e eficiência (arts. 5º, LXXVIII, e 37, caput, CRFB/88), compreendo
necessária à notificação do Município de Curitiba para os fins do art. 17, § 3º, da Lei n.º 8.429/92
c/c art. 6º, § 3º, da Lei n.º 4.717/65, o qual, a seu juízo e conforme lhe faculta a lei, poderá
ingressar no polo ativo, passivo ou se abster.
2.1.7. Impossibilidade do pedido: nulidade parcial da licitação
Argumentou-se que o pedido seria juridicamente impossível, já que o Ministério
Público pretenderia aparentemente apenas a nulidade parcial da licitação, pois não teria
apresentado qualquer fato contra a contratação da empresa Visão Publicidade Ltda.
Compreende-se que o pedido não é juridicamente impossível.
Não constatado qualquer ato de improbidade administrativa quanto à licitação ou
à contratação da empresa Visão Publicidade Ltda., despiciendo se alinhavar qualquer argumento
neste sentido, incluir tal empresa no polo passivo da demanda ou requerer a nulidade de sua
contratação.
Inexiste vedação ao reconhecimento de improbidade administrativa somente
quanto aos atos administrativos relacionados a um dos licitantes e que culminaram na sua
contratação, até porque, de acordo com a inicial, o elemento volitivo da conduta ímproba teria
ocorrido apenas no que se refere à empresa OFICINA DA NOTÍCIA LTDA.
Logo, rejeita-se a preliminar de impossibilidade do pedido.
2.1.8. Inépcia da inicial: presunção de improbidade administrativa
Arguiu-se que a petição inicial é inepta porque o Ministério Público presumiu que
os atos praticados são ímprobos – pelo seu simples cometimento – e que houve dano ao
patrimônio público, sem efetiva demonstração de que existiu dolo ou culpa na conduta dos
agentes e prejuízo aos cofres públicos.
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Inicialmente, impende salientar que a inequívoca comprovação da existência de
dolo, culpa – incluída sua respectiva gradação – ou prejuízo ao patrimônio público não é
imprescindível ao ajuizamento da demanda, bastando meros indícios, bem como que tal matéria é
concernente ao mérito e com ele será devidamente examinado, após encerrada a instrução
probatória. Sobre o tema, fragmento de julgado do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do
Paraná:
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. LEI Nº 8.429/92. [...] CARÊNCIA DE AÇÃO
AFASTADA. QUESTÕES RELATIVAS A EXISTÊNCIA DE DOLO OU
CULPA, OU PROMOÇÃO PESSOAL, ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E
PREJUÍZO PARA A ADMINISTRAÇÃO QUE DEVERÃO SER
AVALIADAS QUANDO DA ANÁLISE DO MÉRITO. PRESENÇA DOS
REQUISITOS PARA O RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL.
INTELIGÊNCIA DO ART. 17 § 6º DA LEI DE IMPROBIDADE. RECURSO
DESPROVIDO” (TJPR - 4ª C.Cível - AI 563564-9 - Paranavaí - Rel.: Guido
Döbeli - Unânime - J. 07.02.2012).
Além do mais, depreende-se da leitura da inicial que o Ministério Público não
presumiu o cometimento de improbidade administrativa, atribuindo aos réus a prática dos atos de
forma dolosa ou, subsidiariamente, culposa – negligência.
Outrossim, especificamente quanto ao dano ao erário, se demonstrada a efetiva
prática de improbidade administrativa dolosa ou culposa – art. 10, VIII, da Lei n.º 8.429/92 –, ele
não é presumido, mas concreto, na medida em que o poder público despendeu valores vultosos
decorrentes de contrato supostamente viciado por licitação fraudulenta – salvo melhor juízo, o
dano é evidente diante da completa inexistência de competição para a prestação do serviço.
Ainda que assim não se compreendesse, a ausência de comprovação de dano
efetivo ao patrimônio público jamais afastaria, por si só, a existência de improbidade
administrativa – a qual pode existir independentemente de prejuízo econômico-financeiro –,
podendo, apenas, implicar na inexistência de condenação ao ressarcimento ao dano (já que
inexistente) ou, in casu, no enquadramento do ato no art. 11 da Lei n.º 8.429/92 ao invés do art.
10.
Outra vez mais, rejeita-se a matéria preliminar levantada.
2.2. Prejudicial de mérito: prescrição
Preliminarmente, cumpre assentar que, por força do disposto no art. 37, § 5º, da
Constituição da República (“A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer
agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”), o
ressarcimento de dano suportado pelo patrimônio público e decorrente de improbidade
administrativa é imprescritível.
É esta a posição da doutrina especializada:
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“Reprisando o que já fora anteriormente dito, é voz corrente que o art. 37, § 5º, da Constituição
dispõe sobre o caráter imprescritível das pretensões a serem ajuizadas em face de qualquer agente,
servidor ou não, visando ao ressarcimento dos prejuízos causados ao erário. Como consequência,
tem-se que somente as demais sanções previstas nos feixes do art. 12 da Lei de Improbidade
serão atingidas pela prescrição, não o ressarcimento do dano (material ou moral), o qual poderá
ser a qualquer tempo perseguido” (GARCIA, Emerson e ALVES, Rogério Pacheco.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Editora Lumen Juris, 2ª ed., 2004, p.
551).
O preceito doutrinário encontra respaldo na jurisprudência do Superior Tribunal
de Justiça:
“O ressarcimento do dano ao erário, posto imprescritível, deve ser tutelado quando veiculada
referida pretensão na inicial da demanda, nos próprios autos da ação de improbidade
administrativa ainda que considerado prescrito o pedido relativo às demais sanções previstas na
Lei de Improbidade” (STJ, REsp 1089492/RO, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux,
j. em 04.11.2010).
“A ação de ressarcimento dos prejuízos causados ao erário é imprescritível (art. 37, § 5º, da
CF)” (STJ, REsp 1187297/RJ, Segunda Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, j. em
02.09.2010).
“É entendimento desta Corte a ação civil pública, regulada pela Lei 7.347/85, pode ser
cumulada com pedido de reparação de danos por improbidade administrativa, com fulcro na Lei
8.429/92, bem como que não corre a prescrição quando o objeto da demanda é o ressarcimento
do dano ao erário público” (STJ, REsp 1138564/MG, Primeira Turma, Rel. Min.
Benedito Gonçalves, j. em 16.12.2010).
No que tange às demais sanções decorrentes da prática de ato de improbidade
administrativa, prevê a Lei n.º 8.429/92:
“Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser
propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de
confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com
demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego”.
Nesta quadra, alegaram os réus que a pretensão veiculada pelo Ministério Público
estaria prescrita, pois:
a) MARIA ANGELICA BELLANI MARTINS: a demanda foi ajuizada há mais
de 5 (cinco) anos do término do exercício de sua função perante a comissão de licitação;
b) CÂMARA MUNICIPAL DE CURITIBA: a presente ação foi proposta após o
decurso do prazo de 5 (cinco) anos tanto da data em que houve a autuação do processo
administrativo que objetivava a contratação de empresas de publicidade – 27.12.2005 – quanto da
data em que houve a homologação da licitação – 08.05.2006;
c) AIRTON LUIZ BONACIF BORGES, PRISCILLA DE SÁ E BENEVIDES
CARNEIRO e WASHINGTON LUIZ MORENO: decorridos mais de 5 (cinco) anos entre as
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datas em que houve a autorização da licitação – 30.01.2006 –, a publicação do respectivo edital –
23.02.2006 –, a abertura da licitação – 11.04.2006 –, a assinatura do contrato – 08.05.2006 – e o
dia em que foi protocolada a petição inicial deste feito;
d) CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES e OFICINA DA NOTÍCIA LTDA.: a
demanda foi ajuizada após transcorridos mais de 5 (cinco) anos da data em que CLÁUDIA
QUEIROZ GUEDES foi exonerada da função que possuía perante a Câmara Municipal de
Curitiba.
Não assiste razão aos réus, vez que a pretensão não está prescrita.
Quanto à MARIA ANGELICA BELLANI MARTINS, AIRTON LUIZ
BONACIF BORGES, PRISCILLA DE SÁ E BENEVIDES CARNEIRO e WASHINGTON
LUIZ MORENO, impende salientar que os réus não carrearam aos autos documentos que
comprovem que a demanda foi ajuizada após cinco anos do término de suas funções na
Comissão de Licitação, conforme exige o art. 23, I, da Lei n.º 8.429/92.
Por outro lado, mesmo que se considere aplicável o art. 23, II, da Lei n.º
8.429/92, pois se tratam de servidores públicos ocupantes de cargos efetivos, adotando-se, assim,
a posição do Superior Tribunal de Justiça (“Portanto, exercendo cumulativamente cargo efetivo e cargo
comissionado, ao tempo do ato reputado ímprobo, há de prevalecer o primeiro, para fins de contagem prescricional,
pelo simples fato de o vínculo entre agente e Administração pública não cessar com a exoneração do cargo em
comissão, por ser temporário” – REsp 1060529/MG, Segunda Turma, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, j. em 08.09.2009), igualmente inexiste a prescrição aventada, tendo em vista que a Lei
Municipal n.º 1.656/1958 – Estatuto dos Funcionários Públicos Municipais de Curitiba – não
prevê prazo prescricional para as faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço
público e o art. 205 do Código Civil assevera que “a prescrição ocorre em 10 (dez) anos, quando a lei não
lhe haja fixado prazo menor”, ou seja, não havendo prazo prescricional específico, a prescrição se
perfectibiliza em 10 (dez) anos, lapso temporal ainda não vencido.
No que tange às alegações da CÂMARA MUNICIPAL DE CURITIBA, reitera-se
o acima consignado acerca da imprescritibilidade do ressarcimento do dano ao erário.
No concernente à ré CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES, entende-se igualmente
que a pretensão não foi fulminada pela prescrição. Isto, porque a ré não agiu na condição de
servidora, mas como proprietária e representante legal da empresa OFICINA DA NOTÍCIA
LTDA. A ré não participou da licitação e posteriormente contratou com a Câmara Municipal de
Curitiba como servidora pública, mas indiretamente como proprietária e representante legal da
pessoa jurídica – portanto, como particular –, o que afasta a aplicação do art. 23, I, da Lei n.º
8.429/92.
Em outras palavras, quando compareceu perante a Comissão de Licitação não
estava ali como servidora pública, não agiu nesta condição, ao contrário, conduziu-se apenas
como proprietária e representante legal da empresa OFICINA DA NOTÍCIA LTDA. – embora
também fosse servidora pública na época –, motivo pelo qual se deduz aplicável o prazo
prescricional referente aos particulares e não aquele concernente aos servidores públicos
comissionados.
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Como a Lei de Improbidade Administrativa não prevê prazo prescricional
específico para o particular, compreende-se correta a posição doutrinária de Marino Pazzaglini
Filho e de Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves:
“No caso de particulares acionados por ato de improbidade administrativa, por serem coniventes
com o agente público ímprobo, tendo induzido-os ou concorrido para a sua prática, entendo eu,
que observa a regra dos incisos I ou II, conforme a qualificação do agente público envolvido”
(LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COMENTADA. São Paulo:
Atlas, 3ª ed., 2006, p. 229).
“Ao terceiro, assim, haverão de ser aplicados os mesmos lapsos prescricionais relativos ao
ímprobo. Identificado o envolvimento, verbi gratia, de dois agentes públicos, sendo um com vínculo
temporário e o outro não, deverá ser empregado o lapso prescricional mais amplo, já que o
extraneus compactuara com o ilícito praticado por ambos” (IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. Editora Lumen Juris, 2ª ed., 2004, p. 559).
Precedentes jurisprudenciais do Superior Tribunal de Justiça agasalham esta tese:
“Quando um terceiro, não servidor, pratica ato de improbidade administrativa, se lhe aplicam os
prazos prescricionais incidentes aos demais demandados ocupantes de cargos públicos. Precedente”
(STJ - REsp 1.087.855 - (2008/0201506-1) - 1ª T. - Rel. Min. Francisco Falcão DJe 11.03.2009 - p. 186).
“A orientação desta Corte Superior é no sentido de que o termo inicial da prescrição em
improbidade administrativa em relação a particulares é idêntico ao do agente público que praticou
o ato ímprobo, matéria regulada no art. 23, I e II, da Lei 8.429/92” (STJ - REsp 773.227
- (2005/0132084-4) - 1ª T. - Relª Denise Arruda - DJe 11.02.2009 - p. 480).
“Se alguém estranho ao serviço público praticar um ato de improbidade em concurso com
ocupante de cargo efetivo ou emprego público, sujeitar-se-á ao mesmo regime prescricional do
servidor público. Precedente” (STJ - RESP 200701346048 - (965340 AM) - 2ª T. - Rel.
Min. Castro Meira - DJU 08.10.2007 - p. 00256).
Nesta quadra, observando-se as regras prescricionais relativas aos agentes públicos
envolvidos, segundo já mencionado, não configurada a prescrição, seja porque o prazo
prescricional sequer iniciou seu curso no que tange ao réu JOÃO CLÁUDIO DEROSSO (art.
23, I, Lei n.º 8.429/92) ou porque, mesmo que prevaleça este em detrimento daquele, ainda não
vencido no concernente aos réus MARIA ANGELICA BELLANI MARTINS, AIRTON LUIZ
BONACIF BORGES, PRISCILLA DE SÁ E BENEVIDES CARNEIRO e WASHINGTON
LUIZ MORENO.
Deste modo, afastam-se as alegações de prescrição.
2.3. Mérito: indícios de improbidade administrativa
De acordo com o Ministério Público, a Câmara Municipal de Curitiba teria
contratado irregularmente, já que foram inobservadas as regras relativas ao processo licitatório e
os princípios que norteiam a atuação dos agentes públicos, empresa para a prestação de serviços
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de publicidade. Tais irregularidades seriam, inclusive, anteriores à própria autorização de
realização de licitação subscrita pelo então Presidente da Câmara, vereador JOÃO CLÁUDIO
DEROSSO, pois todos os atos antecedentes teriam ocorrido no mesmo dia (30.01.2006).
Aduziu o Ministério Público que a publicação do edital de licitação não observou
o previsto no art. 21, II e III, da Lei n.º 8.666/93, pois foi publicado apenas no Diário Oficial do
Município – e não no Diário Oficial do Estado – e no extinto jornal Diário Popular, o qual era
essencialmente municipal e de baixa tiragem. Disse, ainda, que não se justifica o argumento de
que assim se procedeu por economia, porque o procedimento licitatório envolvia gastos de
milhões de reais, havia empresa contratada – Visão Publicidade – para fazer a publicidade da
Câmara e a publicidade oficial do Órgão – incluindo o Informe da Câmara – sempre foi veiculada
em jornais de grande circulação.
Sustentou, ainda, que a limitada publicidade, a qual acarretou na participação de
apenas duas empresas no certame licitatório, evidencia a ausência de vontade da administração da
Câmara Municipal de Curitiba e, por conseguinte, dos membros da Comissão de Licitação, em
trazer a público o edital, objetivando satisfazer interesses particulares.
Afirmou, também, que, não obstante licitação anterior realizada pela Câmara
Municipal de Curitiba para a contratação da mesma espécie de serviço e parecer da Assessoria
Jurídica da Casa apontarem que a modalidade para a licitação deveria ser “concorrência”, tipo
“melhor preço”, o edital de licitação em comento previu a modalidade “concorrência”, tipo
“melhor técnica e preço”, sem qualquer justificativa para a alteração, estipulando-se critérios
estritamente subjetivos para avaliação e julgamento das propostas técnicas, o que violaria o
princípio do julgamento objetivo da licitação, que assegura a sua impessoalidade e moralidade,
evitando favorecimentos.
Disse que o ato que autorizou a realização da licitação mencionava a contratação
de empresa para prestar serviços de publicidade, mas quando publicado, o edital do certame tinha
como objeto a contratação de duas empresas, sendo que esta mudança foi decisão do então
Presidente da Câmara Municipal de Curitiba, vereador JOÃO CLÁUDIO DEROSSO.
Prosseguiu relatando que a abertura dos envelopes ocorreu em 11.04.2006, sendo
consideradas habilitadas, por decisão unânime dos membros da Comissão de Licitação, as duas
únicas participantes do certame, sendo que uma delas, a empresa OFICINA DA NOTÍCIA
LTDA., era de propriedade e representada pela servidora comissionada CLÁUDIA QUEIROZ
GUEDES.
Segundo o Ministério Público, após a avaliação e o julgamento das propostas
técnicas e de preço, bem como homologada a licitação pelo então Presidente da Câmara
Municipal de Curitiba, vereador JOÃO CLÁUDIO DEROSSO, em 08.05.2006, foram assinados
os respectivos contratos entre as empresas de publicidade e a Câmara Municipal de Curitiba.
Asseverou-se, igualmente, que houve malferimento do art. 3º da Lei n.º 8.666/93,
haja vista que não havia no edital de licitação e nem no respectivo contrato previsão sobre como
seriam divididos ou desenvolvidos os serviços de publicidade pelas duas empresas contratadas e
os seus correlatos pagamentos, cuja previsão apenas para o ano de 2006 eram da ordem de R$
5.200.000,00 (cinco milhões e duzentos mil reais).
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Alegou que CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES, embora fosse servidora
comissionada da Câmara Municipal de Curitiba, durante toda a licitação, desde sua abertura até a
assinatura do contrato, atuou como representante legal da empresa OFICINA DA NOTÍCIA
LTDA., da qual era também proprietária, conduta esta vedada pelo art. 9º, III, da Lei n.º
8.666/93. Sustentou, além disso, que a habilitação ilegal da empresa OFICINA DA NOTÍCIA
LTDA. – já que não observada a regra que veda a participação, ainda que indireta, de servidor
público no procedimento de licitação –, foi resultado de conduta dolosa ou, ao menos, culposa –
negligente –, dos membros da Comissão de Licitação e ora réus WASHINGTON LUIZ
MORENO, AIRTON LUIZ BONACIF BORGES, MARIA ANGELICA BELLANI
MARTINS e PRISCILLA DE SÁ E BENEVIDES CARNEIRO.
Arguiu que o vereador JOÃO CLÁUDIO DEROSSO, então Presidente da
Câmara Municipal de Curitiba, agiu da mesma forma, pois homologou a licitação e contratou a
empresa da servidora comissionada CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES, embora ciente da
vedação legal e da condição funcional desta.
Concluiu que o vereador JOÃO CLÁUDIO DEROSSO já conhecia CLÁUDIA
QUEIROZ GUEDES antes mesmo da nomeação dela como servidora comissionada da Câmara
Municipal de Curitiba, porque, em meados de 2005, após deixar cargo comissionado no Tribunal
de Contas do Estado do Paraná, ela passou a desenvolver atividades relacionadas à assessoria de
imprensa particular dele – fato confirmado pelo ex-marido dela, o qual teria presenciado
conversas telefônicas entre eles –, assim como, por proposição do próprio vereador, em março
de 2005, CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES recebeu da Câmara Municipal de Curitiba o “Premio
Dino Almeida”, por matéria publicada sobre lei municipal de autoria de JOÃO CLÁUDIO
DEROSSO.
Mencionou, ainda para concluir que os réus se conheciam, que, em 10.01.2006,
CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES alugou imóvel de JOÃO CLÁUDIO DEROSSO para
acomodar a empresa OFICINA DA NOTÍCIA LTDA., e, também, que a mãe da ré, Noêmia
Queiroz Gonçalves dos Santos, a partir de maio de 2005, foi contratada para trabalhar – cargo em
comissão – no gabinete da Presidência da Câmara Municipal de Curitiba, então Presidida pelo
réu, por indicação do próprio JOÃO CLÁUDIO DEROSSO.
Consignou que dias antes da abertura dos envelopes da licitação, a empresa
OFICINA DA NOTÍCIA LTDA., cuja proprietária e representante legal é CLÁUDIA
QUEIROZ GUEDES e que à época era servidora comissionada da Câmara Municipal de
Curitiba, alterou seu contrato social com o nítido intuito de atender aos requisitos da licitação e
participar do certame, pois o objeto social passou de “assessoria e serviços de comunicação social
e jornalismo” para “prestação de serviços de propaganda e publicidade, serviços de divulgação,
assessoria e serviços de comunicação social e jornalismo”.
Por fim, o Ministério Público narrou que, em 05.05.2008 e 04.05.2009, firmaramse aditivos ao contrato inicialmente celebrado entre a Câmara Municipal de Curitiba e a empresa
OFICINA DA NOTÍCIA LTDA., os quais foram autorizados e subscritos pelo vereador JOÃO
CLÁUDIO DEROSSO. Disse que, embora nesta época CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES não
fosse mais servidora comissionada, possuía relacionamento íntimo de afeto com o vereador,
passando a coabitar com ele no final do ano de 2007, conforme notícias publicadas na imprensa,
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fato que impediria a prorrogação do contrato ante a vigência dos princípios constitucionais da
moralidade administrativa, da igualdade e da impessoalidade.
Pois bem.
Todas as assertivas do Ministério Público e que foram acima narradas encontram
suporte em documentos e depoimentos, os quais foram carreados a inquérito civil público cujas
principais peças instruem a petição inicial.
Se efetivamente comprovadas, as condutas praticadas, na forma em que descritas,
constituem-se verdadeiramente em atos de improbidade administrativa, acarretando, além do
ressarcimento do dano, as sanções pleiteadas e previstas na Lei n.º 8.429/93.
Assim, não havendo provas contundentes da inexistência de ato de improbidade
administrativa, o que possibilitaria a rejeição da inicial (“Na ação de improbidade administrativa,
somente deve ser rejeitada a inicial quando ficar caracterizada, sem sombra de dúvida, que a ela é temerária, ante a
absoluta inexistência de indícios da prática de ato improbo” – STJ, EDcl no AgRg no REsp 1117325/DF,
Primeira Turma, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, j. em 01.09.2011), mas, em sentido
contrário, existindo inúmeros indícios documentais de atos ímprobos, impõe-se o recebimento da
petição inicial, até para que se possibilite ao autor e aos réus abrangente instrução probatória e a
demonstração, sob o crivo do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não
obstante os documentos inicialmente acostados ao feito, a coexistência ou não de dolo ou culpa
nas condutas aparentemente contrárias às normas jurídicas.
Nesta quadra, como desacompanhadas de elementos inequívocos de prova, as
alegações de ausência de dolo ou de culpa dos réus – aqui incluído o argumento de ignorância
quanto à situação funcional ou afetiva da ré CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES – pelos atos que
lhe são imputados dependem de instrução probatória, não autorizando a rejeição da petição
inicial da ação de improbidade administrativa. Sobre o tema, trecho de julgado do Superior
Tribunal de Justiça:
“5. Quanto ao mérito, deixe-se consignado que esta Corte Superior tem posicionamento no
sentido de que, existindo meros indícios de cometimento de atos enquadrados na Lei de
Improbidade Administrativa, a petição inicial deve ser recebida, fundamentadamente, pois, na
fase inicial prevista no art. 17, §§ 7º, 8º e 9º, da Lei n. 8.429/92 (fase em que a presente
demanda foi interrompida), vale o princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar o
maior resguardo do interesse público.
6. Isto porque, durante a instrução probatória plena, poderá ser possível identificar elementos
objetivos e subjetivos da tipologia da Lei n. 8.429/92, especialmente a caracterização de
eventual dano ao erário ou enriquecimento ilícito e o dolo dos agentes envolvidos.
7. No mais, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido de que, para
o enquadramento de condutas no art. 11 da Lei n. 8.429/92 (tipo em tese cabível à presente
hipótese concreta), é despicienda a caracterização do dano ao erário e do enriquecimento ilícito,
razão pela qual a presente demanda é abstratamente viável. Precedentes” (STJ, REsp
1220256/MT, Segunda Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. em
12.04.2011).
A jurisprudência do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Paraná segue a
mesma orientação:
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“AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. LEI Nº 8.429/92. INCOMPETÊNCIA RATIONE
MATERIAE. INOCORRÊNCIA. SANÇÕES DA LEI DE IMPROBIDADE
QUE TÊM NATUREZA CIVIL. DECRETO-LEI Nº 201/67.
RESPONSABILIDADE DOS PREFEITOS E VEREADORES. SANÇÕES
DE NATUREZA PENAL E POLÍTICA. COMPETÊNCIA DO JUÍZO
CÍVEL PARA PROCESSAR E JULGAR O FEITO. INEXISTÊNCIA DE
DISCUSSÃO DE MATÉRIA ELEITORAL. CARÊNCIA DE AÇÃO
AFASTADA. QUESTÕES RELATIVAS A EXISTÊNCIA DE DOLO OU
CULPA, OU PROMOÇÃO PESSOAL, ENRIQUECIMENTO ILÍCITO E
PREJUÍZO PARA A ADMINISTRAÇÃO QUE DEVERÃO SER
AVALIADAS QUANDO DA ANÁLISE DO MÉRITO. PRESENÇA DOS
REQUISITOS PARA O RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL.
INTELIGÊNCIA DO ART. 17 § 6º DA LEI DE IMPROBIDADE. RECURSO
DESPROVIDO” (TJPR - 4ª C.Cível - AI 563564-9 - Paranavaí - Rel.: Guido
Döbeli - Unânime - J. 07.02.2012).
Como as condutas descritas pelo Ministério Público estão baseadas em elementos
probatórios e, em tese, constituem-se em atos de improbidade administrativa – cujos contornos
poderão ser melhor definidos ou afastados após a indispensável produção de provas –, bem
como por estarem presentes os pressupostos processuais e condições da ação, não há outra
decisão que não o recebimento da petição inicial desta ação de improbidade administrativa.
Ademais, as peças defensivas não desconstruíram de forma alguma o que parece
ser o cerne da demanda neste momento: a participação de empresa legalmente impedida em
licitação pública, sagrando-se sua vencedora. Se os réus tinham ciência da vedação em questão ou
se agiram deliberadamente para que a empresa participasse e vencesse o certame ou se este agir
ocasionou prejuízos ao erário, isto é matéria que, ao final da demanda, será fundamentadamente
decidido de acordo com as provas acostadas aos autos.
Outrossim, registre-se que os supostos atos de improbidade administrativa não se
resumem à homologação da licitação, ao empenho ou pagamento dos valores correspondentes ao
contrato, como arguiram algumas das defesas apresentadas para requerer a rejeição da inicial com
relação a alguns dos réus, mas a própria participação da empresa impedida na licitação, o que
ocorreu por ato da Comissão de Licitação – habilitação –, o qual contou com a aprovação
unânime de seus membros, ora réus.
Saliente-se, também, que, ao contrário do que aventam algumas das teses
defensivas, a vedação prevista no art. 9º, III, da Lei n.º 8.666/931 não se restringe aos servidores
1
Art. 9o Não poderá participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução de obra ou serviço e do fornecimento de bens a eles
necessários:
I - o autor do projeto, básico ou executivo, pessoa física ou jurídica;
II - empresa, isoladamente ou em consórcio, responsável pela elaboração do projeto básico ou executivo ou da qual o autor do projeto seja
dirigente, gerente, acionista ou detentor de mais de 5% (cinco por cento) do capital com direito a voto ou controlador, responsável técnico ou
subcontratado;
III - servidor ou dirigente de órgão ou entidade contratante ou responsável pela licitação.
§ 1o É permitida a participação do autor do projeto ou da empresa a que se refere o inciso II deste artigo, na licitação de obra ou serviço,
ou na execução, como consultor ou técnico, nas funções de fiscalização, supervisão ou gerenciamento, exclusivamente a serviço da
Administração interessada.
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que compõem a Comissão de Licitação, mas a todos os servidores do órgão licitante ou
contratante, os quais estão impedidos de participar do certame, segundo se depreende da simples
leitura da norma em questão. Neste passo, precedente do Superior Tribunal de Justiça:
“‘ADMINISTRATIVO - LICITAÇÃO - DESCLASSIFICAÇÃO - EMPRESA SERVIDOR LICENCIADO - ÓRGÃO CONTRATANTE.
- Não pode participar de procedimento licitatório, a empresa que possuir, em seu quadro de
pessoal, servidor ou dirigente do órgão ou entidade contratante ou responsável pela licitação (Lei
nº 8.666/93, artigo 9º, inciso III).
- O fato de estar o servidor licenciado, à época do certame, não ilide a aplicação do referido
preceito legal, eis que não deixa de ser funcionário o servidor em gozo de licença.
- Recurso improvido.’ (REsp 254.115/GARCIA)” (REsp 467.871/SP, Rel. Ministro
HUMBERTO GOMES DE BARROS, PRIMEIRA TURMA, julgado em
23/09/2003, DJ 13/10/2003, p. 233)
O entendimento doutrinário também é neste sentido:
“Também não podem participar da licitação o servidor ou dirigente do órgão ou entidade
contratante ou responsável pela licitação. Também se proíbe a participação de empresas cujos
sócios, administradores, empregados, controladores, etc., sejam servidores ou dirigentes dos órgãos
contratantes. Essa vedação reporta-se ao princípio da moralidade, sendo pressuposto necessário
da lisura da licitação e contratação administrativas. A caracterização de participação indireta
contida no § 3º aplica-se igualmente aos servidores e dirigentes do órgão.
Há precedente esclarecedor, oriundo do TCU, sobre o tema. No voto do Relator, foi incorporado
trecho bastante elucidativo sobre a interpretação adequada do art. 9º. Sustentava-se a ausência de
impedimento se o servidor público não dispusesse de condições para interferir sobre o destino da
licitação. O raciocínio foi rejeitado mediante a afirmação que o deslinde da questão ‘não passa
pela avaliação de saber se os servidores (...) detinham ou não informações privilegiadas (...) basta
que o interessado seja servidor ou dirigente do órgão ou entidade contratante para que esteja
impedido de participar, direta ou indiretamente, de licitação por ele realizada’ (Decisão n.º
133/1997, Plenário, rel. Min. Bento Joaquim Bulgarin)” (JUSTEN FILHO, Marçal.
COMENTÁRIOS
À
LEI DE
LICITAÇÕES
E
CONTRATO
ADMINISTRATIVOS. Dialética, 15ª ed., 2012, p. 191/192).
A tese defensiva de que tal dispositivo se dirige, única e exclusivamente, ao
particular que almeja tomar parte da licitação e não aos membros da Comissão de Licitação
também não pode ser acolhida para a rejeição da inicial. Primeiro, porque a norma não prevê esta
limitação, não cabendo ao intérprete fazê-la. Em segundo lugar, haja vista que, se há norma
vedando a participação e esta disposição não inibe o particular de tentar tomar parte do certame,
compete à Comissão de Licitação, no uso de suas atribuições legais, impedir que isto ocorra,
cercando-se das cautelas necessárias para tanto.
§ 2o O disposto neste artigo não impede a licitação ou contratação de obra ou serviço que inclua a elaboração de projeto executivo como
encargo do contratado ou pelo preço previamente fixado pela Administração.
§ 3o Considera-se participação indireta, para fins do disposto neste artigo, a existência de qualquer vínculo de natureza técnica, comercial,
econômica, financeira ou trabalhista entre o autor do projeto, pessoa física ou jurídica, e o licitante ou responsável pelos serviços,
fornecimentos e obras, incluindo-se os fornecimentos de bens e serviços a estes necessários.
§ 4o O disposto no parágrafo anterior aplica-se aos membros da comissão de licitação.
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Noutra senda, a tentativa de circunscrever a publicidade da licitação a uns poucos
licitantes – o que aparentemente ocorreu, pois apenas duas empresas se interessaram pelo
certame, não obstante financeiramente atrativo – não decorre da simples conceituação do Jornal
Diário Popular como de pequena ou grande circulação, como querem fazer crer as defesas para
afastar a eventual improbidade administrativa. A questão parece muito mais sutil e passa pela
perquirição do porquê de algumas decisões administrativas. Isto, pois quando se quis que todos –
ou o maior número possível de pessoas – tomassem conhecimento das atividades da Câmara
Municipal de Curitiba e, por conseguinte, de seus vereadores, os informes publicitários foram
publicados em jornais de indiscutível penetração na sociedade, jornais de reconhecida grande
circulação, e não no Jornal Diário Popular. Contudo, no caso do edital ora em comento, isto não
aconteceu, bastando a veiculação em jornal de menor expressão. Se a alteração de standard é fruto
de interesses particulares contrários àqueles que devem ser perseguidos pela administração
pública, isto será objeto de instrução probatória e posterior decisão, não autorizando, por ora,
que se afaste a suspeita de prática de ato de improbidade administrativa.
Frise-se, ainda, que a aprovação das contas da Câmara Municipal de Curitiba pelo
Tribunal de Contas do Estado do Paraná, ao contrário do arguido pela defesa, não afasta de
forma alguma a pretensão do Ministério Público, porque a Lei n.º 8.429/92 é expressa ao
asseverar que a aplicação das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa independe
da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou
Conselho de Contas (art. 21, II).
Deste modo, conforme assinalado várias vezes, imperativo o recebimento da
inicial desta ação de improbidade administrativa.
2.5. Pedidos liminares
2.5.1. Afastamento da Presidência da Câmara
O Ministério Público requereu liminarmente o afastamento do réu JOÃO
CLÁUDIO DEROSSO da Presidência da Câmara Municipal de Curitiba.
No entanto, após o ajuizamento desta ação de improbidade administrativa, o réu
deixou a Presidência da Câmara Municipal de Curitiba, restando sem objeto este pedido liminar.
2.5.2. Indisponibilidade de bens
O Ministério Público requereu liminarmente a decretação da indisponibilidade dos
bens dos réus até o limite necessário para se garantir o ressarcimento dos prejuízos causados ao
erário e o pagamento da multa civil, apontando o valor de R$ 5.966.510,70 (cinco milhões,
novecentos e sessenta e seis mil, quinhentos e dez reais e setenta centavos).
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A indisponibilidade de bens está prevista na Constituição da República e na Lei de
Improbidade Administrativa.
Prevê o art. 37, § 4º, da Constituição da República:
“Art. 37 – [...]
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a
perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e
gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.
Dispõe o art. 7º da Lei n.º 8.429/92:
“Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar
enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar
ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que
assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do
enriquecimento ilícito”.
Não obstante a Constituição da República date do ano de 1988 e a Lei de
Improbidade Administrativa de 1992, muito ainda se discute, doutrinária e jurisprudencialmente,
acerca da indisponibilidade de bens nos casos de improbidade administrativa, notadamente, no
que tange à necessidade da presença do periculum in mora para a sua concessão liminar, ou seja, a
demonstração, mesmo que por meio de prova indiciária, de que o agente está dilapidando seu
patrimônio ou na iminência de fazê-lo em prejuízo ao futuro ressarcimento do dano ou se tal
perigo da demora ou estado de perigo estaria implícito na norma, sendo presumido e
independente de exibição concreta.
No âmbito do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, em 2008, editouse a Súmula n.º 15:
“Os processos em que se discute a concessão de liminar referente a indisponibilidade de bens em
ação civil pública, se faz necessária a demonstração do periculum in mora e do fumus boni iuris”.
Portanto, a princípio, a demonstração concreta do periculum in mora seria
imprescindível à concessão da medida. Entretanto, no seio do próprio Egrégio Tribunal de
Justiça do Estado do Paraná e mesmo após a edição da referida súmula, encontram-se decisões,
inclusive recentes – anos de 2011 e 2012 –, dispensando a prova da dilapidação patrimonial.
Neste sentido, trazem-se a lume três acórdãos, reproduzindo-se suas ementas:
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECISÃO QUE INDEFERIU O
PEDIDO CAUTELAR DE INDISPONIBILIDADE DE BENS POR
AUSÊNCIA DE PERIGO NA DEMORA ("PERICULUM IN MORA").
RAZÕES DE AGRAVO CENTRADAS NA IDEIA DE QUE SE TRATA
DE UM REQUISITO PRESUMIDO POR EXPRESSA DETERMINAÇÃO
LEGAL. ANÁLISE DO CABIMENTO DEVE SE ATER À APARENTE
JURIDICIDADE DO PLEITO ("FUMUS BONI JURIS"), O QUAL ESTARIA
DEVIDAMENTE COMPROVADO NOS AUTOS E JÁ TERIA SIDO
INCLUSIVE ADMITIDO PELO JUIZ QUE AFIRMOU VEROSSÍMEIS AS
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ALEGAÇÕES MINISTERIAIS. CONSOANTE APREGOAM A MAIS
ATILADA DOUTRINA E A JURISPRUDÊNCIA DOS TRIBUNAIS
SUPERIORES, TANTO A LEI DE IMPROBIDADE (ART. 7º) QUANTO A
CONSTITUIÇÃO FEDERAL (ART. 37, § 4º) DEIXAM CLARO QUE RECAI
SOBRE O REQUISITO DO PERIGO DA DEMORA UMA VERDADEIRA
PRESUNÇÃO LEGAL, QUE NÃO SE ESMORECE COM A SIMPLES
PASSAGEM DO TEMPO, EIS QUE O RISCO ACAUTELADO PELA
MEDIDA É PERENE E SE REALIZA A QUALQUER TEMPO PELAS
MAIS DIVERSAS FORMAS. ANÁLISE QUE EFETIVAMENTE DEVE SE
CENTRAR NA FIGURA DA APARÊNCIA DE JURIDICIDADE DO
PEDIDO. SUBSISTÊNCIA DE ELEMENTOS QUE REVELAM A
VEROSSIMILHANÇA
DAS
ALEGAÇÕES
DO
AGRAVANTE.
APARENTES VÍCIOS NO PROCESSO LICITATÓRIO QUE NÃO SE
RESUMEM À IDENTIDADE DE OBJETO DO SERVIÇO ALI
CONTRATADO E DE OUTRO OUTRORA REALIZADO E
REMUNERADO PELO PODER PÚBLICO MUNICIPAL. INDÍCIOS DE
VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ELEMENTOS
DE CONVICÇÃO QUE NÃO SE DESNATURALIZAM PELA DECISÃO
ADMINISTRATIVA PROFERIDA PELO TRIBUNAL DE CONTAS
ESTADUAL. MANIFESTAÇÃO ADMINISTRATIVA SUJEITA A
SINDICABILIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO. PRONUNCIAMENTO
QUE NÃO CONSTITUI PROVA, MAS JUÍZO DE VALOR.
VEROSSIMILHANÇA QUE AINDA PREPONDERA PARA A VERSÃO
DOS FATOS TRAZIDA PELO AGRAVANTE. RECURSO CONHECIDO E
PROVIDO” (TJPR - 4ª C.Cível - AI 873855-4 - Foro Regional de Araucária da
Comarca da Região Metropolitana de Curitiba - Rel.: Maria Aparecida Blanco de
Lima - Unânime - J. 15.05.2012).
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. DECISÃO LIMINAR DE INDISPONIBILIDADE DE
BENS. MEDIDA JUSTIFICÁVEL NA ESPÉCIE. "FUMUS BONI JURIS"
PRESENTE. "PERICULUM IN MORA" IMPLÍCITO, CONSOANTE
PRECEDENTES RECENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
POIS A DILAPIDAÇÃO PATRIMONIAL É JUSTAMENTE O QUE A
MEDIDA CAUTELAR VISA EVITAR. LIMITE DO BLOQUEIO. CONTAS
BANCÁRIAS EM NOME DA "OSCIP" AGRAVANTE, MAS QUE SE
REFEREM A CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COM
OUTROS MUNICÍPIOS. LIBERAÇÃO DE TAIS BLOQUEIOS CONTRA
TERCEIROS, MANTENDO-SE A CONSTRIÇÃO NA CONTA
REFERENTE AO CONTRATO INQUINADO NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
(DO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO DO PINHAL), E, SENDO INSUFICIENTE
O VALOR, EM OUTROS BENS MÓVEIS OU IMÓVEIS DE
PROPRIEDADE DOS RÉUS, ATÉ O LIMITE DO ALEGADO DANO AO
ERÁRIO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO” (TJPR - 5ª C.Cível - AI
732914-0 - Ribeirão do Pinhal - Rel.: Rogério Ribas - Por maioria - J. 25.10.2011).
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“1) PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DOS BENS.
DECRETAÇÃO. REQUISITOS. ART. 7º DA LEI 8.429/1992. a) A
indisponibilidade dos bens é medida de cautela que visa assegurar a indenização aos cofres
públicos, sendo necessária, para respaldá-la, a existência de fortes indícios de responsabilidade na
prática de ato de improbidade que cause dano ao Erário (fumus boni juris) que, no caso, estão
presentes. b) Tal medida não está condicionada à comprovação de que os réus estejam
dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de fazê-lo, pois, "(...) é assente na Segunda Turma
do STJ o entendimento de que a decretação de indisponibilidade dos bens não está condicionada à
comprovação de dilapidação efetiva ou iminente de patrimônio, porquanto visa, justamente, a
evitar dilapidação patrimonial. Posição contrária tornaria difícil, e muitas vezes inócua, a
efetivação da Medida Cautelar em foco. O "periculum in mora" é considerado implícito". (EDcl
no REsp 1211986/MT, 2ª Turma, Ministro HERMAN BENJAMIN DJe
09/06/2011). c) Considerando que o perigo não advém apenas do risco de dilapidação dolosa
do patrimônio por parte dos Réus, mas do fato de que os bens podem ser dissipados até contra a
vontade de seus proprietários (a existência de outros litígios ­ judiciais ou não ­, anteriores ou
posteriores ao presente ou, ainda, o fracasso de algum negócio realizado), impõe-se reconhecer
presente o "periculun in mora" dada a natureza cautelar da medida de indisponibilidade,
restando atendida, também, a Súmula nº 15 desta Corte Estadual. 2) AGRAVO DE
INSTRUMENTO A QUE SE DÁ PROVIMENTO” (TJPR - 5ª C.Cível - AI
775438-9 - São Jerônimo da Serra - Rel.: Leonel Cunha - Por maioria - J.
04.10.2011).
Nesta quadra, compreende-se correta esta mais recente orientação.
Primeiramente, porque se coaduna com a jurisprudência que vem se consolidando
no Superior Tribunal de Justiça, conforme se denota da transcrição de trechos da ementa de dois
acórdãos:
“A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem-se alinhado no sentido da desnecessidade
de prova de periculum in mora concreto, ou seja, de que o réu estaria dilapidando seu patrimônio,
ou na iminência de fazê-lo, exigindo-se apenas a demonstração de fumus boni iuris, consistente
em fundados indícios da prática de atos de improbidade. Precedentes: REsp 1.203.133/MT,
Rel. Min. Castro Meira, REsp 967.841/PA, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe
08.10.2010, REsp 1.135.548/PR, Rel. Ministra Eliana Calmon, DJe 22.06.2010; REsp
1.115.452/MA, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 20.04.2010." (REsp 1.190.846/PI,
Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 16.12.2010, DJe 10.2.2011)” (AgRg
no REsp 1256287/MT, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA
TURMA, julgado em 15/09/2011, DJe 21/09/2011).
“Sobre indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa, o entendimento desta
Corte é de que: a) é possível antes do recebimento da petição inicial; b) suficiente a demonstração,
em tese, do dano ao Erário e/ou do enriquecimento ilícito do agente, caracterizador do fumus
boni iuris; c) independe da comprovação de início de dilapidação patrimonial, tendo em vista que
o periculum in mora está implícito no comando legal; e d) pode recair sobre bens adquiridos
anteriormente à conduta reputada ímproba” (AgRg no Ag 1423420/BA, Rel. Min.
BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 25/10/2011,
DJe 28/10/2011) (grifou-se).
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Em segundo lugar, porque a Constituição da República é, sem dúvida, imperativa
ao assentar que “os atos de improbidade administrativa importarão [...] a indisponibilidade dos bens”, no que
é seguida, como não poderia deixar de ser, pela legislação infraconstitucional (Lei n.º 8.429/92,
art. 7º).
Portanto, não exigem, tanto a Constituição da República quanto a Lei de
Improbidade Administrativa, outro requisito, para a decretação da indisponibilidade de bens do
agente ímprobo, que não a demonstração perfunctória da prática de ato de improbidade
administrativa (“Fumus boni iuris não significa, por certo, prova exauriente, vertical, mas é requisito
inafastável” – GARCIA, Emerson e ALVES, Rogério Pacheco. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. Editora Lumen Juris, 2004, 829). Não se prevê, para que se garanta
previamente o ressarcimento futuro do erário, que exista prova de que se está dilapidando,
transferindo, ocultando bens ou praticando atos que tornariam impossível a recomposição do
patrimônio público.
Outrossim, não se pode olvidar que aguardar a prática de atos concretos de
dilapidação, é, justamente, frustrar-se a natureza da indisponibilidade dos bens, que é exatamente
prevenir, evitar que tal fato ocorra, salvaguardando o interesse público – recomposição do
patrimônio público em caso de condenação – sobre o meramente privado – faculdade de dispor
dos bens.
Fixada esta premissa, em sede de cognição sumária e não exauriente, estão
presentes os requisitos necessários à concessão da liminar pleiteada.
O fumus boni iuris está sobejamente demonstrado.
Conforme já mencionado quando da análise acerca do recebimento da petição
inicial, os fatos narrados pelo Ministério Público estão alicerçados em documentos e depoimentos
que foram amealhados ao inquérito civil público que instrui a presente demanda, os quais são
mais que suficientes para demonstrar, ainda que superficialmente, a prática de atos de
improbidade administrativa pelos réus.
Claro que tais elementos não são exaurientes, até porque a instrução probatória
poderá evidenciar o contrário, mas desvelam liminarmente a plausibilidade dos fatos e do direito
invocados.
Os indícios são concatenados e apontam a participação de todos os réus, cada
qual com atos comissivos ou omissivos próprios, contribuindo decisivamente para o resultado
final: o direcionamento do procedimento licitatório que ensejou a contratação fraudulenta.
O periculum in mora, como dito, emana da Constituição da República e da Lei de
Improbidade Administrativa, dispensando-se a comprovação de atos concretos tendentes a
frustrar o cumprimento de eventual condenação. Para o reforço da ideia exposta, trasladam-se os
seguintes ensinamentos:
“Por tratar-se de medida cautelar, torna-se necessária a demonstração do fumus boni iuris, não
fazenda sentido, data vênia, a imposição de tão grave medida senão quando o sucesso do autor na
demanda se apresentar provável. Fumus boni iuris não significa, por certo, prova exauriente,
vertical, mas é requisito inafastável.
Quanto ao periculum in mora, parte da doutrina se inclina no sentido de sua implicitude, de sua
presunção pelo art. 7º da Lei de Improbidade, o que dispensaria o autor de demonstrar a
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intenção de o agente dilapidar ou desviar o seu patrimônio com vistas a afastar a reparação do
dano. Neste sentido, argumenta Fábio Osório Medina que ‘O periculum in mora emerge, via de
regra, dos próprios termos da inicial, da gravidade dos fatos, do montante, em tese, dos prejuízos
causados ao erário’, sustentando, outrossim, que ‘a indisponibilidade patrimonial é medida
obrigatória, pois traduz consequência jurídica do processamento da ação, forte no art. 37, § 4º,
da Constituição Federal. De fato, exigir a prova, mesmo que indiciária, da intenção do agente de
furtar-se à efetividade da condenação representaria, do ponto de vista prático, o irremediável
esvaziamento da indisponibilidade perseguida em nível constitucional e legal. Como muito bem
percebido por José Roberto dos Santos Bedaque, a indisponibilidade prevista na Lei de
Improbidade é uma daquelas hipóteses nas quais o próprio legislador dispensa a demonstração do
perigo de dano. Deste modo, em vista da redação imperativa adotada pela Constituição Federal
(art. 37, § 4º) e pela própria Lei de Improbidade (art. 7º), cremos acertada tal orientação, que
se vê confirmada pela melhor jurisprudência” (GARCIA, Emerson e ALVES, Rogério
Pacheco. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Editora Lumen Juris, 2004,
829/830).
“No que se refere à demanda cautelar de indisponibilidade de bens (LIA, artigo 7º), há quem
sustente ser necessária a demonstração, pelo demandante, do estado de perigo (periculum in
mora), para sua concessão pelo magistrado, enquanto outra corrente argumenta que seria
dispensável esta especificação na petição inicial, acompanhada de elementos indicativos de situação
de risco, para o deferimento da medida, haja vista a imperatividade do § 4º do artigo 37 da
Constituição da República, expresso nos termos de que os atos de improbidade “importarão... a
indisponibilidade dos bens”, e do artigo 7º da LIA, categórico no sentido desta indisponibilidade
quando, em razão do ato ímprobo, houver dano ao patrimônio público, ou enriquecimento ilícito.
Pensamos estar correta a segunda orientação, diante da imperatividade normativa, que não pode
ser ignorada. Assim, há necessidade apenas de se enfatizar o fumus boni iuris, exigindo-se, em
virtude das graves consequências de uma indisponibilidade de bens, intensidade na aparência da
improbidade com lesão ao patrimônio público ou enriquecimento, sob pena de inviabilização
dessa providência” (NEIVA, José Antônio Lisbôa. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. Editora Impetus, 2006, p. 108/109).
Presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora, estes ainda realçados pela
gravidade dos fatos e pelos elevados valores envolvidos, impõe-se a concessão da medida liminar
pleiteada.
III – DISPOSITIVO
3.1. Ante o exposto:
a) recebo a petição inicial da presente demanda;
b) decreto a indisponibilidade dos bens dos requeridos JOÃO CLÁUDIO
DEROSSO, CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES, WASHINGTON LUIZ MORENO, AIRTON
LUIZ BONACIF BORGES, MARIA ANGELICA BELLANI MARTINS, PRISCILLA DE SÁ
E BENEVIDES CARNEIRO e OFICINA DA NOTÍCIA LTDA., até o limite de R$
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5.966.510,70 (cinco milhões, novecentos e sessenta e seis mil, quinhentos e dez reais e setenta
centavos);
3.2. Para os fins da liminar concedida: (a) obtenha-se a última declaração de bens e
rendimentos dos réus perante a Secretaria da Receita Federal pelo Sistema de Informações ao
Judiciário – INFOJUD, bloqueando-se os bens listados nas referidas declarações até o limite
acima apontado; (b) oficie-se aos Cartórios de Registro de Imóveis desta Comarca solicitando que
informem a existência de bens de propriedade dos réus e, em caso afirmativo, desde logo e
independentemente de nova determinação deste Juízo, registrem a indisponibilidade na respectiva
matrícula.
3.2.1. As declarações de bens e rendimentos devem permanecer em pasta própria,
na serventia, tendo acesso a elas apenas as partes – item 5.8.6.1 do CN/CGJ-PR.
3.2.2. Não sendo possível o bloqueio dos bens por meio eletrônico – RENAJUD,
BACENJUD, et cetera –, solicite-se referida providência por intermédio de ofício.
3.2.3. Caso os bens listados tenham valor insuficiente e os réus possuam outros
bens além daqueles constantes de suas declarações ou imóveis em outras Comarcas, deve o
Ministério Público apontá-los a fim de que se possa promover a sua efetiva indisponibilidade.
3.3. INDEFIRO, ao menos por enquanto, o pedido formulado pela defesa dos
réus CLÁUDIA QUEIROZ GUEDES e OFICINA DA NOTÍCIA LTDA. para que as notas
fiscais que comprovam a prestação dos serviços durante a execução do contrato sejam recebidas
em meio físico, já que o seu elevado volume poderia sobrecarregar o sistema PROJUDI. Isto,
pois as compreendo momentaneamente desnecessárias ao deslinde da causa – arts. 130 e 131,
CPC –, já que: a) de acordo com a própria inicial, o Ministério Público não questiona, nesta
demanda, a execução do contrato (folha quatorze, último parágrafo, da petição inicial); b) a
prestação dos serviços, se eventual e futuramente se tornar controvertida, pode ser comprovada
com a juntada de certidão emitida pela Câmara Municipal de Curitiba, na qual se descriminem os
serviços que lhe foram prestados pela empresa, os valores que foram pagos em contrapartida e
outros dados reputados necessários.
3.4. Citem-se os réus para, querendo, no prazo legal, apresentarem resposta,
cientes de que, na ausência de contestação, poder-se-ão presumir verdadeiros os fatos articulados
na inicial.
3.5. Para os fins do art. 17, § 3º, da Lei n.º 8.429/1992 c/c art. 6º, § 3º, da Lei n.º
4.717/1965, intime-se o Município de Curitiba para se pronunciar no prazo de 15 (quinze) dias.
3.5.1. Se o Município requerer a sua inclusão no feito, retornem imediatamente
conclusos.
3.6. Apresentada a resposta ou decorrido o prazo para tanto, o que, no segundo
caso, deve ser devidamente certificado nos autos, intime-se o Ministério Público para, querendo,
manifestar-se no prazo de 10 (dez) dias.
3.7. Em seguida, intimem-se as partes para, no prazo de 10 (dez) dias,
manifestarem-se sobre as provas que efetivamente pretendem produzir, especificando-as, com a
indicação de suas finalidades, alcances e reais necessidades, mormente se requerida prova pericial.
3.8. Após, retornem conclusos.
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3.9. Intimem-se. Diligências necessárias.
Curitiba, 30 de maio de 2012
Jailton Juan Carlos Tontini
Juiz de Direito Substituto
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