Centro de Investigação e de Análise de Políticas para o
Desenvolvimento
Avaliação da Sustentabilidade das Finanças
Santomense
Parte I
Evolução e Tendências das Principais Variáveis
Orçamentais/Macroeconómicas e Desafios que Colocam às Autoridades
Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Sumário Executivo
Executive Summary
O presente estudo tem por objectivo
analisar as finanças públicas de São
Tomé e Príncipe nas suas diversas
componentes e a sua inter-relação com
o crescente endividamento externo e o
crescimento do PIB. Trata-se do
primeiro
de
dois
estudos
complementares sobre o mesmo tema.
Este primeiro estudo apresenta a
análise preliminar dos pressupostos
que servirão de base para a análise do
impacto que será realizado no segundo
estudo.
The perspective of the present study
has the main goal is to analyze public
finances of Democratic Republic of Sao
Tome and Principe in its distinct
components,
associated
to
its
interrelation with external indebting
growth, as well as with the raising of
PIB. This economic interpretation deals
with two complementary studies on
the same subject. The present one as
the first, presents the analysis of the
impact over the second whose study
will be done for instance.
Para o efeito, este estudo debruça-se
sobre a análise das principais
componentes do Orçamento Geral do
Estado (perspectiva de execução) e
procura identificar os principais
constrangimentos da sustentabilidade
das finanças públicas.
As matter of fact, this first study
focuses its approach over the analysis
of
the
main
components
of
Government General Budget (in its
executive perspective), where we look
for indentifying the main constrains of
the sustainability of public finances.
A despesa pública também é uma
variável chave no que diz respeito à
sustentabilidade das finanças públicas.
Nesse sentido, um controlo rigoroso e
eventuais reduções das despesas
públicas,
quando
possível,
são
importantes para estabelecer o
equilíbrio adequado entre um menor
endividamento
público,
menos
impostos e o financiamento público em
áreas chaves da economia. Dessa
forma, e em termos genéricos, seria
pertinente redireccionar as despesas
públicas no sentido de permitir a
acumulação do capital físico e humano.
Te public expenditure is considered
also a key variable in the extent of
sustainability of public finances. Thus, a
strict control and eventual reductions
to public expenditures, when it is
possible, are important just to establish
an adequate equilibrium between
lower public indebting, less tax and less
public financing in key areas of
economy. In this sense, and in general
terms, it would be pertinent to reorient
public expenditures towards an
accumulation of physical and human
capital.
As despesas totais do sector público
administrativo, em rácio do PIB nos
últimos 20 anos, não demonstraram
uma evolução regular de aumento. No
entanto, a sua composição demonstra
uma tendência para o aumento das
despesas correntes e diminuição das
The total expenditure of public
administrative sector, in ratio of GDP in
last 20 years, does not demonstrate a
regular evolution of this increase.
However, its components demonstrate
a tendency of the increase of current
expenditures, as well as the decrease of
capital expenditures, but this last
despesas de capital, sendo esta última
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
considerada como uma das que mais
pode
fomentar
o
crescimento
económico.
perspective is considered as one of the
hypothesis much more capable to
foment the economic growth.
De entre outros factores, o crescimento
acelerado das despesas com o pessoal
explica,
em
larga
medida,
o
crescimento do défice fiscal e o
desajustamento atrás referido.
Among other factors, the accelerate
external growth with human resources,
is up to certain extent an instrument
able to explain fiscal deficit growth
together
with
the
certain
disequilibrium referred previously.
A análise dos saldos orçamentais
demonstra-nos que o saldo primário
não é estabilizador da dívida, visto que
não mantém estável o rácio da
dívida/PIB. No entanto, esta análise
será avaliada de forma mais
aprofundada na segunda parte do
estudo.
A política orçamental deve ser
reorientada no sentido de promover a
redução do nível dos gastos públicos
com o funcionamento corrente ao
mínimo
razoável,
garantindo
a
qualidade dos serviços prestados,
possibilitando, com esta opção, a
libertação de meios para a realização
de despesas públicas de investimento,
portanto, reprodutivas e que sirvam de
alavanca para a criação de riqueza e de
emprego.
The analyses of budget balances
demonstrate that the primary balance
is not the stabilizer of the debt, due to
the fact that the ratio of GDP/debt
itself does not maintain stable.
However, this analysis will much more
evaluated in the second part of this
study.
The budget police must be reoriented
in the sense to promote the reduction
of the level of public expenditures with
reasonable performance as possible,
granting the quality of services done,
making possible this option, the
liberation of means to realize public
expenditures of investments, hence,
reproductive ones standing as the lever
for
creation
of
wealth
and
employment.
Apesar dos avanços registados, existe
ainda um longo caminho a percorrer
em matéria de boa governação. Tornase necessário, por isso, estabelecer
metas a cumprir, considerando que, de
entre outras condições necessárias, à
boa governação pública fundamental
para a sustentabilidade das Finanças
Públicas.
Even though there has been progress
registered, there still a long way to go
in the matter of good governance. It
will be necessary, then, to establish the
goal target to fulfill, considering that
among other necessary conditions,
fundamental good governance for a
sustainable Public Finances is one of
them.
Palavras-chave: Finanças Públicas,
Sustentabilidade, Défice, Dívida
Externa.
Key words: Public Finances,
Sustainability, Deficit, External Debt.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Índice
SUMÁRIO EXECUTIVO
1
ÍNDICE
3
ÍNDICE DE GRÁFICOS
4
ÍNDICE DE TABELAS
4
LISTA DE ABREVIATURAS E ACRÓNIMOS
5
INTRODUÇÃO
6
CAPÍTULO 1. CONDIÇÕES MACROECONÓMICAS COM IMPACTO NAS
FINANÇAS PÚBLICAS
8
1.1.
Evolução económica e social nos últimos anos
1.1.1. Produção Nacional
1.1.2
PIB per capita
1.1.3
Inflação
1.1.4
Contexto politico
1.1.5
Sector externo
CAPÍTULO 2.
2.1
2.2
2.3
2.4
8
8
10
11
12
13
RECEITAS PÚBLICAS E SISTEMA FISCAL
15
Evolução recente do SPA: alguns indicadores quantitativos
Receitas Totais
A desagregação das receitas totais
Sistema fiscal
15
17
18
19
CAPÍTULO 3.
DESPESAS PÚBLICAS: EVOLUÇÃO E TENDÊNCIAS
27
CAPÍTULO 4.
SALDO ORÇAMENTAL: EVOLUÇÃO E TENDÊNCIAS
32
CAPÍTULO 5. A BOA GOVERNAÇÃO E A OBRIGAÇÃO DE PRESTAÇÃO DE
CONTAS (ACCOUNTABILITY)
35
CONCLUSÃO
37
RECOMENDAÇÃO
39
BIBLIOGRAFIA
42
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Índice de Gráficos
GRÁFICO 1- TAXA DE CRESCIMENTO DO PIB EM SÃO TOMÉ E PRÍNCIPE ____________________________________ 9
GRÁFICO 2- COMPARAÇÃO TAXAS DE CRESCIMENTO DO PRODUTO _______________________________________ 9
GRÁFICO 3 – PIB PER CAPITA (SÃO TOMÉ E PRÍNCIPE) ______________________________________________ 10
GRÁFICO 4 - COMPARAÇÃO PIB PER CAPITA _____________________________________________________ 11
GRÁFICO 5 – EVOLUÇÃO DA TAXA DE INFLAÇÃO EM SÃO TOMÉ E PRÍNCIPE (1980-2009) ______________________ 11
GRÁFICO 6 - TAXA DE INFLAÇÃO – ANÁLISE COMPARATIVA ___________________________________________ 12
GRÁFICO 7 - INDICADOR DE ESTABILIDADE POLÍTICA EM PERCENTIL______________________________________ 13
GRÁFICO 8 - BALANÇA CORRENTE EM PERCENTAGEM DO PIB _________________________________________ 14
GRÁFICO 9 - EVOLUÇÃO DO SERVIÇO DA DIVIDA EM % DE EXPORTAÇÃO___________________________________ 15
GRÁFICO 10 - RECEITAS FISCAIS EM PERCENTAGEM DO PIB___________________________________________ 16
GRÁFICO 11 - ESTRUTURA FISCAL (VALORES EM PERCENTAGEM DE RECEITAS FISCAIS) _________________________ 17
GRÁFICO 12 - RECEITAS TOTAIS (INCLUINDO DONATIVO) EM PERCENTAGEM DO PIB _________________________ 17
GRÁFICO 13 - RECEITAS NÃO FISCAIS __________________________________________________________ 18
GRÁFICO 14 - IMPOSTO SOBRE IMPORTAÇÕES EM (%) DO PIB ________________________________________ 19
GRÁFICO 15 - DONATIVOS EM PERCENTAGEM DAS RECEITAS TOTAIS ____________________________________ 19
GRÁFICO 16 - DESPESAS TOTAIS EM PERCENTAGEM DO PIB __________________________________________ 27
GRÁFICO 17 - DESPESA CORRENTE EM PERCENTAGEM DO PIB _________________________________________ 27
GRÁFICO 18 - DESPESA COM PESSOAL EM PERCENTAGEM DA DESPESA CORRENTE ___________________________ 28
GRÁFICO 19 - DESPESA COM PESSOAL (MILHÕES DE USD) ___________________________________________ 28
GRÁFICO 20 - DESPESA COM PESSOAL EM PERCENTAGEM DO PIB ______________________________________ 29
GRÁFICO 21 - JUROS DA DÍVIDA EM PERCENTAGEM DO PIB __________________________________________ 29
GRÁFICO 22 - PROGRAMA DE INVESTIMENTO PÚBLICO EM PERCENTAGEM DO PIB ___________________________ 30
GRÁFICO 23 - SALDO ORÇAMENTAL CORRENTE (%PIB) _____________________________________________ 32
GRÁFICO 24 - SALDO PRIMÁRIO EM PERCENTAGEM DO PIB __________________________________________ 33
GRÁFICO 25 - SALDO PRIMÁRIO EM PERCENTAGEM DO PIB E TAXA DE CRESCIMENTO DO PIB ___________________ 33
GRÁFICO 26 - SALDO GLOBAL EM % DO PIB _____________________________________________________ 34
GRÁFICO 27 - INDICADOR DE BOA GOVERNAÇÃO __________________________________________________ 35
GRÁFICO 28 - CONTROLO DE CORRUPÇÃO ______________________________________________________ 36
GRÁFICO 29 - PRESTAÇÃO DE CONTAS _________________________________________________________ 36
Índice de Tabelas
TABELA 1 - EVOLUÇÃO DOS VALORES MÉDIOS DA TAXA DE CRESCIMENTO DO PIB ....................................................... 10
TABELA 2 - EVOLUÇÃO DOS VALORES MÉDIOS DO PIB PER CAPITA (CONPARAÇÃO) ....................................................... 10
TABELA 3 - COMPARAÇÃO DA MÉDIA DA TAXA DE INFLAÇÃO .................................................................................... 12
TABELA 4 - COMPARAÇÃO DOS VALORES MÉDIOS DO SALDO CORRENTE EM % DO PIB .................................................. 14
TABELA 5 - COMPARAÇÃO DOS NÍVEIS DE FISCALIDADE........................................................................................... 16
TABELA 6 - TAXAS DO IRS POR ESCALÕES ............................................................................................................. 21
TABELA 7 - PESSOAS CONTACTADAS.................................................................................................................... 43
TABELA 8 – ESTRUTURA FISCAL EM DETALHE ........................................................................................................ 44
TABELA 9 – EVOLUÇÃO DA COBRANÇA DE TAXAS................................................................................................... 45
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Lista de Abreviaturas e Acrónimos
ACC – Acordo de Cooperação Cambial
AID – Associação Internacional de Desenvolvimento
BAD – Banco Africano de Desenvolvimento
BCSTP – Banco Central de São Tomé e Príncipe
BM – Banco Mundial
CEA – Comunidade Económica Africana
EU – União Europeia
EUR – Euro
FAD – Fundo Africano de Desenvolvimento
FMI – Fundo Monetário Internacional
HIPC – Iniciativa para a Redução da Dívida dos Países Pobres Muito Endividados
IDE – Investimento Directo Estrangeiro
IHD – Índice de Desenvolvimento Humano
INE – Instituto Nacional de Estatística
IRC – Imposto sobre Rendimento de Pessoas Colectivas
IRS – Imposto sobre Rendimento de Pessoas Singulares
IVA – Imposto sobre Valor Acrescentado
MDRI–Iniciativa de Alívio da Dívida Multilateral
ODM –Objectivos de Desenvolvimento do Milénio
PAE – Programa de Ajustamento Estrutural
PIB – Produto Interno Bruto
PNB – Produto Nacional Bruto
RCA – República Centro Africana
APS – Sector Público Administrativo
SIDS – Small Islands Developing States
USD – Dólar Americano
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
INTRODUÇÃO
De acordo com a classificação de Richard Musgrave (1989)1, a intervenção do Estado
na economia fundamenta-se em três objectivos específicos: a) correcção da afectação
dos recursos2; b) redistribuição da riqueza e rendimento3 e c) estabilização
macroeconómica4. Para a realização desses objectivos, o Estado usa vários
instrumentos, entre os quais sobressai a política orçamental.
No quadro actual, depara-se com as Finanças Públicas no centro das preocupações,
nomeadamente, as sociais, as do desenvolvimento e do cumprimento das condições
necessárias à convivência no seio da globalização em que o país está cada vez mais
envolvido.
A política Orçamental do Estado Santomense, patente na evolução das finanças
públicas e do seu quadro de fiscalização, tem-se mostrado pouco favorável aos
objectivos de intervenção do Estado na economia e consecução de um modelo de
desenvolvimento sustentável. Tem-se verificado défices orçamentais sistemáticos e
aumentando de ano para ano, excedendo em alguns casos o limiar aceitável.
Face às considerações precedentes, infere-se que são múltiplos e complexos os
desafios e as dificuldades no domínio das finanças públicas, e que a problemática das
finanças públicas tem estado directa ou indirectamente ligada aos principais debates
do país na actualidade. Os excessivos défices orçamentais, a dívida pública, a fraca
capacidade de arrecadação de receitas, o aumento das despesas públicas, são aspectos
que merecem um estudo aprofundado que determinem a formulação de
recomendações práticas e objectivas para a reforma do sector.
Tendo em atenção as considerações expostas, o presente trabalho constitui o primeiro
de dois estudos que pretende analisar as Finanças Públicas Santomense nas suas
diversas dimensões. Com este intuito, os objectivos específicos da investigação são os
seguintes:

Analisar as principais variáveis económicas, macroeconómicas e de natureza
contextual que têm impacto nas finanças públicas;

Analisar a evolução e a composição das despesas e receitas públicas;

Analisar os principais impostos e indicadores fiscais;

Analisar, em termos históricos, os saldos orçamentais, o seu crescimento e a
correlação com o PIB;

Identificar os constrangimentos a uma maior eficiência das finanças públicas.
1
Citado em (Barbosa, 1997)
Com esse objectivo o Estado procura corrigir as situações de ineficiente afectação de recursos que
resultam do funcionamento puro do mecanismo de mercado (eficiência).
3
Este objectivo visa a correcção da distribuição de riqueza e rendimento que decorre da lógica de
mercado (equidade).
4
Com a estabilização económica o Estado procura assegurar o pleno emprego dos recursos, a
estabilidade na evolução dos preços e o crescimento económico segundo um caminho óptimo
(eficiência).
2
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Com vista a atingir os objectivos propostos, esta parte do trabalho compreende 5
capítulos, para além desta Introdução e da Conclusão e Observações finais. No
Capítulo 1 são analisadas as principais variáveis macroeconómicas das últimas
décadas. No Capítulo 2 é analisado o comportamento das receitas públicas e dos
indicadores fiscais. No Capítulo 3 é analisado o comportamento das despesas públicas,
a sua evolução e tendências. No Capítulo 4 analisa-se os saldos orçamentais. No
capítulo 5 é analisada a problemática de boa governação como um dos
constrangimentos à sustentabilidade das finanças públicas.
Metodologia
Esta investigação segue, em primeiro lugar, uma orientação qualitativa, pois entendese que esta perspectiva é a que melhor permite alcançar os objectivos propostos nesta
primeira abordagem da problemática em questão.
Por outro lado, optou-se pelo estudo de caso descritivo como método utilizado para o
desenho da investigação, dado que se pretende caracterizar as finanças públicas
enquadradas no contexto específico de São Tomé e Príncipe.
Ao longo do estudo recorre-se também ao método comparativo de caso, na medida
em que algumas análises foram feitas com recurso a comparações com três outros
pequenos países com características similares, nomeadamente Maurícias, Seychelles e
Cabo Verde.
Para além disso, esta primeira parte do estudo constitui uma investigação preliminar
nesta área, um primeiro passo nesta linha de investigação, sendo que as questões são
exploradas de forma aprofundada na segunda parte. Assim, salienta-se o seu carácter
exploratório, na medida em que se procura conhecer as razões para determinados
comportamentos no contexto concreto da realidade Santomense, como ponto de
partida para o estudo subsequente.
Sendo um estudo de natureza qualitativa, utiliza dados qualitativos combinados com
dados quantitativos. No primeiro caso, foram utilizadas múltiplas fontes e métodos de
recolha de dados nesta investigação, como sejam a análise documental e o recurso a
entrevistas semi-estruturadas5, realizadas junto dos órgãos de gestão e com técnicos
superiores responsáveis pela preparação e divulgação das Contas Nacionais em São
Tomé e Príncipe: Direcção do Orçamento, Direcção do Planeamento, Gabinete da
Dívida Pública, Direcção dos Impostos, Direcção das Alfandegas, Consultor do Debt
Relief International etc. Por sua vez, os dados quantitativos são suportados por
documentos oficiais publicados pelo Ministério do Plano e das Finanças, Instituto
Nacional de Estatística, Banco Central de São Tomé e Príncipe, Fundo Monetário
Internacional, Banco Mundial, etc.
5
(Barañano, 2004, pp. 92-93) Técnica de Inquérito por entrevista em que o entrevistador apresenta o tema
e as diferentes áreas que o entrevistado deve abordar e este tem a liberdade quanto à ordem e à forma
como irá introduzir as diferentes áreas do tema.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
CAPíTULO 1. Condições macroeconómicas com impacto nas
finanças públicas
1.1.
Evolução económica e social nos últimos anos
O objectivo deste ponto é apresentar alguns dos principais aspectos de ordem
económica e contextual com implicação directa ou indirecta na evolução das finanças
públicas.
Com esse objectivo, apresenta-se algumas das principais variáveis macroeconómicas,
que permitem, por um lado, ter uma percepção da economia nas últimas duas décadas
e, por outro lado, ter uma base de referência para a análise da política orçamental e
fiscal no mesmo período. Deste modo, a análise será feita com recurso a comparações
com três outros pequenos países com características similares, nomeadamente
Maurícias, Seychelles e Cabo Verde.
Características chave de São Tomé e Príncipe
Situado ao largo do Golfo de Guiné a 240 quilómetros da costa africana e atravessado pela
linha do equador, São Tomé e Príncipe, com uma superfície de 1 001 km2, é um pequeno
Estado insular, constituído por duas ilhas. A sua situação geoestratégica lhe confere pouco a
pouco grande importância, tendo em conta os novos desafios que se colocam à sub-região na
qual São Tomé e Príncipe está integrada. A sua zona exclusiva cobre 170.000 Km². É um dos
mais pequenos estados do mundo e segundo em África, depois de Seychelles. De origem
vulcânica, o arquipélago caracteriza-se por um relevo muito acidentado, pluviosidade elevada
e solos de fertilidade média. A população é de aproximadamente 152 000 habitantes em
20066, o que corresponde a uma densidade populacional de 151,8 habitantes por km2.
1.1.1. Produção Nacional
Da análise da taxa do crescimento do PIB (Gráfico 1), denota-se três períodos distintos
no ciclo analítico de São Tomé e Príncipe nos últimos 30 anos. O primeiro período
correspondente à década de oitenta. Constata-se nesse período uma grande
variabilidade na taxa de crescimento da produção nacional, tendo-se verificado vários
anos com taxas de crescimento negativas. Em termos médios a taxa de crescimento de
1980-1989 é de -1,25%. O segundo período do ciclo económico Santomense
corresponde à década de 90. Nesse período, verifica-se um crescimento lento mas
regular e sempre positivo. Em termos médios a taxa de crescimento rondava cerca de
1,18%.
O terceiro período do ciclo analítico da economia corresponde ao período
compreendido entre 2001 e 2009. Trata-se do período de maior desempenho da
economia, tendo apresentado uma taxa média de crescimento do produto interno
bruto na ordem dos 5,5%.
6
(INE -STP, 2007)
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Gráfico 1- Taxa de Crescimento do PIB em São Tomé e Príncipe
15
10
5
0
-5
-10
-15
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, October 2009
Em termos comparativos (Gráfico 2 e Tabela 1), excluindo o efeito cíclico, a economia
Santomense apresentou nas décadas de 80 e 90 taxas de crescimento muito inferiores
as de Cabo Verde, Maurícias e Seychelles. Essa tendência apenas melhorou a partir de
2001, altura em que são Tomé e Príncipe começou a apresentar taxas de crescimento
ao mesmo nível dos países em comparação. Em termos globais, no período 1980-2009,
São Tomé e Príncipe é o que apresenta a taxa média de crescimento mais baixa
(1,84%) do conjunto dos países em análise (Cabo Verde 6%, Maurícias 5,18% e
Seychelles 2,8%).
Gráfico 2- Comparação Taxas de Crescimento do Produto
15
10
5
0
-5
-10
-15
Cape Verde
Mauritius
São Tomé and Príncipe
Seychelles
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, October 2009
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Tabela 1 - Evolução dos Valores médios da Taxa de Crescimento do PIB
Período
Cabo Verde Maurícias
São Tomé e
Príncipe
Seychelles
5,28
5,51
1980-1990
6,81
6,08
1991-2000
6,10
3,81
2001-2009
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, October 2009
Taxa de crescimento do PIB
- 1,34
1,51
5,50
3,14
4,61
0,30
1.1.2 PIB per capita
Relativamente ao PIB per capita, pode-se constatar na tabela 2 e no gráfico 4 abaixo
que São Tomé e Príncipe foi “ultrapassado” por Cabo Verde. Na década de 80 São
Tomé e Príncipe, apresentava em termos médios uma produção per capita de 918,56
USD, enquanto que Cabo Verde apresentava no mesmo período uma produção per
capita de 627,00 USD. A partir da década de 90 a situação inverteu-se. De 2001 a 2009
a média do PIB per capita Santomense passou a ser de 808,00 USD, enquanto Cabo
Verde passou a ter um PIB per capita de 2.319,49 USD.
Tabela 2 - Evolução dos valores médios do PIB per capita (Conparação)
Indicadores
Período
Cabo Verde Maurícias
São Tomé e
Príncipe
Seychelles
627,00
1.449,92
918,56
3.805,40
1980-1990
1.158,23
3.350,34
798,68
8.189,45
PIB per Capita
1991-2000
2.319,49
5.148,20
808,92
9.989,10
2001-2009
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, October 2009 e Cálculos do Autor
Entretanto, de uma maneira geral, verifica-se uma tendência para a melhoria dos
indicadores (PIB per capita) no período 2001-2009 (Gráfico 3).
Gráfico 3 – PIB per Capita (São Tomé e Príncipe)
1200
1000
800
600
400
200
0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, October 2009
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Gráfico 4 - Comparação PIB Per Capita
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
Cape Verde
Mauritius
São Tomé and Príncipe
Seychelles
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, October 2009
1.1.3 Inflação
Da análise da evolução da taxa de inflação ao longo das últimas duas décadas (Gráfico
5), facilmente se depreende as dificuldades que as autoridades têm tido no controlo
desta variável.
Na segunda metade da década de 80 e durante toda a década de 90 verificou-se um
aumento bastante significativo dos níveis de preço, tendo mesmo atingido, em 1997,
cifras que rondaram os 80%.
Gráfico 5 – Evolução da Taxa de Inflação em São Tomé e Príncipe (1980-2009)
100,00
80,00
60,00
40,00
20,00
0,00
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, October 2009
Em termos comparativos, (Gráfico 6) pode-se constatar que São Tomé e Príncipe
sempre manteve taxas de inflação superiores às dos outros pequenos Estados
Insulares Africanos no período (1984-2009), excepto Seychelles que, em 2008,
apresentou uma taxa superior.
Atendendo a importância da inflação como variável instrumental, o seu
comportamento explica em larga medida o fraco desempenho da economia
Santomense face às outras economias no período em análise.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Gráfico 6 - Taxa de Inflação – Análise comparativa
100
80
60
40
20
-20
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
0
Cape Verde
Mauritius
São Tomé and Príncipe
Seychelles
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, October 2009
Tabela 3 - Comparação da média da Taxa de Inflação
Período
Cabo Verde Maurícias
São Tomé e
Príncipe
Seychelles
7,11
7,31
1984-1990
6,01
7,32
Inflação
1991-2000
2,62
5,87
2001-2009
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, October 2009
24,09
39,73
16,89
2,02
2,15
10,55
1.1.4 Contexto politico
A análise das questões ligadas à economia Santomense (mesmo que seja
especificamente em matéria de finanças públicas), não pode ser feita isoladamente ou
sem alusão ao contexto político. Trata-se de um facto que é conhecido por todos, mas
cujos efeitos são muitas vezes negligenciados nas análises das causas dos principais
problemas do País.
A instabilidade política está patente na frequência com que são alterados os órgãos de
gestão do topo da Administração Pública. Num período de 18 anos, ou seja entre 1991
e 2009, o país experimentou treze governos constitucionais, tendo cada um deles uma
duração média de 1,38 anos (menos de 17 meses)7.
É preciso sublinhar que as mudanças frequentes de governo significou a reprodução de
situações de constante recomeçar que travaram o normal funcionamento das
instituições, os progressos em matéria de Boa Governação, assim como a
implementação dos programas de desenvolvimento, em particular8.
7
Espaço de tempo não é suficiente para elaborar um plano de desenvolvimento, quanto mais para o
executar.
8
Como consequência de crises sucessivas e da falta de capacidade de decisão, regista-se, por um lado, a
falta da autoridade do Estado, e, por outro, uma deficiente manutenção da ordem pública.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
O gráfico 7 compara a estabilidade política de São Tomé e Príncipe com a dos outros
Estados Insulares Africanos, de acordo com a informação disponibilizada pelo Banco
Mundial. É de salientar que, em matéria de estabilidade política, São Tomé e Príncipe
regista um desempenho bastante inferior ao dos outros Estados Insulares Africanos9.
Gráfico 7 - Indicador de Estabilidade Política em Percentil
Fonte : http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_countries.asp
1.1.5 Sector externo
A balança de pagamentos, entendida como um documento estatístico onde são
registadas todas as transacções de uma economia com o resto do mundo, num
determinado período de tempo10, é um elemento fundamental para a análise da posição externa de um país, servindo de indicador para a identificação de desequilíbrios
externos, mais ou menos graves.
A conta corrente11 da balança de pagamentos, que reflecte parcialmente a posição
competitiva da economia, assume especial importância para a análise da posição
externa de qualquer economia, estando na origem dos seus desequilíbrios ligados, de
modo geral, a desajustes estruturais da economia.
O facto de são Tomé e Príncipe possuir um sector produtivo débil e,
consequentemente, por ser extremamente dependente das importações, faz com que
a sua balança corrente seja estruturalmente deficitária. Esta situação revela o
desalinhamento entre o rendimento e a absorção do país, e os sistemáticos défices
nesta rubrica da balança de pagamento resultam em acumulação líquida da dívida do
país face ao exterior.
9
Dai se pode concluir que o relativo atraso do país comparativamente a esses países está estritamente
ligado a questões da estabilidade política.
10
(Samuelson & Nordhaus, 2005) Balança de Pagamento é uma demonstração Sistemática de todas
transacções económicas do país com o resto do mundo. As suas principais componentes são as
transacções correntes e as transacções de capitais.
11
A balança corrente pode ser definida como o valor monetário dos fluxos internacionais correspondentes
às transacções de mercadorias, serviços, rendimentos e transferências correntes unilaterais, entre
residentes e não residentes de uma economia, num determinado período de tempo.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Como se pode constatar no gráfico 8, São Tomé e Príncipe tem apresentado deficits da
balança corrente na ordem do 20% do PIB em termos médios. Em termos
quantitativos, valores de défices na balança conta corrente, persistentes, acima dos 5%
do PIB são considerados na literatura económica como insustentáveis.
Gráfico 8 - Balança Corrente em Percentagem do PIB
20
0
-20
-40
-60
Cape Verde
Mauritius
São Tomé and Príncipe
Seychelles
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, October 2009
Tabela 4 - Comparação dos valores médios do Saldo Corrente em % do PIB
Período
Saldo da Balança Corrente
em % do PIB
1980-1990
1991-2000
2001-2009
Cabo Verde Maurícias
- 9,55
- 8,99
- 10,62
- 3,83
- 1,70
- 2,52
São Tomé e
Príncipe
Seychelles
- 21,22
- 21,13
- 22,23
- 10,15
- 7,35
- 18,92
Fonte: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, October 2009; calculus do autor.
A dependência da economia em relação ao exterior, particularmente no que diz
respeito à balança comercial, é visível se compararmos a capacidade exportadora do
país com o serviço da dívida. Os serviços da dívida absorvem cerca de 35% (em média)
das nossas exportações. Comparando com outras economias, nomeadamente de Cabo
Verde e Seychelles, esse indicador, como era de esperar, mostra-nos que STP
apresenta-se com valores muito superiores (Gráfico 9).
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Gráfico 9 - Evolução do serviço da Divida em % de exportação
70
60
50
40
30
20
10
0
Cabo verde
STP
Seysheles
Fonte: Banco Mundial
CAPíTULO 2. Receitas públicas e sistema fiscal
2.1 Evolução recente do SPA: alguns indicadores quantitativos
Na análise quantitativa de um sistema fiscal12 torna-se necessário o cálculo de alguns
indicadores que possam dar informação, não só da dimensão com que os governos
utilizam esta via de obtenção de recursos, mas também do comportamento e
composição da fiscalidade ao longo do tempo. De entre os indicadores possíveis, o
nível de fiscalidade13 e a estrutura fiscal14 são dos mais pertinentes.
Em termos de nível de fiscalidade, verifica-se que em São Tomé e Príncipe esse
indicador tem aumentado de forma acentuada ao longo das últimas décadas,
acompanhando o crescimento económico do país, bem como a modernização operada
no sistema de regras fiscais, inclusive da própria administração fiscal aduaneira.
Cifrado em 11% do PIB em 1989, o nível de fiscalidade evoluiu positivamente, tendo
atingido em 2004 os 30% do PIB. No entanto, após 2004, tem-se verificado uma
diminuição deste indicador que em 2008 já apresenta uma cifra de 17% (gráfico 10).
Uma possível explicação para essa diminuição está relacionada com a aceleração do
crescimento do PIB nos últimos anos.
12
Entendido de forma simples como o conjunto de impostos vigentes num determinado país ou espaço
geográfico.
13
(Pereira, Afonso, Arcanjo, & Santos, 2007) Nível de Fiscalidade é definido e calculado, como a relação
percentual entre o total dos impostos cobrados a todos os níveis de Governo e uma grandeza que dê a
medida de capacidade económica ou riqueza criada num país (nomeadamente o PNB ou PIB).
14
(Pereira, Afonso, Arcanjo, & Santos, 2007) Por estrutura fiscal entende-se a importância que os
principais tipos de impostos assumem no total das receitas fiscais. Revela, pois, a contribuição da cada
fonte de receita fiscal e, de algum modo, evidencia as distintas preferências fiscais das sociedades e
países, tornando-se particularmente útil nos estudos sobre a evolução dos sistemas fiscais ao longo do
tempo.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Gráfico 10 - Receitas Fiscais em Percentagem do PIB
35
30
25
20
15
10
5
0
30
24
11 10 11
13 13
10 10 9
11
13
19
16 16 15 17
27
16 17
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
No entanto, apesar de alguma variabilidade, é notório o crescimento ao longo do
tempo, mas verifica-se que esse indicador situou-se muito abaixo da média de outros
países - Portugal, Cabo Verde (Tabela 5).
Tabela 5 - Comparação dos Níveis de Fiscalidade
Impostos
1990
2003
%PIB
%PIB
São Tomé e Príncipe
10
19
Portugal
29,2
37,1
União Europeia
39,3
43,5
Fonte: Adaptado (Pereira, Afonso, Arcanjo, & Santos, 2007)
2008
%PIB
17
Nd
Nd
Em termos de estrutura fiscal, isto é, da importância relativa que os principais
impostos15 assumem em São Tomé e Príncipe, verifica-se que os impostos indirectos16
têm tido um maior peso na estrutura fiscal do País. No entanto, tem-se verificado que
ao logo das duas últimas décadas esta categoria de imposto tem perdido importância
relativa na estrutura fiscal. Em 1989 o peso dos impostos indirectos na estrutura fiscal
era de 81,7%, passando em 2008 para 63,72%, enquanto que os impostos directos que
em 1989 apenas representava 18,63% da arrecadação fiscal do Estado, passou para
27,5% em 2008 (gráfico 11).
15
(Saldanha Sanches, 2007) O imposto é uma prestação pecuniária, singular ou reiterada, que não
apresenta conexão com qualquer contraprestação retributiva específica, exigida por uma entidade pública
a uma outra entidade (sujeito passivo), utilizada exclusiva ou principalmente para cobertura de despesas
públicas.
16
(Saldanha Sanches, 2007) Nos impostos directos existe, no regime de imposto, uma coincidência entre
o devedor do imposto e aquele que vai suportar em termos económicos … enquanto, nos impostos
indirectos, o devedor do imposto procede à sua repercussão junto daquele que deve suportar.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Gráfico 11 - Estrutura fiscal (Valores em Percentagem de receitas Fiscais)
100,00
80,00
60,00
40,00
20,00
0,00
Impostos directos
Impostos indirectos
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
Uma análise desagregada detalhada pode se conseguida com recurso à tabela de
estrutura fiscal em anexo.
2.2 Receitas Totais
Em termos de análise da evolução das receitas totais reportadas ao PIB nos últimos 20
anos, verifica-se uma tímida tendência para o crescimento desse indicador como
mostra o gráfico de evolução e tendência linear das receitas totais (incluído donativo)
em percentagem do PIB no período de 1989 a 2009.
Gráfico 12 - Receitas Totais (Incluindo Donativo) em Percentagem do PIB
80
70
60
50
40
30
20
10
0
68
53
39
31 31 29 35 31
39
22
Receitas Totais (Incl.Don.)
29
33 30
32
26
33 31 34 29 31
Linear (Receitas Totais (Incl.Don.))
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
2.3 A desagregação das receitas totais
Um facto importante é a tendência para a diminuição da componente não fiscal das
finanças públicas (gráfico 13). Em 1989, as receitas não fiscais representavam cerca de
9% do PIB. Em 2008, essa componente das receitas do Estado representa apenas 1%
do PIB, sendo que nesse período houve uma redução em termos nominais de 8 pontos
percentuais.
Gráfico 13 - Receitas Não Fiscais
10
8
6
4
9
7
6
7
7
6
4
6
5
6
5
3
2
3
2
3
4
3
2
3
0
Receitas Não Fiscais
Linear (Receitas Não Fiscais)
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
Já no que refere às receitas sobre importação em percentagem do PIB, como era de
esperar, tem-se assistido nos últimos anos a uma tendência para o aumento do valor
dessa componente das receitas do Estado. Como se pode constatar, em 1989 o
imposto sobre importação em percentagem do PIB representava apenas 1% do PIB e
em 2008 já representa 6% do PIB. Trata-se também de um indicador que nos revela a
dependência do país em relação ao exterior17 e de desequilíbrios das contas externas,
particularmente a balança comercial18 (gráfico 14).
17
Os aumentos nesta rubrica revelam elevado grau de dependência do financiamento do OGE face as
receitas de importação.
18
A explicação do aumento dessa categoria de receita do Estado está estritamente ligada aos aumentos
das importações em termos nominais. E, por outro lado, revela que o crescimento das importações é mais
do que proporcional à taxa de crescimento do PIB.
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1
Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Gráfico 14 - Imposto Sobre Importações em (%) do PIB
7
6
6
5
5
4
3
3
2
1
0
Importações
Linear (Importações)
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
Relativamente aos donativos, a sua evolução tem sido irregular ao longo do período,
entretanto, pode-se constatar que estes ocupam uma percentagem significativa das
receitas totais (cerca de 46 % em média no período compreendido entre 1989 – 2008).
Gráfico 15 - Donativos em Percentagem das Receitas Totais
100,00
80,00
60,00
49,11
40,00
45,16
20,00
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
0,00
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
2.4 Sistema fiscal
Após a abordagem feita sobre os principais impostos que constituem o nosso sistema
fiscal, importa proceder a uma análise genérica que nos permita não só assentar numa
ideia clara quanto à representatividade dos vários impostos, como ainda levar a cabo
uma apreciação crítica do próprio sistema.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
2.4.1 Breve reflexão sobre a reforma do sistema fiscal
No campo da tributação do rendimento foram, por seu turno, instituídos pela reforma
fiscal em 2009 dois novos impostos: o imposto sobre o rendimento de pessoas
singulares (IRS) e o imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC), os quais
entraram em vigor a partir de 2 de Janeiro de 2009, com consequente abolição das leis
até então vigentes.
Esta reforma teve assumidamente como principais objectivos, a eficiência económica,
a realização da justiça social e a simplificação no cumprimento dos deveres tributários,
na linha das orientações e tendências das reformas fiscais operadas nas principais
economias nas décadas de 80 e 90.
Dada a complexidade da questão foram introduzidas algumas modificações
significativas nos impostos entrados em vigor nesse mesmo ano.
Imposto sobre Rendimento de Pessoas Singulares – breve caracterização
O IRS é um imposto de características fundamentalmente unitárias, que procura de
uma forma global e progressiva tributar os rendimentos das pessoas singulares
residentes no território (incluindo os obtidos no estrangeiro) e dos não residentes que
obtenham rendimentos sujeitos à tributação no território.
Estão sujeitos a este imposto os rendimentos brutos das categorias identificadas de A
a D19, em função da respectiva fonte ou natureza, a cada uma delas correspondendo
métodos próprios de determinação do rendimento a tributar. O rendimento líquido
global dos contribuintes é calculado após a aplicação de deduções específicas às
diferentes fontes, procurando reflectir de forma directa ou indirectamente, quer os
custos de obtenção do respectivo rendimento quer a protecção fiscal de determinadas
categorias de contribuintes. As taxas de imposto são progressivas por escalões,
variando as taxas marginais entre 0% e 25%, aplicando-se à cada taxa a parcela de
rendimento em cada escalão.
19
(Assembleia Nacional de São Tomé e Principe, 2009)Lei nº 17/2009- 2 do artigo 2º do CIRS – “Os
rendimentos provêm das categorias seguintes:
a) Categoria A: rendimentos do trabalho dependente e de pensões;
b) Categoria B: rendimentos empresariais e profissionais;
c) Categoria C: rendimentos de capitais;
d) Categoria D: incrementos patrimoniais”.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Tabela 6 - Taxas do IRS por escalões
Rendimentos Colectáveis Anuais Em
Taxas
Parcela a abater
Até Dbs. 11.700.000,00
0
De Dbs. 11.700.001,00 até Dbs. 50.000.000,00
10%
Dbs. 881.250,00
De Dbs. 50.000.001,00 até Dbs. 100.000.000,00
13%
Dbs. 1.380.000,00
De Dbs. 100.000.001,00 até Dbs. 150.000.000,00
15%
Dbs. 1.875.000,00
De Dbs. 150.000.001,00 até Dbs. 240.000.000,00
20%
Dbs. 5.625.000,00
Superior a Dbs. 240.000.000,00
25%
Dbs. 9.000.000,00
Fonte: (Assembleia Nacional de São Tomé e Principe, 2009)
O imposto tem um carácter anual determinado com base em declaração de
rendimentos apresentada pelo contribuinte no ano seguinte ao da sua obtenção. No
entanto, ao longo do próprio ano da produção dos rendimentos sujeitos a imposto,
estes vão sendo alvo de tributação na fonte, à taxa de retenção variável em função do
seu tipo e montante. Os titulares de rendimento de trabalho independente de
actividades de natureza empresarial são, igualmente, obrigados a efectuarem
pagamentos por conta do futuro imposto.
Imposto sobre Pessoas Singulares - Fraquezas
O ponto fraco do actual IRS decorre do conceito de despesa fiscal 20 como
consequência da isenção. Na reforma em curso, o conceito de despesa fiscal tem um
papel importante na política orçamental, ou seja, perante uma situação em que,
havendo razões fiscais para tributar um certo tipo de rendimento ou um outro facto
fiscalmente relevante e não se tributa, a redução da receita fiscal potencial decorrente
dessa não tributação pode ser constitui um custos de oportunidade.
A isenção tem, para o orçamento do Estado, o mesmo custo que teria a concessão de
um subsídio ou subvenção directa, envolve todavia menos transparência. Entretanto,
ao contrário do subsídio, que, para se manter em vigor, deve ser objecto de aprovação
expressa, orçamento após orçamento, as isenções por um efeito de ocultação
financeira tendem a perpetuar-se.
A abordagem desse conceito é uma forma de criticar a concessão indiscriminada de
isenções fiscais, das quais resulta uma forte erosão da base tributária e uma
sobrecarga para os contribuintes não isentos.
Partiu-se de uma taxa proporcional para uma taxa progressiva. No entanto, a
amplitude, ou seja, a diferença entre a menor e a maior taxa é de 25%, o que significa
um agravamento de taxa para alguns contribuintes na ordem dos 12% (quase o dobro
daquilo que pagava com a lei anterior. Por outro lado, uma boa parte dos contribuintes
(os que têm rendimento anual inferior a 11.700.000) viram as suas taxas reduzidas em
20
Abordagem financeira do conceito de isenção.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
13 pontos percentuais, isto é, passando de 13% para 0%, o que na prática constitui
despesa fiscal para o Estado.
Assim sendo, o objectivo que norteou a reforma (alargamento da base tributaria),
parece não coincidir o enunciado da Lei. Porque na prática houve uma diminuição da
base tributária por exclusão da esfera de tributação de uma boa parte de
contribuintes.
Imposto sobre Rendimento de Pessoas Colectivas - Caracterização
O código do IRC (CIRC) determina que sociedades anónimas, sociedades por quotas e
outras sociedades com fins lucrativos são consideradas entidades tributáveis. As
sociedades residentes são obrigadas a pagar o IRC sobre a totalidade dos seus
rendimentos donde quer que provenham.
Uma sociedade é considerada residente, se a sua sede ou local efectivo de gestão se
situar em território nacional, se qualquer um dos seus agentes exercer actividades de
negócio no país por 120 dias ou mais em cada ano, ou se houver uma representação
permanente a partir da qual se pratica uma actividade comercial, agrícola ou
industrial.
A base fiscal do IRC consiste nos resultados líquidos obtidos num ano, acrescidos de
certas alterações patrimoniais e deduzidos os prejuízos de anos anteriores permitidos
pela lei e de incentivos fiscais. Os lucros são definidos em termos da demonstração de
resultados e representam o ganho patrimonial ao longo do período contabilístico,
ajustado de acordo com as regras do CIRC.
Na definição de lucros tributáveis, todos os custos associados com a actividade normal
de uma sociedade são dedutíveis à base fiscal do IRC, até certos limites. Os principais
custos permitidos são as amortizações para efeitos fiscais e os custos totais com o
factor trabalho, os salários brutos mais as contribuições patronais para a segurança
social.
Outras deduções incluem despesas de representação, despesas de deslocação em
trabalho, certos donativos, despesas de investigação e desenvolvimento, e provisões
para dívidas incobráveis.
Imposto sobre Rendimento de Pessoas Colectivas – Fraquezas
Neste imposto, houve uma redução em 20 pontos percentuais da contribuição das
empresas, com o intuito do fortalecimento do tecido empresarial que conduzirá no
futuro ao alargamento da base tributária.
Por outro lado, a reforma fiscal no âmbito da tributação de pessoal colectiva ”choque
fiscal”, em curso, só poderá ter alguma viabilidade se a redução da taxa de IRC for
acompanhada de medidas eficazes de combate à fraude e evasão fiscal que, como se
sabe, conduzem à violação do princípio da igualdade tributária, da universalidade e da
legalidade do imposto.
Apesar do IRC prever categorias de empresas sem contabilidade organizada, o elevado
grau de informalidade da economia e das empresas fará com que a base fiscal
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
continue a ser estreita. Haverá sempre dificuldade de transferir para a esfera de
tributação as empresas do sector informal21.
Portanto, a diminuição do imposto sobre pessoas jurídicas deveria ser gradual e em
função de melhorias no sistema de cobrança e diminuição das perdas derivadas da
componente informal da economia. Por outro lado, o ajustamento fiscal é aceitável
pelos empresários quando se trata de diminuição, no entanto, se for necessário um
aumento será muito difícil e passível de contestação.
2.4.2 Lacunas do Sistema Fiscal
Taxas22
Na análise das receitas importa fazer uma reflexão sobre as “Taxas”23, dada a
importância que estas deveriam ter no nosso sistema fiscal.
Seria de todo conveniente uma revisão das legislações em matéria de cobrança de
taxas, como reacção à perda sucessiva de receita fiscal proveniente dessa categoria de
imposto. Quer de forma consciente quer mesmo de forma inconsciente, a verdade é
que o Estado tem deparado com a diminuição sucessiva das receitas provenientes de
taxas24, e vem, como contrapartida, sobrecarregando as que resultam da aplicação de
impostos.
As taxas são formas mais justas de tributação. Se o sujeito pretende uma prestação
pública então terá que sustentar um encargo financeiro; não existe deslocalização
possível, mas, por outro lado, existe uma aparente justiça, já que quem beneficia de
uma prestação sustenta o seu encargo. É esse o fundamento do postulado do
utilizador/pagador.
As taxas permitem um alargamento da base tributária numa medida superior à que
poderia resultar de uma alteração do sistema de impostos, havendo, ainda hoje, um
largo espectro de realidades não tributadas, insuficientemente tributadas, ou
ineficientemente tributadas.
Uma boa parte da legislação sobre as taxas está desactualizada e desfasada da
realidade actual, o que induz à fixação arbitrária de taxas por parte de alguns sectores.
Existe uma total anarquia no nosso ordenamento jurídico e que tem necessariamente
que ser resolvida, não só por via legislativa, mas também através de mecanismos mais
pragmáticos de actualização das taxas.
21
Significa que um grande número de contribuintes se situa a margem do quadro jurídico-institucional.
A mesma análise se aplica a licenças, preços multas e penalidades.
23
A taxa é uma prestação tributária que pressupõe, ou dá origem, a uma contraprestação específica,
constituída por uma relação concreta.
24
Em 1993, as taxas representavam 10,67 das receitas correntes e em 2007 estas já representavam apenas
5,5% das receitas correntes – Ver Tabela 9 em Anexo)
22
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Imposto Sobre Valor Acrescentado
IVA – a inexistência do IVA no sistema fiscal, faz com que a dependência do imposto
sobre as importações seja cada vez mais acentuada.
De acordo com este tipo de imposto, todos os bens e serviços colocados no mercado e
vendidos, quer produzidos internamente quer importados, estariam sujeitos ao IVA,
desde que adquiridos para utilização em determinado território. Por conseguinte, as
exportações ficariam, de facto, isentas de IVA.
Sendo um imposto sobre o valor acrescentado, significa que apenas é tributado o valor
que é acrescentado aos factores de produção adquiridos através de uma actividade
empresarial25. Através de um sistema em cadeia, os comerciantes cobram o IVA no
valor do bem ou do serviço vendido, deduzindo o IVA já pago na aquisição dos factores
produtivos, e entregam a diferença à Administração Fiscal. No entanto, enquanto que
para a Administração Fiscal o comerciante é o responsável pela entrega do imposto, a
incidência económica recai, geralmente, sobre os agentes económicos que adquirem
os bens finais.
Isto acontece porque, não sendo estes bens e serviços revendidos nem incorporados
num novo bem ou serviço que seja colocado no mercado, não permitem aos agentes
económicos que os adquirem reaver o IVA pago.
Na prática, o IVA é um imposto ad valorem26 e representa a última sobretaxa, a sua
base fiscal é o montante (incluindo outros impostos) que seria cobrado a um
comprador, se não existisse o IVA.
A substituição do imposto sobre o consumo pelo IVA traria dupla vantagem para o
sistema fiscal. Primeiro, porque eliminaria as distorções derivadas das características
do imposto sobre o consumo para a economia e, segundo, porque, no quadro das
políticas de adesão à OMC e consequente harmonização das pautas aduaneiras, o IVA
compensaria a diminuição dos impostos aduaneiros.
Imposto de Selo e outros pequenos impostos
De acordo com o princípio de um bom sistema fiscal, os custos associados à
administração e cumprimento do sistema de impostos e regras fiscais devem ser tão
baixos quanto o permitam os restantes objectivos de política fiscal.
A administração do imposto de selo leva à necessidade de manutenção e
funcionamento de uma estrutura organizativa específica (incluindo funcionários
responsáveis para a venda), bem como ao cumprimento por parte do contribuinte
(indivíduos e empresas) de procedimentos burocráticos constantes. Ambas as
realidades envolvem a utilização de recursos (dinheiro, tempo, deslocações) cujo
montante não é compensado numa perspectiva de custo eficácia.
25
26
Em termos gerais, o IVA é um imposto que recai sobre a aquisição de bens finais.
Imposto em que o referido montante é função de uma dada percentagem sobre o preço.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Nesse sentido, é recomendável eliminar gradualmente a venda de selos, na medida em
que custos envolvendo a sua produção e venda, associados a outros custos inerentes à
sua compra, não garantem o princípio de eficiência.
Do mesmo modo, torna-se recomendável eliminar os pequenos impostos (Tabela
Anexo), na medida em que os custos com a sua administração não encontram
compensação nas receitas deles provenientes e, por outro lado, causam
inconveniências ao contribuinte.
A eliminação desses impostos pode ajudar a simplificar o sistema fiscal, libertar
recursos humanos e administrativos no sentido de maior produtividade e reduzir a
evasão fiscal.
Outras lacunas do Sistema Fiscal
Ainda no âmbito das receitas, merece especial destaque a questão de cobrança de
receitas por parte das instituições com autonomia administrativa e financeira. Algumas
instituições, cujo orçamento é financiado pelo orçamento geral do Estado, cobram
valores avultados de receitas que não são enviadas para o cofre do Estado, ou se
enviarem os valores correspondem a uma percentagem muito baixa. A maior fatia
dessas receitas é distribuída sob forma de emolumentos para funcionários dessas
instituições. Em algumas dessas instituições não são feitas auditorias periódicas, não
publicam as contas.
A questão que se coloca é a de legitimidade, na medida em que se em algumas
instituições as receitas cobradas revertem a favor do Estado, seria também legitimo
que em outras revertessem de igual modo a favor do Estado. Essa dualidade de critério
não favorece o respeito pelo princípio de universalidade e de igualdade e está
estritamente ligada à questão de motivação dos funcionários públicos.
O Estado deve atender a princípios no tocante à gestão da actividade orçamental e
essas regras devem tender para uma aproximação quanto possível da uniformização.
Demasiada indisciplina nos vencimentos, nos emolumentos e nas regalias atribuídos
geram, naturalmente, problemas delicados. A forma como se tem estabelecido
emolumentos e regalias para alguns sectores contraria frontalmente o principio de
igualdade constitucionalmente estabelecido e provoca insatisfação nos demais, que
também podem estar a desempenhar as suas funções em termos adequados.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Síntese da análise do Sistema Fiscal
Em síntese, da breve análise do sistema fiscal depreende-se a necessidade de
continuar a promover a melhoria gradual do sistema fiscal, que tendo em conta o
objectivo geral de tratamento mais neutral (igualitário) e, simultaneamente, mais
equitativo das actividades e tipos de rendimento e riqueza, passará por:
 Alargamento da base tributária e redução/ajustamento das taxas de tributação;

Introdução de maior eficácia e selectividade de medidas de incentivo e
protecção fiscal;

Efectivação do combate a evasão fiscal e a fraude27

Actualização da Lei sobre a venda de selo;

Eliminação de pequenos impostos;

Substituição do imposto de consumo pelo IVA.
27
(Pinto, 2007) As expressões evasão fiscal e fraude fiscal são muitas vezes, na linguagem corrente
tratadas como sinónimos, caracterizando uma actuação dos contribuintes no sentido de um menor
pagamento de impostos que aquele que em condições normais seria devido.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
CAPíTULO 3. Despesas públicas: evolução e tendências
No que se refere às despesas totais reportado ao PIB, a sua evolução ao longo dos
últimos 20 anos revela-nos vários intervalos de crescimento e diminuição. Em termos
médios, no período em análise o país tem apresentado valores de despesas totais na
ordem dos 58% do PIB, sendo 2002 e 2003 os anos em que o país apresentou valores
de despesas totais em percentagens do PIB mais baixos (Gráfico 16)
Gráfico 16 - Despesas Totais em Percentagem do PIB
100
80
79
72
60
64 63
65 68 69 65 69
77
54
67 64
40
46 44 49 41
39
40
28
20
Despesas Totais
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
0
Linear (Despesas Totais)
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
No que toca às despesas correntes excluindo juros em percentagens do PIB, após
períodos de uma ligeira diminuição (1989-1993), o seu comportamento manteve-se
estável durante a década de 90. A partir de 2002, verificou-se dois períodos de
aumentos e diminuições. O comportamento das despesas correntes demonstra uma
correlação positiva com as despesas correntes excluído juros, excepto no período
compreendido entre 1997 e 2000 (Gráfico 17).
Gráfico 17 - Despesa Corrente em Percentagem do PIB
40
30
20
10
Despesas Correntes
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
0
Despesas Correntes (excl. juros)
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
Um aspecto a realçar na evolução das despesas correntes ao longo dos últimos anos
diz respeito ao crescimento das despesas com pessoal, tanto em valores absolutos
Página 27 de 45
Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
como em termos do seu peso relativo nas despesas públicas28 (Gráfico 19).
Analisando a composição destas despesas, na perspectiva da classificação económica,
constata-se que as rubricas que mais contribuíram para a aceleração observada foram
despesas com pessoal, deslocações e juros da dívida externa. No que se refere à
primeira variável, o peso das despesas com pessoal no PIB rondava em 2008 os 8% do
PIB e 40% das despesas correntes (Gráfico 18 e 20)
Gráfico 18 - Despesa Com Pessoal em Percentagem da Despesa Corrente
0,50
0,40
0,40
0,30
0,20
0,10
Despesas cIo pessoal
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
0,00
Linear (Despesas cIo pessoal)
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
Gráfico 19 - Despesa Com pessoal (Milhões de USD)
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
9,8
14,6
12,6
10,7
7,6
2008
2007
2006
2005
2004
2003
4,6 4,7
2002
2001
3,5 3,6
2000
1999
1998
1997
2,6 2,8
1,5 2,0
1996
1995
1994
3,3 2,5 2,7
1993
1992
1991
1990
1989
5,2 4,8
4,1
5,9
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
28
De salientar que este peso relativo registaria ainda um maior aumento, caso alguns benefícios salariais,
contabilizados na rubrica outras despesas, fossem incluídos nas despesas com pessoal. Neste contexto, a
sua contenção constitui um factor importante para a sustentabilidade das finanças públicas.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Gráfico 20 - Despesa Com Pessoal em Percentagem do PIB
12
10
11
9
8
8
6
7
5
6
5
4
7
8
8
8
3
6
6
4
7
8
8
9
8
2
0
Despesas com Pessoal
Polinomial (Despesas com Pessoal)
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
Ainda em termos de despesas correntes, pode-se referir que o peso no PIB das
despesas com os juros aumentou até 1998, tendo atingido os 12% do PIB 29, para
diminuir depois, no final da década de 90, com o acesso do país ao programa HIPC, que
culminou com a anulação de uma boa parte da dívida externa em 2007. Deste modo,
em 2007 e 2008 os valores dos juros em percentagem do PIB reduziram para 2 e 1%
respectivamente (Gráfico 21).
Gráfico 21 - Juros da Dívida em Percentagem do PIB
14
12
10
8
6
4
2
0
12
11
6
2
2
1
2
2
3
4
4
3
2
1
2
2
3
2
Juros da dívida
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
Nas despesas de capital, a parte respeitante aos investimentos em capital fixo, no
período em análise, manteve quase sempre uma tendência descendente quando
reportado ao PIB, sendo que em 1989 as despesas com o programa de investimento
público rondava os 48% do PIB e, em 2008, ronda apenas 14% do PIB (gráfico 22).
29
Este crescimento acentuado durante a década de 90 é explicado simultaneamente pelo contínuo
aumento do montante total da dívida pública e pela evolução das taxas de juro provocada pelo elevado
nível de inflação.
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1
Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Gráfico 22 - Programa de Investimento Público em Percentagem do PIB
60
50
40
48
45 42
40
51
36
41
44
44 43
33
30
41
38
24
22
20
11
10
16 19 14
0
Programa de Investimento Público
Linear (Programa de Investimento Público)
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
É importante salientar que as despesas do PIP representam uma menor parte do total
das despesas públicas total, pese embora o facto desta rubrica ser, normalmente,
considerada como sendo uma das que mais pode fomentar o crescimento
económico30.
As despesas totais do sector público administrativo, em rácio do PIB, não
demonstraram uma evolução regular de aumento, no entanto, a sua composição
demonstra uma tendência para o aumento das despesas correntes e diminuição das
despesas capital. Esta tendência, por um lado, é explicada pela diminuição dos
desembolsos da APD e, por outro, revela-nos que o investimento do Estado em infraestruturas não tem acompanhado o crescimento económico nos últimos anos.
A despesa pública é considerada em termos genéricos como um factor importante
para a promoção do crescimento económico e do bem-estar social. Por outro lado, um
nível reduzido de despesa pública significa que menos receitas públicas serão
necessárias para se obter o equilíbrio das contas públicas, o que significa também
menos impostos e uma maior contribuição para estimular o emprego.
A despesa pública também é uma variável chave no que diz respeito à sustentabilidade
das finanças públicas. Nesse sentido, um controlo rigoroso e eventuais reduções das
despesas públicas, quando possível, são importantes para estabelecer o equilíbrio
adequado entre um menor endividamento público, menos impostos e financiamento
público em áreas chaves da economia. Dessa forma, e em termos genéricos, seria
pertinente redireccionar as despesas públicas no sentido de aumentar a acumulação
do capital físico e humano.
De acordo com a teoria económica31, o crescimento e o desenvolvimento económico
são fundamentalmente dependentes da acumulação do stock de capital, tanto na sua
30
Esta evolução revela que o crescimento do PIP tem sido menos do que proporcional ao crescimento da
economia. Dai se pode inferir que a dimensão do Estado no fomento da actividade económica tem estado
a diminuir.
31
Ver por exemplo, (Pereira, Afonso, Arcanjo, & Santos, 2007) (Samuelson & Nordhaus, 2005)
(Barbosa, 1997)
Página 30 de 45
Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
componente física como na sua componente humana, sendo, por isso, necessário um
nível apropriado de poupança nacional. Sendo evidente que o país apresenta níveis
reduzidos de poupança privada, a política orçamental assume um papel
importantíssimo na mobilização de recursos através da elevação dos níveis de
arrecadação de receitas e cortes nos gastos públicos menos produtivos.
O desafio é, para além da arrecadação, conseguir que os recursos mobilizados sejam
de facto empregues e para fins produtivos32. Um dos principais meios pelos quais a
consolidação das despesas no país pode estimular o crescimento é a elevação da
produtividade dos factores, na medida em que liberta recursos do sector público para
o sector privado, que é mais eficiente.
Em conclusão, a política orçamental deve ser reorientada no sentido de promover a
redução do nível dos gastos públicos com o funcionamento corrente ao mínimo
razoável, garantindo a qualidade dos serviços prestados, possibilitando, com esta
opção, a libertação dos meios para a realização de despesas públicas de investimento,
portanto, reprodutivas e que sirvam de alavanca para a criação de riqueza e de
emprego.
Neste domínio, cabe salientar a relevância do quadro de despesas plurianuais. Além de
outros efeitos, a orçamentação por programas plurianuais tem fortes implicações na
organização da Administração Pública, em termos de definição de estruturas,
competências e responsabilidades, imprimindo um carácter dinâmico e funcional.
O quadro de despesas de médio prazo – como instrumento de estruturação da
despesa pública tem vantagens, nomeadamente:

Promove cadeias de responsabilidade a todos os níveis do serviço público,
aprofundando a noção de accountability e de procedimentos de gestão claros e
transparentes;

Permite controlo interno operacional assegurando: (1) o acompanhamento
contínuo de fluxos financeiros e resultados das actividades e programas; (2) o
processo de tomada de decisão atempado, obedecendo a princípios de
legalidade, regularidade e de economia, eficiência e eficácia;

Permite detectar desvios face aos objectivos, identificar riscos potenciais numa
fase inicial e, se necessário, tomar medidas correctivas adequadas;
32
São inúmeros exemplos de investimentos públicos que ao longo dos últimos 20 anos, contribuíram
pouco ou quase nada para a criação de riqueza.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
CAPíTULO 4. Saldo Orçamental: Evolução e Tendências
A análise do saldo orçamental é feita com recurso à análise da evolução nos últimos 20
anos dos seguintes indicadores: evolução do saldo corrente em percentagem do PIB,
saldo primário em percentagem do PIB e saldo global em percentagem do PIB.
No que se refere ao saldo corrente em percentagem do PIB, este indicador evoluiu no
período em análise de forma irregular, apresentando um comportamento que não
permite concluir de forma objectiva sobre a sua tendência. Entretanto, o valor médio é
de -5%. Da análise do gráfico 23 verifica-se sucessões de valores negativos para este
indicador, excepto, nos anos 1992, 1993, 1995, 2000 e 2002.
Gráfico 23 - Saldo Orçamental Corrente (%PIB)
5
0
-5
-10
-15
Saldo Corrente
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
O saldo primário, isto é, receitas (excluindo donativo) menos as despesas com o
pagamento de juros é um indicador do esforço fiscal visto que os pagamentos de juros
são pré-determinados pela magnitude dos défices anteriores; assim sendo, o saldo
primário é uma variável fundamental na análise da sustentabilidade da dívida
pública33.
A análise da evolução deste indicador nos últimos 20 anos pode ser feita, enquadrando
a sua evolução em três períodos em que o mesmo indicador apresenta
comportamentos distintos. No primeiro período (1989 à 1993), verifica-se uma
recuperação, passando de -14% do PIB em 1989 para 2% em 1993. No segundo
período (1993 à 2003), o saldo orçamental em percentagem do PIB evoluiu de forma
relativamente estável, apresentando valores entre –7 e 2% do PIB. No terceiro (2003 a
2008) verificou-se o agravamento deste indicador entre 2003 a 2005 e uma
recuperação entre 2005 a 2008 (gráfico 24).
O crescimento das despesas com pessoal explica em larga medida o crescimento do
défice fiscal e o crescimento das despesas com bens e serviços também contribuíram
para o aumento desse défice34.
33
O saldo primário estabilizador da dívida é o saldo primário necessário para manter estável o rácio da
dívida/PIB. Na Parte II deste estudo será desenvolvido de forma aprofundada a relação saldo primário e a
dívida.
34
(Nisreen, 2009) O crescimento das despesas correntes tem persistentemente excedido as receitas
internas deixando o país em “outlier”. Comparando com outros países da África Subsariana e pequenos
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Gráfico 24 - Saldo Primário em Percentagem do PIB
5
2
2
0
-3
-5
1
2
0
-2
-3
-4
-5
-6
-7
-3
-2
-5
-7
-7
-9
-8
-10
-5
-7
-5
-8
-11
-12
-14
-15
Saldo Primário (excl. HIPC)
Saldo Primário (incl. HIPC)
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
No gráfico 25 está representada a taxa de crescimento real do Produto e o défice
orçamental em percentagem do produto. Como se pode constatar, o período que
corresponde à deterioração do saldo primário (2000-2009), corresponde também à
melhor evolução da taxa de crescimento do produto. Deste modo, pode-se
depreender que o saldo primário tem sido utilizado como impulsionador do
crescimento económico. Na segunda parte deste estudo, será desenvolvida um estudo
econométrico, visando aferir a contribuição das despesas para o crescimento
económico (Ver Capítulo V- Parte II).
Gráfico 25 - Saldo Primário em Percentagem do PIB e Taxa de crescimento do PIB
10
5
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
-5
1989
0
-10
-15
Saldo Primário (incl. HIPC)
Taxa de crescimento do PIB
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
O Gráfico 26 compara a evolução do saldo global antes e após donativo. Como se pode
constatar, esse saldo, mesmo incluindo os donativos, evoluiu ao logo dos últimos 20
anos quase sempre negativamente, excepto em 1997.
estados insulares Africanos, o total de despesas em percentagem do PIB é o segundo mais alto e as
receitas internas são baixíssimas.
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-4
-6
Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
No que se refere ao saldo global em percentagem do PIB, excluindo o donativo, esse
indicador evoluiu sempre negativamente e com valores que atingiram os 59% do PIB.
Em termos médios, o saldo global, excluindo os donativos, atingiu os 44% do PIB,
enquanto que o saldo médio, incluindo o donativo, atingiu 23% do PIB.
Gráfico 26 - Saldo Global em % do PIB
20
0
-20
-40
-60
-80
Saldo Gobal (antes de donativos)
Saldo Global (após donativos)
Fonte: TOFE – Direcção do Orçamento e cálculos do autor
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
CAPíTULO 5. A boa governação e a obrigação de prestação
de contas (accountability)
Um factor incontornável na discussão sobre as finanças públicas Santomenses é a
questão que se prende com a boa governação35. As experiencias demonstram que
bons indicadores de boa governação estão associados também a bons indicadores das
finanças publicas e com vantagem nítida pelo menos a médio e longo prazos. As taxas
de crescimento são em média mais elevadas nos países que conjugam democracia e
boa governação e são, por vezes, mais duráveis.
A gestão dos bens públicos constitui um dos domínios cujas consequências podem
determinar a orientação das intervenções a favor dos grupos sociais mais pobres ou
vulneráveis. Mas a ineficiente gestão dos bens públicos, associada ao funcionamento
deficiente dos Tribunais, costuma ser apontada entre os problemas com que se
confronta o país.
O gráfico abaixo compara a boa governação em são Tomé e Príncipe com os outros
estados Insulares Africanos. Como se pode constatar, São Tomé e Príncipe apresenta
uma cifra muito baixa relativamente a esse indicador.
Gráfico 27 - Indicador de Boa Governação
Fonte : http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_countries.asp
De igual modo, o desempenho do sector público depende fortemente do controlo da
corrupção36. O gráfico seguinte mostra o posicionamento do país em relação a esse
indicador.
35
A boa Governação coloca no centro da análise a qualidade e o rigor da gestão pública, os bens públicos
e as opções de políticas de desenvolvimento, bem como o jogo complexo das interacções entre o Estado,
a Sociedade Civil e as estruturas intermédias e o sector privado.
36
(Tanzi & Davoodi) il existe une association négative entre les indices de perception de la corruption et
le niveau de développement mesuré par le PIB réel par habitant.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Gráfico 28 - Controlo de Corrupção
37
Fonte : http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_countries.asp
Por outro lado, a boa governação integra um conjunto abrangente de conceitos,
incluindo a prática duma sólida gestão financeira, a transparência e a prestação de
contas no uso de dinheiros públicos.
Ainda em matéria de boa governação, a prestação de contas é um dos factores
fundamentais para o bom desempenho da administração pública. Trata-se do único
indicador em matéria de boa governação em que o país encontra-se melhor
posicionado em relação a Seychelles, muito embora permaneça ainda muito a quem
do ideal (gráfico 29).
A importância da prestação de contas advém, dentre outros, do poder que tem de
responsabilizar os gestores públicos pelas demonstrações financeiras apresentadas,
através de um adequado sistema de controlo que previna e detecte, nomeadamente,
possíveis situações de fraude, corrupção, manipulação de contas, contratação
irregular. Desta forma, a prestação de contas contribui para o reforço da confiança dos
cidadãos na eficiência e eficácia da gestão das finanças públicas.
Gráfico 29 - Prestação de Contas
Fonte : http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_countries.asp
37
O controlo de Corrupção inclui aspectos tais como: a. O poder público não é utilizado para fins
pessoais; b. As pequenas e a grande corrupção são reprimidas c. O Estado não é refém de interesses
privados.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Conclusão
A disciplina fiscal é fundamental para colocar as contas públicas num percurso
sustentável ao longo prazo, sendo, portanto, imperativo que o Governo tome medidas
correctivas por excelência, dotadas de uma grande dose de rigor, responsabilidade e
determinação que, por um lado, coloquem as contas públicas ao nível da maioria dos
países mais avançados, e, por outro, permitem reconquistar a confiança de todos os
contribuintes e dos parceiros.
No entanto, o estudo apresenta em termos específicos as seguintes conclusões:

A economia de São Tomé e Príncipe é bastante aberta ao exterior e altamente
dependente das importações, o que a torna altamente dependente das
receitas dos impostos indirectos. Ao mesmo tempo, a base de produção e
exportação é bastante estreita, deixando as autoridades com uma base fiscal
pequena.

A análise mostra que São Tomé e Príncipe apresenta uma situação claramente
mais desfavorável quando comparado com os outros pequenos Estados
Insulares da África, do ponto de vista das variáveis apresentadas. Entretanto,
de uma maneira geral, verifica-se uma tendência para a melhoria dos
indicadores (Taxa de crescimento do Produto, Inflação e PIB per Capita) no
período 2001-2009.

As despesas totais do sector público administrativo, em rácio do PIB nos
últimos 20 anos, não demonstraram uma evolução regular de aumento. No
entanto, a sua composição demonstra uma tendência para o aumento das
despesas correntes e diminuição das despesas de capital, sendo esta última
considerada como uma das que mais pode fomentar o crescimento económico.

De entre outros factores, o crescimento acelerado das despesas correntes,
particularmente as despesas com pessoal, explica em larga medida o
crescimento do défice fiscal e o desajustamento atrás referido.

A análise dos saldos orçamentais demonstra-nos que o saldo primário não é
estabilizador da dívida, visto que não mantém estável o rácio da dívida/PIB. No
entanto, esta análise será avaliada de forma mais aprofundada na segunda
parte do estudo.

O sistema Fiscal apresenta alguns pontos fracos que merece atenção:
i.
Da concessão excessiva de isenções fiscais, introduzida pelo IRS, resulta
uma forte erosão da base tributária e uma sobrecarga para os
contribuintes não isentos. Assim sendo, o objectivo que norteou a
reforma (alargamento da base tributaria) dificilmente será cumprido na
medida em que na prática haverá uma diminuição da base tributária por
exclusão da esfera de tributação de uma boa parte de contribuintes;
ii.
Algumas instituições, cujos orçamentos são financiados pelo orçamento
geral do Estado, cobram valores avultados de receitas que não são
enviadas para o cofre do Estado, ou quando enviados correspondem a
uma percentagem muito baixa. A maior fatia dessas receitas é
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
distribuída sob forma de emolumentos aos funcionários dessas
instituições. Por outro lado, essas mesmas instituições não publicam
contas e nem são auditadas;
iii.
O Estado tem-se deparado com diminuição sucessiva das receitas
provenientes de taxas, e, em contrapartida, vem sobrecarregando as
que resultam da aplicação de impostos;
iv.
A reforma fiscal no âmbito da tributação de pessoas colectivas em curso
só poderá ter alguma viabilidade se a redução da taxa de IRC for
acompanhada de medidas eficazes de combate à fraude e à evasão
fiscal que, como se sabe, conduzem à violação do princípio da igualdade
tributária, da universalidade e da legalidade do imposto;
v.
Apesar do IRC prever categorias de empresas sem contabilidade
organizada, o elevado grau de informalidade da economia e das
empresas fará com que a base fiscal continue a ser estreita. Haverá
sempre dificuldades em transferir para a esfera de tributação as
empresas do sector informal;
vi.
Os custos com a administração de alguns pequenos impostos (Tabela
Anexo) não são compensados pelas receitas deles provenientes e, por
outro lado, causam inconveniências para o contribuinte; a eliminação
desses impostos, pode ajudar a simplificar o sistema fiscal, libertar
recursos humanos e administrativos no sentido de maior produtividade
e reduzir a evasão fiscal.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Recomendação
Tendo em conta o exposto ao longo do estudo, deverão ser merecedoras de especial
atenção, no sentido da melhor organização e gestão das finanças públicas e promoção
da sustentabilidade, as seguintes áreas:
I)
Relativo às receitas
Optimizar o nível das receitas públicas e colocar o sistema fiscal, enquanto mecanismo
de redistribuição, ao serviço da competitividade da economia e dos cidadãos. Nesse
âmbito, prosseguir com a reforma no sentido de continuar a promover a melhoria
gradual do sistema fiscal, passará por:





Alargamento da base tributária e ajustamento do IRS e do IRC em função de um
estudo aprofundado sobre o impacto da implementação desses impostos;
Com o objectivo de maior simplificação, eliminar as parcelas a abater e calcular
as taxas equivalentes às taxas do IRS;
Actualização da Lei sobre o imposto de selo, devendo essa actualização
conduzir à eliminação de venda de selos;
Minimizar os custos de eficiência e administração do sistema fiscal através da
eliminação de “pequenos impostos” (Tabela Anexo), na medida em que os
custos relativos à administração desses impostos não são compensados pelas
receitas deles provenientes e, por outro lado, causam inconveniências para o
contribuinte;
Substituição do imposto de consumo pelo IVA - estabelecimento de um plano
de médio prazo para a implementação do IVA, dada a importância deste
imposto para o desenvolvimento da economia em geral e para a
competitividade.
Prosseguir a implementação das políticas fiscais tendo em vista a melhoria de
arrecadação de receitas fiscais e os objectivos de Justiça e Equidade Fiscal,
nomeadamente:
a) Reforçar a acção pedagógica junto dos contribuintes, de forma a facilitar,
numa lógica preventiva, a utilização dos instrumentos disponíveis e promover o
exercício eficaz dos direitos e deveres dos contribuintes;
b) Promover a proximidade da Administração Fiscal ao cidadão, através da
disponibilização de meios de acesso e de comunicação ao contribuinte e de
serviços da Administração Fiscal, mediante, designadamente, a criação de um
site informativo e de divulgação de informações legislativas, tributárias e fiscais
e do estreitamento do relacionamento formal e informal do contribuinte com a
Administração Fiscal através da criação do correio electrónico do contribuinte;
c) Reforçar as medidas de combate à fraude e evasão fiscal:
(i)
Elaboração e aprovação de um Código de Ética e clarificação e
controlo da aplicação do regime de incompatibilidades dos
funcionários da Administração Tributária;
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
II)
(ii)
Criação do “gestor de clientes” (grandes contribuintes), com
atribuições de acompanhamento de modo sistemático e mais
rigoroso de sujeitos passivos pertencentes a segmentos específicos,
de forma a garantir o cumprimento voluntário das respectivas
obrigações tributárias;
(iii)
Legislar no sentido de que a declaração do cumprimento das
obrigações fiscais seja obrigatória para o acesso aos serviços
públicos e privados.
Relativo às despesas

A adopção de medidas que garantam o rigor da despesa pública, promovendo a
contenção dos gastos de funcionamento – sem condicionar o normal
funcionamento dos serviços, mantendo a sua funcionalidade e incrementando
a sua qualidade –, potenciando a realização de investimentos reprodutivos que
tenham um elevado impacto ao nível da criação de emprego e do incremento
de actividades geradoras de riqueza.

A implementação de medidas que visem a centralização de informações sobre
os investimentos públicos, nesse âmbito a aceleração da implantação de
metodologias de orçamentação (QDMP), permitindo o acompanhamento da
sua execução e avaliação em termos dos resultados pretendidos;

A criação de um gabinete especializado para a avaliação de projectos, de forma
a garantir um quadro permanente do desenvolvimento de análises custobenefício das acções, actividades, projectos e programas.
III)
Boa Governação
Apesar dos progressos registados, os resultados em matéria de boa governação ainda
ficam muito aquem do desejável, pelo que torna-se imprescindível redobrar os
esforços e fixar metas a cumprir. Especificamente, a acção tendente à melhoria dos
indicadores de boa governação pública deve passar por:




O desenvolvimento e aproveitamento das tecnologias de informação e
comunicação, para a promoção de eficiência e publicação periódica da
informação financeira do estado;
A prestação regular de contas – estabelecimento de uma meta no que
concerne à organização para a apresentação da conta geral do estado e
publicação trimestral no Diário da República de informação de execução
Orçamental (definição de um quadro de indicadores que permita a avaliação da
execução orçamental);
Elaboração de um inventário do património do Estado correctamente avaliado
e actualizado;
Reforço dos mecanismos de controlo interno, permitindo detectar os riscos
potenciais e accionar mecanismos de correcção;
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I


Obrigatoriedade de publicação de contas devidamente auditadas por parte de
instituições com Autonomia Financeira, particularmente os Tribunais;
Maior efectivação de auditorias externas e consequente responsabilização dos
que, embora tendo a seu cargo a gestão dos recursos públicos, fique provado
que não agiram em salvaguarda do interesse público, não documentaram e /
ou justificaram as despesas, receitas, etc.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Bibliografia
Assembleia Nacional de São Tomé e Principe. (2009). Codigo de imposto Sobre o
Rendimento de Pessoas Singulares. São Tomé.
Barañano, A. M. (2004). Métodos e Técnicas de Investigação em Gestão - Manual de
apoio à realização de trabalhos de investigação. Lisboa: Edições Sílabo, Lda.
Barbosa, A. S. (1997). Economia Pública. Amadora: McGraw-Hill de Portugal, Lda.
Daniel, J., Davis, J., Fouad, M., & Rijckeghem, C. (2006). Ajustamento Fiscal,
Espirito Santo, A. (2008). Economia de São Tomé e Príncipe - entre o regime do
partido único e multipartidarismo. Lisboa: Edições Colibri.
FMI - Departamento de Elaboração e Exame de Políticas. (2002). Avaliação de
Suatentabilidade. Wasshington: FMI.
Kappagoda, N., & Alexander, N. C. (2004). DEBT SUSTAINABILITY
FRAMEWORK FOR LOW INCOME COUNTRIES: POLICY AND RESOURCE
IMPLICATIONS. Paper submitted for the G-24 Technical Group Meeting .
Nisreen, F. (2009). São Tomé and Príncipe: Domestic Tax System and Tax Revenue
Potencial. IMF -Working Paper .
Pereira, P. T., Afonso, A., Arcanjo, M., & Santos, J. C. (2007). Economia e Finanças
Públicas (2ª Edição ed.). Lisboa: Escolar Editora.
Pessoa, M., Tollini, H., & Azevedo, M. (2009). Aperfeiçoamento da Gestão das
Finanças Públicas - São Tomé e Principe. São Tomé: Fundo Monetário Internacional Departamento de Finanças Públicas.
Pinto, J. A. (2007). Fiscalidade. Lisboa: Areal Editores, S.A.
Programa das Nações Unidas Para o Desenvolvimento. (2009). Relatorio Mundial sobre
o Desenvolvimento Humano 2007/2008. Neva York: PNUD.
Saldanha Sanches, J. L. (2007). Manual de Direito Fiscal. Portugal: Coimbra Editora.
Samuelson, P., & Nordhaus, W. (2005). Macroeconomia. (E. Fontainha, & J. Gomes,
Trads.) Lisboa: Mc Graw Hill.
Tanzi, V., & Davoodi, H. R. La corruption, la croissance et les finances.
World Bank. (1997). Global Develolment Finance - World Debt Tables (Vol. 2).
Washington, D.C.: World Bank.
World Bank. (2001). Global Development Finance - Building Coalitions for Effective
Development Finance - Country Tables. Washington, D.C.: World Bank.
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Anexo – 1
Tabela 7 - Pessoas Contactadas
1. Adelino Castelo David
2. Filipe Moniz
3. Américo Ramos
4. Diallo Santos
5. Carlos Kabé
6. Carlos Benguela
7. Juan Carlos Vila Nova
Ex. Ministro das Finanças e Conselheiro da
Ministra do Plano e Das Finanças
Director do Planeamento do Ministério do Plano e
Finanças
Director do Orçamento do Ministério do Plano e
das Finanças
Director dos Impostos
Técnico do Gabinete da Dívida – Direcção do
Tesouro
Director das Alfandegas
Consultor do Debt Relief International
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Anexo – 2
Tabela 8 – Estrutura Fiscal em Detalhe
Real
Real
Real
Real
Real
Real
Real
Real
PREVISÃO
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2006
2007
CAPITULO 1: IMPOSTOS DIRECTOS
13,50
25,52
44,93
31,45
30,49
29,72
32,79
29,03
27,72
SOBRE O RENDIMENTO:
10,50
24,40
44,02
30,28
29,73
28,68
31,60
28,20
26,98
Contribuição Predial Urbana.
0,32
0,27
0,07
0,16
0,10
0,25
0,28
0,28
0,36
Imposto de Rendimento…
4,89
14,06
23,76
17,03
13,01
13,40
13,63
10,91
8,85
Imposto sobre salário.
5,28
10,07
20,20
13,09
16,62
15,03
17,68
17,01
17,76
OUTROS
3,00
1,12
0,91
1,17
0,76
1,04
1,19
0,83
0,74
Contribuição industrial fixa..
2,31
0,56
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Imposto de compensação.
0,01
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Imp. sobre as sucessões e doações
0,07
0,03
0,00
0,09
0,01
0,08
0,03
0,07
0,09
Imp. de sisa sobre a transmissão imobiliá-
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
rios por titulo oneroso..
0,27
0,25
0,37
0,74
0,45
0,45
0,84
0,43
0,27
Imposto especial….
0,19
0,20
0,53
0,17
0,13
0,35
0,22
0,22
0,25
Imposto sobre Juros.....
0,04
0,03
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,01
0,01
Imp. sobre veículos automóveis…
0,11
0,05
0,01
0,16
0,17
0,16
0,09
0,09
0,12
CAPITULO 2: IMPOSTOS INDIRECTOS
86,50
74,48
55,07
68,55
69,51
70,28
67,21
70,97
72,28
ADUANEIROS:
36,71
36,65
27,87
33,95
24,82
27,88
23,09
22,60
21,45
Direitos de exportação.
2,62
10,45
9,21
3,38
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Imposto sobrevalorizações.
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Imp. 6% sobre valores fiscais dos produtos
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
agrícolas e florestais exportados....
0,02
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Contribuição predial rústica.....
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
24,12
15,36
10,74
21,43
24,80
27,87
23,08
22,35
21,12
Contribuição industrial variável.....
9,95
10,84
7,91
9,13
0,03
0,00
0,00
0,24
0,33
Imposto de tonelagem…..
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,01
0,00
0,00
49,80
37,83
27,20
34,61
44,69
42,41
44,12
48,37
50,83
Imposto de selo................
5,48
6,14
5,79
5,05
4,93
5,51
4,76
4,24
4,10
Selo de Assistência...............
0,60
0,52
0,71
0,89
1,16
1,33
1,45
1,91
1,73
Imposto de consumo:
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
a) Sobre a importação............
29,45
26,58
20,55
28,65
36,21
28,69
32,37
30,42
31,95
b) Sobre a produção local........
14,23
4,57
0,13
0,00
2,32
6,82
5,49
11,76
13,01
Imposto de Justiça.................
0,00
0,00
0,00
0,00
0,07
0,06
0,06
0,05
0,04
Imposto de farolagem.....................
0,03
0,01
0,01
0,01
0,02
0,01
0,00
0,01
0,01
Outros...............................................
0,02
0,01
0,01
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
DESIGNACAO DAS RECEITAS
Direitos de importação.........
OUTROS
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Sustentabilidade das Finanças públicas - Parte I
Anexo – 3
Tabela 9 – Evolução da Cobrança de Taxas
DESIGNAÇÃO DAS RECEITAS
Real
Real
Real
Real
Real
Real
PREVISÃO
1993
1996
1998
2001
2004
2006
2007
CAPITULO 3 - TAXAS, MULTAS E OUTRAS
PENALIDADES
10,67
17,20
12,43
3,23
5,77
5,58
5,59
TAXAS:
10,47
16,72
12,04
2,89
5,60
5,36
5,38
Armazenagem e outras receitas.
0,01
0,00
0,00
-
-
-
-
Rec. cobradas ao abrigo código Estrada.
0,03
0,01
0,01
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0,04
0,02
0,00
0,11
0,27
0,20
0,20
-
-
-
-
-
-
-
1,08
0,92
1,79
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Receitas do serviço de saúde.
Rec. cobradas pela Direc. Transp. e Portos..
Rec. do ensino extraordinário (propinas).
Receitas da Direcção de Aviação Civil.
Taxa sobre o consumo da gasolina.
Taxa aferição de pesos, medidas e balanças...
0,01
0,00
0,00
-
-
-
-
Taxa destinadas a renovação e apetracha-
-
-
-
-
-
-
-
mento de infraestruturas aeronáuticas.
-
-
-
0,00
-
-
-
Taxa de tráfego.
0,01
0,00
0,01
0,00
-
0,00
0,00
Licenças diversas.
0,05
0,10
0,07
0,25
0,27
0,17
0,19
Taxa militar
0,01
0,00
0,00
0,00
0,01
0,00
0,00
Taxa sobre direitos de pesca.
9,18
15,54
10,13
2,46
3,70
3,15
3,06
Rec. Cobradas nos termos do regulamento de
-
-
-
-
-
-
-
armas, munições e substancias explosivas
-
0,02
0,00
-
-
-
-
0,05
0,11
0,03
0,07
0,01
0,08
0,08
-
0,00
-
-
1,35
1,76
1,85
0,20
0,49
0,38
0,34
0,17
0,22
0,21
-
0,10
0,16
0,21
0,06
0,03
0,03
Juros mora por dívidas a Fazenda Nacional.
0,05
0,06
0,14
0,05
0,02
0,07
0,08
3 por cento de dividas ao Estado
0,01
0,02
0,00
0,00
0,01
0,03
0,03
Multas diversas
0,14
0,31
0,08
0,07
0,07
0,09
0,06
Taxas diversas
Taxa sobre exploração
MULTAS E OUTRAS PENALIDADES:
Juros de Compensatórios
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