MINISTÉRIO DA FAZENDA
Secretaria de Acompanhamento Econômico
Parecer no 06364/2009/RJ
COGCE/SEAE/MF
Em 01 de julho de 2009.
Referência: Ofício nº 3084/2008/SDE/GAB, de 20 de maio de 2008.
Assunto: ATO DE CONCENTRAÇÃO n.º
08012.005789/2008-23
Requerentes: Telemar Norte Leste S/A, Banco de
Investimentos Credit Suisse S/A, Brasil Telecom
S/A e Invitel S/A
Operação: aquisição, pela Telemar Norte Leste, do
controle acionário da Brasil Telecom S/A.
Recomendação: aprovação, sem restrições.
Versão Pública
O presente parecer técnico destina-se à instrução de processo constituído na forma da Lei
nº 8.88,4, de 11 de junho de 1994, em curso perante o Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrência - SBDC.
Não encerra, por isso, conteúdo decisório ou vinculante, mas apenas auxiliar ao
julgamento, pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE, dos atos e
condutas de que trata a Lei.
A divulgação do seu teor atende ao propósito de conferir publicidade aos conceitos e
critérios observados em procedimentos da espécie pela Secretaria de Acompanhamento
Econômico - SEAE, em benefício da transparência e uniformidade de condutas.
Nos termos da Portaria SEAE nº 83, de 19 de novembro de 2007, e considerando a solicitação
da Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça, nos termos do art. 54 da Lei nº
8.884/94, a Seae emite parecer técnico referente ao ato de concentração entre as empresas
Telemar Norte Leste S/A, Banco de Investimentos Credit Suisse S/A, Brasil Telecom S/A e
Invitel S/A.
I – Das Requerentes
1.
A Telemar Norte Leste S.A. (doravante “Oi”) é uma empresa atuante no ramo de
telecomunicações, prestando serviços essenciais e de infra-estrutura. A Oi presta serviços de
provimento de acesso discado à Internet (ISP discado) e provimento de acesso banda larga à
Internet (ISP banda larga), para os clientes que dispõem de conexão banda larga, ambos com
foco na Região I do PGO, por meio da Telemar Internet Ltda., sob a marca Oi Internet.
2.
A Oi tem sua composição societária estruturada conforme explicitado no quadro abaixo:
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
Quadro I
Capital Social Oi
Acionistas
Tele Norte Leste
Telemar Participações S.A.
Ações Pulverizadas
Total
Fonte: Requerentes.
Participação (%)
81,92
5,48
12,60
100
3.
O Grupo Oi detém participação, superior a 5%, na composição social das empresas
atuantes no Brasil e no Mercosul relacionadas a seguir:
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
Telemar Participações S.A.;
Tele Norte Leste Participações S.A.;
Telemar Norte Leste S.A.;
TNL.Net Participações S.A.;
TNL Exchange S.A.;
TNL Trading S.A.;
TNL PCS Participações S.A.;
Companhia AIX de Participações;
Hispamar Satélites S.A.;
Telemar Internet Ltda.;
Calais Participações S.A.;
TNL PCS S.A.;
Telemar Telecomunicações Ltda.;
Coari Participações S.A.;
SEREDE – Serviços de Rede S.A.;
Way TV Belo Horizonte S.A.;
Gamecorp S.A.;
Paggo Empreendimentos S.A.;
Paggo Acquirer Gestão de Meios de Pagamentos Ltda.;
Paggo Administradora de Crédito Ltda.;
Amazônia Celular;
Tele Norte Celular Participações S.A.
4.
Nos últimos três anos, foram notificadas ao SBDC – Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrência - cinco operações envolvendo o Grupo Oi, conforme informado pelas
Requerentes no item I.10 do Anexo I, referente à Resolução do CADE nº 15/1998.
5.
Ao longo do exercício fiscal de 2007, o Grupo Oi obteve o faturamento bruto de R$
25.153.233.989,00, no Brasil. Já a Telemar Norte Leste, obteve, no mesmo período, o
faturamento nacional bruto de R$ 20.396.777.687,00.
6.
O Banco de Investimentos Credit Suisse (Brasil) S.A. (doravante “Credit Suisse”) é uma
instituição atuante na área de gestão de recursos de terceiros há mais de vinte anos, na época
2
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
Banco de Investimentos Garantia S.A. ("Garantia"), de acordo com informações obtidas no
endereço eletrônico do banco1.
7.
A Credit Suisse tem sua composição societária estruturada conforme o explicitado no
quadro a seguir:
Quadro II
Capital Social Credit Suisse
Participação (%)
99,9
0,1
100
Acionistas
Credit Suisse
Outros
Total
Fonte: Requerentes.
8.
O Grupo Credit Suisse detém participação, superior a 5%, na composição social das
empresas atuantes no Brasil e no Mercosul relacionadas a seguir:
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
Banco Credit Suisse (Brasil) S.A.;
Banco de Investimentos Credit Suisse (Brasil) S.A.;
Credit Suisse (Brasil) S.A. Corretora de Títulos e Valores Mobiliários;
Credit Suisse (Brasil) Distribuidora de Títulos e Valores Mobiliários S.A.;
Nova Sede Empreendimentos S.A.;
LATAM (Brasil) Investimentos Ltda.;
LATAM (Brasil) Representações Ltda.;
Credit Suisse Hedging-Griffo Investimentos S.A. – II – CSHG – II;
Credit Suisse Hedging-Griffo Investimentos S.A.;
Credit Suisse Hedging-Griffo Asset Management S.A.;
Credit Suisse Hedging-Griffo Serviços Internacionais S.A.;
Credit Suisse Hedging-Griffo Participações Financeiras S.A.;
Credit Suisse Hedging-Griffo Corretora de Valores S.A.
Leu Investment Services (South América) S.A. (Uruguai);
Consultores Bluepoint S.A. (Argentina);
Chartered Family Office S.A. (Argentina);
Clariden (Argentina);
Clariden (Uruguai) S.A.;
C.S. Consultaciones y Servicios (Argentina) S.A.;
Credit Suisse Consultas y Servicios (Argentina) S.A.;
Banco Comercial S.A. (Uruguai) S.A.;
Credit Suisse First Boston (Argentina) S.A.;
Credit Suisse First Boston (Argentina) Trading S.A.
9.
Nos últimos três anos, foi notificada ao SBDC uma única operação envolvendo o Grupo
Credit Suisse, aprovada sem restrições, conforme informado pelas Requerentes no item I.10 do
Anexo I, referente à Resolução do CADE nº 15/1998.
1
https://br.credit-suisse.com/sobre/csfbbrasil.aspx
3
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
10.
Ao longo do exercício fiscal de 2007, o Grupo Credit Suisse obteve o faturamento de R$
2.841.493.000,00, no Brasil, e R$ 60.433.734.550,00, no mundo.
11.
A Brasil Telecom S.A. (doravante “BrT”) presta serviços de provimento de acesso
discado à Internet (ISP discado) para todo o Brasil, por meio da Freelance S.A. (marca iBest) e
da Internet Group do Brasil S.A. (marca iG), e provimento de acesso banda larga à Internet
(ISP banda larga), na Região II do PGO, pela BrT Serviços de Internet S.A., sob a marca
BrTurbo, e para todo o Brasil, por meio do Internet Group do Brasil S.A., sob a marca iG.
12.
A BrT tem sua composição societária estruturada conforme o explicitado no quadro
abaixo:
Quadro III
Capital Social BrT
Acionistas
Brasil Telecom Participações
S.A.
Outros
Total
Participação (%)
65,64
34,36
100
Fonte: Requerentes.
13.
O Grupo BrT detém participação, superior a 5%, na composição social das empresas
atuantes no Brasil e no Mercosul relacionadas no item I.8 do Anexo I, referente à Resolução do
CADE nº 15/1998.
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
!
Brasil Telecom S.A.;
14 Brasil Telecom Celular S.A.;
Vant Telecomunicações S.A.;
Brasil Telecom Cabos Submarinos Ltda.;
BrT Serviços de Internet S.A.;
Brasil Telecom Comunicação e Multimídia Ltda.
Freelance S.A.;
Brasil Telecom Call Center S.A.;
Nova Tarrafa Participações Ltda.;
Internet Group do Brasil S.A.;
IG Participações S.A.;
Central de Serviços de Internet Ltda.;
Agência O Jornal da Internet Ltda.
Brasil Telecom de Venezuela, S.A. (Venezuela).
14.
Nos últimos três anos, não foi notificada ao SBDC qualquer operação envolvendo o
Grupo BrT, conforme informado pelas Requerentes no item I.10 do Anexo I, referente à
Resolução do CADE nº 15/1998.
15.
Ao longo do exercício fiscal de 2006, o Grupo BrT obteve o faturamento mundial de R$
15.997.388.000,00. No mesmo período, a BrT apurou o faturamento de R$ 13.572.303.000,00,
no Brasil.
4
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
16.
Conforme esclarecido pelas Requerentes, na ocasião da notificação da presente
operação, a Invitel S.A. (doravante “Invitel”) é uma empresa holding não operacional,
possuindo participação indireta em empresas de serviços essenciais e de infraestrutura/telecomunicações.
17.
A Invitel tem sua composição societária estruturada conforme explicitado no quadro
abaixo:
Quadro IV
Capital Social Invitel
Acionistas
Investidores Institucionais FIP
CVC International Brazil LP
Caixa de Previdência dos Funcionários do Banco do
Brasil
Fundação 14 de Previdência Privada
Opportunity Fund
Outros
Total
Fonte: Requerentes.
Participação
(%)
31,48
29,15
19,33
6,27
6,18
7,59
100
18.
A Invitel detém participação, superior a 5%, na composição social das empresas
atuantes no Brasil e no Mercosul relacionadas a seguir. Cabe salientar que, indiretamente, a
Invitel detém participação em todas as demais empresas do Grupo BrT:
!
!
!
Solpart Participações S.A.;
Brasil Telecom Participações S.A.;
Brasil Telecom S.A.
19.
Nos últimos três anos, não foi notificada ao SBDC – Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrência – qualquer operação envolvendo a Invitel, conforme informado pelas
Requerentes no item I.10 do Anexo I, referente à Resolução do CADE nº 15/1998.
20.
As Requerentes não informaram qualquer valor referente ao faturamento da Invitel.
III – Da Operação
3.1 Da Operação
21.
A presente operação consiste em Contrato de Compra e Venda da totalidade das ações
de emissão da Invitel (“Ações Invitel”), sociedade titular da totalidade das ações de emissão de
Solpart S.A. (esta, por sua vez, controladora direta da Brasil Telecom Participações S.A. – “BrT
Part”), bem como ações de emissão da BrT Part (“Ações Diretas” e, em conjunto com as Ações
Invitel, “Ações”), pelo Credit Suisse, em nome próprio e à conta da Oi, que firmou, com o Credit
Suisse, Contrato de Comissão para esse fim.
5
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
22.
Cabe salientar que, observados os termos e condições do Contrato de Comissão e do
Contrato de Compra e Venda de Ações, o Credit Suisse, na qualidade de Comissário, agindo
em nome próprio e por conta e ordem da Oi, se comprometeu a adquirir as Ações.
23.
Conforme relatado pelas Requerentes na época da apresentação da operação ao
SBDC, o Contrato de Compra e Venda e o Contrato de Comissão formalizavam acordo para a
aquisição do controle da concessionária de telefonia BrT pela concessionária Oi, condicionada
à alteração no Plano Geral de Outorga – PGO, que, na época, em seu art. 14, restringia a
possibilidade de controle de duas concessões de STFC em regiões distintas do PGO, por uma
mesma concessionária.
24.
O Contrato de Compra e Venda de Ações previa condição suspensiva à transferência e
alienação das Ações, consistente na anuência prévia Anatel (cláusula 2.1 i). De acordo com as
Requerentes à época, a Oi somente pleitearia a anuência prévia da Anatel se ocorresse a
alteração do PGO, de forma que o impedimento contido em seu art. 14 fosse suprimido. A
ocorrência deste evento extinguiria o Contrato de Comissão (cláusula 11.1 deste contrato) e a
Oi, então, passaria a assumir a posição contratual de compradora. A relação entre as parte nos
dois contratos é organizada conforme o disposto nos trechos a seguir:
25.
No momento da contratação, apenas o Comissionário, Credit Suisse, mantém relação
jurídica de compra e venda com a BrT.
26.
A compra das Ações, todavia, sujeitava-se à condição suspensiva, que consistia na
anuência prévia da Anatel. Assim, o Contrato de Compra e Venda de Ações previa uma
transferência das Ações para perfazer e constituir o negócio jurídico, transferência essa que
dependia da realização da condição prevista, isto é, da alteração do PGO e da anuência prévia
da Anatel, atualmente já concedida, conforme será discutido mais à frente.
27.
Após esse evento, o Contrato de Compra e Venda de Ações previa que a Oi submeteria
o Contrato de Compra e Venda de Ações à Anatel, de modo a pleitear a indispensável
autorização para a realização da operação, nos termos do art. 97, da Lei Geral de
Telecomunicações2 (conforme a cláusula 2.8 do Contrato de Compra e Venda de Ações).
Assim, somente após a aprovação da Agência realizar-se-ia a transferência das Ações (de
acordo com a cláusula 2.1 (i) do Contrato de Compra e Venda de Ações).
28.
De acordo com as Requerentes, se, durante o período de análise da Anatel sobre o
pedido formulado pelo Comissário, ocorresse a alteração do PGO, a Oi sucederia o Comissário
em todos os direitos e obrigações contidos no Contrato de Compra e Venda de Ações,
apresentando o novo pedido de anuência prévia, observando o prazo máximo de 240 dias da
assinatura dos contratos, conforme cláusula 2.10.1 do Contrato de Compra e Venda de Ações.
29.
Na hipótese de que a Anatel não se manifestasse ou não aprovasse a transferência do
controle da BrT no prazo máximo de 240 dias da data da assinatura do Contrato de Compra e
Venda de Ações, este ficaria rescindido de pleno direito (cláusulas 2.11 (i) e 7.1 (v) do Contrato
de Compra e Venda de Ações).
2
“Art. 97. Dependerão de prévia aprovação da Agência a cisão, a fusão, a transformação, a incorporação, a redução
do capital da empresa ou a transferência de seu controle societário. Parágrafo único. A aprovação será concedida se
a medida não for prejudicial à competição e não colocar em risco a execução do contrato, observando o disposto no
art. 7º desta Lei.”
6
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
30.
Observado o disposto no Contrato de Prêmio de Rescisão, caso ocorresse a rescisão
do Contrato de Compra e Venda de Ações, a Oi ficaria obrigada a pagar aos vendedores o
Prêmio de Rescisão.
31.
As Requerentes salientaram o respeito às normas vigentes, consubstanciado no fato de
que para que a transferência do controle acionário da BrT à Oi se viabilizasse seria necessária
a edição de decreto pelo Presidente da República, alterando o PGO. Ademais, as Requerentes
salientaram que, em virtude do arranjo contratual, não havia qualquer autorização para a
transferência do controle da BrT (i) antes da alteração do PGO, hipótese em que a adquirente
seria a Oi, cabendo a esta requerer a anuência prévia da Anatel, ou (ii) antes de que decorram
210 dias da data da assinatura dos contratos sem a alteração do PGO, hipótese em que
poderá ser adquirente o Comissário, se assim desejar a Oi (Comitente), cabendo a ele pedir a
anuência prévia da Anatel.
32.
Por esse motivo, as Requerentes esclareceram que, no primeiro momento, não havia
sido apresentado o pedido de anuência prévia à Anatel. Desta forma, foi encaminhada carta à
Agência, com cópia dos contratos, na qual se explicou a razão pela qual as Requerentes
compreendem que o momento devido para o pedido de anuência da Anatel somente poderia
ocorrer no futuro, caso fosse alterado o PGO ou decorrido o prazo contratualmente previsto,
quando então haveria contratualmente o direito de requerer a transferência das ações e
pagamento do preço. De qualquer forma, a referida carta sublinhou o dever de notificação ao
SBDC, dentro do prazo de 15 dias úteis, contados a partir da assinatura do primeiro documento
vinculativo entre as partes, conforme art. 54 da Lei 8884/94 e art. 98 do Regimento Interno do
CADE, aprovado pela Resolução nº 45/2007.
33.
Frente ao exposto, as Requerentes esclareceram que, no que se refere aos serviços de
telecomunicações, apresentar-se-ia notificação à Anatel, dentro de 15 dias da assinatura dos
contratos e independentemente das condições contratualmente previstas para que a
transferência do controle da BrT se realizasse, com o intuito de possibilitar que a Agência
exercesse a competência de instruir o processo de atos de concentração nos mercados
referentes a serviços de telecomunicações, em consonância com o art. 7º, §§ 1º e 2º, e 19,
XIX, da LGT.
34.
As Requerentes destacaram que, em paralelo, apresentaram à SDE e a esta SEAE a
notificação da presente operação, com foco nos serviços de valor adicionado.
3.2 Da Alteração do PGO
35.
Em 20 de novembro de 2008, foi aprovada, pelo Decreto n° 6654, a edição do novo
PGO, que, em seu artigo 6º, passou a dispor sobre as novas regras a serem observadas
quanto às transferências de concessão ou de controle de concessionária do STFC:
“Art. 6º As transferências de concessão ou de controle de concessionária do serviço a que se
refere o art. 1º deverão observar o princípio do maior benefício ao usuário e ao interesse social e
econômico do País.
§ 1º As transferências que resultem em Grupo que contenha concessionárias em Setores de
mais de uma Região definida neste Plano Geral de Outorgas implicam:
7
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
I - atuação obrigatória nas demais Regiões, por parte de prestadora de serviços de
telecomunicações pertencentes ao Grupo que contenha as respectivas concessionárias, conforme
dispuser o Plano Geral de Metas de Competição a ser editado pela Agência Nacional de
Telecomunicações, observado o disposto no § 5º; e
II - obrigação de atender aos condicionamentos impostos pela Agência Nacional de
Telecomunicações com a finalidade de assegurar a competição, impedir a concentração econômica
prejudicial à concorrência e não colocar em risco a execução do contrato de concessão, em atenção
ao que dispõe a Lei nº 9.472, de 1997, em especial nos seus arts. 97 e 98.
§ 2º São vedadas as transferências que resultem em Grupo que contenha concessionárias
em Setores de mais de duas Regiões definidas neste Plano Geral de Outorgas, observado o disposto
no § 5º.
§ 3º São vedadas as transferências que resultem em desmembramento de áreas de atuação
de concessionária de um mesmo Grupo, em cada Região definida neste Plano Geral de Outorgas.
§ 4º As transferências para Grupo que contenha concessionária que, na mesma Região ou
em parte dela, já preste a mesma modalidade de serviço serão condicionadas à assunção do
compromisso de, no prazo máximo de dezoito meses, eliminar a sobreposição de outorgas, contado
da sua efetivação, nos termos do art. 87 da Lei no 9.472, de 1997.
§ 5º Os Setores 3, 20, 22, 25 ou 33 não caracterizam critério para aplicação do disposto no
inciso I do § 1º e no § 2º.”
3.3 Da Anuência Prévia da Anatel
36.
Em decorrência da alteração do PGO, através do Decreto n° 6654, de 20 de novembro
de 2008, que eliminou a vedação de aquisição do controle societário de uma empresa
concessionária do STFC, atuante em determinada Região, por outra concessionária do mesmo
serviço em Região distinta, a Telemar sucedeu o Credit Suisse, na condição de compradora,
em todos os direitos, obrigações e responsabilidades em relação ao “Contrato de Compra e
Venda de Ações”. Como conseqüência, o “Contrato de Comissão” foi extinto, deixando de
produzir quaisquer efeitos entre as partes contratantes e perante terceiros.
37.
Desta feita, a Telemar solicitou a Anuência Prévia da Anatel para a implementação da
operação em apreço. Assim, em 12 de dezembro de 2008, a Anatel, em atenção à referida
solicitação, concedeu a Anuência Prévia à operação de aquisição por parte da Telemar de
ações representativas do controle da Invitel, implicando a aquisição do controle indireto do
Grupo BrT pelo Grupo Telemar.
38.
Em contrapartida, a Anatel impôs às empresas do grupo resultante da aquisição da BrT
pela Telemar o efetivo cumprimento dos condicionamentos listados no item 3.2.7 da Análise
130/2008/GCER, de 12 de dezembro de 2008, nos termos e prazos previstos na forma da
minuta de Ato anexa à referida Análise.
39.
A operação, notificada ao SBDC em 19 de maio de 2008, não foi submetida a qualquer
outra jurisdição por se tratar de um negócio restrito ao território nacional.
8
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
III – Do Mercado Relevante
3.1 Das Atividades das Requerentes
3.1.1 Das Atividades da Oi
40.
A Oi detém concessão para a prestação de serviço telefônico fixo comutado (“STFC”) marca Oi fixo - destinado ao uso do público em geral, prestado no regime público, atuante na
Região I do PGO, que engloba os estados de Alagoas, Amapá, Amazonas, Bahia, Ceará,
Espírito Santo, Maranhão, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro,
Rio Grande do Norte, Roraima e Sergipe, onde alcança o mercado residencial e de empresas.
41.
A Oi possui também autorização para oferecer STFC local nas Regiões II e III do PGO,
mas nessas áreas atua marginalmente com seu foco endereçado para o mercado corporativo,
em particular, empresas de grande porte. Na telefonia móvel, por meio da TNL PCS S.A., a Oi
presta serviços na Região I do PGA, que engloba os estados de Alagoas, Amapá, Amazonas,
Bahia, Ceará, Espírito Santo, Maranhão, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio
de Janeiro, Rio Grande do Norte, Roraima e Sergipe, tendo recebido recentemente a
autorização para operação na Região III do PGA.
42.
No segmento de ligações telefônicas de longa distância intra-regional (ou seja,
chamadas iniciadas e terminadas em uma mesma região do PGO, de e para telefones fixos e
móveis), e no segmento de ligações telefônicas de longa distância inter-regional (isto é, de
chamadas com origem e destino em diferentes regiões do PGO, de e para telefones fixos ou
móveis), a Oi atua com a marca 31 com foco na Região I, e também oferece o produto nas
Regiões II e III, com foco em clientes móveis em roaming e grandes empresas. No segmento
de ligações de longa distância internacional, de e para telefones fixos ou móveis, a Oi atua com
a marca 31 com foco na Região I do PGO, mas oferece esse produto também nas Regiões II e
III, com foco nas grandes empresas. Adicionalmente, a Oi presta serviços para outras
operadoras de acesso à rede fixa, acesso à rede móvel e roaming através de suas redes de
telefonia.
43.
A Oi também oferece conexão banda larga, para o mercado residencial e empresarial,
em diversas velocidades, apenas na Região I do PGO, sob a marca Oi Velox, bem como infraestrutura para o acesso discado, ou seja, aluguel de portas de acesso discado com conexão à
rede IP para provedores de acesso discado, apenas na Região I do PGO, sob o nome Dial ISP.
No segmento de dados corporativos, a Oi presta serviços na Região I do PGO e em outras
Regiões através dos produtos: Data, Frame Way, VPN IP, VPN IP e VPN Connect, Metro
Ethernet, IP Connect e outros.
44.
Adicionalmente, a Oi atua em mercados em que a BrT não está presente, quais sejam:
(i) serviço de TV por assinatura, por meio da Way TV Belo Horizonte S.A.; (ii) meios de
pagamento e adquirente, por meio da Paggo Administradora de Crédito Ltda. e Paggo Acquirer
Gestão de Meios de Pagamentos Ltda.; (iii) produção de programas de televisão,
cinematográficos e audiovisuais, bem como desenvolvimento e gestão de canais para
distribuição em TV por assinatura, por meio da Gamecorp S.A.
9
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
3.1.2 Das Atividades da BrT
45.
A BrT é concessionária de STFC, destinado ao uso público em geral prestado no regime
público, atuante na Região II do PGO, que abrange os estados de Acre, Goiás, Mato Grosso,
Mato Grosso do Sul, Paraná, Rio Grande do Sul, Rondônia, Santa Catarina, Tocantins e
Distrito Federal, onde alcança o mercado residencial e de empresas. A BrT possui também
autorização para oferecer STFC local nas Regiões I e III do PGO, mas nessas áreas seu foco é
exclusivamente grandes empresas. Na telefonia móvel, por meio da 14 Brasil Telecom Celular
S.A., a BrT presta serviços na Região II do PGA, que engloba os estados de Acre, Goiás, Mato
Grosso, Mato Grosso do Sul, Paraná, Rio Grande do Sul, Rondônia, Santa Catarina, Tocantins
e Distrito Federal.
46.
No segmento de ligações telefônicas de longa distância intra-regional e no segmento de
ligações longa distância inter-regional, a BrT atua sob a marca 14 com foco na Região II, mas
também oferece o produto nas Regiões I e III, com foco em clientes móveis em roaming e
grandes empresas. No segmento de ligações de longa distância internacional, a BrT atua com
foco na Região II do PGO sob a marca 14, mas também oferece o mesmo produto nas Regiões
II e III, com foco em grandes empresas. Além disso, a BrT presta serviços para outras
operadoras de acesso à rede fixa, acesso à rede móvel e roaming através de suas redes de
telefonia.
47.
A BrT também oferece conexão banda larga, apenas na Região II do PGO, sob a marca
Turbo, bem como infra-estrutura para acesso discado, sob o IP DialNet Internet. No segmento
de dados corporativos, a BrT e a Brasil Telecom Comunicação Multimídia Ltda. prestam
serviços nas Regiões I, II e III do PGO, através dos produtos: DataLink, LANLink, InterLAN,
Vetor, IP Corporativo e outros.
48.
Adicionalmente, a BrT atua em mercados em que a Oi não está presente, quais sejam:
(i) transmissão de dados por meio de cabos submarinos através da Brasil Telecom Cabos
Submarinos Ltda; (ii) prestação de serviços de divulgação de informação e propaganda, por
meio da rede mundial de computadores, através das empresas Agência O Jornal da Internet
Ltda. e de Serviços de Internet Ltda.; (iii) hospedagem e serviços de datacenter através da
Brasil Telecom Serviços de Internet S.A.; (iv) serviços de callcenter para terceiros através da
empresa Brasil Telecom Callcenter S.A.
3.2 Das Sobreposições Horizontais entre as Atividades das Requerentes
49.
O quadro a seguir apresenta, de forma sucinta, os produtos ofertados, no Brasil pelas
Requerentes, Oi e BrT.
10
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
Quadro V
Produtos Ofertados pelas Requerentes no Brasil
Produtos
Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC
Serviço de Telefonia Móvel
Ligações de Longa Distância Intra-regional, Inter-regional e
Internacional
Acesso à Rede Fixa Local
Acesso à Rede Móvel Local
Roaming
Dados Corporativos
Provisão de Acesso à Internet Discada (ISP discado)
Fornecimento de Infra-Estrutura Para Acesso Discado à Internet
Provisão de Acesso à Internet Banda Larga (ISP banda larga)
Conexão Banda Larga
Fonte: Requerentes.
Oi
X
X
BrT
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
3.3 Da Competência Legal da SEAE
50.
A Lei Geral de Telecomunicações – LGT (Lei Federal nº 9.472/1997), em seu artigo 19,
inciso XIX, define como uma das competências da Agência Nacional de Telecomunicações –
ANATEL – a instrução de operações de concentração econômica envolvendo serviços de
telecomunicações, nos seguintes termos:
Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e
para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras, atuando com independência, imparcialidade,
legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente:
XIX - exercer, relativamente às telecomunicações, as competências legais em matéria de controle,
prevenção e repressão das infrações da ordem econômica, ressalvadas as pertencentes ao Conselho
Administrativo de Defesa Econômica - CADE; (grifo nosso)
51.
Dessa forma, em virtude do disposto na LGT, a ANATEL tem a prerrogativa legal de
substituir a SEAE e a SDE na instrução de atos de concentração econômica entre empresas de
telecomunicações, estritamente no que concerne aos serviços de telecomunicações.
Entretanto, pela leitura do dispositivo legal acima, infere-se que a SEAE e a SDE mantêm sua
competência para instruir os atos de concentração entre empresas de telecomunicações no
tocante a todos os outros serviços prestados pelas mesmas e que não sejam considerados
como serviços de telecomunicações. A própria LGT, em seu artigo 61, define esses serviços
como de “valor adicionado”, in verbis:
“Art. 61. Serviço de valor adicionado é a atividade que acrescenta, a um serviço de telecomunicações
que lhe dá suporte e com o qual não se confunde, novas utilidades relacionadas ao acesso,
armazenamento, apresentação, movimentação ou recuperação de informações.”
11
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
“§ 1º Serviço de valor adicionado não constitui serviço de telecomunicações, classificando-se seu
provedor como usuário do serviço de telecomunicações que lhe dá suporte, com os direitos e deveres
inerentes a essa condição.”
“§ 2º É assegurado aos interessados o uso das redes de serviços de telecomunicações para prestação
de serviços de valor adicionado, cabendo à Agência, para assegurar esse direito, regular os
condicionamento, assim como o relacionamento entre aqueles e as prestadoras de serviço de
telecomunicações.”
52.
Desta forma, embora a operação em apreço envolva outros serviços de
telecomunicações, em virtude do disposto em lei, a análise desta Secretaria contemplará os
efeitos concorrenciais da operação em pauta apenas nos mercados que envolvem serviços de
valor adicionado, os quais serão definidos mais a frente.
53.
Respeitadas as limitações legais impostas pela LGT, , esta SEAE terá por foco de
análise a sobreposição de atividades relacionadas a serviços de valor adicionado no que
concerne à prestação de serviços de conexão à Internet, tanto na sua forma discada quanto
em banda larga.
3.4 Da Dimensão Produto
54.
Com relação à dimensão produto do mercado relevante, as requerentes ofertam os
seguintes serviços de valor adicionado (e respectivos serviços de telecomunicações que lhe
dão suporte), todos relacionados aos serviços de acesso à Internet:
Quadro VI
Serviços de Internet Ofertados pelas Requerentes no Brasil
SERVIÇO
Provisão de Acesso
à Internet Discada
(ISP discado)
Fornecimento de
Infra-Estrutura Para
Acesso Discado à
Internet
Provisão de Acesso
à Internet Banda
Larga (ISP banda
larga)
Fornecimento de
Infra-Estrutura Para
Acesso à Internet
Banda Larga
OI
BrT
CLASSIFICAÇÃO
LEGAL
X
X
SVA
X
TELECOM
X
SVA
X
TELECOM
X
X
X
12
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
55.
De acordo com a Norma nº 004/95, aprovada pela Portaria nº 148, de 31 de maio de
1995, Internet constitui o “nome genérico que designa o conjunto de redes, os meios de
transmissão e comutação, roteadores, equipamentos e protocolos necessários à comunicação
entre computadores, bem como o software e os dados contidos nestes computadores”.
56.
No que concerne ao Serviço de Conexão à Internet (SCI), a Norma em referência define
que este se trata de “nome genérico que designa Serviço de Valor Adicionado que possibilita o
acesso à Internet a Usuários e Provedores de Serviços de Informações3”. A Norma define
ainda o Provedor de Serviço de Conexão à Internet (PSCI) como “entidade que presta o
Serviço de Conexão à Internet”.
57.
Percebem-se, dessa forma, as diferenças existentes entre os serviços de valor
adicionado, aqui denominados como “serviços de conexão à Internet” (SCI), e os serviços de
telecomunicações que dão suporte aos mesmos, ou seja, toda a infra-estrutura necessária
para que os provedores de serviços de conexão à Internet (PSCI) possam atuar.
3.4.1 Provimento de Acesso à Internet Discada (PSCI discado)
58.
Conforme relato da UOL, em resposta ao Ofício nº 08332/2008/COGSE/SEAE/MF, o
Serviço de Conexão à Internet discada, ou banda estreita, é a utilização do STFC para o
transporte da Rede IP. Desta forma, o usuário final realiza uma ligação comum para um código
de acesso (número de telefone) atribuído pela operadora a um PSCI. Uma vez completada a
ligação, caso a tecnologia utilizada pela prestadora de STFC para realizar a ligação atinja um
nível mínimo de qualidade, os pacotes de dados serão transmitidos ao PSCI pela
concessionária de STFC através de sua própria infra-estrutura.4
59.
O site Teleco (www.teleco.com.br), por sua vez, informa que a conexão à Internet via
acesso discado, é feita, na maior parte dos casos, através das operadoras de telefonia fixa na
forma de uma ligação telefônica. O usuário origina uma chamada telefônica destinada ao PSCI,
utilizando o modem do seu computador. Ao receber esta chamada, através de um modem, o
PSCI inicia a troca de informações com o computador e estabelece uma conexão em protocolo
IP, conectando o usuário à Internet. Esta comunicação, contudo, está limitada a taxas de 56
Kbit/s.
60.
A UOL relatou, ainda, que o PSCI processa o tráfego IP em seu servidor e realiza a
validação, a certificação e a autenticação dos usuários, enviando os dados transportados pela
Rede IP até a Internet propriamente dita. Esta é, portanto, a principal atividade dos PSCIs –
autenticar o usuário, permitindo que este se conecte à Internet. A figura abaixo, extraída do
website da Teleco5, retrata a estrutura física relacionada ao serviço de acesso discado à
Internet.
3
Provedor de Serviço de Informações, de acordo com a Norma nº 004/95, compreende “entidade que possui
informações de interesse a as dispõem na Internet, por intermédio do Serviço de Conexão à Internet”.
4
Segundo a UOL, em certas localidades de menor porte, as operadoras de STFC costumam utilizar-se de
tecnologias alternativas de menor custo (como a adoção de rádio, por exemplo) para viabilizar o serviço. No entanto,
caso a ligação telefônica não permita uma velocidade mínima de transmissão de dados pela rede, a conexão à
Internet não será possível. (essa afirmação é para acesso discado.
5
http://www.teleco.com.br/tutoriais/tutorialaint/pagina_2.asp.
13
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
Figura 1 – Acesso Internet Discada
61.
A UOL acrescentou que, no acesso discado, o usuário final contrata o SCI diretamente
junto ao Provedor e o STFC separadamente, junto a uma operadora. Paralelamente, o PSCI
também contrata o STFC junto a uma operadora (via de regra, uma concessionária). Para
conectar-se à Internet, o usuário final liga de seu telefone fixo para o número de telefone fixo
do Provedor. A operadora de STFC realiza o transporte de dados por sua rede, levando-os até
o PSCI. O PSCI, então, recebe a os dados transportados pela operadora de STFC até seu
centro de dados, efetuando o reconhecimento do usuário final e realizando a validação,
certificação e endereçamento IP, para que os pacotes de dados sejam levados até a Internet (e
vice-versa), cuidando para que esse envio e recepção ocorram com segurança e em condições
técnicas adequadas.6
62.
Dessa forma, o usuário dos serviços de acesso discado à Internet se depara com dois
componentes de custo – o relativo à ligação telefônica e o relativo aos serviços prestados pelo
provedor de acesso, o que o autentica para permitir a conexão à Internet. Dependendo da
utilização e do plano contratado, o componente custo da ligação telefônica, cobrado por tempo
de conexão, pode se tornar o item preponderante no custo total de acesso à Internet, haja vista
que, em geral, são ligações de elevada duração, ao contrário do simples tráfego de voz.
63.
Assim, a UOL afirmou contratar os seguintes serviços das concessionárias de STFC na
modalidade local:
!
!
!
!
!
Troncos telefônicos da operadora em cada localidade;
Portas de acesso discado (“Remote Access Server” - RAS) em cada localidade, que
permitem a conexão do modem da casa do assinante à Rede IP. As portas RAS para os
assinantes do serviço de acesso discado são contratadas junto à concessionária de
STFC de acordo com o volume de tráfego na localidade em questão7;
Backhaul Internet da concessionária, ligando cada localidade até um ponto
concentrador da operadora;
Links dedicados do ponto concentrador até o Data Center da UOL (“links tunelados”);
Canais Web para trânsito nacional e internacional, consubstanciados em links
necessários para ao acesso dos sites disponíveis na Internet.
64.
Conforme explicitado no Parecer SEAE nº 026/COGSE/SEAE/MF, de 18/03/2003,
relativo ao AC nº 08012.007309/2001-92, referente à aquisição do provedor Ibest pela Brasil
6
No caso do acesso discado à Internet, o UOL informou que é um usuário do serviço de telecomunicação que
depende da contratação de “números de telefone fixo” no maior número possível de localidades em que a
concessionária oferece STFC, para que aqueles usuários finais interessados em acessar a Internet banda estreita
possam realizar uma ligação telefônica na modalidade local para um dos “números” do UOL.
7
Segundo a UOL, a Oi e a Brasil Telecom estipulam quantidades mínimas de portas a serem contratadas pelos
PSCI, de, respectivamente, 10 e 6 portas em cada localidade.
14
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
Telecom, no âmbito do mercado de acesso discado existem, basicamente, dois modelos de
negócios distintos, a saber, o modelo pago e o gratuito. No caso dos provedores pagos (como
o Universo Online – UOL, o Terra Networks e o Globo.com), o provimento de acesso é, ao lado
do provimento de conteúdo, a atividade central, sendo a maior parte do faturamento dessas
empresas constituída pelas mensalidades pagas pelos usuários. A publicidade virtual também
vem crescendo em importância nos últimos anos, em termos de participação no faturamento
total. Já no caso dos provedores gratuitos, como tem sido observado, seu modelo de negócios
centra-se na venda de espaço para publicidade virtual, além de comércio eletrônico e,
principalmente, no compartilhamento de receitas com operadoras de STFC. A utilização dos
provedores gratuitos aumentaria o tráfego telefônico nas redes da empresa de
telecomunicações que conecta os servidores do provedor, possibilitando que a mesma garanta
maior tráfego em suas áreas de concessão (onde são incumbentes) e capture tráfego em
outras áreas aonde vier a atuar como empresa concorrente. Apenas a título de ilustração,
conforme informado pelas requerentes em resposta ao Ofício nº 06574/2009, em 2008, o
provedor Ibest obteve (CONFIDENCIAL)% de sua receita total do compartilhamento de
receitas com as operadoras de STFC, (CONFIDENCIAL)% com serviços pagos e
(CONFIDENCIAL)% com publicidade online. O IG, por sua vez, obteve no mesmo período,
(CONFIDENCIAL)% de seu faturamento com compartilhamento de receitas (acesso discado),
(CONFIDENCIAL)% com assinaturas (banda larga), (CONFIDENCIAL)% com serviços pagos e
(CONFIDENCIAL)% com publicidade online. A Oi Internet, por sua vez, no mesmo ano, obteve
(CONFIDENCIAL)% de sua receita total com compartilhamento de receitas (acesso discado),
(CONFIDENCIAL)% com assinaturas (banda larga), (CONFIDENCIAL)% com serviços pagos e
(CONFIDENCIAL)% com publicidade online.
65.
Diante do exposto, esta SEAE dará continuidade a presente analise observando os
efeitos da operação em pauta no mercado de provimento de Internet discada de forma
consolidada, conforme vem sendo definido nos últimos casos analisados pelo CADE.
3.4.2 Provisão de Acesso à Internet Banda Larga (PSCI banda larga)
66.
Segundo artigo postado na Wikipedia, “O termo banda larga pode apresentar diferentes
significados em diferentes contextos. A recomendação I.113 do setor de Padronização
da UIT define banda larga como a capacidade de transmissão que é superior àquela da
primária do ISDN a 1.5 ou 2 Megabits por segundo. O Brasil ainda não tem uma
regulamentação que indique qual é a velocidade mínima para uma conexão ser considerada
banda larga. O significado já sofreu várias modificações conforme o tempo. Inicialmente, banda
larga era o nome usado para definir qualquer conexão à Internet acima da velocidade padrão
dos modems analógicos (56 Kbps). Usando linhas analógicas convencionais, a velocidade
máxima de conexão é de 56 Kbps. Para obter velocidade acima desta tem-se obrigatoriamente
de optar por uma outra maneira de conexão do computador com o provedor. Atualmente
existem inúmeras soluções no mercado. O termo pode ser usado como oposição à Banda
estreita ou Banda base”.
67.
A Ofcom, órgão regulador britânico, ressalta três características fundamentais que
diferenciam o acesso discado à Internet (banda estreita) e o acesso banda larga, e que
conferem a este último serviço uma qualidade superior: (i) o serviço está sempre disponível
(não há necessidade de fazer uma ligação); (ii) é possível utilizar simultaneamente os serviços
de voz e dados, quando eles são ofertados em conjunto (caso das operadoras de STFC, por
15
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
exemplo); e (iii) a banda larga tem uma velocidade de acesso maior que a da Internet discada
(dial-up).8
68.
As tecnologias mais utilizadas para o acesso à Internet banda larga são: ADSL (utilizada
pelas operadoras de STFC); cable modem (utilizada pelas operadoras de TV a cabo);
wireless/rádio, subdividida em: MMDS, WiFi, Wimax, Celular (principalmente 3G); satélite; PLC
(Internet via rede elétrica). Dentre essas tecnologias, atualmente a mais utilizada no Brasil é a
ADSL, seguida pelo cable modem e pelas tecnologias wireless. Segundo dados do Atlas
Brasileiro de Telecomunicações, o ADSL possuía, em outubro/2008, 61% de participação nos
acessos banda larga; seguido pelo cable modem/MMDS, com 22%; outras (FWA, FTTH, PLD,
híbridas e outras), com 13%; e satélite e Spread Sprectrum9, ambos com 2% cada.10 A
tecnologia de acesso à Internet banda larga via celular (3G) não foi considerada. Contudo,
segundo informações colhidas nessa mesma publicação, em outubro/2008 já havia 1.802.074
de acessos 3G, entre terminais e modems USB (citando dados da Anatel), em apenas um ano
de existência desse serviço.11 Em linhas gerais, é esperado um crescimento acelerado do
acesso à Internet banda larga via 3G para os próximos anos, principalmente pelas exigências
de cobertura incluídas no edital da Anatel para licitação de freqüências 3G (apenas como
exemplo, em dois anos todas as capitais e municípios com mais de 500 mil habitantes deverão
estar cobertos pela tecnologia 3G. (CONFIDENCIAL).12
69.
De acordo com a UOL13, os serviços de banda larga, por meio de redes fixas com fio
são explorados principalmente a partir da tecnologia denominada ADSL (Asymetric Digital
Subscriber Line), havendo a contratação, pelo usuário, do acesso banda larga da
concessionária do STFC.
70.
A UOL informou que, nesse caso, a concessionária de STFC também atua como
prestadora de Serviço de Comunicação Multimídia (“SCM”), sendo a banda larga uma
aplicação do SCM com utilização da rede do STFC. Em linhas gerais, o acesso banda larga,
tanto ADSL quanto via cable modem, funciona conforme diagrama abaixo.14 A única diferença
é a rede utilizada, STFC (no caso do ADSL) e rede de TV a cabo (no caso do cable modem).
8
Ofcom wholesale broadband sector review of 2004, citado no Parecer Comissão Européia – Case nº
COMP/M.4417 – Telecom Itália / AOL German Access Business.
9
Tipo de tecnologia wireless, via rádio, utilizando o espectro radioelétrico para a transmissão dos sinais.
10
Atlas Brasileiro de Telecomunicações 2009. Converge Comunicações.
11
Segundo últimos dados da Teleco, em março de 2009 já havia 4,6 milhões de celulares 3G
(http://www.teleco.com.br/3g_brasil.asp).
12
Apresentação à SEAE da operação Oi/BrT.
13
Ofício nº 08332/2008/COGSE/SEAE/MF.
14
http://www.teleco.com.br/tutoriais/tutorialaint/pagina_3.asp.
16
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
Figura 2 – Acesso Internet Banda Larga
71.
No que concerne propriamente à referida tecnologia, em atenção ao Ofício nº
09017/2008, a Terra informou que a tecnologia ADSL é baseada em modems, que convertem
sinais digitais em sinais elétricos e, na outra ponta, novamente sinais digitais permitindo a
transferência de dados em alta velocidade através das linhas de serviço telefônico comutado
(STFC). Segundo a Terra, esse sistema confere aos prestadores de STFC (no caso, ambas as
empresas objeto desse ato de concentração) a capacidade de utilização de redes altamente
capilarizadas para a prestação simultânea de comunicação de voz e transporte de dados, o
que possibilita ao usuário manter disponível a sua linha telefônica mesmo quando conectado,
por meio do provedor de acesso à rede Internet.
72.
Segundo a Terra, a utilização da tecnologia ADSL pressupõe a instalação de dois
modems, um no aparelho do usuário (consumidor) e um outro na central telefônica da empresa
concessionária, possibilitando a transmissão contínua de dados entre esses modems, em alta
velocidade (banda larga), e, por conseguinte, uma conexão ininterrupta com o provedor de
acesso à Internet.
73.
O serviço prestado pelas empresas de telecomunicação (BrTurbo, Velox, Speedy etc.) é
um serviço que tão somente suporta e não executa a conexão à Internet (SCI). A conexão à
rede Internet é realizada por um prestador necessariamente distinto da empresa de
telecomunicações, ao qual se convencionou designar como empresa provedora de acesso
(PSCI).
74.
Ainda de acordo com a Terra, a conexão à Internet na tecnologia ADSL exige a
contratação pelo consumidor de dois serviços distintos, o serviço de infra-estrutura e o serviço
de provimento de acesso à Internet. Segundo a Terra, trata-se de serviços diferentes, objeto de
relações jurídicas distintas e cobranças independentes, mas que se relacionam profundamente,
pois ambos são necessários para que o usuário acesse, em banda larga, a Internet.15
75.
Por fim, a Terra salientou que para prestar o serviço de provimento de acesso à
Internet, os PSCI celebram contratos com as empresas de telecomunicações que possibilitam a
realização do provimento de acesso para os usuários finais.
15
Neste ponto, ressalvamos que o provedor somente é necessário, por uma obrigação regulatória, no provimento de
acesso à Internet banda larga pelas concessionárias de STFC. Para todas as outras provedoras de infra-estrutura de
acesso à Internet, a figura do PSCI não é obrigatória nem necessária do ponto de vista técnico.
17
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
76.
Conforme relatado em pareceres anteriores expedidos por esta SEAE16, no provimento
de ADSL, é utilizada uma tecnologia de compressão de dados que divide uma linha de telefone
fixo comutado em dois canais distintos, a saber, um para transmissão de dados e outro para
transmissão de voz. Assim, a tecnologia ADSL permite o uso da linha para transmissão de
dados e de voz simultaneamente, o que não é possível no acesso discado, além de prover uma
conexão mais rápida do que o último.
77.
No tocante à cadeia de disponibilização do acesso à Internet banda larga ADSL ao
usuário final, a UOL apontou três etapas distintas, a saber:
I. o usuário final contrata o serviço de banda larga, que é prestação do SCM, para assim
transmitir e receber, via modem e computador, dados em alta velocidade, utilizando-se
do PSCI de sua escolha;
II. O PSCI contrata da concessionária do STFC a infra-estrutura e os serviços necessários
ao transporte de dados em alta velocidade na rede IP (o backhaul de Internet17), para
viabilizar envio e recepção de dados entre o usuário da banda larga e a Internet; e
III. o PSCI, por sua vez, presta o serviço de valor adicionado, tendo como suporte a rede
do STFC contratada, recebendo dados do usuário em alta velocidade para, após
validação, certificação e endereçamento IP, transmiti-los em alta velocidade até a
Internet (e vice-versa), cuidando para que tal envio e recepção ocorra com segurança e
em condições técnicas adequadas.
78.
No caso do acesso à Internet banda larga por ADSL, o UOL afirmou contratar junto às
concessionárias de STFC os seguintes serviços:
!
Portas de acesso ADSL (“Broadband Remote Access Server” – BRAS) em cada
localidade que permitem a conexão do modem ADSL da casa do assinante à Rede IP;
!
Backhaul Internet da concessionária, ligando cada localidade até um ponto
concentrador da operadora;
!
Canais Web para trânsito nacional e internacional, consubstanciados em links
necessários para ao acesso dos sites disponíveis na Internet a partir de cada ponto
concentrador, para atender à demanda dos assinantes ADSL; e
!
Canais para realização de peering.
79.
Adicionalmente, deve-se ressaltar que a contratação de um provedor de acesso à
Internet somente é obrigatório para os usuários que contratam os serviços de banda larga de
16
Ver, por exemplo, Parecer SEAE nº 26/COGSE/SEAE/MF, de 18/03/2003, referente ao AC nº
08012.007309/2001-92, e Parecer SEAE nº 06166/2004/COGSE/SEAE/MF, de 18 de outubro de 2004, referente ao
AC nº 08012.003890/2004-16.
17
Backhaul é definido pelo art. 3º, XIV do Decreto n.º 4.769/2003 (PGMU), com a redação conferida pelo Decreto
n.º 6.424/2008, como “a infra-estrutura de rede de suporte do STFC para Conexão em banda larga, interligando as
redes de acesso ao backbone da operadora”.
18
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
uma concessionária de STFC, por disposição regulatória.18 Além da Lei 9.472/97 (Lei Geral de
Telecomunicações – LGT), o contrato de concessão de STFC (cláusula 18.1), e o Regulamento
do STFC, anexo à Resolução Anatel nº 426/2005 (art. 63 e 82), limitam a atuação das
concessionárias de STFC na prestação dos serviços de valor adicionado. A LGT, em seu
artigo 86, traz expressamente a proibição para as concessionárias de STFC explorarem
serviços diversos aos de telecomunicações como, por exemplo, o serviço de provimento à
internet, classificado como “serviço de valor adicionado” (definido pelo art. 61 da LGT), in
verbis:
“Art. 86. A concessão somente poderá ser outorgada a empresa
constituída segundo as leis brasileiras, com sede e administração no
País, criada para explorar exclusivamente os serviços de
telecomunicações objeto da concessão.”
80.
Os usuários dos serviços de banda larga de outras empresas que não sejam
concessionárias de STFC (caso das autorizatárias de STFC, que também utilizam o ADSL, das
TVs a cabo e das tecnologias wireless, por exemplo) não têm a obrigação legal de contratar um
provedor. Esses usuários podem acessar a Internet contratando apenas os serviços do
detentor da rede, seja ele uma autorizatária de STFC (como a GVT, por exemplo), uma
operadora de TV a cabo (Net, por exemplo) ou uma operadora de telefonia celular (Vivo, Claro,
Oi, TIM, BrT, por exemplo). Esses detentores de rede que, efetivamente, prestam o serviço de
conexão à Internet, fazem o serviço de autenticação dos seus usuários, conectando-os
diretamente à Internet, sem a necessidade da figura do provedor de acesso. Ou seja, nesse
caso específico, as empresas podem internalizar as atividades de provisão de acesso a
Internet.
81.
De acordo com as Requerentes, o mercado de Internet banda larga está em expansão,
com o contínuo desenvolvimento de tecnologias alternativas ao ADSL. Na defesa da
contestação da banda larga via ADSL por outras tecnologias, as Requerentes compararam a
evolução das adições líquidas em banda larga das concessionárias com a das empresas
entrantes, em especial as de TV a cabo, afirmando que as concessionárias de telefonia fixa
têm perdido participação na conquista de novos usuários.
82.
Frente ao exposto, as Requerentes defenderam que houve um aumento da competição
no mercado de banda larga e que a perspectiva é de que a plataforma celular 3G será
competidora das redes fixas (cabo e ADSL) no provimento de banda larga em um futuro
próximo.
83.
De fato, o acesso à Internet banda larga vem ganhando ano-a-ano participação de
mercado em comparação com o acesso discado no Brasil.19 Duas situações colaboraram para
isso: primeiramente, a queda abrupta nos preços praticados nos últimos anos, principalmente
em relação às velocidades maiores20, e, em segundo lugar, as novas funcionalidades da
Internet, como a transmissão de vídeos, que demandam uma banda maior para sua utilização,
18
Segundo informações prestadas pelas Requerentes em resposta ao Ofício nº 06574/2009, por exigência da
regulação do setor de telecomunicações, as concessionárias de STFC não podem prestar serviços de valor
adicionado (arts. 61, § 1º, 86 e 207, § 3º, da Lei Geral de Telecomunicações – LGT – Lei nº 9.472/97.
19
Ver Atlas Brasileiro de Telecomunicações 2009. Converge Comunicações. Entre 2004 e 2008, os acesso banda
larga fixos cresceram mais de 3 vezes, passando de 3,157 milhões em 2004 para 9,716 milhões em 2008.
20
(CONFIDENCIAL)
19
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
além de websites mais elaborados, que também demandam maior banda para acesso. E,
dentre as diversas tecnologias utilizadas pelas operadoras de banda larga, realmente o ADSL
vem perdendo participação em relação às demais, em especial o cabo. A Net Virtua já é a
segunda maior provedora do país, perdendo apenas para o Speedy, da Telefônica. Em 2005, a
Net Virtua tinha o quarto maior market share do mercado nacional de banda larga, com 12%
dos assinantes. Em 2008, a Net já era a segunda em market share nacional, com 22%. Em
2005, o acesso banda larga via cable modem representava 16,3% do país e, em 2008, já
representava 25,84%. O acesso via rádio, por sua vez, passou de 1,95% do mercado nacional
em 2005 para 4,19% em 2008. 21
84.
Contudo, é bom ressaltar que o mercado relevante em análise, qual seja, o de provisão
de Acesso à Internet Banda Larga (PSCI banda larga), independe da tecnologia empregada
para o acesso à Internet por banda larga. A única diferença, já ressaltada anteriormente, diz
respeito à obrigatoriedade dos usuários que contratam esse serviço das concessionárias de
STFC que, por obrigação regulatória, não o podem prover diretamente aos seus clientes, mas
sim por intermédio de um PSCI, o qual pode ser integrado verticalmente às concessionárias
(caso, por exemplo, do BrTurbo e do IG) ou não (caso, por exemplo, do Globo.com e do UOL).
Assim, todos os usuários de Internet banda larga podem contratar, inclusive caso sejam
clientes de outras operadoras que não as concessionárias (e, portanto, não obrigados a utilizar
os serviços dos PSCI), provedores de acesso à Internet, principalmente pelos serviços extras
disponibilizados por estes, como contas de e-mails, firewalls, antivírus e conteúdos exclusivos,
como o fazem os maiores provedores do país, como o UOL, o Terra e o Globo.com.
85.
Dessa forma, esta Secretaria dará continuidade a presente analise observando os
efeitos da operação em pauta no mercado de provimento de acesso à Internet banda larga de
forma consolidada, independentemente da tecnologia de acesso empregada.
3.5 Da Dimensão Geográfica
3.5.1 Provisão de Acesso à Internet Discada (ISP discado)
86.
Conforme o guia para atos de concentração horizontal da SEAE e SDE, “Um suposto
monopolista está em condições de impor um ‘pequeno, porém significativo e não transitório’
aumento de preço quando os consumidores não puderem desviar uma parcela significativa da
demanda para bens substitutos ou bens provenientes de outra região. O efeito de um
‘pequeno porém significativo e não transitório aumento’ de preços para o monopolista
hipotético depende da reação dos consumidores. Esta reação, por sua vez, é dada em função
da propensão com que os consumidores estejam dispostos a desviar sua demanda para um
produto substituto ou para produto idêntico oriundo de outra área, como resposta a um
‘pequeno porém significativo e não transitório’ aumento de preço.” Como pode ser percebido
acima, além da possibilidade de substituição por outro produto ou serviço similar, uma tentativa
de aumento de preços de um ofertante também pode ser neutralizada pelo desvio da demanda
para ofertantes localizados em outras áreas.
87.
Na definição da dimensão geográfica do mercado de provisão de acesso à Internet
discada, torna-se relevante salientar, novamente, o caráter de complementariedade deste
21
Segundo dados da Teleco (em http://www.teleco.com.br/blarga1.asp).
20
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
mercado com o de provimento de infra-estrutura para o acesso à Internet discada. Apesar de
mercados distintos, os mesmos encontram-se totalmente associados, sendo que a ausência de
infra-estrutura que possibilite o acesso à Internet anula qualquer possibilidade de atuação de
um provedor de acesso discado à Internet.
88.
Inicialmente, cabe salientar que o valor da chamada telefônica ao provedor de acesso é
pago pelo usuário final à companhia telefônica da mesma forma como são cobradas as
ligações telefônicas normalmente utilizadas para comunicação de voz. Se o número do telefone
de acesso informado pelo provedor pertencer ao mesmo degrau tarifário (distância geodésica)
de onde se encontra o usuário, a tarifa telefônica cobrada é local.
89.
Conforme já detalhado na definição da dimensão produto do mercado relevante de
provimento de acesso discado à Internet, os usuários desse serviço se deparam com dois
custos principais, o valor cobrado pelo provedor de acesso (normalmente, um valor fixo mensal,
independentemente da localidade em que o usuário se encontra), e o valor das ligações
telefônicas relativas ao acesso. Este último custo, normalmente, é o mais relevante para o
usuário. Dessa forma, um provedor de acesso discado à Internet que não esteja presente na
localidade desse usuário não pode ser considerado um bom substituto para os provedores
localizados naquela localidade. Isso porque, para acessar à Internet por meio do provedor
localizado em outra localidade, seria necessário fazer uma ligação interurbana, o que oneraria,
sobremaneira, o custo desse acesso.
90.
Sobre esse ponto, recentemente se manifestou a Anatel. De acordo com o Informe nº
79/UNPCC/SUN, de 23 de outubro de 2007, elaborado pela Anatel:
“5.4.2. É preciso lembrar, ainda, que os PSTs [Postos de Serviços de Telecomunicações] não
garantiriam o acesso a Internet, visto que o acesso efetivo à rede dependeria do PASI
(Provedor de Acesso a Serviço Internet), o qual não é disponível, mediante ligação local, em
todos os municípios brasileiros. Ou seja, em um significativo número de municípios, o cidadão
0Nacional, com as tarifas correspondentes, e não apenas da ligação local. (...)” (fls. 307 dos
autos do Processo n.º 53500.021171/2007 – repetido no item 2 dos Objetivos/Justificativas da
Análise n.º 330/2007-GCPJ, fls. 404)
91.
De acordo com a UOL, embora a oferta do SCI discada possa ser realizada na inteira
abrangência do território nacional, sob os mesmos valores de contratação oferecidos ao
usuário em qualquer localidade do país (a exemplo da UOL), o mercado relevante possui sua
dimensão geográfica restrita ao âmbito local, uma vez que não pode ser dissociado dos
serviços e da infra-estrutura essenciais ao acesso, no caso agregados à rede de STFC. Desta
forma, a UOL defendeu que a oferta de provimento de SCI discada pode ser realizada em
qualquer localidade do território nacional, desde que esteja presente a infra-estrutura
necessária.
92.
A Terra, em resposta ao Ofício nº 09017/2008, afirmou que existem algumas cidades
em que as operadoras telefônicas não possuem a infra-estrutura necessária para prover o
acesso à Internet, pois podem reduzir seus custos e utilizar um ponto central, localizado na
cidade mais próxima que possua infra-estrutura.
93.
A Terra afirmou que as cidades que possuem a infra-estrutura necessária para realizar
a conexão à Internet dos usuários são chamadas de cabeceiras, enquanto as cidades que não
21
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
a possuem são chamadas de conurbadas. Atualmente, o provedor Terra tem em sua
configuração 17 cidades cabeceiras e 132 cidades conurbadas. No entendimento da Terrra,
independentemente do usuário fazer a conexão em uma cidade cabeceira ou conurbada, a
tarifa aplicada é sempre a mesma, onde o valor do minuto é o valor do minuto de uma
chamada local.
94.
A forma de conexão citada pela Terra recebe a mesma tarifação de uma conexão local.
A Terra destacou que esta tarifa é aplicada pelas operadoras telefônicas, pois os provedores
cobram uma mensalidade e independe o local de conexão.
95.
Por fim, a jurisprudência do CADE em operações envolvendo o mercado relevante em
questão aponta para a definição da dimensão geográfica como local.22
96.
Desta forma considerando que a ligação para provedores com custo local é menos
onerosa para o consumidor final que a de provedores que se situam em códigos de área
diversos, observa-se que a dimensão geográfica do mercado de provimento de Internet
discada está restrita ao âmbito local, tendo os mesmos limites geográficos das áreas
compostas pelos territórios dos municípios relacionados a um mesmo Código Nacional do
Plano Geral de Códigos Nacionais - PGCN (ao todo, 67 áreas com códigos DDD diversos).
3.5.2 Provisão de Acesso à Internet Banda Larga (ISP banda larga)
97.
Grande parte da jurisprudência do CADE no tocante a operações envolvendo o
mercado de acesso à Internet banda larga aponta a dimensão geográfica deste mercado
relevante como sendo nacional. No ato de concentração envolvendo a compra do IG pela BrT,
esta Secretaria defendeu a tese de que o mercado relevante geográfico desse serviço seria
nacional, haja vista que “a empresa que fornece o serviço de conexão tem que ter presença
local, mas o mesmo não é, necessariamente, exigido do ISP. Este pode não atuar localmente,
o que ocorre na prática, em alguns casos”.23 Todavia, em voto mais recente do CADE
envolvendo este mesmo mercado, o Conselheiro-Relator, Luis Carlos Delorme Prado, optou-se
por uma definição mais restrita, em nível local.24 Em seu voto, o conselheiro argumentou que
os serviços prestados pelas provedoras de acesso à Internet devem ser restritas às áreas em
que a infra-estrutura de acesso está presente.
98.
(CONFIDENCIAL). Assim, um cliente localizado, por exemplo, na cidade de Brasília,
não pode, em resposta a uma elevação de preços de seu provedor local, desviar sua demanda
para um provedor localizado, por exemplo, em Manaus, que não preste seus serviços em
Brasília ou, em termos técnicos, que não tenha acesso ao backhaul de Internet desta cidade.
Dessa forma, provedores localizados em áreas distintas não podem ser considerados como
participantes de um mesmo mercado relevante.
99.
O UOL, em resposta ao Ofício nº 08332/2008, afirmou que “...semelhante à relação de
causa e efeito, o provimento de SCI discada e banda larga é condicionado ao fornecimento,
pelos concessionários de STFC, dos serviços e da infra-estrutura essencial ao acesso à
Internet”. Dessa forma, o UOL defendeu que a dimensão geográfica, tanto do mercado de
acesso discado quanto o de banda larga correspondem à respectiva área de concessão de
22
Ver, por exemplo, a operação que envolveu a compra do IG pela BrT, AC nº 08012.003890/2004-16.
Ver Parecer 06166/COGSE/SEAE/MF, referente ao AC nº 08012.003890/2004-16.
24
Ver Voto do Conselheiro Luis Carlos Delorme Prado na análise do AC nº 53500.22515/2006.
22
23
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
STFC, ou seja, onde há, efetivamente, rede de acesso própria à conexão via banda larga. Esta
afirmação do UOL pode ser estendida a outras tecnologias utilizadas para o acesso à Internet
banda larga, ou seja, a dimensão geográfica desse mercado se restringe ao alcance das
respectivas redes.
100. De fato, os PSCI de banda larga não necessitam ter presença local para ofertar seus
serviços; contudo, esses PSCIs não prestam seus serviços em uma determinada localidade
que não tenha acesso à infra-estrutura para acesso banda larga de alguma operadora de
SCM.25 Desta forma, esta Secretaria, seguindo a jurisprudência mais recente do CADE e
também as considerações do provedor UOL e, da mesma forma que no acesso discado, sob o
ponto de vista da demanda, define a dimensão geográfica do mercado de provimento de
Internet banda larga ao âmbito local, ou seja, o espaço mais restrito onde as operadoras de
infra-estrutura de acesso à Internet, em qualquer tecnologia, detêm a autorização de SCM para
atuarem, conforme Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia, anexo à Resolução
Anatel nº 272/2001.26
IV – Da Possibilidade de Exercício de Poder de Mercado
4.1 Provimento de Acesso à Internet Discada (ISP discado)
101. Segundo dados disponibilizados pelas requerentes, citando estudo da FGV27, há
sobreposição de atividades dos ISPs com acesso discado da Oi e da Brasil Telecom (Oi
Internet, IG, Ibest) em 162 municípios. De todos esses municípios, em 160 há pelo menos uma
opção de ISP com acesso discado, ou em 98,8% do total. Em mais da metade (52,5%), há pelo
menos mais 4 alternativas de ISPs com acesso discado.
Quadro VII
Nº de ISPs discado nos municípios cobertos pelas requerentes
Opção de escolha
Municípios onde há
% do total
sobreposição
Nenhuma
2
1,2%
Pelo menos 1
160
98,8%
Pelo menos 2
155
95,7%
Pelo menos 3
126
77,8%
Pelo menos 4
85
52,5%
Total
162
100%
Fonte: Relatório FGV, Empresas.
102. As requerentes informaram, ainda, que os dois únicos municípios em que o estudo da
FGV afirma não haver outra opção de ISP discado além dos controlados pela Oi e pela BrT,
quais sejam, Itabaiana (SE) e Floriano (PI), conforme pesquisa mais recente, os mesmos já
contam com outros provedores – Infonet e Gurgueia, respectivamente.28
25
Ver resposta Ofício nº 06574/2009/RJ/COGCE/SEAE/MF.
Conforme referido regulamento, a licença SCM pode ser em âmbito local, regional ou nacional.
27
Estudo dos Impactos Concorrenciais e Regulatórios da Proposta de Fusão entre Oi e Brasil Telecom – Instituto
Brasileiro de Economia – IBRE/FGV – fevereiro/2008.
28
Essa informação pode ser conferida nos sites dos dois provedores: http://www.infonet.com.br/servicos/infonet.asp
e http://www.gurgueia.com.br/telefones.htm.
23
26
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
103. Haja vista a dificuldade em se levantar dados para todos os municípios em que há
sobreposição das requerentes nesse mercado relevante, esta Secretaria optou por trabalhar
com os dados trazidos aos autos pelas requerentes e também pelo UOL, com dois cenários
possíveis: um, mais restrito, considerando as regiões de concessão das requerentes (Regiões I
e II do PGO) e outro, menos restrito, considerando todo o país.
104. Em atenção ao Ofício 08332/2008/RJ, a UOL apresentou uma estrutura de oferta
referente à totalidade do território nacional.
(CONFIDENCIAL)
105. Com base nesse cenário, incluindo no mesmo mercado relevante tanto ISPs discados
gratuitos quanto ISPs discados pagos, as requerentes teriam (CONFIDENCIAL)% do total de
assinantes de acesso discado do país. Todavia, considera-se que o cenário que mais se
aproxima da realidade do mercado de provimento de acesso discado à Internet em cada um
dos 162 municípios onde há sobreposição de atividades das requerentes, haja vista a
dependência direta desse serviço com a infra-estrutura de STFC local, é o que se refere às
regiões de concessão do PGO, sendo a região I a área de concessão da Oi e a região II a área
de concessão da Brasil Telecom. As concentrações antes e depois da operação podem ser
vistas no quadro abaixo:
(CONFIDENCIAL)
106. Percebe-se, pelos números apresentados acima, tanto em termos percentuais quanto
em relação ao índice HHI29, o amplo domínio dos ISPs ligados aos grupos das requerentes em
suas respectivas áreas de concessão. Na Região II, área de concessão da Brasil Telecom, o IG
possuía, em dezembro de 2008, (CONFIDENCIAL)% do mercado de acesso discado à Internet
e outros ISPs do grupo, (CONFIDENCIAL)%, dando ao Grupo BrT uma participação total de
(CONFIDENCIAL)% nesse segmento. Na Região I, área de concessão da Oi, a Oi Internet
possuía, em setembro de 2007, (CONFIDENCIAL)% desse segmento. Todavia, na Região I do
PGO, a Brasil Telecom também era bastante ativa nesse segmento antes da operação,
contando com (CONFIDENCIAL)% desse mercado, ao contrário da Oi Internet, com atuação
praticamente restrita à Região I. Dessa forma, a única Região do PGO onde há concentração
econômica derivada da operação em questão é a área de concessão da Oi, a Região I.30
Conseqüentemente, os dados apresentados indicam a possibilidade de exercício de poder de
mercado por parte das requerentes após esta operação. Sendo assim, a presente análise
seguirá para o seu próximo passo, a fim de se investigar a probabilidade de exercício de poder
de mercado derivada desta operação.
4.2. Provisão de Acesso à Internet Banda Larga (ISP banda larga)
107. Da mesma forma que no provimento de acesso discado à Internet, o provimento via
banda larga segue a mesma tendência, com os ISPs dos Grupos Oi e BrT dominando
amplamente seus mercados nas respectivas áreas de concessão de STFC desses grupos. As
29
Segundo o Horizontal Guidelines do USDOJ, um dos órgãos antitruste norte-americano, existem três linhas de
corte que balizam e classificam o grau de concentração de um mercado: 1) mercados com HHI menor do que 1.000
são considerados competitivos, com baixa concentração; 2) mercados com HHI entre 1.000 e 1.800 são
considerados com concentração moderada; e 3) mercados com HHI acima de 1.800 são considerados concentrados.
Este guia considera, ainda, que operações que aumentem em mais de 100 pontos o HHI são merecedoras de atenção
do órgão antitruste.
30
(CONFIDENCIAL)
24
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
requerentes informaram, com base no estudo da FGV já citado, as seguintes participações
neste mercado relevante, considerando as regiões de concessão definidas no PGO, utilizadas
como a melhor proxy para todos os municípios atendidos pelos ISPs das requerentes nas
áreas de concessão das requerentes que, somadas, representam a quase totalidade do país (a
única exceção é o estado de São Paulo, que representa a Região III do PGO):31
QUADRO X
MARKET SHARE ISP BANDA LARGA
Mercado
ISP Banda
Larga
Região I
Região II
Oi
BrT
Oi
BrT
52%
7%
------*
75%
Fonte: Estudo FGV (fontes citadas: Teleco, IDC-Barômetro Cisco, IBOPE, análise Oi.
* Valores pouco representativo, menores que 1%.
108. Contudo, estes dados apresentados pelas requerentes consideram apenas os acessos
banda larga pela tecnologia ADSL, não computando outras tecnologias, como cable modem,
por exemplo. Parecer econômico da Fagundes Consultoria apresenta um cenário mais próximo
à definição de mercado relevante desta Secretaria, conforme quadro abaixo:
(CONFIDENCIAL)
109. Percebe-se, pelos dois cenários apresentados que, novamente, a Região I do PGO,
área de concessão STFC da Oi, apresenta concentração de mercado derivada da presente
operação, ao contrário da Região II, onde a Oi Internet tinha participação apenas marginal,
inexpressiva. Isto por conta do IG, que também é provedor de acesso à Internet banda larga e,
antes da operação, já possuía alguns assinantes na área de concessão da Oi. Apesar de o
incremento de market share da Oi na Região I do PGO após a operação não ser considerável,
(CONFIDENCIAL)% no cenário que considera apenas os acessos via ADSL e
(CONFIDENCIAL)% no cenário que considera os acessos em qualquer tecnologia, o que
poderia suscitar ausência de nexo causal, esta Secretaria passará para a outra fase de análise
também com relação a esse mercado relevante, por cautela, haja vista a magnitude dos market
shares dos ISPs das requerentes em suas respectivas áreas de concessão de STFC antes da
operação e a possibilidade de exercício unilateral de poder de mercado após a operação,
tornando-se fundamental verificar se há probabilidade desse exercício, analisando-se, mais
minuciosamente, as condições de entrada e o grau de efetividade da rivalidade no mercado
afetado
4.3 Da Integração Vertical
110. Definidos os mercados relevantes relativos aos serviços de valor adicionado (SVA) e as
participações de mercado das PSCI das requerentes, concluiu-se que houve concentração
relevante, tanto para o acesso à Internet discado quanto para o acesso banda larga, apenas na
Região I do PGO, onde a Oi detém concessão para exploração dos serviços de STFC. Outra
31
Conforme o Atlas Brasileiro de Telecomunicações 2009, publicado pela Converge Comunicações, a provedora de
infra-estrutura para acesso à Internet banda larga da Brasil Telecom possuía, no final do 3º trimestre de 2008,
1.761.900 assinantes distribuídos em 1.664 municípios da Região II do PGO. Já a provedora de infra-estrutura para
acesso à Internet banda larga da Oi possuía, no mesmo período, 1.866.000 assinantes, distribuídos em 448
municípios da Região I do PGO.
25
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
conclusão das análises anteriores refere-se à já elevada participação de mercado das PSCIs
das requerentes nas respectivas regiões onde seus grupos detêm concessão para exploração
do STFC, antes da operação em análise.
111. Não há dúvidas de que as concessionárias Oi e BrT detém amplo domínio no tocante à
infra-estrutura para acesso discado e banda larga em suas áreas de concessão. No caso do
acesso banda larga, mesmo considerando-se outras tecnologias, ainda assim as
concessionárias mantêm uma significante participação no segmento de infra-estrutura para
acesso à Internet. Contudo, é importante ressaltar que esse segmento encontra-se adstrito à
competência legal da Anatel no que se refere à análise antitruste, por ser um serviço de
telecomunicações.
V – Da Probabilidade de Exercício de Poder de Mercado
5.1. Entrada
112. Conforme o Guia para análise econômica de atos de concentração horizontal, o
exercício de poder de mercado será considerado improvável quando a entrada for “provável”,
“tempestiva” e “suficiente”. Para a análise das condições de entrada, considerando esses três
critérios que deverão ser satisfeitos de forma simultânea, a SEAE levará em conta as atitudes
que uma empresa hipotética que deseje entrar no mercado deverá adotar.
113. A entrada será considerada “provável” quando for economicamente lucrativa a preços
pré-concentração e quando estes preços puderem ser assegurados pelo possível entrante. Em
outras palavras, a entrada é provável quando as escalas mínimas viáveis são inferiores às
oportunidades de venda no mercado a preços pré-concentração.
114. A entrada será “tempestiva” quando ocorrer em um período de até dois anos,
considerando todas as etapas necessárias a essa entrada.
115. A entrada será “suficiente” quando permitir que todas as oportunidades de venda sejam
adequadamente exploradas pelos entrantes em potencial.
5.1.1. Probabilidade da Entrada
116. Quanto à probabilidade da entrada, é necessário verificar, primeiramente, as escalas
mínimas viáveis (EMV), ou o menor nível de vendas anuais que o entrante potencial deve obter
para que seu capital seja adequadamente remunerado. E, antes de se verificar as EMV, é
necessário verificar as possíveis barreiras à entrada no mercado de SMP, tendo em vista que,
quanto mais elevadas as barreiras à entrada, maiores são as EMV necessárias para viabilizar a
entrada e menor é a probabilidade de entrada de novas empresas nesse setor. Segundo
VISCUSI (2005)32, condições de entrada são importantes por duas razões: primeiro, o número
de firmas ativas é parcialmente determinado pelo custo de entrada, assim como outros fatores
como economias de escala, o que acaba por determinar a própria concentração do mercado
32
VISCUSI, W. Kip. Economics of regulation and antitrust / W. Kip Viscusi, Joseph E. Harrington, Jr., John M.
Vernon. 4ª ed. 2005, Massachusetts Institute of Technology – MIT Press Books, USA.
26
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
em pauta; segundo, as condições de entrada determinam a extensão e a efetividade de
concorrência potencial em um mercado.
117. A princípio, convém ressaltar que toda a jurisprudência brasileira no tocante ao mercado
de provimento de acesso à Internet, seja discada seja banda larga, aponta para a inexistência
de barreiras à entrada significativas.33 A possível maior barreira à entrada nesse mercado seria,
em tese, o acesso ao seu insumo principal, ou seja, às redes STFC e SCM das
concessionárias e outras operadoras. Contudo, ressalte-se que o regulamento do SCM
(Resolução Anatel nº 272/2001), em seu artigo 7º, prevê o acesso às redes de forma não
discriminatória, sob tutela da Anatel, in verbis:
“Art. 7º É assegurado aos interessados o uso das redes de suporte do SCM para
provimento de serviços de valor adicionado (SVA), de forma não discriminatória e a preços
e condições justos e razoáveis.
Parágrafo único. A Anatel deverá estabelecer regras que assegurem a utilização das redes
de SCM para suporte ao provimento de SVA, dispondo também sobre o relacionamento
entre provedores destes serviços e prestadoras do SCM, conforme previsto no § 2º do art.
61, da Lei n.º 9.472, de 1997.
118. A tese da probabilidade de entrada é reforçada pelo grande número de provedores de
acesso à Internet atuantes no país. Segundo a Teleco, existem cerca de 1.761 provedores com
atuação no Brasil, presentes em 4.130 dos municípios (74,2%), que representam 90,7% da
população total do país. Todos os municípios com mais de 500 mil habitantes possuem algum
provedor, sendo que 89% dos municípios entre 30 e 50 mil habitantes possuem algum
provedor, e mesmo municípios menores, com menos de 5 mil habitantes, já possuem
provedores (61% no total). A Teleco, em conjunto com as principais associações de provedores
do país, realizou uma pesquisa no início de 2008, a qual foi respondida por 405 provedores.
Estes 405 provedores possuem, em média, 250 mil a 400 mil assinantes de banda larga ativos,
sendo a maioria micro (64,9%) e pequenas empresas (32,1%). A tecnologia principal utilizada
por esses provedores é a wireless (em todas as suas modalidades – rádio, satélite, 3G etc,
sendo o principal o rádio (68,4%)). A maioria (71,4%) não oferece acesso discado, apenas
banda larga. Percebe-se, a partir desses dados, que a entrada nesses mercados não pode ser
considerada difícil, ou mesmo improvável. Pelo contrário, são mercados que crescem
continuamente, acompanhando, principalmente, o grande crescimento dos acessos banda
larga no Brasil nos últimos anos.34 Todavia, o acesso discado também vem aumentando nos
últimos anos no país, apesar de em menor intensidade que o acesso banda larga,
principalmente por conta da elevação do número de computadores vendidos e da entrada das
classes C e D nesse segmento.35
119.
33
(CONFIDENCIAL)
Ver, por exemplo, ACs nº 08012.003890/2004-16, 08012.010338/1999-19, 08012.010080/1999-33,
08012.000666/2000-49, 08012.007309/2001-92, 53500.022515/2006.
34
Segundo notícia publicada pela Telesíntese em 26/03/2009, a quarta pesquisa TIC domicílios, elaborada pelo
Centro de Estudos sobre as Tecnologias de Informação e Comunicação, constatou um aumento de 20% no número
de domicílios conectados à Internet em relação a 2007. Segundo a mesma pesquisa, no final de 2008 31% dos
entrevistados (21.520 pessoas, sendo 15% da zona rural) usam conexão discada (em 2005 esse número era de 65%)
e 58% tinham acesso banda larga. Dos 58% com banda larga, 23% usam ADSL, 23% cabo, 11% rádio, 2% satélite,
1% outros e 10% não souberam informar a tecnologia utilizada.
35
Ver,
por
exemplo,
as
seguintes
matérias:
http://imasters.uol.com.br/noticia/7473/mercado/internet_discada_cresce_no_mercado_brasileiro_e_representa_256
_dos_usuarios_em_todo_pais/; http://jornalismounibh.wordpress.com/2007/12/01/classes-c-e-d-sustentam-internetdiscada-no-brasil/
27
Versão Pública
120.
(CONFIDENCIAL)
121.
(CONFIDENCIAL)
122.
(CONFIDENCIAL)
123.
(CONFIDENCIAL)
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
124. Dessa forma, considera-se que a entrada seria provável, tanto para o mercado de
acesso discado à Internet quanto para acesso banda larga ou, tal como no cenário mais
provável apontado pelo estudo da Fagundes Consultoria, para ambos os mercados de forma
simultânea.
5.1.2 Tempestividade da Entrada
125. Com relação à tempestividade de uma nova entrada, o prazo de dois anos, entendido
pelos órgãos brasileiros de defesa da concorrência como razoáveis para considerá-la
“tempestiva”, é possível de ser cumprido por uma entrante nos mercados de provimento à
Internet, tanto discado quanto banda larga.
126. A Abranet, em seu site36, disponibiliza algumas instruções sobre como montar um
provedor de Internet. A princípio, é informado que qualquer pessoa ou empresa pode ser
provedor de acesso à Internet no Brasil, já que não existe nenhuma barreira legal ou
regulatória. Além disso, são necessários poucos equipamentos, como, por exemplo,
computadores (servidores), switch ethernet, servidor de acesso remoto (RAS) e um roteador.
Após a aquisição dos equipamentos mínimos necessários, o provedor deverá ter acesso à
infra-estrutura necessária para o provimento de acesso discado ou banda larga à Internet. Em
síntese, esta Associação considera fácil montar um ISP, bastando poucos equipamentos e
alguns softwares. Com isso, é razoável supor que a entrada de um novo provedor de acesso à
Internet se dá em prazo curto de tempo, bem menor que os dois anos considerados. Apenas
como exemplo de entrada, citamos o caso do provedor de acesso discado gratuito Orolix. Este
provedor, segundo informações disponibilizadas em seu site (http://www.orolix.com.br/), foi
lançado em 2005 e, após 4 anos, já serve mais de 1.300 municípios no Brasil.
5.1.3. Suficiência da Entrada
127. Observando-se o número de ISPs em atividade no país, cerca de 1.761, dos mais
variados tamanhos, a entrada nesses mercados também poderia ser considerada suficiente
para mitigar uma possível tentativa, por parte das requerentes, de exercer unilateralmente seu
poder de mercado. Apesar de não haver um mapeamento do histórico de entradas e saídas
dos mercados explorados pelos ISPs, a própria evolução do número de computadores nas
residências do país e também do uso da Internet, nos últimos 4 anos, poderia ser utilizada
como uma proxy da evolução das oportunidades de venda nesse segmento disponíveis ao
número de ISPs em atividade no país no mesmo período. Segundo números divulgados pelo
36
http://www.site.abranet.org.br/index.php?id=74.
28
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
Comitê Gestor da Internet no Brasil (www.cgi.br), constituído em 1995 pelos Ministérios das
Comunicações e da Ciência e Tecnologia, por meio das pesquisas TIC (Pesquisa sobre o uso
das tecnologias da informação e da comunicação no Brasil), a posse de computadores no
Brasil cresceu cerca de 65% entre 2005 e 2008, sendo que se considerarmos apenas as
famílias com renda entre 3 e 5 salários mínimos (principal alvo do Programa do Governo
Federal Computador para Todos), esse crescimento foi de cerca de 207% no mesmo período.
Em 2008, 28% dos lares brasileiros possuíam computador, considerando todas as faixas de
renda. Na faixa entre 3 e 5 salários mínimos, o total é de 46%. No tocante à posse de internet
(ou seja, internet em casa), o crescimento no mesmo período foi de 54%, e considerando
apenas a faixa entre 3 e 5 salários mínimos, 250%. Em 2008, 20% dos lares brasileiros
possuíam acesso à Internet, contra 13% em 2005. Ainda com relação a essas pesquisas,
considerando o uso da Internet, em qualquer local (residência, trabalho, lan houses etc.), houve
um crescimento entre 2005 e 2008 de 58%, passando de 24% em 2005 para 42% em 2008,
considerando todas as faixas de renda. Dessa forma, é possível inferir que o considerável
crescimento tanto no número de lares com computadores e acesso à Internet quanto do próprio
uso da Internet nos últimos 4 anos pode refletir positivamente no crescimento do número de
ISPs em atividade no país, haja vista o crescimento na demanda por serviços de acesso à
Internet.
5.2. Efetividade da Rivalidade
128. Nesta etapa, cumpre aferir se a efetividade da competição entre as Requerentes e seus
rivais pode ou não tornar pouco provável o exercício do poder de mercado das Requerentes,
após a operação. Caso a rivalidade nos mercados relevantes acima definidos seja considerada
suficiente para remediar os efeitos da alta concentração resultante da operação, poder-se-á
afirmar que existirão forças dinâmicas no mercado suficientes para, em alguma medida,
atenuar os efeitos prejudiciais da referida concentração. Caso contrário, vale conclusão oposta.
129. Como consta no Guia de Análise de Atos de Concentração Horizontais, a efetividade da
rivalidade pode ser constatada quando as empresas estabelecidas adotam condutas
agressivas para aumentar sua participação no mercado como reação ao exercício do poder de
mercado pela empresa resultante da operação. O Guia ainda sugere alguns tópicos a serem
considerados na análise da rivalidade, como, por exemplo, a possibilidade de expansão da
oferta (criação de capacidade), o grau de diferenciação dos produtos/serviços e a possibilidade
de ação coordenada.
130. Tal como demonstrado no quadro VII, em todos os 162 municípios em que há
sobreposição de atividades dos provedores de acesso discado das requerentes na Região I, há
pelo menos uma outra opção de acesso discado. Há pelo menos duas outras opções de
acesso discado em 155 desses municípios (95,7%) e pelo menos quatro opções em 85
municípios (52,5%). Em um retrato mais atual da situação concorrencial nesses 162
municípios, o parecer da Fagundes Consultoria apresentou o seguinte quadro, com dados
fornecidos pela Oi para novembro de 2008:
(CONFIDENCIAL)
131.
(CONFIDENCIAL)
29
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
132. Além disso, o acesso banda larga também exerceria certa pressão na demanda por
serviços de acesso à Internet discada, haja vista, sobretudo, a queda abrupta nos seus preços,
aproximando-os dos custos efetivos suportados pelos usuários do acesso discado37, isso sem
falar nos ganhos consideráveis de velocidade de acesso, que também crescem a cada ano.
Segundo o Atlas Brasileiro de Telecomunicações 2009, da Converge Comunicações, o serviço
de banda larga foi o serviço que mais se expandiu em 2008, com um crescimento de 45% em
relação a 2007. Ainda segundo essa publicação, contribuíram para esse crescimento a
expansão da oferta de computadores e a expansão na oferta pelo lado dos provedores, que
estrearam o serviço em 282 novas localidades, além de oferecerem velocidades maiores a
preços reduzidos, sendo que esses números não levam em consideração os serviços móveis
(3G).
133. Segundo últimos números disponibilizados pelo site Teleco, o acesso banda larga ADSL
cresceu, entre o 1º trimestre de 2009 e o 1º trimestre de 2008, 22,27%, enquanto o acesso via
cable modem, no mesmo período, cresceu 41,89%.38 Ainda segundo números disponibilizados
pela Teleco, o UOL, um dos maiores ISPs do país, perdeu cerca de 30% de seus clientes de
acesso discado entre 2004 e 2008 (de 904 mil para 630 mil). Apenas neste último ano, perdeu
12,1% de seus usuários nessa tecnologia (ou 87 mil assinantes). Por outro lado, o UOL
aumentou seu número de clientes de acesso banda larga, no mesmo período, em quase 200%,
sendo que em 2008, obteve um crescimento de 23,3% de assinantes nessa tecnologia (ou 227
mil). Percebe-se, dessa forma, uma clara migração dos clientes discados do UOL para os
serviços de banda larga, seguindo a tendência de todo o mercado.
134. Ademais, é importante ressaltar a importância da diferenciação dos serviços prestados
pelos ISPs. Como já mencionado neste parecer, os ISPs discados das requerentes são mais
voltados para a autenticação dos seus usuários à Internet, com exceção do IG, que oferta
alguns serviços adicionais em seu portal. Essa diferenciação nos produtos oferecidos pelos
diversos ISPs, como acessos exclusivos a conteúdos, por exemplo, seria uma ferramenta de
competição utilizada pelos ISPs, tanto no acesso discado quanto no acesso banda larga.
135. O IG, por exemplo, oferece acesso gratuito discado à Internet, mas oferta em seu portal
uma série de produtos, visando agregar valor aos seus serviços de acesso e, logicamente,
gerar receitas extras além da publicidade virtual e do compartilhamento de receitas com as
operadoras de STFC. Dentre esses produtos extras, estão um acelerador de acesso discado,
email de 2 Gb, antivírus/antispam, acesso exclusivo ao dicionário Aurélio online, hospedagem
de sites, suporte técnico, cursos online para concursos públicos, aulas de reforço escolar online
e serviços via celular (como jogos exclusivos). O UOL, um dos maiores portais independentes
do país, oferece várias opções de serviços. O UOL oferece três pacotes, variando de R$ 9,90 a
R$ 19,90. No mais simples, estão inclusos, além da autenticação do usuário à Internet,
conteúdo exclusivo (como o jornal Folha de SP), 4 emails de 5 Gb, disco virtual com até 80 Gb
e modem grátis (para banda larga). No mais completo, além desses serviços, suporte técnico,
antivírus completo, domínio grátis, disco virtual de até 150 Gb. O Terra, ligado à Telefônica,
também oferece serviços similares aos seus concorrentes, como conteúdos exclusivos,
antivírus, site de músicas MP3 para download, email com 20 Gb, acelerador (para acesso
discado). Seu acesso discado é pago, e inclui alguns serviços. O Globo.com, por sua vez,
também oferece diversos serviços, como vários conteúdos exclusivos (boa parte do acervo de
37
38
Ver nota nº 20.
http://www.teleco.com.br/blarga.asp.
30
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
vídeos da Globo, inclusive vídeos dos campeonatos de futebol na íntegra), emails com 10 Gb,
blogger (para criação de blogs), promoções exclusivas para assinantes, aplicativos (antivírus
etc.). Seu acesso discado também é pago. Além desses grandes portais, ainda há centenas de
outros locais, que também ofertam alguns diferenciais, como cobertura de notícias locais,
promoções etc.
136. Como se vê, a estratégia de diversificação de serviços é bastante utilizada nesse setor,
visando alcançar a atenção dos usuários. Assim, pode-se afirmar que há competição por preço
e por produto agregado oferecido junto ao acesso à Internet. O próprio crescimento do UOL em
2008, comparado a 2007, de 23% para assinantes banda larga, já relatado neste parecer,
demonstra de certa forma que os consumidores desse mercado, mesmo não sendo obrigados
a contratar um provedor de acesso (no caso da banda larga) para a maioria das tecnologias
(exceto para ADSL das concessionárias)39, continua demandando esses serviços, devido,
principalmente, aos diferenciais ofertados pelos portais. E, atraindo mais assinantes, os portais
também atraem mais anunciantes, incrementando suas receitas com publicidade virtual.
Matéria recente veiculada no portal Telesíntese informa que o UOL anunciou lucro líquido de
R$ 36,8 milhões no primeiro trimestre de 2009, o que representou um aumento de 50% na
comparação trimestral anual, sendo que a publicidade online foi o carro-chefe desse aumento,
com 67% de crescimento em comparação com o mesmo período de 2008. A base de
assinantes do UOL cresceu 6% no mesmo período, sendo que apenas a base de assinantes
banda larga, como já informado, cresceu 23%. A matéria traz ainda que, segundo o UOL,
houve uma redução do tíquete médio (valor total gasto por assinante) nesse período, resultante
da maior competição no segmento de acesso.40 Essa última afirmação do UOL, junto aos seus
resultados, demonstram o grau de rivalidade desse mercado. Da mesma forma, demonstram
que a concorrência nesse setor tende a migrar para a oferta de serviços que agregam valor ao
acesso à Internet, ao contrário do serviço de autenticação prestado de forma gratuita por
alguns provedores.
137. Desta forma, considera-se que a rivalidade nos mercados relevantes definidos neste
parecer seria efetiva e, por conseguinte, capaz de mitigar uma possível tentativa de exercício
de poder de mercado das requerentes após a operação em análise.
138. Por fim, esta Secretaria ressalta alguns condicionamentos impostos pela Anatel em sua
anuência prévia para a realização da operação de aquisição da Brasil Telecom pela Telemar,
especificamente com relação a serviços de valor adicionado (acesso à Internet).41 Dentre os
principais pontos, que contribuem para a redução da possibilidade de exercício de poder de
mercado das requerentes pós-operação, destacam-se:
1.
A Telemar assumiu o compromisso de lançar comercialmente uma oferta de
provimento de acesso à Internet em banda larga em todas as sedes dos municípios
da Regiões I e II do PGO que passarem a contar com a facilidade do backhaul, com
algumas condições:
! Velocidade de acesso de, no mínimo, 150 Kbps;
39
Em seu site, o UOL oferece, para o mercado de Brasília, mais informações sobre cinco grandes provedores de
infra-estrutura para acesso à Internet banda larga, nas tecnologias ADSL (turbo, turbonet), cabo (virtua), 3G (Claro
3G, Tim Web).
40
http://www.telesintese.ig.com.br/index.php?option=content&task=view&id=11921.
41
A anuência prévia da Anatel foi concedida por meio do Ato nº 7.828, de 19 de dezembro de 2008, publicado no
DOU – Seção 1, em 22 de dezembro de 2008.
31
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.005789/2008-23
!
2.
3.
Preços limitados ao maior valor cobrado dentro do respectivo Estado para a
mesma velocidade, em caso de utilização de meios terrestres, e limitados ao
maior valor cobrado dentro da Região do PGO, em caso de utilização de satélite,
para a mesma velocidade;
A Telemar assumiu o compromisso, quanto ao estímulo ao uso do acesso comutado
à Internet, de disponibilizar em 56% dos 2.995 municípios da Região I do PGO
(atualmente a Telemar oferece acesso discado local somente em 214 municípios, o
que corresponde a 7% do total, atendendo a 54% da população), priorizando o
quantitativo populacional desses locais, sob algumas condições:
! Todos esses municípios deverão ser atendidos até dezembro de 2011 (7% até
12/2008; 23% até 12/2009; 39% até 12/2010; 56% até 12/2011);
! Será livre a escolha, pelo usuário, do provedor de acesso à Internet;
! Para todos os outros municípios não atendidos localmente pela infra-estrutura
para acesso discado (1.318 municípios), a Telemar disponibilizará, até
31/12/2010, uma alternativa para esse acesso discado, com base em plano
alternativo do STFC na modalidade Longa Distância Nacional e em solução de
encaminhamento de tráfego com numeração não-geográfica, com critério
tarifário uniforme e independente de distância;
A Telemar se comprometeu a manter a neutralidade de sua rede.
VI – Recomendação
139. Recomenda-se a aprovação desta operação, estritamente no tocante aos aspectos
concorrenciais relativos aos serviços de valor adicionado (SVAs), sem restrições.
À apreciação superior.
LÍVIA CECÍLIA MADALENA GONÇALVES
Assistente Técnico
MÁRIO SÉRGIO ROCHA GORDILHO JÚNIOR
Assistente Técnico
RICARDO KALIL MORAES
Coordenador-Geral de Controle de Estruturas de Mercado
De acordo.
PRICILLA MARIA SANTANA
Secretária-Adjunta
32