FLACSO-ISA Joint International Conference
Global and Regional Powers in a Changing World
July 23rd-25th, Buenos Aires – Argentina
Lula da Silva’s Foreign Policy for BRICS (2002-2010)1
Lucas Amaral Batista Leite
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais “San Tiago Dantas” (UNESP,
UNICAMP, PUCSP)
1
The author is funded by Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo – FAPESP.
1. Introdução
O crescimento econômico (assim como a crise financeira de 2008), a inclusão de
novos e urgentes temas na agenda internacional e a diversidade nas formas de interação
entre os Estados abriram espaço para uma atuação mais assertiva de novos atores (não
estatais e estatais), caso, em especial, das chamadas “nações emergentes”. Dentro desse
grupo, Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul (esta, mais recentemente, em 2011)
ganharam maior atenção após a disseminação do acrônimo Bric. Criado por Jim O’Neil
(2001), a sigla Bric reúne países que ocupam, cada vez mais, posições de protagonismo
no cenário internacional em diferentes áreas, como comércio, saúde, ou meio ambiente.
Um exemplo da demanda gradual e do crescente interesse pela categoria é a ampliação
de estudos relacionados à política externa e à relação comercial desses países e do maior
espaço conferido ao tema pela imprensa – brasileira e internacional.
Acredita-se que o presente artigo se justifique, primeiramente, pelo interesse
brasileiro em democratizar as relações internacionais e o núcleo de seus principais centros
decisórios, na tentativa de ampliar sua influência externa. A proposta parece ganhar
sentido na medida em que verifica-se o aumento do fluxo comercial entre os integrantes
do Brics (MDIC, 2012; Rádio Internacional da China, 2012), notadamente, entre Brasil e
China (Reis, 2012). Uma análise do comércio exterior entre os países dos Brics entre si e
com os EUA ajudaria a verificar se possíveis acordos firmados no período resultaram em
consequências práticas. Por último e de forma mais genérica, lembra-se que as fronteiras
temáticas e entre as políticas externa e doméstica são cada vez mais porosas e
intercambiáveis, e o mundo, sem dúvida, mais global e interdependente. Como afirmou
Manning (1977, p. 309), ao cunhar o termo intermestic, “Of course foreign affairs and
domestic politics have sometimes been visibly intermingled in our national past […] But
the exceptional has now become preponderant […] These new issues are thus
simultaneously, profoundly and inseparably both domestic and international”.
Sem objetivos prescritivos, a presente pesquisa será de natureza analíticodescritiva e qualitativa, por meio da análise de discursos relacionados à temática. De
forma geral, a análise é voltada para a forma como o Brasil enxerga os Brics; mas, de
maneira específica, pretende-se abordar também como uma maior institucionalização do
grupo em cúpulas e reuniões afeta sua disposição no cenário internacional.
2. A Análise de Política Externa Cognitiva
A análise de política externa como instrumento teórico pode nos permitir, junto
da Análise do Discurso, perceber as permanências e variações em relação às narrativas
estabelecidas no período analisado nesse trabalho. Segundo Figueira (2011), esse tipo de
análise emergiria com a finalidade de desvendar a “caixa preta” do Estado, ou seja,
entender como os atores e processos se dão em escala distinta daquelas apresentadas nas
teorias consideradas clássicas e que lidam com atores unitários e racionais.
Para tanto, seguiremos o modelo analítico proposto por Herz (1994), que propõe
uma visão considerada cognitiva: o termo envolveria as atividades mentais necessárias ao
processamento das informações do ambiente que nos cerca – e por isso mesmo
buscaremos usar conjuntamente a análise dos discursos selecionados a fim de demonstrar
empiricamente como determinados “conhecimentos” são assimilados e transmitidos.
Nesse sentido, uma primeira distinção a se fazer é em relação aos ambientes em que as
narrativas são construídas: psicológico e operacional. O primeiro trata das imagens e das
ideias; o segundo seria a arena de atuação direta dos atores. Nosso foco se dará no
ambiente psicológico por termos o objetivo de compreender como os BRICS são
entendidos pelos tomadores de decisão brasileiros – o segundo ambiente, de caráter mais
empírico, poderá ser analisado em outro momento, mas buscaremos apresentar dados que
o ilustrem, como índices econômicos dos países relacionados.
Essa dimensão a que pretendemos analisar está intimamente ligada à noção de
percepção, aqui entendida como a forma de representar determinado ator ou contexto sob
a forma de uma ideia ou narrativa. Assim, outro termo empregado por Herz (1994) é o de
cultura internacional, em que são ressaltadas variáveis como os valores, as crenças e as
atitudes2 referentes à posição da nação no sistema internacional. De qualquer forma, há
que se fazer a ressalva de que a cultura internacional de um determinado contexto e ator
pode ser influenciada por o que se denomina como “conhecimento armazenado”: o papel
que a experiência dos tomadores de decisão teria na interpretação das ideias, valores e
crenças.
2
Crença: o “acreditar” em algo que justifique a predisposição à ação. Atitudes são conjuntos de
predisposições para a ação organizados em torno de um objeto ou situação. Valores são ideais abstratos em
uma posição central no sistema de ideias. Ideologia: conjunto de crenças e valores institucionalizados.
Metodologicamente, a autora sugere algumas etapas. Em primeiro lugar, análise
de conteúdo, que seria a coleta de dados; depois, um mapeamento cognitivo:
entendimento das escolhas dos indivíduos de acordo com os resultados que são previstos,
mas dentro de um rol de representações prévias que são feitas do mundo. Por fim, a
listagem de códigos operacionais: a partir do método dedutivo, seria feita uma lista de
perguntas da qual se extrai o resultado.
A hipótese por trás da relação cognitiva é a de que indivíduos enxergam as
coisas a sua volta acreditando em crenças básicas e compelem-se para manter
preceitos de crenças culturais coerentes, tentando evitar adquirir informações
que não sejam compatíveis com suas vontades. Em outras palavras, indivíduos
não simplesmente aderem a outras manifestações culturais de crenças, mas, ao
contrário, mantém sistemas sólidos e coesos de suas próprias crenças.
Qualquer informação recebida geralmente é interpretada de acordo com as
predisposições e sistema existente de crenças do indivíduo. (BURITY, 2012).
Para compreensão dos quadros cognitivos previamente apresentados é necessário
levar em conta alguns elementos: 1) a especificidade do cenário internacional; 2) não se
ater a reproduzir conceitos, deve-se entender como determinadas ideias se desenvolveram
ao longo do tempo, tem uma história específica e representam origens e componentes das
imagens existentes; 3) a consciência de que uma imagem não é necessariamente coerente,
deve-se atentar à necessidade de apreender como ela se desenvolve em todos os sentidos,
especialmente naquilo que é entendido como cultura internacional.
A cultura internacional seria então formada por três estruturas de conhecimento.
A primeira seria a doutrina: um conjunto de crenças sobre atividades no domínio público.
Exemplos são as ideias organizadas hierarquicamente e sistematicamente como o
marxismo, o islamismo, etc. A segunda seriam as tradições da nação: experiências
históricas de longa duração, orientadas para a inserção de uma nação no cenário
internacional; papel da família, igreja, sistemas educacionais, partidos políticos etc, ex:
isolacionismo/universalismo nos EUA; por fim, a natureza interativa do sistema
internacional: a presença de regras morais e legais no cenário internacional, mesmo com
a anarquia, por exemplo, o papel normativo do sistema internacional.
3. A lógica interno/externo como construção de identidades
Robert Walker (1993) procura demonstrar como a narrativa do Estado-nação
moderno está ligada à construção de um espaço físico atemporal, especialmente sob a
ideia de que a soberania em determinado território provém de tradições incontestáveis e
universais. Ao discorrer sobre o assunto, Walker traz ao debate o discurso das fronteiras
como delimitadoras da própria identidade estatal (WALKER, 1993).
Por isso mesmo, Walker tenta demonstrar criticamente como as teorias de relações
internacionais corroboram e perpetuam o discurso de comunidades fechadas sob
constante ameaça, principalmente ao colocar as relações entre os Estados como
privilegiadas em detrimento de uma visão holística das relações de poder. Para tanto, não
seria positivo determinar apenas as questões históricas do processo de construção dos
Estados, mas como o discurso da soberania estatal se constituiu enquanto universal e
emancipatório.
Simply put, then, the principle of state sovereignty expresses an
historically specific articulation of the relationship between
universality and particularity in space and time. As such, it both affirms
a specific resolution of philosophical and political options that must be
acknowledge everywhere and sets clear limits to our capacity to
envisage any other possibility. (WALKER, 1993, p.176)
A análise pós-estruturalista de Walker busca compreender a constituição de
determinados discursos enquanto determinantes na formulação de identidades que se
contrapõem entre o interno e o externo, representados de diversas formas: eu e o outro;
nós e eles; desenvolvido e atrasado; civilização e barbárie; etc. Essa dicotomia busca
delimitar não apenas contornos ideológicos na condição identitária, mas também
materiais enquanto ligados a territórios, populações e a história de como uma narrativa
comum se desenvolve.
Dentro do que é constituído como espaço fixo e demarcado, as aspirações
assumem tons universais e comuns: existe um pressuposto de ordem, identificação de
valores e do que espera o futuro. Tudo que se encontra além desse espaço torna-se
“estranho”, incomum. As leis não se aplicam da mesma forma, surge o imponderável e o
imprevisível, características que rodeiam o caos e a desordem. Dessa forma, o princípio
da soberania estatal firma-se na negação do Outro como alguém de fora, o estrangeiro, o
alien, o desconhecido. A demarcação interna e a identificação do Self só se tornam
possíveis quando o seu contrário é bem delimitado – a exclusão do Outro é que permite a
criação do espaço interno e, conseguinte, da ideia de soberania (WALKER, 1993).
There, we must beware. The outside is alien and strange, mysterious or
threatening [...]. Knowing the other outside, it is possible to affirm
identities inside. Knowing identities inside, it is possible to imagine the
absences outside. These routines, too, are familiar. They affirm the
codes of nationalism and patriotism, the play of sanctimony and
projection, the implausibility of strangers in a world of friend and foe
and the impossibility of any real choice between tradition and
modernity. (WALKER, 1993, p.174).
Para tanto, metáforas e analogias cumprem um papel essencial. A construção de
imagens negativas do Outro é mais facilmente assimilada quando associada a possíveis
ameaças existenciais – daí a importância da linguagem como fonte de construção
identitária, de onde os significados cumprem o papel de estabelecer pontes entre o
enunciador e o público, mas ainda mais: de convencê-lo da existência de riscos, perigos
e ameaças. De acordo com Walker (1993), do uso da linguagem se apreende a construção
de mitos, heróis e tradições que perpetuam uma narrativa de defesa da moral e da ética de
uma comunidade específica, ligada pelo pressuposto de uma racionalidade comum acerca
do passado e da previsibilidade do futuro.
A ideia é que a realidade, assim como todos os conceitos que usamos para explicála, são socialmente construídos. Dessa forma, a noção de Estado, de anarquia e de sistema
tem que levar em conta a relação entre os atores e a estrutura em que atuam – os
constrangimentos seriam dialéticos e co-constituídos. Nesse ínterim, não caberia
inclusive favorecer o internacional em detrimento do nacional, por exemplo; a questão
não é exclusiva ao “externo”, mas sim como são construídas essas noções e ideias e de
que forma elas nos ajudam a fornecer um desenho de pesquisa.
McSweeney (1999) ainda afirma que teria havido um “giro sociológico” nas
Relações Internacionais e ele seria responsável pelo chamado “terceiro debate” – em que
o positivismo e o racionalismo da área foram colocados em xeque e teve início um debate
com maior ênfase nas questões ontológicas/epistemológicas. Nesse sentido, o autor
apresenta alguns autores considerados pioneiros em criar uma nova corrente dentro das
RI, o construtivismo (aqui entendido em todas os níveis de análise, mais ou menos
positivista), ora chamado de reflexivismo.
Há um resgate das principais ideias de Alexander Wendt (2001, apud
McSWEENEY, 1999): a de que as identidades importam e constituem um objeto de
análise específico da área. Não seria possível compreender como os atores atuam sem
compreender como eles são socialmente construídos, o que também valeria para os
próprios conceitos da área, como “anarquia” e o próprio Estado. A interação entre esses
atores seria, portanto, um reflexo da interação entre identidades que podem se perceber
como cooperativas ou hostis – e é a partir daí que as estruturas coagem ou não os atores,
ou seja, a anarquia no sentido previamente estabelecido pelas correntes clássicas só teria
um papel “negativo” a partir de determinadas interações.
Ainda em relação às identidades, Wendt afirma que tanto a estrutura como os
agentes mudam justamente por que dependem de como ocorrem as interações entre
distintos atores. As identidades (e caberia a crítica aqui de que, em última instância, elas
assumem certo determinismo) não seriam rígidas e imutáveis, mas se constituiriam por
interesses e valores que mudam e são adaptados. O significado que se dá à anarquia e aos
atores do sistema também mudaria por estar diretamente ligado à forma como essas
identidades se estabeleceriam.
4. Do Bric ao Brics: origem, evolução e agendas
Nos anos de 2001 e de 2003, respectivamente, a consultoria de investimentos
Goldman Sach’s, por meio de seus consultores Jim O’Neil (2001) e Dominic Wilson e
Roopa Purushothaman (2003), publicou os documentos Building Better Global Economic
BRICs e Dreaming with BRICs: The Path to 2050. Neles, a ideia central era que quatro
países seriam responsáveis por boa parte do crescimento econômico do mundo e, até
2050, já teriam um Produto Interno Bruto (PIB) tão grande que ultrapassaria a soma das
economias dos países do G-7. Esses quatro países eram Brasil, Rússia, Índia e China.
Segundo O’Neil (2001), certos fatores teriam sido determinantes para a criação do
agrupamento, como: previsão de crescimento econômico acima da média no longo prazo,
com a formação de grandes mercados internos; países geograficamente extensos e
populosos; e um possível protagonismo regional (especialmente nos casos brasileiro e
chinês). Em 2011, a África do Sul foi convidada a integrar o grupo, estabelecendo-se
como representante do continente africano.
Para Cozendey (2012), o ingresso da nação africana trouxe mais legitimidade ao
Bric, ao transgredir o perfil puramente econômico inicial imaginado no conceito e
reforçar uma agenda voltada para o desenvolvimento. Segundo o diplomata (2012, p.
113), “a inclusão da África do Sul no clube consolidou a transição do acrônimo Brics de
instrumento de marketing financeiro a instrumento político [...] É a legitimidade pela
representação e não pelos recursos”.
Hoje, já é possível afirmar que o acrônimo extrapolou a esfera das previsões e que
esses países tomaram para si a formulação de políticas que estabelecem relações mais
estreitas entre os membros do grupo. Exemplos disso são as Cúpulas Anuais para
encontro dos chefes de Estado e de Governo, em que são discutidas formas de cooperação
em diversas áreas, como educação superior, energia, regulação financeira, entre outras,
conforme descrito em Jesus (2012). São formulados ainda documentos que estabelecem
grupos de trabalho e se cogita, recentemente, a criação de um banco comum para
investimento e crédito. Jesus (2012, s/p) alerta, contudo, que, em médio e longo prazo, a
baixa institucionalização e a alta informalidade e flexibilidade “podem dificultar posições
coordenadas diante de desafios recentes”.
A primeira Cúpula do Bric ocorreu em 2009, na cidade russa de Ecaterimburgo,
tendo, segundo Flemes (2010), forte componente simbólico e geopolítico. “[…] a agenda
formal pareceu ser menos importante do que o êxito politico do Kremlin […] O governo
russo demonstrou que os clubes políticos podem ser formados com ou sem a participação
dos Estados Unidos” (Flemes, 2010, p. 149). No evento, a crise financeira nos países
centrais – EUA, União Europeia (EU) e Japão – ocupou parte das discussões, levantando,
inclusive, a possibilidade de um discurso comum entre os países do agrupamento na
reunião do G20 e o papel deste na condução de novas regulações para o sistema
financeiro. Nesse ínterim, a reforma de instituições, como o Fundo Monetário
Internacional (FMI) e o Banco Mundial, teve destaque com a cobrança de maior espaço
para os países emergentes e em desenvolvimento.
O encontro também foi produtivo em questões referentes à diminuição das
desigualdades e aos direitos humanos. Os quatro países reforçaram a necessidade das
demais nações de garantir que os Objetivos do Milênio fossem alcançados, além do
compromisso de combater a fome e prover segurança alimentar aos países mais pobres.
A discussão, nesse caso, resultou em um documento específico com os seguintes pontos:
preocupação com as mudanças climáticas, a necessidade de novos arranjos econômicos,
o papel da agricultura no mundo e como a energia deveria se aliar à produção de
alimentos. Em relação ao meio-ambiente, o desenvolvimento sustentável e a utilização de
novas fontes de energia foram debatidos, com apoio especial dos representantes
brasileiros que propunham, por exemplo, um maior uso de etanol em detrimento de
combustíveis fósseis.
Concernente à própria existência e ao motivo de ser do agrupamento, os países do
Bric afirmaram a necessidade de garantir uma ordem multipolar, sem que um país, ou um
grupo em especial, detivesse a hegemonia e o poder de decisão nas instituições
internacionais. Mais do que isso, afirmava-se o compromisso com uma ordem mais
democrática e que privilegiasse decisões multilaterais. Por fim, frisou-se a relevância do
Brasil e da Índia nas decisões da Organização das Nações Unidas (ONU), mas sem citar
diretamente o apoio a um assento permanente destes no Conselho de Segurança
(Declaração Conjunta, 2009).
A segunda Cúpula do Bric foi organizada em Brasília, em 2010. Nota-se a
continuidade dos temas anteriores nas discussões do ano em questão, com grande
preocupação com a garantia de uma ordem internacional multipolar e do respeito ao
Direito Internacional, especialmente em relação à tomada de decisão, em clara defesa do
multilateralismo (Declaração Conjunta, 2010). As questões econômicas também
continuaram centrais, até mesmo porque a crise financeira ainda preocupava boa parte
dos países. Por isso, o papel do G20 é, mais uma vez, lembrado como melhor interlocutor
e espaço para a resolução dos problemas econômicos mundiais.
Firmou-se ainda o compromisso em apoiar a entrada da Rússia na OMC e o fim
dos impasses referentes à Rodada Doha, creditando aos países desenvolvidos o atraso em
conseguir um acordo. Chamou atenção a organização de conferências interministeriais,
que resultaram no que foi publicado como um Memorando de Entendimento (BNDES,
2010). Nesse documento, prevê-se a ação conjunta de bancos nacionais de
desenvolvimento, o fortalecimento das relações comerciais e financeiras entre os países
do grupo, a possibilidade de criação de uma entidade interbancária, a condução de estudos
e trocas de experiências e o maior estreitamento de pesquisa e desenvolvimento na área
de energia e infraestrutura.
Foi publicada ainda uma base estatística dos países com informações sobre
economia, população, geografia e outros fatores para pesquisa e divulgação. Pelo sucesso
em garantir uma base comum de dados, cogitou-se a criação de uma Enciclopédia Comum
com informações mais detalhadas dos países. Além disso, grandes eventos esportivos,
como a Copa do Mundo e as Olimpíadas, foram lembrados e exaltados como sucesso
desses países.
A terceira Cúpula do Bric aconteceu em Sanya, na China, no ano de 2011. Foi a
primeira vez que a África do Sul participou efetivamente e que a Segurança Internacional
foi tema recorrente. Reafirmou-se a necessidade de garantir o crescimento econômico dos
países integrantes e as já citadas reformas nas instituições internacionais. Além disso, foi
a primeira vez que se citou, de maneira explícita, o Conselho de Segurança das Nações
Unidas e o apoio a assentos permanentes para Brasil, Índia e África do Sul. O contexto
favoreceu tal declaração (Declaração de Sanya, 2011), uma vez que os cinco países do
agrupamento faziam parte, simultaneamente, do Conselho de Segurança (Rússia e China
como membros permanentes, e os demais, como rotativos).
Os países demonstraram preocupação com a questão da Líbia e esforçaram-se em
afirmar a necessidade de apoiar a União Africana como principal fórum de discussões
para os problemas do continente africano. A exemplo das Cúpulas anteriores, o terrorismo
internacional foi condenado, mas dessa vez pediu-se com maior ênfase aos países das
Nações Unidas que aprovassem a Convenção Global da ONU sobre terrorismo – de onde
viriam as definições específicas para o problema. Ineditamente, condenaram-se também
os crimes cibernéticos, em alusão aos recentes ataques a websites governamentais e a
edifícios oficiais que teriam sido “invadidos” por grupos presentes especialmente na
Rússia, China e Brasil.
Em relação às questões econômicas, o G20 foi novamente apoiado como
agrupamento capaz de discutir e de promover novas ideias para resolver a constante crise
econômica e financeira. Para além do pedido de reformas institucionais, cogitou-se o uso
dos Direitos Especiais de Saque (SDR, na sigla em inglês) e a composição de uma cesta
de moedas para o sistema. A intenção era promover um espaço independente do dólar e
do euro, em que as moedas nacionais pudessem garantir as trocas diretamente entre si.
A agenda da Cúpula para as questões de desenvolvimento social e ambiental
privilegiou discussões passadas, com a retomada da preocupação com segurança
alimentar e com o uso de energias renováveis. Destaca-se o desenvolvimento da energia
nuclear como um “direito” dos países, em um discurso que se insere na democratização
dos recursos tecnológicos para tanto. Houve uma inclusão efetiva do meio-ambiente na
agenda com a ligação direta entre a produção de alimentos e o papel que os países mais
poluidores têm nas mudanças climáticas.
Cabe ressaltar uma expansão da agenda, com a inclusão de temas como gênero,
trabalho e saúde. Mesmo que citados em menor escala, é possível perceber maior
preocupação com questões sociais, além das já recorrentes questões econômicas. Por isso,
os países estabelecem uma parceria para o desenvolvimento da África e a criação de um
Plano de Ação no futuro.
As reuniões interministeriais continuaram e foram intensificadas. Nesse contexto,
destaca-se a reunião de ministros da Saúde, cujo documento estabelece o papel da saúde
no crescimento dos países em desenvolvimento e o apoio à Organização Mundial de
Saúde (OMS), pela necessidade de uma reforma na instituição que abrigue novas formas
de combater doenças que afetam a população mais pobre, além de garantir investimentos
à pesquisa e ao desenvolvimento de curas e vacinas. Valorizou-se bastante a Cooperação
Sul-Sul para a discussão de temas de saúde pública dos países pobres e em
desenvolvimento, sobretudo, em relação ao combate ao HIV, à tuberculose, à malária e à
hepatite. Ainda afirmou-se a necessidade de uma estratégia global para a universalização
do acesso à saúde e medicamentos.
Em meio à eleição do director-geral do FMI, os países do Brics condenaram o
princípio tácito da nacionalidade – em que um representante europeu ocuparia o cargo no
Fundo, e um americano, no Banco Mundial. Além disso, reforçaram que a crise financeira
teve início nos países desenvolvidos, o que sugeriria a busca por novas soluções, que
levasse em conta modelos adotados fora desses países. Por isso, o grupo afirmou que
reformas gerais na estrutura decisória e nas eleições gerais seriam imperativas para a
reorganização da instituição. Como explica Stuenkel (2012, s/p), “Certainly the IMF and
the G20 are among the most visible platforms where the BRICS have cooperated
effectively, as they share common goals, such as shifting the G20’s focus on development
and reforming the distribution of voting power in the IMF”.
Parece inconsistente afirmar que inexiste qualquer forma de cooperação entre os
membros do Brics, mesmo que seja um entendimento ad hoc e em fóruns específicos,
como ocorreu recentemente com o pedido por uma solução diplomática para a questão
nuclear iraniana e com o comunicado conjunto por um cessar-fogo e por uma solução
negociada e multilateral na Síria (Giraldi, 2012; Nossa, 2012; Paniev, 2012; Declaração
à Imprensa, 2012; RFI, 2012).
Quanto ao Brasil, especificamente, de acordo com Vigevani e Cepaluni (2011), as
relações internacionais do país no período a que se refere esse trabalho foram marcadas
por uma maior aproximação de atores distintos dos tradicionais como Estados Unidos e
União Europeia. Teria havido uma aproximação a países considerados estratégicos para
o que seria uma política externa mais pragmática, assertiva e altiva, com ênfase em países
como China, Índia, Rússia e regiões como o Oriente Médio e o Sudeste Asiático.
Ainda segundo esses autores, a aproximação com esses novos atores foi iniciada
ainda durante o governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso e acentuada
durante os dois mandatos do ex-presidente Lula. Para resumir a atuação do governo
brasileiro no período, utilizamos a seguinte esquematização:
As mudanças percebidas na política externa do governo Lula foram pautadas
por algumas diretrizes: (1) contribuir para a busca de maior equilíbrio
internacional, na tentativa de atenuar o unilateralismo; (2) fortalecer relações
bilaterais e multilaterais de forma a aumentar o peso do país nas negociações
políticas e econômicas internacionais; (3) aprofundar relações diplomáticas
para aproveitar as possibilidades de maior intercâmbio econômico, financeiro,
tecnológico e cultural; (4) evitar acordos que pudessem comprometer o
desenvolvimento em longo prazo (VIGEVANI; CEPALUNI, 2011, p.137).
Luiz Felipe Moreira (2010) corrobora a exposição anterior ao afirmar que o
governo brasileiro procurou aprofundar as relações regionais, retomar uma agenda de
comércio multilateral e a aproximação a países considerados estratégicos a fim de
diminuir a dependência comercial de parceiros tradicionais – o que não significou um
abandono dessas relações, pelo contrário. A criação de uma agenda que privilegiasse
temas sociais ganhou ênfase no período com a sugestão de iniciativas de combate à fome
e à pobreza. Ainda segundo Moreira (2010),
Analisando a integração sul-americana e do Mercosul definidas como a
principal prioridade, ofereceu-se aos vizinhos uma parceria para retomar o
crescimento da economia, a efetiva integração física (IRSA) e uma ação
estratégica no plano global para reverter a marginalização da região (p.343).
De acordo com Monica Hirst (2009), a posição brasileira se pautaria na visão de
que o país tem condições materiais e subjetivas suficientes para bancar uma política
externa mais assertiva. “Isso advém da ideia de que o Brasil não é um país pequeno e
insignificante, e tem opções num mundo onde, apesar dos desafios, a unipolaridade é mais
aparente do que real” (HIRST, 2009, p.217). Essa política externa teria como norte a
aliança com outros países emergentes no sistema internacional que também buscariam
maior autonomia e participação nas principais decisões em fóruns e órgãos multilaterais
– considerados o melhor local para balancear, mesmo que sutilmente, a posição dos países
centrais.
5. A ideia de nova ordem e o intermédio pelos BRICS
É possível perceber nos discursos do presidente Lula uma narrativa de
contraposição à ordem vigente, a qual seria representada principalmente pelas
organizações financeiras internacionais e o papel que as potências tradicionais teriam
sobre elas (como Estados Unidos e os países europeus, por exemplo – em última instância,
a própria ideia de Ocidente). Partindo da ideia previamente estabelecida, buscamos
demonstrar de que forma se dá a inserção brasileira no sistema internacional de acordo
com a narrativa construída pelo presidente Lula, por exemplo, na exaltação do papel do
grupo:
(...) nós temos que ter noção de que o Brasil tem relação estratégica com todos
os países dos Brics. Nós temos que fazer uma adequação no sentido de
mensurar o que nós representamos no mundo hoje (...). É preciso que a gente
estabeleça estratégia comum entre os Brics nas nossas negociações com os
outros blocos, nas nossas negociações com a ONU, para fazer as mudanças que
precisamos fazer. (...)Mas nós temos que descobrir entre nós as nossas
similaridades, as nossas potencialidades e, a partir daí, começar a trabalhar,
porque a gente fica muito mais forte. (LULA DA SILVA, 2009b).
É possível notar que na centralidade da agenda do presidente brasileiro está a ideia
de um sistema mais justo: essa concepção estaria atrelada às noções de ajuda aos países
mais pobres, democratização das instituições internacionais e maior participação dos
chamados países emergentes. Nesse contexto é que se inseririam os países do BRICS,
nações que teriam interesses na formação de um sistema multipolar e que distribuísse de
forma desconcentrada a tomada de decisão nos principais fóruns internacionais. Com esse
objetivo, o presidente Lula irá construir uma identidade de grupo, naquilo que seria o
“interior” em contraponto àqueles que, em tese, buscariam manter o status quo, o
“exterior” – o outro: “As estatísticas mostram que os BRICs têm enfrentado a crise em
melhores condições que a da maioria dos países, e analistas reconhecem que os quatro
têm papel fundamental para a retomada do crescimento econômico mundial.” (LULA DA
SILVA, 2009d).
Nessa lógica, o presidente pede maior cooperação entre os países do BRICS como
forma de melhorar o diálogo dos países emergentes. Mais que isso, afirma que essa
mesma cooperação não deve se ater ao grupo, mas ser estendida aos países que necessitem
de ajuda para desenvolver-se (LULA DA SILVA, 2007). Na esteira da narrativa de
cooperação, Lula ressalta que a melhor forma de evitar novas crises como a de 2008/2009
é por meio de um controle maior das instituições financeiras:
(...) a China e o Brasil mais os países que compõem os Brics se colocaram de
acordo em Londres, de que é preciso ter um controle mais forte sobre o
sistema financeiro. Os bancos devem existir e devem ser fortes para financiar
a produção. Os bancos não podem viver de especulação. A cada financiamento
de um banco tem que [se] gerar um produto, que consequentemente gera um
emprego, e gera riqueza para o povo. Não é possível os bancos ganharem
dinheiro trocando papéis e apostando no mercado futuro, valorizando
mercadorias que ainda não foram nem produzidas. Esse é um desafio. E nesse
aspecto, os Brics estão de acordo. Além de participar da regulação do sistema
financeiro, nós temos que fiscalizar os chamados paraísos fiscais. (LULA DA
SILVA, 2009a, grifo nosso).
A posição brasileira e dos demais países do BRICS, também segundo as
declarações feitas conjuntamente conforma já abordamos, é a de que a crise do final da
década passada foi resultado de políticas econômicas malogradas dos países centrais. A
falta de controle sobre as instituições financeiras e uma liberalização extremada da
negociação de papéis altamente especulativos teriam acarretado a quebra generalizada de
diversos bancos – por isso o presidente Lula ressalta o papel dessas instituições em
garantir o investimento produtivo, ao contrário do que teria sido feito. Isso é lembrado
em outro momento, dessa vez com maior destaque à ideia de contraposição entre
identidades distintas:
É preciso que o Banco Mundial e o Fundo Monetário abandonem seus
dogmas obsoletos e condicionalidades nefastas. O Brasil não se tornou
credor desses organismos para que as coisas continuassem como antes.
Exigimos reformas profundas para que os países em desenvolvimento possam
ter voz ativa na definição de seu próprio futuro. É esse o compromisso que os
países do Bric renovarão em seu encontro em Brasília, na semana que vem.
(LULA DA SILVA, 2010, grifo nosso).
Em outro momento, o presidente Lula sugere a mudança no uso do dólar entre as
transações comerciais e financeiras dos países do BRICS como forma de diminuir o que
seria considerado como dependência externa e para fortalecer as relações desses países
(LULA DA SILVA, 2009d). Ressalta-se que o governante brasileiro destaca a questão
cultural envolta na situação, lamentando que o costume tenha feito os países a se
acostumarem ao uso do dólar – o que, de acordo com ele, poderia ser quebrado pela
vontade dos países em estabelecer novos padrões de troca.
A crise tornou evidente que a concentração do processo decisório nas mãos
de poucos é uma receita falida. As reuniões do G-20 Financeiro, em
Washington e Londres, reconheceram o papel dos países em desenvolvimento
na manutenção da estabilidade econômica global. A consolidação do diálogo
entre países emergentes, como a recente Cúpula dos Brics realizada em
Ecaterimburgo, ajuda a preencher a lacuna deixada pela crise de
representação nas relações internacionais. (LULA DA SILVA, 2009c, grifo
nosso).
Mais que estabelecer uma relação de amizade e buscar construir uma identidade
comum baseada no contraponto, Lula também tem a preocupação de chamar para esses
países (e, obviamente, para o Brasil) a responsabilidade de construir uma nova ordem. A
crise de 2008/2009 como marco serviu não apenas para fortalecer um possível discurso
comum entre os países do BRICS em detrimento das ações de Estados Unidos e União
Europeia, mas também para uma crítica aberta à falta de mobilidade e democracia na
tomada de decisão das instituições. O mandatário brasileiro afirma que a única forma de
resgatar a credibilidade e a confiança em instituições como as Nações Unidas seria por
meio de reformas, como sugerido no caso do Conselho de Segurança (LULA DA SILVA,
2009d).
A ideia de uma ordem mundial pacífica e multipolar faz parte de uma narrativa
muito própria do Brasil que se misturaria com a dos demais países emergentes:
O Brasil tem as sólidas credenciais de um país que há mais de um século vive
em paz e harmonia com seus dez vizinhos. De um país que participou
decididamente, desde sempre, da construção do direito internacional e da
fundação das organizações multilaterais que são os pilares da boa ordem
mundial. Tem também as credenciais de um país que decidiu, pela força do
voto, engajar-se num grande processo pacífico de mudança. Neste novo
século, é necessário construir uma ordem mundial mais pacífica e
solidária, com desenvolvimento e justiça social (LULA DA SILVA, 2002,
grifo nosso).
Essa narrativa é retomada em âmbito maior, podendo ser interpretada como uma
forma de construir uma identidade comum: “Necessitamos uma ordem mundial regida
pelo direito internacional e por um sistema multilateral equilibrado e justo” (LULA DA
SILVA, 2004). Esse construção discursiva é repetida em outros momentos e situações,
mas sempre em busca de um padrão de atuação que privilegie uma ordem baseada nesse
mesmos princípios já explorados: “Compartilhamos a defesa de uma ordem mundial
regida pela observância do direito internacional e exercida por meio de um sistema
multilateral equilibrado e justo” (LULA DA SILVA, 2005).
Por fim, também recordamos que o discurso interno serve de inspiração para a
construção da narrativa voltada ao exterior. A percepção de que o combate à pobreza e a
desigualdade não se restringe ao Brasil ajuda a compor os elementos de construção dessa
nova ordem aclamada por Lula – e na qual os países do BRICS teriam papel essencial,
conforme visto anteriormente:
A luta contra a fome e a pobreza passa também pela instauração de uma ordem
mundial, que coloca o desenvolvimento econômico e social em primeiro plano.
Soluções permanentes para a miséria só vão existir se os países mais pobres
tiverem a oportunidade de progredir pelo seu próprio esforço. Desde que, livre
e justo, o comércio internacional, será um valioso instrumento para gerar
riqueza, distribuir renda e criar empregos. (LULA DA SILVA, 2006)
6. Considerações finais
O objetivo inicial do trabalho a ser apresentado previa a sintetização e comparação
da percepção de dois presidentes brasileiros acerca do grupo conhecido como BRICS em
suas políticas externas. Devido à escassez de tempo e opção por uma pesquisa inicial mais
modesta, entendemos que seria melhor deixar o foco apenas no Presidente Lula e retirar
a comparação que poderia ser feita em relação à atual presidente, Dilma Roussef.
Além disso, podemos adiantar algumas das lacunas deixadas no texto para
aperfeiçoamento futuro, uma vez que trata-se de fôlego inicial nas pesquisas aqui
relacionadas. A primeira delas refere-se ao marco teórico: será importante apresentar um
aprofundamento em relação ao que se chama de análise de política externa cognitiva sob
a visão de mais autores, para que se evite o enviesamento e, como aqui feito, o uso de
uma única autora. Outra questão que permite crítica é o enfoque pouco empírico da nossa
análise; apesar de entender que é uma questão de escolha metodológica, é cabível maior
apreciação de dados econômicos do período levantado – assim como um levantamento
dos acordos bilaterais entre os países do BRICS. E um terceiro aspecto que poderá ajudar
na análise é o da diplomacia presidencial: uma vez que optamos por usar discursos e
entrevistas do presidente Lula, seria interessante demonstrar quantitativamente as viagens
e visitas oficiais a outros países e para onde – até mesmo como forma de corroborar o
argumento de que uma região é privilegiada em detrimento de outra e por qual razão.
Ainda assim, procuramos compreender a evolução do BRICS desde a sua
“fundação” como acrônimo até uma maior institucionalização representada pelas Cúpulas
de chefes de Estado, as quais permitiram maior aproximação e estreitamento dos
interesses e ações no plano bilateral e multilateral.
O cenário internacional com que o ex-presidente brasileiro, Luis Inácio Lula da
Silva, teve que lidar foi atípico. De um contexto em que se viu e criticou uma ascensão
do unilateralismo norte-americano passou-se rapidamente a uma crise financeira de
proporções globais, capaz de colocar em xeque modelos de desenvolvimento promovidos
pelas potências tradicionais. A aproximação de países como Brasil, Rússia, Índia, China
e África do Sul se explicaria menos pelas suas semelhanças e mais pelos seus interesses
em questionar o status quo e a manutenção de uma ordem que não necessariamente lhes
permite demonstrar capacidade de persuasão e tomada de decisão. Essa alegada
necessidade de dar maior legitimidade e democratizar as instituições internacionais
esteve, portanto, na centralidade da agenda do grupo – e foi isso que buscamos demonstrar
de forma a analisar os discursos do presidente brasileiro quando constrói (ou tenta fazêlo) a coesão identitária do BRICS, mesmo que na prática isto ainda esteja longe de ser
realidade.
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