MESTRADO EM ORGANIZAÇÕES E DESENVOLVIMENTO
DANIELA RIBEIRO COUTINHO
O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO ESTADO DO PARANÁ: ABRANGÊNCIA,
EFEITOS E PROBLEMATIZAÇÕES
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
CURITIBA
2012
DANIELA RIBEIRO COUTINHO
O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO ESTADO DO PARANÁ: ABRANGÊNCIA,
EFEITOS E PROBLEMATIZAÇÕES
Dissertação apresentada como requisito
parcial à obtenção do grau de Mestre, do
Programa de Mestrado Acadêmico em
Organizações e Desenvolvimento, FAE
Centro Universitário.
Orientadora: Prof.ª Dr.ª Liana Maria da Frota
Carleial
CURITIBA
SETEMBRO 2012
TERMO DE APROVAÇÃO
Agradecimentos
Primeiramente a DEUS, pelas oportunidades e pelo privilégio a mim concedidos ao
compartilhar tamanha experiência, frequentar este curso de mestrado, perceber e atentar
para a relevância de temas que não faziam parte em profundidade de minha vida, e que hoje
se tornaram tão relevantes na construção e desconstrução de conhecimentos.
À minha Orientadora Dra. Liana Maria da Frota Carleial, pelos conhecimentos, incentivos,
simpatia e paciência no auxílio às atividades e discussões sobre o desenvolvimento desta
dissertação de conclusão de curso de mestrado. “Professora, sou privilegiada em tê-la como
minha orientadora, isto é um presente de Deus. Sou eternamente grata por ter vivido
momentos tão especiais dentro da academia”.
Aos professores da banca, pelo profissionalismo, disposição e contribuições essenciais ao
trabalho.
Aos colegas de classe pela espontaneidade e alegria na troca de informações, numa rara
demonstração de amizade e solidariedade durante o curso de mestrado.
Aos meus amados pais, Luiz Ribeiro Coutinho e Maria do Carmo Gualberto Coutinho por toda
dedicação e carinho...
E, com muito carinho agradeço a uma pessoa fundamental no meu crescimento como ser
humano e como acadêmica: João Heleno da Silva, foi contigo que aprendi que disciplina,
companheirismo e determinação caminham na mesma direção. Você é minha referência de
vida.
À minha família húngara, especialmente Dra. Krisztina Frankó e Dr. Gergely Frankó,
economistas sonhadores como eu, agradeço pelo companheirismo e amor a mim dedicados.
Às queridas amigas, também profissionais brilhantes: Valdineia Ribeiro de Oliveira
Matsuzawa, Darine Stela Garanhani e Camila Cardoso Morimoto. Não importa a distância
geográfica, vocês estão presentes no meu coração, e amizade sincera como a nossa é para
vida inteira!
Às queridas Mônica Isabel Gonçalves e Mariana Fressato, pelo profissionalismo e pela
gentileza em atender meus pedidos durante todo período do curso.
E finalmente, dedico às minhas amigas que vivem na Suíça, Valérie, Sandra, Maddalena e
Maralise: foi muito prazeroso estudar francês em Montreux. Esta viagem foi para mim um
conto de fadas, em algum lugar bem próximo aos Alpes Suíços eu me encontrei!
“Nenhuma sociedade pode ser florescente e
feliz, se a grande maioria de seus membros
forem pobres e miseráveis”.
(Adam Smith, A riqueza das nações, 1776).
RESUMO
COUTINHO, Daniela Ribeiro. O programa bolsa família no estado do Paraná:
abrangência,
efeitos
e
problematizações.
138p.
Dissertação
(Mestrado
em
Organizações e Desenvolvimento) - FAE Centro Universitário. Curitiba, 2012.
O objetivo geral desta dissertação é analisar o Programa Bolsa Família destacando sua
abrangência, distribuição territorial dos beneficiados e problematizar a sua relação com a
pobreza e a desigualdade social no Estado do Paraná. O Estado possui excelentes
indicadores socioeconômicos, entretanto, convive com altas taxas de pobreza,
especialmente em determinadas mesorregiões geográficas. Para alcançar este objetivo,
é realizada uma breve análise de Estado e políticas públicas. Destas, as transferências
de renda condicionada parecem ser o principal mecanismo para enfrentamento do
problema, tanto na América Latina quanto no Brasil, sendo que o Programa Bolsa Família
é o principal programa de distribuição de renda condicionada no País. Pretende-se
responder se o Programa Bolsa Família, que atende mais de 430.000 famílias no Estado
do Paraná foi efetivo, desde a sua implantação, na redução da pobreza e na garantia de
acesso a alguns direitos sociais, que fazem parte das condicionalidades do programa
(saúde e educação), além de avaliar o padrão de emprego e renda no Estado.
Finalmente, busca-se apontar as principais problematizações do Programa Bolsa Família
no Estado, uma vez que a pobreza vem regredindo, mas ainda é persistente.
Palavras-chave: Estado, Políticas sociais, Programas de Transferência de Renda
Condicionada, Programa Bolsa Família, Estado do Paraná, pobreza, direitos sociais.
ABSTRACT
COUTINHO, Daniela Ribeiro. O programa bolsa família no estado do Paraná:
abrangência,
efeitos
e
problematizações.
138p.
Dissertação
(Mestrado
em
Organizações e Desenvolvimento) - FAE Centro Universitário. Curitiba, 2012.
The goal of this dissertation is to analyze the Bolsa Família Program highlighting its
scope, territorial distribution of winners and discuss its relationship with poverty and social
inequality in the state of Parana. The state has great socio-economic indicators, however,
coexists with high poverty rates, especially in certain geographic meso. To achieve this
goal, we provide a brief analysis of state and public policy. Of these, the conditional cash
transfers seem to be the main mechanism for tackling the problem, both in Latin America
and Brazil, and the Family Grant Program is the flagship program of conditional cash
distribution in the country is intended to respond to the Program Bolsa Familia, which
serves more than 430,000 families in the State of Parana has been effective since its
implementation, reducing poverty and ensuring access to some social rights, which are
part of the conditionalities of the program (health and education), and evaluate the pattern
of employment and income in the state. Finally, we seek to point out the main
problematization of the Family Grant Program in the State, since poverty is regressing, but
is still persistent.
Keywords: State, social policies, programs Conditional Cash Transfers, Bolsa Família
Program, State of Parana, poverty, social rights.
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 - ESTIMATIVA DE FAMÍLIAS ATENDIDAS PELO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA EM
ABRIL/2012 ..................................................................................................................................... 58
QUADRO 2 - SÍNTESE DOS PROGRAMAS SOCIAIS NO ESTADO DO PARANÁ – MAIO DE 2012. ................ 92
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 - RESULTADO FISCAL DO GOVERNO FEDERAL – ACIMA DA LINHA (% DO PIB) .......................... 40
TABELA 2 - POSIÇÃO E FATURAMENTO DAS COOPERATIVAS PARANAENSES CITADAS ENTRE
AS 400 MAIORES EMPRESAS DO AGRONEGÓCIO BRASILEIRO – 2008 - 2009. .......................... 69
TABELA 3 - PRINCIPAIS PRODUTOS AGRÍCOLAS NO PARANÁ – 2010............................................................ 70
TABELA 4 - PRODUTO INTERNO BRUTO DO PARANÁ NO PERÍODO DE 2002 A 2010 E
ESTIMATIVA PARA 2011 ..................................................................................................................... 71
TABELA 5 - AS MAIORES ECONOMIAS NO PARANÁ EM 2009........................................................................... 71
TABELA 6 - NÚMERO E PERCENTUAL DE PESSOAS DA REGIÃO METROPOLITANA DE
LONDRINA QUE RECEBE ATÉ 02 SALÁRIOS MÍNIMOS MENSAIS REFERENTES AO ANO
2000 ...................................................................................................................................................... 74
TABELA 7 - POPULAÇÃO TOTAL, URBANA E RURAL DOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO
METROPOLITANA DE CURITIBA – 2010 ............................................................................................ 79
TABELA 8 - SÍNTESE DOS PROGRAMAS SOCIAIS NO PARANÁ EM ABRIL DE 2012...................................... 84
TABELA 9 - NÚMERO E DISTRIBUIÇÃO DE FAMÍLIAS, DE FAMÍLIAS POBRES E TAXA DE
POBREZA, SEGUNDO MESORREGIÃO – PARANÁ, 2000 ................................................................ 86
TABELA 10 - NÚMERO DE DISTRIBUIÇÃO DO TOTAL DE FAMÍLIAS, DE FAMÍLIAS POBRES E
TAXA DE POBREZA, SEGUNDO AGLOMERAÇÕES URBANAS – PARANÁ – 2000. ..................... 87
TABELA 11 - NÚMERO DE FAMÍLIAS RURAIS POR FAIXA DE RENDIMENTOS – PARANÁ- 2001- 2009 .......... 94
TABELA 12 - MÉDIA MUNICIPAL DOS ÍNDICES DO IPDM - PARANÁ - 2002/2009 ............................................ 102
TABELA 13 - TAXAS DE ATENDIMENTO ESCOLAR, DE ESCOLARIZAÇÃO BRUTA E LÍQUIDA PARANÁ – 2001-2009...................................................................................................................... 104
TABELA 14 - ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA – 2005-2009 ..................................... 105
TABELA 15 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA EDUCAÇÃO DE ALGUNS MUNICÍPIOS
PARANAENSES EM 2002, 2005, 2007, 2008 E 2009 ..................................................................... 108
TABELA 16 - COBERTURA DA REDE DE ATENÇÃO BÁSICA EM SAÚDE PROPOSTA
PELO MINISTÉRIO DA SAÚDE E EFETIVADA PELOS MUNICÍPIOS DO
PARANÁ – AGOSTO DE 2007 ....................................................................................................... 109
TABELA 17 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA SAÚDE DE ALGUNS MUNICÍPIOS
PARANAENSES EM 2002, 2005, 2007, 2008 E 2009. .................................................................... 112
TABELA 18 - SALDO DE EMPREGO FORMAL, SEGUNDO ATIVIDADES ECONÔMICAS –
PARANÁ - JANEIRO A DEZEMBRO DE 2011 ................................................................................ 114
TABELA 19 - TAXA DE DESOCUPAÇÃO, SEGUNDO REGIÕES METROPOLITANAS – 2011 ........................... 115
TABELA 20 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA RENDA DE ALGUNS MUNICÍPIOS
PARANAENSES EM 2002, 2005, 2007, 2008 E 2009. .................................................................... 117
TABELA 21 - DISTRIBUIÇÃO DO PRODUTO INTERNO BRUTO (PIB) E POSIÇÃO NO
RANKING BRASILEIRO, SEGUNDO MUNICÍPIOS SELECIONADOS - PARANÁ – 2009 ............. 119
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 - OBJETIVOS, TIPO DE AÇÃO, CONTINGÊNCIAS, RISCOS E NECESSIDADES DA
POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL – 2010 ................................................................................................ 36
FIGURA 2 - OBJETIVOS E POLÍTICAS SETORIAIS E TRANSVERSAIS DA POLÍTICA SOCIAL
BRASILEIRA – 2010 ............................................................................................................................. 37
FIGURA 3 - AUMENTO DO BENEFÍCIO MÉDIO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO PERÍODO
2010-2012 ........................................................................................................................................... 122
LISTA DE MAPAS
MAPA 1 - FAMÍLIAS BENEFICIADAS PELO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO BRASIL EM 2004 E
EM 2011................................................................................................................................................... 58
MAPA 2 - LOCALIZAÇÃO GEOGRÁFICA DO ESTADO DO PARANÁ.................................................................... 63
MAPA 3 - MESORREGIÕES GEOGRÁFICAS NO ESTADO DO PARANÁ - 2010 .................................................. 72
MAPA 4 - REGIÃO METROPOLITANA DE LONDRINA ........................................................................................... 73
MAPA 5 - REGIÃO METROPOLITANA DE MARINGÁ ............................................................................................ 75
MAPA 6 - REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA ............................................................................................ 79
MAPA 7 - LOCALIZAÇÃO GEOGRÁFICA DE FOZ DO IGUAÇU ............................................................................ 82
MAPA 8 - FAMÍLIAS POBRES, SEGUNDO MESORREGIÕES NO PARANÁ – 2000. ............................................ 87
MAPA 9 - DISTRIBUIÇÃO DAS FAMÍLIAS POBRES NO PARANÁ – 2000 ............................................................. 88
MAPA 10 - ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO NO ESTADO DO PARANÁ - ANO 2000. ....................... 88
MAPA 11 - FAMÍLIAS BENEFICIADAS PELO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO ESTADO DO PARANÁ EM
EM 2004 E EM 2011 ............................................................................................................................. 92
MAPA 12 - MESORREGIÃO CENTRO-SUL DO ESTADO DO PARANÁ ................................................................ 99
MAPA 13 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA DA EDUCAÇÃO, DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO
PARANÁ EM 2002 .............................................................................................................................. 107
MAPA 14 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA DA EDUCAÇÃO, DOS MUNICÍPIOS ESTADO DO
PARANÁ EM 2009 .............................................................................................................................. 107
MAPA 15 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA DA SAÚDE, DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO
PARANÁ 2002 .................................................................................................................................... 111
MAPA 16 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA DA SAÚDE, DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO
PARANÁ 2009 .................................................................................................................................... 111
MAPA 17 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA RENDA, DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO PARANÁ
EM 2002 .............................................................................................................................................. 115
MAPA 18 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA RENDA, DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO
PARANÁ EM 2009 .............................................................................................................................. 116
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 - DESPESAS PÚBLICAS (% DO PIB COM BASE EM 12 MESES) ..................................................... 39
GRÁFICO 2 - COEFICIENTE DE GINI NO BRASIL ENTRE 1960 E 2012............................................................... 41
GRÁFICO 3 - PARTICIPAÇÃO PERCENTUAL DAS FAMÍLIAS “RURAIS” NO TOTAL DE FAMÍLIAS,
SEGUNDO CLASSES DE RENDA FAMILIAR MENSAL PER CAPITA – PARANÁ - 2000 ............... 89
GRÁFICO 4 - ÍNDICE IPARDES DE DESEMPENHO MUNICIPAL – DIMENSÃO EDUCAÇÃO – 2008/2009 ..................................................................................................................................... 106
GRÁFICO 5 - ÍNDICE IPARDES DE DESEMPENHO MUNICIPAL – DIMENSÃO SAÚDE 2008/2009.................. 110
GRÁFICO 6 - DISTRIBUIÇÃO DOS OCUPADOS SEGUNDO CLASSES DE RENDIMENTO MENSAL
NO TRABALHO PRINCIPAL – PARANÁ 2002/2008 ....................................................................... 114
GRÁFICO 7 - ÍNDICE IPARDES DE DESEMPENHO MUNICIPAL – DIMENSÃO RENDA – 2008/2009 .............. 117
GRÁFICO 8 - FAMÍLIAS EXTREMAMENTE POBRES INCLUÍDAS NO CADASTRO ÚNICO PELO PLANO
BRASIL SEM MISÉRIA, NO PERÍODO DE JUNHO DE 2011 A MARÇO DE 2012 ......................... 121
GRÁFICO 9 - EXPANSÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA, EM R$ BILHÕES E % DO PIB, DE 2003 A
2012 ................................................................................................................................................. 122
GRÁFICO 10 - PERCENTUAL DE REDUÇÃO DE EXTREMA POBREZA POR FAIXA ETÁRIA APÓS A
AÇÃO BRASIL CARINHOSO ......................................................................................................... 123
GRÁFICO 11 - PERFIL DOS EMPREENDEDORES INDIVIDUAIS FORMALIZADOS E ASSISTIDOS
NO PERÍODO DE DEZEMBRO/2010 A FEVEREIRO/2012.......................................................... 125
LISTA DE SIGLAS
AIBF II
Avaliação de Impacto do Programa Bolsa Família
ATER
Assistência Técnica e Extensão Rural
Banco Internacional para Reconstrução e
BIRD
Desenvolvimento
CEPAL
Comissão Econômica para a América Latina e Caribe
CF/88
Constituição Federal de 1988
FGV
Fundação Getúlio Vargas
FMI
Fundo Monetário Internacional
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IAP
Instituto Agronômico do Paraná
IDH
Índice de Desenvolvimento Humano
IDH-M
Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
INEP
Anísio Teixeira
IPARDES
Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e
Social
IPEA
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
Km
Quilômetros
Km2
Quilômetros quadrados
MDS
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
MEC
Ministério da Educação e Cultura
MEI
Microempreendedores individuais
MERCOSUL
Mercado Comum do Sul
MESA
Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar
MS
Ministério da Saúde
MTE
Ministério do Trabalho e Emprego
PIB
Produto Interno Bruto
OSS
Orçamento da Seguridade Social
PAA
Programa de Aquisição de Alimentos
PBA
Programa Bolsa Alimentação
PBF
Programa Bolsa Família
PCA
Programa Cartão Alimentação
PETI
Programa para a Erradicação do Trabalho Infantil
PGRM
Programa de Garantia de Renda Mínima
PIA
População em Idade Ativa
PNBE
Programa Nacional Bolsa Escola
PNUD
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPC
Paridade do Poder de Compra
PR
Paraná
PROGRESA
Programa de Educação, Saúde e Alimentação (México)
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e
PRONATEC
Emprego
RAIS
Relação Anual de Informações Sociais
RMC
Região Metropolitana de Curitiba
RML
Região Metropolitana de Londrina
RMM
Região Metropolitana de Maringá
SAIN
Secretaria de Assuntos Internacionais
SEAE
Secretaria de Acompanhamento Econômico
SESC
Serviço Social do Comércio
SM
Salário Mínimo
SPE
Secretaria de Política Econômica
STN
Secretaria do Tesouro Nacional
UFF
Universidade Federal Fluminense
URSS
União das Repúblicas Socialistas Soviéticas
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO ............................................................................................................................. 16
2
ESTADO E POLÍTICA SOCIAL ................................................................................................... 21
2.1
O ESTADO BRASILEIRO............................................................................................................. 21
2.2
POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL ................................................................................................... 29
3
POLÍTICAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA .......................................................................... 43
3.1
INTRODUÇÃO ............................................................................................................................. 43
3.2
POLÍTICAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NA AMÉRICA LATINA ..................................... 44
3.3
A IMPLANTAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO BRASIL ............................................ 52
3.3.1
Antecedentes................................................................................................................................ 54
3.3.2
O Programa Bolsa Família: condicionalidades e abrangência ..................................................... 57
4
CONTEXTUALIZAÇÃO SOCIOECONÔMICA DO ESTADO DO PARANÁ NO
CENÁRIO BRASILEIRO ............................................................................................................... 62
4.1
GEOGRAFIA, ECONOMIA E INFRAESTRUTURA ...................................................................... 62
4.2
FAMÍLIAS POBRES NO PARANÁ ............................................................................................... 84
5
O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: ABRANGÊNCIA, EFEITOS E PROBLEMATIZAÇÕES .......... 91
5.1
ABRANGÊNCIA E EFEITOS DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO ESTADO DO PARANÁ .... 91
5.1.1
Abrangência do Programa Bolsa Família no Estado do Paraná................................................... 92
5.1.2
Redução da Pobreza no Paraná .................................................................................................. 93
5.2
MESORREGIÕES CRÍTICAS NO PARANÁ ................................................................................ 97
5.2.1
Mesorregião Centro-Sul................................................................................................................ 98
5.2.2
Mesorregião Oeste ..................................................................................................................... 100
5.3
O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E SUA RELAÇÃO COM AS CONDICIONALIDADES
NO ESTADO DO PARANÁ ........................................................................................................ 101
5.3.1
Educação.................................................................................................................................... 102
5.3.2
Saúde ......................................................................................................................................... 108
5.3.3
Emprego e Renda ...................................................................................................................... 112
5.4
PROBLEMATIZAÇÕES SOBRE O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA ........................................... 118
6
CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................................................................... 126
REFERÊNCIAS ................................................................................................................................................... 132
16
INTRODUÇÃO
A pobreza e a desigualdade social acompanham o Brasil historicamente. O
País compõe o rol de países com a distribuição de renda mais desigual do mundo,
com grande contingente de famílias vivendo abaixo da linha de pobreza. A
desigualdade no Brasil é uma das mais elevadas do mundo, pois um país com renda
per
capita
relativamente
elevada
mantém
nas
duas
últimas
décadas
aproximadamente 40% da população abaixo da linha de pobreza (BRASIL, 2011c).
Em 2010 o Banco Mundial disponibilizou dados relativos ao índice de Gini de
169 países, e apenas catorze1 países possuíam índices de concentração de Gini
superiores ao do Brasil (MOREIRA, 2011).
Reduzir a desigualdade social e de distribuição de renda é uma das funções
do Estado brasileiro. Um dos objetivos fundamentais da República Federativa do
Brasil
é
construir
uma
sociedade
livre,
justa
e
solidária,
garantindo
o
desenvolvimento nacional, erradicando a pobreza e a marginalização, com redução
das desigualdades sociais e regionais. Para o cumprimento de tais objetivos o
Estado lança mão de políticas sociais, que são modalidades de política pública que
podem ser produzidas sob distintas estruturas legais e institucionais, em distintos
contextos, sistemas e regimes políticos (VIANNA, 2002).
No Brasil e na maioria dos países da América Latina, as políticas de
transferência de renda condicionada representam a principal modalidade de política
pública para o combate à pobreza, e foram apresentados como uma inovação, pelo
fato de romperem com a tradição das cestas básicas e por realizarem transferências
monetárias sem o requisito de contribuição prévia, como no modelo de seguro social
(FONSECA; VIANA, 2007).
No Brasil, o principal programa de transferência de renda condicionada é o
Programa Bolsa Família, que transfere diretamente renda com condicionalidades,
beneficiando famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza. Até março de
2012 eram atendidas 13.394.893 famílias em todo território nacional. Diversos
estudos apontam para a contribuição do Programa na redução das desigualdades
1
Países com índice de Gini superiores ao do Brasil em 2010: Namíbia, Seicheles, Comores, Micronésia,
Botsuana, Haiti, Belize, Angola, Colômbia, África do Sul, Bolívia, Honduras, Lesoto e Suazilândia.
17
sociais e da pobreza (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,
2011).
O objetivo geral desta dissertação é analisar o Programa Bolsa Família,
destacando sua abrangência, distribuição territorial dos beneficiados e problematizar
a sua relação com a pobreza e desigualdade social no Estado do Paraná, que se
situa numa das regiões mais desenvolvidas do país, possui ótimos indicadores
socioeconômicos e ainda assim convive com altos níveis de pobreza. A justificativa e
a relevância do tema do trabalho se devem ao fato de atualmente o Programa Bolsa
Família atender mais de 400.000 famílias no Estado (BRASIL, 2011b).
Os objetivos específicos do trabalho incluem: a) caracterizar a condição de
pobreza no Estado do Paraná; b) verificar a localização territorial dessas famílias; c)
identificar dentre as famílias do Paraná quais as condicionalidades mais frequentes;
d) apresentar e discutir alguns efeitos do programa, como abrangência, efeitos sobre
pobreza, emprego e saúde; e e) problematizar o Programa no contexto da pobreza
no Paraná.
Assim, a pergunta central da pesquisa é: o Programa Bolsa Família é efetivo
na redução da pobreza e desigualdade de renda no estado do Paraná?
Para alcançar os objetivos propostos, a metodologia utilizada foi a revisão da
literatura pertinente aos temas, com a utilização de livros, artigos, publicações, teses
de mestrado e doutorado. Foram realizadas consultas em sites governamentais ou
pertinentes ao assunto para a coleta dos dados apresentados no trabalho. A coleta
de dados demográficos, econômicos e sociais foi realizada qualitativamente a partir
de dados secundários disponibilizados em publicações institucionais e ministeriais
do Estado do Paraná e do Governo Federal. Posteriormente os dados estatísticos
relevantes foram agrupados em tabelas e gráficos, sendo utilizado o Microsoft
Excel® e anexados às discussões, sendo realizadas análises qualitativas e
quantitativas. Neste aspecto, houve limitações metodológicas, em decorrência da
ausência de dados referentes ao estado do Paraná.
A apresentação do trabalho submetido à Banca de Dissertação será
estruturada em quatro capítulos. O Capítulo 2 divide-se em duas seções, as quais
abordam o Estado e Política Social no Brasil. Num primeiro momento, conceitua-se
Estado e as bases democráticas de direito nas quais o País e sua Constituição se
18
baseiam, sendo apresentadas as funções do Estado, dentre as quais se destacam a
redução da pobreza e a construção de uma sociedade mais justa, objetivos que
podem ser alcançados através de políticas sociais, que serão abordadas na
segunda seção do capítulo. Nesta seção serão abordadas as políticas sociais no
Brasil, uma vez que são instrumentos essenciais na redução da pobreza e da
desigualdade.
O Capítulo 3 aborda especificamente às políticas de transferência de renda.
Num primeiro momento, são abordadas as políticas de distribuição de renda na
América Latina e no Brasil, de modo geral, correlacionando desenvolvimento e
subdesenvolvimento. Na maioria dos países da América Latina, a estratégia
característica para promover bem estar social é a da transferência de renda
mediante contrapartidas dos beneficiários (DULCI, 2009). Os programas de
transferência de renda foram apresentados como uma inovação, pelo fato de
romperem com a tradição das cestas básicas e por realizarem transferências
monetárias sem o requisito de contribuição prévia, como no modelo seguro social
(FONSECA; VIANA, 2007).
Num segundo momento, é abordada a implantação do Programa Bolsa
Família, principal programa governamental brasileiro de distribuição de renda
condicionada. Serão apresentados os programas de transferência de renda que
antecederam o Programa Bolsa Família e posteriormente o integraram (Bolsa
Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão Alimentação). O foco do Programa
Bolsa Família são os grupos mais vulneráveis da população, que encontravam
grande dificuldade de acesso aos serviços e benefícios sociais de que necessitam. A
principal finalidade do Programa seria desenvolver uma estratégia que facilitasse o
acesso das famílias mais pobres aos serviços e benefícios oferecidos pelo Estado
nas áreas da saúde, educação, habitação e distribuição de renda (BRASIL, 2011c).
O Capítulo 4 analisa especificamente o Estado do Paraná e está dividido em
duas seções. Na primeira seção é feita a contextualização socioeconômica do
estado no cenário nacional, enfatizando sua localização geográfica, colonização,
divisão política, economia, infraestrutura e índice de desenvolvimento humano.
Apesar de possuir excelentes índices socioeconômicos, responder pelo 6º PIB do
País, o estado apresenta grande contingente de famílias pobres, que será abordado
na segunda seção do capítulo, onde é feita a coleta de dados referentes a famílias
19
pobres no estado, com quantificação e distribuição geográfica, apresentação das
mesorregiões mais pobres, discussão sobre a concentração da pobreza ao redor
das regiões metropolitanas, os bolsões de pobreza e a perpetuação da pobreza em
determinadas mesorregiões.
O Capítulo 5 está estruturado em 4 seções. Serão abordadas a abrangência
do programa no estado e sua relação coma diminuição da pobreza. No período entre
2003 e 2008, o índice de pobreza teve queda de 8,25 pontos percentuais no Estado
do Paraná, segundo dados compilados pelo Centro de Políticas Sociais da
Fundação Getúlio Vargas (FGV), a partir do resultado da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios (Pnad), divulgados em setembro de 2009. Em 2003, 16% dos
paranaenses (aproximadamente 1,6 milhão de pessoas) viviam na linha da pobreza.
Cinco anos depois, com um aumento de um milhão de habitantes, o índice caiu para
7,75%, (813 mil pessoas). A maior redução do índice de pobreza ocorreu no interior
do Estado, que passou de 16,8% para 8,46% em cinco anos, enquanto na Região
Metropolitana/Capital, o índice recuou de 10,5% para 3,92% e na periferia da Região
Metropolitana, de 18,7% para 9,09% (Fundação Getúlio Vargas, 2009).
Nas áreas rurais, houve redução da pobreza. Em 2001, 34,9% das famílias
eram pobres, e em 2009 não passavam de 24,1%. É possível observar também que
o percentual das famílias com renda per capita acima de um salário mínimo passa
de 37,4% em 2001 para 44,9% em 2009 (BAZOTTI; SUGAMOSTO, 2011). O peso
das transferências de renda condicionada na composição dos rendimentos
familiares no País, em 2008, atingiu 19,3% de participação, com aumento expressivo
comparativamente a 1988, que era de 9,5% (IPARDES, 2010).
A segunda sub seção abordará duas mesorregiões críticas em concentração
de famílias pobres no estado. A terceira subseção explanará sobre as
condicionalidades educação e saúde, bem como emprego e renda no estado. Será
feita a análise da influência do programa na facilidade de acesso da população
beneficiada a direitos sociais básicos, especificamente em relação à escolaridade,
emprego e saúde, uma vez que são condicionalidades do programa. Os dados
foram coletados a partir de indicadores de emprego, saúde e escolaridade,
disponíveis em órgãos governamentais, como Ministérios do Trabalho e Emprego,
Saúde e Educação e órgãos estaduais.
20
Comparou-se dados atuais com os dados anteriores ao período de
implantação do Programa Bolsa Família, analisando e quantificando indicadores de
redução da pobreza, indicadores de saúde e educação, além da avaliação do
padrão de emprego e renda no Estado.
Finalmente, a quarta sub seção abordará as problematizações do programa
Bolsa Família, sua efetividade na redução da pobreza. Será enfatizada a
necessidade de criação de políticas que fortaleçam a criação de emprego e renda,
que valorizem o salário mínimo e que auxiliem os beneficiários a se inserirem no
mercado de trabalho. Neste aspecto, é fundamental o empreendedorismo e o
investimento em educação e qualificação profissional, uma vez que o programa se
enquadra em política de governo, sujeito à descontinuidade se eventualmente for de
interesse do poder político. Serão apontados os fatores que também interferem na
redução da pobreza e desigualdade, uma vez que tal fato não deve ser atribuído
apenas ao Programa Bolsa Família. Pretende-se avaliar se o programa realmente é
efetivo para redução da pobreza ou se atua somente na consequência, e não na
causa do problema.
21
1
ESTADO E POLÍTICA SOCIAL
O Estado brasileiro é um Estado Democrático de Direito, que tem entre seus
objetivos construir uma sociedade mais justa e erradicar a pobreza, e uma das
maneiras de fazê-lo é através de políticas sociais, que são intervenções que
possuem inúmeras funções, dentre as quais diminuir a desigualdade entre a
população. O primeiro capítulo deste trabalho enfatizará o Estado brasileiro e as
Políticas Sociais no Brasil.
O capítulo é dividido em duas seções, sendo que a primeira seção tem por
objetivo conceituar o Estado brasileiro, seus fundamentos e os direitos garantidos
por sua Constituição, e as políticas sociais no País. A Constituição Federal brasileira
de 1988 é considerada cidadã e inovadora, ao reconhecer a existência de pobreza,
marginalidade e desigualdade social e colocar como princípios básicos a construção
de uma sociedade mais justa, com o combate a tais mazelas e a defesa do cidadão
hipossuficiente através de uma gama de direitos sociais.
A segunda seção do capítulo 2 discorre sobre as políticas sociais no Brasil,
passando pelas correntes que as influenciaram, as crises econômicas que as
fizeram necessárias, a influência da Constituição Federal sobre as políticas sociais
vigentes, as áreas de maior atuação e seu reflexo na redução da desigualdade.
2.1
O ESTADO BRASILEIRO
O Brasil é um Estado Democrático de Direito, tendo como fundamentos a
soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político (Constituição da República
Federativa do Brasil, artigo 1º). A Constituição Federal de 1988 trouxe um fato
curioso, até então ausente nas constituições anteriores: a abordagem da pobreza,
marginalidade e desigualdade social, ficando conhecida como Constituição Cidadã.
O artigo 3º da Constituição Federal de 1988 enumera os objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil: construção de uma sociedade livre,
justa e solidária; garantia de desenvolvimento nacional; erradicação da pobreza e
marginalização, com redução das desigualdades sociais e regionais; e promoção do
22
bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade ou quaisquer
outras formas de discriminação.
Os direitos sociais representam uma dimensão dos direitos fundamentais do
homem, sendo prestações positivas proporcionadas pelo Estado direta ou
indiretamente, sendo garantidos por normas constitucionais, com o intuito de
proporcionar melhores condições de vida aos mais fracos, com tendência a
realização de equidade de situações sociais desiguais, sendo, portanto, direitos que
se enlaçam ao direito de igualdade (SILVA, 2006).
Para entender o porquê da necessidade de um Estado soberano, podemos
recorrer à teoria de Thomas Hobbes, que viveu na época da Revolução Gloriosa,
onde o Estado era ausente/inexistente, e a sociedade era submetida à força bruta,
vivendo o cidadão em constante instabilidade social. Para Hobbes, o Estado deveria
ser a instituição fundamental para regular as relações humanas dadas a condição
natural dos homens, que os impele a satisfazer seus desejos pessoais a qualquer
custo, movidos por paixões e violência. Segundo Rousseau, o Estado surge a partir
de um contrato social entre os homens, que necessitam de regras para o bom
convívio.
Segundo Secchim e Pettene (2003, p.2):
O Estado exerce neste campo relevante papel, devendo servir de instrumentação,
apoio, motivação, não sendo empecilho nos processos democráticos. [...] Sabe-se
que para a manutenção da ordem vigente sempre coube ao Estado a função de
regular e de definir o cidadão. Entretanto, sendo o Estado inevitável e
imprescindível, torna-se necessário o seu controle democrático, o que se efetiva por
meio da mobilização das forças coletivas, que é capaz de dizer que Estado lhe
convém, em torno de um conjunto de valores que propiciem condições para o novo
reordenamento.
As sociedades capitalistas instituíram, a partir do século XIX, sistemas
públicos de proteção social que implicaram na intervenção do Estado na economia
para regulação e provimento de bens e serviços (MOREIRA, 2011). Há muita
discussão acerca do relacionamento entre capitalismo, desenvolvimento e bem-estar
social. Controversa também é a intervenção pública na atividade social, uma vez
que segundo Moreira (2011, p.21):
As modalidades e as razões para a intervenção pública na atividade social são
debatidas desde os primórdios das Ciências Sociais, revelando a controvérsia
referente ao papel do Estado na promoção do desenvolvimento. Muitos autores
argumentam que sem o Estado não haveria desenvolvimento, uma vez que o regime
capitalista exige freios aos seus mecanismos mercadorizantes, regulação e
planejamento econômico. Outros defendem que, dentro da atividade econômica, a
23
intervenção estatal não deve existir ou deve ser mínima, pois os objetivos desejados
seriam atingidos por meio da expansão e ajuste “natural” dos mercados.
No Brasil, a ordem econômica adquire dimensão jurídica a partir da
Constituição de 1934, que consignava princípios e normas sobre a ordem
econômica, sob a influência da Constituição alemã de Weimar, o que não quer dizer
necessariamente um sopro de socialização, pois tanto aqui como no mundo
ocidental em geral, as Constituições consubstanciam a forma econômica capitalista,
que se apoia inteiramente na apropriação privada dos meios de produção e na
iniciativa privada, caracterizando o modo de produção capitalista (SILVA, 2006).
Neste sentido, a atuação do Estado no setor econômico representa uma
busca de ordenação da vida social e econômica, uma tentativa de arrumar a
desordem proveniente do liberalismo2. Tal atuação gera efeitos especiais, uma vez
que impõe condicionamentos à atividade econômica. Não é possível concluir que
tais efeitos beneficiem as classes populares, mas é possível salientar que a função
do Estado ao interferir no setor econômico é racionalizar a vida econômica e criar
condições de expansão do capitalismo monopolista (SILVA, 2006).
Fatores que colocam em risco a integração da sociedade, como pobreza,
estratificação social, desemprego, concentração de poder e renda devem ser
minimizados ou combatidos, para que haja equilíbrio social (CASTEL, 1998), o que
pode ser alcançado através de criação e implantação de políticas públicas. Tais
fatores podem ser denominados questões sociais, uma vez que questionam a
capacidade de integração social de determinada sociedade num dado momento.
É possível enumerar três fases da evolução da política social. A primeira
fase ocorreu com a Chamada Lei dos Pobres3, muito disseminada nos países
europeus, como necessidade de reduzir a pobreza e a desigualdade social gerada
pela transição econômica para o capitalismo, onde ocorreu expansão do comércio e
valorização das cidades, tornando a pobreza visível, incômoda, e reconhecida como
um risco social (Vianna, 2002; Moreira, 2011). Sobre a primeira fase da evolução da
política social:
2
O Estado desenvolvimentista deve cumprir quatro requisitos fundamentais: 1) ser capaz de promover uma
mudança estrutural; 2) ser capaz de propor e expor uma visão coletiva de futuro para essa sociedade numa
perspectiva econômica e social; 3) construir instituições que viabilizem essa proposta de desenvolvimento e, 4)
ser capaz de administrar conflitos numa ambiência de segurança social (CHANG, 2001).
3
A Primeira Lei dos Pobres foi editada em 1601, no reinado de Elizabeth I, na Inglaterra (DORIGON, 2006).
24
A pobreza, nesta fase, é o risco social predominante. O Estado age para proteger a
sociedade da ameaça representada pela pobreza (à qual se associam a indigência,
a doença, o furto, a degradação dos costumes) e para proteger os pobres [...].
Quanto aos pobres, foram protegidos ora pela distribuição de alimentos, ora por
meio de complementação salarial, ora através do recolhimento a asilos, ora
mediante recrutamento para as manufaturas públicas (VIANNA, 2002, p.3).
No final do século XIX, surge a segunda fase da política social, onde
predomina a proteção social, com o surgimento de seguros sociais compulsórios,
para proteção dos trabalhadores em relação a adversidades decorrentes do trabalho
assalariado. No novo cenário, de capitalismo industrial consolidado, surgem novos
atores, como sindicatos para a defesa de trabalhadores, partidos políticos e arranjos
institucionais capazes de incluir, na agenda pública, demandas de setores
emergentes no mundo do trabalho. Mais do que a pobreza, o que ameaça a
sociedade nesta fase é a recusa ao assalariamento (VIANNA, 2002).
A segunda fase de políticas sociais foi iniciada diante de evidências de que a
pobreza, que afligia não só aos pobres desempregados, mas também aos
trabalhadores, não constituía o único risco social, uma vez que o proletariado fabril e
industrial estava vivendo em condições subumanas, exposto a graves problemas de
saúde, alta mortalidade, falta de saneamento, fome, sem regulação da jornada de
trabalho.
Desta forma, a concepção do pobre como marginal, avesso ao trabalho ou
incapacitado é desmistificada, pois os trabalhadores também vivem na pobreza e até
mesmo na indigência, em decorrência das péssimas condições de trabalho e
remuneração às quais era submetido. Assim, o primeiro seguro social, instituído na
Alemanha por Bismark em 1880 foi amplamente difundido na Europa (Moreira,
2011).
A terceira fase da política social no Ocidente ocorre a partir de vários fatos,
dentre eles a crise dos anos 20, as transformações ocorridas no padrão de produção
capitalista, a vitória do socialismo na URSS, a valorização do planejamento na
própria teoria econômica, e em decorrência de duas guerras mundiais.
Deste modo, a ideia de seguro é substituída pela ideia de seguridade social,
com abrangência universal e tendo como alvo a cidadania. Logo, sistemas públicos,
estatais ou regulados pelo Estado planejam e executam políticas destinadas a
garantir amplos direitos sociais a todos os cidadãos, gerando Estados de bem-estar
social. Praticamente todos os países desenvolvidos realizaram reformas em seus
25
sistemas de proteção social após a Segunda Guerra Mundial (VIANNA, 2002;
MOREIRA, 2011).
Este sistema de proteção social ficou conhecido como Welfare State4
(Estado de bem estar social), que pode ser conceituado como a sistematização de
uma esfera pública, com regras universais e pactadas, onde o fundo público de um
lado financia o acúmulo de capital e de outro financia a reprodução da força de
trabalho.
Desta forma, o fundo público atinge toda a população através de gastos
sociais5, que englobam a medicina socializada, educação universal gratuita e
obrigatória, previdência social, seguro-desemprego, subsídios para transporte,
benefícios familiares e subsídios para o lazer, favorecendo desde as classes médias
até o assalariado de nível mais baixo (OLIVEIRA, 1998).
A partir da II Guerra Mundial, a indissociabilidade Estado-capital fica mais
clara, devido à correlação de forças políticas, o temor do socialismo e a imposição
de reconstrução do mundo, que fazem com que o capitalismo sofra uma forte
descontinuidade. De forma contundente foi evidenciado que a reprodução capitalista
exigia o Fundo Público, para alimentar tanto o investimento privado como a
reprodução da força de trabalho (Carleial, 2011).
A construção de uma esfera pública remete à ideia de economia de mercado
socialmente regulada, sendo nos países capitalistas sinônimo de democracia, uma
vez que o acesso e a utilização do fundo público entram em processo de interação
com a consolidação de instituições políticas democráticas. Entretanto, o Estado de
bem estar não deixou de ser um Estado de dominação de classe, apenas trocou o
4
A noção de Welfare, nos Estados Unidos da América, tem conotação pejorativa, uma vez que se associa a
dependência da assistência pública, denotando, segundo as normas tradicionais da ética do trabalho, fracasso
no mercado. O termo seguridade social também é bastante popularizado no país, não só para designar o seguro
social obrigatório como englobando os benefícios seletivos para a população de baixa renda (food-stamps,
abrigos para os homeless, auxílio para crianças pobres), mas o significado atribuído ao termo se afasta
inteiramente da concepção forjada na Europa no pós-guerra (VIANNA, 2002)
5
Gasto social em definição mais ampla incluiria tanto as atividades do setor público quanto do setor privado da
economia, compreendendo estas o emprego de recursos próprios das famílias, das empresas privadas e das
organizações não governamentais. O conceito de Gasto Público Social (GPS) é utilizado para estudar
especificamente a atuação do Estado, compreendendo os recursos financeiros brutos empregados pelo setor
público no atendimento de demandas sociais e que corresponde ao custo de bens e serviços e transferências,
sem deduzir o valor de recuperação, que consiste em depreciação e amortização dos investimentos em estoque,
ou recuperação do principal de empréstimos anteriormente concedidos. O Gasto Social Federal (GSF) engloba
dispêndios diretamente efetuados pelo governo federal, bem como a transferência negociada de recursos a
outros níveis de governo (estadual e municipal) ou a instituições privadas, referentes a programas e ações
desenvolvidos nas áreas de atuação sociais (CASTRO et al., 2008, p. 11).
26
status de “comitê executivo da burguesia” para “condensação das lutas de classe”.
O Estado-providência é um espaço de luta de classes, que consiste em buscar
alternativas que anulem a posição previamente hierarquizada e o poder de fogo das
peças mais importantes (OLIVEIRA, 1998).
Sobre a edificação dos sistemas de bem-estar, Vianna (2002, p.5-6)
esclarece:
O contexto econômico no qual se edificaram os sistemas de bem-estar foi, de certo,
favorável à ampliação dos direitos substantivos, que exigem não só normatividade
como recursos para o seu financiamento. O crescimento da população, a
industrialização em larga escala, o consumo de massa, asseguravam o pleno
emprego e contribuíam para uma maior homogeneidade social. Mas é sobretudo
pela ótica da política que se explica o sucesso desta concepção de proteção social.
As instituições de representação – os partidos políticos, os sistemas eleitorais, o
Parlamento – se tornaram mais inclusivas; novos espaços de negociação surgiram
(câmaras consultivas ou deliberativas formadas por representantes de
trabalhadores, empresários, produtores agrícolas e técnicos governamentais para
estabelecer diretrizes macroeconômicas); a democracia, enfim, expandiu-se. Por
sua vez, a organização política dos atores sociais se fortaleceu. Identidades
coletivas coesas, com alto poder de agregação e alta representatividade adotaram
estratégias de concertação, ou seja, acordos, que permitiram aumentos substanciais
na tributação (principalmente de capital) e provimento de benefícios generosos à
maioria da população.
Oliveira (1998, p.39) salienta a importância da esfera pública no combate à
dominação da burguesia:
A estruturação da esfera pública, mesmo nos limites do Estado classista, nega à
burguesia a propriedade do Estado e sua dominação exclusiva. Ela permite, dentro
dos limites das “incertezas previsíveis”, avanços sobre terrenos antes santuários
sagrados de outras classes ou interesses, à condição de que isto se passe através
de uma reestruturação da própria esfera pública, nunca de sua destruição.
Representa, de um ponto de vista mais alto e mais abstrato, o fato de que agora “os
homens fazem a história e sabem por que a fazem”. É uma negação dos
automatismos do mercado e de sua perversa tendência à concentração e à
exclusão.
A transferência para o financiamento público de parcelas da reprodução da
força de trabalho é uma tendência histórica de longo prazo no sistema capitalista. A
alocação destes custos do “custo interno de produção” e sua transformação em
socialização dos custos foi em algumas sociedades nacionais, parte do percurso
necessário para a constituição do trabalho abstrato (OLIVEIRA, 1998).
No Estado liberal ou residual, há a intervenção estatal somente quando o
mercado impõe duras penas a determinados grupos sociais, quando a satisfação
das necessidades através do esforço individual, da família, do mercado e das redes
comunitárias não são realizadas ou são insuficientes. Assim, o mercado funciona
como o espaço da distribuição, resultando na prevalência de esquemas privados e
27
ocupacionais de seguro social, não apenas sancionados como favorecidos pelos
sindicatos, tendo certa semelhança com a primeira fase histórica da política social
(VIANNA, 2002). Para Oliveira, 1998, os gastos sociais públicos6 são necessários
para a manutenção do capitalismo contemporâneo.
Há diversos tipos de Estado de bem-estar social, influenciados por
condicionantes políticos e institucionais, que redundam em maior ou menor
inclusividade dos sistemas de proteção social, sendo evidente uma crise do Estado
de bem-estar (VIANNA, 2002), pois os países industrializados vêm sofrendo um
continuado déficit público, gerado pelo padrão de financiamento público do Estadoprovidência, que está em crise. A média do déficit público como porcentagem do PIB
foi aproximadamente igual em quase todas as partes do mundo, por grupos de
países, o que sugere que as internacionalizações produtiva e financeira estão
obrigando praticamente todos os países a adotarem o padrão de financiamento
público do Estado-providência (OLIVEIRA, 1998).
Sobre os limites do capitalismo e a função do fundo público, Oliveira (1998,
p.34-35) elucida:
[...] a história do desenvolvimento capitalista tem mostrado, com especial ênfase
depois do Welfare State, que os limites do sistema capitalista só podem estar na
negação de suas categorias reais, o capital e a força de trabalho. Neste sentido, a
função do fundo público no travejamento estrutural do sistema tem muito mais a ver
com os limites do capitalismo, como um desdobramento de suas próprias
contradições internas. Dizendo em outras palavras, as transformações mais
importantes do sistema capitalista se dão no coração, no núcleo duro das mais
importantes economias capitalistas. O fundo público, em resumo, é o antivalor,
menos no sentido de que o sistema não mais produz valor, e mais no sentido de que
os pressupostos da reprodução do valor contêm, em si mesmos, os elementos mais
fundamentais de sua negação. Afinal, o que se vislumbra com a emergência do
antivalor é a capacidade de passar-se a outra fase em que a produção do valor, ou
de seu substituto, a produção do excedente social, toma novas formas. E essas
novas formas, para relembrar a asserção clássica, aparecem não como desvios do
sistema capitalista, mas como necessidade de sua lógica interna de expansão.
É possível observar nos anos oitenta uma mudança no significado de
“proteção social”, quando os países centrais, diante dos efeitos da crise fiscal,
6
O crescimento do salário indireto, nas proporções assinaladas, transformou-se em liberação do salário direto ou
da renda domiciliar disponível para alimentar o consumo de massa. O crescimento dos mercados, especialmente
o de bens de consumo duráveis, teve, portanto, como uma de suas alavancas importantes, o comportamento já
assinalado das despesas sociais públicas ou do salário indireto. Modificações dessa monta no rapport salariel
são (...) fatores dos mais importantes no longo período de expansão, que vai desde os fins da II Guerra Mundial
até hoje. Noutras palavras, para a ascensão do consumo de massa, combinaram-se de uma forma extraordinária
o progresso técnico, a organização fordista de produção, os enormes ganhos de produtividade e o salário
indireto, estes dois últimos fatores compondo o rapport salariel. A presença dos fundos públicos, pelo lado, desta
vez, da reprodução da força de trabalho e dos gastos sociais públicos gerais, é estrutural ao capitalismo
contemporâneo, e, até prova em contrário, insubstituível (OLIVEIRA, 1998, p. 22-23).
28
começam a reformar as políticas clássicas de seguridade social. Como parte da
agenda de restrição do gasto e das políticas universalistas, um conjunto de ações e
programas para enfrentar o aumento da pobreza e vulnerabilidade começa a ser
adotado por vários países e difundido pelas organizações multilaterais. A proteção
social passa a ser utilizada tanto para serviços e benefícios assegurados como
direitos, quanto para uma gama de programas e ações dirigidos ao enfrentamento
de diferentes níveis de privação, risco e vulnerabilidade, prestados por tipos diversos
de instituições, públicas ou privadas. Na década de 90, as ações passam a designar
um conjunto de intervenções e programas dirigidos aos mais pobres, apoiadas por
organizações
multilaterais,
especialmente
o
Banco
Mundial,
ocorrendo
a
disseminação dos programas de transferência condicionada de renda (VAITSMAN,
ANDRADE; FARIAS, 2009).
Um dos principais desafios mundiais na década de 2000, segundo o Banco
Mundial, era combater a pobreza em meio à opulência, difundindo a ideia de que
pobreza abrange não somente baixa renda e consumo, mas também baixos
indicadores de educação, saúde, nutrição e outras áreas do desenvolvimento
humano. Em 2001 o Banco Mundial lança o primeiro documento setorial sobre
proteção social, defendendo programas de proteção social que não apenas ajudem
as pessoas a enfrentar os períodos de crise, mas que atuem de forma a superar a
situação de pobreza, e proteção social passa a ser definida como toda intervenção
pública que ajude indivíduos, domicílios e comunidades a administrar riscos ou apoie
os cronicamente pobres (VAITSMAN; ANDRADE; FARIAS, 2009).
No contexto atual, as políticas públicas se associam a uma série de ações
cuja concepção subjacente é a cidadania entendida como um conjunto de direitos
acumulados, sendo eles direitos civis, políticos e sociais (MOREIRA, 2011). Para
que os direitos sociais sejam colocados em prática, num país historicamente
marcado por desigualdades como o Brasil, é necessária a criação e a execução de
políticas sociais por parte do Estado, que visam diminuir a desigualdade social,
proporcionando maior equidade entre a população, políticas estas que são
discutidas no próximo subitem.
29
2.2
POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL
Conceituar política social não é tarefa fácil, pois é necessário considerar a
complexidade
da
malha
formada
pelas
instituições
governamentais,
seus
respectivos âmbitos de atuação e o aparato jurídico que dá suporte à estruturação
das políticas públicas. Estas possuem aspectos bastantes dinâmicos, pois em sua
trajetória histórica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinadas
contingências, riscos sociais e igualdades desejáveis, exigindo que o Estado e
outros entes sociais assumam a responsabilidade pela sua defesa e proteção, e
todos estes aspectos contribuem para a definição de política social (CASTRO,
2012).
Esping-Andersen (1994) aponta três modelos de proteção social. No modelo
liberal, dominante nos Estados Unidos, Canadá, Austrália e Suíça, as políticas
sociais são direcionadas aos mais pobres, que não podem satisfazer suas
necessidades individuais por meios próprios. Este modelo é residual e estabelece
estreitas fronteiras para a intervenção estatal, maximizando o alcance mercantil,
considerado o espaço privilegiado da distribuição. No modelo conservador,
predominante na Europa continental (Alemanha, Áustria, França e Itália), a ação
protetora do Estado vincula-se ao desempenho dos grupos protegidos, ou seja, os
direitos e deveres estão vinculados ao status e à ocupação e não à condição de
cidadania. No modelo socialdemocrata, há predomínio da inclusão, caracterizado
pela integralidade e universalidade das políticas sociais.
A política social pode ser entendida como modalidade de política pública que
pode ser produzida sob distintas estruturas legais e institucionais, em distintos
contextos, sistemas e regimes políticos, como resultante de pressões sociais mais
ou menos organizadas e mais ou menos representativas da sociedade como um
todo, devendo ser entendida em sua dimensão política e histórica (VIANNA, 2002).
As convenções formadas socialmente determinam o que será tratado como
questão social, ou seja, como serão tratadas as questões que podem determinar
ruptura social. As convenções estão intimamente relacionadas com a concepção de
justiça predominante ou com os valores éticos e morais compartilhados pela
sociedade. Desta maneira, as políticas públicas dirigidas à questão social não são
30
facilmente definidas ou aceitas pela totalidade da sociedade, podendo se manifestar
das mais variadas formas nos Estados modernos (MOREIRA, 2011).
Segundo Demo (2002, p. 14), “política social pode ser contextualizada, de
partida, do ponto de vista do Estado, como proposta planejada de enfrentamento
das desigualdades sociais”. A política social objetiva compensar a desigualdade
social instaurada pela dinâmica do mercado e, consequentemente, pela política
econômica. A eficácia das políticas sociais deve fundamentar-se na análise do
funcionamento do aparelho social do Estado e na proposta de um tripé:
desburocratização, descentralização e participação social (DRAIBE, 1987).
Pobreza e desigualdade social devem ser diferenciadas. A pobreza é
decorrente das ações realizadas pelos próprios homens, uma condição que afeta o
indivíduo, é entendida como fruto da ação dos homens, sendo resultado das formas
como estes pensam, interpretam e direcionam a construção da história, da forma
como aceitam os padrões mínimos de sobrevivência de cada indivíduo presente na
sociedade. No Brasil, a existência da pobreza não ocorre devido à falta de recursos
e sim da desigual distribuição de renda. A pobreza é decorrente da desigualdade
social (WLODARSKI; CUNHA, 2005). A desigualdade social é decorrente da má
distribuição da propriedade e renda e pode ser caracterizada a partir de diferentes
fatores, como a forma de viver, de morar, os relacionamentos, a forma de se vestir,
de lidar com a vida, enfim, é um fenômeno social (EUZÉBIOS FILHO; GUZZO,
2009).
Segundo Vianna (2002), as ações governamentais com objetivos que visam
a proteção social começam a ser produzidas a partir da consolidação dos Estados
modernos nacionais, no Ocidente europeu, nos séculos XVI e XVII, com a
institucionalização do núcleo definidor do Estado moderno, ou seja, o monopólio da
violência legítima, com a presença de condições que tornam possíveis e necessárias
as ações estatais.
Políticas Sociais podem ser entendidas como intervenção do Estado nas
questões sociais existentes, uma tentativa de compensar as distorções decorrentes
do processo de desenvolvimento capitalista, que geralmente discrimina e faz com
que a distância entre ricos e pobres seja cada vez maior. A sociedade capitalista não
dispõe de igualdade de condições, uma vez que os mais pobres tendem a reproduzir
continuamente o ciclo de perpetuação da pobreza, corroborados pelo baixo nível
31
educacional, más condições de saúde e alimentação, instabilidade no emprego e
baixa renda. Ao estipular políticas sociais, o Estado procura equiparar as
oportunidades entre pobres e ricos, minimizando a distância entre esses dois
grupos, oferecendo oportunidades mais igualitárias e permitindo que as novas
gerações interrompam o ciclo da pobreza (MAIA, 2005).
Sobre a necessidade de criação de políticas sociais no Brasil, Secchin e
Pettene (2003, p. 9), salientam que é necessário reduzir as disparidades sociais,
com a finalidade de proteção e promoção dos direitos de cidadania, sendo um dever
constitucional do Estado tal ato. As políticas sociais são uma resposta à dívida social
acumulada desde o início da história do Brasil, e que se intensificou a partir dos
anos de globalização neoliberal. Estabelecer políticas sociais exige o conhecimento
do pressuposto histórico-estrutural da desigualdade social, com o objetivo de
enfrentá-la de forma planejada, possibilitando intervenção no processo histórico,
para que haja conquista por parte dos interessados (SECCHIN; PETTENE, 2002).
A política social depende de determinada conjuntura social, buscando
intervir numa realidade que se pretende mudar. A política social pode ser
considerada uma modalidade de política pública, uma prática governamental que
objetiva alterar situações, sistemas, práticas e comportamentos, alcançando
resultados que o sistema socioeconômico não atingiria. A política social é, portanto,
o conjunto de intervenções cujo objetivo é promover e priorizar mudanças sociais
(MOREIRA, 2011).
O Estado não deve ser reduzido à burocracia pública, aos organismos
estatais que concebem e implementam as políticas públicas, mas deve ser um órgão
ativo. Política pública significa implantação de um projeto de governo, através de
programas, de ações voltadas para determinados setores da sociedade. As políticas
públicas são de responsabilidade do Estado, em relação à implementação e
manutenção a partir de processos envolvendo órgãos públicos e diferentes
organismos e agentes da sociedade relacionados à política implementada
(HÖFLING, 2001).
É importante diferenciar políticas públicas de políticas sociais, uma vez que:
[...] políticas sociais se referem a ações que determinam o padrão de proteção social
implementado pelo Estado, voltadas, em princípio, para a redistribuição dos
benefícios sociais visando a diminuição das desigualdades estruturais produzidas
pelo desenvolvimento socioeconômico. As políticas sociais têm suas raízes nos
32
movimentos populares do século XIX, voltadas aos conflitos surgidos entre capital e
trabalho, no desenvolvimento das primeiras revoluções industriais (HÖFLING, 2001,
p.2)
Mais do que ofertar serviços sociais, as ações de políticas públicas devem
ser voltadas para a garantia de direitos sociais, estabelecidos pela Constituição
Federal de 1988, que preconiza o direito fundamental de todos os cidadãos.
Portanto, as políticas públicas não devem ter caráter assistencialista (SECCHIN;
PETTENE, 2003). Para Demo (2002, p.31), “[...] enquanto o assistencialismo é
estratégia de manutenção das desigualdades sociais, a assistência corresponde a
um direito humano”.
Patrus Ananias (2007) defende a compreensão das políticas sociais na
perspectiva evolutiva dos direitos de cidadania, mantendo a consolidação da
situação de justiça social. Segundo o autor, ainda que dada sociedade distribua
justamente a renda, assegure condições de igualdade e garanta os direitos sociais
básicos, haverá cidadãos, famílias ou comunidades fragilizados que dependerão do
apoio do Estado. As políticas sociais devem ser permanentes, uma vez que a
erradicação da desigualdade não pode desconsiderar as singularidades dos
diferentes grupos sociais no processo de inclusão e emancipação. Mesmo os países
mais desenvolvidos do ponto de vista econômico e social não eliminaram suas
políticas sociais, que permanecem, acompanhando as demandas sociais, com o
objetivo de promoção de igualdade social.
Para que o Estado assegure uma política social com qualidade é
imprescindível a existência de serviços públicos necessários, resolutivos e
equalizadores e a plena participação da sociedade civil, uma vez que a lentidão dos
avanços nas políticas sociais indica pouca mobilização social. É essencial a
dicotomia Estado e sociedade civil no exercício da participação política na esfera
das decisões, mantendo uma relação dialética e democrática, que certamente
fortalecerá o Estado ao garantir as políticas públicas, mediante tratamento
respeitoso e equânime da sociedade civil, necessitada de políticas igualitárias e
justas (SECCHIN; PETTENE, 2003).
Na tentativa de solucionar os problemas oriundos da questão social, o
Estado lança mão de várias modalidades de intervenção, visando diminuir a
desigualdade social. As políticas sociais podem ser mais visíveis ou menos visíveis,
embora igualmente importantes para alterar o padrão de consumo, a qualidade de
33
vida, o acesso a direitos, serviços, seguros e ativos, fator que interfere positivamente
na economia. As intervenções podem ser diretas e mais aparentes, referentes à
provisão de bens públicos, como saúde, educação, saneamento básico e segurança
pública; podem ainda se referir às transferências diretas de renda como
aposentadorias e pensões para os inativos, programas de combate à pobreza e/ou à
fome e outros tipos de programas compensatórios e assistenciais (MOREIRA, 2011).
As intervenções também podem ser indiretas e, portanto, menos visíveis,
como política fiscal e tributária, que atua sobre gastos e impostos, respectivamente,
podendo alterar significativamente a renda dos indivíduos e famílias por meio de
isenções e deduções fiscais ou imposto de renda negativo; o perfil da tributação –
progressivo, regressivo ou proporcional – também impacta substantivamente o
padrão de redistribuição da sociedade; as políticas de emprego que, são
fundamentais para garantia de bem-estar ocupacional; a política do salário mínimo,
que institui um piso salarial, regulando a assimetria existente entre oferta e demanda
de trabalho, protegendo os trabalhadores ativos e inativos da pobreza, baixa
qualificação e baixos salários (MOREIRA, 2011).
Em relação à política social no Brasil, cabe reportar ao início dos anos 1980,
que foi marcado pela presença de uma crise de grandes proporções no balanço de
pagamentos, pelo rompimento dos fluxos voluntários de capitais externos ao país,
que levou as autoridades nacionais a adotarem um rigoroso ajuste macroeconômico,
que esteve centrado, por um lado, na geração de superávits comerciais com o resto
do mundo e, por outro lado, na promoção deliberada, via contenção do crédito e
elevação das taxas de juros, de uma forte contração doméstica. Tais medidas
visavam ao deslocamento dos fatores de produção justamente no sentido da
geração de saldo exportador destinado ao pagamento da dívida externa (CASTRO;
CARDOSO JR, 2006).
No início da década de 1980, grande parte do saldo comercial em moeda
estrangeira era de origem privada, cabendo ao governo federal a tarefa de adquirir
esses recursos mediante uma intensa emissão de dívida pública interna (monetária
e mobiliária), que foi responsável por uma rápida deterioração da capacidade estatal
de gestão da crise ao longo dos anos 1980. Este ambiente propiciava uma crescente
aversão ao risco e de arrefecimento dos investimentos públicos e privados voltados
para o mercado interno, produzindo ao mesmo tempo, dois fenômenos de sérias
34
implicações para o funcionamento da economia brasileira: o deslocamento da
riqueza privada para fontes de valorização financeira, fortemente atraída pelos
instrumentos de indexação monetária e pela política de juros altos destinada ao
refinanciamento público e a estagnação dos índices de crescimento do produto, do
emprego privado e da renda per capita (CASTRO; CARDOSO JR, 2002).
Num contexto de extrema fragilidade financeira do setor público e de uma
brusca mudança comportamental dos agentes privados, a inflação desponta no
cenário da década de 1980 como forma de manifestação monetária da instabilidade
macroeconômica radical do país, favorecendo diversas tentativas fracassadas de
estabilização, que vão desde o Plano Cruzado em 1986, até o Plano Collor, em
1990), evidenciando as preocupações governamentais com alternativas de longo
prazo para erradicação e controle da altíssima inflação crônica (CASTRO;
CARDOSO JR, 2002).
Paralelamente ao entraves macroeconômicos, o país vivia num clima
otimista da redemocratização política, que culminaria com a promulgação de uma
nova Constituição Federal em 1988, influenciada pela efervescência dos debates e
ideias promovidas pelo ressurgimento dos partidos políticos, sindicatos e demais
movimentos sociais, pelas liberdades de expressão e manifestação agora vigentes.
A Constituição de 1988 trouxe avanços formais na redefinição de princípios e
prioridades conferidos aos capítulos da ordem tributária e social (CASTRO;
CARDOSO JR, 2002).
Sobre as inovações trazidas pela Constituição Federal de 1988 e a
estruturação das políticas sociais a partir de então, Castro e Cardoso Jr salientam:
Por sua vez, no que diz respeito à nova ordem social, a Constituição demonstrava
intenção de promover uma quase revolução na concepção e estruturação das
políticas sociais, organizando em torno da vinculação de recursos e do princípio da
seguridade social uma série de dispositivos necessários ao cumprimento das
promessas de resgate da enorme dívida social brasileira. Dentre tais dispositivos,
vale mencionar a vinculação de recursos fiscais dos três níveis de governo para a
educação e a criação do Orçamento da Seguridade Social (OSS), no qual pareciam
residir as maiores inovações institucionais relativas ao suprimento de recursos
necessários à implementação de políticas de saúde, previdência e assistência
social, além do pagamento do seguro-desemprego. A diversificação das fontes de
recursos e a ampliação das bases de incidência constituir-se-iam na solução
tributária ao problema do financiamento social (CASTRO; CARDOSO JR, 2006, p.
323).
É importante salientar a diferença entre seguro social e seguridade social. O
termo seguridade social abrange as políticas sociais cuja principal característica é
35
expressar o esforço de garantia universal da prestação de benefícios e serviços de
proteção social pelo Estado. Sua base de financiamento é bem mais ampla que a do
seguro social, conceito que orientou a política previdenciária brasileira desde os
anos de 1920, organizada sob inspiração do modelo alemão, criado por Bismark na
segunda metade do século XIX. Enquanto o seguro social é restrito aos
contribuintes, a seguridade social tem abrangência ampla, se estende a toda a
população que se encontra em risco social, como nos casos de perda/redução da
capacidade
laborativa
ou
insuficiência
de
renda.
A
seguridade
social
é
essencialmente inclusiva, uma vez que reconhece o direito dos cidadãos à proteção
social com base em outros critérios universalizáveis que não apenas o da
capacidade de contribuição individual daqueles que estão formalmente vinculados
ao mercado de trabalho - seguro social (DELGADO; JACCOUD; NOGUEIRA, 2009).
A Política Social que o Brasil detém atualmente foi delineada a partir da
Constituição de 1988, e está estruturada em dois ramos: a proteção social e a
promoção social. Naquele grupo estão as ações de solidariedade e seguro social a
indivíduos e grupos em resposta a direitos, riscos, contingências e necessidades
sociais, tais como previdência social, saúde, assistência social e habitação; neste
grupo, estão as ações que podem gerar oportunidades a indivíduos e permitir a
obtenção de resultados, como as clássicas políticas de trabalho e renda, educação,
desenvolvimento agrário e saneamento básico (CASTRO, 2008).
Amplamente, política social busca atender às demandas por maior
igualdade, seja ela de oportunidade ou de resultados, entre indivíduos e/ou grupos
sociais; busca promover a solidariedade social mediante a garantia de segurança ao
indivíduo em determinadas situações de dependência, ou vulnerabilidade, como nas
situações em que há incapacidade de ganhar a vida por conta própria em
decorrência
de
fatores
externos,
independentes
da
vontade
individual,
vulnerabilidade em virtude do ciclo de vida humano, como crianças e idosos, ou
ainda situações de risco, como em caso de acidentes que provocaram invalidez,
(CASTRO et al., 2008; CASTRO, 2012), conforme ilustrado esquematicamente na
Figura 1:
36
FIGURA 1 - OBJETIVOS, TIPO DE AÇÃO, CONTINGÊNCIAS, RISCOS E NECESSIDADES DA
POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL – 2010
FONTE: Castro (2012, p.3)
Atualmente a política social no Brasil atua em onze grandes áreas, por meio
de programas e ações do governo federal, sendo elas: Previdência Social;
Benefícios a Servidores Públicos Federais; Emprego e Proteção ao Trabalhador;
Desenvolvimento Agrário; Assistência Social (especialmente o Programa Bolsa
Família); Alimentação e Nutrição; Saúde; Educação; Cultura; Educação e
Urbanismo; e Saneamento e Meio Ambiente. A organização das áreas de atuação
dos programas e ações baseia-se na descrição programática examinada em cada
unidade orçamentária e no patamar mais analítico da classificação funcional
programática, na descrição do subtítulo ou do projeto/atividade (CASTRO et al.,
2008).
Para manter o sistema de proteção e promoção social mostrado na Figura 1,
o governo Federal apresenta complexos esquemas de distribuição/redistribuição de
renda e de bens e serviços, aplicando parcelas do PIB em políticas setoriais e
transversais, que se manifestam objetivamente em ações e programas públicos,
mantidos e geridos pelo Estado. Através de uma intrincada rede de tributos,
transferências, e provisão de bens e serviços, os recursos financeiros são
distribuídos e redistribuídos em múltiplos sentidos, entre ricos e pobres, jovens e
idosos, famílias com e sem crianças, pessoas saudáveis e doentes, afetando a
situação social dos indivíduos, famílias e grupos sociais, afetando também a
economia e o próprio patamar de democracia alcançado (CASTRO, 2012).
37
Com a finalidade de atingir os objetivos mencionados na Figura 1, o Estado
brasileiro desenvolve um diversificado conjunto de políticas sociais, conforme mostra
resumidamente a Figura 2:
FIGURA 2 - OBJETIVOS E POLÍTICAS SETORIAIS E TRANSVERSAIS DA POLÍTICA SOCIAL
BRASILEIRA – 2010
FONTE: Castro (2012, p.4)
As políticas sociais que estão relacionadas ao primeiro objetivo (Proteção
Social) estão vinculadas à Seguridade Social, destinadas a reduzir e mitigar os
riscos e vulnerabilidades que qualquer indivíduo pode se expor numa sociedade de
mercado, como não poder prover o seu sustento e de sua família através do
trabalho, por motivo de velhice, morte, doença ou desemprego. Nesta categoria
estão os diferentes programas e ações da Previdência Social (aposentadorias,
pensões e auxílios) geral e do setor público, Saúde, Assistência Social e SeguroDesemprego (CASTRO, 2012).
Para cumprimento do objetivo Promoção Social, as políticas sociais são
agrupadas a partir de determinados instrumentos que visam garantir aos cidadãos
oportunidades e resultados mais amplos e mais equânimes de acesso aos recursos
e
benefícios
conquistados
pela
sociedade
no
decorrer
de
sua
história,
compreendendo um vasto espectro de ações que abrangem desde a formação e
desenvolvimento do cidadão, como Educação, acesso à Cultura e às políticas de
38
Trabalho e renda, visando a qualificação profissional e regulação do mercado de
Trabalho, até a democratização do acesso a ativos, como as políticas voltadas à
Agricultura Familiar, que incluem acesso a crédito, extensão rural, reforma agrária.
Também neste grupo estão as políticas sociais que garantam acesso à Economia
Solidária, à Habitação e à Mobilidade Urbana (CASTRO, 2012).
Paralelamente, são desenvolvidas várias políticas de corte transversais, que
possuem caráter tanto de proteger como de promover socialmente. São ações
voltadas para a igualdade de gênero, igualdade racial e as destinadas
especificamente às etapas do ciclo de vida humano, ou seja, as políticas voltadas
para as crianças, adolescentes, jovens e idosos (CASTRO, 2012).
Atualmente, algumas características da política social no Brasil merecem
atenção:
A Política Social, hoje, chama a atenção pela dimensão do seu conjunto: são
centenas dos mais diferentes tipos de benefícios ofertados diariamente a dezenas
de milhões de cidadãos atingidos pelas ações e programas implementadas pelas
diversas políticas públicas de proteção e promoção social. Destaque-se ainda que
tais políticas não se apresentam fragmentadas em ações emergenciais ou
descontínuas, mas, ao contrário, operam de modo estável e sustentado no tempo,
com regras e instituições estabelecidas. Boa parte dos benefícios e serviços têm
estatuto de direitos e exigem capacidade instalada, com aplicação diária de recursos
materiais, humanos e financeiros na sua produção e provisão, ainda que nem
sempre no volume e na qualidade desejados (CASTRO, 2012, p.9-10).
Manter esse conjunto de políticas públicas exige, logicamente, a mobilização
de recursos fiscais compatíveis. É possível observar crescentes gastos sociais no
Brasil desde o final da década de 80, especialmente a partir de 1993, com o efetivo
início da implementação das políticas previstas pela Constituição Federal (Sistema
Único de Saúde, Loas7, Previdência Rural, dentre outras). Os gastos sociais vêm
aumentando de maneira sustentada, não apenas na esfera federal, que responde
pela maioria dos recursos disponibilizados, mas também nas esferas estadual e
municipal (CASTRO, 2012).
7
O Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social – BPC-LOAS, é um benefício da assistência
social, integrante do Sistema Único da Assistência Social – SUAS, pago pelo Governo Federal, cuja a
operacionalização do reconhecimento do direito é do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS e assegurado
por lei, que permite o acesso de idosos e pessoas com deficiência às condições mínimas de uma vida digna
(Ministério da Previdência Social, 2012).
39
A 15ª Edição da Publicação Brazilian Economic Outlook8, de abril de 2012
mostra estabilidade das despesas da folha de pagamento de funcionários públicos
no Brasil (Gráfico 1). Apesar do aumento no número de funcionários públicos nos
últimos anos e sua melhoria salarial, o custo da folha de pagamento terminou 2011
abaixo da média dos últimos 10 anos, em 4,3% do PIB. A medida de “apertar o
cinto” foi importante para a consolidação fiscal de 2011 e permanecerá deste modo
em 2012, com a finalidade de manter os gastos com investimentos e transferências
para as famílias. O nível de custo da folha de pagamento permanece o mesmo nos
12 meses até fevereiro 2012.
GRÁFICO 1 - DESPESAS PÚBLICAS (% DO PIB COM BASE EM 12 MESES)
FONTE: BRASIL, 2012b.
Nota: Em azul, folha de pagamento. Em verde, transferência para as famílias.
* Acumulado em 12 meses até Fevereiro de 2012.
É possível observar melhoria nos gastos públicos no Brasil na última
década, conforme mostra a Tabela 1. O saldo do Governo Federal vem passando
por mudanças consideráveis desde 2002, devido à formalização da economia e a
redução das desigualdades. O incremento na receita líquida é alocada para
transferências de renda para as famílias e de investimento público.
8
Econômica Brasileira em Perspectiva é um documento publicado pelo Ministério das Finanças. O relatório
consolida e atualiza os principais indicadores variáveis resultantes da política econômica conduzida pelas
seguintes Secretarias do Ministério das Finanças: Secretaria de Política Econômica (SPE), Secretaria do
Tesouro Nacional (STN), Secretaria de Assuntos Internacionais (SAIN), Secretaria de Acompanhamento
Econômico (SEAE) e Secretaria da Receita Federal (RFB). Na 15ª edição, os dados utilizados no relatório foram
atualizados até 9 de abril de 2012.
40
Resultado Primário sem
FSB e Cessão Onerosa
Impacto de FSB e da
Cessão Onerosa***
Resultado Primário
(acima da linha)
Receita Líquida menos
Transferências de Renda
às Famílias
2012*
2011
2010
2008
2007
2006
2005
2004
2009
Receita Bruta
Transferências para
Estados e Municípios
Receita Líquida Total
Despesas Primárias
Pessoal e encargos
Transferência de renda
às famílias**
Investimentos
Custeio com saúde e
educação
Demais despesas de
custeio
2003
EM % PIB
2002
TABELA 1 - RESULTADO FISCAL DO GOVERNO FEDERAL – ACIMA DA LINHA (% DO PIB)
21,7
21,0
21,6
22,7
22,9
23,3
23,6
22,8
22,4
23,9
24,3
3,8
3,5
3,5
3,9
3,9
4,0
4,4
3,9
3,7
4,2
4,2
17,9
15,7
4,8
17,4
15,1
4,5
18,1
15,6
4,3
18,8
16,4
4,3
19,0
17,0
4,5
19,3
17,1
4,4
19,2
16,4
4,3
18,9
17,7
4,7
18,7
17,4
4,4
19,7
17,5
4,3
20,1
17,6
4,3
6,8
7,2
7,6
8,1
8,4
8,5
8,1
8,7
8,5
8,6
8,7
0,8
0,3
0,5
0,5
0,6
0,7
0,9
1,0
1,2
1,0
1,0
1,7
1,6
1,7
1,8
1,7
1,8
1,7
1,9
2,0
2,0
2,0
1,6
1,6
1,5
1,8
1,8
1,8
1,4
1,4
1,4
1,5
1,6
2,1
2,3
2,5
2,5
2,1
2,2
2,8
1,2
1,2
2,3
2,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
-0,5
0,0
0,8
0,0
0,0
2,1
2,3
2,5
2,5
2,1
2,2
2,4
1,2
2,1
2,3
2,5
11,1
10,3
10,5
10,8
10,6
10,8
11,1
10,2
10,2
11,1
11,4
FONTE: BRASIL, 2012b.
* Em uma base de 12 meses até fevereiro 2012
** Incluindo a segurança social benefícios subsídio e seguro-desemprego, benefícios assistenciais (LOAS e
RMV) e o Programa Bolsa Família.
*** Incluindo o Fundo de Riqueza Soberana (2008) e Operação de Capitalização da Petrobras (2010)
Como houve uma expansão da estrutura institucional e do gasto social nos
últimos anos, espera-se que também tenha ocorrido uma extensão dos benefícios
oferecidos e consequente alteração no quadro social brasileiro, que pode ser
captada em seus indicadores, ou seja, o maior volume de gastos possibilita a maior
oferta de bens e serviços sociais, resultando numa diversificação e melhoria da
proteção social/geração de oportunidades para a população brasileira (CASTRO,
2012). Apesar de possuir um dos piores coeficientes de Gini9 do mundo, a
desigualdade social vem diminuindo no Brasil, conforme mostra o gráfico 2,
especialmente na última década, apesar das crises econômicas internacionais.
Neste aspecto, o Estado brasileiro está trabalhando para cumprir um dos seus
fundamentos, que é reduzir a desigualdade social, sendo inegável a influência das
políticas sociais para esta redução.
9
O coeficiente de Gini mede o grau de desigualdade existente na distribuição de indivíduos segundo a renda
domiciliar per capita. Seu valor varia de 0, quando não há desigualdade (a renda de todos os indivíduos tem o
mesmo valor), a 1, quando a desigualdade é máxima (apenas um indivíduo detém toda a renda da sociedade e a
renda de todos os outros indivíduos é nula). Plano das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 2012.
41
GRÁFICO 2 - COEFICIENTE DE GINI NO BRASIL ENTRE 1960 E 2012.
FONTE: BRASIL, 2012b, p. 26.
O Ministério da Fazenda aponta como desafios do crescimento em 2012 os
investimentos e infraestrutura; o mercado interno; crédito; programas sociais; solidez
fiscal; estabilidade da moeda; e o mercado externo. Em relação às políticas sociais,
afirma ser necessário ampliá-las, com a finalidade de erradicar a extrema pobreza;
reduzir a pobreza e as desigualdades sociais e regionais; e oferecer a toda a
população condições dignas de vida e acesso aos serviços públicos (BRASIL,
2012b).
Segundo Castro (2012), as políticas sociais e seu gasto público
correspondente possuem uma dupla função:
A Política Social e seu correspondente gasto público tem um duplo benefício no
curto e médio prazo: garante/amplia a proteção social e amplia as capacidades e
melhora, em sentido amplo, os resultados econômicos, sociais e políticos
alcançados pelos indivíduos e grupos [...] Além disso, no momento de sua
realização, como um dos componentes da demanda, pode ser elemento importante
para promover o crescimento econômico e uma melhor distribuição de renda. Isto
ocorre porque a maioria dos gastos sociais são relativos a transferências de rendas
a pessoas/famílias (por exemplo, 2006 foram distribuídos cerca de 43 milhões de
benefícios mês), a compra de bens no mercado (livros, computadores, alimentos,
etc.) e a remuneração de servidores (auxiliares, técnicos, professores, médicos,
engenheiros, etc., foram cerca de 4,7 milhões de empregados diretos, em 2006) que
para manter a si e suas famílias realizam seus gastos no mercado. Esse processo
de gasto fortalece o circuito de multiplicação de renda, pois estes estratos tendem a
consumir menos importados e poupar menos, o que implica em maior propensão a
consumir, em geral, e mais produtos nacionais, em particular, o que propicia maiores
vendas, mais produção e mais emprego gerado no país (CASTRO, 2012, p.26).
Finalizando, política social é um termo abrangente e extremamente
complexo de conceituar, uma vez que é dinâmica, envolve avanços relacionados a
conquistas sociais e manifesta-se em diversas estruturas jurídicas e institucionais,
mobiliza esforços da economia e da sociedade como um todo para financiamento de
42
seus programas e ações nos diversos âmbitos de poder, mobilizando aparato
técnico, administrativo e humano. As políticas sociais são efetivas quando trazem
reflexos sociais e econômicos positivos, sendo indispensáveis para o enfrentamento
de situação desiguais, além de contribuir para a construção de uma sociedade mais
democrática e justa10.
Discorrido sobre as políticas sociais no Brasil, será analisado no próximo
capítulo o Programa Bolsa Família, cujos gastos incrementais, segundo Castro
(2012), são claramente os que mais contribuem para a queda na desigualdade.
Serão discutidos implantação, abrangência e os efeitos do Programa Bolsa Família,
um dos principais programas sociais de distribuição de renda no País.
10
Para Oppenheim (1986), a justiça é um fim social, da mesma forma que a igualdade ou a liberdade ou a
democracia ou o bem-estar. Trata-se de um conceito normativo, o que faz surgir o problema da possibilidade de
defini-la em termos descritivos. A justiça pode ser equiparada à legalidade, à imparcialidade, ao igualitarismo e à
retribuição do indivíduo segundo seu grau, sua habilidade ou sua necessidade. Ideal seria considerar a Justiça
como uma noção ética fundamental e não determinada.
43
2
POLÍTICAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA
O capítulo 3 abordará as Políticas de Transferência de Renda.
Serão
abordadas as principais políticas de distribuição de renda na América Latina e no
Brasil, enfatizando o Programa Bolsa Família.
A seção 1 do capítulo 3 discorrerá sobre as políticas de transferência de
renda na América Latina. A seção 2 abordará a implantação do Programa Bolsa
Família no Brasil, e será dividida em duas sub seções: os programas de distribuição
de renda antecedentes ao Programa Bolsa Família e o Programa Bolsa Família, o
principal programa de Transferência de Renda no País.
3.1
INTRODUÇÃO
A política social é elemento da economia brasileira que interfere na estrutura de
bens e serviços. A transferência de renda funciona não só para os mais pobres, mas
também para organizar nova estrutura de crescimento com inclusão (Jorge
Abrahão, diretor de Políticas Sociais do Ipea, na abertura do XIII Congresso
Internacional da Rede Mundial de Renda Básica em 30/06/2010).
As políticas de transferência de renda são essenciais para a economia nos
países em desenvolvimento. No Brasil, a transferência de renda é política que já
integra o atual sistema de governo, um dos motivos pelos quais a crise econômica
que afetou os países desenvolvidos em setembro de 2008 afetou pouco o Brasil,
devido à criação de um mercado interno de consumo, que ajudou o País a ser pouco
afetado11, dentre outros estabilizadores econômicos (BRASIL, 2011b).
As próximas seções abordarão as políticas de transferência de renda na
América Latina e no Brasil.
11
A cada R$ 1 investido na área social, há aumento de R$ 1,86 na renda das famílias. Em relação ao
financiamento da política social, metade do valor gasto na área retorna aos cofres do governo na forma de
impostos indiretos, permitindo ao governo manter a transferência de renda. Não é possível atribuir somente à
política de transferência de renda o mérito de estabilidade da economia, especialmente para as famílias pobres,
mas sem dúvida, tal política é de extrema importância, tanto que o salário mínimo e o Programa Bolsa Família
movimentam 35% da economia brasileira (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, 2010).
44
3.2
POLÍTICAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NA AMÉRICA LATINA
A noção de desenvolvimento social passa por uma trajetória cuja origem
remota pautava-se na assistência social, sucedânea da caridade e da filantropia, até
evoluir, modernamente, para a garantia de condições de vida e bem estar com base
numa noção ampliada de cidadania12, incorporando direitos sociais. Da mesma
forma, as políticas sociais, principais instrumentos de realização da meta de
desenvolvimento social evoluíram de medidas assistenciais, periféricas, para
políticas compensatórias mais ambiciosas, chegando a abordagens estruturantes,
que visam integrar as ações nas diversas áreas de intervenção governamental,
conectando diversas áreas sociais, como educação, saúde, habitação e assistência
aos necessitados. Ultimamente, a alternativa de transferência de renda tem sido
amplamente utilizada em diversos países, entretanto, já é utilizada na Europa desde
a Poor Law inglesa do século XVI (DULCI, 2009).
Desde o início da década de 60, modalidades de garantia de renda mínima,
no âmbito do Estado do Bem-Estar, foram introduzidas na Europa (especialmente na
Dinamarca, Alemanha e Holanda), estendendo–se para o resto do continente. No
continente africano, a maior parte dos países está adotando mecanismos de
transferência de renda a famílias pobres, focando na população hipossuficiente,
especialmente idosos e crianças órfãs de pais vitimados pela AIDS, com o termo
“pensões sociais” empregado para designar o apoio aos segmentos mais
vulneráveis destes países (SAMSON; KANIKI, 2008).
Na maioria dos países da América Latina, a estratégia característica para
promover bem estar social é a da transferência de renda mediante contrapartidas
dos beneficiários. Os programas são introduzidos para reduzir a pobreza,
geralmente
estipulando
contrapartidas
às
famílias
beneficiadas,
requisitos
destinados a acumular capital humano, especialmente nas áreas de educação e
12
O conceito de cidadania não se restringe somente a área política, abrangendo também o alcance de todos aos
direitos fundamentais de todos os graus, consagrando o cidadão como pedra angular do sistema político como
ser pensador, criador e interativo com os meios sociais e estatais, ofertando liberdades e instrumentos de defesa
da legalidade, licitude e justiça social. A cidadania abrange um sentido mais amplo do que o de titular de direitos
políticos, uma vez que qualifica os participantes da vida do Estado, reconhece o indivíduo como pessoa
integrada na sociedade estatal (CF/88, art. 5º, LXXVII). Significa aí, também, que o funcionamento do Estado
estará submetido à vontade popular. E aí o termo conexiona-se com o conceito se soberania popular (parágrafo
único do art. 1º), com os direitos políticos (art. 14) e com o conceito de dignidade humana (art. 1º, III), com os
objetivos da educação (art. 205), como base e meta essencial do regime democrático (Silva, 2006, p. 344-346)
45
saúde, objetivando promover a mobilidade social das famílias ao longo do tempo
(DULCI, 2009).
As bases do sistema de bem-estar social na América Latina se assentaram
justamente na fase crítica do século XX, com a crise da década de 1930
interrompendo a dinâmica de exportação de commodities (produtos agrícolas,
pecuários e minerais) que vinha sustentando os países do continente e os
empurrando no rumo da substituição de importações. O sucesso do modelo de
“crescimento para dentro”, ancorado no mercado interno, requeria a incorporação de
novos setores sociais à esfera do consumo, e direitos trabalhistas e sociais foram
introduzidos para regular esse processo de inclusão. Na esfera social, os sistemas
de proteção abrangiam tipicamente o acesso à previdência (aposentadorias e
pensões) e aos serviços de saúde. Eram avanços significativos, mas que
alcançavam apenas uma pequena parte da população – aquela vinculada ao
mercado de trabalho formal, com contratos definidos de emprego e contribuição
regular aos fundos de previdência. Os demais trabalhadores rurais e urbanos da
esfera informal permaneciam à margem do bem-estar social. Consequentemente, os
sistemas de proteção social latino-americanos foram marcados, desde o início, pela
segmentação da cobertura dos serviços, representando um importante fator de
agravamento da desigualdade social (DULCI, 2009).
Nascimento e Reis (2009) explanam bem a situação da América Latina nos
períodos que antecederam a implantação dos programas de transferência de renda:
A crise mundial, iniciada ao final da década de 60, as grandes transformações
societárias ocorridas a partir de meados da década de 70, enquanto processo de
globalização do capital, a “crise da dívida externa” e a presença de vigorosos
desequilíbrios macroeconômicos na América Latina, na década de 80, impuseram a
adoção de novas medidas econômicas por parte dos países periféricos, sob
orientação dos países centrais e de agências multilaterais. [...] Foi nessa perspectiva
que o FMI e o BIRD reordenaram suas funções e iniciaram uma nova postura junto
aos países do “antigo Terceiro Mundo” como instituições balizadoras da gestão e da
coordenação das “novas” políticas econômicas mundiais. Consolidou-se e
generalizou-se a nova estratégia econômica para a periferia capitalista e para todos
os que deixaram de ser “países em desenvolvimento” para se transformarem em
“mercados emergentes” (FIORI, 1998). O FMI e o BIRD tornaram-se, assim, “[...] as
novas instituições missionárias, por meio das quais essas ideias eram impostas aos
relutantes países pobres, que, via de regra, precisavam muito de seus empréstimos
e concessões” (NASCIMENTO E REIS, 2009, p.2-3).
Até meados da década de 90, de maneira ampliada, as políticas de proteção
social, com cobertura relativamente alta no contexto da América Latina, estavam
estruturadas ao redor do mercado formal de trabalho e do sistema de seguridade
46
social, de modo que grande parcela da população passava por dificuldades
econômicas e seus impactos na esfera social, que impulsionaram ações focalizadas,
a partir de programas sociais, especialmente os de transferência de renda
(NASCIMENTO; REIS, 2009).
Na América Latina e Caribe, os programas de transferência de renda foram
apresentados como uma inovação, pelo fato de romperem com a tradição das
cestas básicas e por realizarem transferências monetárias sem o requisito de
contribuição prévia, como no modelo seguro social. Tais programas foram
considerados singulares por estabelecer co-responsabilidades com o objetivo de
melhorar os níveis educacionais, impedir a evasão escolar e o trabalho infantil e,
ainda, melhorar os indicadores de saúde e nutrição. A ideia central é que os
programas asseguram o exercício, mesmo que temporário, de três direitos básicos:
educação, saúde e alimentação, como ocorre no Brasil através do Programa Bolsa
Família (FONSECA; VIANA, 2007).
No México, o Programa Oportunidades foi criado para enfrentar o déficit
gerado por anos de declínio econômico e pelo crescente empobrecimento da
população. Durante os anos 80 e meados dos anos 90, houve aumento da
população pobre e a queda de muitas famílias de classe média no abismo da
pobreza. Mesmo assim, no ano 2000 o México apresentava 53,6% de sua
população na linha da pobreza e 24,1% da população abaixo da linha de pobreza
alimentar, cuja renda nao era suficiente para atender as necessidades alimentares.
Desde a década de 90, políticas e programas de combate à pobreza passaram a ter
prioridades no País, sendo alocados na área de Política Social (GONZÁLEZ DE LA
ROCHA, 2010).
Em 1997, no México, o Progresa (Programa de Educação, Saúde e
Alimentação), antecessor do programa Oportunidades, foi concebido de maneira
intersetorial, visando garantir o acesso aos direitos à saúde, à educação básica e à
alimentação
adequada.
O
Oportunidades,
como
um
programa
com
co-
responsabilidade, estabelece apoios monetários (para garantir alimentação e
educação), tendo como condicionalidades a frequência escolar das crianças e
adolescentes e a busca por serviços de saúde aos demais membros da família. O
México ampliou o público alvo do programa ao incorporar os idosos de 70 anos ou
47
mais, que recebem o valor equivalente a 25 dólares, devendo comparecer a oito
visitas médicas programadas ao centro de saúde (FONSECA; VIANA, 2007).
No México, o programa começou atendendo as áreas rurais, extremamente
pobres, e aos poucos, se expandiu para áreas semiurbanas e urbanas. O foco era a
acumulação de capital humano, traduzindo-se pela necessidade de infraestrutura de
saúde e educação para que o programa pudesse ser iniciado em uma determinada
localidade. Em 2004, o Programa Oportunidades atingiu sua meta de 5 milhões de
famílias beneficiárias. Em 2008 o Programa voltou a crescer, alcançando 5,8
milhões de famílias beneficiárias. Em 2010, assim como o Bolsa Família no Brasil,
atende 25% da população do país (SOARES, 2010).
Em relação ao Programa Oportunidades no México, os gastos são
justificados:
Levando-se em consideração as transferências monetárias aos seus beneficiários
feitas pelos quatro programas abordados, certamente se conclui que são
financeiramente viáveis, sendo que os seus orçamentos representam, normalmente,
de 1% a 2% do PIB. Desse modo, esses programas não apresentam um vazamento
significativo de recursos para os não pobres, não sendo, portanto, uma “pedra no
sapato” para as classes dominantes (ZEPEDA, 2008, apud, NASCIMENTO; REIS,
2009, p.189).
Na Nicarágua há o Programa Mi Família, que pertence à Rede de Proteção
Social, que como os demais programas na América Latina, tem como objetivos
melhorar a alimentação das famílias em situação de extrema pobreza, reduzir o
absenteísmo escolar e aumentar os cuidados de saúde das crianças e adolescentes
(SOARES, 2010).
Na Colômbia, o programa Famílias em Ação é dirigido às famílias em
situação de extrema pobreza com crianças e adolescentes e apresenta
semelhanças com o programa mexicano, dentre elas a proteção à educação, saúde
e alimentação. Assim como os demais, o Programa Famílias em Ação é um
programa de transferência monetária com co-responsabilidades. As famílias devem
manter em dia a carteira de vacinação de seus filhos, levar as crianças menores de
sete anos para os exames de controle do crescimento e desenvolvimento, além de
garantir que as crianças e adolescentes não faltem às aulas de forma injustificável
(FONSECA; VIANA, 2007).
No Chile, após um ano e meio de debate, o projeto piloto Chile Solidário foi
convertido em Lei em 2004. Em 2002, o então Presidente Ricardo Lagos colocou
48
como desafio de seu governo a eliminação da indigência até o final de seu governo,
que seria em 2005. Tal desafio conduziu à criação do Sistema Chile Solidário e do
programa Puente. O Programa é dirigido às famílias em situação de indigência e
conta com quatro componentes: apoio psicossocial; apoio econômico mensal de
proteção à família (cerca de 15 dólares nos primeiros seis meses, 11,5 dólares do 7º
ao 12º mês e de 8 e 5 dólares no segundo ano); outros benefícios monetários
garantidos, como pensões por velhice, invalidez, deficiência mental, etc.; e acesso
preferencial aos programas de promoção social (FONSECA; VIANA, 2007).
O programa Chile Solidário busca abordar a pobreza a partir da combinação
de dois elementos, considerando a família como elemento central da estratégia: a
instalação progressiva de um sistema de proteção social integral para famílias em
situação de pobreza e a atenção personalizada às mesmas, a fim de integrá-las às
redes de serviços e programas dirigidos a elas. O Programa Chile Solidário atendia
mais de 225 mil famílias em 2008 e garantia o acesso aos seis outros programas13
que o compunham, destinados a apoiar as famílias em 53 condições mínimas de
qualidade de vida definidas, organizadas em sete categorias, sendo elas:
identificação, saúde, educação, dinâmica familiar, habitação, trabalho e renda,
sendo que a participação nestes (de acordo com a necessidade particular de cada
família) também se configurava como uma condicionalidade para a permanência
(NASCIMENTO; REIS, 2009).
No Equador, em 2001, o governo tentou eliminar o subsídio universal ao gás
e outorgar uma transferência monetária às famílias que viviam em extrema pobreza
por meio do programa denominado Bônus de Solidariedade. O subsídio ao gás
voltou a ser concedido, porém, o Bônus foi mantido. Em 2002, foi instituído o Bônus
de Desenvolvimento Humano, que paga 15 dólares mensais por família, sendo um
programa de transferência monetária condicionada: saúde para as famílias com
crianças menores de 5 anos e gestantes; educação para crianças e adolescentes
entre 6 e 15 anos, com a condição de frequência escolar de 90% (FONSECA;
VIANA, 2007).
13
Programa Puente; Programa Vínculos; Programa Calle; Programa Caminos; Programa de Habitabilidad;
Programa de Producción Familiar para el Autoconsumo. Além disso, o sistema de proteção social ainda é
composto por outros dois tipos de subsídios e dois bônus: Subsidio a la Cédula de Identidad; Subsidio al Pago
del Consumo de Agua Potable y Servicio de Alcantarrillado de Aguas Servidas; Bono de Protección para
Familias del Chile Solidario; Bono de Egreso para Familias del Chile Solidário
49
Na República Dominicana foi lançado em 2005 o Programa Solidariedade,
que visava combater a fome (em torno de 17 dólares para alimentação), incentiva a
frequência escolar (4,5 dólares por criança e adolescente em idade escolar - entre 6
e 16 anos) e até quatro por família. Há ainda o Programa República Dominicana
com Nome e Sobrenome, que garante o acesso à documentação civil. O Programa
Solidariedade se dirige às famílias em situação de extrema pobreza e tem
similaridades com o Programa Renda Cidadã (Ingreso Ciudadano) do Uruguai, que
se iniciou em 2005 (FONSECA; VIANA, 2007).
No Paraguai, o programa Tekoporã (bem estar em guarani) se dirige às
famílias em situação de extrema pobreza que residem nas zonas rurais e têm
crianças e adolescentes. Lançado em 2005, o programa, que pertence à Rede de
Proteção Social, opera com condicionalidades vinculadas à saúde (calendário
vacinal, acompanhamento de peso e altura das crianças e acompanhamento de
gestantes) e à educação (frequência escolar). Assim como o programa do Chile, há
os chamados Guias Familiares que fazem o acompanhamento das famílias
(FONSECA; VIANA, 2007).
Na Argentina, o programa Jefes y Jefas del Hogar, lançado oficialmente em
2002, destinava–se aos chefes de família sem emprego, com filhos de até 18 anos
de idade ou incapacitados (qualquer idade) ou, ainda com o chefe da família ou
cônjuge grávida. O programa consistia em um benefício monetário no valor de 50
dólares (150 pesos) com uma dupla condição: crianças e adolescentes nas escolas;
participação em atividades de melhorias nas comunidades e que funcionassem
como capacitação. O Ministério do Desenvolvimento Social e Meio Ambiente era
responsável pelo programa (FONSECA; VIANA, 2007).
O programa Jefes y Jefas del Hogar estabeleceu-se como emergencial, com
prazo de duração previsto de menos de um ano, acreditando-se que a crise pela
qual o País atravessava seria passageira e cuja finalização deveria ter ocorrido em
dezembro de 2002, porém foi prorrogado três vezes, originando um amplo debate
sobre a pertinência do estabelecimento de um sistema de proteção social
permanente (NASCIMENTO; REIS, 2009).
Com o início da administração do “casal Kirchner” em 2003, optou-se por
uma estratégia gradual de saída do Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados,
mediante a implementação de novos programas, com formulação visando a superar
50
alguns problemas e limitações do programa (NASCIMENTO; REIS, 2009, p. 6). Em
fevereiro de 2006, foi anunciada a substituição do Programa por três outros: Familias
para la Inclusión Social, Seguro de Empleo y Capacitación e Seguro de Desempleo.
De maneira distinta do programa Jefes y Jefas del Hogar, Familias para la Inclusión
retira as contraprestações de trabalho e mantém os compromissos com educação e
saúde e já não é exclusivamente para os chefes de família desempregados
(FONSECA; VIANA, 2007).
Entre 2002 e 2007, a Argentina foi o país da América Latina que apresentou
os melhores resultados de redução da taxa de pobreza e indigência, segundo a
Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal). Houve redução de
24,4 pontos percentuais na taxa de pobreza e de 13,7 pontos percentuais na taxa de
indigência. Em 2006 os argentinos reduziram os dois indicadores em 5,0 e 1,9
pontos percentuais, respectivamente, contrabalançando os resultados da crise
econômica sofrida entre os anos de 1999 e 2002 (SOARES, et al, 2007).
No Peru, o Programa Juntos, lançado em setembro de 2005, se dirige às
famílias pobres com crianças e adolescentes. As famílias recebem um valor fixo (30
dólares) como incentivo ao cumprimento dos compromissos de participação em
alguns programas das áreas de saúde (vacinação, acompanhamento de peso e
altura, acompanhamento pré–natal), nutrição (complemento nutricional), educação
(frequência escolar) e cidadania, incluindo palestras e acesso facilitado à
documentação civil (FONSECA; VIANA, 2007).
Em El Salvador, começou em 2005 o Programa Oportunidades, como parte
da estratégia social para o período 2004–2009, que se dirige às famílias em situação
de extrema pobreza e com crianças e adolescentes (menores de 15 anos) ou com
gestantes no momento do cadastramento. O valor do benefício varia entre 15 e 20
dólares por família e o tempo máximo de permanência é de três anos. As coresponsabilidades
são:
saúde
(pré–natal,
controle
do
crescimento
e
desenvolvimento peso e altura, vacinação completa para os menores de cinco
anos); educação: matrícula e frequência escolar (crianças entre 5 e 15 anos) e
capacitação quando ofertada (FONSECA; VIANA, 2007).
No Panamá, o programa Rede de Oportunidades começou em abril de 2006
e é como os demais programas na América Latina e Caribe, transferindo renda
51
condicionada à educação (frequência escolar) e aos controles de saúde do grupo
materno infantil (FONSECA; VIANA, 2007).
Os Programas de Transferência de Renda Condicionada na América Latina
possuem semelhança de propósitos, pois de modo geral, visam combater a pobreza,
focalizando os setores mais vulneráveis de cada país, especialmente os habitantes
do meio rural, e incorporam o objetivo mais amplo de promover a acumulação de
capital humano. Em função desse objetivo mais amplo é que são exigidas as
contrapartidas aos beneficiários, as quais compreendem tipicamente cuidados com a
saúde de crianças, mulheres grávidas e nutrizes e escolarização das crianças e
adolescentes (DULCI, 2009).
Em 2007, os pobres representavam 35,1% do total da população da América
Latina, ou seja, 190 milhões de pessoas. Destes, pouco mais de um terço (69
milhões ou 12,7%) dos habitantes estavam abaixo da linha da extrema pobreza e
eram considerados indigentes. Embora os dados sejam considerados altos, a
Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal), órgão regional das
Nações Unidas, que elaborou essas estatísticas, informa que houve uma queda de
9,8 pontos percentuais em relação ao ano de 1990, quando o nível de pobreza
atingia 22,5% da população latino americana. Comparando os dados coletados em
2006 com os números levantados pelos técnicos da Cepal em 1990, houve queda
de 11,8 pontos percentuais na taxa de pobreza e de 9,1 pontos percentuais na taxa
de indigência, significando uma redução de 20 milhões de pessoas em relação à
indigência. Foi a primeira vez em menos de duas décadas que o total de pobres cai
abaixo de 200 milhões de habitantes (GARSCHAGEN, 2007).
Até 2007 houve um avanço médio de 87% na consecução dos objetivos de
desenvolvimento do milênio na América Latina e Caribe, dentre os quais está a meta
de redução pela metade dos índices de extrema pobreza entre 1990 e 2015. Em
pouco mais de dois terços do tempo previsto, cinco países atingiram o objetivo de
reduzir a miséria pela metade, sendo eles Brasil, México (que juntos representam
mais da metade da população da América Latina), Chile, Equador e Panamá. Os
programas de transferência de renda condicionada foram apontados como
importantes para a melhoria nos indicadores de pobreza em diversos países,
visando reduzir de imediato a falta de recursos das famílias mais pobres e atuar, em
médio prazo, no rompimento do ciclo de pobreza, impondo condições às famílias
52
beneficiadas, como exigência de frequência escolar e a utilização de serviços de
saúde para a família (GARSCHAGEN, 2007).
Estudos comparativos sobre o impacto dos programas de distribuição de
renda com condicionalidades constataram que em países onde esses programas
adquiriram maior importância, como Brasil, México, Chile e Uruguai, tais programas
têm um impacto não só sobre o alívio da pobreza, particularmente da pobreza
extrema, mas também têm contribuído para a redução da desigualdade de
distribuição de renda, além do empoderamento das mulheres, que administram o
dinheiro transferido, pois é de titularidade delas as contas para recebimento dos
benefícios (SOARES, 2010).
Os Programas de Transferência de Renda Condicionada são responsáveis
por uma parte muito pequena da renda total, medidas pelas pesquisas amostrais,
em cada país, pois equivalem a pouco menos de 1% no México e no Brasil e menos
que 0,1% no Chile, entretanto, como a focalização de tais programas é ótima, o
impacto sobre a desigualdade equivale a 21% da queda de 2,7 pontos de Gini
observada tanto no Brasil como no México. No Chile, a contribuição foi de 15% de
uma queda bem mais modesta de 0,1 ponto de Gini. A diferença nos impactos se
deve ao fato de o programa chileno ser muito menor que os programas mexicano e
brasileiro (SOARES et al, 2007).
Abordados os programas de transferência de renda na América Latina, a
próxima seção explanará o principal programa de transferência de renda
condicionada no Brasil – o Programa Bolsa Família.
3.3
A IMPLANTAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO BRASIL
Os programas de transferência de renda, assim como todas as políticas de Estado
voltadas para a área social, são uma conquista da sociedade. No caso do Bolsa
Família, uma conquista que ganhou reconhecimento internacional por sua gestão e
pelo papel que cumpre dentro de uma rede de proteção e promoção social
(ANANIAS, 2007).
O Brasil possui um longo histórico de desigualdade, injustiça e exclusão:
capitanias hereditárias, sesmarias, latifúndio, Lei de Terras de 1850, escravidão,
genocídio indígena, importação subsidiada de trabalhadores europeus miseráveis,
autoritarismo e ideologia antipopular e racista das elites nacionais. Não havia
53
preocupação com a democracia social, econômica ou política, além de existir
resistência ao reconhecimento de direitos individuais e coletivos (GARCIA, 2003).
Historicamente o Brasil tem sofrido com a má distribuição de renda, por ter
um grande número de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza, apresentando
alto índice de desemprego e analfabetismo. A desigualdade no Brasil é uma das
mais elevadas do mundo, na medida em que é um país com renda per capita
relativamente elevada e nos últimos 20 anos manteve em média 40% da população
abaixo da linha de pobreza (Brasil, 2011a).
No Brasil, o modelo de transferência de renda condicionada surge após a
promulgação da Constituição Federal de 1988, que implantou o conceito de
seguridade social, consagrando uma nova perspectiva de direitos, incorporada
definitivamente a partir de 2003, com a criação do Programa Bolsa Família
(CASTRO et al, 2008).
O Programa Bolsa Família foi criado em 20 de outubro de 2003 pela medida
provisória nº 132, e posteriormente, transformado na Lei nº 10.836, de 09 de janeiro
de 2004, e regulamentado pelo Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004.
Atualmente é o principal programa de transferência de renda do Governo Federal,
constituindo-se num programa estratégico no âmbito do Fome Zero, que por sua vez
é uma proposta de política de segurança alimentar, orientando-se pelos objetivos de
combate à fome, à pobreza e às desigualdades por meio de transferência de um
benefício pecuniário, associado à garantia de acesso a alguns direitos sociais
básicos como saúde, educação, assistência social e segurança alimentar. O
Programa visa a promoção da inclusão social, contribuindo para a emancipação das
famílias beneficiárias, construindo meios e condições para que elas possam sair da
situação de vulnerabilidade (BRASIL, 2011c).As famílias são incluídas como
beneficiárias do Programa Bolsa Família através do Cadastro Único, que é um
instrumento que identifica e caracteriza as famílias de baixa renda (renda mensal de
até meio salário mínimo por pessoas ou renda mensal total de até três salários
mínimos). Este instrumento permite conhecer a realidade socioeconômica dessas
famílias, trazendo informações de todo o núcleo familiar, das características do
domicílio, das formas de acesso a serviços públicos essenciais e, também, dados de
cada um dos componentes da família. O Governo Federal, por meio de um sistema
informatizado, consolida os dados coletados no Cadastro Único. A partir daí, o poder
54
público pode formular e implementar políticas específicas, que contribuem para a
redução das vulnerabilidades sociais a que essas famílias estão expostas.
Atualmente, o Cadastro Único conta com mais de 21 milhões de famílias inscritas e
é coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS),
devendo ser obrigatoriamente utilizado para seleção de beneficiários de programas
sociais do Governo Federal (BRASIL, 2012a).
3.3.1 Antecedentes
O marco inicial da discussão acerca de políticas de transferência de renda
condicionada no Brasil ocorreu em 1991, com a aprovação do Programa de Garantia
de Renda Mínima (PGRM) pelo Senado Federal, proposto pelo então senador
Eduardo Suplicy. Porém, Suplicy atribui a primeira proposta de renda mínima,
instituída como imposto de renda negativo, a Antônio Maria da Silveira, em 1975
(PASQUIM; SANTOS, 2007).
Anteriormente à implantação do Programa Bolsa Família no Brasil, existiram
alguns programas de transferência de renda que exigiam contrapartidas:
O Programa Bolsa Família (PBF), criado em outubro de 2003, representa a
consolidação desse modelo de programa de transferência de renda no nível
nacional. As primeiras experiências foram desenvolvidas em 1995, no Distrito
Federal, com o Programa Bolsa Familiar para a Educação, e na prefeitura de
Campinas, com o Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima. O programa do
Distrito Federal se concentrava em transferências para crianças de famílias pobres,
entre 7 e 14 anos, e possuía um componente que previa cursos de capacitação
profissional para os pais e uma caderneta de poupança para as crianças
beneficiárias que só poderia ser sacada ao final do ensino médio. Além disso, era
condicionado à frequência escolar. O programa de Campinas protegia famílias em
situação de extrema pobreza, com crianças entre 0 e 14 anos. Além da
corresponsabilidade de educação, também havia a corresponsabilidade na área de
saúde e atividades socioeducativas realizadas por psicólogos e assistentes sociais
em reuniões mensais com representantes das famílias beneficiárias. É interessante
notar que esses programas municipais tinham alguns componentes que não foram
incorporados ao Bolsa Família (e seus antecedentes de escala nacional), mas que
aparecem no Progresa – reuniões mensais com beneficiários, as chamadas pláticas
– e no Oportunidades – contas de poupança para estimular o término da educação
média superior (SOARES, 2010, p. 181).
O primeiro programa de transferência de renda condicionada colocado em
prática pelo Governo Federal brasileiro foi o Programa para a Erradicação do
Trabalho Infantil (Peti), criado em 1996. Originalmente foi implementado em poucos
municípios brasileiros que concentravam crianças em exposição a alto risco de
trabalhar em atividades perigosas, como a produção de carvão, pesca marinha
artesanal e produção de sisal (SOARES, 2010).
55
Em meados do ano 2000, o Instituto Cidadania reuniu especialistas em
políticas sociais com a finalidade de propor um projeto cujo foco fosse a segurança
alimentar, entendida como a garantia a todos os brasileiros de acesso a uma
alimentação adequada à sobrevivência e à saúde em termos de quantidade,
qualidade e regularidade. Deste modo foi proposto o Programa Fome Zero, que se
tornou proposta da campanha presidencial de 2002 e prioridade do governo Lula
(HEIN, 2005). Como estratégia governamental, segundo Patrus Ananias14 e Frei
Betto15:
O Fome Zero é uma política pública que visa à erradicação da fome e da exclusão
social. É uma política porque expressa a decisão do governo federal de enquadrar o
problema da fome como uma questão nacional central e não como uma fatalidade
individual. O Estado está alocando recursos humanos e financeiros em praticamente
todas as suas áreas de atuação com o objetivo de estender os direitos de cidadania
a milhões de brasileiros excluídos. Trata-se, portanto, de uma política pública
porque, além do Estado, envolve toda a sociedade. [...] Quando o presidente Lula
disse que, se ao final de seu mandato, cada brasileiro tivesse acesso a três
refeições diárias, a missão de sua vida estaria cumprida, ele não fazia uma
promessa, mas lançava um desafio à sociedade e estabelecia a linha-mestra de um
ousado projeto de nação. É por isto que, desde seu lançamento, o Fome Zero
alojou-se no espaço comum da mobilização cívica, no qual a sociedade se articula
com o Estado (Correio da Cidadania, 2004).
O Programa Fome Zero foi um dos pilares da política social do governo Lula,
prevendo uma ação integrada de três conjuntos de políticas articuladas entre si:
políticas estruturais, políticas específicas e políticas locais. O Programa Bolsa
Família situa-se no contexto do Programa Fome Zero e situa-se no contexto das
políticas estruturais tendo como função essencial a transferência de renda às
famílias em situação de pobreza e extrema pobreza. No início do governo Lula eram
executados de forma fragmentada para um público também fragmentado quatro
programas de transferência de renda: Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio-Gás
e Cartão Alimentação. Depois de ajustes contextuais no novo governo, o Programa
Bolsa Família foi lançado oficialmente no dia 20 de outubro de 2003 pelo então
Presidente da República Luis Inácio Lula da Silva e pela Secretária Executiva Ana
Maria Fonseca (HEIN, 2005), com o objetivo de reduzir a desigualdade social no
País.
14
15
Ministro do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, com mandato de 23/01/2004 a 31/03/2010.
Carlos Alberto Libânio Christo, religioso, teólogo e escritor, militante de movimentos pastorais e sociais,
assessor especial do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Foi coordenador de mobilização social do Programa
Fome Zero.
56
Os programas de transferência de renda condicionados ganharam
importância no Brasil em fevereiro de 2001, com a criação do Bolsa Escola sob a
responsabilidade do Ministério da Educação, que atendia famílias pobres, com renda
per capita inferior a meio salário mínimo, com crianças entre 6 e 15 anos de idade.
Ainda em 2001 foram criados outros dois programas: Bolsa Alimentação, vinculado
ao Ministério da Saúde, para famílias pobres com crianças entre 0 e 6 anos e/ou
mulheres grávidas; e o Auxílio-Gás, benefício não condicional, compensando o fim
do subsídio ao gás de cozinha (SOARES, 2010).
Em 2001, surgiram o Programa Nacional Bolsa Escola (PNBE), gerido pelo
Ministério da Educação e voltado para crianças de 7 a 15 anos e o Programa Bolsa
Alimentação (PBA), do Ministério da Saúde (MS), para crianças de 6 meses a 6
anos, gestantes e nutrizes. Ambos tinham como critério de inclusão a renda familiar
per capita abaixo de R$ 90,00 e concediam benefícios de R$ 15,00, com máximo de
três por família, ou seja, R$ 45,00. No início de 2003, foi criado o Programa Cartão
Alimentação (PCA), gerido pelo Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar
(MESA), concedendo benefício de R$ 50,00 por família à população com renda
inferior a meio salário mínimo per capita. Os três programas alcançaram coberturas
expressivas de beneficiários no auge de sua implementação, final de 2003. O PNBE
atingiu 8,3 milhões de escolares; o PBA, 2,3 milhões de pré-escolares, gestantes e
nutrizes, e o PCA, cerca de 9,9 milhões de pessoas. Os benefícios eram pagos
diretamente à população por meio de cartões magnéticos, cabendo aos municípios
cadastrar, selecionar as famílias e acompanhar as condicionalidades, que eram
frequência escolar de no mínimo 85% para o PNBE, ações de saúde e nutrição para
o PBA e controle de notas fiscais de compra de alimentos para o PCA (PASQUIM;
SANTOS, 2007).
O Programa Bolsa Família unificou os atos e procedimentos de gestão de
antigos programas de transferência de renda do Governo Federal, chamados
Programas Remanescentes, quais sejam: a) Bolsa Escola, instituído pela Lei nº
10.219, de 21 de abril de 2001; b) Bolsa Alimentação, instituído pela Medida
Provisória nº 2.206, de 6 de setembro de 2001; c) Auxílio Gás, instituído pelo
Decreto nº 4.102, de 24 de janeiro de 2002; e d) Cartão Alimentação, instituído pela
Lei nº 10.689, de 13 de junho de 2003. Cada um desses programas estava sob a
responsabilidade de um órgão específico, o que dificultava ou inviabilizava a
57
coordenação de ação de caráter intersetorial para o combate à pobreza. A
unificação dos programas sociais de transferência de renda reduziu os custos
gerenciais e as duplicidades de pagamentos, além de possibilitar melhorias
significativas na gestão (BRASIL, 2011b).
3.3.2 O Programa Bolsa Família: condicionalidades e abrangência
O Programa Bolsa Família difere bastante dos outros programas de
transferência de renda condicionados por não utilizar nenhuma aproximação de
provas de meio (proxy means test) para a seleção dos beneficiários. A focalização
do Bolsa Família se dá a partir de cotas calculadas através de mapas de pobreza do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), baseado na habilidade dos
gestores municipais e dos trabalhadores sociais em localização das famílias pobres
nos municípios. A elegibilidade para o cadastro no Programa Bolsa Família é
determinada pelo cálculo da renda per capita da família a partir de sua renda
autodeclarada (SOARES, 2010).
Três eixos principais pautam o Programa Bolsa Família: 1) transferência de
renda, promovendo o alívio imediato da pobreza; 2) condicionalidades, que reforçam
o acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência
social; e 3) programas complementares, que têm por objetivo o desenvolvimento das
famílias, para que os beneficiários tenham condições de superar suas situações de
vulnerabilidade (BRASIL, 2011c). É baseado no modelo de transferência de renda
condicionada, sendo motivo de controvérsia entre os atores que discutem a proteção
social no Brasil. Tal modelo de intervenção teve origem nos anos 1990, sendo
implantado em diversos países da América Latina e Caribe. Entretanto, tais os
programas apresentam peculiaridades, dependendo de cada contexto nacional
(CASTRO et al, 2008).
O foco do Programa Bolsa Família são os grupos mais vulneráveis da
população, que encontravam grande dificuldade de acesso aos serviços e benefícios
sociais de que necessitam. A principal finalidade do Programa seria desenvolver
uma estratégia que facilitasse o acesso das famílias mais pobres aos serviços e
benefícios oferecidos pelo Estado nas áreas da saúde, educação, habitação e
distribuição de renda. Deste modo, o Bolsa Família imputou condicionalidades para
58
que fossem cumpridas atribuindo ao poder público a responsabilidade de provedor
do acesso à saúde e à educação (BRASIL, 2011c).
Em relação à abrangência do Programa Bolsa Família, até abril de 2012,
eram mais de 13 milhões de famílias atendidas, conforme mostra o Quadro 1:
QUADRO 1 - ESTIMATIVA DE FAMÍLIAS ATENDIDAS PELO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA EM
ABRIL/2012
FONTE: BRASIL, 2011c.
O Mapa 1 mostra cobertura do Programa Bolsa Família no ano de sua
implantação (2004) e no ano de 2011.
MAPA 1 - FAMÍLIAS BENEFICIADAS PELO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO BRASIL EM 2004 E EM 2011
FONTE: BRASIL, 2011c.
Em relação à importância do Programa Bolsa Família na redução da
desigualdade e na interrupção do ciclo de pobreza:
59
A baixa escolaridade é o principal empecilho para que ocorra menor disparidade
entre ricos e pobres, e o que chama a atenção é que esta pobreza é transmitida de
pai para filho, ocorrendo um ciclo de geração em geração. Isso quer dizer que os
filhos de pais pobres têm mais chances de serem pobres, e quando crescerem e
tiverem seus filhos, eles terão grandes chances de serem pobres também. Deve
ocorrer um rompimento neste ciclo, por isso a Educação e a Saúde vêm como
condicionalidade na constituição do Programa Bolsa Família, partindo do princípio
de que quem tem mais anos de estudos ganham as melhores rendas e tem acesso
a melhor saúde (BRASIL, 2011b).
No período entre 2003 e 2004 houve redução da desigualdade social (20%
devido aos programas de transferência de renda), e apesar da significativa
contribuição do sistema de proteção social para a redução da pobreza, o maior
responsável pelo aumento da renda das famílias foi o mercado de trabalho, que
reduziu significativamente a pobreza e a indigência no período, mas não reduziu
significativamente a desigualdade (BRASIL, 2011b).
Os Programas de Transferência de Renda são importantes mecanismos
para o enfrentamento da pobreza e redução da desigualdade social em todo o
Brasil, na medida em que possibilitam a dinamização da economia, principalmente
em pequenos municípios com economia pouco desenvolvida e escassez de
emprego (INEP, 2010).
Sobre a abrangência do Programa Bolsa Família:
O Bolsa Família atendia até junho de 2006, 11,1 milhões de famílias, com orçamento
para o ano de 2007 de R$ 8,3 bilhões. A estimativa de famílias pobres no Brasil,
segundo dados oficiais, é 11.206.212 milhões, o que significa que mais de 99% já se
encontram atendidas, representando a universalização do programa em relação às
famílias pobres do Brasil. O valor médio da transferência monetária recebida por
essas famílias é de R$ 60,26 (BRASIL, 2011b).
Em relação à efetividade do Programa Bolsa Família no combate à pobreza,
o Programa é mais efetivo que o aumento do salário mínimo, conforme sugerem
Costa e Salvato (2011):
Comparando os benefícios do BF com os do aumento do salário mínimo (SM), para
que o programa gerasse impacto equivalente ao observado pelo aumento de 10%
no SM seria necessário elevar os gastos do primeiro em 52%, aumentando os
gastos governamentais em R$ 2,3 bilhões, sendo que o custo desta expansão é
“40% do que seria necessário para financiar um aumento de 10% no SM, portanto o
Bolsa Família é um instrumento 2.5 vezes mais efetivo que o SM no combate à
pobreza” (COSTA; SALVATO, 2011, p.3-4).
Em relação à redução da desigualdade, o Bolsa Família também é mais
efetivo que o salário mínimo, conforme elucidam Costa e Salvato (2011):
Para o caso da extrema pobreza, a efetividade do Bolsa Família quando comparado
ao SM é ainda maior: o programa mostra-se seis vezes mais efetivo que o SM. Já
60
com relação à desigualdade, seria suficiente aumentar as transferências em 80%
para chegar ao mesmo resultado do SM, o que equivale a um gasto de R$ 3,5
bilhões anuais; logo, percebe-se que o Bolsa Família é 2,5 vezes mais efetivo do
que o SM na redução da desigualdade. Ao mudar a medida de desigualdade do
índice de Gini para a razão entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres, percebese que a eficácia do Bolsa Família aumenta: este mostra-se 5 vezes mais efetivo
que o SM (COSTA; SALVATO, 2011, p. 3-4)
De modo geral, o programa de transferência de renda Bolsa Família aponta
resultados positivos para a população brasileira, entretanto, os valores repassados
não possuem a característica de elevar o indivíduo acima da linha de pobreza,
fazendo que não ocorram grandes variações neste indicador, pois no caso de uma
família com renda zero, esta receberá no máximo R$120,00; considerando uma
linha de pobreza de meio salário mínimo, esta família está longe de ultrapassá-la,
sendo contabilizada como pobre. Para manutenção desta política é necessário
aperfeiçoamento, aumento da cobertura, controle de fraudes e implementação de
incentivos aos beneficiários, para que estes possam ser reinseridos no setor
produtivo gerando maior emprego e renda e diminuindo a desigualdade (BRASIL,
2011c).
Uma pesquisa do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,
realizado pelo Núcleo de Pesquisas Sociais da Universidade Federal Fluminense
(UFF) em março de 2006, mostrou que o Programa Bolsa Família traz um aspecto
positivo relacionado ao acesso ao crédito. Aproximadamente 1/3 dos entrevistados
respondeu que o crédito da família com os comerciantes locais melhorou após o
ingresso no Bolsa Família. A facilidade de crédito, segundo a pesquisa, viabilizou
possibilidades concretas de melhoria da qualidade de vida das famílias, apesar das
inúmeras limitações impostas pela condição de pobreza (BRASIL, 2011b).
Apontado pelo Relatório Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milênio como importante articulador para reduzir as
desigualdades em diversas áreas como saúde, educação, combate à fome e
desenvolvimento social, o Programa Bolsa Família ainda reduz as desigualdades de
forma desigual, na medida em que o gênero, a raça, a etnia e o local do nascimento
de uma criança no Brasil ainda determinam suas oportunidades futuras (IPEA,
2011a).
Há críticas e elogios em relação ao Programa Bolsa Família. Barros (2011)
questiona se intervenções prolongadas para alívio da pobreza são efetivas. Há
defesa de tais intervenções, que reforçam o acesso aos direitos sociais da
61
população carente e rompem com o ciclo de transmissão da pobreza. Segundo
estudo realizado por técnicos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, os
recursos absorvidos pelos programas sociais de transferência de renda e com a
previdência social são os principais responsáveis pelo crescimento dos gastos
públicos nos últimos anos. Muitos críticos reconhecem a importância dos efeitos
positivos do Programa para a melhoria da vida das famílias mais pobres, entretanto,
acreditam que o Programa é insuficiente para alterar o quadro de desigualdade
social no País (BRASIL, 2011b).
A transferência de renda realizada pelo Programa Bolsa Família não mostra
mudanças imediatas na redução estrutural da pobreza, pois seu objetivo é o alívio
imediato da insuficiência de renda, entretanto, suas condicionalidades propiciam o
fortalecimento do acesso à educação e à saúde, contribuindo para a ruptura do ciclo
intergeracional da pobreza (BRASIL, 2009).
Discorrido sobre o Programa Bolsa Família no Brasil, o próximo capítulo
abordará o caso do Paraná e os aspectos do Programa Bolsa Família no Estado.
62
3
CONTEXTUALIZAÇÃO SOCIOECONÔMICA DO ESTADO DO PARANÁ NO
CENÁRIO BRASILEIRO
O Capítulo 4 tratará do Estado do Paraná, foco principal desta pesquisa.
Localizado numa das regiões mais desenvolvidas do Brasil e com bons indicadores
sociais e econômicos, o Estado convive com altos padrões de pobreza. O Paraná
possui dez mesorregiões geográficas, sendo que três delas concentram em sua
população mais de 30% das famílias pobres (Centro-Sul, Sudeste e CentroOcidental), enquanto outras três concentram mais de 50% das famílias pobres em
todo o Estado (Metropolitana de Curitiba, Norte-Central e Oeste).
O
capítulo
será
estruturado
em
duas seções.
A primeira
seção
contextualizará o Estado do Paraná, com seus aspectos demográficos, econômicos
e estruturais mais importantes. A segunda seção tratará da pobreza no Estado, da
localização geográfica das famílias pobres e o padrão de vulnerabilidade das
famílias.
4.1
GEOGRAFIA, ECONOMIA E INFRAESTRUTURA
O Estado do Paraná situa-se na Região Sul do Brasil, fazendo fronteira com
os estados de São Paulo, Santa Catarina e Mato Grosso do Sul, com a Argentina e
o Paraguai e limite com o Oceano Atlântico. Sua área geográfica é de 199.880 km²,
conforme mostra o Mapa 2. A população no Estado, segundo o Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística, com base no Censo 2010 é de 10.444.526 habitantes,
concentrada predominantemente na Região Metropolitana de Curitiba (IPARDES,
2012)
63
MAPA 2 - LOCALIZAÇÃO GEOGRÁFICA DO
ESTADO DO PARANÁ
FONTE: IPARDES, 2012
No século XVII o Paraná passou a pertencer à Coroa Portuguesa, datando
desta época a fundação das primeiras cidades: Paranaguá no litoral e Curitiba no
primeiro planalto. A ocupação do Estado foi lenta e esparsa nos séculos XVIII e XIX,
com as atividades econômicas centradas na agricultura de subsistência, dominada
por latifúndios e sociedade escravagista. O comércio de mulas e arrendamento de
terras para invernada de rebanhos vindos do extremo sul do País faz com que se
multipliquem as cidades e vilarejos ao longo dos caminhos que cortavam o Estado,
surgindo assim, antigas cidades paranaenses, como Palmas, Lapa, Ponta Grossa,
Castro, Jaguariaíva e Guarapuava, situadas nos segundo e terceiro planaltos. A
exploração de erva-mate e o comércio de tropas no século XIX tornaram-se as
principais atividades econômicas, sendo responsáveis por importantes modificações
econômicas e demográficas no Paraná (SWAIN, 2006).
A imigração contribuiu para a instalação de pequenas e médias
propriedades agrícolas, responsáveis pelo abastecimento das cidades. Por iniciativa
do governo regional, foram distribuídos lotes rurais, na tentativa de compensar o
déficit da produção alimentar, decorrente da substituição das atividades agrícolas
64
pelas atividades de comércio e de exportação. A partir de 1880, passa a ocorrer uma
colonização privada, e as colônias próximas às cidades e vilarejos já estabelecidos
prosperam, enquanto que muitas se desintegram e desaparecem, em virtude do
isolamento e da falta de infra-estrutura, comunicação e transporte. Deste modo, o
povoamento se concentra em torno das cidades antigas, especialmente no leste do
Estado, sendo que no início do século XX, aproximadamente
2
/3 do território
paranaense ainda se encontravam praticamente desertos (SWAIN, 2006).
A região Sul do Brasil, até os anos 1830, não participava da produção
cafeeira. Por volta de 1860, o café aparece timidamente no norte do Paraná e se
estende lentamente. A proximidade com o Estado de São Paulo propicia condições
de mercado que permitem a quebra do isolamento a despeito das dificuldades de
transporte, e a partir dos anos 1930-1940, a economia cafeeira atinge o Paraná, e
este passa a representar a principal fronteira agrária e agrícola do País (SWAIN,
2006)
No início do século XX, com a finalidade de evitar crises de superprodução,
o governo do Estado de São Paulo passou a taxar todas as novas plantações de
café no Estado, favorecendo a expansão do café em direção ao território vizinho
(Paraná). A partir de 1940, a população paranaense aumenta de forma rápida,
atraída pelo café, chamado de ouro verde. Os preços da terra eram baixos quando
comparados aos preços praticados em São Paulo. A colonização organizada
favoreceu a implantação de estradas e caminhos ligando as cidades, estimulando a
produção e o comércio (SWAIN, 2006).
Entre 1940 e 1950, o Estado do Paraná teve um aumento de 71% de sua
população, sendo que ¾ desta população estava concentrada na zona rural. Entre
1950 e 1960, décadas de maior afluxo migratório, a população paranaense cresceu
105%. Nos anos 50, num total de 2.124.266 migrantes brasileiros, vindos
principalmente de Minas Gerais, Espírito Santo e do Nordeste, 45% foram acolhidos
pelo Paraná, motivados pela alta dos preços do café e expansão dos programas de
colonização, fazendo com que o Paraná se tornasse o maior produtor de café do
Brasil. O aumento da produção do café no Paraná propiciou também o aumento da
produção agrícola diversificada, especialmente baseado em culturas alimentares,
desenvolvendo-se assim, inúmeras pequenas propriedades agrícolas (SWAIN,
2006).
65
Os anos 60 são permeados por profundas transformações políticas,
econômicas e sociais em todo o Brasil. Em 1964, com a tomada do poder pelos
militares, inicia-se a modernização econômica, especialmente no setor agrícola,
visando
a
diversificação
das
exportações
agrícolas,
que
até
então
era
exclusivamente cafeeira. A produção do café começa a se estafar, em virtude de
colheitas cada vez mais abundantes, acarretando queda de preço. Na época, toda a
produção era comprada pelo governo brasileiro através do Instituto Brasileiro do
Café, que a exportava em seguida. Logo esta operação tornou-se deficitária, sendo
necessário queimar ou estocar toneladas de excedente da produção (SWAIN, 2006).
Em 1963 o governo militar inicia uma política de racionalização da produção,
objetivando reduzir as áreas de cultivo e eliminação dos cafezais por meio de
pagamento aos produtores para substituição do café por outros produtos agrícolas.
O Paraná foi diretamente afetado por tal política, uma vez que era o maior produtor
de café do País. Em 1975, o Estado reduzira 47% das plantações cafeeiras,
acarretando também a redução de culturas secundárias de subsistência, como
milho, feijão e arroz (SWAIN, 2006).
Aliado a estes fatos, no dia 18 de julho de 1975, uma forte geada, conhecida
como geada negra, dizimou todas as plantações de café do Paraná, provocando o
êxodo de cerca de 2,6 milhões de pessoas. Antes da geada, a safra de 1975 já
havia sido colhida, e o Paraná fora responsável por 48% da produção nacional. Após
a geada, em 1976, a participação paranaense na produção nacional de café caiu
para 0,1%. O estrago seria duradouro, pois nos dias seguintes à geada negra, o
então governador Jayme Canet Júnior anunciou redução de 20% no orçamento do
Estado no ano seguinte. Na cotação feita por especialista na época, o prejuízo
chegou a US$ 75 milhões apenas nas lavouras cafeeiras, mas outras culturas
também foram afetadas (PANOBIANCO, 2011).
Sobre o impacto da geada de 1975 e a substituição da cultura de café,
Fajardo (2007, p. 89-101), salienta:
A crise na cafeicultura instala-se reforçada real e simbolicamente pelas constantes
geadas que iam destruindo os cafezais (com destaque para o ano de 1975). Foi
esse o período em que as lavouras “modernas” (principalmente soja e trigo)
desenvolvem-se decisivamente em substituição ao café. E foi essa a orientação das
políticas públicas do governo brasileiro: desestimular a continuidade da cafeicultura
(que encontra reforço nas geadas) (FAJARDO, 2007, p. 89-101).
66
A construção da Usina de Itaipu no oeste do Estado, no período de 1975 a
1982, gerou uma demanda por terra ao obrigar pelo menos 8 mil agricultores a
deixarem suas propriedades. Tal demanda não tinha como ser suprida na região.
Culturas tradicionais no Estado, como o trigo e o algodão passaram a sofrer com o
clima e a conjuntura econômica. A geada ocorrida em 1983 repetiu em escala menor
para os produtores de trigo o estrago que os cafeicultores experimentaram oito anos
antes. Produtores de Cornélio Procópio, Loanda, Maringá, São Miguel do Iguaçu e
Engenheiro Beltrão começaram a buscar terras planas e baratas ao Norte do País,
iniciando movimento migratório ao longo dos anos 80, que fez com que o Estado
perdesse 13% de sua população (PANOBIANCO, 2011).
O Estado do Mato Grosso foi um dos principais destinos dos agricultores
paranaenses após a geada de 1975. A magnitude da migração pode ser avaliada
pelos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), feita pelo
Instituto Nacional de Geografia e Estatística (IBGE) em 2001, que mostrou a
presença de 248 mil pessoas residentes no Mato Grosso que declaravam ter
nascido no Paraná (9,6% da população mato-grossense, o maior contingente de
migrantes no Estado), sendo que 68% deles viviam em áreas rurais (SWAIN, 2006).
A produção de alimentos é drasticamente reduzida no Paraná, gerando
graves consequências para o abastecimento estadual e nacional. Nos anos 70, as
consequências são intensamente sentidas, quando a importação de gêneros
alimentícios como feijão e arroz se faz necessária. A erradicação cafeeira no Paraná
acarreta
transformações
econômicas
no
setor
agrícola,
levando
a
maior
mecanização e mudanças nos fatores de produção. A soja passa a ser a cultura
ideal para substituir o café, por ser fácil de cultivar, totalmente mecanizável, além de
receber incentivos fiscais e apoio governamental para seu cultivo (SWAIN, 2006).
Sobre a importância da soja na modernização da agricultura paranaense,
Fajardo (2008) elucida:
É justamente a cultura da soja o fator mais representativo da modernização na
agricultura paranaense, especialmente no Norte do Estado. O sucesso da soja em
substituição ao café no Norte do Paraná, se deve à condição de essa cultura
possuir: inovações pré-adquiridas como sementes selecionadas; um processo de
produção totalmente mecanizado desde o plantio até a colheita; a capacidade de
aliar interesses, que impulsionaram o seu cultivo: o das indústrias processadoras e
exportadoras do produto e do Estado que teve incluído um produto de grande
aceitação na pauta de suas exportações (FAJARDO, 2008, p. 31-34).
67
Do ponto de vista da mão de obra, a expansão do cultivo de soja foi
negativa, gerando desemprego no campo, êxodo rural e empobrecimento das
pequenas propriedades, pois enquanto a cultura do café emprega em média 30
pessoas, a de soja não necessitava mais do que uma. Surge assim uma nova
categoria de trabalhadores agrícolas no Paraná, os volantes, que migravam segundo
as necessidades da estação, sem residência fixa, sem contrato de trabalho, bóiasfrias que moravam nas periferias e trabalhavam por tarefas ou empreitadas
(FAJARDO, 2008).
Uma onda migratória rumo a outros estados e cidades toma conta do
Paraná, na tentativa de fugir da pobreza crescente, da concorrência impossível com
os grandes produtores, da falta de crédito e do excesso de mão-de-obra disponível
no estado. Rondônia passa a tomar o lugar ocupado pelo Paraná a partir da década
de 70, tornando-se o centro de acolhida dos migrantes vindos de todo o Brasil, por
ser zona de fronteira agrícola. Dos 390.000 migrantes que foram para Rondônia na
primeira onda migratória nos anos 70, aproximadamente 30% eram originárias do
Paraná, atraídos pela distribuição de terras públicas e compra de lotes a preços
baixos, entretanto, as dificuldades são agravadas pelo clima extenuante, doenças
tropicais, isolamento e falta de infraestrutura, com colonização precária e
desordenada. Apesar do custo mais elevado das terras, migrantes originários do
Paraná com algum recurso financeiro vão para o Mato Grosso, em virtude de a
colonização privada oferecer condições mais favoráveis de instalação (SWAIN,
2006).
Ao longo da década de 90, a agricultura no Paraná também passou por
profundas transformações, seguindo a tendência da economia nacional. A safra
2001/2002 correspondeu a 21,77% da safra nacional no período, não obstante a
crise fiscal do Estado brasileiro, que reduziu drasticamente o financiamento agrícola
no período, evidenciando que a agricultura comercial, responsável pela maior parte
da produção de grãos no Estado não depende exclusivamente de crédito rural
oficial, mas de instrumentos alternativos de financiamento (IPARDES, 2003b).
A agroindústria é fortemente vinculada ao financiamento da produção
agrícola, excluindo segmentos integrantes de cadeias produtivas pouco organizadas,
em geral quase que exclusivamente destinadas ao consumo doméstico. As
68
mesorregiões Norte-Central, Oeste e Centro Ocidental responderam, em 2001, por
46,3% do total do Valor Bruto da Produção (IPARDES, 2003b).
É inegável a importância do agronegócio para a economia paranaense,
entretanto, inúmeros municípios alicerçados em torno das regiões onde ele é bem
desenvolvido estão excluídos econômica e socialmente, associado ao fato de
apresentarem administrações frágeis e engessadas por dificuldades financeiras e de
gestão, sendo necessário encontrar e estimular melhores condições de produção e a
própria identidade, evitando uma desagregação social e a destruição das condições
ambientais (IPARDES, 2003b).
Sobre a importância das cooperativas agropecuárias para o agronegócio
paranaense, Fajardo (2008) explica:
[...] as cooperativas agropecuárias surgem como uma das formas alternativas à
inserção na modernização tecnológica do campo. Ao mesmo tempo, elas acabam
também por incorporar os produtores à lógica e dinâmica do Complexo
Agroindustrial. Ao ingressar em atividades agroindustriais as cooperativas vão
buscar fortalecimento agregando valor aos produtos primários, e ampliando sua
participação nas cadeias produtivas. E atingindo seus objetivos primários as
cooperativas também atendem aos interesses do Estado, de um lado como
instrumento da penetração do capitalismo no campo e de outro desencadeando um
desenvolvimento econômico regional, segundo o modelo agroindustrial-exportador,
implantado nos anos de 1970 (FAJARDO, 2008, p. 31-34).
No setor dos agronegócios, o Paraná é sede de importantes cooperativas
agropecuárias, conforme mostra a Tabela 2. Entre as 400 maiores empresas
brasileiras do setor do agronegócio, 19 são cooperativas do Paraná. Elas faturaram
em 2008, R$ 14,9 bilhões, conforme levantamento feito pela Fundação Instituto de
Pesquisas Contábeis, Atuariais e Financeiras (Fipecafi/USP) para o Anuário Exame
de Agronegócio 2008-2009 (GASPARIN, 2011). As cooperativas paranaenses que
merecem destaque são: Coamo, de Campo Mourão; C.Vale, de Palotina; Lar, de
Medianeira; Cocamar, de Maringá; Integrada, de Londrina; Agrária, de Guarapuava;
Batavo, de Carambeí; Castrolanda, de Castro, dentre outras. As cooperativas
agropecuárias
paranaenses
têm
uma
receita
superior
representando cerca de 55% do PIB agrícola do Paraná.
a
R$
21
bilhões,
69
TABELA
2
-
POSIÇÃO E FATURAMENTO DAS COOPERATIVAS PARANAENSES CITADAS
ENTRE AS 400 MAIORES EMPRESAS DO AGRONEGÓCIO BRASILEIRO – 20082009.
Colocação
Cooperativa
Vendas em R$ milhões
Crescimento
18
Coamo
3.494,8
31,2%
50
C. Vale
1.479,4
39,8%
68
Lar
1.180,9
125%
70
Agrária
1.110,7
38%
72
Cocamar
1.077,9
21,9%
78
Integrada
928,7
21,2%
102
Coopavel
742,7
23%
104
Copacol
726,2
13,8%
112
Castrolanda
653,1
20%
118
Batavo
620,8
32,1%
119
Frimesa
613,5
12%
131
Corol
542,2
3,6%
159
Copagril
425,6
42,2%
167
Cocari
393,7
28,5%
186
Confepar
353,8
43,2%
230
Coasul
279,3
51,6%
295
Coagru
183,3
26,3%
311
Cofercatu
162,1
8,5%
Total
14.968,70
26,05 (crescimento médio)
FONTE: Anuário Exame, 2009.
Sete eixos de oportunidade ancoram a expansão quantitativa e qualitativa da
capacidade produtiva do Estado: 1) o fortalecimento da produção familiar rural; 2) a
modernização do agronegócio, com forte presença das cooperativas; 3) o potencial
de complementaridade da indústria metal-mecânica/automobilística; 4) a ampliação
quantitativa e qualitativa do complexo madeireiro e papeleiro; 5) a expansão da
fronteira internacional, incluindo o Mercosul; 6) ações voltadas para o melhor
aproveitamento das vocações; e 7) o desenvolvimento das aptidões regionais e a
retaguarda
infraestrutural,
otimizando
o
tripé
transportes,
energia
e
telecomunicações (IPARDES, 2003b).
A agricultura familiar é uma ferramenta utilizada para a redução da fome,
sendo amplamente incentivada pelo Fome Zero. O Paraná apresenta em todas as
mesorregiões a agricultura em regime de economia familiar. Entretanto, apesar de
sua grande importância, nas últimas décadas tal regime vem apresentando
fragilidade,
devido
à
redução
no
número
de
estabelecimentos
rurais
(IPARDES,2003b).
As mesorregiões que apresentam maior presença da agricultura familiar no
Estado são: Sudoeste, Oeste, Sudeste e Metropolitana de Curitiba, sendo áreas
responsáveis por ¾ do pessoal ocupado. Contudo, a agricultura familiar dispõe de
menos de 1/3 da área agrícola no Paraná, mostrando o desequilíbrio na distribuição
de terra, fator que contribui significativamente para a pobreza dos agricultores
70
familiares, que em virtude da escassez de terra não conseguem gerar renda
suficiente para suprir suas necessidades básicas (IPARDES, 2003b).
Também há desequilíbrio nas condições de produção na agricultura familiar
quando comparadas com a agricultura empresarial. Esta dispõe de tecnologia e mão
de obra mecânica, fatores que otimizam a produção, enquanto aquela ainda utiliza
força animal na maioria das propriedades e não dispõe de renda para modernizar a
força mecânica. Soja e cana-de-açúcar, que são alguns dos principais produtos
agrícolas produzidos no Paraná possuem maior vinculação à agroindústria,
enquanto que produtos que exigem intensa mão de obra, como frutas, fumo e café
são destacados na agricultura familiar (IPARDES, 2003b).
A agropecuária tem importante contribuição na economia no Estado do
Paraná, sendo este o maior produtor nacional de grãos, apresentando uma pauta
agrícola diversificada, em virtude de avançadas técnicas agronômicas utilizadas no
estado, com destaque em termos de produtividade (IPARDES, 2012). A Tabela 3
mostra os principais produtos agrícolas do Estado e sua participação na safra
nacional.
TABELA 3 - PRINCIPAIS PRODUTOS AGRÍCOLAS NO PARANÁ – 2010
PRODUTO
QUANTIDADE (toneladas)
PARTICIPAÇÃO PARANÁ/BRASIL (%)
Cana-de-acúcar
48.360.397
6,7
Milho
13.567.096
24,2
Soja
14.091.829
20,6
Trigo
3.442.660
57,0
Feijão
792.010
24,7
FONTE: IPARDES, 2012.
A economia paranaense é a quinta maior do País, ficando atrás de São
Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. O Estado responde
atualmente por 6% do PIB nacional, registrando uma renda per capita de R$ 21,1 mil
em 2010, acima do valor de R$ 19,3 mil referente ao Brasil. A Tabela 4 mostra o PIB
do Estado de 2000 a 2010 e faz uma estimativa para 2011:
71
TABELA 4 - PRODUTO INTERNO BRUTO DO PARANÁ NO PERÍODO DE 2002 A 2010 E ESTIMATIVA PARA
2011
ANO
PARANÁ
BRASIL
PARTICIPAÇÃO
Preços correntes
Preços correntes
PARANÁ/BRASIL
(R$ milhão)
(R$ milhão)
(%)
2002
88.407
1.477.822
6,0
2003
109.459
1.699.948
6,4
2004
122.434
1.941.498
6,3
2005
126.677
2.147.239
5,9
2006
136.615
2.369.484
5,8
2007
161.582
2.661.345
6,1
2008
179.263
3.032.203
5,2
2009
189.992
3.239.404
5,9
(1)
2010
226.071
3.770.085
6,0
(1)
251.579
4.143.013
6,1
2011
FONTE: IPARDES, 2012.
(1) Estimativa do Ipardes para o PIB do Paraná
Em relação ao interior do Estado, Londrina e Maringá, têm forte presença da
agroindústria e nos serviços. Em Foz do Iguaçu sobressaem as atividades ligadas
ao turismo e à produção de energia elétrica. Na região litorânea, Paranaguá tem um
PIB significativo devido às atividades portuárias (IPARDES, 2012). A Tabela 5
mostra as dez maiores economias do Estado.
TABELA 5 - AS MAIORES ECONOMIAS NO PARANÁ EM 2009
MUNICÍPIO
PIB
(R$ mil correntes)
Curitiba
45.762.418
Araucária
11.962.877
São José dos Pinhais
11.511.811
Londrina
8.884.459
Maringá
7.284.401
Foz do Iguaçu
6.702.200
Paranaguá
5.443.256
Ponta Grossa
5.072.749
Cascavel
4.991.770
Toledo
2.456.512
Outros municípios
79.949.496
PARANÁ
189.991.949
FONTE: IPARDES, 2012.
PARTICIPAÇÃO
(%)
24,1
6,3
6,1
4,7
3,8
3,5
2,9
2,7
2,6
1,3
42,1
100,0
Para fins de divulgação das estatísticas institucionais, o Brasil e os estados
estão divididos em mesorregiões geográficas (Mapa 3). As mesorregiões se
subdividem em microrregiões geográficas, sendo que a menor unidade territorial
para a composição dessas subdivisões é o município (unidade políticoadministrativa). Logo, um conjunto de municípios forma uma microrregião e um
conjunto de microrregiões forma uma mesorregião e não existem mesorregiões que
pertençam a mais de um estado e nem municípios que pertençam a mais de uma
microrregião (PARANÁ’S, 2010).
72
MAPA 3 - MESORREGIÕES GEOGRÁFICAS NO ESTADO DO PARANÁ - 2010
FONTE: IPARDES, 2012. Mapas. Base física e política. Mesorregiões Geográficas (IBGE) – Paraná
As regiões metropolitanas de Curitiba, Maringá e Londrina, bem como o
município de Foz do Iguaçu serão mais bem detalhados pelo fato de terem uma das
maiores economias e populações do Estado, além de concentrarem bolsões de
pobreza.
A Mesorregião Norte Central do Paraná localiza-se num raio de 120 km que
liga as cidades de Londrina e Maringá e possui 71 municípios. Constituem-se em um
pólo de atração de outras áreas da região Norte do Paraná e de áreas vizinhas do
estado de São Paulo e do Mato Grosso do Sul, com uma população de mais de três
milhões de habitantes, colonizada e desenvolvida a partir da cafeicultura. Entretanto,
condições climáticas adversas propiciaram grande quebra da safra de café na
metade dos anos 70, fazendo com que as plantações de café praticamente
desaparecessem da região, sendo substituída por outras culturas agrícolas,
especialmente plantações de soja e pecuária, tornando a mesorregião Norte Central
um dos pólos agrícolas mais importantes do País (PARANÁ’S, 2010).
Esta mesorregião, sobretudo o eixo Londrina-Maringá, apresenta notável
tradição de organização agrícola em grandes cooperativas, além de apresentar a
73
segunda
maior
concentração
industrial
do
Estado.
Tais
indústrias
estão
estreitamente relacionadas ao agronegócio e aos mercados urbanos, com
predomínio das atividades moveleira, têxtil, alimentícia, de plásticos e mecânico,
entre outras, além de importante crescimento no setor de serviços, em decorrência
da crescente urbanização apresentada pela mesorregião (PARANÁ’S, 2010).
A Região Metropolitana de Londrina foi instituída pela Lei Complementar
Estadual 81, de 17 de Junho de 1998, sendo formada pelos Municípios de Londrina,
Cambé, Rolândia, Ibiporã, Sertanópolis, Bela Vista do Paraíso, Jataizinho, e
Tamarana (Prefeitura de Londrina), conforme mostra o Mapa 4. Possui área
territorial de 4.288,626 Km2, e segundo estimativas do IBGE em 2010, é composta
por 764.348 habitantes, sendo que 107.203 pessoas encontram-se em situação de
pobreza (IPARDES, 2011b):
MAPA 4 - REGIÃO METROPOLITANA DE LONDRINA
FONTES:Ipardes (2011b).
O Município de Londrina é constituído pelo Distrito Sede e por 8 Distritos
Rurais (Espírito Santo, Guaravera, Irerê, Lerroville, Maravilha, Paiquerê, São Luiz e
Warta), sendo que a área rural representa 90% da área territorial do Município que
têm uma área oficial de 1.715, 897 km² (Prefeitura de Londrina. Secretaria Municipal
de Agricultura e Abastecimento). Devido à extensa área rural, a economia da Região
Metropolitana de Londrina baseia-se no setor agropecuário. Atualmente, dentre as
atividades dominantes estão a avicultura, a pecuária bovina e a produção de soja,
de trigo, de milho, cana-de-açúcar e café em menor significância (PIRES et al,
2006).
74
Há grande desproporção entre habitantes da zona rural e urbana, uma vez
que as principais atividades econômicas, como a soja e a pecuária bovina,
demandam baixa utilização de mão de obra, associado à crescente mecanização
das lavouras, que fez com que boa parte da população urbana destes municípios
esteja empregada na produção agrícola como trabalhadores rurais volantes, isto é,
como mão de obra utilizada apenas em fases específicas da produção, na época do
plantio e da colheita, permanecendo desempregada ou em subempregos na maior
parte do ano (PIRES et al, 2006).
No setor secundário da economia, Cambé figura como o município mais
industrializado, contando, com cinco distritos ou áreas industriais e 600
estabelecimentos, 59,83% deles ocupando uma área de 101 a 500 m2 (médio e
grande porte). De acordo com o IBGE, predomina no município a indústria química,
mecânica, de matéria plástica, de produtos alimentares e de bebidas, justificando a
grande proporção de residentes na zona urbana. Algumas atividades industriais
estão presentes nos demais municípios da Região Metropolitana, acrescidos da
indústria têxtil, de produtos minerais não metálicos, de vestuário, de mobiliário e de
couros, peles e produtos similares (PIRES et al, 2006).
Em relação ao setor terciário, a participação no PIB dos municípios em 2006
foi de 21,41% em Cambé, 61,57% em Ibiporã, 55,66% em Jataizinho, 75,68% em
Londrina, 68,52% em Rolândia e 31,64% em Tamarana. O maior percentual é o de
Londrina, associado ao fato de a mesma figurar como cidade pólo da região,
principalmente referente ao setor de serviços. Há grande afluxo de moradores da
região, não só da Região Metropolitana, mas das cidades vizinhas, para utilização
de seu forte comércio, que conta com 5.745 estabelecimentos varejistas, 719
atacadistas e 1.232 estabelecimentos de serviços (PIRES et al, 2006).
Apesar de os municípios da Região Metropolitana de Londrina possuírem
PIB per capita considerados altos (R$ 1.249,12 em Jataizinho a R$ 3.968,23 em
Rolândia), este alto PIB per capita não se reflete na renda dos habitantes da região.
Dentre os 535.602 habitantes com mais de 10 anos, 194.202 não possuem nenhum
rendimento, representando 36,26% desta população, dados estes referentes ao ano
2000 (PIRES et al, 2006), conforme mostra a Tabela 6.
TABELA 6 - NÚMERO E PERCENTUAL DE PESSOAS DA REGIÃO METROPOLITANA DE LONDRINA QUE
RECEBE ATÉ 02 SALÁRIOS MÍNIMOS MENSAIS REFERENTES AO ANO 2000
75
POPULAÇÃO NA FAIXA DE RENDA DE ATÉ 02 SALÁRIOS
MÍNIMOS
TOTAL DA POPULAÇÃO
PERCENTUAL
24.064
33,27
12.406
35,84
3.686
41,04
14.912
36,34
103.172
27,80
2.925
38,54
MUNICÍPIOS
Cambé
Ibiporã
Jataizinho
Rolândia
Londrina
Tamarana
FONTE: PIRES et al (2006)
Em relação à distribuição de renda na Região Metropolitana de Londrina,
Pires et al. (2006) salientam:
[...] constata-se que a realidade da região metropolitana de Londrina é menos crítica
se comparada à existente no Paraná e no Brasil. No entanto, isto não significa uma
situação cômoda e muito menos ideal. Se somarmos os que estão na faixa de até 02
salários mínimos com aqueles que não possuem nenhuma renda, temos um número
de 355.367 habitantes, representando 66,35% dos que estão na faixa de 10 anos ou
mais. Neste quesito, a mais grave realidade é a de Tamarana com 84,27% da
população nesta condição. A ela seguem, Jataizinho (79,37%), Ibiporã (73,12%),
Rolândia (71,41%), Cambé (71,14%) e Londrina (63,64%).Com o quadro até aqui
descrito, entendemos que é inquestionável que a maioria da população residente
nos municípios da região metropolitana de Londrina enfrenta sérias dificuldades para
satisfazer suas necessidades em áreas consideradas essenciais como saúde,
educação, habitação, vestuário, transporte, lazer e alimentação. É também
inquestionável a existência de uma parcela significativa dela que enfrenta
dificuldades para sobreviver – alcançar uma sobre vida (PIRES et al, 2006).
A Região Metropolitana de Maringá foi criada pela Lei Estadual 83/98,
composta inicialmente por oito municípios (CARTA, 2011), e desde o ano 2010, é
formada por 25 municípios (Mapa 5). As cidades que já a compunham eram:
Astorga, Ângulo, Doutor Camargo, Floresta, Iguaraçu, Itambé, Ivatuba, Mandaguaçu,
Mandaguari, Marialva, Maringá, Paiçandu e Sarandi. Em 2010, as novas cidades
que se associaram à Região Metropolitana de Maringá foram: Atalaia, Bom Sucesso,
Cambira, Floraí, Flórida, Jandaia do Sul, Lobato, Munhoz de Mello, Ourizona,
Presidente Castelo Branco, Santa Fé e São Jorge do Ivaí. Com a inclusão destas
cidades, a população da Região Metropolitana de Maringá passou de 592,8 mil para
670,3 mil (GAZETA, 2010).
A Região Metropolitana de Maringá ocupa uma área territorial de 3.190,826
km2,
com
estimativa
populacional,
segundo
o
Instituto
Paranaense
de
Desenvolvimento Econômico e Social – Ipardes era de 612.545 habitantes para
2010, com 76.877 pessoas em situação de pobreza (IPARDES, 2011d).
MAPA 5 - REGIÃO METROPOLITANA DE MARINGÁ
76
FONTES: Ipardes (2011d) e Carta Geográfica (2011).
A economia na Região Metropolitana de Maringá tem forte predomínio do
setor agropecuário, com destaque para o plantio de soja, milho e uva, além de
criações de bovinos, galináceos e suínos. Marialva apresenta-se como um espaço
totalmente agrícola, com destaque para o cultivo de uva, com grande número de
pequenas propriedades e grande absorção de mão-de-obra na região. Em relação
ao padrão de emprego urbano, destacam-se os setores de serviço, comércio e
indústria, especialmente açúcar, álcool e vestuário (IPARDES, 2011d).
Segundo a Agência de Notícias do Estado do Paraná, foram criados 8.081
empregos na Região Metropolitana de Maringá no mercado formal de trabalho em
2007, representando um aumento de 33,5% em relação ao ano anterior, quando
foram gerados 6.051 postos de trabalho, segundo números dos Registros
Administrativos do Ministério do Trabalho e Emprego. O setor que mais se destacou
na geração de empregos foi o comércio. No ano de 2007 foram contratados 2.442
trabalhadores com carteira assinada no setor, representando um aumento de
107,5% em relação ao número de contratações no ano anterior (1.177 contratações
em 2006 no comércio). A indústria de transformação foi responsável pela criação de
1.798 novos postos de trabalho em 2006. Em 2007, 2.672 trabalhadores foram
contratados no mercado formal do setor, representando um aumento de 48,6% das
contratações. Em relação ao salário, dados do Ministério do Trabalho e Emprego
indicam que, nos meses de janeiro a dezembro de 2007, os trabalhadores da Região
Metropolitana de Maringá receberam salário médio de R$ 541,00.
As cidades ao entorno de Maringá acomodam as classes de baixa renda,
pois este é um dos elementos constitutivos do processo de controle urbanístico
buscado desde o início da cidade, assim como algumas cidades de médio porte ou
77
capitais. Uma das características que Maringá apresenta em todos os fóruns
possíveis (publicidade institucional, eventos de negócios e de turismo, Associação
Comercial, Conselho de Desenvolvimento, etc) é a inexistência de favelas no seu
espaço urbano, sendo conhecida como cidade verde, ou ecológica (RODRIGUES,
2004). As classes sociais mais pobres, dependentes de recursos públicos para
aquisição da casa própria ocupam as franjas periféricas das cidades, cada vez mais
distantes de espaços de qualidade superior, muitas vezes em áreas de ocupações
irregulares, de risco, áreas de mananciais de preservação ambiental (RODRIGUES,
2004).
Rodrigues (2004) salienta que a Região Metropolitana de Maringá apresenta
uma estrutura social binária entre ricos e pobres, oriunda da segmentação do
mercado de trabalho, com pequeno número de empregos altamente qualificados e
bem remunerados e amplo contingente de ocupações pouco qualificadas e mal
remuneradas, aumentando o número de atividades terciárias (RODRIGUES, 2004).
Sobre a desigualdade na Região Metropolitana de Maringá, prossegue a autora:
Os aspectos da desigualdade estão presentes na ocupação dos espaços urbanos da
RMM. Ocorrem nos níveis inter e intramunicipal, através de processos dialéticos que
produzem e reproduzem a realidade social baseada na própria desigualdade.
Enquanto categoria, a desigualdade pode nos oferecer visibilidade de si mesma se a
tomarmos como um conjunto de variáveis através do qual ela ganha existência
concreta. [...] No espaço da cidade e entre as cidades da RMM, estas variáveis
compõem-se de diversos índices socioeconômicos, dentre os quais, a situação
demográfica, o PIB per capita, o rendimento da população, as condições urbanas de
vida dos habitantes (padrão das residências, infraestrutura, saneamento, serviços de
educação, saúde, creche) e, com destaque especial, o acesso ao transporte urbano.
As situações de desigualdade ocorrem dentro de cada município pelas distintas
possibilidades que os moradores têm do acesso à cidade e, entre as
municipalidades, se reproduz essa mesma conjuntura igualmente díspar [...]
(RODRIGUES, 2004, p.137-138).
Portanto,
a
Região
Metropolitana
de
Maringá
apresenta
grande
desigualdade social e concentração de pobreza.
Outra região de destaque no estado do Paraná que congrega significativa
parcela da população na condição de pobreza é a Região Metropolitana de Curitiba.
A Região Metropolitana de Curitiba é composta atualmente por 26 municípios e
ocupa uma área territorial de 15.462,277 km2. Segundo estimativas do IBGE, a
população em 2010 era de 3.174.201 habitantes, com 430.228 pessoas em situação
de pobreza (IPARDES, 2011c).
A Região Metropolitana de Curitiba foi criada pela Lei Complementar n.
14/73, englobando inicialmente 14 municípios: Curitiba, Almirante Tamandaré,
78
Araucária, Balsa Nova, Bocaiúva do Sul, Campina Grande do Sul, Campo Largo,
Colombo, Contenda, Mandirituba, Piraquara, Quatro Barras, Rio Branco do Sul e
São José dos Pinhais. Tal configuração foi mantida até a década de 90, quando
ocorreram os primeiros desmembramentos de municípios metropolitanos: Fazenda
Rio Grande (criado em 28 de janeiro de 1990, desmembrado de Mandirituba); Tunas
do Paraná (criado em 30 de abril de 1990, desmembrado de Bocaiúva do Sul);
Itaperuçu (criado em 09 de novembro de 1990, desmembrado de Rio Branco do
Sul); e, em 18 de março de 1992, Pinhais, que foi desmembrado de Piraquara
(PARANÁ, 2011a).
Entretanto, os limites territoriais da Região Metropolitana de Curitiba
somente são alterados em 1994 pela Lei Estadual n. 11.027/94, sendo incluídos os
municípios de Cerro Azul, Doutor Ulysses (desmembrado de Cerro Azul em 20 de
novembro de 1990), Quitandinha (desmembrado de Contenda e de Rio Negro em 13
de junho de 1961), e Tijucas do Sul. Os contornos da Região Metropolitana de
Curitiba são expandidos em 1995, através da Lei Estadual n. 11.096/95, com a
inserção de Adrianópolis (desmembrado em 25 de julho de 1960 de Bocaiúva dos
Sul), juntamente com a inserção de Campo Magro (desmembrado do município de
Almirante Tamandaré em 11 de dezembro de 1995. A inclusão de Agudos do Sul
(desmembrado de Tijucas do Sul em 25 de julho de 1960) pela Lei Estadual n.
12.125/98 marca a última alteração ocorrida na década de 90, permanecendo o
território com 25 municípios até a inserção da Lapa, por meio da Lei Estadual n.
13.512/2002, permanecendo com esta configuração atualmente (PARANÁ, 2011a).
O Mapa 6 mostra a geografia da Região Metropolitana de Curitiba, enquanto
a Tabela 7 mostra a população rural e urbana da região.
79
MAPA 6 - REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA
FONTES IPARDES (2011c) E PARANÁ (2011b).
TABELA 7 - POPULAÇÃO TOTAL, URBANA E RURAL DOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO METROPOLITANA
DE CURITIBA – 2010
FONTE: Dados do IBGE – Censo 2010 (PARANÁ, 2011b).
Da área total da RMC, apenas 4,22% é considerada urbana, entretanto, esta
pequena área urbana concentra 91,17% da população total, que quadruplicou desde
a década de 70, decorrente da migração do homem do campo, decorrente da
diversificação e modernização da agricultura e da introdução de ramos industriais na
linha metal-mecânica. Neste período, a RMC experimenta uma alta taxa de
80
crescimento populacional, com uma marcha urbana ultrapassando os limites do
município pólo, estendendo-se à região norte-nordeste de Curitiba (especialmente
Colombo, Almirante Tamandaré e Rio Branco do Sul) e à região leste (Piraquara e
São José dos Pinhais) (PARANÁ, 2011b).
A economia da Região Metropolitana de Curitiba tem importante participação
do agronegócio, em decorrência da extensa área rural, com destaque para o cultivo
de milho, batata-inglesa e trigo, além de criações de bovinos, equinos e suínos, além
de destaque para o setor hortifrutigranjeiro (IPARDES, 2011c).
As atividades industriais automobilísticas iniciaram suas atividades na RMC
na década de 1970, entretanto, a consolidação apenas ocorreu na década de 1990,
com a abertura comercial brasileira e com o recebimento de incentivos fiscais,
financeiros e estruturais pelo Governo do Estado. No final da década de 90, a região
recebeu três montadoras, que somadas às plantas da Volvo e New Holland,
constituiu-se num dos pólos mais modernos do Brasil. Em junho de 1998 a Daimler
Chrysler se instalou em Campo Largo (encerrando suas atividades três anos
depois). Em dezembro de 1998 a Renault foi inaugurada em São José dos Pinhais,
e em janeiro de 1999, a Audi/Volkswagem se instala na mesma cidade.
Característica importante da instalação da indústria automobilística na RMC foi a
instalação
simultânea
de
fornecedores
de
autopeças,
ocasionando
maior
capacidade de geração de empregos indiretos e diminuição no custo da produção
(SESSO FILHO et al, 2004).
Atualmente a indústria automotiva tem bastante representatividade na
economia e geração de empregos na RMC. No dia 18 de outubro de 2011 foi
inaugurada a nova fábrica da Caterpillar Brasil no município de Campo Largo,
Região Metropolitana de Curitiba. A unidade enquadra-se no programa Paraná
Competitivo, foram investidos cerca de R$ 170 milhões e vai criar mil postos de
trabalho até 2013 (PARANÁ, 2011c).
Segundo Lira e Delgado (2005), a taxa de atividade da RMC ficou próxima
de 60% em 2003 e 2004, mostrando alta capacidade de absorção ocupacional, e
juntamente com Porto Alegre, vem apresentando as maiores participações de
empregados com carteira de trabalho assinada. Estas duas regiões, juntamente com
São Paulo, apresentam as maiores participações do emprego industrial no total das
ocupações.
81
Para Oliveira (2000), as regiões metropolitanas apresentam um problema
em relação à percepção e distribuição da pobreza:
[...] esse padrão de coexistência entre a capital e sua região metropolitana não é
exclusividade curitibana, dado que se repete em maior ou menor grau em todo o
país. Contudo, no contexto local ele assume uma importância extraordinária, pela
funcionalidade de que ele se investe na preservação da positividade da imagem de
Curitiba. Assim, de certa forma, pode-se dizer que a imagem de Curitiba só existe tal
qual ela é precisamente devido aos serviços que os municípios vizinhos prestam à
causa da sua manutenção. [...] Curitiba é a região metropolitana que tem menos
pobres no Brasil. Mais ainda, a maioria dos seus pobres [66,2%] não se encontra no
núcleo, mas espalhada pela sua periferia, confirmando a funcionalidade do papel
desempenhado pelos municípios vizinhos na absorção de mazelas sociais e
ambientais (OLIVEIRA, 2000, p. 182).
Lourenço (2003) aponta alguns fatores que acentuam os cinturões de
pobreza em torno da Região Metropolitana de Curitiba e de cidades de médio porte:
Já o processo migratório reproduz um ambiente demográfico marcado pela
combinação entre o prosseguimento da intensificação do fluxo campo-cidade, nos
limites geográficos do Estado, e a migração de retorno das regiões de fronteiraagrícola, o que implica a acentuação da concentração populacional na RMC e em
algumas cidades de porte médio, ampliando os cinturões de pobreza. [...] Tal
fenômeno deriva da fragilização das atividades rurais em razão do corte de
subsídios, da redução dos recursos creditícios e da abertura indiscriminada às
importações (subsidiadas nos países de origem e beneficiadas por condições de
crédito com taxas e prazos internacionais), multiplicadas pela falta de uma política
agrícola como horizonte de longo prazo. De um ângulo estrutural, o mais gritante é a
substancial margem potencial de liberação de mão de obra do meio rural do Estado,
em virtude da irreversibilidade do processo de mecanização, inclusive das lavouras
de algodão, cana-de-açúcar e, em menor proporção, feijão (LOURENÇO, 2003,
p.152).
Foz do Iguaçu, localizado no extremo oeste do Paraná (Mapa 7), é a 7ª
cidade mais populosa do Estado. Possui área territorial de 610,209 km2, população
estimada em 2010 de 256.088 habitantes, com 55.847 pessoas em situação de
pobreza (IPARDES, 2011a). As principais fontes de renda em Foz do Iguaçu são o
turismo e a produção de energia elétrica, pois possui um dos mais belos destinos
turísticos do mundo, com amplo parque hoteleiro, e a Itaipu, a maior hidrelétrica do
mundo em produção de energia (Prefeitura de Foz do Iguaçu). O Mapa 7 mostra a
localização geográfica de Foz do Iguaçu:
82
MAPA 7 - LOCALIZAÇÃO GEOGRÁFICA DE FOZ DO IGUAÇU
FONTE: Ipardes (2011a)
A economia em Foz do Iguaçu também se baseia no agronegócio, com
destaque para a produção de soja, milho e trigo, além da pecuária e criação de
galináceos. O IDH-m do município é de 0,788, entretanto, a distribuição de renda é
desigual, pois o índice de Gini é de 0,580 e a taxa de analfabetismo de 15 anos ou
mais é de 7,5% (IPARDES, 2011a).
Grande parte da expansão da malha viária paranaense ocorreu até o início
da década de 1980, sofrendo uma desaceleração após este período. Alguns trechos
foram duplicados no decorrer dos anos 1990, como a ligação entre Curitiba e
Joinville, Londrina e Maringá e Ponta Grossa e Piraí do Sul. Entretanto, o ritmo de
ampliação foi muito lento e vários projetos de implantação de rodovias não foram
realizados, por restrições orçamentárias ou ambientais (LIMA; DIAS, 2008).
O sistema viário no Paraná carece de inúmeras obras, dentre as quais
merecem destaque: BR-116 (Rodovia Régis Bittencourt) em especial nos trechos
Anel Viário de Acesso a Curitiba (Divisa Paraná - São Paulo) e Anel Viário Curitiba –
Fazenda Rio Grande (PR) – Rio Negro (PR) na Divisa Paraná – Santa Catarina, com
duplicações e criação de terceiras faixas de rolamento; BR-163 com duplicação dos
trechos Cascavel – Toledo – Marechal Cândido Rondon – Divisa Paraná – Mato
Grosso do Sul em Guaíra (PR); BR-272, duplicando o trecho Guaíra no
entroncamento da BR 163 e na divisa Brasil/Paraguai – Umuarama, dentre outras
(PROGRAMA RODOFERROVIÁRIO, 2011).
Em termos qualitativos, as rodovias paranaenses são inferiores em relação
às rodovias paulistas, uma vez que grande parte da malha paranaense é composta
83
de malhas vicinais e os trechos duplicados representam um pouco mais de 5% do
total de rodovias, enquanto que em São Paulo estes trechos chegam perto de 15%
(LIMA; DIAS, 2008). Crítica também é a situação de estradas em diversas regiões do
Estado, especialmente no Norte, com recorrentes ações tapa-buracos, sem
investimentos que melhorem a qualidade viária nestas estradas. Sobre a
necessidade de investimentos na área viária no Estado, Lourenço (2007) salienta:
Igualmente seria a viabilização de pesados investimentos, que extrapolem as
operações tapa-buracos, em reparação, manutenção corretiva e preventiva, e
expansão da malha estadual (85,0% do total), que ficou de fora dos 2,344 mil Km
operados pelo setor privado, sendo 1,781 mil (76,0%) federais e 0,563 mil (24,0%)
estaduais (LOURENÇO, 2007, p.117).
A malha rodoviária paranaense deve ser incrementada, atendendo a quatro
requisitos logísticos: 1) execução de obras rodoviárias articulando os pólos regionais
do Estado, especialmente com o Anel de Integração, que possui mais de 2.000 km
de estradas federais que cortam o Paraná; 2) implantação de duas conexões
rodoviárias do Estado com o Centro-Oeste brasileiro, ligando o Paraná ao Mato
Grosso do Sul, fato que possibilitaria maior disponibilidade de matéria-prima
agroindustrial e seu escoamento pó Paranaguá, uma alternativa ao transporte via
Rio Tietê até Santos (SP); 3) extensão da Ferroeste até Guaíra e a construção de
um ramal na direção Sudoeste, articulando a produção agrícola do Centro-Oeste
brasileiro com o modal hidroviário argentino e com a oferta de grãos do Paraguai; e
4) a reestruturação do sistema portuário, com a ampliação do cais, construção de
novos terminais e a readequação do corredor de exportações em Paranaguá
(LOURENÇO, 2003, p.123-124).
Na época de safra, os motoristas de caminhões sofrem com a violência nas
estradas para o Porto de Paranaguá, com constantes roubos e perda de suas
cargas (LEITÓLES et al., 2010), devido à falta de segurança na estrada e logística
inadequada para escoamento dos grãos, obrigando os motoristas a permanecerem
longos períodos em espera.
Apesar de possuir um bom Índice de Desenvolvimento Humano16, como
uma das maiores economias do País, o Estado concentra um grande número de
famílias pobres, conforme mostra a Tabela 8.
16
Segundo o Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social, em 2007 o Estado possuía IDH de
0,846. O objetivo da elaboração do Índice de Desenvolvimento Humano é oferecer um contraponto a outro
indicador muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimensão econômica
84
TABELA 8 - SÍNTESE DOS PROGRAMAS SOCIAIS NO PARANÁ EM ABRIL DE 2012.
FONTE: BRASIL, 2011c.
É necessário averiguar onde se localizam os mapas da pobreza no Estado
do Paraná, suas regiões mais críticas e qual a situação de vulnerabilidade da
população que se encaixa neste perfil, levantamento que será feito na próxima
seção.
4.2
FAMÍLIAS POBRES NO PARANÁ
Conceituar pobreza envolve grande complexidade, podendo levar em
consideração algum “juízo de valor”, em termos relativos ou absolutos, pode ser
estudada apenas do ponto de vista econômico ou englobando aspectos não
econômicos, pode ser contextualizada de forma dependente ou não da estrutura
social e política de determinado território (CRESPO; GUROVITZ, 2002).
O conceito de pobreza é categorizado como “juízo de valor” quando se trata
de uma visão subjetiva da pessoa, acerca do que deveria ser um grau suficiente de
do desenvolvimento. Criado por Mahbub ul Haq com a colaboração do economista indiano Amartya Sen,
ganhador do Prêmio Nobel de Economia de 1998, o IDH pretende ser uma medida geral, sintética, do
desenvolvimento humano. Não abrange todos os aspectos de desenvolvimento e não é uma representação da
"felicidade" das pessoas, nem indica "o melhor lugar no mundo para se viver". Além de computar o PIB per
capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada país, o IDH também leva em conta dois
outros componentes: a longevidade e a educação. Para aferir a longevidade, o indicador utiliza números de
expectativa de vida ao nascer. O item educação é avaliado pelo índice de analfabetismo e pela taxa de matrícula
em todos os níveis de ensino. A renda é mensurada pelo PIB per capita, em dólar PPC (paridade do poder de
compra, que elimina as diferenças de custo de vida entre os países). Essas três dimensões têm a mesma
importância no índice, que varia de zero a um. Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento.
85
satisfação de suas necessidades, ou de estipulação de um nível de privação
normalmente suportável (CRESPO;GUROVITZ, 2002).
A pobreza relativa é medida dentro de um contexto cultural, remetendo a
necessidades que são variáveis no tempo e espaço. A pobreza absoluta reflete
necessidades universais, essenciais à dignidade humana (IPARDES, 2003a).
Amartya Sen (2001) define pobreza como uma privação das capacidades
básicas de uma pessoa e não apenas como uma renda inferior a um patamar préestabelecido. A definição dominante de pobreza especifica uma “linha de pobreza”
divisória, definida como o nível de renda abaixo do qual as pessoas são
diagnosticadas como pobres. O índice de pobreza é definido como a proporção do
total da população que está abaixo da linha da pobreza (SEN, 2001, p.165).
A privação de capacidades elementares pode refletir-se em morte
prematura, subnutrição considerável, principalmente em crianças e idosos,
morbidades persistentes, analfabetismo e outras deficiências. Contudo, tal definição
não despreza o fato de a pobreza também ser caracterizada como uma renda
inferior a um patamar pré-estabelecido, uma vez que a renda baixa pode ser a
principal razão da privação de capacidades de um indivíduo (CRESPO; GUROVITZ,
2002). Explanam os autores sobre o conceito relativo de pobreza:
A percepção da pobreza como conceito relativo é uma abordagem de cunho
macroeconômico, assim como o conceito de pobreza absoluta. A pobreza relativa
tem relação direta com a desigualdade na distribuição de renda. É explicitada
segundo o padrão de vida vigente na sociedade que define como pobres as pessoas
situadas na camada inferior da distribuição de renda, quando comparadas àquelas
melhor posicionadas. O conceito de pobreza relativa é descrito como aquela
situação em que o indivíduo, quando comparado a outros, tem menos de algum
atributo desejado, seja renda, sejam condições favoráveis de emprego ou poder.
Uma linha de pobreza relativa pode ser definida, por exemplo, calculando a renda
per capita de parte da população. Essa conceituação, por outro lado, torna-se
incompleta ao não deixar margem para uma noção de destituição absoluta, requisito
básico para a conceituação de pobreza. Também acaba gerando ambiguidade no
uso indiferente dos termos pobreza e desigualdade que, na verdade, não são
sinônimos (CRESPO; GUROVITZ, 2002).
Sobre a pobreza absoluta, continuam os autores:
O enfoque absoluto na conceituação da pobreza se observa quando da fixação de
padrões para o nível mínimo ou suficiente de necessidades, conhecido como linha
ou limite da pobreza, determinando a percentagem da população que se encontra
abaixo desse nível. Esse padrão de vida mínimo, apresentado sob diferentes
aspectos, sejam nutricionais, de moradia ou de vestuário, é normalmente avaliado
segundo preços relevantes, calculando a renda necessária para custeá-los. Para o
estabelecimento dos limites de pobreza utilizam-se diferentes enfoques, quer sejam
o biológico, o das necessidades básicas ou o dos salários mínimos. O enfoque
biológico define a linha de pobreza a partir dos requisitos nutricionais mínimos da
dieta alimentar, definindo o valor aproximado para a renda a ser gasta para o
86
atendimento desses requisitos. Por básicas entendem-se necessidades como
alimentação, moradia, vestuário e serviços essenciais: água potável, saneamento,
transporte público, serviços médicos e escolas. Já o enfoque dos salários mínimos
lida com a ideia de que exista um salário mínimo oficial que deve ser uma boa
aproximação do montante em dinheiro necessário para o nível de vida mínimo
(CRESPO; GUROVITZ, 2002).
Jannuzzi e Ferreira (2003) destacam dois enfoques para a abordagem da
pobreza absoluta: 1º) a pobreza como insuficiência de renda, do mínimo necessário
para custear as despesas com bens e serviços essenciais à sobrevivência familiar; e
2º) a pobreza como insatisfação de necessidades básicas17, de bens e serviços
considerados mínimos, que apontam para múltiplas carências a serem atendidas
(IPARDES, 2003a).
As famílias paranaenses consideradas pobres pelo Ipardes são aquelas que
vivem com renda familiar per capita até ½ salário mínimo, adotando-se a abordagem
de pobreza absoluta como primeiro critério de identificação da população pobre no
Paraná, tendo como principal indicador a renda familiar mensal per capita, que é a
soma de todos os rendimentos da família, como salário, poupança, benefícios da
seguridade social, dentre outros, dividido pelo número de seus membros.
A Tabela 9 e o Mapa 8 mostram a distribuição das famílias pobres por
mesorregiões no Paraná no ano 200018.
TABELA 9 - NÚMERO E DISTRIBUIÇÃO DE FAMÍLIAS, DE FAMÍLIAS POBRES E TAXA DE
POBREZA, SEGUNDO MESORREGIÃO – PARANÁ, 2000
17
Indigência ou extrema pobreza se refere à população cuja renda familiar per capita é inferior ao valor
necessário para atender tão-somente às necessidades básicas da alimentação (Rocha, 2006).
18
Foram utilizados dados do Censo 2000 porque ainda não foram disponibilizados integralmente pelo IBGE
dados referentes ao Censo 2010.
87
MAPA 8 - FAMÍLIAS POBRES, SEGUNDO MESORREGIÕES NO PARANÁ – 2000.
FONTE: IPARDES (2003a).
As aglomerações urbanas concentram as melhores situações de IDH-M no
Paraná, entretanto, apresentam também maior desigualdade interna. Desta forma,
as sete aglomerações paranaenses, englobando 47 municípios, concentram 36,97%
das famílias pobres (217.881 famílias). A Região Metropolitana de Curitiba
corresponde a 17,01% do total estadual, conforme Tabela 10. No Mapa 9 é possível
observar os bolsões de pobreza ao redor de regiões metropolitanas e cidades de
grande porte.
TABELA 10 - NÚMERO DE DISTRIBUIÇÃO DO TOTAL DE FAMÍLIAS, DE FAMÍLIAS POBRES E
DE POBREZA, SEGUNDO AGLOMERAÇÕES URBANAS – PARANÁ – 2000.
TAXA
88
MAPA 9 - DISTRIBUIÇÃO DAS FAMÍLIAS POBRES NO PARANÁ – 2000
FONTE: IPARDES (2003a).
O Mapa 10 mostra o mapa do Índice de Desenvolvimento Humano no
Estado do Paraná, sendo possível observar as mesorregiões com maior
concentração de pobreza em tons de marrom no mapa.
MAPA 10 - ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO NO ESTADO DO PARANÁ - ANO 2000.
FONTE: IPARDES, 2003.
89
O percentual de famílias pobres no meio rural19 é de 46,94%, equivalente a
276.678 famílias (Gráfico 3), merecendo destaque o fato de que os municípios que
concentram esta população ser dependente basicamente de atividades rurais. As
áreas urbanas dos municípios com mais de 20.000 habitantes concentram 16,09%
da pobreza no Paraná.
GRÁFICO 3 - PARTICIPAÇÃO PERCENTUAL DAS FAMÍLIAS “RURAIS” NO TOTAL DE FAMÍLIAS,
SEGUNDO CLASSES DE RENDA FAMILIAR MENSAL PER CAPITA – PARANÁ - 2000
FONTE: Ipardes (2003a)
Tal realidade de pobreza mostra a necessidade de criação de políticas
públicas
contemplando
ações
específicas,
levando
em
consideração
o
redimensionamento do rural para que as políticas públicas promovam equidade,
uma vez que estudos mostram que em relação ao crescimento econômico, as
populações urbanas são mais beneficiadas, enquanto que as populações de áreas
rurais dependem fundamentalmente de ações de cunho estrutural Ipardes (2003a).
Segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano 2004, lançado pelo
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o crescimento da
pobreza, fome e desigualdade continua alarmante, advindo a necessidade de
19
Estatisticamente, conclui-se que na região Sul o rural está praticamente abolido, visto que a taxa de
urbanização ultrapassa 80%. Mais de 80% dos habitantes do Estado do Paraná residem em domicílios urbanos.
Nas sociedades modernas, o rural permanece como espaço específico e diferenciado, onde o pequeno
município é parte integrante do mundo rural. Um corte por tamanho da população (população total de até 20.000
habitantes, conforme defendido por George Martini, por exemplo) altera a distribuição entre urbano e rural. No
Paraná, menos de 1/3 dos municípios (81 municípios) seria considerado urbano (Instituto Paranaense de
Desenvolvimento Econômico e Social. Famílias pobres no Estado do Paraná, 2003).
90
criação de políticas sociais compensatórias na tentativa de alcançar um equilíbrio
nas relações desiguais entre ricos e pobres geradas pelo capitalismo. O Estado
exerce o papel de intermediador entre estas duas classes, tendo como um dos
principais deveres a redução da pobreza e desigualdade social. As políticas sociais
buscam atender aos direitos e necessidades universais estabelecidos juridicamente
(BRASIL, 2011b).
É importante perceber a pobreza como fenômeno estrutural decorrente da
dinâmica histórica no desenvolvimento do capitalismo. A pobreza é um fenômeno
complexo, multidimensional e relativo, não devendo ser entendida apenas como
decorrente da insuficiência de renda, tampouco os pobres devem ser considerados
apenas um grupo homogêneo e com fronteiras bem delimitadas. É necessário
desvelar os valores e concepções inspiradoras das políticas de intervenção nas
situações de pobreza e suas possibilidades e impossibilidades para sua redução,
superação ou regulação. Desta forma, os Programas de Transferência de Renda
são considerados eixos prevalentes para a proteção social no Brasil, operando
transformações econômicas e societárias que reestruturam o capitalismo e
diminuem as desigualdades sociais (BRASIL, 2011b).
O próximo capítulo tratará dos efeitos do Programa Bolsa Família no Estado
do Paraná. Inicialmente serão abordadas as mesorregiões mais críticas do Estado
em relação à pobreza e posteriormente será feita a análise da efetividade do
Programa na redução da pobreza nestas mesorregiões, bem como a análise dos
outros indicadores sociais, que fazem parte das condicionalidades do Programa
Bolsa Família.
91
4
O
PROGRAMA
BOLSA
FAMÍLIA:
ABRANGÊNCIA,
EFEITOS
E
PROBLEMATIZAÇÕES
O Capítulo 5 será dividido em 4 seções. A primeira seção abordará a
abrangência e os efeitos do programa Bolsa Família no estado do Paraná em
relação à redução da pobreza.
A segunda seção tratará de duas mesorregiões críticas no estado do
Paraná, que concentram grande percentual de famílias pobres, sendo elas as
mesorregiões Centro-Sul e Oeste.
A terceira seção discorrerá sobre a relação do programa e algumas
condicionalidades, sendo dividida em três sub seções. A primeira sub seção
explanará sobre educação, melhoria em seus indicadores e novas perspectivas. A
segunda sub seção discorrerá sobre saúde e melhora neste indicador. A terceira sub
seção explanará aspectos sobre emprego e renda no estado, que apresentaram
discreta melhora nos índices, em comparação com a educação e saúde.
Finalmente, a última seção discutirá as problematizações do Programa Bolsa
Família, especialmente em relação à necessidade de criação de programas de
qualificação que insiram os beneficiários no mercado de trabalho, valorização do
salário mínimo e investimentos na área do empreendedorismo, uma vez que a
pobreza é um fenômeno complexo que não pode ser combatida apenas com uma
política de transferência de renda. Também serão apresentadas as novas
estratégias para a ampliação do Programa Bolsa Família e alcance das populações
mais vulneráveis.
5.1
ABRANGÊNCIA E EFEITOS DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO ESTADO
DO PARANÁ
Para fins de avaliação dos efeitos do Programa Bolsa Família no estado do
Paraná, esta seção avaliará a abrangência do programa e a sua relação com a
redução da pobreza no estado.
92
5.1.1 Abrangência do Programa Bolsa Família no Estado do Paraná
O estado do Paraná possuía até maio de 2012, 436.750 famílias
beneficiárias do Programa Bolsa Família (BRASIL, 2012a), conforme mostra o
Quadro 2:
QUADRO 2 - SÍNTESE DOS PROGRAMAS SOCIAIS NO ESTADO DO PARANÁ – MAIO DE 2012.
FONTE: BRASIL (2011c).
O Mapa 11 mostra a distribuição das famílias beneficiadas, com predomínio
nas mesorregiões Norte e Centro-Sul, e Região Metropolitana de Curitiba.
MAPA 11 - FAMÍLIAS BENEFICIADAS PELO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO ESTADO DO
PARANÁ EM 2004 E EM 2011
FONTE: BRASIL (2011c).
93
Os dados mostram seis cidades paranaenses e a relação entre o Programa
Bolsa Família e as condicionalidades do programa. Foram selecionadas três cidades
de regiões metropolitanas, com bons IDH-Ms (Curitiba, Londrina e Maringá), e três
cidades pertencentes a mesorregiões pobres (Guarapuava na mesorregião CentroSul e Diamante do Sul, na mesorregião Oeste), bem como Ortigueira, que possui o
pior IDH-M do estado. As seis cidades são acompanhadas em grande parte devido à
condicionalidade educação (crianças e jovens de 6 a 17 anos).
5.1.2 Redução da Pobreza no Paraná
O Paraná, assim como a maioria dos Estados brasileiros, vive o problema da
desigualdade de distribuição de renda. No caso paranaense, o Índice de Gini passou
de 0,597 para 0,607 entre 1991 a 2000, segundo dados do IPEA (Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada), apesar de haver redução da pobreza entre 1991 e
2000 conforme dados do IPEA, indicando que embora a população pobre e
indigente esteja reduzindo, a parcela da população mais rica está crescendo na
participação da renda apropriada da população (SILVA; LOPES; MICHON JR,
2009).
Nas duas últimas décadas acirrou-se o debate acerca da importância da
renda não agrícola20 na composição da renda das famílias residentes no meio rural,
pois este costuma abrigar um grande número de famílias pobres. A Tabela 11
mostra o número total de famílias rurais existentes no Paraná, por faixa de
rendimento e com renda não declarada. Os números da tabela chamam atenção
pelo significativo contingente de famílias que deixaram a faixa de renda de até meio
salário mínimo per capita, ou seja, aqueles tradicionalmente chamados de pobres.
Em 2001, eles representavam 34,9% das famílias, e em 2009 não passavam de
24,1%. É possível observar também que o percentual das famílias com renda per
capita acima de um salário mínimo passa de 37,4% em 2001 para 44,9% em 2009,
corroborando os estudos que apresentam uma redução da pobreza entre a
população brasileira como um todo (BAZOTTI; SUGAMOSTO, 2011, p. 46-49).
20
A renda não agrícola compreende os rendimentos provenientes de aposentadorias, oriundos de juros e
dividendos de caderneta de poupança e outras aplicações, valores repassados pelos programas da assistência
social, como o Programa Bolsa Família e os benefícios asistenciais (Bazotti e Sugamosto, 2011).
94
TABELA 11 - NÚMERO DE FAMÍLIAS RURAIS POR FAIXA DE RENDIMENTOS – PARANÁ- 20012009
FAIXAS DE RENDIMENTO
TOTAL
Até ½ SM
Acima de ½ até 1
Mais de 1 SM
Renda não
ANO
SM
declarada
Abs.
%
Abs.
%
Abs.
%
Abs.
%
Abs.
2001
171.856
34,9
132.762
27,0
184.301
37,4
2004
151.351
30,9
153.819
31,4
182.602
2007
150.586
30,2
131.826
40,5
201.661
2009
121.903
24,1
149.772
44,9
227.298
FONTE: BAZZOTTI; SUGAMOSTO (2011).
Ao verificar a importância das diferentes fontes na composição da renda das
famílias rurais paranaenses, foram selecionadas as três principais fontes de
rendimentos presentes no meio rural, levantadas pela Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios (PNAD), que juntas respondem por mais de 97% da renda
total das famílias, sendo elas: 1) trabalho; 2) aposentadorias; e 3) outros
rendimentos e benefícios sociais. Em relação a esta última fonte, é importante
informar que nela estão aglutinados, além dos rendimentos provenientes de juros e
dividendos de caderneta de poupança e outras aplicações, os valores repassados
pelos programas da assistência social como o Programa Bolsa Família e os
Benefícios Assistenciais, incluindo Benefício de Prestação Continuada (BPC) e
Benefícios Eventuais (BAZOTTI; SUGAMOSTO, 2011).
Bazotti e Sugamosto (2011) atribuem ao Programa Bolsa Família um
impacto positivo em relação à composição da renda de famílias rurais:
Houve um crescimento da ordem de 137% entre 2001 e 2009, sendo que entre 2001
e 2004, ano de implantação do Bolsa Família, esse crescimento chega a 148%.
Quando se analisa o impacto dessa fonte por faixa de rendimento, observa-se que
as famílias pobres – até meio salário mínimo – são as mais impactadas, tendo essa
fonte aumentado sua participação na composição da renda em 255%, passando de
3,41% em 2001 para 12,12% em 2009. Nesse sentido, conclui-se que esse aumento
esteja vinculado à obtenção dos benefícios da seguridade social, mais
especificamente o Bolsa Família. A importância maior dessa fonte na composição da
renda das famílias pobres pode indicar que este programa está alcançando seu
público-alvo (BAGOTTI E SUGAMOSTO, 2011, p.49-50).
O peso das transferências na composição dos rendimentos familiares no
País, em 2008, atingiu 19,3% de participação, com aumento expressivo
comparativamente a 1988, que era de 9,5% (IPARDES, 2010). Dentre os
programas, o Bolsa Família é o mais significativo atualmente. Como mencionado, há
outras fontes de renda que reduzem a pobreza, entretanto, o impacto do Programa
Bolsa Família é maior neste quesito.
No período entre 2003 e 2008, o índice de pobreza teve queda de 8,25
pontos percentuais no Estado do Paraná, segundo dados compilados pelo Centro de
95
Políticas Sociais da Fundação Getulio Vargas (FGV), a partir do resultado da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), divulgados em setembro de
2009. Em 2003, 16% dos paranaenses (aproximadamente 1,6 milhão de pessoas)
viviam na linha da pobreza. Cinco anos depois, com um aumento de um milhão de
habitantes, o índice caiu para 7,75%, (813 mil pessoas). A maior redução do índice
de pobreza ocorreu no interior do Estado, que passou de 16,8% para 8,46% em
cinco anos, enquanto na Região Metropolitana/Capital, o índice recuou de 10,5%
para 3,92% e na periferia da Região Metropolitana, de 18,7% para 9,09% (FGV,
2009).
Com base nos dados do Censo 2000, realizado pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística, o Paraná tinha 1,03 milhão de pessoas vivendo abaixo da
linha de pobreza estabelecida pelo Programa Fome Zero, segundo dados apontados
por um levantamento elaborado pelo Instituto Agronômico do Paraná (IAPAR),
apresentado em junho de 2003. O Programa Fome Zero considera pobres as
pessoas que recebem menos de um quarto do salário mínimo mensal, descontadas
as despesas com habitação e acrescida a renda por produção de alimentos para
consumo próprio (IAPAR, 2003).
A pesquisa apontou Curitiba como a cidade do Paraná com o maior número
de pobres, ou seja, 83.682 pessoas (5,33% da população total com base no Censo
de 2000). Em Londrina, no mesmo período, 28.823 pessoas estavam abaixo da linha
de pobreza segundo o Programa Fome Zero, correspondendo a 6,5 % da população
de 443 mil pessoas (IAPAR, 2003).
A Região Metropolitana de Curitiba é uma das que concentram o maior
número de pobres, entretanto, a capital vem reduzindo este número. Segundo
entrevista com o economista Marcelo Neri, Chefe do Centro de Políticas Sociais da
Fundação Getúlio Vargas, em dezembro de 2011, Curitiba estava bem à frente de
outras cidades do seu porte, incluindo as capitais, preparada para erradicar a
miséria e a pobreza21.
Na mesorregião Centro-Sul e na região do Vale do Ribeira há grande parte
da população com insuficiência de renda, segundo dados levantados pelo Instituto
21
Curitiba reduziu a pobreza em mais de 60% no período de seis anos, cumprindo em curto prazo a primeira
meta do milênio da ONU que prega a redução da pobreza à metade no período de 1990 a 2015. Segundo o
economista, entre 2003 a 2009 saíram da pobreza 107 mil pessoas, representando 65,33% na redução da
pobreza em Curitiba, sendo que no Brasil a redução foi de 45,5% no mesmo período (NERI, 2011).
96
Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (Ipardes), que considerou
pobres os domicílios com renda per capita de até meio salário mínimo. O município
de Nova Laranjeiras, localizado na mesorregião Centro-Sul apresentou o pior
desempenho na redução da pobreza, conseguindo variação de apenas quatro
pontos porcentuais em uma década, passando de 51% para 47%. Na mesma
mesorregião está a cidade mais pobre do Paraná, Laranjal, que de cada dez
pessoas, quase seis são carentes (SILVA; CARVALHAL, 2010).
Em julho de 2010, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) a
partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), projetou dados estimando que o País
eliminará a miséria e reduzirá a pobreza de apenas 4% da população até 2016. O
trabalho mostrou que entre 1995 e 2008, 12,8 milhões de brasileiros saíram da
condição de pobreza absoluta (renda domiciliar mensal per capita de até meio
salário mínimo). Em relação à pobreza extrema (renda per capita de até um quarto
do salário mínimo), o número de pessoas que deixou essa condição no mesmo
período foi de 12,1 milhões (IPEA, 2010b).
Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), um dos
maiores desafios é promover a redução da miséria, uma vez que os estados
apresentam
ritmos
diferenciados
de
redução
da
miséria,
justamente
por
apresentarem níveis diferentes de distribuição de renda e de riqueza.
Entre 1995 e 2008, as taxas de pobreza extrema entre as unidades da
federação foram bem desiguais. Em 1995, Maranhão, Piauí e Ceará eram os
estados com maior proporção de miseráveis em relação à população, com 53,1%,
46,8% e 43,7%, respectivamente. Treze anos depois, Alagoas assumiu o topo do
ranking, com taxa de pobreza extrema de 32,3%. No outro extremo, Santa
Catariana, São Paulo e Paraná apresentaram os melhores resultados, com 2,8%,
4,6% e 5,7%, respectivamente. Em relação à pobreza absoluta, os estados que
tiveram os melhores resultados no mesmo período são Santa Catarina, com redução
de 61% no período de 13 anos, Paraná, com redução de 52,2% e Goiás, com
redução de 47,3%, enquanto Amapá (12%), Distrito Federal (18,2%) e Alagoas
(18,3%) tiveram as menores taxas de redução do universo de pessoas nessas
condições (IPEA, 2010b).
97
Apesar de o estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)
não descrever a influência da estabilidade econômica no combate à pobreza,
Gilmar Mendes Lourenço credita 80% do sucesso brasileiro ao fim da inflação, pois
para ele a recuperação do poder aquisitivo da população e da oferta de crédito é
fundamental para a melhora da economia, além de merecer destaque as políticas
de aumento real do salário mínimo nos governos FHC e Lula, a recuperação da
economia com o crescimento do emprego formal (especialmente na faixa de até
2,5 salários mínimos) e os programas de transferência de renda (IPEA, 2011b).
No período entre 2003 e 2004 houve redução da desigualdade social (20%
devido aos programas de transferência de renda, 12% devido à educação, 8%
devido ao aumento do salário mínimo e 2% devido à redução do desemprego), e
apesar da significativa contribuição do sistema de proteção social para a redução da
pobreza, o maior responsável pelo aumento da renda das famílias foi o mercado de
trabalho, que reduziu significativamente a pobreza e a indigência no período, mas
não reduziu significativamente a desigualdade (BRASIL, 2011a).
Houve redução da pobreza no Estado do Paraná, mas certamente os
programas de transferência de renda não foram os únicos responsáveis pela
redução da pobreza, pois outros fatores como a estabilização da economia, oferta
de empregos, redução da inflação e valorização do salário mínimo também
contribuíram, entretanto, os programas de transferência de renda condicionada têm
fundamental importância nas cidades menores e nas cidades que concentram
bolsões de pobreza, onde não há geração de empregos e para as famílias cuja
renda não é vinculada ao salário mínimo.
5.2
MESORREGIÕES CRÍTICAS NO PARANÁ
No estado do Paraná três mesorregiões concentram metade das famílias
pobres, sendo elas a Mesorregião Metropolitana de Curitiba (21,85%), Norte-Central
(16,28%) e Oeste (12,03%), entretanto, nas mesorregiões Centro-Sul, Sudeste e
Centro-Ocidental, a proporção de famílias pobres supera 30% do total de famílias
(IPARDES, 2003a), motivo pelo qual algumas regiões serão mais bem detalhadas
nas próximas sub seções. Não foi possível elaborar uma avaliação completa que
permita uma generalização dos resultados, portanto, será feita uma ilustração. Para
98
alcançar este objetivo, serão abordadas a mesorregião Centro-Sul, que possui todos
os municípios com IDH-M abaixo da média paranaense, e a mesorregião Oeste, que
apresenta taxa média de pobreza de 28,76% e alguns municípios com taxas de
pobreza margeando 50%, conforme será discutindo nas próximas sub seções.
5.2.1 Mesorregião Centro-Sul
A mesorregião Centro-Sul Paranaense tem população estimada de 533.317
pessoas, distribuídas em 29 municípios agrupados em três microrregiões
denominadas Guarapuava, Palmas e Pitanga. A taxa de crescimento populacional
figura em 0,69% (período de referência 1991/2000). Possui área territorial de
26.409,78 km², equivalente a 6% do território total do Estado, com densidade
populacional de 21,1 hab./km², a mais baixa dentre todas as mesorregiões
paranaenses. O maior núcleo urbano da mesorregião é Guarapuava (SESCPR,
2011).
A principal fonte de riqueza da região é a extração de madeira de pinus e
eucaliptos. Na agricultura se destacam o cultivo de trigo, cevada e soja, além da
extração da erva-mate. A ocupação do território da mesorregião Centro-Sul baseouse em grandes propriedades rurais, com atividades de cunho extensivo e extrativo.
Nas
últimas
décadas
do
século
XX,
uma
corrente
migratória,
oriunda,
predominantemente, do Norte e do Oeste do Paraná, foi atraída pela existência de
áreas economicamente subutilizadas. A produção agrícola familiar é marcada por
baixos rendimentos e a organização em cooperativas sofre sucessivas crises
Guarapuava (SESCPR, 2011).
Os municípios que compõem a mesorregião Centro-Sul do Estado do
Paraná são essencialmente rurais, de pequeno porte e possuem baixa densidade de
ocupação. A mesorregião é uma das menos urbanizadas do Paraná, possuindo um
dos mais altos índices de população rural do Estado, característica reforçada pelo
elevado número de assentamentos rurais (34% das famílias assentadas do Paraná)
e áreas indígenas (62%). Segundo o Ipardes (2003b), todos os municípios da
mesorregião Centro-Sul apresentam IDH-M22 abaixo da média paranaense e a renda
22
Os componentes desse índice são Esperança de Vida ao Nascer, Taxa de Alfabetização de Adultos, Taxa de
Frequência Escolar (pessoas de 7 a 22 anos de idade) e Renda per capita. A mediana dos municípios da
99
per capita é o componente mais crítico. Sete dos doze municípios mais pobres do
Paraná localizam-se ali, com 1/3 da população pobre (ROOS, 2011). O Mapa 12
mostra a localização geográfica da mesorregião Centro-Sul do Paraná.
MAPA 12 - MESORREGIÃO CENTRO-SUL DO ESTADO DO PARANÁ
FONTE: Wikipedia (2011)
A transição demográfica não se encontra em fase avançada na Centro-Sul,
que apresentou o nível mais elevado de fecundidade na comparação mesorregional
durante os anos 90, tendo menores índices de expectativa de vida ao nascer. A
composição etária é marcada por uma população, preponderantemente jovem, com
a presença de idosos ainda incipiente. É latente a dificuldade de geração de
emprego na mesorregião. No tocante à estrutura ocupacional, a importância das
atividades rurais é marcante, somando 39% do total de ocupados. Concentradas em
Guarapuava, as ocupações industrial e terciária não têm alcançado dinamismo
suficiente para absorver a população ativa, tanto que Guarapuava apresenta a maior
taxa de pessoas desocupadas da mesorregião (SESCPR, 2011).
mesorregião é de 0,708, enquanto o menor índice encontrado é 0,640 e o maior 0,773, enquanto a média do
Estado do Paraná é 0,787.
100
5.2.2 Mesorregião Oeste
A mesorregião Oeste do Paraná engloba 50 municípios e, em relação aos
dados sobre o Programa Bolsa Família na mesorregião, segundo dados do
Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), em maio de 2006,
o valor médio do benefício foi de R$ 49,80 e a taxa de pobreza de 28,76%. O
município em que o valor médio do benefício foi mais alto é Diamante do Sul, que
apresenta a maior taxa de pobreza da mesorregião oeste paranaense, com 48,85%
da população total. O município que tem o menor valor médio do benefício foi Entre
Rios do Oeste, com valor médio de R$ 32,91, tendo a segunda menor taxa de
pobreza da mesorregião com 9,49% da população total (SILVA; CARVALHAL,
2010).
A cobertura do Programa Bolsa Família é distribuída de forma diversa, pois
há municípios em que a taxa de pobreza é reduzida e que apresentam alta
porcentagem de cobertura (hachura horizontal) e outros municípios em que a taxa
de pobreza é elevada e apresenta porcentagem considerável de atendimento do
Programa em relação às famílias pobres (hachura vertical). Marechal Cândido
Rondon apresenta taxa de pobreza de 12,41%, entretanto, a porcentagem de
atendimento do Programa Bolsa Família é 90,50%. A amplitude do PBF está
disseminada por todos os municípios da Mesorregião Oeste do Paraná, porém de
maneira diversa (SILVA; CARVALHAL, 2010).
Referente à taxa de pobreza, esta se concentra em algumas áreas da
mesorregião Oeste. Segundo dados do Instituto Paranaense de Desenvolvimento
Social e Econômico (IPARDES) referentes a 2003, a pobreza concentra-se
principalmente na área central da mesorregião Oeste, especialmente em São José
das Palmeiras com 36,3%, Diamante do Oeste com 36,19% e Ramilândia com
48,6% (SILVA; CARVALHAL, 2010).
A parte leste da mesorregião Oeste também concentra municípios pobres,
como Diamante do Sul com 48,85% (maior taxa de pobreza da mesorregião),
Campo Bonito com 48,08%, Ibema com 40,96% e Catanduvas com 43,05%. Quatro
Pontes é o município com menor taxa de pobreza na mesorregião Oeste, com
7,92% da população pobre. Marechal Cândido Rondon apresenta a terceira menor
taxa de pobreza da mesorregião (12,41%) (SILVA; CARVALHAL, 2010).
101
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) na mesorregião acompanha a
concentração da taxa de pobreza, apresentando maior agrupamento na parte central
e na parte leste da mesorregião, pois os municípios que apresentam as maiores
taxas de pobreza também apresentam os menores Índices de Desenvolvimento
Humano. Nas regiões que apresentam os piores IDHs, o valor médio do benefício
pago pelo Programa Bolsa Família é mais alto. O município de Diamante do Sul, por
exemplo, apresenta o maior valor médio do beneficio (R$ 73,15), enquanto
Diamante do Oeste, na parte central, apresenta valor médio de R$ 66,33. Assim, o
PBF apresenta uma espacialidade dependente de outros elementos relacionados a
indicadores sociais que contribuem para o avanço da pobreza, como a concentração
fundiária e os processos de desenvolvimento desigual ocasionados pelo capitalismo
(SILVA; CARVALHAL, 2010).
Mostradas as regiões mais críticas, a próxima seção procurará avaliar os
efeitos do Programa Bolsa Família na redução da pobreza e desigualdade de renda,
bem como o acesso aos direitos sociais garantidos pelo Programa. Portanto, a
seção será subdivida em quatro itens: redução da pobreza, escolaridade, emprego e
saúde.
5.3
O
PROGRAMA
BOLSA
FAMÍLIA
E
SUA
RELAÇÃO
COM
AS
CONDICIONALIDADES NO ESTADO DO PARANÁ
Para avaliação das condicionalidades do Programa Bolsa Família no estado
do Paraná, será utilizado o Índice Ipardes de Desempenho Municipal (IPDM), que
procura avaliar os estágios de desenvolvimento em suas dimensões mais
importantes, consolidadas em índices parciais de renda e emprego, de educação e
de saúde nos municípios paranaenses.
O índice parcial renda e emprego é construído a partir dos dados referentes
a remuneração média, emprego formal e produção agropecuária. O índice educação
é obtido a partir de atendimento à educação infantil, percentual de docentes com
curso superior, taxa de não abandono e média do índice de desenvolvimento da
educação básica (IDEB). Finalmente, o índice saúde é obtido a partir de percentual
de mais de seis consultas pré-natais por nascido vivo, percentual de óbitos por
causas mal definidas e percentual de óbitos de menores de cinco anos por causas
102
evitáveis por nascidos vivos. Os índices apresentam variações de 0 a 1, condições
mínima e máxima de desenvolvimento, respectivamente (IPARDES, 2010).
O IPDM para o ano de 2009 aponta contínua melhoria das condições
socioeconômicas dos municípios paranaenses em relação ao ano de 2008 e,
notadamente, em relação ao ano de início da série, 2002. Dos 399 municípios
paranaenses, 312 apresentaram elevação, enquanto 87 tiveram redução no IPDM,
conforme mostra a tabela 12.
TABELA 12 - MÉDIA MUNICIPAL DOS ÍNDICES DO IPDM - PARANÁ - 2002/2009
ÍNDICE
MÉDIA MUNICIPAL
2002
2005
2007
2008
Geral
0,5673
0,6223
0,6569
0,6614
Renda
0,4240
0,4733
0,4834
0,4806
Educação
0,5892
0,6455
0,7125
0,7173
Saúde
0,6886
0,7481
0,7749
0,7864
FONTE: Ipardes (2010)
2009
0,6763
0,4888
0,7502
0,7899
5.3.1 Educação
A educação é uma condição fundamental para que as novas gerações
participem de modo mais crítico e com maior competência na definição dos destinos
da humanidade, porém, no Brasil, é nítida a crise no sistema educacional e sua
interface com a problemática da vulnerabilidade social em que se encontra grande
parte da população (HERKENHOFF et al., 2006).
As condicionalidades são contrapartidas sociais que devem ser cumpridas
pelo núcleo familiar como requisito para o recebimento do benefício mensal do
Programa Bolsa Família, visando assegurar o acesso dos beneficiários às políticas
sociais básicas de saúde, educação e assistência social, favorecendo a melhoria
das condições de vida da população, promovendo a redução da pobreza para a
próxima geração e propiciando condições mínimas necessárias para sua inclusão
social sustentável (BRASIL, 2010).
Sobre a importância da escolaridade para o desenvolvimento:
As teorias mais recentes sobre desenvolvimento, sempre apontam a importância da
educação para o processo de desenvolvimento no longo prazo. Somente a
educação permite que a melhoria da produtividade seja contínua sem causar
impactos negativos no mercado de trabalho. A principal proxy utilizada para
quantificar a variável educação é o anos de estudo da população acima de 25 anos.
Segundo dados do IPEA, o Paraná foi um dos estados que mais aumentaram os
anos de estudo entre 1990 e 2001 (SILVA; LOPES; MICHON JR, 2009, p. 8).
103
O analfabetismo afeta importante segmento da população brasileira. No
Paraná, a taxa de analfabetismo foi reduzida de 8,7%, em 2001, para 6,7%, em
2009, porém, em 2009, 551 mil pessoas de 15 anos ou mais afirmaram não saber ler
nem escrever, sendo consideradas analfabetas absolutas.
O analfabetismo, no Paraná, continua sendo um problema social relevante,
afetando principalmente a população idosa, a qual representa, nas duas concepções
adotadas, mais de 40% do total de analfabetos no Estado. Entretanto, mesmo com
participação relativa menor, há um importante contingente de jovens adultos (até 39
anos) na condição de analfabetos funcionais23, cuja possibilidade de inserção
ocupacional poderá ser comprometida, dada a tendência decrescente requerimento
de escolaridade pelo mercado de trabalho (IPARDES, 2010).
O maior avanço no Paraná, na primeira década do ano 2000 se deu em
relação às crianças de 0 a 6 anos, cuja taxa se expandiu em quase 15 pontos
percentuais. Entretanto, este segmento populacional está vinculado basicamente à
educação infantil (creche e pré-escola), sendo que a evolução da taxa foi resultado
de dois fenômenos concomitantes: a expansão de vagas na educação infantil e a
redução, no Estado, da população deste grupo etário, resultante de uma dinâmica
demográfica marcada pela acentuada queda nas taxas de fecundidade (IPARDES,
2010).
Em relação à faixa etária entre 7 a 14 anos, correspondente ao ensino
fundamental, verifica-se que o Estado apresenta, desde o início da década, índice
considerado compatível com a universalização do acesso escolar. Quanto aos
jovens de 15 a 17 anos, aumentou o percentual que frequenta a escola, entretanto, a
questão preocupante é que este aumento se deu no início do ano 2000, ocorrendo
então certa estabilização da taxa em torno de 80%, significando que uma parcela
importante destes jovens está fora da escola (IPARDES, 2010, p. 40). A Tabela 13
mostra as taxas de atendimento escolar e escolarização no Paraná entre 2001 e
2009.
23
A UNESCO define o analfabeto funcional como toda pessoa que sabe escrever seu próprio nome, assim como
lê e escreve frases simples, efetua cálculos básicos, porém é incapaz de interpretar o que lê e de usar a leitura e
a escrita em atividades cotidianas, impossibilitando seu desenvolvimento pessoal e profissional. Ou seja, o
analfabeto funcional não consegue extrair o sentido das palavras, colocar ideias no papel por meio da escrita,
nem fazer operações matemáticas mais elaboradas (Ipardes, 2010, p.38).
104
TABELA 13 - TAXAS DE ATENDIMENTO ESCOLAR, DE ESCOLARIZAÇÃO BRUTA E LÍQUIDA
PARANÁ – 2001-2009
24
–
TAXA
GRUPO ETÁRIO
0 a 6 anos
7 a14 anos
15 a 17 anos
FONTE: IPARDES (2010)
2001
2009
2001
2009
ESCOLARIZAÇÃO
LÍQUIDA
2001
2009
30,7
96,5
75,1
45,5
97,6
80,5
25,8
115,7
89,1
32,5
115,6
95,1
25,3
95,2
49,0
ATENDIMENTO
ESCOLARIZAÇÃO BRUTA
31,9
94,5
59,6
No período entre 2001 e 2009, a taxa de jovens de 15 a 17 anos com 8 anos
ou mais de estudo aumentou. Em 2009, 70% dos jovens desta faixa etária tinham
concluído o ensino fundamental. Este percentual aumenta quando são considerados
os jovens com idade entre18 e 24 anos, pois nesta faixa etária, 84% concluíram o
ensino fundamental. Entretanto, o problema do atraso escolar e/ou do abandono
escolar parece continuar comprometendo a maior eficiência da educação
fundamental no Estado. Em relação ao ensino médio (11 ou mais anos de estudo) o
avanço foi mais expressivo, com um aumento de quase 18 pontos percentuais na
taxa de conclusão. Ainda assim, em 2009, apenas 58% dos jovens de 18 a 24 anos
tinha atingido este nível de escolaridade, ou seja, mais de 40% dos jovens nesta
faixa etária está fora da escola (IPARDES, 2010).
O Ministério de Educação e Cultura (MEC) vem divulgando, desde 2007, o
Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), indicador que pretende
refletir a evolução da educação básica no País em termos de resultados, avaliando
dois conceitos igualmente importantes para a qualidade da educação: fluxo escolar e
médias de desempenho nas avaliações. A escala de avaliação vai de 0 a 10 e, para
os diversos níveis, tem-se como meta atingir a nota 6,0. Entre 2005 e 2009, o
Paraná avançou nos três níveis considerados: séries iniciais e finais do fundamental
e nível médio (conforme mostra a Tabela 14), possuindo a maior nota relacionada ao
ensino médio (4,2). Entretanto, é neste nível que o Estado tem seu pior desempenho
(IPARDES, 2010).
24
Taxa de Escolarização Líquida identifica a parcela da população na faixa etária de 7 a 14 anos matriculada no
Ensino Fundamental e a Taxa de Escolarização Bruta identifica se a oferta de matrícula no Ensino Fundamental
é suficiente para atender a demanda na faixa etária de 7 a 14 anos (Menezes e Santos, 2002).
105
TABELA 14 - ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA – 2005-2009
REGIÃO/UNIDADE
DA FEDERAÇÃO
Brasil
Sul
Paraná
Maior índice UF
FUNDAMENTAL
Séries iniciais
2005
3,8
4,4
4,6
4,8
2007
4,2
4,8
5,0
5,0
MÉDIO
Séries finais
2009
4,6
5,1
5,4
5,6
2005
3,5
3,8
3,6
4,3
2007
3,8
4,1
4,2
4,3
2009
4,0
4,3
4,3
4,5
2005
3,4
3,7
3,6
3,8
2007
3,5
3,9
4,0
4,0
2009
3,6
4,1
4,2
4,2
FONTE: IPARDES (2010)
Nas séries iniciais do ensino fundamental, o Paraná possui nota superior à
média da Região Sul e à do País e, se mantiver o ritmo de crescimento do período
2005-2009, poderá atingir a meta antes do ano previsto (2017). Entretanto, para as
séries finais e para o nível médio, o esforço para atingir as metas deverá ser maior,
uma vez que as notas obtidas em 2009 foram baixas e o ritmo de desempenho
diminuiu entre 2007 e 2009. O IDEB avalia rendimento escolar (aprovação) e
desempenho (proficiências), e no caso do Paraná, o avanço no IDEB resultou de
variações positivas nestas duas dimensões, porém, no ensino fundamental, a
melhoria relativa foi maior em termos de evolução do desempenho, maiores notas
na Prova Brasil, enquanto, no ensino médio, o avanço esteve relacionado
principalmente às maiores taxas de aprovação. Este resultado do ensino médio é
condizente, de certo modo, com todo o esforço que vem sendo realizado para
aumentar o acesso e a permanência dos jovens na escola, mas aponta, também,
para a necessidade de se alcançar resultados mais expressivos em termos de
proficiência (IPARDES, 2010).
O Programa Bolsa Família possui a condicionalidade da frequência escolar
de crianças e jovens, entretanto, como demonstrado, a frequência escolar de jovens
está estagnada desde os anos iniciais da primeira década de 2000. Um problema a
ser pensado é o fato da população idosa e adulta continuar representando altas
taxas de analfabetismo e não ser contemplada diretamente em tais políticas.
Atualmente o estado do Paraná apresenta 501.882 beneficiários com o
perfil educação. Este indicador apontou melhoria geral em 86,7% (346) do total de
municípios paranaenses, dos quais a maior parte situa-se na categoria de médio
desempenho, conforme mostra a gráfico 4. Este aumento foi fortemente influenciado
pela melhoria do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), tanto do
ensino de 1ª a 4ª série, como de 5ª a 8ª série. O atendimento à educação infantil
(relação entre número de matrículas em creches e pré-escolas de crianças com
106
idade entre 0 e 5 anos e número de crianças nessa faixa etária) também contribuiu
para o aumento (IPARDES, 2010)
GRÁFICO
4
-
ÍNDICE IPARDES
2008/2009
DE
DESEMPENHO
MUNICIPAL
–
DIMENSÃO
EDUCAÇÃO
–
FONTE: Ipardes (2010, p. 7)
Os mapas 13 e 14 mostram os índices de desempenho na área da educação
no estado do Paraná, em 2002 e 2009, respectivamente. É possível observar grande
melhora neste índice, sendo que, em 2009, nenhum município apresentou baixo
desempenho, enquanto que, em 2002, este índice estava presente em 14
municípios. Em relação ao alto desempenho, o número de municípios passou de 6
em 2002, para 115, em 2009.
107
MAPA 13 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA DA EDUCAÇÃO, DOS MUNICÍPIOS DO
ESTADO DO PARANÁ EM 2002
FONTE: Ipardes (2010)
MAPA 14 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA DA EDUCAÇÃO, DOS MUNICÍPIOS ESTADO DO
PARANÁ EM 2009
FONTE: Ipardes (2010)
108
Em relação aos seis municípios paranaenses selecionados, a Tabela 15
mostra seus desempenhos individuais, na área da educação, nos anos 2002, 2005,
2007, 2008 e 2009, apontando crescimento neste indicador em todas as cidades
analisadas.
TABELA
15
-
ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA EDUCAÇÃO
PARANAENSES EM 2002, 2005, 2007, 2008 E 2009
Município
Curitiba
Londrina
Maringá
Guarapuava
Diamante do Sul
Ortigueira
2002
0,6511
0,6764
0,7556
0,5391
0,3772
0,3810
2005
0,7279
0,7235
0,8078
0,6052
0,5057
0,4392
2007
0,7631
0,7542
0,8233
0,6332
0,6100
0,5459
DE
ALGUNS
2008
0,7769
0,7555
0,8410
0,6515
0,6387
0,5625
MUNICÍPIOS
2009
0,8062
0,7848
0,8637
0,7079
0,6496
0,6229
FONTE ipardes (2010).
A educação certamente apontará melhores resultados nos próximos anos,
uma vez que a meta do Plano Brasil Sem Miséria no Programa Mais Educação é
concentrar a expansão do Programa em escolas nas quais a maioria dos estudantes
são membros de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família (BRASIL, 2012a).
Discorrido sobre a educação, a próxima sub seção tratará da condicionalidade
saúde.
5.3.2 Saúde
As condições de saúde da população são pré-requisito para garantia de
desenvolvimento de um País, assegurando a qualidade de sua inserção no mercado
de trabalho. No Brasil, o setor público detém a responsabilidade pela oferta dos
serviços de saúde, assegurada como direito constitucional fundamental garantido à
população (IPARDES, 2010).
O Programa Saúde da Família, criado em 1994, é entendido como uma
estratégia do Governo Federal que reorientou o modelo assistencial de saúde,
operacionalizado mediante a implantação de equipes multiprofissionais em unidades
básicas de saúde. As equipes são responsáveis pelo acompanhamento de um
número definido de famílias, localizadas em áreas geográficas delimitadas. As
equipes atuam com ações que objetivam promover a saúde, prevenir, recuperar,
reabilitar doenças e agravos mais freqüentes, além de manter a saúde da
população. As equipes do Programa Saúde da Família são compostas, no mínimo,
por um médico, um enfermeiro, um auxiliar de enfermagem e de quatro a seis
109
agentes comunitários de saúde. Outros profissionais, como dentistas, assistentes
sociais e psicólogos, podem ser incorporados às equipes ou formar equipes de
apoio, de acordo com as necessidades e possibilidades locais (BRASIL, 2012d).
No intuito de viabilizar estratégias que garantam o acesso à saúde, o
Ministério da Saúde preconiza o número de equipes de agentes comunitários de
saúde, equipes de saúde da família e de saúde bucal para o atendimento
populacional (IPARDES, 2010). A Tabela 16 mostra o avanço lento da oferta desses
serviços, em 2007.
TABELA 16 - COBERTURA DA REDE DE ATENÇÃO BÁSICA EM SAÚDE PROPOSTA PELO
MINISTÉRIO DA SAÚDE E EFETIVADA PELOS MUNICÍPIOS DO PARANÁ –
AGOSTO DE 2007
ESPECIFICAÇÃO
AGENTE
COMUNITÁRIO
DE SAÚDE
EQUIPE DE
SAÚDE DA
FAMÍLIA
Credenciamento (a)
25.723
Coberta (b)
11.137
EQUIPES DE SAÚDE BUCAL
Mobilidade
I
Mobilidade
II
Total
4.292
4.292
4.292
4.292
1.572
622
353
975
(a/b) %
43,3
37,0
14,5
8,2
22,8
FONTE: BRASIL (2012d).
NOTA: Equipe de Saúde Bucal modalidade I é composta por cirurgião-dentista e auxiliar de consultório dental.
Equipe de Saúde Bucal modalidade II é composta por cirurgião-dentista, técnico de higiene dental e
auxiliar de consultório dental.
Embora o atendimento à população possa se dar em unidades ambulatoriais
(postos e centros de saúde), dada a prioridade que têm tais programas estratégicos
no âmbito da atenção básica, o índice de cobertura fica bem aquém do nível
preconizado pelo Ministério da Saúde, entretanto, alguns indicadores apontam
avanços importantes no quadro de saúde da população paranaense, dentre os quais
os indicadores de mortalidade infantil. Entre 2003 e 2008, houve uma redução da
taxa de mortalidade infantil (menores de 1 ano por mil nascidos vivos) de 16,5 para
13,1 óbitos infantis. Tal redução certamente está associada a medidas de caráter,
como o atendimento às gestantes e as campanhas de vacinação (IPARDES, 2010).
No período entre 2003 e 2008, foi ampliado o acompanhamento às
gestantes, com o percentual de nascidos vivos cujas mães passaram por sete ou
mais consultas de pré natal, ampliando de 68,8%, em 2003, para 78,2%, em 2008.
Em 2008, este índice foi superior ao da Região Sul (73,6%) e ao do País (57,8%).
Também neste período o percentual de óbitos de menores de 5 anos por causas
evitáveis apresentou redução de 1,58% para 1,22% (IPARDES, 2010).
110
Em 2009, a melhoria do índice geral de desempenho dos municípios
paranaenses teve menor contribuição da área de saúde, uma vez que 197 deles
tiveram redução ou apresentaram estabilidade, e 202 tiveram aumento neste
indicador (gráfico 5). Grande parte da melhoria registrada ocorreu nos municípios
com menor desempenho em 2008, que foi compensada para baixo nos municípios
que já apresentavam índices mais elevados nesse ano. Ainda assim, o índice da
área da saúde sempre foi o maior, entre as três dimensões que compõem o IPDM.
GRÁFICO 5 - ÍNDICE IPARDES DE DESEMPENHO MUNICIPAL – DIMENSÃO SAÚDE 2008/2009
FONTE: Ipardes (2010).
Os mapas 15 e 16 mostram os desempenhos dos municípios paranaenses
em 2002 e 2009, respectivamente, em relação ao indicador saúde. Houve avanço
neste índice, uma vez que em 2002 o estado apresentava 14 municípios com baixo
desempenho, e em 2009, apenas um município (Doutor Ulysses) apresenta este
resultado. Em relação ao alto desempenho na saúde, em 2002, 101 municípios se
enquadravam nesta classificação, passando para 200 municípios, em 2009.
111
MAPA 15 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA DA SAÚDE, DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO
DO PARANÁ 2002
FONTE: Ipardes (2010)
MAPA 16 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA DA SAÚDE, DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO
DO PARANÁ 2009
FONTE: Ipardes (2010)
Dentre os municípios paranaenses selecionados para a ilustração, a Tabela
17 mostra seus desempenhos individuais, na área saúde, nos anos 2002, 2005,
2007, 2008 e 2009, apontando crescimento neste indicador em todas as cidades
112
analisadas nos anos 2002, 2005, 2007 e 2008. Em 2009, com exceção de Curitiba,
todos os municípios apontaram queda no indicador.
TABELA
17
-
ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA SAÚDE DE
PARANAENSES EM 2002, 2005, 2007, 2008 E 2009.
Município
2002
2005
2007
Curitiba
0,8438
0,8621
0,8906
Londrina
0,8484
0,8958
0,8903
Maringá
0,8224
0,8608
0,8747
Guarapuava
0,6606
0,6852
0,7137
Diamante do Sul
0,4002
0,5107
0,6795
Ortigueira
0,4327
0,6420
0,7262
FONTE: Ipardes (2010)
ALGUNS
MUNICÍPIOS
2008
0,8990
0,8942
0,8813
0,7255
0,8217
0,7621
2009
0,9000
0,8913
0,8699
0,7161
0,7914
0,6892
Em 2010, o Paraná teve 403.509 famílias beneficiadas pelo Programa Bolsa
Família, sendo que 76,82% (309.976 famílias) foram acompanhadas pela
condicionalidade saúde, cuja meta pactuada era de 71,00% (Informe alimentação e
nutrição (BRASIL, 2011c).
5.3.3 Emprego e Renda
O Programa Bolsa Família contribui significativamente para a composição da
renda de famílias em situação de extrema pobreza e pobreza, entretanto, se
caracteriza por ser um programa de governo, e não de Estado, motivo pelo qual há o
risco de descontinuidade do Programa. A renda transferida pelo Programa não
constitui um direito social, motivo pelo qual pode ser reduzida ou retirada, conforme
o interesse de cada governo (DRUCK; FILGUEIRAS, 2007).
Há ainda a cobrança de alguns segmentos da sociedade em relação à
distribuição de renda no Programa, que alegam que o repasse mensal poderia levar
à acomodação das famílias mais pobres, com desestímulo à busca pelo emprego
com carteira assinada.
Inicialmente a situação de pobreza reforçou a necessidade de estruturar o
campo da proteção social, unificando os programas de transferência de renda, a
implantação do Sistema Único da Assistência Social (SUAS) e o Sistema Nacional
de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN); posteriormente, esforços foram
requeridos para viabilizar a promoção social por meio da articulação e
potencialização de ações de inclusão produtiva. Desta forma, as ações
complementares que contribuem para a ampliação das oportunidades de inclusão
113
para as famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família são essenciais para a
inclusão dos beneficiários no mercado de trabalho (BRASIL, 2011d).
Deste modo, a criação de emprego, garantia de renda e valorização do
salário mínimo são fatores determinantes para o desempenho econômico no Brasil e
nos estados. Esta sub seção tratará do emprego e renda no estado do Paraná.
Na última década, seguindo a tendência nacional, o Paraná intensificou o
ritmo de geração de trabalho, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios (PNAD), que mostrou que no período entre 2002 e 2008 o número de
ocupados no Estado foi ampliado em 577,4 mil trabalhadores, atingindo em 2008,
5,6 milhões de pessoas ocupadas. Seguindo tendência que remonta aos anos 1970,
as ocupações agrícolas no Estado vêm sendo reduzidas, tendo eliminado cerca
de136 mil postos de trabalho desde então. Ainda assim, o trabalho agrícola
representava, em 2008, 17% do total das ocupações no Paraná (IPARDES, 2010).
O incremento das ocupações não agrícolas foi superior a 713 mil, sofrendo
variação de 18,2% no período. Setorialmente, a maior variação relativa (21,8%) foi
apresentada pela indústria de transformação, responsável pela geração de 154 mil
postos de trabalho, refletindo recuperação recente desta atividade no âmbito da
economia estadual. O setor de serviços foi responsável pela maior parcela das
ocupações geradas no Estado, representando 71,2% do incremento verificado nas
ocupações não agrícolas, entre 2002 e 2008; neste setor foram gerados 508 mil
empregos, 134 mil pelo comércio e 374 mil pelos demais serviços (IPARDES, 2010).
Em 2010, as ocupações agrícolas envolvem quase 1 milhão de pessoas no
Estado do Paraná, sendo que a redução observada se deve basicamente à evolução
negativa do contingente de trabalhadores não remunerados, geralmente membros
da família que auxiliam o produtor. Em contrapartida, o número de produtores,
considerando-se
a
soma
de
conta-própria
e
empregadores,
manteve-se
relativamente estável no período. A maior parte das ocupações (72%, em 2008)
estava relacionada à produção familiar. Porém, aumentou a participação do
assalariamento no total das ocupações agrícolas, com importante incremento,
segundo dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) do Ministério do
Trabalho e Emprego (MTE), do emprego formal, cujo estoque já supera 100 mil
postos de trabalho, crescimento que pode ser associado à dinâmica do agronegócio,
114
com destaque às atividades ligadas à produção de soja e de cana-de-açúcar,ao
reflorestamento e à criação de bovinos e de aves (IPARDES, 2010).
Em relação ao emprego no Paraná na última década, é possível observar
dois movimentos: a redução da participação das classes de maior rendimento (5 ou
mais salários mínimos), a qual passou de 10,9%, em 2002, para 9,1%, em 2008; e a
redução expressiva dos trabalhadores que não tinham remuneração, bem como
daqueles que ganhavam até um salário mínimo, categorias que, em 2002,
representavam 35,5% dos trabalhadores no Estado, passando a 29,3%, em 2008
(IPARDES, 2010), conforme mostra o Gráfico 6.
GRÁFICO 6 - DISTRIBUIÇÃO DOS OCUPADOS SEGUNDO CLASSES DE RENDIMENTO MENSAL
NO TRABALHO PRINCIPAL – PARANÁ 2002/2008
FONTE:
O Ipardes (2012) publicou o Estudo Economia Paranaense: Resultados em
2011, onde mostra na Tabela 18 o saldo de emprego formal na Região
Metropolitana de Curitiba e no interior do Estado.
TABELA 18 - SALDO DE EMPREGO FORMAL, SEGUNDO ATIVIDADES ECONÔMICAS – PARANÁ
- JANEIRO A DEZEMBRO DE 2011
ATIVIDADE
SALDO DO EMPREGO FORMAL (n.º de vagas)
Região Metropolitana de
Interior do Estado
Paraná
Curitiba
Extrativa mineral
161
286
447
Indústria de transformação
9.051
14.759
23.810
Serv. Industriais de útil. pública
1.589
219
1.808
Construção civil
4.973
5.683
10.656
Comércio
10.499
22.770
33.269
Serviços
23.965
27.592
51.557
Administração pública
-1
1.877
1.876
Agropecuária
477
16
493
Total
50.714
73.202
123.916
FONTE: IPARDES (2012)
115
A taxa de desocupação na Região Metropolitana de Curitiba é uma das
menores do País, segundo o Ipardes (2012), conforme mostra a Tabela 19.
TABELA 19 - TAXA DE DESOCUPAÇÃO, SEGUNDO REGIÕES METROPOLITANAS – 2011
REGIÃO METROPOLITANA
TAXA DE DESOCUPAÇÃO (%)
Dezembro de 2011
Média Jan-Dez/2011
Recife
4,7
6,5
Salvador
7,7
9,6
Belo Horizonte
3,8
4,9
Rio de Janeiro
4,9
5,2
São Paulo
4,7
6,2
Porto Alegre
3,1
4,5
Curitiba
3,0
3,7
Média nacional
4,7
6,0
FONTE: IPARDES (2012).
Os mapas 17 e 18 mostram os índices de desempenho na área renda no
estado do Paraná em 2002 e 2009, respectivamente. Este índice apresentou
melhora em relação à diminuição do número de municípios com baixo desempenho,
reduzindo de 187 municípios em 2002 para 67 em 2009. Entretanto, em 2009,
apenas quatro municípios da RMC apresentaram alto desempenho neste indicador
(Curitiba, Quatro Barras, Araucária e São José dos Pinhais), sendo que em 2002
apenas Curitiba detinha este índice.
MAPA 17 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA RENDA, DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO PARANÁ
EM 2002
FONTE: Ipardes (2010)
116
MAPA 18 - ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA RENDA, DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DO
PARANÁ EM 2009
FONTE: Ipardes (2010).
Em relação à renda, vários municípios se encontram em categorias iniciais
de desempenho, e foi possível verificar a elevação dos índices de renda para 253
municípios (Gráfico 7), com destaque para os grupos médio baixo e médio
desempenho, comportamento vinculado a uma melhoria da geração de emprego
formal e crescimento da remuneração média (IPARDES, 2010).
117
GRÁFICO 7 - ÍNDICE IPARDES DE DESEMPENHO MUNICIPAL – DIMENSÃO RENDA – 2008/2009
FONTE: IPARDES (2010)
Em relação aos seis municípios paranaenses selecionados para a ilustração,
a Tabela 20 mostra seus desempenhos individuais, na área renda, nos anos 2002,
2005, 2007, 2008 e 2009, apontando crescimento na maioria deles, com exceção
em 2009, onde quatro municípios apresentaram ligeira queda.
TABELA
20
-
ÍNDICE DE DESEMPENHO NA ÁREA RENDA
PARANAENSES EM 2002, 2005, 2007, 2008 E 2009.
Município
2002
2005
2007
Curitiba
0,8710
0,8864
0,8697
Londrina
0,7333
0,7403
0,7630
Maringá
0,7068
0,7396
0,7542
Guarapuava
0,5750
0,6218
0,6001
Diamante do Sul
0,2547
0,3024
0,4116
Ortigueira
0,4419
0,5324
0,4409
FONTE: IPARDES (2010).
DE
ALGUNS
2008
0,8768
0,7794
0,7411
0,6437
0,4308
0,4325
MUNICÍPIOS
2009
0,8681
0,7600
0,7540
0,6333
0,4114
0,4400
Comparativamente, os desempenhos nas áreas da saúde e educação
apontaram aumento significativo no estado e nas seis cidades paranaenses
analisadas, enquanto o indicador renda teve discreta ascensão, apesar de o Paraná
possuir taxa de desemprego mais baixa que a média nacional e ter sido o estado
brasileiro que mais gerou empregos na indústria neste ano. Em abril de 2012, a mão
de obra empregada no setor industrial do Estado teve aumento de 4,1%, em relação
ao mesmo mês do ano passado, enquanto no País houve queda de 1,4% no pessoal
empregado. No acumulado do ano, o número de postos de trabalho na indústria
paranaense subiu 4%, enquanto na média nacional houve recuo de 0,9%. É possível
presumir que não houve geração de renda e emprego não relacionada à atividade
118
industrial suficientes para abranger grande parcela da população, especialmente em
cidades onde há predomínio de atividades rurais.
5.4
PROBLEMATIZAÇÕES SOBRE O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
A articulação entre o programa Bolsa Família e outras políticas públicas
associa-se
ao
entendimento
da
pobreza
como
fenômeno
complexo
e
multidimensional. A pobreza não deve ser compreendida apenas como sinônimo de
insuficiência de renda das famílias, nem seu combate devem ser restritos ao
recebimento de recursos financeiros pelos beneficiários. A partir de tal concepção, a
plena efetivação dos objetivos do programa depende da sua integração com ações e
serviços que permitam o desenvolvimento das capacidades das famílias,
especialmente em suas inserções no mercado de trabalho (BRASIL, 2011d).
Portanto, apenas programas de transferência de renda não são capazes de
modificar a condição de pobreza no país, sendo necessárias políticas coerentes de
geração de emprego e fortalecimento do salário, especialmente em regiões onde a
renda não tem alta concentração.
É inegável a contribuição dos programas de transferência de renda na
redução da extrema pobreza no país, entretanto, outros fatores têm especial
influência. Gilmar Mendes Lourenço, economista e diretor-presidente do Ipardes,
aponta alguns fatores para o fortalecimento do mercado interno brasileiro, como o
fim da superinflação, com o lançamento e consolidação do Plano Real, a aplicação
de programas públicos de transferência de renda, gestados a partir da Constituição
Federal de 1988, reunidos no Programa Bolsa Família a partir de 2003, a política de
recomposição do valor real do salário mínimo, a criação e proliferação da utilização
da modalidade de crédito em consignação, entre outros avanços. Tais fatores
contribuíram para o substancial incremento na massa de salários, graças à firme
geração de empregos formais (que ultrapassou 80,0% do total em dez anos), a
fixação de pisos salariais regionais superiores ao nacional em cinco estados (Rio de
Janeiro, São Paulo, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul) e a obtenção de
reajustes reais de rendimentos para a maioria das categorias laborais, decorrentes
de realização de dissídios trabalhistas, que suplantaram, em determinadas ocasiões,
os ganhos de produtividade setoriais (IPEA, 2011b).
119
No estado do Paraná, há a concentração de mais da metade da geração de
renda em três macropolos, sendo eles a faixa entre Paranaguá, Região
Metropolitana de Curitiba e Ponta Grossa, com perfil produtivo diversificado,
predominantemente agronegócio, metal mecânica e refino de petróleo. O segundo
vetor abrange o eixo Londrina-Maringá, amparado no agronegócio e em serviços,
sendo que o eixo dispõe de duas universidades estaduais. Já o terceiro motor
paranaense está localizado no eixo Cascavel-Foz do Iguaçu, com destaque para o
agronegócio, turismo e geração de energia (LOURENÇO, 2012). A tabela 21 mostra
as principais economias paranaenses e suas participações no PIB estadual em
2009.
TABELA 21 - DISTRIBUIÇÃO DO PRODUTO INTERNO BRUTO (PIB) E POSIÇÃO NO RANKING
BRASILEIRO, SEGUNDO MUNICÍPIOS SELECIONADOS - PARANÁ – 2009
MUNICÍPIOS
PARTICIPAÇÃO NO PIB
POSIÇÃO NO PAÍS
ESTADUAL (%)
Curitiba
24,1
4.º
Araucária
6,3
35.º
São José dos Pinhais
6,1
38.º
Londrina
4,7
50.º
Maringá
3,8
62.º
Foz do Iguaçu
3,5
29.º
Paranaguá
2,7
86.º
Ponta Grossa
2,7
91.º
Cascavel
2,6
93.º
SUBTOTAL
56,7
TOTAL DO ESTADO
100,00
FONTE: IPARDES (2010)
No último ano do governo Lula, em 2010, o então presidente anunciou que
encaminharia ao Congresso Nacional o projeto de Consolidação das Leis Sociais,
com o objetivo de transformar em lei todos os avanços sociais do governo. A
Consolidação deveria incluir programas como o Bolsa Família, com a intenção de
garantir a continuidade dos programas implantados, independente da convicção
política que assumisse a presidência (Pires, 2010). O projeto recebeu inúmeras
críticas, especialmente em relação à política eleitoreira do projeto. Em agosto de
2010 o então presidente desistiu de enviar o projeto ao Congresso, por conta do
processo eleitoral (IGLESIAS, 2010). Foi uma tentativa de transformar um programa
de governo em programa de Estado, entretanto, não foi consolidado.
O governo federal busca constantemente reduzir a extrema pobreza e a
pobreza, ampliando os investimentos no Programa Bolsa Família, priorizando
famílias com crianças, buscando ativamente cadastrar famílias em situação de
extrema pobreza e pobreza, além de ampliar os critérios de inclusão e criando
120
programas e estratégias que o fortaleçam, como o Brasil Sem Miséria e o Brasil
Carinhoso.
O Plano Brasil Sem Miséria foi lançado pelo Governo Federal em 2 de junho
de 2011, com o objetivo de superar a extrema pobreza até o final de 2014. O Plano
é pautado em três eixos: 1) garantia de renda, para alívio imediato da situação de
extrema pobreza; 2) acesso a serviços, para melhoria das condições de educação,
saúde, assistência e cidadania das famílias que compõem o público-alvo; e 3)
inclusão produtiva, para aumentar as capacidades e as oportunidades de ocupação
e geração de renda entre as famílias extremamente pobres. O Plano Brasil Sem
Miséria incorporou, fortaleceu e articulou ações e programas que já eram eficazes
na redução da pobreza, além de criar novas iniciativas, como a Ação Brasil
Carinhoso (BRASIL, 2012b).
No período de junho de 2011 a março de 2012, foi realizada uma estratégia
de Busca Ativa, resultante da articulação do Governo Federal, Estados e Municípios,
que objetivou a ampliação do cadastramento das famílias extremamente pobres. Tal
estratégia fez parte do Plano Brasil Sem Miséria, que incluiu 687 mil novas famílias
extremamente pobres no Cadastro Único, e que passaram a receber o Bolsa
Família, superando a meta de 640 mil famílias prevista para 2012, conforme mostra
a Gráfico 8. Dentre as famílias incluídas no Cadastro Único, 39% estão em
municípios com mais de 100 habitantes, 75% delas estão em centros urbanos e 14%
representam públicos específicos, ou seja, quilombolas, indígenas, agricultores
familiares, assentados, acampados, extrativistas, pescadores artesanais, ribeirinhos,
catadores de material reciclável, população em situação de rua e outros (BRASIL,
2012b).
121
GRÁFICO 8 - FAMÍLIAS EXTREMAMENTE POBRES INCLUÍDAS NO CADASTRO ÚNICO PELO
PLANO BRASIL SEM MISÉRIA, NO PERÍODO DE JUNHO DE 2011 A MARÇO DE 2012
FONTE: BRASIL (2012b, p. 6)
O orçamento do Programa Bolsa Família aumentou em 40% de 2010 a
2012, passando de 0,38% para 0,46% do PIB (gráfico 9). Os recursos adicionais
destinaram-se ao reajuste dos benefícios, ao aumento do número de famílias
beneficiárias e ao aumento da quantidade de benefícios por família, o que elevou o
valor médio repassado às famílias beneficiária do Programa.
122
GRÁFICO 9 - EXPANSÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA, EM R$ BILHÕES E % DO PIB, DE
2003 A 2012
FONTE: BRASIL (2012b, p. 8).
O valor do benefício médio do Programa Bolsa Família aumentou de R$ 97
para R$ 134, representando um acréscimo de 38% com o Brasil Sem Miséria. O
benefício médio passou por três momentos de aumento, sendo dois deles em 2011,
com o reajuste e as inovações introduzidas pelo Brasil Sem Miséria no Programa; e
o terceiro em 2012, com o lançamento da Ação Brasil Carinhoso, conforme mostra a
figura 3.
FIGURA 3 - AUMENTO DO BENEFÍCIO MÉDIO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO PERÍODO 20102012
FONTE: BRASIL (2012b, p. 9)
123
A Ação Brasil Carinhoso foi lançada em maio de 2012, tendo como meta a
superação da miséria em todas as famílias com crianças de 0 a 6 anos, associada à
ampliação de acesso a creche, pré-escola e saúde, assegurando renda de pelo
menos R$ 70 por pessoa a famílias extremamente pobres com crianças nessa faixa
etária (BRASIL, 2012b). O início do pagamento deste benefício em junho de 2012
reduziu a extrema pobreza total em 40%, conforme salienta o gráfico 10:
GRÁFICO 10 - PERCENTUAL DE REDUÇÃO DE EXTREMA POBREZA POR FAIXA ETÁRIA
APÓS A AÇÃO BRASIL CARINHOSO
FONTE: BRASIL (2012b, p. 13).
Com o objetivo de combater a pobreza e a pobreza extrema no resgate das
famílias via inserção no mercado de trabalho, o IPEA (2011c) caracterizou-as em
função das conexões na população em idade ativa (PIA) familiar à renda do
trabalho, sendo criados três tipos mutuamente exclusivos de famílias: famílias com
conexão agrícola, famílias com conexão precária e famílias sem conexão. Os dois
primeiros tipos serão melhor detalhados, enquanto o terceiro tipo se refere a famílias
onde nenhum integrante está ocupado (desempregados ou inativos).
As famílias com conexão agrícola são as mais associada à pobreza extrema
(frequência 4 vezes maior que a esperada) e à pobreza (frequência 2,4 vezes maior
do que a esperada), onde pelo menos metade da PIA familiar ocupada
(desconsiderando desocupados e inativos) se encaixa na categoria de produtores
agrícolas, sendo bem representadas pelos agricultores familiares, cujos principais
124
obstáculos à emancipação produtiva são, pela ordem, o pequeno tamanho de suas
terras e a disponibilidade de insumos, especialmente de água, de assistência técnica
e a venda da produção (IPEA, 2011c).
Com a finalidade de apoiar famílias em extrema pobreza a produzir mais e
melhor e a comercializar seus produtos, o Plano Brasil Sem Miséria ampliou a
construção de cisternas, a oferta de assistência técnica e extensão rural (ATER), a
distribuição de sementes e o fomento, ou seja, recursos para aquisição de insumos
necessários à produção, sendo realizados mais de 1 milhão de atendimentos, onde
foram beneficiadas 263 mil famílias em extrema pobreza que vivem no campo.
Muitas dessas famílias foram atendidas pelo Luz Para Todos e pela ampliação do
Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), que garante a compra da produção dos
agricultores familiares em extrema pobreza (BRASIL, 2012b).
Em relação à inclusão produtiva urbana, o Plano Brasil sem miséria se pauta
na qualificação profissional, através do Programa Nacional de Acesso ao Ensino
Técnico e Emprego (PRONATEC), que disporá de um milhão de vagas até 2014
para pessoas registradas no Cadastro Único. Foram criadas 256 mil vagas nos 27
Estados da Federação, com 123 mil pessoas inscritas, sendo que destes, 70% são
mulheres e 44% têm entre 18 e 28 anos. As vagas ofertadas são distribuídas em
189 tipos de cursos, incluindo auxiliar administrativo, costureira, eletricista, cuidador
de idosos, operador de computador, dentre outros (BRASIL, 2012b).
Em relação à classificação do IPEA, citada anteriormente, o tipo de famílias
com conexão precária é composto por pessoas que se enquadram nas categorias
empreendedores e empregados informais, sendo os empregados sem carteira
assinada e que na falta de emprego tornam-se autônomos, montando um negócio
informal, prestando serviços ou fazendo biscates. Têm grandes chances de, no caso
de adversidade, como a perda do emprego informal do principal provedor de renda
ou uma doença que acometa um membro que trabalhe como autônomo, virem a se
tornar famílias sem conexão à renda do trabalho, cuja situação seria mais grave
caso não conte com conexões a outras fontes de renda, em particular as da
previdência e da assistência social (IPEA, 2011c).
Com o objetivo de apoiar o empreendedorismo, o Plano Brasil Sem Miséria
firmou parceria com o Sebrae, contemplando a formalização e a assistência técnica
para os Microempreendedores Individuais (MEI). Foram formalizados 171 mil novos
125
MEIs do Cadastro Único, dentre os quais 81 mil são beneficiários do Programa
Bolsa Família (gráfico 11), sendo que cerca de 23 mil deles receberam assistência
técnica especializada (BRASIL, 2011c).
GRÁFICO 11 - PERFIL DOS EMPREENDEDORES INDIVIDUAIS FORMALIZADOS E ASSISTIDOS
NO PERÍODO DE DEZEMBRO/2010 A FEVEREIRO/2012
FONTE: BRASIL (2012b, p. 25).
Embora os programas de distribuição de renda reduzam a extrema pobreza
e a pobreza, não alteram significativamente a condição das famílias pobres. O Brasil
alcançou importante avanço na condição socioeconômica da população mais
carente, investindo em saúde e educação, entretanto, são necessários programas
que fortaleçam a criação de emprego e renda, da agricultura familiar, que valorizem
o salário mínimo e que apoiem o empreendedorismo. Desta maneira, a inclusão
social e a diminuição da desigualdade serão duradouras e estáveis.
126
5
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho foi desenvolvido buscando responder se o Programa Bolsa
Família é efetivo na redução da pobreza no estado do Paraná. Seu delineamento
baseou-se em indicadores de direitos sociais como saúde, educação e renda. De
maneira geral, houve redução na pobreza e melhora nos indicadores sociais no
estado, conforme demonstrado no decorrer do trabalho. Entretanto, muitos dados
específicos sobre a população beneficiária do programa e a relação com tais
indicadores é inexistente.
O Brasil é um Estado soberano, que aborda em sua Constituição aspectos
decorrentes da desigualdade social, como a pobreza e a desigualdade social,
elencando um rol de direitos sociais que visa diminuir a desigualdade, garantidos
constitucionalmente. Os direitos sociais representam a extensão dos direitos
fundamentais do homem, que devem ser garantidos pelo Estado, com a finalidade
de proporcionar melhores condições de vida aos grupos vulneráveis. Para alcançar
tal objetivo, o Estado cria sistemas públicos de proteção social para a regulação da
vida em sociedade.
A integração da sociedade deve ser mantida para a manutenção da
soberania estatal e situações que apresentam risco de ruptura social devem ser
combatidas, como a pobreza, a desigualdade, o desemprego e a estratificação
social. As políticas públicas são os instrumentos utilizados para a manutenção da
ordem social, pois visam proporcionar um estado de bem estar.
A proteção social passa a ser assegurada como um direito, abrangendo
programas e ações dirigidos ao enfrentamento de diferentes níveis de privação, risco
e vulnerabilidade, prestados por tipos diversos de instituições, públicas ou privadas.
No contexto atual, as políticas públicas são associadas a um conjunto de ações cuja
concepção subjacente é a cidadania entendida como um conjunto de direitos
acumulados, sendo eles direitos civis, políticos e sociais.
A política social é dinâmica, pois em sua trajetória histórica, cada sociedade
incorpora o reconhecimento de determinadas contingências, riscos sociais e
igualdades desejáveis, exigindo que o Estado e outros entes sociais assumam a
127
responsabilidade pela sua defesa e proteção e as convenções formadas socialmente
determinam o que será tratado como questão social.
Pobreza e desigualdade devem ser encaradas como questão social e não
devem ser confundidas. A pobreza é decorrente das ações realizadas pelos próprios
homens, uma condição que afeta o indivíduo, é, portanto, decorrente da
desigualdade social. Esta, por sua vez, decorre da má distribuição da propriedade e
renda.
O Estado deve assegurar uma política social com qualidade, imprescindível
à existência de serviços públicos necessários, resolutivos e equalizadores e a plena
participação da sociedade civil. No Brasil, o modelo de política social vigente
abrange a seguridade social, garantindo universalmente a prestação de serviços e
benefícios. É importante diferi-la da noção de seguro social, que é restrito aos
contribuintes e não é totalmente abrangente.
A Política Social vigente no Brasil tem suas bases na Constituição de 1988,
sendo estruturada em dois ramos: a proteção social e a promoção social. No
primeiro grupo estão as ações de solidariedade e seguro social a indivíduos e
grupos em resposta a direitos, riscos, contingências e necessidades sociais, tais
como previdência social, saúde, assistência social e habitação, enquanto no
segundo grupo se enquadram as ações que podem gerar oportunidades a indivíduos
e permitir a obtenção de resultados, como as clássicas políticas de trabalho e renda,
educação, desenvolvimento agrário e saneamento básico.
Para financiamento das políticas sociais, são necessários gastos públicos,
que têm um duplo benefício no curto e médio prazo, uma vez que garantem e/ou
ampliam a proteção social, as capacidades e melhora, e em sentido amplo, os
resultados econômicos, sociais e políticos alcançados pelos indivíduos e grupos. As
políticas de transferência de renda são essenciais para a economia nos países em
desenvolvimento. No Brasil, a transferência de renda é política que já integra o atual
sistema de governo.
Na maioria dos países da América Latina, a promoção do bem estar social é
garantida através da transferência de renda mediante contrapartidas dos
beneficiários, ou condicionalidades, requisitos destinados a acumular capital
humano, especialmente nas áreas de educação e saúde, objetivando promover a
128
mobilidade social das famílias mais vulneráveis ao longo do tempo, combatendo
especialmente a pobreza rural e a desigualdade social.
No Brasil, o principal programa de transferência de renda condicionada é o
Programa Bolsa Família, que foi criado em 20 de outubro de 2003 pela medida
provisória nº 132, e posteriormente, transformado na Lei nº 10.836, de 09 de janeiro
de 2004, e regulamentado pelo Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004. As
famílias são incluídas como beneficiárias do Programa Bolsa Família através do
Cadastro Único, que é um instrumento que identifica e caracteriza as famílias de
baixa renda. O Programa unificou os atos e procedimentos de gestão de antigos
programas de transferência de renda do Governo Federal, chamados Programas
Remanescentes (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás e Cartão
Alimentação).
O Programa Bolsa Família é pautado em três eixos: transferência de renda,
promovendo o alívio imediato da pobreza; condicionalidades, que reforçam o acesso
a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social; e
programas complementares, que visam o desenvolvimento das famílias, para que os
beneficiários tenham condições de superar suas situações de vulnerabilidade.
Atualmente o programa atende mais de 13 milhões de famílias no país.
Os programas de transferência de renda contribuem razoavelmente para a
redução da desigualdade social, entretanto, o maior responsável pelo aumento da
renda das famílias é o mercado de trabalho (BRASIL, 2011b). No período entre 2004
a 2009, a desigualdade na distribuição de renda entre os brasileiros, medida pelo
coeficiente de Gini, diminuiu 5,6% e a renda média real subiu 28%. Essa evolução
na distribuição de renda foi, em grande parte, motivada pelo crescimento econômico
e a geração de empregos. Também contribuíram as mudanças demográficas e o
lento aumento da escolaridade da população adulta. Outro fator importante foi a
transformação da política social em protagonista dos processos de mudança, por
meio dos aumentos reais do salário mínimo, e da expansão das transferências
focalizadas de renda (IPEA, 2011c).
A transferência de renda realizada pelo Programa Bolsa Família não alcança
mudanças imediatas na redução estrutural da pobreza, pois seu objetivo é o alívio
imediato da insuficiência de renda, entretanto, suas condicionalidades propiciam o
129
fortalecimento do acesso à educação e à saúde, contribuindo para a ruptura do ciclo
intergeracional da pobreza. Neste aspecto, dificuldades metodológicas foram
encontradas, uma vez que não há dados específicos que correlacionem o
recebimento do benefício e a busca por serviços de saúde e educação. Os dados
utilizados na pesquisa foram dados gerais encontrados, que mostraram melhora nos
indicadores selecionados no presente trabalho, não sendo encontradas informações
que sejam específicas às famílias beneficiadas pelo programa Bolsa Família.
O Estado do Paraná, localizado na região Sul do Brasil, possui raízes
agrícolas, é um estado com bom IDH, de economia baseada na agroindústria,
indústria automobilística, tecnologia e turismo, apesar de conviver com níveis
elevados de pobreza em determinadas mesorregiões geográficas, em decorrência
de agricultura familiar e poucas oportunidades de emprego e desenvolvimento,
especialmente no interior do estado. O programa Bolsa Família atende mais de 430
mil famílias no estado do Paraná. O percentual de famílias pobres no meio rural é de
46,94%, equivalente a 276.678 famílias, localizadas nos municípios que concentram
basicamente atividades rurais.
Grande contingente de famílias no Paraná deixou a faixa de renda de até
meio salário mínimo per capita (chamados de pobres): em 2001, eles representavam
34,9% das famílias, e em 2009 não passavam de 24,1%, além do percentual das
famílias com renda per capita acima de um salário mínimo passar de 37,4% em
2001 para 44,9% em 2009, corroborando os estudos que apresentam uma redução
da pobreza entre a população brasileira como um todo. Os benefícios sociais têm
grande interferência na composição de renda das famílias rurais, especialmente o
programa Bolsa Família (BAZOTTI; SUGAMOSTO, 2011, p. 48).
A redução da pobreza no estado do Paraná não deve ser atribuída somente
aos programas de transferência de renda, uma vez que a estabilização da
economia, a oferta de empregos, a redução da inflação e valorização do salário
mínimo também contribuem. Entretanto, os programas de transferência de renda
condicionada têm fundamental importância nas cidades menores e nas que
concentram bolsões de pobreza, onde a geração de empregos é escassa e para as
famílias cuja renda não é vinculada ao salário mínimo.
130
O estado do Paraná apresentou redução na pobreza após a implantação do
Programa Bolsa Família, mas certamente os programas de transferência de renda
não foram os únicos responsáveis por tal redução, uma vez que outros fatores como
a estabilização da economia, a oferta de empregos, a redução da inflação e a
valorização do salário mínimo também tiveram contribuição, entretanto, os
programas de transferência de renda condicionada têm fundamental importância nas
cidades menores e nas cidades que concentram bolsões de pobreza, onde a
geração de empregos é escassa, bem como para as famílias cuja renda não é
vinculada ao salário mínimo.
O estado do Paraná possui dez mesorregiões geográficas, sendo que três
delas concentram metade das famílias pobres (Mesorregião Metropolitana de
Curitiba - 21,85%, Norte-Central - 16,28%, e Oeste - 12,03%. No entanto, nas
mesorregiões Centro-Sul, Sudeste e Centro-Ocidental, a proporção de famílias
pobres supera 30% do total de famílias (IPARDES, 2003a).
Em relação às condicionalidades, o estado do Paraná apresenta 501.882
beneficiários com o perfil educação. Este indicador apontou melhoria, uma vez que a
maioria dos municípios situa-se na categoria de médio desempenho, que se deve ao
bom Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), tanto do ensino de 1ª a
4ª série, como de 5ª a 8ª série.
O governo federal, através da meta do Plano Brasil Sem Miséria no
Programa Mais Educação pretende concentrar a expansão do Programa em escolas
nas quais a maioria dos estudantes são membros de famílias beneficiárias do
Programa Bolsa Família, portanto, os índices certamente serão melhorados.
Referente à condicionalidade saúde, em 2010, o Paraná teve 403.509
famílias beneficiadas pelo Programa Bolsa Família, sendo que 76,82% (309.976
famílias) foram acompanhadas por esta condicionalidade, cuja meta pactuada era de
71,00% (BRASIL, 2011c). Os indicadores apresentavam melhora no índice, com
redução da mortalidade materna e infantil, maior cobertura vacinal e maior número
de consultas de pré-natal.
Em relação ao emprego e renda, na última década, como ocorreu no país, o
Paraná intensificou o ritmo de geração de trabalho, segundo a Pesquisa Nacional
por Amostra de Domicílios (IPEA, 2012), entretanto, os índices de crescimento foram
131
modestos no estado, apesar de vários municípios se encontrarem em categorias
iniciais de desempenho, sendo observada uma elevação dos índices de renda para
253 municípios, destacando-se os grupos médio baixo e médio desempenho,
comportamento vinculado a uma melhoria da geração de emprego formal e
crescimento da remuneração média. É possível presumir que não houve geração de
renda e emprego suficientes para suprir a mão de obra e garantir uma renda
adequada.
O programa Bolsa Família deve articular-se com outros programas,
integrando-se com ações e serviços que permitam o desenvolvimento das
capacidades das famílias, especialmente qualificação profissional e consequente
inserção no mercado de trabalho. Um dos problemas apresentados no estado do
Paraná é a concentração de mais da metade da geração de renda em três
macropolos, ou seja, nas regiões metropolitanas, portuária e com atividades de
turismo, permanecendo outras regiões com altos níveis de pobreza e insuficiência de
renda.
O programa Bolsa Família contribui para a diminuição da desigualdade na
distribuição de renda e redução da pobreza, entretanto, é um programa de governo,
que pode ser interrompido a qualquer momento, sendo, portanto, necessários
programas e políticas mais eficazes para a mudança deste quadro persistente, como
a geração de empregos, a valorização do salário mínimo e investimentos na área de
agricultura familiar, qualificação profissional e empreendedorismo. Neste sentido, o
Plano Brasil Sem Miséria e Brasil Carinhoso visam fornecer subsídios para que este
objetivo seja alcançado. O Brasil está no caminho certo, mas ainda há muito a fazer.
132
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