FOCALIZAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA: UMA ANÁLISE DE ERROS
DE COBERTURA E VAZAMENTOS
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APRESENTACAO ORAL-Políticas Sociais para o Campo
SONIA REBOUÇAS DA SILVA MELO; YONY DE SÁ BARRETO SAMPAIO.
UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO, RECIFE - PE - BRASIL.
Focalização do Programa Bolsa Família: Uma Análise de Erros de Cobertura e
Vazamentos
RESUMO
O governo tem adotado políticas de transferência de renda condicionadas, entre as quais o
Bolsa Família. Porém, estudos revelam que o Bolsa Família apresenta problemas de
focalização. Analisa-se a focalização e calcula-se erros de cobertura e vazamento.
Transferências ótimas são obtidas com minimização de indicadores de pobreza dada uma
restrição orçamentária. São utilizados dados da PNAD. Constata-se que o erro de cobertura é
expressivo e o erro de vazamento mostra que 50% dos recursos são gastos com famílias não
elegíveis. Assim, é possível aumentar a eficiência com a melhora da focalização.
Palavras-chave: Bolsa Família, focalização e programas sociais.
ABSTRACT
Brazil adopted direct conditional income transference programs, including Bolsa Família.
Studies show that Bolsa Familia presents targeting problems resulting in leakages and lost
resources. Targeting is analyzed and coverage and leakage errors are estimated. To estimate
optimal transferences a poverty index is minimized given a budget constraint. PNAD data is
used. Results shows that coverage error is sizable and most of the poor families are excluded;
leakage error shows that about 50% of resources are spent with non elegible families. Thus it
is not easy to define income transference policy but it is possible to increase efficiency
improving targeting.
Key-Words: Bolsa Família, targeting e social policies.
1 Transferências de Renda, Focalização e o Bolsa Família
A pobreza faz parte da realidade de muitos países desenvolvidos e caracteriza muitas
regiões dos países em desenvolvimento; ela resulta, dentre outros fatores, do nível e da forma
da distribuição dos recursos totais de uma sociedade entre sua população. O crescimento
econômico, quando promove desenvolvimento e redistribuição de renda na sociedade, é uma
forma de melhorar as condições de vida da população mais pobre. Porém, tem se constatado
que esses efeitos são de mais longo prazo, havendo necessidade, em muitos paises, de adoção
de políticas emergenciais de curto prazo.
Políticas sociais visando atender aos pobres, no curto prazo, têm apresentado destaque
no âmbito da política social do Brasil por longo tempo. A partir dos anos cinqüenta os
principais programas transferiam alimentos, como a merenda escolar e a complementação
alimentar de gestantes, nutrizes e crianças menores de 5 anos. Nos anos noventa ocorre
mudança para transferência condicionada de renda, são lançados diversos programas, como o
Bolsa Escola e o Bolsa Alimentação. O Bolsa Família, lançado em outubro de 2003, unifica
diversas dessas iniciativas de transferência de renda do governo federal e estabelece
parâmetros de renda para delimitação das famílias beneficiárias, assim como regras para a
determinação do valor das transferências, que voltam a ser diferenciadas (ROCHA, 2004).
1
Para unificar os procedimentos de gestão e execução das ações de transferência, o Programa
Bolsa Família foi composto pelo Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à educação
– Bolsa Escola, pelo Programa Nacional de Acesso à Alimentação – PNAA, pelo Programa
Nacional de Renda Mínima vinculado à saúde – Bolsa Alimentação e pelo Programa AuxílioGás, além de adotar o Cadastramento Único do Governo Federal (LÍCIO, 2004).
O programa Bolsa Família foi inicialmente destinado às famílias em situação de
pobreza, com renda mensal per capita de até R$ 100,00. O recebimento do benefício está
condicionado ao cumprimento de compromissos por parte dos beneficiários nas áreas de
saúde, alimentação e educação. Na realidade, este programa foi desenvolvido para atender
famílias com renda mensal de até R$ 50,00 por pessoa, independentemente de sua
composição, que receberiam um benefício básico no valor de R$ 50,00 mensais, e famílias
com renda mensal entre R$ 50,01 e R$ 100,00 por pessoa, desde que possuam gestantes,
nutrizes, ou crianças e adolescentes entre 0 a 15 anos de idade. Famílias com esta composição
receberiam o benefício do tipo variável, um valor de R$ 15,00 mensais para cada criança ou
adolescente de até 15 anos, até R$ 45,00, o que equivale a três filhos por família. Desta forma,
cada família pode receber um benefício máximo no valor de R$ 95,00 por mês, somando o
básico e o variável. A mulher, dado seu papel central na condução do lar, é o público alvo
preferencial para o recebimento do benefício em nome da família.
Em primeiro de agosto de 2006, o governo promoveu reajuste, aumentando os
benefícios em 18,5%, tendo por base o índice nacional de preços ao consumidor - INPC.
Deste modo, o menor valor pago do benefício variável passa de R$ 15 para R$ 18, atingindo o
valor máximo, por família, de R$ 54,00 e o valor do benefício básico passa de R$ 50,00 para
R$ 58,00, enquanto o teto máximo do programa (benefício básico mais variável) sobe de R$
95 para R$ 112. Em novembro de 2008 foi promovido novo reajuste, passando o beneficio
básico para R$ 62,00, para famílias com renda mensal de até R$ 60,00 por pessoa, o variável
para R$ 20,00, atingindo o valor máximo de R$ 60,00, e sendo criado um beneficio variável
vinculado ao adolescente de R$ 30,00 para famílias beneficiárias que tenham adolescentes de
16 e 17 anos, até o máximo de R$ 60,00, passando o beneficio a variar de R$ 20,00 a R$
182,00. Com este reajuste, decorrente da inflação, o governo procura assegurar o poder de
compra dos beneficiários e garantir a continuidade da redução da pobreza no País.
Atualmente, o programa dispões do benefício básico no valor de R$ 68,00, para
famílias que apresentam rendimento mensal per capita de R$ 70,00, do benefício variável de
R$ 22,00 pago às famílias pobres que contam com renda mensal per capita de até R$ 140,00,
desde que tenham crianças e adolescentes de até 15 anos, atingindo o valor máximo de R$
66,00 e o benefício vinculado ao adolescente no valor de R$ 33,00, condicionado as famílias
que tenham adolescentes de 16 e 17 anos freqüentando a escola, atendendo até dois
adolescentes por família, viabilizando uma soma de até R$ 66,00. Assim, o Bolsa Família
apresenta valores de benefício que variam de R$ 22,00 a R$ 200,00 por família beneficiada.
As condicionalidades do programa, segundo Soares, et al. (2006), correspondem à
freqüência mínima na escola de 85% para as crianças em idade escolar, a atualização do
cartão de vacinação para crianças entre 0 e 6 anos e, para as mães, visitas regulares ao posto
de saúde para realização de pré-natal e no período de amamentação. Para a população adulta
que não tem de obedecer às condicionalidades do programa, casos das famílias que recebem o
benefício básico, tem-se a adoção de atividades estruturantes que objetivam aumentar o
acesso das famílias beneficiárias aos serviços públicos, tais como: preferência na seleção para
cursos de capacitação profissional (incluindo cursos de alfabetização) e para programas de
geração de emprego e renda; e aqueles membros da família sem registro civil terão acesso a
esses registros e a outros documentos de identificação.
Conforme Lício (2004), as condicionalidades, são o ponto mais forte do Bolsa Família
e o diferencial da mera “esmola”, que alivia a situação de privação temporária. Assim, para
2
que os objetivos de médio e longo prazo sejam alcançados é de fundamental importância o
controle de tais condicionalidades. Alguns estudos de avaliação tem analisado o desempenho
de programas e a operacionalização das condicionalidades.
Barros, Mendonça e Henriques (2001) e Néri (2004), analisaram o desempenho dos
programas que antecedem o Bolsa Família e destacam que o valor transferido demonstra-se
insuficiente para promover grandes transformações sócio-econômicas das famílias
beneficiárias. As políticas sociais, em geral, não atendem aos mais necessitados e aquelas que
atendem, não cumprem adequadamente seus objetivos sociais, além de não deixar efeitos
permanentes sobre o estado da pobreza. Também defendem que o problema das políticas
sociais no Brasil não é a falta de recursos e sim, o da má aplicação destes. Estudos de Rocha
(2004), Barros e Carvalho (2003), Rocha e Albuquerque (2003), Barros e Foguel (2000) e
Barros, Conseuil e Foguel (2001), confirmam essas conclusões.
No entanto, estudos mais recentes vêm demonstrando que o esforço contínuo e
persistente do governo em ampliar as políticas sociais de transferência direta de renda no país
tem promovido resultados visíveis na redução da pobreza no período de 2002 a 2006. Barros,
et al. (2007a, 2007b e 2007c) e Soares, et al. (2006) demonstram a importância do programa
Bolsa Família para a redução dos índices de pobreza e de desigualdade do país. Analisando a
concentração de renda no Brasil observam que 80% da renda transferida pelo programa
beneficia a população que está abaixo da linha de pobreza de R$ 130,00. Revelam ainda que,
caso o programa não existisse, 14% da população mais pobre estaria abaixo da linha de
indigência (estes recebem 48% da renda transferida pelo programa). De acordo com Soares et
al. (2007), 80% dos benefícios do programas estão destinados aos 40% mais pobres.
Apesar desta mudança, Barros, et al. (2007c) argumentam que o país ainda ocupa
posição negativa de destaque no cenário internacional, sendo um dos países de maior grau de
desigualdade de renda do mundo. E, ainda vale salientar que, a melhoria nos índices de
pobreza e de desigualdade observada, nos últimos anos, deve ser vista com ressalvas.
Uma outra questão diz respeito à focalização e ao critério de elegibilidade. Rocha
(2004) destaca que o Bolsa Família, além dos condicionantes ligados à composição da
família, usa a renda como o principal critério de elegibilidade para definir o número de pobres
potencialmente beneficiados por município, ficando a cargo deste a identificação e
cadastramento dos beneficiários. Porém a renda não se constitui em um bom parâmetro para
definir a população mais pobre, uma vez que a pobreza não está limitada ao déficit da renda,
ou seja, é intrínseca a privação de capacidades, podendo ser identificada por um conjunto de
fatores que determinam o bem-estar do indivíduo. A visão do Banco Mundial, é que a pobreza
tem um caráter multidimensional e relaciona os déficits de renda às dificuldades de acessar os
bens públicos que estão à disposição de todos os cidadãos, como os serviços de saúde,
serviços públicos, lazer e a carência de produtos básicos, como alimentação. Assim, o uso da
renda é uma medida bastante imperfeita para aferir as condições de vida de uma pessoa ou
família, o que se agrava ainda mais em economias rurais que não são plenamente
monetizadas. Além disso, a renda como critério único pode ser facilmente manipulada.
Tavares e Pazello (2006), Faria (2006), Faria, Silva e Feijó (2006), Muller e Bibi
(2005), Muller (2005), Bibi (2000), Annuate, Fernandes e Pazzelo (2000), Grosh e Baker
(1995), Glewwer (1990, 1992), Glewwer e Kannan (1989) e Havallion e Chao (1989)
demonstram que a adição de variáveis relacionadas ao bem-estar dos indivíduos melhora a
focalização dos programas, ou seja, a utilização de proxies para a renda pelo mecanismo
denominado de proxy means-tested ajuda a melhorar os indicadores de pobreza, tornando a
transferência do governo mais eficiente.
Assim, quando se deseja desenvolver políticas de transferência de renda em que se tem
como prioridade atender aos mais necessitados, deve-se buscar critérios de elegibilidade que
tornem tais políticas mais eficientes na identificação de seus beneficiários, o que evita
3
possíveis desperdícios de recursos, bem como promove uma distribuição mais eqüitativa no
sentido de mitigar as diferenças de renda e de oportunidades existentes na sociedade.
Ademais, tais políticas adotadas em âmbito nacional, de certa forma, generalizam as
características específicas de cada região, podendo minimizar o impacto desejado.
Assim, para melhorar a eficácia do Bolsa Família é necessário compreender quais e
como se dão os desvios ocorridos em sua aplicação, de modo a permitir a adoção de medidas
apropriadas na coibição destes desvios, visando propiciar redução permanente da pobreza no
país. Para atender a esses objetivos, o trabalho é estruturado em três seções, além dessa
primeira. Uma contém a metodologia, outra os resultados e por fim as conclusões. O trabalho
trata apenas dos critérios de elegibilidade, não analisando distorções porventura ocorrentes na
sua aplicação; mas, na discussão, destacam-se critérios menos susceptíveis à distorção.
2 Metodologia
2.1 Método de Focalização para Minimizar a Pobreza
O método de proxy means-tested, desenvolvido por Glewwer (1990, 1992) e utilizado
por Bibi (2000), Muller e Bibi (2005) e Muller (2005), partindo de melhor caracterização da
população mais carente permite definir transferências ótimas de política anti-pobreza, que
reduzam a pobreza e minimizem os erros de cobertura e de vazamento.
Baseado em dados de pesquisas domiciliares que informam o padrão de vida e
características das famílias, com predições de renda e/ou despesas familiares, Glewwe (1992)
desenvolveu modelo de focalização que se apresenta como um problema de minimização da
pobreza sujeito a um orçamento fixo, o que permite orientar transferências para pessoas ou
famílias pobres em função de suas características observáveis. A solução deste problema
constitui-se na formulação de um exercício de programação matemática não-linear. A
transferência anti-pobreza parte da suposição de que a focalização das transferências para os
pobres tem por objetivo reduzir a pobreza, dada a transferência de valores monetários. Desta
forma, o problema pode ser formulado da seguinte forma1:
min P( y + t ; z ) sujeito a ∑ ti ≤ T
(1)
t
i
ou seja, tem-se que dividir uma certa quantia de dinheiro disponível ( T ) em um conjunto de
transferências, t , sendo este um vetor, onde os ti ’s são os elementos do vetor ( t ) para ser
distribuído entre alguns ou para todos os membros de uma população a fim de minimizar o
índice de pobreza, denotado P( y; z ) , onde y é um vetor de renda e z é a linha de pobreza.
Glewwe (1992) destaca que Kakwani (1989)2 observa que o melhor índice de pobreza
a ser usado é o índice desenvolvido por Foster, Greer e Thorbecke (FGT)3, pois permite
decomposição por grupos e a obtenção de outros índices em casos especiais. Então tem-se:
α
1 n  gi 
∑   , gi = z − yi se yi ≤ z
(2)
n i =1  z 
=0
se yi > z
onde n é o número de indivíduos e α é um termo constante que pode ser fixo para diferentes
níveis. O índice FGT é convexo na renda para α ≥ 1 e estritamente convexo em α > 1 4. Em
Pα ( y; z ) =
1
Vale salientar que o autor parte do pressuposto de que o vetor de renda não é afetado pelo vetor de
transferência de renda.
2
Ver: Kakwani, Nanak, 1989, Testing for significance of poverty differences with applications to Côte d’Ivoire,
Mimeo. (Welfare and Human Resources Division, The World Bank, Washington, DC.)
3
Ver Foster, James, Joel Greer e Erik Thorbecke, 1984, A class of decomposable poverty measures,
Ecomometrica 52, n°3, 761-766.
4
Ver Glewwe (1990), apêndice II.
4
geral, o mais alto α dá mais peso para os mais pobres entre os pobres. Caso α = 1 , o índice
se torna a taxa do hiato de renda, correspondendo a quantia de dinheiro necessária para fazer a
renda de todos os pobres ascender à linha de pobreza. Se α > 1 o índice FGT mostra os mais
pobres quando uma maior desigualdade é achada entre os pobres, coeteris paribus.
Utilizando-se dados de domicílio ou família, caso do presente estudo, torna-se
necessário a realização de uma adaptação da formulação do problema. Reajusta-se o índice de
pobreza FGT, seguindo Bibi (2000), expressando-se a minização (1) da seguinte forma:
Min
sujeito
H
∑n t
h h
= T,
1
Pα ( z , Y + T ) =
H
(
nh  z − y h + t h

∑
z
h =1 n 
a
H
) 
α


(3)
com t ≥ 0, ∇h
h =1
onde Y é a distribuição da renda per capita da população, t é o vetor de transferências, t h é a
transferência de renda per capita para a família h, yh é a renda per capita da família h, nh é o
número de membros da família, n é o tamanho médio das famílias e H o número total de
membros de todas as famílias. As transferências devem ser não negativas para todas as
famílias e não devem exceder o orçamento do governo, T, disponível para o programa.
Na prática, os recursos são limitados e as informações utilizadas para determinar a
elegibilidade dos programas são imperfeitas, o que promove a incidência de dois tipos de
erros, o chamado erro do tipo I (ou erro de subcobertura ou erro de exclusão ou de E-erro) que
ocorre quando, erroneamente, uma pessoa pobre não é incluída no programa, pois este a
identificou como não pobre, e o chamado erro do tipo II (ou erro de vazamento ou erro de
inclusão ou de F-erro) que ocorre quando, equivocadamente, o programa elege como
beneficiária uma pessoa que não é pobre5. Cornia e Stewart (1995), dizem que um método de
focalização é eficiente quando minimiza o erro do tipo I.
Coady, Grosh e Hoddinott (2004) e Coady e Skoufias (2001) apresentam uma formula
simples para mensurar os erros do tipo I e II6. Matematicamente tem-se:
N
U = p,o
Np
(4)
a) Erro do tipo I:
N p ,o
Np
onde
é o número de pessoas pobres que ficam fora do programa e
é o número total
de pessoas pobres.
N np , i
L=
Ni
b) Erro do tipo II:
(5)
N
N
onde np ,i é o número de pessoas não pobres do programa e i é o número total de pessoas
do programa.
2.2 Procedimentos para Estimação das Transferências Ótimas e da Eficiência
Para facilitar a utilização do modelo, alguns procedimentos devem ser seguidos:
1º Passo: Estimação da predição do padrão de vida: ŷ h
Usando os dados das famílias, realiza-se a predição da renda, yh, baseada nas
características correlatas da renda Xh, ou seja, faz-se a regressão quantílica de yh em função
5
Mais detalhes ver: Coady, Grosh e Hoddinott (2004); Coady e Skoufias (2001) e Cornia e Stewart (1995).
Cornia e Stewart (1995) apresentam uma outra forma de mensurar estes erros, onde denomina o erro do tipo I
de E-erro e o do tipo II de F-erro. Ver Melo (2008).
6
5
das ‘n’ características em cada conjunto considerado e estima-se ŷ h para cinco modelos
diferentes (descritos na seção 2.4 abaixo):
yˆ h = β̂ X
(6)
h
2º Passo: Calculo do vetor de transferências t ( yˆ ) e dos indicadores de pobreza Pα ( z , Y + T )
Neste passo utiliza-se o método para identificar as transferências ótimas, para o
problema de minimização descrito por Glewwe (1990, 1992) e adaptado por Bibi (2000),
Muller e Bibi (2005) e Muller (2006), ou seja, realiza-se a otimização descrita na equação (3).
Como indicadores de pobreza utilza-se o FGT (P2), o hiato de renda (P1) e a proporção de
pobres (P0).
3º Passo: Determinação dos critérios de eficiência.
Para melhor estimação dos critérios determinam-se os erros tipo I (de cobertura –
equação 4) e tipo II (de vazamento – equação 5). Os autores já referidos sugerem que o
cálculo do erro de cobertura deve corresponder ao percentual de pobres que não são
beneficiados pelo programa utilizando-se a equação do erro tipo I.
Para estimação do vazamento, que corresponde à proporção dos gastos do governo que
pode ser economizada desde que não se transfira renda para os domicílios não pobres ou que
as transferências não ergam as famílias pobres acima da linha de pobreza, há dois tipos de
cálculo de vazamentos. No primeiro caso, o vazamento é a adição das transferências
realizadas para as famílias que tem renda inicial acima da linha de pobreza quando
considerada a renda declarada e não a mensurada no primeiro passo que englobam as
transferências (embora recebidas pelos pobres tornam-se desnecessárias, pois os elevam
acima da linha de pobreza). Neste caso a taxa de vazamento é o quociente entre esta adição e
o orçamento total. No segundo caso, o vazamento só ocorre se as transferências elevarem os
pobres acima da linha de pobreza; isto ocorre, por exemplo, no caso de transferências fixas.
No trabalho, a otimização limita as transferências do governo até a linha de pobreza; dessa
forma pode-se ajustar a alocação ótima e, assim, eliminar o segundo problema. Com este
procedimento só é necessário calcular o primeiro tipo de vazamento.
2.3 Natureza e Tratamento dos Dados
São utilizados dados suplementares da PNAD de 2004. A amostra estabelecida para
este trabalho representa um conjunto de informações de características de renda, localização,
composição da família, formação, propriedade de bens duráveis e acesso a serviços que são
correlatos à renda e que estabelecem uma boa proxy para definir o padrão de vida das
famílias. É considerado componente da família o pai, a mãe, os filhos, outros parentes e
agregados, excluindo os pensionistas, empregados domésticos ou parentes do empregado
doméstico. Além disso, só foram consideradas na amostra as famílias que apresentaram
informações sobre as características consideradas para a análise. Dadas tais restrições,
verifica-se que a amostra total é composta por 85.376 famílias, o que corresponde a 286.896
pessoas, dentre as quais 74.162 famílias residem no meio urbano (245.984 pessoas) e 11.214
famílias encontram-se na área rural (40.912 pessoas).
Quanto à renda, torna-se necessário estabelecer o valor do Bolsa Família das famílias
que afirmaram ser beneficiadas do programa, derivando a renda familiar per capita ex ante e
ex post ao recebimento do benefício. A variável renda considerada foi a denominada pela
PNAD de V4722, que corresponde ao rendimento mensal familiar, excluídos aqueles
rendimentos proveniente dos pensionistas, empregados domésticos, parentes dos empregados
domésticos e pessoas de menos de 10 anos de idade.
Para definir o valor recebido pelas famílias beneficiárias do programa, observa-se que
no questionário há uma pergunta (com código V2005) que investiga se, “em setembro de
2004, algum morador do domicílio recebeu dinheiro do programa social Bolsa Família” e que
a variável “juros de caderneta de poupança e de outras aplicações, dividendos e outros
6
rendimentos que recebia normalmente” (V1273), além de conter informação sobre os valores
provenientes das aplicações financeiras, parceria, etc, também incluiu o rendimento mensal
que é chamado de “outros rendimentos”, que corresponde aos valores de recebimento de
benefícios de programas sociais (renda mínima, tais como: Auxílio-Gás, Bolsa Alimentação,
Cartão Alimentação do Programa Fome Zero e Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
– PETI, além do Bolsa Família e do Benefício Assistencial de Prestação Continuada - BPCLOAS), bem como do programa oficial de auxílio educacional (como o Bolsa-Escola).
Apesar de não estar explícito no questionário o valor do benefício recebido em cada
programa social, feita análise preliminar dos dados apresentados pela variável V1273,
constata-se que o valor de recebimento declarado e a composição das famílias - considerando
rendimentos per capita e o número de crianças com idade para a inclusão no programa
avaliado, coincidem com os critérios estabelecidos pela política do governo federal.
Como não é possível distinguir o valor do benefício do Bolsa Família, dentre os
demais programas citados acima, torna-se necessário o tratamento desta informação. Além
desta dificuldade, o banco de dados ainda apresenta outros problemas de compilação.
Observa-se que 74,72% (dos quais 25,55% correspondem às respostas dos habitantes da zona
rural e 74,45% da área urbana) das famílias que informaram ser beneficiárias não declararam
o recebimento de qualquer valor na variável V1273. Do restante dos domicílios beneficiários,
25,28% do total, que declaram receber “outros rendimentos”, 17,94% afirmam valores
múltiplos de R$15,00 que corresponde ao valor do benefício de 1 a 3 filhos, 6,12% revelam
valor de R$ 50,00 correspondente ao valor básico, e 43,61% valores iguais a R$ 65,00, R$
80,00 e R$ 95,00 correspondentes ao recebimento do benefício fixo, que independe da
composição familiar, e ao variável, que depende da composição da família. Nos casos em que
são declarados outros valores de recebimento (32,33%), como indicam Tavares e Pazello
(2006), várias suposições podem explicar estas variações, tais como: juros de caderneta de
poupança e de outras aplicações, dividendos, dentre outros; ou ainda pode corresponder ao
valor do benefício somado a rendimentos dessas outras fontes.
O tratamento dessa informação se deu da seguinte forma: construiu-se uma variável,
“valor do Bolsa Família”, e atribuiu-se os valores acima citados às famílias que se declararam
beneficiárias compatíveis ao programa. Nos casos em que o rendimento declarado é inferior
ao valor mínimo compatível, considerando os critérios de elegibilidade do programa, atribuiuse o valor mínimo compatível; nos casos em que os valores declarados são superiores aos
valores compatíveis, foram desconsiderados os valores excedentes (descartando-se os valores
das complementações municipais, já que o foco de análise é o programa federal). A adoção
das suposições acima citadas pode sub ou super-estimar o cálculo dos vazamentos, quando
calculado como proporção dos gastos que foram transferidos para as famílias não pobres.
Nos casos em que o rendimento V1273 não foi informado, considera-se a composição
e a renda per capita da família, atribuindo valores compatíveis ao programa à variável “valor
do Bolsa Família”. Porém, observam-se algumas dificuldades na mensuração desta variável,
pois 8,72% das famílias que não informaram o valor de V1273 também não possuem filhos na
idade de 0 a 15 anos, nem apresentam renda per capita menor ou igual a R$ 50,00 mensais,
ou seja, estas famílias estão recebendo benefícios do Bolsa Família, mas não apresentam
características compatíveis com os critérios de elegibilidade do programa. Como se necessita
analisar os vazamentos apresentados pelo programa, considera-se todas as famílias que
informaram ser beneficiárias do programa, isto é, opta-se por não descartar esta parte da
amostra, mesmo sob o inconveniente de estar incorrendo em um erro de estimação. Neste
caso, para atribuir um valor à variável “valor do Bolsa Família”, supõe-se que estas famílias
estejam recebendo no mínimo o valor de R$ 15,00 por mês.
Realizados os procedimentos descritos acima, pôde-se construir as variáveis de renda
corrigidas: renda familiar per capita sem o Bolsa Família (renda familiar ex ante) e renda
7
familiar per capita com o Bolsa Família (renda familiar ex post). A diferença entre essas duas
medidas está na inclusão do benefício associado ao Bolsa Família. Assim, para mensurar ex
ante, procede-se da seguinte forma: nos casos em que nenhum rendimento associado ao
programa tenha sido informado, a renda familiar declarada na PNAD é exatamente igual à
renda familiar ex ante e nos casos em que o rendimento foi informado subtraiu-se da renda
declarada na PNAD o “valor do Bolsa Família”. Por outro lado, para mensurar a renda
familiar per capita ex post, no caso em que nenhum rendimento associado ao programa foi
declarado, adicionou-se à renda o “valor do Bolsa Família” e no segundo caso, a renda é
exatamente igual à renda declarada na pesquisa. Obviamente, para os domicílios nãobeneficiários, não há diferença entre as rendas ex ante e ex post.
Objetivando observar se é possível melhoram a focalização do programa, utiliza-se
como restrição o orçamento disponível pelo programa Bolsa Família na época, para realizar a
otimização do problema de minimização matemática não linear.
2.4 Características Utilizadas na Estimação da Renda
A fim de definir o padrão de vida da população, foram consideradas características
correlatas à renda divididas em cinco grupos, conforme segue:7:
Modelo 1: Características de localização: Dummies da região Norte; Nordeste ; Sul ;
e, CO - Centro-oeste.
Modelo 2: Modelo 1 mais as características demográficas e de raça: Dmascul Dummy para chefe da família do sexo masculino; Idade - Idade do chefe da família;
Idade2 - Idade ao quadrado do chefe da família; Nfid0_2 - Número de crianças na
família de 0 a 2 anos de idade; Nfid3_6 - Número de crianças de 3 a 6 anos de idade;
Nfid7_11 - Número de crianças de 7 a 11 anos de idade; Nfid12_15 - Número de
adolescentes de 12 a 15 anos de idade; Nfid16_18 - Número de jovens de 16 a 18 anos
de idade; Nfid19_ - Número de adultos de 19 ou mais anos de idade; Dcheffnd - Dummy
para chefe da família que não é chefe do domicílio em que mora; Dbranca - Dummy
para chefe da família de cor branca; de cor preta, Dpreta; de cor amarela, Damarela; e
de cor parda, Dparda.
Modelo 3: Modelo 2 mais as características de acesso e propriedade: Dcasa - Dummy
para família que mora em casa ou em apartamento, Dapart; Dpardur - Dummy para
família que mora em domicílio com paredes duráveis; Dtelhdur - Dummy para família
que mora em domicílio com telhado durável; Razcommf - Razão cômodo por morador
da família; Ddompro - Dummy para família com domicílio próprio; Daguapot - Dummy
para acesso à água potável; Numbanh - Número de banheiros no domicílio; Dsaneab Dummy para acesso a saneamento básico; Dcollixo - Dummy para acesso à coleta de lixo;
Denegia - Dummy para acesso à energia elétrica; Dummies para propriedade de telefone
fixo ou móvel (Dfone), fogão (Dfogao), rádio (Dradio), televisão (Dtv), geladeira e/ou
freezer (Delfrez); máquina de lavar (Dmaqlavr); e microcomputador (Dmicroc).
Modelo 4: Modelo 3 mais as características de formação educacional: Nfcrepre Número de estudantes em creche e pré-escolar; Nffundam - Número de estudantes no
ensino fundamental; Nffmedio - Número de estudantes no ensino médio;.Nfenssup Número de estudantes no ensino superior; Nfposgra - Número de estudantes em pósgraduação; Nfalfadu - Número de estudantes na alfabetização para adultos; Nfpreves Número de estudantes no pré-vestibular; Anosestud - Anos de estudo do chefe de
família; Dcfunmen - Dummy para chefe de família com ensino fundamental menor; com
ensino fundamental maior, Defunmai; com ensino médio, Dcenmed; com ensino
superior incompleto, Deseinc; e, com ensino superior completo, Desucom.
7
Vale salientar que, quando se considera a amostra total, e mensura-se a renda usando o conjunto 3, foi
adicionaao a dummy da zona rural.
8
Modelo 5: Modelo 4 mais as características de ocupação e composição da renda:
Napospen - Número de membros da família que recebem aposentadoria ou pensão;
Nffocudr - Número de mulheres membros da família que estavam ocupadas; Nfmocudr
- Número de homens membros da família que estavam ocupados; Dummies para chefe da
família ocupado na atividade agrícola Docup 1; na atividade de construção Docup 4; na
atividade de comércio e reparação Docup 5; na atividade de alojamento e alimentação
Docup 6; na atividade de transporte, armazenagem e comunicação Docup 7; na
atividade de administração pública Docup 8; na atividade de educação, saúde e serviços
sociais Docup 9; na atividade de serviços domésticos Docup 10; na atividade de outros
serviços coletivos, sociais e pessoais Docup 11; e, em outras atividades Docup 12.
Conforme pode-se observar em Muller e Bibi (2005), Muller (2005) e Bibi (2000), uma
vez que deseja-se comparar os resultados de cada uma das simulações mantendo
uniformidade de informações, ao estimar cada uma das simulações consideram-se todas as
demais variáveis descritas em cada um dos modelos, mesmo que estas não sejam
estatisticamente significantes, só sendo eliminadas as variáveis que apresentarem forte
correlação. Algumas variáveis não são estatisticamente significantes em uma simulação mas
podem passar a ser em outra: além disso, observa-se que tais variáveis são teoricamente
relevantes para identificar o padrão de vida da população, como as variáveis de acesso a
energia, água potável e saneamento, por exemplo, não devendo ser excluídas.
3 RESULTADOS
3.1 Análise dos Índices de Pobreza, Erros de Cobertura e de Vazamento com os Dados
Originais da PNAD
Antes de apresentar os resultados das simulações realizadas, faz-se necessário
identificar os índices de pobreza observados antes e após o recebimento do benefício do
programa. Assim, utilizando os dados de renda familiar per capita ex ante e ex post ao
recebimento do benefício, faz-se uma breve apresentação dos índices de pobreza e dos erros
de vazamento e de cobertura. Para tanto, utiliza-se duas linhas de pobreza, uma
correspondente a R$ 50,00 e outra a R$ 100,00, o que equivale aos critérios de renda básico e
variável utilizados pelo programa no período analisado. Quanto à mensuração do erro de
cobertura, quando a linha de pobreza é de R$ 50,00, tem-se que este corresponde à proporção
de pobres que não são beneficiários do programa analisado.
O erro de vazamento corresponde à proporção das famílias que declaram receber o
beneficio básico, mas tem renda superior a R$ 50,00, ou seja, é a proporção de todas as
famílias que têm renda superior a R$ 50,00 e que recebem o benefício básico do programa.
Quando mensuram-se os erros de cobertura e de vazamento com linha de pobreza
igual a R$ 100,00, também leva-se em consideração a composição da família conforme os
critérios de elegibilidade do programa Bolsa Família. O erro de cobertura equivale, portanto, à
proporção de famílias pobres que têm renda familiar per capita mensal menor igual a R$
100,00 e que tenham filhos de 0 a 15 anos de idade, mas que não são beneficiadas. O erro de
vazamento corresponde à proporção de famílias que recebe o benefício mesmo tendo renda
acima de R$ 100,00 e/ou não possuem filhos na idade de receber o benefício, bem como as
famílias que apesar de possuir renda familiar per capita mensal menor igual a R$ 100,00, não
tem filhos de 0 a 15 anos de idade.
Observando as Tabelas 1 e 2 abaixo, vê-se que a adoção do programa Bolsa Família
gera maiores impactos sobre as famílias que possuem renda per capita mensal menor igual a
R$ 50,00, ou seja, promove um alívio maior sobre a parte da população indigente, mais
especificamente, gera maior impacto sobre os indigentes que vivem em áreas rurais do país.
9
Ademais, verifica-se que o meio rural apresenta índices de pobreza pouco maiores que
os observados no meio urbano, independente da intensidade em que se está analisando, ou
seja, tanto para P0 (proporção de pobres), P1 (hiato de renda) e P2 (índice de pobreza FGT
com maior aversão a pobreza), quanto para as linhas de pobreza R$ 50,00 e R$ 100,00, vê-se
que o meio rural sempre apresenta índice de pobreza superior ao observado pelo meio urbano.
TABELA 1: Índices de pobreza (com linha de pobreza igual a R$ 50,00 e considerando os
critérios de elegibilidade para o benefício básico) e erros de cobertura e vazamento das áreas
total, rural e urbano – Dados PNAD 2004.
Total
Rural
Urbano
Índices e
erros
Renda
per
capita
ex
ante
Taxa
de
Cresc.
Renda
per
capita
ex post
Renda
per
capita
ex ante
Taxa
de
Cresc.
(%)
Renda
per
capita
ex post
(%)
Renda
per
capita
ex ante
Renda
per
capita
ex post
Taxa
de
Cresc.
(%)
P0
0,0221
0,0204
- 7,49
0,0383
0,0350
- 8,68
0,0191
0,0177
-7,06
P1
0,0101
0,0092
- 8,84
0,0149
0,0133
-10,50
0,0092
0,0084
-8,35
P2
0,0073
0,0066
- 9,42
0,0095
0,0084
-11,30
0,0069
0,0063
-8,95
Erro
de
Cobert. (%)
Erro de vaz.
(%)
87,20
84,40
88,03
47,55
37,68
50,67
Fonte: Elaborado pelos autores
TABELA 2: Índices de pobreza (com linha de pobreza igual a R$ 100,00 e considerando os
critérios de elegibilidade para o benefício variável) e erros de cobertura e vazamento das áreas
total, rural e urbano – Dados PNAD 2004.
Total
Rural
Urbano
Renda
per
capita
ex ante
Renda
per
capita
ex post
Taxa
de
Cresc.
P0
0,0675
P1
P2
Índices e
erros
Renda
per
capita
ex ante
Taxa
de
Cresc.
(%)
Renda
per
capita
ex post
Renda
per
capita
ex post
Taxa
de
Cresc.
(%)
Renda
per
capita
ex ante
0,0669
- 0,99
0,1071
0,1066
- 0,86
0,0601
0,0595
- 1,04
0,0263
0,0254
- 3,53
0,0435
0,0419
- 3,69
0,0231
0,0223
- 3,48
0,0156
0,0147
- 5,75
0,0250
0,0234
- 6,26
0,0139
0,0131
- 5,59
Erro
de
Cobert.
(%)
86,44
83,87
87,19
Erro
de
Vaz. (%)
37,85
31,43
39,88
(%)
Fonte: Elaborado pelos autores
10
Por outro lado, observa-se que o programa apresenta um alto nível de erro de
cobertura, uma vez que 87,20% das famílias que têm renda menor igual a R$ 50,00 não estão
sendo atendidas pelo programa e 86,44% das crianças pobres (considerando até três crianças
por família, dados o critério de elegibilidade) que pertencem a famílias com renda per capita
mensal menor igual R$ 100,00 não estão sendo assistidas pelo programa. Estes erros são
intensificados quando se avalia os dados para o meio urbano: vê-se que 88,03% e 87,19% dos
possíveis beneficiários, considerando os critérios de elegibilidade da linha de pobreza de R$
50,00 e de R$ 100,00, respectivamente, não estão sendo atendidos pelo programa.
Quanto ao erro de vazamento, observa-se que a aplicação do benefício básico gera um
maior nível de vazamentos dos recursos do governo em relação à soma dos benefícios (básico
e variável): 47,55% da totalidade das famílias que afirmam ter renda per capita mensal menor
igual R$ 50,00, estão falseando sua renda para menos enquanto que para a soma de benefícios
o vazamento é de 37,85%. Acredita-se que isto se deve ao fato de ser mais fácil declarar um
nível de renda errado, do que falsear a composição da família.
Analisando o erro de vazamento também se pode verificar que o meio urbano
apresenta um maior nível de erro de vazamentos, 50,67% e 39,88%, para os critérios de
elegibilidade básico e variável, respectivamente; enquanto que no meio rural tem-se um nível
de vazamento de 37,68% e 31,43%. Observa-se, ainda, que o nível dos erros de cobertura é
maior que os apresentados pelos erros de vazamentos. Estes resultados, porém, devem ser
analisados com cautela uma vez que, além dos problemas já identificados anteriormente, os
dados utilizados nesta análise são de 2004 e desde então o governo tem ampliado os recursos
aplicados neste programa, atingindo numero bem mais elevado de famílias.
3.2 Análise dos Modelos de Estimação da Renda com Base nas Características
Foram procedidas diversas estimações, sendo apresentada a estimação do padrão de
vida da população pela regressão quantílica (0,5 quantil) para a totalidade da amostra. Foram
também estimados modelos para a zona rural e urbana, os quais não são apresentados, porém
são comentados. Para cada estimação foram estimados cinco modelos.
No modelo 1, que considera apenas variáveis dummies para as regiões, constata-se,
para todas, geração de renda inferior à gerada na região sudeste, com exceção da região sul.
Ao se expandir a composição da regressão, adicionando características de propriedade de bens
duráveis, acesso a serviços básicos, nível educacional e ocupação, nota-se que a região
nordeste permanece apresentando uma correlação negativa com a renda familiar per capita, o
que equivale à análise por zona urbana e rural.
TABELA 3: Predição da renda estimada com regressão quantílica (5º quantil) – Dados Totais
Variável
Modelo 1
Modelo 2
Modelo 3
Modelo 4
Modelo 5
300 (0,00)
160,54 (0,00) -58,82 (0,001)
-35,09 (0,06)
-72,15 (0,00)
Constante
-100 (0,00)
-32,29 (0,00)
31,12 (0,00)
14,37 (0,00)
15,12 (0,00)
Norte
-140 (0,00)
-89,91 (0,00)
-34,52 (0,00)
-41,13 (0,00)
-38,52 (0,00)
Nordeste
55,5 (0,00)
18,39 (0,00)
9,913 (0,00)
10,58 (0,00)
4,12 (0,06)
Sul
-16,66 (0,00)
-2,70 (0,38)
23,81 (0,00)
16,51 (0,00)
19,55 (0,00)
CO
17,49 (0,00)
32,46 (0,00)
40,76 (0,00)
42,79 (0,00)
Dmascul
8,82 (0,00)
0,95 (0,00)
1,24 (0,00)
4,60 (0,00)
Idade
-0,09 (0,00)
-0,003 (0,26)
0,001 (0,61)
-0,05 (0,00)
Idade2
-82,94 (0,00)
-28,48 (0,00)
-31,37 (0,00)
-28,96 (0,00)
Nfid0_2
-74,76 (0,00)
-23,88 (0,00)
-25,32 (0,00)
-24,56 (0,00)
Nfid3_6
-68,83
(0,00)
-22,77
(0,00)
-17,50
(0,00)
-24,37
(0,00)
Nfid7_11
-69,15 (0,00)
-26,46 (0,00)
-18,99 (0,00)
-32,33 (0,00)
Nfid12_15
11
Nfid16_18
Nfid19_
Dcheffnd
Dbranca
Dpreta
Damarela
Dparda
Drural
Dcasa
Dapart
Dpardur
Dtelhdur
Razcommf
Ddompro
Daguapot
Numbanh
Dsaneab
Dcollixo
Denegia
Dfone
Dfogao
Dradio
Dtv
Dgelfrez
Dmaqlavr
Dmicroc
Nfcrepre
Nffundam
Nffmedio
Nfenssup
Nfposgra
Nfalfadu
Nfpreves
Anosestud
Dcfunmen
Dcfunmai
Dcenmed
Dcsuinc
Dcsucom
Napospen
Nffocudr
Nfmocudr
Docup_1
Docup_4
Docup_5
Docup_6
Docup_7
Docup_8
-56,92 (0,00)
-7,82 (0,00)
-78,46 (0,00)
72,99 (0,00)
-2,74 (0,86)
325,47 (0,00)
1,20 (0,94)
-21,88 (0,00)
8,45 (0,00)
-136,27 (0,00)
41,80 (0,00)
18,76 (0,095)
96,99 (0,00)
20,25 (0,07)
-9,25 (0,00)
-61,72 (0,00)
203,38 (0,00)
-7,68 (0,03)
-2,56 (0,43)
68,15 (0,00)
-6.51 (0,00)
2,30 (0,16)
115,81 (0,00)
20,02 (0,00)
11,22 (0,00)
-11,68 (0,00)
39,42 (0,00)
-18,75 (0,00)
6,63 (0,00)
13,09 (0,00)
4,93 (0,00)
71,59 (0,00)
278,53 (0,00)
-8,84 (0,00)
10,02 (0,00)
-126,23 (0,00)
24,45 (0,04)
8,15 (0,51)
46,28 (0,05)
10,29 (0,39)
-7,25 (0,00)
-57,65 (0,00)
119,36 (0,00)
-7,91 (0,01)
-6,35 (0,10)
61,65 (0,00)
-4,22 (0,00)
1,26 (0,44)
76,28 (0,00)
15,29 (0,00)
6,30 (0,00)
-5,47 (0,13)
30,80 (0,00)
-21,26 (0,00)
5,90 (0,00)
10,09 (0,00)
-0,35 (0,86)
57,69 (0,00)
165,58 (0,00)
2,06 (0,11)
-5,99 (0,00)
-21,02 (0,00)
47,18 (0,00)
293,66 (0,00)
1,10 (0,72)
-33,62 (0,00)
6,76 (0,00)
-4,72 (0,02)
-9,78 (0,00)
0,45 (0,94)
79,80 (0,00)
447,70 (0,00)
-34,61 (0,00)
-26,33 (0,00)
-117,42 (0,00)
24,20 (0,03)
7,12 (0,51)
58,84 (0,02)
9,51 (0,38)
-7,21 (0,00)
-54,80 (0,00)
118,55 (0,00)
-11,22 (0,00)
-5,56 (0,06)
56,54 (0,00)
-6,87 (0,00)
1,80 (0,32)
77,85 (0,00)
15,39 (0,00)
7,11 (0,00)
2,82 (0,44)
28,37 (0,00)
-15,00 (0,08)
4,45 (0,01)
7,99 (0,00)
-1,18 (0,54)
55,35 (0,00)
159,84 (0,00)
-1,12 (0,45)
-3,43 (0,00)
-14,58 (0,00)
49,79 (0,00)
278,62 (0,00)
-2,95 (0,32)
-22,18 (0,02)
6,95 (0,00)
-7,19 (0,00)
-14,23 (0,00)
-10,08 (0,09)
61,71 (0,00)
443,89 (0,00)
66,16 (0,00)
34,70 (0,00)
46,30 (0,00)
-41,37 (0,00)
-15,87 (0,00)
-15,82 (0,00)
-24,84 (0,00)
3,62 (0,24)
29,86 (0,00)
12
-14,21 (0,00)
Docup_9
-21,23 (0,00)
Docup_10
-15,05 (0,00)
Docup_11
-2,40 (0,39)
Docup_12
2
0,027
0,100
0,259
0,295
0,305
R
Fonte: Elaborado pelos autores. P-value em parênteses. N = 85.376.
Analisando a inclusão das variáveis de composição da família (Modelo 2), quanto
maior a família menor é a renda, porém é a existência de um maior número de crianças,
adolescentes e jovens de 0 a 18 anos na família que apresenta uma relação negativa mais forte
com renda familiar per capita. Ademais, se o chefe de família for de raça preta e/ou não for o
chefe do domicílio, em ambos os casos tais características têm relação negativa com a renda.
Avaliando as relações das características do Modelo 3 com a renda familiar per capita
mensal, nota-se que quanto às características do domicílio, os que moram em casa, mesmo
que própria, com paredes e telhas duráveis, com acesso a energia e que possuem fogão,
apresentam impacto negativa sobre a renda, aumentando a possibilidade destas famílias serem
beneficiárias de programas de transferências de renda. Além disso, existe uma relação
fortemente positiva e crescente da renda com relação à variável que indica a razão entre
número de cômodos/morador e quantidade banheiro, bem como a propriedade de
microcomputador e máquina de lavar.
Analisando os resultados obtidos pela estimação da renda como as características do
Modelo 4, onde se adiciona as variáveis que indicam o nível educacional, nota-se que quanto
maior o tempo de estudo do chefe da família, maior será a renda per capita da família. Vê-se
que o chefe da família que tem o nível fundamental de escolaridade demonstra renda menor
que os demais, se comparados aos analfabetos. Além disso, quanto maior o número de
crianças, adolescentes e jovens que estudam no ensino fundamental, médio e fazem prévestibular, maior o impacto negativo sobre a renda.
Com a adição de variáveis de ocupação e de composição da renda (Modelo 5),
verifica-se que as famílias em que o chefe trabalha nas atividades de transporte, armazenagem
e comunicação, bem como na administração pública são aquelas que demonstram renda
superior à dos que estão ocupados com a atividade industrial. Além disso, quanto maior o
número de trabalhadores na família, independente do sexo, maior a renda. E, quanto maior o
número de aposentados e pensionistas na família, maior será a renda gerada pela família. Vale
salientar que a variável número de aposentados e pensionistas é a que apresenta relação
positiva mais forte com a renda familiar per capita.
É importante salientar que as variáveis que têm correlação negativa com a renda
apresentam relação positiva com as transferências do governo, ou seja, as variáveis que
causam impacto negativo sobre a renda tornam maior a probabilidade da família receber
transferências de renda.
3.3 Análise da Focalização das Transferências: índices de pobreza, Erros de Cobertura e
de Vazamento com os Modelos de Estimação da Renda e Minimização dos Índices de
Pobreza
Para avaliar a focalização das transferências, identificando o melhor esquema de
transferência, deve-se analisar os índices de pobreza e as proporções dos erros de cobertura e
de vazamento.
Assim, após a estimação de cada uma das regressões estima-se a renda em função das
características e faz-se a minimização do índice de pobreza e assim calcula-se os erros tipo I
(de cobertura) e tipo II (de vazamento), passo 3. Para avaliar qual tipo de regressão é mais
adequado para identificar o padrão de vida da população, deve-se analisar qual das simulações
13
apresenta menor erro de cobertura e de vazamento, tendo como critério de prioridade a
minimização dos erros de vazamento.
Neste caso, mensuraram-se dois tipos de erros de cobertura e de vazamentos. Tem-se
que o erro de cobertura I corresponde a proporção de pessoas pobres que não são beneficiadas
pela transferência do governo, considerando a renda estimada no segundo passo, enquanto
que o erro de cobertura II é à proporção de pessoas que declara-se pobre e não é beneficiada,
ou seja, considera-se a renda declarada e não a mensurada.
O erro de vazamento foi calculado conforme descrito no passo 3, da seção 2.2. Assim,
o erro de vazamento I corresponde à proporção do orçamento gasto com pessoas que não são
declaradamente pobres, ou seja, que declararam ter renda acima das linhas de pobreza
consideradas. O erro de vazamento II equivale à proporção de pessoas que não são pobres,
porém são beneficiadas pelo programa. Em ambos os casos considera-se a renda declarada e
não a estimada no passo 2. Vê-se que, Muller e Bibi (2005), indica que a prioridade é reduzir
dos vazamentos em termos de orçamento, reduzindo os gastos do governo com famílias que
não são pobres. Portanto, realiza-se esta nova otimização para os dados de renda estimados
obtidos pela regressão quantílica (0,5 quantil) convertendo a renda negativa em valores zeros.
Índices de Pobreza
Analisando os resultados, quando se objetiva minimizar os índices de indigência (linha
de pobreza igual a R$ 50,00 – Tabela 4), considerando a proporção de pobres (P0) e o hiato de
pobreza (P1), deve-se adotar políticas que considerem no critério de eligibilidade a
composição das famílias, priorizando as que contêm um maior número de filhos com idade de
0 a 18 anos, de cor preta, nas quais o chefe da família não seja o chefe do domicílio (Modelo
2). Mas para minimizar o índice com maior aversão à pobreza, ou seja, com α = 2 (P2-FGT),
tem-se que adotar políticas que além das características descritas acima, priorizem aquelas
que habitam na região nordeste, da zona rural, que não tenham acesso a saneamento básico e
coleta de lixo, mesmo que morem em domicílios (casas) próprios que tenham paredes e
telhados duráveis, com acesso à energia e disponham de fogão a gás (Modelo 3).
Quando se deseja reduzir os índices de pobreza (linha de pobreza igual a R$ 100,00),
deve-se adotar políticas que buscam observar as características consideradas no Modelo 2, ou
seja, as políticas devem atender às família que têm um maior número de componentes com
idade de 0 a 18 anos e que dividem o domicílio com outras famílias, de cor preta, em que o
chefe da família não é chefe do domicílio.
Erros de Cobertura e Vazamento
Observando os resultados da otimização com linha de pobreza igual a R$ 50,00,
índices P0 e P2, para o erro de cobertura I, nota-se que este tipo de erro será reduzido quando
adota-se políticas que busquem observar as características consideradas no Modelo 2.
Enquanto que, ao considerar a minimização de P1, tem-se que adotar políticas que estejam
atentas às características consideradas no Modelo 3. Observa-se ainda que é a adoção das
características consideradas no Modelo 2 que proporciona a menor proporção deste tipo de
erro e que este se dá a um nível bem inferior ao apresentado pelo programa aqui analisado. Ou
seja, a inclusão de características como critério reduz o erro de cobertura.
TABELA 4: Valores estimados para os Índices de pobreza, Erro de Cobertura, Erro de
Vazamento, considerando a linha de indigência de R$ 50,00 – Amostra total.
Índices
Número de
de
Erro de Cobertura Erro de Vazamento Número de
Modelos
Famílias
Pessoas
Pobreza
Beneficiadas Beneficiadas
P0
I
II
I
II
14
Modelo 1
0,0000
1,0000
1,0000
0,0000
0,0000
0
0
Modelo 2
0,0176
0,8356
0,8704
0,6766
0,6958
462
3340
Modelo 3
0,0200
0,8365
0,8563
0,6079
0,6513
691
3771
Modelo 4
0,0207
0,8372
0,8569
0,6089
0,6645
720
3884
Modelo 5
0,0240
0,8573
0,8604
0,6295
0,6811
716
3851
P1
I
II
I
II
Modelo 1
0,0000
1,0000
1,0000
0,0000
0,0000
0
0
Modelo 2
0,0132
0,6856
0,8236
0,6549
0,6850
1274
6387
Modelo 3
0,0133
0,6831
0,8077
0,6613
0,6785
1708
7306
Modelo 4
0,0140
0,7224
0,8274
0,6490
0,7081
1674
6615
Modelo 5
0,0167
0,7327
0,8287
0,6784
0,7360
1784
7207
P2
I
II
I
II
Modelo 1
0,0000
1,0000
1,0000
0,0000
0,0000
0
0
Modelo 2
0,0098
0,5830
0,7465
0,5622
0,5688
1049
8471
Modelo 3
0,0093
0,6912
0,7516
0,4885
0,5022
1012
7120
Modelo 4
0,0098
0,6658
0,7333
0,4880
0,5060
1148
7962
Modelo 5
0,0122
0,6538
0,7033
0,4960
0,5102
1346
9334
Fonte: Elaborado pelos autores
Obs.: Estas estimações não consideram os valores estimados de renda negativa.
Orçamento gasto igual a R$ 131.735,00. N = 85.376.
Analisando o erro de cobertura II, vê-se que se deve considerar as características do
Modelo 3, quando estima-se P0 e P1. Mas para a otimização de P2, o modelo mais apropriado
para reduzir a proporção deste tipo de erro é o Modelo 5 (Tabela 4). Além disso, este último
modelo proporciona o menor valor para o erro de cobertura II, bem como pode reduzir este
tipo de erro quando comparado com os resultados do programa Bolsa Família. Assim, deve-se
considerar todas as características aqui analisadas: regionais, de composição da família, de
propriedade de bens duráveis e acesso a serviços básicos, a formação educacional e a
ocupação do chefe da família.
Nota-se que o Modelo 3 dispõe dos melhores resultados para o erro de vazamento I e
II, exceto pelos valores do erro de vazamento I encontrados quando minimiza-se P1 e P2,
quando o uso do Modelo 4 torna-se mais adequado para definir os critérios de elegibilidade.
Observando os resultados da otimização com linha de pobreza igual a R$ 100,00
(Tabela 5), vê-se que, para reduzir o erro de cobertura I, cada tipo de índice de pobreza
apresenta resultados diferentes. Na otimização de P0, deve-se esquematizar políticas que
considerem as características do Modelo 3. Para as otimizações de P1 e P2, deve-se observar
as características consideradas nos Modelos 2 e 5, respectivamente. Porém, quando o objetivo
é obter a menor proporção do erro de cobertura I, deve-se estabelecer políticas que busquem
atender às relações negativas entre características e renda que demonstra o Modelo 2, tais
como: deve-se atender às famílias com crianças, adolescentes e jovens de 0 a 18 anos.
15
Mas se o objetivo é reduzir a proporção do erro de cobertura II, para a otimização de
P0 e P1 deve-se buscar políticas que caracterizem os pobres considerando as características
presentes no Modelo 3; para a otimização de P2, deve-se considerar as características do
Modelo 5. Destaca-se ainda que se o objetivo é atingir a menor proporção do erro de
cobertura I e II, deve-se caracterizar os pobres considerando as variáveis dos Modelos 2 e 5,
respectivamente. Além disso, verifica-se que nestes casos têm-se valores do erro de cobertura
inferiores aos apresentados pela política de transferência aqui analisada.
Objetivando obter menores proporções dos erros de vazamento I e II, para P1 e P2,
tem-se que estabelecer políticas que busquem identificar os indivíduos pobres considerando
as características do Modelo 3, exceto para o erro de vazamento I que apresenta menor
proporção deste tipo de erro quando considera-se as variáveis do Modelo 4 (Tabela 12). A
menor proporção do erro de vazamento I, dá-se quando adota-se políticas em que as pessoas
pobres são identificadas considerando as característica de localização, composição da família,
propriedade de bens e acesso a serviços básicos, além de observar o nível educacional dos
componentes da família (Modelo 4). Por outro lado, é o Modelo 3 que apresenta a menor
proporção para o erro de vazamento II.
Ambas as proporções encontradas para o erro de vazamento são superiores às
encontradas pela adoção do Bolsa Família, porém vale salientar que os valores dos erros de
cobertura e vazamento calculados para este programa foram realizados levando em
consideração algumas suposições descritas na seção 3.4, que podem sub-estimar tais
proporções, assim deve-se observar esta análise comparativa com cautela.
TABELA 5: Valores estimados para os Índices de pobreza, Erro de Cobertura, Erro de
Vazamento, considerando a linha de indigência de R$ 100,00 – Amostra total.
Índices
Erro de
Erro de
Número de
Número de
de
Cobertura
Vazamento
Modelos
Famílias
Pessoas
Pobreza
Beneficiadas Beneficiadas
P0
I
II
I
II
Modelo 1
0,0000
1,0000
1,0000
0,0000
0,0000
0
0
Modelo 2
0,0360
0,9430
0,9193
0,3247
0,3875
343
2111
Modelo 3
0,0461
0,9428
0,9126
0,2935
0,3647
543
2717
Modelo 4
0,0466
0,9432
0,9134
0,3020
0,3838
541
2715
Modelo 5
0,0494
0,9511
0,9143
0,2495
0,3421
499
2461
P1
I
II
I
II
Modelo 1
0,0000
1,0000
1,0000
0,0000
0,0000
0
0
Modelo 2
0,0210
0,8057
0,8797
0,4121
0,4594
1807
7164
Modelo 3
0,0244
0,8217
0,8675
0,4247
0,4461
2179
8426
Modelo 4
0,0252
0,8283
0,8713
0,4370
0,4605
2134
8187
Modelo 5
0,0279
0,8302
0,8669
0,4193
0,4477
2231
8516
P2
I
II
I
II
Modelo 1
0,0000
1,0000
1,0000
0,0000
0,0000
0
0
Modelo 2
0,0158
0,8886
0,8907
0,2251
0,2332
454
4113
16
Modelo 3
0,0168
0,8733
0,8588
0,1142
0,1275
783
5993
Modelo 4
0,0175
0,8357
0,8330
0,1116
0,1182
1068
7834
Modelo 5
0,0202
0,8278
0,8240
0,1209
0,1323
1164
8638
Fonte: Elaborado pelos autores
Obs.: Estas estimações não consideram os valores estimados de renda negativa.
Orçamento gasto igual a R$ 131.735,00. N = 85.376.
4 Conclusões
Os resultados permitem verificar que o programa Bolsa Família promove melhorias
nos índices de pobreza, porém ao analisar os erros de cobertura e de vazamento, considerando
o critério de elegibilidade para recebimento do benefício básico, observa-se que 52,45% dos
beneficiários do programa pertencem ao público-alvo, o que equivale a dizer que 47,55% dos
beneficiários não pertencem ao público-alvo, correspondendo à parcela dos recursos do
programa que não é gasta corretamente. Se observarmos o mesmo critério por zona, vê-se que
a área urbana apresenta um maior erro de vazamento (50,67%) que a área rural (37,68%), ou
seja, é na zona urbana em que se beneficia um maior número de não pobres. Ademais,
observa-se ainda que o programa apresenta baixo atendimento, pois 87,20% de toda a
população pobre não é beneficiada. Com a ampliação do Bolsa família, após 2004, o
atendimento aos mais pobres deve ser ter sido bastante ampliado.
Por outro lado, quando se analisam estes erros considerando o benefício variável, que
depende da composição da família, nota-se que 86,44% de toda a população que pertence ao
público-alvo não é beneficiada pelo programa, muito embora 62,15% dos beneficiários
pertençam ao público-alvo, ou seja, 37,85% dos benefícios são entregues a famílias não
pobres e/ou que não tem filhos de 0 a 15 anos de idade. A incidência do erro de vazamento é
maior na zona urbana, cerca de 39,88% dos recursos disponíveis nesta área são gastos
incorretamente; na zona rural este percentual é de 31,43%.
Assim, pode-se verificar que o maior problema de focalização do programa Bolsa
Família é o erro de cobertura, porém os vazamentos não são desprezíveis. Em termos
políticos, é de fundamental importância a redução dos vazamentos, pois este problema além
de gerar desperdícios do orçamento, minimiza o atendimento aos mais pobres, desviando o
atendimento que devia priorizá-los. Sabe-se ainda que os recursos disponíveis são escassos e
que a redução de ambos os erros torna o programa mais eficiente.
Outro ponto importante analisado pelo presente estudo foi a forma que o Bolsa
Família utiliza atualmente para selecionar os potenciais beneficiários, buscando identificar
novos critérios para melhorar a eficiência do programa. Verifica-se que tais critérios poderiam
ser melhorados. O uso de características correlatas à renda pode auxiliar na identificação do
público-alvo, promovendo uma redução nos erros de cobertura e de vazamentos e,
conseqüentemente, melhorando a focalização.
Os resultados demonstram que, de forma geral, quando se considera as características
de composição da família (Modelo 2) para definir o público-alvo tem-se uma melhoria dos
índices de pobreza. Assim, se o objetivo é reduzir os índices de pobreza deve-se considerar no
critério de elegibilidade características da família, priorizando as que tem jovens de 0 a 18
anos e as cujo chefe de família não é chefe do domicílio. Em suma, quando se consideram as
características de composição da família para definir o público-alvo, obtém-se focalização que
se traduz em melhoria dos índices de pobreza.
Porém, se o objetivo do governo é reduzir os erros de cobertura e de vazamento, temse de esquematizar políticas que levem em consideração outras características que
identifiquem melhor os mais pobres. Observa-se, ainda, que para cada um dos critérios
17
analisados, tem-se que esquematizar uma política que considere características diferentes, ou
seja, não existe uma receita única para reduzir o índice de pobreza e os tipos de erro (de
cobertura e de vazamento). Em conjunto, o formato da política a ser adotada depende do
objetivo político a ser alcançado.
Os resultados apresentados mostram que independente da linha de pobreza utilizada,
os erros de vazamento e de cobertura podem ser reduzidos. Analisando os resultados obtidos
com a amostra total (com linha de pobreza igual a R$ 100,00), pode-se verificar que o erro de
cobertura II pode ser reduzido em 4,6%, passando de 86,38% para 82,40% (Modelo 4), ou
seja, utilizando os mesmos recursos monetários pode-se atender um número maior de pessoas.
Isto também pode ser verificado quando analisa-se os resultados para o meio rural e urbano,
reduzindo o erro de cobertura II de 87,14% para 71,65% (Modelo 4).
De modo geral, quando objetiva-se obter uma proporção menor do erro de cobertura
II, tem-se que desenhar uma política que considere as características de localização e de
composição da família inclusos no Modelo 2, deve ainda considerar características correlatas
à renda como a propriedade de bens duráveis, o acesso a serviços básicos, além das variáveis
que indicam o nível educacional do chefe da família e a composição do número de estudantes
(Modelo 4). Algumas variáveis apresentam forte relação negativa com a renda o que,
conseqüentemente, possibilita a inclusão no grupo dos pobres, dentre as quais se destacam: o
chefe da família que não é chefe do domicílio e o número de banheiros no domicílio.
Observa-se ainda que a redução do erro de vazamento I e II é mais expressiva. Quando
se avalia os resultados considerando toda a amostra, vê-se que o erro de vazamento II pode
atingir uma proporção mínima de 11,82% (Modelo 4), o que equivale a uma redução de
99,75% na proporção do desvio de recursos (sua proporção corresponde a 48,35%). Quando
analisa-se os resultados para a zona rural a redução é equivalente a 85,94% (passando de
44,60% para o valor mínimo de 6,27% - Modelo 3) e para a zona urbana tem-se uma redução
de 71,09% (passando de 49,50% para o valor mínimo de 14,31% - Modelo 5). Em resumo,
verifica-se que para reduzir a proporção do vazamento II, em termos gerais, deve-se adotar
medidas que considerem as características do Modelo 4. Porém quando analisa-se os
resultados para meio rural, este modelo não parece ser o mais adequando: tem-se que
esquematizar uma política que considere as características de localização, de composição da
família, de propriedade de bens duráveis e de acesso a serviços básicos. E, para minimizar
este erro na aplicação do programa na área urbana devem ser consideradas todas as
características analisados, ou seja, além das características inclusas no Modelo 4, deve-se
observar a formação da renda e qual o tipo de ocupação do chefe da família (Modelo 5).
Assim, em termos de redução dos vazamentos, observa-se que o desenho da política
deve levar em consideração em qual zona (rural e urbana) a família habita. Assim, pode-se
concluir que a aplicação do método de focalização aqui proposto, pode ajudar a melhorar a
eficiência do Bolsa Família, reduzindo os desperdícios de recursos, bem como ampliando o
atendimento aos mais pobres com o mesmo volume de recursos totais. Destaca-se, no entanto,
que o esquema político mais adequado depende dos objetivos a serem alcançados.
Portanto, não é fácil nem trivial a construção de uma política de transferência de renda
que minimize os índices de pobreza e ao mesmo tempo reduza os erros de cobertura e de
vazamento. O governo tem que previamente escolher seu objetivo e com isto pode privilegiar
o meio rural ou urbano, por exemplo. Para atender tanto o meio rural como o urbano pode-se
adotar estimativas de pobreza distintas. Mas sempre a renda declarada não é a melhor
alternativa a ser considerada; esta deve ser estimada a partir de conjunto de características.
Assim, os resultados obtidos na presente análise podem servir para orientar o
desenvolvimento dos critérios de elegibilidade do Bolsa-Família, de forma a melhorar sua
focalização e reduzir vazamentos. E essa focalização passa, necessariamente, pela escolha das
famílias passando a ser baseada em um conjunto de características locacionais, de composição
18
da família e de nível educacional, de propriedade de bens duráveis e acesso a serviços básicos
e não exclusivamente com base na renda declarada, como é feito na atualidade.
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