Serviços hídricos que
funcionam para as
pessoas pobres
Aumentar a viabilidade através da provisão de serviços
a favor das pessoas pobres
1
WaterAid/Layton Thompson
Uma publicação da WaterAid
Novembro de 2009
Elaborado por Yael Velleman
Com a assistência de Timeyin Uwejamomere, Mary O’Connell, Tom Slaymaker e o
Departamento de Política e Campanhas da WaterAid
Com um agradecimento especial a Ian Ross (WaterAid), Urooj Amjad, Tracey Keatman
(Building Partnerships for Development in Water and Sanitation) e Adrian Palacios Serrano
Apesar das opiniões neste documento serem apensas as do autor, agradece-se o apoio
recebido de:
Silver Mugisha, Chief Manager, Desenvolvimento Institucional e Serviços Externos, NWSCUganda
Rosemary Rop, Especialista em Água e Saneamento (Responsabilidade Social), WSP-Africa
Region
Karen Sirker, Especialista em Desenvolvimento Social, World Bank Institute (WBISD)
Blanche Cotlear, Programa Hídrico e Rural, Instituto do Banco Mundial (WBISD)
J V R Murty, Especialista do Desenvolvimento das Instituições de Água WSP-SA, Banco
Mundial, Nova Deli
Biraj Swain, Consultor sobre Equidade e Governação, Programa de Reforma do Sector de
Saúde, DFID-TAST (Equipa de Apoio de Consultoria Técnica)
Editado por Libby Plumb
Traduzido por Eugénia Lisboa
Imagem da capa: WaterAid / Layton Thompson
2
Índice
1. Introdução .......................................................................................................... 4
2. Reconciliação da eficiência e das medidas a favor das pessoas pobres nos
serviços hídricos ................................................................................................... 5
a. Considerações sobre eficiência e viabilidade para a provisão de serviços ........ 5
b. Serviços a favor das pessoas pobres: O que significa para um serviço ser a
favor das pessoas pobres? ...................................................................................7
i. Estudos de casos: Iniciativas dos provedores a favor das pessoas pobres...... 8
ii. As características dos serviços a favor das pessoas pobres .........................12
iii. “Blocos de construção” das práticas a favor das pessoas pobres................ 14
3. Conclusões........................................................................................................18
4. Bibliografia .......................................................................................................19
5. Entrevistas ....................................................................................................... 22
Acrónimos
ADB – Banco Asiático de Desenvolvimento
CRC – Cartão de informação do cidadão
OSC – Organização da Sociedade Civil
CVC – Cartão de opinião da comunidade
DfiD – Departamento para o Desenvolvimento Internacional do Reino Unido
GoI – Governo da Índia
GoU – Governo do Uganda
ODM – Objectivo de Desenvolvimento do Milénio
MWCI – Empresa Hídrica de Manila, Inc.
MWSS-RO – Departamento de Regulamentos do Sistema Metropolitano de Água e Esgotos
(Manila, Filipinas)
NETWAS – Rede para a Água e o Saneamento (Uganda)
ONG – Organização Não Governamental
NWSC – Empresa Nacional de Água e Esgotos (Uganda)
OBA – Ajuda com base nos resultados
PPWSA – Autoridade de Provisão da Água de Phnom Penh (Cambodja)
PRSP – Documento sobre a Estratégia para a Redução da Pobreza
UNICEF – Fundo das Nações Unidas para a Infância
VSC – Cartão de classificação da aldeia
WB – Banco Mundial
WBWSB – Conselho de Administração do Sector Hídrico do Banco Mundial
OMS – Organização Mundial da Saúde
WRM – Gestão dos Recursos Hídricos
WSP – Programa de Água e de Saneamento do Banco Mundial
3
1. Introdução
Em muitos países em desenvolvimento, as críticas são geralmente dirigidas aos serviços
hídricos por não conseguirem prover serviços adequados às pessoas pobres nos contextos
urbanos. Com poucos incentivos para actuar de outro modo, os serviços tendem a escolher1,
estendendo os serviços às populações de acesso mais fácil e mais ricas, levados não só por
preocupações de recuperação de despesas, mas também por ideias preconcebidas no que diz
respeito às pessoas pobres nas zonas urbanas, que levam os serviços a não reconhecer as
zonas urbanas pobres como potenciais mercados.
De acordo com a OMS e a UNICEF, 70% das pessoas nas zonas urbanas das regiões em
desenvolvimento têm acesso à água canalizada para as suas casas, quintal ou lote. No
entanto, outros 24% usam uma fonte que é melhorada no âmbito da definição do ODM mas
não é canalizada através de uma rede, por exemplo, uma torneira pública. É provável que
muitas pessoas destes 24% já estejam a pagar pela água que têm, muitas vezes ao balde, a
preços muito mais elevados por litro do que os utentes das redes. Por isso, representam um
mercado inexplorado para água canalizada nas zonas urbanas do mundo em
desenvolvimento, totalizando cerca de 1,3 mil milhões de pessoas2. As ideias preconcebidas
dos serviços, mencionadas acima, são causadas por preocupações incluindo a percepção de
que há da falta de vontade e capacidade das pessoas pobres de pagar pelos serviços
hídricos, preocupações sobre a segurança de uma infra-estrutura cara, problemas de
incertezas ou disputas no que diz respeito à propriedade do terreno, e a percepção dos
bairros degradados como sendo “o pesadelo dos engenheiros”3.
As populações pobres urbanas são por isso muitas vezes deixadas sem acesso às provisões
dos serviços hídricos oficiais. Mesmo quando são capazes de ter acesso a esses serviços, os
mesmos são frequentemente inadequados em termos de nível de serviço e de qualidade.
Esses problemas são mais evidentes em povoações urbanas e peri-urbanas informais dos
bairros degradados, onde os residentes enfrentam diversos desafios em termos de custos
elevados da água comprada a vendedores, tarifas de ligação e contas elevadas, despesas
“escondidas” das ligações (escavação de estradas, materiais, etc.), tarifas em bloco que
penalizam revendas, e restrições de tempo devido ao transporte manual de água4.
Ao mesmo tempo, muitos serviços sofrem dificuldades devido à água não contabilizada
(devido a ligações ilegais, perdas, subornos, e vandalismo) que juntamente com a falta de
confiança nas receitas financeiras do investimento nas extensões dos serviços às zonas de
rendimentos baixos, se somam às preocupações internas de viabilidade financeira e
capacidade de gestão. O resultado é “…. uma situação de perda total tanto para os
consumidores finais como para a empresa de serviços”, incluindo menos receitas para a
empresa de serviços o que dificulta ainda mais a extensão dos serviços”5.
Devem fazer-se diversos esclarecimentos logo de início:
→ Este documento foca a atenção nos serviços de provisão de água. Uma análise da
responsabilidade descendente em termos de provisão do saneamento urbano e serviços
de esgotos encontra-se para além do âmbito deste documento.
1
Franceys, em Franceys e Gerlach 2008
Com base em UNICEF/WHO JMP, 2008
3
Gerlach, em Franceys e Gerlach 2008 p39
4
Castro e Morel 2008
5
ibid p290
2
4
→ Os termos “empresa de serviços” e “provedor de serviços” são frequentemente usados
neste documento de modo intercambiável para designar “uma organização, seja pública
ou privada, que proporciona serviços hídricos de natureza pública6, tendo em
consideração que apesar de em alguns contextos a provisão de água urbana ser feita por
empresas de água, noutros, essa provisão é feita por departamentos do governo local.
→ Os utentes dos serviços são designados na literatura revista de modos diversos, incluindo
consumidores, clientes e cidadãos. O termo “utentes” é usado em todo este documento,
excluindo citações ou estudos de casos, para evitar fazer essas distinções no âmbito dos
argumentos gerais apresentados.
2. Reconciliação da eficiência e das medidas a favor das
pessoas pobres nos serviços hídricos
a. Considerações sobre eficiência e viabilidade para a provisão de serviços
A viabilidade financeira de uma empresa de serviços tem uma função essencial não só para a
capacidade da mesma de prover
serviços de qualidade em geral, mas
também para a sua capacidade de
levar serviços de qualidade às pessoas
pobres, particularmente se se achar
que vão ser necessários subsídios
cruzados ou grandes despesas de
capital para permitir a extensão dos
serviços. A WSP argumenta que a
finalidade da reforma dos serviços
“deveria ser viabilidade financeira ao
mesmo tempo que não se exclui a
secção pobre da sociedade”, o que
requer estratégias de receitas
sustentáveis que incluam “estruturas
tarifárias apropriadas que sejam
simples, equitativas, económicas,
financeiramente sustentáveis e
transparentes para todos, tomando em
conta os consumidores pobres e
marginalizados”7, assim como
aplicando “mecanismos de subsídios
apropriados para garantir que são a
preços que as pessoas pobres podem
pagar” (ver Tabela 1).
Franceys e Gerlach8 argumentam que “Não permitir que as empresas de serviços estabeleçam
tarifas viáveis, muitas vezes em nome de ‘garantir o acesso às pessoas pobres’ tem
contribuído significativamente para o falhanço destas empresas de serviços”, e que a
6
WB 2008a p1
WSP 2008 p12
8
Franceys e Gerlach 2008
7
5
“reforma do sector depende das reformas das tarifas para garantir fluxos de receitas
adequadas para a sustentabilidade financeira”9. Essas estratégias de rendimentos devem ser
revistas no âmbito do contexto das estratégias financeiras do sector, que, juntamente com as
tarifas, também incluem receitas de impostos e transferências de doadores multi-laterais e
bilaterais, designados colectivamente pela OCDE10 como os “3 Ts” (tariffs, taxes, transfers),
que podem proporcionar redes de segurança tais como as tarifas sociais e subsídios de
ligação que visam os utentes de água vulneráveis ou de baixos rendimentos.
Tabela 1: Princípios para uma tarifa ideal11
Princípio
Eficiência de
despesas e
recuperação das
despesas
Eficiência
económica
Conservação d e
recursos
Acessibilidade
Equidade e justiça
Simplicidade
Praticabilidade
Transparência
Flexibilidade
Descrição
As receitas derivadas das tarifas devem ser relativamente estáveis e
não causar dificuldades financeiras ou de fluxo de dinheiro para a
empresa pública
Indicar aos utentes os custos financeiros e outras despesas que a
decisão de usar água impõe ao resto do sistema
Desencorajar utilização excessiva ou esbanjadora de água, desse
modo promovendo a conservação de fontes em declínio ou a
utilização sustentável de fontes de água renováveis
Acessível às pessoas pobres
Trata os utentes semelhantes do mesmo modo, e os utentes em
situações diferentes de modo diferente, e pode significar algumas
medidas políticas para subsidiar as pessoas pobres
Fácil de entender
Administrativamente, a tarifa deve ser tal que a implementação da
mesma pode ser levada a cabo com uma despesa mínima
Deve ser claro como as tarifas são estabelecidas e que oportunidades
existem para influenciar este processo
Adaptável às diversas necessidades em mudança dos utentes –
estruturado para satisfazer as diversas necessidades dos utentes e
revista regularmente para garantir eficiência e eficácia para concretizar
os objectivos
No entanto, a “qualidade” de uma empresa de serviço ou de um provedor não deve ser
somente definida pela viabilidade financeira. Como discutido por diversos autores, é
importante devotar atenção a reformar o ambiente institucional no âmbito do qual as
empresas de serviços operam e os processos de tomada de decisões que influenciam
incentivos relevantes ao mesmo tempo que reformam as próprias empresas de serviços12. A
WSP argumenta que apesar das restrições financeiras e de capacidades serem importantes
para a função de uma utilidade, deve-se dar atenção às “deficiências institucionais e falta de
incentivos sistemáticos” para melhorar, e à falta de autonomia funcional e autoridade das
empresas de serviços para tomar decisões essenciais relacionadas com as despesas,
operações e funcionários 13. Um aspecto essencial é a “falta de clareza das funções e a
9
ibid p13
OECD 2008
11
adapted from WSP 2008 p12
12
WB 2006a
13
WSP 2008 p12
10
6
separação limitada entre política, a regulamentação, e as funções da provisão de serviços”14.
O WBSWB oferece uma definição mais generalizada dos atributos de uma empresa de serviços
que funciona bem15:
1) Autonomia: livre de interferência política16. A relutância das instituições do governo a
ceder o poder financeiro e de tomada de decisões às empresas de serviços deixa-as
praticamente sem responsabilidade pela gestão financeira, o que as leva a colocar os
interesses políticos e os seus próprios interesses acima dos interesses dos utentes.
2) Prestação de contas: a empresa de serviços deve ser responsável perante todos os
intervenientes, incluindo os utentes, pelas decisões políticas, utilização de recursos
e desempenho; e
3) Orientada para o consumidor [para todas as pessoas no âmbito da área designada
do serviço, tanto utentes actuais como potenciais], incluindo informar e ouvir os
residentes e responder às opiniões dos residentes num esforço para satisfazer as
necessidades dos utentes e melhorar os serviços.
b. Serviços a favor das pessoas pobres: O que significa para um serviço ser
a favor das pessoas pobres?
A eficiência financeira e organizacional, apesar de ser um requisito prévio para o
funcionamento a favor das pessoas pobres, não é por si suficiente para garantir a provisão a
favor das pessoas pobres. Para este fim, as empresas de serviços têm que pôr em prática
medidas para concretizar o acesso equitativo aos serviços e prestação de contas para com os
utentes para garantir um nível e qualidade de serviços adequados. A discussão precedente
ajudou a explicar por que razão “o desafio do aumento da eficiência e da melhoria da
governação pode parecer tão difícil e as intervenções específicas exigidas para fazer com que
as reformas sejam benéficas para as pessoas pobres podem ser esquecidas ou
conscientemente deferidas”17, mas, como mencionado na introdução, o atraso indefinido da
extensão do serviço às pessoas pobres tem como resultado não só um aumento da
desigualdade mas também das perdas de receitas para a empresa de serviços. Franceys e
Gerlack argumentam que “melhorar os serviços para as pessoas pobres exige um serviço
suficientemente bom que foi capacitado não só para avançar para a sustentabilidade através
de tarifas viáveis e de uma melhor gestão das perdas de água, mas também para ser criativo
em reconhecer rapidamente os consumidores de baixos rendimentos servidos indirectamente
como potenciais clientes que produzem receitas.”18
A evidência dos casos de práticas de serviços relativamente a favor das pessoas pobres
demonstra que a provisão de serviços tem que ser planeada cuidadosamente para tomar em
consideração as preferências e hábitos de utilização de água das diferentes populações, e
particularmente das pessoas pobres nas zonas urbanas. No entanto, uma abordagem desse
tipo, é mais a excepção do que a norma. Como declara Evans19, uma causa de raiz da exclusão
14
ibid
WBSWB 2009
16
Os políticos podem manter os preços da água muito abaixo dos níveis de recuperação de
despesas por razões políticas, fazendo aumentar a dependência dos provedores das
transferências de orçamento politicamente motivadas (WB 2003), o que poderia ameaçar o
funcionamento eficaz da empresa de serviços e causar uma espiral descendente de
preços/investimento baixo levando a serviços de baixa qualidade, pouca cobertura e à
corrupção (Gilbert 2007).
17
WBWSB 2008a
18
Franceys e Gerlach 2008 px
19
Evans 2007:1
7
15
das pessoas pobres dos sistemas formais de água e de saneamento nas zonas urbanas tem
sido “a incapacidade de longa data dos gestores das empresas de serviços e das cidades, e
dos consultores dos mesmos, de planear e implementar sistemas hídricos e de saneamento
que respondem à realidade das vidas das pessoas pobres nas zonas urbanas”, ou seja para
implementar sistemas que reconhecem as necessidades, preferências e capacidades das
comunidades pobres.
No Sri Lanka, por exemplo, um programa para ampliar a rede de serviços hídricos às áreas
urbanas de baixos rendimentos teve como base a suposição sem provas de que as pessoas
pobres prefeririam ligações em casa às práticas actuais de utilização de água, levando a que a
reforma falhasse e eventualmente fosse abandonada20; e na Etiópia, o envolvimento limitado
da sociedade civil nas decisões políticas teve como resultado uma falta de sustentabilidade
dos programas de saneamento e de água21. Na Índia, tem-se argumentado que a suposição
política e dos engenheiros que as pessoas pobres não podem e não devem pagar pelos
serviços resultou numa propagação contínua de serviços de fraca qualidade com base em
torneiras públicas, sobre as quais, uma vez que são grátis, os utentes não sentem que têm o
direito de reclamar22. Por outro lado, nas Filipinas, o provedor, Manila Water (MWCI), a
trabalhar com “líderes de rua” designados pelos bairros, descobriu o modo de proporcionar
serviços hídricos aos bairros pobres e registou uma taxa de 100% de receitas em pagamento
de contas (ver Estudo de caso 2).
É portanto evidente que apesar de que os provedores financeiramente “saudáveis” deveriam
ser mais capazes de ampliar os serviços a todos os residentes, “a possibilidade de alcançar
os segmentos mais pobres da população podem ser limitados se não se planearem
especificamente intervenções visadas”23, como revelam os estudos de casos que se seguem.
i. Estudos de casos: iniciativas dos provedores a favor das pessoas pobres
Os breves estudos de casos que se seguem analisam três provedores de água no Uganda, nas
Filipinas e no Cambodja, que puseram em prática, na provisão dos serviços, medidas a favor
das pessoas pobres. Naturalmente, há importantes diferenças de contexto entre os exemplos,
não só em termos dos factores naturais tais como a dimensão (por exemplo os 1,2 milhões de
habitantes de Kampala, 44% dos quais vivem em bairros degradados, em comparação com os
5,3 milhões da Zona Leste de Manila24) e factores físicos (terreno, disponibilidade de água,
etc.), mas também em termos das proporções de populações pobres e sem serviços, contexto
histórico e económico, e maturidade das reformas. O sector de água do Cambodja, por
exemplo, foi reformado no contexto de uma recuperação pós-conflito há cerca de 16 anos; a
reforma em Manila teve lugar durante o pico da crise financeira asiática em 1997; e a reforma
no Uganda ocorreu em 1998, com o fim de solucionar grandes problemas de corrupção e
limites de capacidade na provisão de água urbana, no âmbito de um contexto de pobreza
generalizada e dependência da ajuda. No entanto, conseguem identificar-se alguns temas em
comum – por exemplo, a concretização de uma eficiência financeira e de gestão por parte da
empresa de serviços é uma condição essencial mas não suficiente para a introdução bem
sucedida de medidas a favor das pessoas pobres, e todas as três empresas tiveram que se
20
Franceys e Gerlach 2008
WaterAid 2006
22
Sabe-se que esse tipo de provisão de serviços pode causar tensões sociais devido às filas e
cortes no serviço, assim como a ineficiências devido a perdas responsáveis por cerca de 30%
de perda de água, e falta de definições claras sobre a responsabilidade pela manutenção
(entrevista com J Murty, 2009).
23
WB 2009 p16
24
UN-HABITAT e MWCI 2006, respectivamente
8
21
“abrir” às opiniões e exigências dos utentes, assim como implementar medidas específicas
ao contexto a favor das pessoas pobres.
É interessante notar que a altura da implementação das medidas a favor das pessoas pobres
varia entre estas empresas de serviços: enquanto a PPWSA e a MWCI implementaram essas
medidas mais ou menos desde o princípio, a estratégia a favor das pessoas pobres da NWSC
só foi elaborada quando já tinha alcançado um certo grau de eficiência financeira, o que pode
ter tido impacto sobre a facilidade com que as medidas foram implementadas, assim como
sobre a eficácia das mesmas.
Estudo de caso 1: National Water and Sewerage Corporation – NWSC
(Empresa Nacional de Água e Esgotos), Uganda
Desempenho: A NWSC é vista como um exemplo de uma empresa de serviços urbana que tem
estratégias financeiras sustentáveis e estruturas de tarifas apropriadas. Ao levar a cabo uma
reforma radical em 1998, a NWSC conseguiu melhorias comerciais comparativamente
significativas que, juntamente com eliminações de dívidas devido a subsídios de cooperação
de desenvolvimento, libertaram recursos financeiros com o potencial de ajudar a ampliar a
cobertura para as populações de baixos rendimentos sem serviços. No entanto, a capacidade
da empresa de serviços de ampliar a cobertura da ligação de água às pessoas pobres é
limitada pela dimensão das povoações informais e um sistema de propriedade de terras
pouco favorável.
Medidas para melhorar a eficiência e o desempenho:
• Introdução de sistema de contrato de desempenho, sob o qual a NWSC é contratada pelo
GoU e os provedores de serviços são contratados pela NWSC.
• Utilização de nova gestão orientada para o negócio depois da gestão anterior ser
despedida durante o processo de reforma.
• Aumentos de tarifas que permitem recuperação de despesas e subsídios cruzados; e
sistema de registo de clientes melhorado.
Características a favor das pessoas pobres e de prestação de contas:
• Implementação de política “o cliente é rei” (exprimida através da publicação de um alvará
do cliente que especifica o compromisso a servir as pessoas pobres, aos inquéritos de
satisfação do cliente e à formação de relações entre os funcionários das hierarquias
superiores e os utentes do serviço).
• Desenvolvimento de uma estratégia a favor das pessoas pobres que inclui:
- Relações sociais: desde 2004 que há uma política de criação de ligações grátis aos
agregados familiares que vivem a 50 metros das canalizações existentes, para reduzir as
despesas proibitivas das ligações.
- Ajuste de tarifas: os clientes existentes essencialmente subsidiam as novas ligações (uma
vez que as pessoas sem ligações são geralmente pobres). A tarifa é dividida em categorias,
incluindo uma diferenciação entre clientes comerciais e domésticos, e entre ligações privadas
e a torneiras exteriores.
- Criação de parcerias com ONGs para marketing social, sensibilização e promoção da
higiene.
- Estabelecimento de uma unidade a favor das pessoas pobres nas áreas degradadas de
Kampala em 2007 para garantir receptividade.
• Tecnologia: contadores pré-pagos para os pontos de água públicos para evitar desligações
e corrupção, e garantir que as pessoas pobres pagam a tarifa verdadeira evitando abusos
ou lucros adicionais para intermediários.
9
Deve notar-se que inicialmente, se levaram a cabo iniciativas limitadas a favor das pessoas
pobres: ao mesmo tempo que começava a reforma em 1998, os esforços para desenvolver
uma estratégia a favor das pessoas pobres não foi formalizada até 2001-2, devido a
preocupações que um compromisso para servir as pessoas pobres poderia ameaçar a
concretização dos alvos comerciais e os pagamentos de incentivos aos funcionários,
especificados nos contratos de desempenho com o GoU. A Política de Ligações Sociais foi
implementada somente quando se achou que a sustentabilidade financeira tinha sido
suficientemente melhorada.
Fontes: Sansom, em Franceys e Gerlach 2008; WaterAid 2006; WDM 2007; Informação
adicional contribuída por Silver Mugisha, Gerente Geral, Desenvolvimento Institucional e
Serviços Externos - NWSC-Uganda (1 de Maio de 2009)
Estudo de caso 2: Manila Water Company Incorporated – MWCI (Empresa
Hídrica de Manila), Filipinas
Desempenho: A MWCI é uma de duas concessionárias criadas depois da privatização do
Sistema Metropolitano de Rede de Água e Esgotos em 1997, e está encarregada da provisão
de água para a Zona Leste de Manila. É considerada uma história bem sucedida,
particularmente em comparação com a outra concessionária, Maynilad, que serve o resto da
cidade. A MWCI calcula que 98% da cobertura da área de serviço com um fornecimento de
água 24 horas por dia e os 600 projectos que visam os bairros de baixos rendimentos
alcançaram mais de um milhão de pessoas dos 5,3 milhões de utentes na área dos serviços.
No entanto, a falta de dados dificulta a avaliação da proporção de população pobre dentro da
área dos serviços que ainda tem que beneficiar deste êxito.
Medidas para melhorar a eficiência e o desempenho: reorganização / simplificação da
estrutura, reforma de tarifas, disciplina fiscal, medidas para eficácia de despesas,
reorientação e formação dos funcionários, redução de água não contabilizada.
Características a favor das pessoas pobres e de prestação de contas:
• Criação em 1998 do programa Tubig Para sa Barangay (“água para as pessoas pobres das
zonas urbanas”).
• Gestão do serviço descentralizada e responsabilidade a nível de Barangay (unidade
política mais baixa) e formação de parcerias utente-empresa de serviços para destacar a
prestação de contas e a aceitação, plano e implementação do programa, através de
consultas, reuniões pré-implementação e discussões durante as fases de planeamento.
• Diferenciação de serviços: as pessoas pobres nos bairros urbanos recebem opções de
serviços (individual/ligação para diversos agregados familiares ou “contador mãe” da
comunidade), fazendo corresponder o nível do serviço às necessidades do consumidor e
catalisando a extensão do serviço.
• Desde 2005, a ligação de bairros degradados não autorizados usando pequenas redes de
água canalizada, contadores “mãe” geridos pela MWCI (ultrapassando as restrições de
propriedade de terreno para as ligações de água aos agregados familiares) e ligações
geridas, mantidas e administradas pelos “líderes de rua” nomeados pelas comunidades.
As tarifas de ligação podem ser pagas em um a três anos.
• Criação de Kabuhayan Para sa Barangay, (“Programa de Subsistência”), envolvendo as
cooperativas com base na comunidade para prover serviços e produtos à MWCI (por
exemplo, workshops para produzir peças sobressalentes).
10
A literatura revista destaca certas questões preocupantes, tais como falta de consulta durante
a privatização, uma necessidade generalizada de mecanismos institucionais para
representação do consumidor, a ausência de regulamentação independente, mudanças feitas
aos contratos de concessão depois da privatização, e ausência de auditorias independentes.
Fontes: Howell-Alipalo 2007; MWCI 2007; McIntosh 2003; Seneviratne 2007; UNESCAP
2004.
Estudo de caso 3: Autoridade de Provisão de Água de Phnom Penh
(PPWSA), Cambodja
Desempenho: Elogiado pelo ADB como sendo “uma empresa de serviços hídricos modelo no
sector público, a PPWSA é uma das empresas de serviços hídricos mais bem sucedidas na
Ásia. Depois de enfrentar o desafio da reconstrução do serviço em seguida à guerra, funciona
agora com base em recuperação total das despesas (sem subsídios do estado ou de
doadores). Tem um nível de cobertura calculado em 100% dentro da cidade com um
fornecimento de água 24 horas por dia, e 85% de cobertura da área total de serviços (um
aumento de 40% desde 1993). O serviço hídrico está a ser ampliado para os distritos em redor
dando-se prioridade às zonas urbanas pobres.
Medidas para melhorar a eficiência e o desempenho:
• Medidas para aumentar as receitas – aumentos de tarifas, redução de água não
contabilizada.
• Estrutura política que permite autonomia da empresa de serviços e um estatuto financeiro
independente.
• Liderança organizacional e gestão competente: o Director da Empresa actua como
defensor, e proporciona uma liderança inspiradora e disciplinada.
• Apoio político seguro dado pelo governo central e local (incluindo o Primeiro Ministro),
permitindo autonomia para reformas, apoio aos doadores e harmonização do sector.
• ”Cultura de mudança” com base em educar, motivar e disciplinar os funcionários e o
público. O investimento nos funcionários foi importante, com destaque dado a incentivos,
formação e reorganização da mão-de-obra e da gestão.
Características a favor das pessoas pobres e de prestação de contas:
• O programa “Água para as pessoas pobres” representou um compromisso desde o
princípio para se prover água aos agregados familiares pobres a quem se deram tarifas e
taxas de ligação subsidiadas e a quem se ofereceu a possibilidade de pagar as taxas de
ligação em prestações. Estas medidas ajudaram a persuadir os utentes a abandonar as
ligações canalizadas proporcionadas pelos provedores privados, que frequentemente
forneciam água do rio por tratar.
• A estrutura da política inclui medidas específicas a favor das pessoas pobres (e o PRSP
refere-se a melhorar o acesso para as pessoas pobres).
• Participação da sociedade civil: as relações empresa de serviços-cliente têm como base a
criação de comunidades a longo prazo em vez das relações contratuais a curto prazo.
Campanhas eficazes de sensibilização permitiram à PPWSA conseguir aceitação, reduzir as
ligações ilegais e aumentar gradualmente as tarifas com apoio generalizado do público. As
pessoas deram-se conta que a aceitação da sociedade civil era crucial para o êxito em
termos de se conseguir recuperação das despesas e portanto adquirir fundos para
investimento nas infra-estruturas.
11
• Promoção da transparência: produção de relatórios regulares sobre o progresso e
indicadores do desempenho, revisões frequentes, auditorias independentes anuais.
Fontes: ADB 2007; AFD 2008; Corey-Boulet 2009; McIntosh 2003
ii. As características das empresas de serviços a favor das pessoas pobres
Para produzir serviços a favor das pessoas pobres, as empresas de serviços aderem aos
princípios de prestação de contas, transparência, receptividade, sustentabilidade e
inclusividade. Na prática, significa que existem certas características essenciais (ver Figura 1
na página 13) entre as empresas de serviços a favor das pessoas pobres, algumas das quais
podem ser identificadas nos estudos de casos acima:
1. Avaliação das necessidades, preferências e capacidades dos utentes: procurar
obter dados de linha de base correctos para melhorar a compreensão das
necessidades, as preferências e as capacidades dos utentes, incluindo os que vivem
em bairros pobres ou na pobreza (incluindo níveis actuais de serviços, mapeamento,
classificação de riqueza, etc.).
2. Política das empresas de serviços a favor das pessoas pobres: serve como um
indicador do compromisso da empresa de serviços para servir os utentes pobres e
ampliar os serviços aos que não os têm, reconhecendo o benefício mútuo da
ampliação dos serviços tanto para utentes como para provedores25.
3. Estratégia de implementação visada e unidade a favor das pessoas pobres: A
estratégia define a implementação da política a médio prazo e inclui medidas
específicas e os objectivos para melhorar a qualidade do serviço e ampliar os serviços
às áreas não servidas, o que vai idealmente incluir a formação de um departamento ou
unidade dedicada a servir as pessoas pobres26, ou a nomeação de funcionários com
conhecimentos de relações sociais e comunitárias.
4. Provisão de serviços flexível: relaciona-se com as duas metas de servir os clientes
pobres existentes e trazer as pessoas pobres sem ligação para a rede. A primeira
requer que se possam usar diversas tecnologias, tais como ligações aos agregados
familiares, torneiras de quintal e torneiras partilhadas27. A segunda relaciona-se com a
necessidade de fazer com que as taxas de ligação e as práticas de facturação (muitas
vezes aspectos proibitivos para se ter acesso aos serviços de rede) sejam mais
25
Rosemary Rop, WSP, em entrevista
A descentralização dessas unidades nos bairros pobres usando os recursos da própria
empresa de serviços serve como um compromisso tangível para servir as pessoas pobres
(entrevista com Rosemary Rop, Maio de 2009).
27
J Murty, no entanto, argumenta que se deve evitar uma separação clara entre a provisão de
serviços física para os bairros pobres e não pobres, declarando que a tendência das
autoridades indianas para “resolver” o problema da água nos bairros pobres proporcionando
somente torneiras públicas com provisão grátis criou um círculo vicioso – as torneiras
públicas proporcionam um serviço intermitente, tendem a avariar-se e a sofrer perdas, e o
sistema de fazer fila que as acompanha resulta em tensões sociais; além do mais, uma vez
que a água é grátis, os utentes não se queixam para poder ter serviços melhores. O autor
argumenta que o objectivo final deveria ser oferecer redes de serviços hídricos a todos os
habitantes, sendo a única diferença entre as pessoas pobres e as não pobres, a economia do
serviço (em entrevista, Maio de 2009).
12
26
flexíveis usando políticas de ligação diferenciadas (ligações grátis /subsidiadas ou
pagamento de tarifas flexível) e mecanismos de facturação/colecção flexíveis (por
exemplo, facturas mais frequentes significa quantidades mais pequenas a pagar de
cada vez, apesar do custo continuar a ser o mesmo). Estas medidas ajudam a remover
os obstáculos às ligações e facilitam a extensão dos serviços.
5. Estrutura de tarifas a favor das pessoas pobres: foi discutido na secção 2a mais
acima. As tarifas devem ser estruturadas cuidadosamente para garantir que não
penalizam as práticas “favoráveis”. Por exemplo, no caso de Manila, McIntosh
argumenta que a estrutura de tarifas em bloco usadas pela MWCI penaliza a revenda
social dos agregados familiares com ligação para os que não têm ligação28.
6. Mecanismo formal para feedback regular sobre o nível e a qualidade do serviço:
Estes mecanismos servem para dar destaque à prestação de contas dos provedores
para com os utentes pobres, e vai ser discutido em maior detalhe no terceiro
documento de discussão desta série29. Falando em linhas gerais, incluem práticas tais
como representação do utente na estrutura de governação da empresa de
serviços/provedor, um fórum regular e formalizado para que haja interacção entre os
utentes/OSCs e os provedores, inquéritos sobre a percepção dos clientes e
procedimentos formais para reclamação, entre outros.
Como foi declarado previamente, deve-se dar atenção ao contexto no âmbito do qual essas
empresas de serviço trabalham. Como se vê na Figura 1, cada característica é sujeita a
factores contextuais mais generalizados que actuam como um ambiente facilitador e estão
fora do controlo da empresa de serviço. Como tal, a política e a estratégia de uma empresa de
serviços a favor das pessoas pobres vão provavelmente estar integradas no contexto de
políticas apropriadas do sector, que por seu lado são afectadas por questões de finanças do
sector (tarifas, impostos e transferências – os três “Ts”). Do mesmo modo, a capacidade da
empresa de serviços de prover serviços de modo flexível e de usar uma estrutura de tarifas a
favor das pessoas pobres é afectada pelo grau de autonomia, e pela sustentabilidade das
suas práticas (como notado no caso da PPWSA). Além do mais, as medidas para monitorizar o
desempenho a favor das pessoas pobres e aumentar a prestação de contas descendente do
governo e das autoridades locais, destacam os mecanismos formais de feedback e permitem
que haja feedback produtivo para a informação política.
WaterAid/Pierrot Men
28
McIntosh 2003
WaterAid 2010 Tools and mechanisms for improving downward accountability in urban water
service delivery
13
29
Figura 1: Características principais das empresas de serviços/provedores a favor das
pessoas pobres
O valor da utilização destas características essenciais como estrutura para avaliação tem
como base a sua utilização para identificar as áreas importantes para a participação dos
utentes e da sociedade civil. A ausência de uma ou mais características pode sugerir a
necessidade de examinar as características facilitadoras como representado pelos círculos
exteriores na Figura 1. Por exemplo, a falta de flexibilidade da provisão dos serviços pode ser
acompanhada pela falta de autonomia das empresas de serviços. Por isso, os utentes dos
serviços, as organizações da sociedade civil (OSC) ou outros intervenientes podem actuar
directamente sobre este aspecto fazendo pressão sobre a empresa de serviços, e/ou
dirigindo-se à questão da autonomia como um obstáculo para uma provisão de serviços
flexível. As características 1 a 6 mencionadas na estrutura acima podem servir como uma lista
de controlo útil para identificar se a empresa de serviços tem as características essenciais
para proporcionar serviços a favor das pessoas pobres.
No entanto, a mera existência de todas as características essenciais numa empresa de
serviços não garante um serviço a favor das pessoas pobres. A estrutura anterior pode ser
usada para identificar áreas importantes de preocupação, em vez de certificar as empresas de
serviços como sendo a favor das pessoas pobres. É importante que as medidas a favor das
pessoas pobres sejam implementadas consistentemente e adequadamente para além de
existirem no papel.
iii. ‘Blocos de construção” das práticas a favor das pessoas pobres
Como é que as empresas de serviço se transformam para serem a favor das pessoas pobres?
Cada uma das empresas de serviços mencionada nos estudos de casos fez esforços bem
sucedidos para ampliar os serviços às zonas urbanas pobres, mas cada uma delas também
enfrenta contrariedades e obstáculos que continuam a desafiar estes esforços. Podem
14
identificar-se certos blocos de construção que formam um ambiente que facilita as práticas a
favor das pessoas pobres.
Blocos de construção das práticas a favor das pessoas pobres:
Æ Facilitar a mudança: refere-se ao ambiente mais generalizado no qual operam as
empresas de serviços.
Æ Gerir a mudança: refere-se aos processos no âmbito da própria empresa de serviços.
Æ Prover a mudança: refere-se ao papel da responsabilidade social ao facilitar o primeiro,
segundo ou ambos os blocos (a que nos referimos normalmente como as rotas Comprida e
Curta da responsabilidade).
Æ Facilitar a mudança:
- Vontade e liderança política: A palavra “reforma” indica uma mudança estrutural
radical e fundamental, um evento relativamente raro em ambientes democráticos estáveis.
No caso da água, as empresas de serviços tendem a “patinhar através” de processos de
mudanças institucionais em vez de passarem por reformas dramáticas30, o que pode ser
politicamente difícil de implementar, especialmente se essas reformas significarem
aumentos de preços e reduções de pessoal. Como tal, as reformas exigem liderança e
compromisso políticos fortes (como no caso do Cambodja) para garantir que são aceites e
implementadas. Ao mesmo tempo, a estabilidade política apoia os processos de reforma
criando confiança na necessidade de mudanças e facilitando o apoio por parte dos
governos e doadores31.
- Regulamentação: parte-se frequentemente do princípio que a regulamentação é o
mesmo que regulamentação económica, com a qual o governo ou uma agência de
regulamentação independente32 intervém na provisão de serviços “com um árbitro
30
Connors 2005. Connors argumenta que o “caminho para a reforma é frequentemente lento,
confuso e enfrenta resistência a todo o momento” (2005 p201), referindo-se ao caso de
Bangalore onde a extensão dos serviços aos bairros pobres foi o resultado de decisões
exteriores à empresa de serviços, por exemplo, a decisão das autoridades locais de acabar
com o financiamento de torneiras públicas e de financiar a extensão da rede. Essa rota
“incremental” para a mudança pode ser mais sustentável a longo prazo, quando as mudanças
têm como base uma realidade e contexto existentes. No entanto, apesar da falta de oposição
ao processo poder garantir uma implementação da reforma mais fácil, não vai
necessariamente levar a uma reforma mais apropriada do ponto de vista dos utentes dos
serviços.
31
McIntosh 2003
32
Apesar de algumas pessoas argumentarem que as considerações da pobreza nos países em
desenvolvimento justificam a intervenção política na regulamentação (Gerlach em Franceys e
Gerlach 2008), outros dão ênfase à importância da regulamentação independente uma vez
que a captura da regulamentação pode causar falhas na regulamentação. Gerlach, (ibid), cita
a susceptibilidade das instituições burocráticas e legais à interferência política e á corrupção
(por exemplo, a pressão feita sobre um regulador para apoiar as decisões do governo e microgestão) como causas para o falhanço da regulamentação na América Latina, e argumenta que
a autonomia da regulamentação pode ser ultrapassada por interesses políticos ou comerciais,
apontando para exemplos de pressão concessionária sobre o regulador em Manila, e pressão
política sobre o regulador durante a privatização da água em Cochabamba, Bolívia. Os limites
da capacidade também afectam a regulamentação, exacerbada ainda mais por assimetrias na
informação entre provedores e reguladores.
15
imparcial”, equilibrando, julgando, adjudicando e arbitrando os interesses dos diversos
intervenientes”33, com o fim de solucionar os falhanços do mercado tais como monopólios
e falta de competição. É verdade que há um forte argumento teórico a favor da
regulamentação económica no sector hídrico, devido à opinião de que as empresas de
serviços hídricas são quase monopólios naturais, uma vez que a economia de escala e os
grandes investimentos necessários para as infra-estruturas facilitam o controlo por um
único provedor. O monopólio e a falta de competição resultam em mercados cativos,
desse modo agravando as dificuldades da prestação de contas34, e os monopolistas têm
incentivos para “cobrar preços elevados e proporcionar serviços inferiores, desse modo
tendo lucros “excessivos” (lucros mais elevados do que a taxa normal em mercados
competitivos)”35.
No entanto, tal definição de regulamentação permite que se dê demasiada atenção às
instituições de regulamentação, em vez de à função de regulamentação36. Para além disso,
as estruturas de regulamentação têm sido frequentemente planeadas para se dirigirem às
grandes empresas de serviços ao mesmo tempo que ignoravam as populações periurbanas e rurais. O objectivo da regulamentação tem portanto que ser abordada no âmbito
do contexto da monitorização e responsabilidade do desempenho do sector, o que pode
ou não envolver uma autoridade de regulamentação independente. Swain indica as
questões que têm que ser tomadas em consideração quando se discute a regulamentação
como função, nomeadamente a autoridade do regulador para penalizar, rever tarifas,
envolver-se com os utentes do serviço e incluir as pessoas marginalizadas. Também dá
ênfase à necessidade de ver a regulamentação como um agente de diálogo e participação.
No entanto, avisa que um processo não transparente de reforma de regulamentação
resulta frequentemente na aplicação de estruturas previamente delineadas e ineficazes,37
pelo que a ideia de regulamentação como uma instituição se encontra no centro do
processo.
Estas preocupações são repetidas por Silver Mugisha da NWSC que argumentou numa
entrevista contra a necessidade de organismos de regulamentação especialistas e
apontou para o facto de que no Uganda diversas instituições levam a cabo funções de
regulamentação no âmbito do sector. Por exemplo, as contas da NWSC são
inspeccionadas anualmente, e o contrato de desempenho com o GoU é monitorizado por
um comité de revisão externo e escrutinado para verificar se há não cumprimento.
Também acha que a principal ênfase deve ser dada a ter um sistema que promove a
prestação de contas e a transparência – e acha que muitos organismos de regulamentação
estabelecidos como parte de reformas noutros países não conseguiram concretizar estes
pontos devido à falta de independência (como no caso da MWSS-RO, ver quadro 2).
→ Gerir a mudança:
- Papéis e funções claros: é necessário que haja uma definição clara da função da
empresa de serviços e das relações da mesma com as instituições dos governos central e
local para garantir linhas claras de responsabilidade e comunicação e uma estrutura
33
Franceys e Gerlach 2008 p22
WB 2008a
35
Budds e McGranahan 2003 p93
36
Uma distinção feita por Biraj Swain, DfID (Índia) consultor, em entrevista
37
Swain indica o caso da reforma da regulamentação na Califórnia, no qual se formou um
organismo de selecção de regulamentação que consistia de actores do estado e exteriores ao
estado para seleccionar os reguladores mais apropriados – dando-lhes credibilidade política
e fé nas suas capacidades.
16
34
institucional compreensiva. Rosemary Rop argumentou em entrevista que essa clareza é
crucial para a responsabilidade descendente, referindo-se ao exemplo do Quénia onde a
reforma do sector estabeleceu uma separação clara de funções em termos de decisões
políticas (governo), regulamentação (uma agência independente) e provisão (provedores
do serviço hídrico autónomos nomeados através de conselhos de administração da água).
A reforma também separou a questão da gestão dos recursos hídricos (WRM) da provisão,
para evitar competição entre instituições em termos das necessidades da provisão e da
sustentabilidade ambiental. No entanto, pode ser difícil conseguir uma clareza das
funções e das responsabilidades em alguns contextos urbanos; Connors, por exemplo,
nota no caso dos bairros degradados de Bangalore que “a intersecção dos sectores dos
bairros degradados e da água criaram uma rede de relações entre os actores do governo
que desafia uma visão simples de uma empresa pública como único provedor”38.
- Competência e liderança da gestão: outra questão destacada pelos estudos de casos é
a função crucial da competência da gestão em concretizar e manter a sustentabilidade
financeira e funcional, o que foi demonstrado no caso da PPWSA onde o director da
empresa defendeu pessoalmente uma “cultura de mudança” em toda a organização, o que
melhorou os serviços e o desempenho financeiro e criou confiança por parte dos
funcionários e dos utentes. No Uganda, o processo de reforma envolveu uma reestrutura
geral da gestão da NWSC, que melhorou as práticas comerciais e a atenção ao cliente, e
levou à utilização de um director geral eficaz que também mantém uma ligação directa
com os utentes39. Do mesmo modo, a reforma no Quénia trouxe pela primeira vez gestores
com experiência do sector privado para o sector hídrico40.
→ Proporcionar a mudança: Os estudos de casos também demonstram que as empresas de
serviços passaram por um processo no qual a melhoria da comunicação com os utentes, e
a responsabilidade para com esses utentes, acompanhavam a capacidade da empresa de
serviços de implementar medidas a favor das pessoas pobres e de ampliar os serviços a
populações de baixos rendimentos previamente sem serviços. Esse tipo de melhoria na
responsabilidade descendente necessitou que a empresa de serviços reconhecesse a sua
função como sendo parte de um contrato com os utentes dos serviços como clientes ou
potenciais clientes. Como tal, estas empresas de serviços deram ênfase à melhoria da sua
relação com os utentes num esforço para melhorar a eficácia e a sustentabilidade do
serviço. As questões relacionadas com a responsabilidade descendente e as funções dos
provedores e utentes em destacar a responsabilidade são discutidas em profundidade
num documento a ser publicado dentro de breve sobre ferramentas de Responsabilidade
Social.
38
Connors 2005 p204
Silver Mugisha, em entrevista
40
Rosemary Rop, em entrevista
39
17
3. Conclusões
A incapacidade das empresas de serviços de proporcionar serviços hídricos adequados às
pessoas pobres nos bairros urbanos representa uma situação perdedora tanto para os utentes
como para as empresas de serviços (ou outros provedores). Enquanto os primeiros são
deixados com uma provisão de água incerta, cara e que leva tempo, os últimos são menos
capazes de recolher receitas essenciais, aumentando o número de utentes ligados (e que
pagam) e que são sobrecarregados pelas ineficiências do serviço e pelas ligações ilegais. Este
documento examinou como os provedores podem favorecer mais as pessoas pobres dando
ênfase à sua responsabilidade descendente, e como os utentes podem actuar para dar maior
responsabilidade aos provedores
Este documento reconheceu que a viabilidade financeira e a capacidade estrutural das
empresas de serviços vão provavelmente ser vistas como pré-requisitos para as empresas de
serviços tomarem medidas significativas a favor das pessoas pobres, usando como base a
evidência de estudos de casos de que é pouco provável que as empresas de serviços actuem,
por sua própria iniciativa, para incluir as pessoas pobres na provisão dos serviços de rede.
Esta relutância deve-se ao facto de que as empresas de serviços nos contextos urbanos com
falta de recursos vêem os utentes pobres como uma carga financeira, um pesadelo para os
engenheiros ou um artigo de baixa prioridade na ordem do dia, e sofrem grande pressão para
colocarem as considerações financeiras ou de eficiência à frente das de qualidade e equidade
do serviço.
No entanto, argumentou-se que não reconhecer as necessidades de todos os utentes,
incluindo os utentes pobres, nos processos de reforma dos serviços, poderia dificultar a longo
prazo a tarefa de provisão de serviços às pessoas nas zonas urbanas. As empresas de
serviços, os governos e outras autoridades e agências envolvidas no processo de reforma
devem aspirar a incluir todos os utentes na provisão de serviços de boa qualidade desde o
início, ao mesmo tempo que reconhecem a variedade das necessidades e preferências dos
diferentes utentes no âmbito da área de serviço. Simplesmente adicionar medidas a favor das
pessoas pobres em fases mais avançadas poderia levar a maiores dificuldades e maiores
atrasos à inclusão, assim como haver o perigo da provisão cair no mesmo padrão de maus
serviços para as pessoas pobres (por exemplo, torneiras públicas que funcionam mal).
Discutiram-se as principais características das empresas de serviço a favor das pessoas
pobres, ao mesmo tempo que se destacava a importância do contexto em que funcionam,
representado pelos blocos de construção da função a favor das pessoas pobres.
18
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Biraj Swain, Consultor sobre Equidade e Governação, Programa de Reforma do Sector da
Saúde, DFID-TAST (Equipa de Apoio de Consultoria Técnica)
22
Esta é a segunda publicação de uma série de três documentos de discussão da WaterAid
sobre como melhorar os serviços de água e de saneamento para as pessoas pobres. O
conjunto inclui:
Acesso para as pessoas pobres e excluídas: tarifas e subsídios para a provisão de água nas
zonas urbanas
Empresas de serviços hídricos que funcionam para as pessoas pobres: Aumentar a
viabilidade através da provisão de serviços a favor das pessoas pobres.
Ferramentas e mecanismos para melhorar a prestação de contas descendente na provisão de
serviços hídricos urbanos.
Se desejar informação adicional sobre a investigação da WaterAid sobre empresas de
serviços a favor das pessoas pobres por favor entre em contacto com Timeyin Uwejamomere
em [email protected]
A WaterAid transforma vidas melhorando o acesso à água segura, à higiene e ao saneamento
nas comunidades mais pobres do mundo. Trabalhamos com parceiros e influenciamos os
responsáveis pelas decisões para maximizar o nosso impacto.
WaterAid
47-49 Durham Street
London, SE11 5JD
Tel: +44 (0)20 7793 4500
E-mail: [email protected]
Web: www.wateraid.org
Números de registo de obra de beneficência 288701 (Inglaterra e País de Gales) e SC039479
(Escócia)
23