SIGA – SISTEMA INTEGRADO DE GESTÃO E AUDITORIA
UM FORTE ALIADO DO CONTROLE INTERNO NA PREFEITURA
MUNICIPAL DE ARAÇÁS – BA
Vitor Hugo Morais de Almeida*
RESUMO
O SIGA – Sistema Integrado de Gestão e Auditoria – foi criado com o objetivo de otimizar
os procedimentos auditoriais a cargo do TCM – Tribunal de Contas dos Municípios do
Estado da Bahia – que, reduzindo o espaço de tempo entre a ocorrência do fato e seu
exame, cria condições para evitar a continuidade de danos e prejuízos porventura
incidentes sobre o erário municipal e que, a implementação de novas técnicas e
ferramentas de apoio à atribuição constitucional de auxílio ao controle externo conferida ao
Tribunal, aí se incluindo a transmissão de dados e informações municipais pela Internet,
propicia a efetivação de gestões responsáveis e transparentes, tanto no que tange ao
aprimoramento dos procedimentos de trabalho, como no que concerne ao aperfeiçoamento
da própria gestão municipal, desta forma é também uma ferramenta que contribui
consideravelmente para o cumprimento da missão institucional do sistema de controle
interno na Prefeitura municipal de Araçás – BA. Assim sendo, a pesquisa servirá para
evidenciar o quanto esse sistema contribui para o fortalecimento do controle interno
municipal e também como um instrumento para auxiliar a implantação e o funcionamento
eficiente, eficaz e efetivo do sistema SIGA na Prefeitura municipal de Araçás.
Palavras chaves: Tribunal de contas. Sistema. Controle interno.
* Pós – graduado em Direito Público e Controle
Municipal pela UNIBAHIA, Pós – Graduado em
Contabilidade Gerencial pela Faculdade São Salvador,
Graduado em Ciências Contábeis pelo IBES, Graduando
em Direito pela UNIRB e Controlador Geral da
Prefeitura Municipal de Araçás – BA.
1 – INTRODUÇÃO
Nos últimos anos as ações de controle dos atos do Poder executivo, tem se
intensificado consideravelmente, pois os entes que possuem legalmente essa competência
institucional, tem por iniciativas individuais ou por meio de parcerias, realizado ações de
prevenção à irregularidades e de combate à corrupção no âmbito da gestão pública
municipal. A Lei n° 101 de 04 de maio de 2000 – mais conhecida como a Lei de
responsabilidade fiscal – foi um marco no âmbito do controle governamental, não só por
seu texto legal tendo como cerne o planejamento e a transparência da gestão, mas, por que:
motivou a elaboração de diversos outros diplomas legais; proporcionou a criação de novas
e/ou efetivação de funções do governo; também o fato de ter sido implantada em plena era
da informação e informatização, onde equipamentos dotados de tecnologias eficientes,
facilidade de disseminar conhecimento diante dos inúmeros meios de comunicação,
inclusive através da internet;e principalmente o clamor da sociedade por um Estado em
pleno
funcionamento.
Vale
salientar,
que
todos
esses
fatos
motivadores
da
responsabilidade na gestão fiscal evidenciam uma ação imprescindível nos entes públicos:
a criação de um sistema de controle interno eficiente, eficaz e efetivo.
Nesse cenário, há de se destacar uma importante atuação, a do TCM – Tribunal
de Contas do Estado da Bahia – como órgão auxiliar do Poder legislativo no controle
externo dos municípios. Criado através da Lei Estadual n° 006 de 06 de Dezembro de
1991, o TCM – BA nasceu com diversas competências, em síntese, auxiliar às Câmaras
municipais na fiscalização do município quanto aos aspectos legais, orçamentários,
financeiros, contábeis, patrimoniais e operacionais. Durante os últimos anos, o TCM – BA
tem se modernizado, visando aperfeiçoar cada vez mais o desenvolvimento de suas
atividades, entre outras tantas ações, aumentou sua estrutura administrativa, capacitou
servidores, celebrou convênios com outros órgãos para realização de trabalhos em parceria,
criou programas de fortalecimento do controle social e promoveu a informatização dos
processos de fiscalização dos entes fiscalizados.
Dentre as diversas ações de informatização dos procedimentos de controle
externo realizadas pelo TCM – BA, uma das mais relevantes é a criação do SIGA –
Sistema Integrado de Gestão e Auditoria – instituído através da Resolução n° 1.255/07,
esse sistema foi criado com o objetivo de otimizar os procedimentos auditoriais a cargo do
TCM – BA, que, reduzindo o espaço de tempo entre a ocorrência do fato e o exame de sua
regularidade, concorre para evitar a continuidade de danos e prejuízos porventura
incidentes sobre o erário municipal e que, a implementação de novas técnicas e
ferramentas de apoio à atribuição constitucional de auxílio ao controle externo deferida ao
Tribunal, aí se incluindo a transmissão de dados e informações municipais pela Internet,
propicia a efetivação de gestões responsáveis e transparentes, tanto no que tange ao
aprimoramento dos seus processos e procedimentos de trabalho, como no que concerne ao
aperfeiçoamento da própria gestão municipal.
Atualmente a Prefeitura municipal de Araçás – BA já possui a obrigatoriedade
legal de efetuar a transmissão de informações de natureza jurídica, orçamentária,
financeira, contábil, patrimonial e operacional para o sistema SIGA, nesse sentido,
oportunamente, o presente trabalho tem os seguintes objetivos:
a)
Evidenciar a competência legal do TCM – BA como órgão auxiliar do
Poder legislativo na fiscalização do município;
b)
Apresentar em linhas gerais o mais novo instrumento de
informatização das atividades do Tribunal, o sistema SIGA;
c)
Realizar uma síntese sobre a missão institucional do sistema de
controle interno na Prefeitura municipal de Araçás – BA;e
d)
Efetuar uma análise sobre a contribuição do sistema para o controle
interno municipal.
Assim sendo, a pesquisa servirá como um instrumento para auxiliar a
implantação e o funcionamento eficiente, eficaz e efetivo do sistema SIGA na Prefeitura
municipal de Araçás – BA e para evidenciar o quanto esse sistema contribui para o
fortalecimento do controle interno municipal.
2
–
A
CONTRIBUIÇÃO
DO
SISTEMA
SIGA
PARA
O
APRIMORAMENTO DO CONTROLE INTERNO MUNICIPAL
2.1 – O Tribunal de contas dos municípios do Estado da Bahia e sua
competência legal
A princípio é indispensável citar que a espinha dorsal do ordenamento jurídico é
a Constituição Federal de 1988, onde constam todas as competências da administração
pública municipal, para realizar ações em prol do bem comum. Salienta-se que o acervo de
funções que o Poder Executivo municipal deve executar, plenamente é vital para o
atendimento às necessidades do município.
Deste modo, o referido Poder executa
inúmeras atividades em prol do bem comum em diversos setores, entre eles: administração,
finanças, saúde, educação, assistência social, esporte, cultura, agricultura e obras, prezando
sempre pelo interesse público.
Nesse contexto, parece relevante, em um primeiro momento, uma pequena
amostra doutrinária de Meirelles (1997), sobre o aspecto conceitual da questão em tela: “a
administração pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para
consecução dos objetivos do governo. Em sentido material, é o conjunto das funções
necessárias aos serviços públicos em geral. Em acepção operacional, é o desempenho
perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços públicos próprios do Estado ou por ele
assumidos em benefício da coletividade.”
No entanto, foi preciso a instituição de meios de controle com a finalidade de
evitar ações que contrariem o interesse público, inclusive o “poder público” diz respeito a
um poder sujeito à vontade popular, ou seja, à comunidade. De acordo com a CRFB –
1988, a fiscalização do Município é exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante
controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na
forma da lei e que o controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos
Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de
Contas dos Municípios, onde houver.
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho (2005) “o controle da
Administração Pública representa o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos
por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade
administrativa em qualquer das esferas de poder.” A fiscalização pode ser definida como o
poder de verificação das atividades dos órgãos e agentes administrativos, ou seja, se o que
esta sendo executado está de acordo com o padrão que foi legalmente estabelecido. Já a
revisão é o poder de retificar condutas administrativas em virtude de vícios de legalidade
ou em mudanças nas políticas públicas.
Pelo fato de o Tribunal de contas estar previsto constitucionalmente no capítulo
dedicado ao Poder Legislativo, há doutrinadores que entendem estarem estas Cortes
subordinadas ao referido Poder. Entretanto, é amplamente pacífico o entendimento de que
não existe uma relação de subordinação, o que existe é uma relação de cooperação. O
controle externo é exercido de diversas formas, no entanto, para o fim a que nos propomos,
interessa saber apenas pertinente ao Tribunal de Contas. Em 06 de dezembro de 1991 por
meio da Lei estadual n 006, foi criado o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da
Bahia, órgão de auxílio do controle externo a cargo das Câmaras municipais, dotado das
seguintes competências: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelos Chefes dos
Poderes Executivo e Legislativo Municipais, mediante parecer prévio; II – julgar as contas
dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da
administração direta, das autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades instituídas
e mantidas pelo Poder Público, bem como as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário municipal; III - promover
tomada de contas, quando não prestadas no prazo legal; IV - apreciar, para fins de registro,
a legalidade dos atos de admissão de pessoal; V - apreciar a legalidade, a legitimidade, a
economicidade e a razoabilidade dos procedimentos licitatórios, contratos, convênios ou
ajustes; VI - realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, orçamentária, operacional
e patrimonial, VII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa,
irregularidade de contas ou descumprimento de suas decisões, as sanções previstas nesta
Lei; VIII - decidir sobre denúncia que lhe seja encaminhada por qualquer cidadão, partido
político, associação ou sindicato, na forma prevista nesta Lei; IX - decidir sobre consulta
que lhe seja formulada por autoridade competente a respeito de dúvida suscitada na
aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes a matéria de sua
competência; X - orientar os municípios quanto a problemas legais, financeiros,
orçamentários ou outros que digam respeito às funções do Tribunal de Contas dos
Municípios; entre outras.
Em lato sensu pode-se dizer que o controle exercido pelo TCM – BA abrange
todos os poderes conferidos à administração pública, inclusive tem a obrigação de prestar
contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde,
gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais o Poder público
responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
2.2 – O Sistema integrado de gestão e auditoria – SIGA
Criado pela Resolução n° 1.255/07 do TCM – BA, o SIGA – Sistema Integrado
de Gestão e Auditoria – é um sistema que promove a transmissão de dados e informações
eletronicamente por meio da internet, criado pelo Tribunal com a finalidade de aprimorar
os trabalhos realizados pela Corte, o sistema SIGA reduz o espaço de tempo entre a
ocorrência do fato e sua análise, proporcionando ações mais tempestivas evitando assim,
prejuízos ao patrimônio público. Além disso, in casu, vale salientar que a criação de
ferramentas de controle cada vez mais eficientes, proporcionam o estabelecimento de
gestões municipais responsáveis e transparentes, contribuindo assim, para o crescimento
institucional dos municípios.
O sistema é acessado pelos servidores através da internet, basicamente o sistema
é constituído por três módulos, o módulo de análise, o modulo de transferência, que tem o
objetivo de realizar a remessa desses dados para o Tribunal e o módulo de captura, que tem
a função de efetuar a captura eletrônica de dados cadastrais no sistema. O cadastro de
dados no sistema pode ser feito manualmente ou pode receber dados exportados de outros
sistemas que a própria entidade jurisdicionada já possui, desde que o sistema transmissor
envie os arquivos com o formato e condições exigidos pelo SIGA. Nesse sistema, os
servidores devidamente autorizados devem enviar periodicamente para o Tribunal através
do SIGA, dados referente à: Orçamentos; Servidores e funcionários terceirizados;
Movimentação contábil; Obras e serviços de engenharia; Fornecedores; Critérios para o
pagamento de diárias; Frota de veículos; Bens patrimoniais; Licitações; Contratos e outros.
Além do cadastro de dados, esse sistema gera demonstrações contábeis e relatórios
gerenciais. É basicamente a mesma documentação impressa que é mensalmente enviada
para à IRCE – Inspetoria Regional de Controle Externo – baseado na Resolução n°
1060/05 e suas alterações, entretanto, em virtude da implantação do sistema, essas
informações também devem ser enviadas eletronicamente pela internet.
Esse novo sistema fortalece a responsabilização dos servidores, pois, o
responsável pela unidade ligada ao órgão municipal, deve ter uma senha pessoal e
intransferível e, é quem deve transmitir as informações, por exemplo: sobre os atos de
pessoal, o responsável pelo setor de recursos humanos e departamento de pessoal é quem
deve enviar, já sobre o cadastro de veículos, peças e combustível, o responsável pela frota
de veículos, é quem deve enviar as informações, já no âmbito das licitações, o presidente
da comissão permanente é quem deve encaminhar os dados. Além disso, todas as peças
contábeis e gerenciais devem ser assinadas pelo prefeito, responsável pelo controle interno,
contador, secretário de finanças ou tesoureiro. Embora a responsabilidade pelo
encaminhamento deva ser independente, todos devem atuar em harmonia, principalmente
pelo fato de que os cadastros são interligados.
Além dos dois módulos básicos, o módulo de transferência e módulo de captura,
o sistema SIGA também possui outro módulo, chamado de “analisador”, que conforme cita
uma das resoluções do Tribunal, permitindo ao sistema de controle interno municipal
supervisionar e acompanhar a remessa de dados e informações, facilitará a análise que será
realizada pelo TCM, ou seja, o controle interno atuando como um “tribunal interno”, ou
seja, destarte, atuar antes que o tribunal externo atue, cumprindo seu desiderato.
Como o próprio nome denota, o módulo “analisador” possibilita maiores
análises devido à maneira detalhada e comparativa que as informações são apresentadas.
Pode-se dizer que os módulos de transferência e de captura são módulos operacionais,
enquanto o módulo analisador é um módulo tático e estratégico, ou seja, gerencial. No
módulo analisador é possível solicitar a prorrogação de prazo para envio das informações
exigidas pelas Resoluções pertinentes, consultar processos licitatórios, bem como
dispensas e inexigibilidade, convênios, termos de parceria, empenhos, atos de pessoal,
movimentação contábil, análise de remessa de dados, limites legais e outros.
Na opção “análise de remessa de dados”, é possível obter informações altamente
valiosas para subsidiar as atividades de auditoria interna e fornecimento de informações
gerenciais para fundamentar as decisões do Gestor. Entre outros demonstrativos, o
relatório da análise de remessa de dados apresenta diversas informações, entre elas: receita
arrecadada, empenhos, atos de pessoal, patrimônio, frota própria, frota terceiro,
combustível, regras de adiantamento e de diárias, licitações homologadas, dispensa e
inexigibilidade, contratos de despesa, convênios, subvenções sociais, obras, contabilidade,
restos a pagar, avais operações, PPA – Plano Pluri Anual, LDO – Lei de Diretrizes
Orçamentárias, programação financeira e LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias. O
presente relatório apresenta também as informações do mês de análise, desde o início do
exercício até o presente mês e a média mensal. Esse módulo estratégico agrega muito valor
ao bom desempenho dos trabalhos de auditoria e gestão, ou seja, tanto nas ações de
fiscalização, quanto no apoio ao Gestor no processo de tomada de decisão. Sendo assim, os
órgãos responsáveis pela manutenção do sistema de controle interno nos municípios
poderão fazer uso desta inovadora ferramenta produtora de informações.
Prezando pelos princípios constitucionais, inclusive o da legalidade, todo
processo de implantação desse sistema foi normatizado através da emissão de Resoluções
do TCM – BA e também pelo princípio da publicidade, essas resoluções foram publicadas
no Diário Oficial do Estado da Bahia. Vejamos a tabela abaixo:
N° da
Resolução
Início da Vigência
Caput
1255
Institui o Sistema Integrado de Gestão e
Auditoria - SIGA, de captura e
25 de julho de 2007 transferência, por via eletrônica, dos
dados e informações da gestão pública
municipal, e dá outras providências.
1267
19 de junho de 2008 Amplia a etapa de implantação gradativa
do Sistema Integrado de Gestão e
Auditoria - SIGA, de que trata a
Resolução TCM nº 1.255/07, com a
inclusão dos municípios que indica, e dá
outras providências.
1272
1273
1282
1285
17 de dezembro de
2008
Altera os dispositivos das Resoluções
TCM n° 1060, 1061 e 1062/05,e dá
outras providências.
17 de dezembro de
2008
Dispõe sobre a obrigatoriedade de os
jurisdicionados já incorporados ao
Sistema Integrado de Gestão e
Auditoria,
encaminharem,
acompanhando a documentação mensal,
as peças contábeis e gerenciais que
indica, geradas pelo mencionado
Sistema, e dá outras providências.
22 de dezembro de
2009
Dispõe sobre a obrigatoriedade de os
órgãos e entidades da administração
direta e indireta municipal remeterem ao
Tribunal, pelo Sistema Integrado de
Gestão e Auditoria - SIGA, os dados e
informações
da
gestão
pública
municipal, na forma e prazos
especificados por esta Resolução, e dá
outras providências.
25 de fevereiro de
2010
Altera o prazo de remessa pelo Sistema
Integrado de Gestão e Auditoria, SIGA,
dos demonstrativos mensais de despesa
e receita dos jurisdicionados relativos
tão- somente ao mês de janeiro de 2010,
estabelecido pela Resolução TCM n°
1282/09, e dá outras providências.
Tabela 1: Resoluções emitidas
O processo de implantação do sistema foi planejado, de maneira que no art. 2°
da Resolução n° 1.255/07, diz que a implantação do SIGA deve ser realizada de maneira
gradativa e obrigatoriamente por etapas. Além disso, durante a implantação do sistema o
Tribunal promoveu cursos presenciais para Gestores e servidores municipais, encontros
regionais, cursos à distância, reuniões com empresas que oferecem serviços de tecnologia
da informação nos municípios, além disso, deixou disponível em cada IRCE – Inspetoria
regional de controle externo – um técnico servidor do Tribunal, à disposição para orientar
os jurisdicionados e também disponibilizou um sistema de suporte técnico telefônico e o email [email protected], com o objetivo de prestar informações, responder consultas e
dirimir dúvidas que poderiam surgir. Todas essas medidas foram adotadas buscando uma
plena implantação do sistema.
A Resolução n° 1282/09 estabelece que todas entidades públicas municipais da
Bahia, aí se incluindo prefeituras, câmaras, autarquias, fundações públicas, empresas
públicas e sociedades de economia mista, além da entrega física da documentação
referente a prestação de contas mensais, que também seja efetuada mensalmente a remessa
de dados da gestão nos prazos e condições exigidos pelo SIGA. Neste caso, a Prefeitura
deve encaminhar para o TCM via SIGA as informações, desde o primeiro dia útil até o
último dia do mês subseqüente ao mês de referência. Inclusive, conforme a Resolução,
somente será considerada como “recebida”, a prestação de contas que for encaminhada
para o TCM fisicamente e eletronicamente, caso contrário, o ente está sujeito a uma
tomada de contas especial.
Os prazos para o encaminhamento das informações devem ser estritamente
observados, no entanto, caso haja ocorrência de um fato imprevisto e excepcional,
devidamente justificado, que tenha inviabilizado a o envio dos dados, o Chefe do Poder
poderá solicitar a dilação do prazo para o envio, sendo concedida a prorrogação, o Tribunal
providenciará o desbloqueio do acesso ao período em referência. Vale salientar ainda que a
remessa de dados fora do prazo por dois meses consecutivos ou por três intercalados
durante um exercício, ainda que autorizadas pelo Tribunal, poderão resultar em multa ao
gestor responsável e o não encaminhamento de dados por quatro meses, consecutivos ou
não, poderá ensejar a rejeição das contas anuais do gestor responsável.
Após a exigência de encaminhamento das informações para o SIGA, com efeito
erga omnes, o TCM também extinguiu a obrigatoriedade de os jurisdicionados
encaminharem as remessas de dados relativos aos sistemas SIP, SAPPE e SICOB,
conforme determinam as Resoluções TCM nº 1254/09, 1253/07 e 1123/05,
principalmente que as informações que era informadas por meio desses sistemas, agora
estão contidas no sistema SIGA.
O art. 4º da Resolução 1282/09 deixa cristalina, a necessidade da unidade
responsável por assegurar a manutenção e funcionamento do sistema de controle interno
municipal, junto à operacionalização do SIGA, inclusive atribui a tarefa de supervisionar
e acompanhar o processo de remessa de dados e informações.
Deste modo, o sistema SIGA é uma ferramenta de trabalho altamente inovadora,
que está proporcionando o TCM aprimorar o desempenho de seus trabalhos, de acordo
com as competências que lhe foram legalmente atribuídas e sendo um instrumento gerador
de informações, é muito importante para subsidiar o processo de auditoria interna e apoio
ao processo de tomada de decisão pelo Gestor, ambos realizados pelo sistema de controle
interno municipal da Prefeitura.
2.3 – O controle interno e sua missão institucional na Prefeitura municipal
de Araçás – BA
O “controle” em sentido amplo pode ser definido como a verificação se um fato
está ocorrendo de acordo com o padrão que foi estabelecido, na administração pública, a
utilização dos instrumentos de controles internos servem para assegurar a compatibilidade
entre os meios e os fins no que tange as competências do Governo. O controle interno
compreende o plano de organização e o conjunto coordenado de métodos e medidas,
adotados pela entidade, para proteger seu patrimônio, verificar a exatidão e a fidedignidade
de seus dados contábeis, promover a eficiência operacional e encorajar a adesão à política
traçada pela administração. (CRUZ. et al., 2007, p. 21).
O controle interno nas entidades públicas municipais exerce um papel muito
importante, ante ao presente exposto, é sine qua non citar que o controle interno goza de
guarida constitucional, ou seja, na Lei maior, conforme segue: “Art. 31. A fiscalização do
Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e
pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.”
Esse controle é realizado por diversas maneiras através de normas internas,
responsabilização para execução de tarefas, rotinas de trabalho, procedimentos de
planejamento, coordenação, execução, controle e avaliação dos atos e fatos
administrativos. A Lex legum Federal e Estadual esclarecem que o “controle interno” é um
sistema, sendo assim, embora exista uma unidade responsável pelo manutenção e
funcionamento do sistema de controle interno, todas as demais unidades tem sua parcela de
responsabilidade para manter um eficiente, eficaz e efetivo sistema de controle interno,
pois, todos são responsáveis, cada um em relação a sua área de atuação, principalmente
aqueles que exercem funções de comando.
A retro mencionada Lei Complementar n° 006 de 06 de dezembro de1991, Lei
orgânica do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia com fulcro na
Constituição Federal e na Constituição do Estado da Bahia, no seu capítulo IV dispõe
sobre o controle interno municipal: “Art. 77 - Os Poderes Executivo e Legislativo
Municipal manterão, de forma integrada, sistema de controle interno [...]”.
O diploma legal trazido à baila, a saber, a Lei orgânica do TCM fala sobre uma
das finalidades do sistema de controle interno: “apoiar o controle externo no exercício de
sua missão institucional.” E que no apoio ao controle externo, os órgãos integrantes do
sistema de controle interno deverão exercer, dentre outras, as seguintes atividades: I organizar e executar, por iniciativa própria ou por solicitação do Tribunal de Contas dos
Municípios, programação trimestral de auditoria contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial nas unidades administrativas sob seu controle, enviando ao
mesmo os respectivos relatórios, na forma estabelecida em Regimento Interno; II - realizar
auditorias nas contas dos responsáveis sob seu controle, emitindo relatório, certificado de
auditoria e parecer previstos nesta Lei. Nestes termos podemos ratificar o que fora
mencionado anteriormente, que o sistema de controle interno da Prefeitura municipal de
Araçás – BA funciona como uma espécie de “tribunal de dentro”, pois, uma unidade
interna da administração tem a competência legalmente estabelecida para realização de
atividades de controle, por isso, controle interno. Os agentes responsáveis pela manutenção
do sistema de controle interno ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou
ilegalidade, deverão cientificar, tempestivamente, ao Tribunal de Contas dos Municípios,
sob pena de responsabilidade solidária ou sofrerem às sanções previstas em Lei por
omissão do dever de comunicar em tempo hábil a ocorrência ao TCM – BA, gerando assim
mais danos ao erário. A unidade responsável pelo sistema de controle interno municipal
deve atuar de manter controles preventivos, concomitantes e subseqüentes. Além disso,
não se atem apenas a identificação de falhas ou fraudes, mas, a oferecer alternativas,
recomendações sobre as medidas a serem adotadas pelos responsáveis para a correção das
irregularidades identificadas.
Em 21 de dezembro de 2005, o TCM – BA emitiu a Resolução n° 1.120 que
dispõe sobre a criação, implementação e a manutenção de Sistemas de Controle Interno
nos Poderes Executivo e Legislativo municipais, e dá outras providências. Juntamente com
a emissão desta Resolução, o Tribunal promoveu eventos tais como cursos, palestras,
mesas-redondas, disponibilização de informativos, além de orientação técnica através da
CAM – Coordenadoria de Apoio aos Municípios – objetivando uma eficaz implantação do
sistema de controle interno nos municípios. Essa resolução destacou que o mens legis
almeja promover a estrita observância aos princípios constitucionais da legalidade,
publicidade, razoabilidade, economicidade e eficiência, sendo assim, tutelar os recursos
públicos municipais, buscando defendê-los e eximi-los de prejuízos advindos de desvios,
desperdícios, abusos, erros, fraudes ou irregularidades.
Esta resolução prevê a elaboração de relatórios atestando que as prestações de
contas, sejam mensais ou anuais passaram análises devidas, realizada pelo responsável
pelo sistema de controle interno, deve também evidenciar irregularidades constatadas, bem
como recomendações tendo ou não sido sanadas. Inclusive, o encaminhamento de
prestações de contas encaminhadas ao Tribunal de Contas dos Municípios destituídas do
relatório exigido serão consideradas incompletas, o que poderá ensejar sua rejeição. O
Gestor responsável pelo órgão também deverá assinar um atestado certificando que está
ciente das conclusões contidas no relatório.
A CEB – 89 prevê a criação de lei municipal para regulamentação do sistema de
controle interno no âmbito de sua esfera administrativa: “Art. 61 - Lei complementar fixará
os procedimentos técnicos e administrativos de controle interno e externo sobre os atos
contábeis, financeiros, operacionais e patrimoniais dos Municípios.” Seguindo este norte, a
Resolução 1.120/05 do Tribunal fala acerca da criação da Lei municipal, e mais, que a
unidades responsável pelo controle interno municipal possua estruturas condizente com o
porte e a complexidade do respectivo Poder. Deste modo, a Lei que institui o sistema de
controle interno municipal deve ser uma Lei completa, contendo competências,
responsabilidades, procedimentos, vedações e outros dispositivos que fundamentem as
atividades que serão executadas. Também, a própria estrutura física onde serão instaladas a
unidade, como sala independente, computadores, acesso fácil a telefone e internet, entre
outros. E por fim, é vital citar que a unidade central do sistema de controle interno deve ser
chefiada por uma pessoa dotada de atributos com considerável padrão comportamental,
ético e técnico, visto que suas funções exigem ter zelo profissional, sendo assim, deve
observar com maior rigor do que qualquer outro servidor os regulamentos internos da
entidade, ser discreto, não se utilizando de fatos apurados para proveito próprio, só abordar
fatos que possam ser devidamente comprovados, manter evidente perante os setores que
controla que não tem função de espião, mas, sim de um servidor categorizado, que tem
funções definidas dentro da organização e reportar eventuais sugestões sobre possíveis
melhorias de sistemas de controle ou trabalho, sendo assim, precisa ter um bom
conhecimento sobre matérias legais, financeiras, contábeis, patrimoniais, operacionais e
outras. Nesse contexto, vale salientar que todos, principalmente aqueles que tem função de
comando na entidade, são responsáveis também pela manutenção dos controles internos,
devendo auxiliar o órgão central do sistema de controle no uso de suas atribuições, visto
que de facto seria impossível alguém conhecer de todas as matérias pertinentes à Gestão
municipal, o que não descaracteriza a necessidade dos responsáveis pela manutenção do
controle interno terem um alto padrão comportamental, ético e técnico.
No ano de 2006 buscando atender à exigência do TCM – BA entrou em vigor uma
Lei municipal n° 098 dispondo sobre o sistema de controle interno do Poder executivo, no
entanto, essa ação, data vênia, foi um mero cumprimento da formalidade legal, visto que
essa Lei não continha dispositivos suficientes para reger a matéria, sendo inócuo, além do
mais não houve implantação do sistema, nem tampouco execução de atividades pela
referida unidade, tornando a letra morta. No entanto, no ano de 2009 foi sancionada a Lei
n° 126 que altera a Lei 098/2006, que trata sobre a organização do Sistema de Controle
Interno da Administração Municipal, nos termos do artigo 31 e 74 da Constituição Federal
e dá outras providências, alterando a norma anterior. Este novo diploma legal é composto
por diversos dispositivos fundamentais para o exercício da missão institucional do controle
interno, prezando inclusive pelo princípio constitucional da legalidade.
Prima facie nas disposições preliminares da Lei municipal n° 126/2008 o artigo 1°
diz: O Sistema de Controle Interno do Município visa a assegurar ao Poder Executivo a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à
legalidade, legitimidade e economicidade na gestão dos recursos e a avaliação dos
resultados obtidos pela Administração. Esse diploma possui dispositivos em plena
harmonia com as Constituições Federais e Estaduais e a Resolução n° 1.120/2005, bem
como toda legislação pertinente à matéria que é o cerne desta abordagem. Esse norte legal
dispõe também sobre: conceituações tornando cristalino o que se entende por sistema de
controle interno, bem como os tipos de controle existentes; a definição do órgão central do
sistema e órgãos setoriais e suas responsabilidades analiticamente; a organização da
função; o provimento dos cargos, estabelecendo que o Controlador geral do município
deverá demonstrar conhecimento sobre matéria orçamentária, financeira e contábil, além
de dominar os conceitos relacionados ao controle interno e à atividade de auditoria e que,
os servidores analistas de controle interno deverão demonstrar ter noções de execução das
atividades do Controle Interno e que na composição do quadro permanente de pessoal da
Controladoria Geral do Município, pelo menos um servidor deverá ter plenos
conhecimentos sobre Ciências Contábeis, Administração ou Direito; das nomeações; das
vedações e garantias, onde nenhum processo, documento ou informação poderá ser
sonegado aos serviços de controle interno sob pena de responsabilidade administrativa; e
outros. Além da presente Lei, existem Decretos, Portarias e outros normativos internos que
regulamentam sistema de controle.
Sendo assim, conforme as fontes legais e doutrinárias supramencionadas, o controle
interno da Prefeitura municipal de Araçás – BA, possui uma missão institucional vital para o
pleno funcionamento da Comuna, em seus aspectos orçamentários, financeiros, patrimoniais
e operacionais para realização de ações em prol do bem comum. Prestando apoio ao Gestor
através da orientação quanto à medidas a serem adotadas ex vi legis e para otimizar o uso do
erário, bem como, auxiliando o Poder legislativo na fiscalização do município,
proporcionando assim a instituição de uma Gestão cada vez mais responsável.
2.4 – A contribuição do sistema SIGA para a eficiência, eficácia e
efetividade dos controles internos da Prefeitura
A CGM – Controladoria Geral do Município – é o órgão central do sistema de
controle interno do Poder executivo de Araçás – BA, para realização de seus trabalhos são
utilizados técnicas de auditoria de acordo a extensão e profundidade necessárias, para obter
evidências comprobatórias com a finalidade de fundamentar a opinião do auditor interno
sobre os fatos analisados. De acordo com Castro (2003), as técnicas de auditoria são:
a) Exame físico: é o exame in loco do objeto auditado;
b) Circularização: é a declaração formal e imparcial de pessoas
independentes à instituição para verificar determinado ato ou fato
administrativo ligado ao objeto em exame;
c) Exame de documentos originais: com essa técnica, realiza-se o exame
de documentos que comprovam a veracidade das transações,
verificando a autenticidade, normalidade, aprovação e registro;
d) Conferência de cálculos: essa técnica verifica a adequação das
operações aritméticas;
e) Exame da escrituração: é a forma de atestar a veracidade das
informações contábeis;
f) Investigação minuciosa: exame em profundidade da matéria auditada,
podendo ser por meio de documento, análise ou informação obtida;
g) Inquérito: consiste na formulação de perguntas e na obtenção de
respostas satisfatórias, por meio de declarações formais ou contatos
informais;
h) Exame de registros auxiliares: verifica a autenticidade dos registros
examinados;
i) Amostragem: é o processo pelo qual se formula julgamento sobre um
todo (população) após exame apenas do mesmo (amostra);e
j) Observação: é a técnica mais subjetiva, pois depende da experiência e
perspicácia do auditor, consiste em observar a realização das operações
e identificar se as ocorrências estão de acordo com o padrão
estabelecido.
Embora o aperfeiçoamento da Gestão pública municipal através da CGM seja
um processo paulatino, as ações executadas pelo órgão tem produzido resultados
expressivos no que diz respeito a salvaguardar o patrimônio público, assegurar a
fidedignidade das informações, promover a eficiência e eficácia nas atividades executadas
pelo Poder Público e encorajar a adesão as políticas traçadas pela administração,
entretanto, esta unidade continuará a busca incessante em aprimorar suas atividades para a
cada dia servir melhor a gestão municipal e contribuir para que o Administrador público
cumpra a sua missão de promover o bem comum da sociedade de Araçás.
Diante da missão institucional do sistema de controle interno municipal, das
técnicas que são utilizadas na execução das atividades, das ações que tem sido
desenvolvidas pelo órgão e, considerando que:
a) A transferência de dados e informações por via eletrônica melhoram os
procedimentos durante a realização de auditorias;
b) O sistema SIGA promove a responsabilização dos agentes públicos, uma
vez que o cadastramento de dados, seja por meio manual ou por arquivo
gerado por outro sistema de informação, identifica o responsável pelas
informações, além da obrigatoriedade da assinatura nos relatórios
emitidos;
c) A integração da gestão é fundamental para operacionalização devida do
sistema, pois, todos os cadastros estão interligados, sendo assim, uma
informação específica depende de outra;
d) O encaminhamento de informações eletrônicas pela internet reduz o
espaço de tempo entre a ocorrência do fato e sua análise;
e) A apreciação de irregularidades ou ilegalidades nos atos e fatos
administrativos em tempo oportuno, proporciona a adoção de ações
corretivas imediatas;
f) Os atos normativos emitidos pelo TCM pertinente ao SIGA, atribuem a
responsabilidade de, o órgão central do sistema de controle interno
supervisionar e acompanhar a remessa de dados do sistema;
g) As ocorrências retificadas tempestivamente reduzem, a possibilidade de
eventuais danos e prejuízos ao erário municipal;
h) As informações do sistema ficam armazenadas em um servidor do TCM,
sendo assim, ficarão registradas ad aeternum, possibilitando futuras
análises ou consultas, servindo inclusive como cópias de segurança,
evitando uma possível perda de dados públicos;
i) A implementação de novas técnicas e ferramentas de apoio ao controle,
proporciona a realização de gestões responsáveis e transparentes;
j) O sistema SIGA reúne um universo de informações sobre a Gestão,
desde os instrumentos de planejamento até indicadores de desempenhos
em relação ao alcance dos limites constitucionais e legais;
k) O módulo analisador do sistema possibilita inúmeras análises
estratégicas, táticas e operacionais para avaliação dos atos e fatos
administrativos produzidos pela Prefeitura;
l) A maneira detalhada e comparativa que as informações são apresentadas
no módulo analisador permite que, sejam utilizadas diversas técnicas de
auditorias como conferência de cálculos, inquéritos, amostragem e
observação;
m) Visto que o sistema apresenta dados com estrutura estética preparada
para auditorias, será uma ferramenta de trabalho já pronta, sendo assim,
otimizará a utilização do tempo durante execução de atividades da CGM,
possibilitando a utilização desse lapso temporal economizado, ser
utilizado em outras ações inclusive inspeções;
n) A produção de dados orçamentários, financeiros e contábeis é muito
importante para subsidiar o Gestor público, durante o processo de
tomada de decisão;
o) Como as informações são apresentadas imediatamente após o cadastros,
essa rapidez permite que o controle interno da própria Comuna, ou seja,
“o tribunal de dentro” possa analisar as informações,
adotando as
medidas que se fizerem necessárias para o cumprimento de seu
desiderato, antes mesmo, que Tribunal Contas tenha que analisar;e
p) Implantar métodos de trabalho inovadores contribuem para o
aperfeiçoamento da administração pública, produzindo assim, resultados
econômicos e sociais no que tange ao desenvolvimento municipal.
Conclui-se que o SIGA – Sistema Interado de Gestão e Auditoria – é um forte
aliado do controle interno na Prefeitura municipal de Araçás – BA.
3 – CONSIDERAÇÕES FINAIS
Destarte, é cristalino o fato de que o SIGA – Sistema Interado de Gestão e
Auditoria – é uma ferramenta altamente inovadora ad hoc para auxiliar plenamente as
atividades de auditoria interna, executadas pela Controladoria Geral do Município, sendo
uma importante ferramenta para o fornecimento de informações ao Gestor, como um apoio
no processo de tomada de decisão ou no exercício de atividades de fiscalização, ambas
concorrendo para a proteção do patrimônio público. Além do mais, embora o órgão central
do sistema de controle interno seja responsável pela manutenção e funcionamento dos
mecanismos de controle, todos os agentes, principalmente os que têm função de comando,
são responsáveis para a eficiência, eficácia e efetividade desses controles. Por fim, vale
relembrar que o controle, serve para verificar se um fato está ocorrendo de acordo com o
padrão que foi estabelecido, ou seja, os mecanismos de controles internos servem para
assegurar a compatibilidade entre os meios e os fins no que tange as competências e
funções do Estado, aí se incluindo o cumprimento da legislação vigente, a elaboração de
instrumentos de planejamento aplicáveis e a plena execução dos programas
governamentais, propiciando gestões cada vez mais responsáveis, transparentes e como
resultado, proporcionando o desenvolvimento institucional do município de Araçás – BA.
REFERÊNCIAS
CRUZ, Flávio da; GLOCK, José Osvaldo. Controle Interno nos Municípios. 2ª ed.
São Paulo: Editora Atlas, 2007.
CASTRO, Róbison Gonçalves de; LIMA, Diana Vaz de. Fundamentos da
Auditoria Governamental. São Paulo: Editora Atlas, 2003.
FRANCO, Hilário; MARRA, Ernesto. Auditoria Contábil. 4ª ed. São Paulo:
Editora Atlas, 2001.
PINTO, Antonio Luiz de Toledo. Legislação Administrativa. 2ª ed. São Paulo:
Editora Atlas, 2005.
SILVAC, Moacir Marques da; AMORIM, Francisco Antônio de; SILVA, Valmir
Leôncio da. Lei de Responsabilidade Fiscal Para os Municípios. 2ª ed. São Paulo: Editora
Atlas, 2007.
CRUZ, Flávio da. Comentários à Lei n° 4.320/64 (Normas Gerais de Direito
Financeiro Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal. 5ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2008.