PARLAMENTOS REGIONAIS E O PROCESSO DE
INTEGRAÇÃO
Norma da Silva Venancio Pires
2009
Biblioteca Digital da Câmara dos Deputados
Centro de Documentação e Informação
Coordenação de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.”
INSTITUTO UNIVERSITÁRIO DE PESQUISAS DO RIO DE JANEIRO
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO DA
CÂMARA DOS DEPUTADOS
Norma da Silva Venancio Pires
PARLAMENTOS REGIONAIS E O PROCESSO DE INTEGRAÇÃO
RIO DE JANEIRO
2009
Norma da Silva Venancio Pires
PARLAMENTOS REGIONAIS E O PROCESSO DE INTEGRAÇÃO
Dissertação apresentada ao Instituto Universitário de
Pesquisas do Rio de Janeiro como requisito parcial para
a obtenção do título de Mestre em Ciência Política
Orientadora: Prof. Maria Regina Soares de Lima
RIO DE JANEIRO
2009
A Lucas, Túlio e Vitor, que tanto
contribuem para o meu crescimento.
Agradecimentos
Unir o conhecimento adquirido ao longo da vida profissional à pesquisa acadêmica foi uma das mais
interessantes experiências vivenciadas ao escrever essa dissertação. Além de pesquisa e leitura, o resultado
final do trabalho é também fruto de muitos diálogos e observações. Agradecer a todos que contribuíram,
direta ou indiretamente, para a sua realização seria praticamente impossível. Logo, muitos não serão citados.
Agradeço, inicialmente, ao Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (CEFOR) da
Câmara dos Deputados e ao Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), pela
oportunidade de realizar o mestrado.
À Professora Maria Regina Soares de Lima, devo os meus mais sinceros agradecimentos pelas
observações sempre oportunas e preciosa orientação.
Agradeço aos integrantes da banca examinadora, Professores Antonio José Barbosa, da UnB, e
Renato Bosch, do IUPERJ, pela leitura atenta do trabalho e pelos valiosos comentários. Sou grata igualmente
ao Professor Adalberto Cardoso pelas pertinentes observações nos Seminários de Dissertação.
Agradeço ao Professor Rildo Casson Mota, a quem recorri nas mais diversas ocasiões; aos colegas do
mestrado e à turma do doutorado, pelo agradável convívio; e a Maria Cláudia Drummond, Consultora
Legislativa do Senado Federal, pela atenção e disponibilidade.
Aos Deputados Bonifácio de Andrada, Dr. Rosinha, Eduardo Barbosa e Vanessa Grazziotin; à
Senadora Marisa Serrano; ao Secretário da Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul, Antonio
Ferreira Costa Filho; à Assessora da Secretaria Executiva do Parlatino, Vitória Eugênia Valencia; e ao
Coordenador Técnico do Parlatino, Alfredo Jimenez, pelas entrevistas concedidas.
Pelo ambiente de incentivo à pesquisa e contínuo debate, agradeço aos colegas da Assessoria de
Relações Internacionais da Presidência da Câmara dos Deputados, em especial a Hebe Guimarães-Dalgaard,
Patrícia Nogueira e Marcos Loureiro. Ao Marcos, devo a apresentação de Torres Caicedo
Aos amigos mais próximos, cujo apoio foi fundamental durante todo o período: Flávia Lima e Alves,
Osmir Moraes, Patrícia Lima, Rosa Aguiar, Mirna Pessoa, Patrícia Messemberg, Rob Miller, Rosangela
Daemon, Sonia Levy, Beatriz Venancio, Martha Mignot Cordeiro, Cleide Reis, Cláudia Neves, Tuty Osório e
Anna Christina Venancio Mignot. À Anna Christina, devo a ideia de organizar as informações em tabelas.
Entre os meus entes queridos, agradeço a Sérgio e Eliana, Maurício e Margarete, Rogério e Mônica,
pela fraterna amizade e pelo companheirismo de sempre. Aos meus pais, in memoriam, que me legaram o
prazer da leitura. Finalmente, devo agradecimentos especiais a Fernando, Lucas, Túlio e Vitor, pelo estímulo
e pela compreensão por todos os momentos em que deixamos de conviver. Ao Fernando, devo a ajuda pela
presença constante e o precioso auxílio em lidar com os meios eletrônicos.
Resumo
O presente trabalho procura examinar as relações existentes entre os parlamentos regionais e
o fortalecimento de valores de cooperação, bem como a difusão de informações sobre temas
internacionais no processo de integração regional em que o Brasil se insere. O estudo parte do
pressuposto que o processo integracionista não pode ser conduzido apenas por agentes do
Executivo. A integração requer a participação de diferentes atores da sociedade civil organizada e do
Poder Legislativo, seus legítimos representantes. Existe uma literatura que sugere um papel positivo
para a participação do Legislativo nas negociações internacionais, uma vez que essa participação
possibilita a assunção de compromissos mais críveis, a criação de um ambiente de cooperação e a
difusão de informações que tornam os parlamentares mais aptos a participar da formulação e
condução do processo de integração do país. Este estudo visa sugerir que as assembleias
parlamentares regionais, por sua vez, criam um espaço institucional diferenciado que é ao mesmo
tempo propositivo e conciliador. Em um continente em que o papel do Executivo é tão forte, a
criação desse espaço institucional confere possibilidades não só de atenuar conflitos políticos antes
de se chegar ao Executivo, como também possibilita a interlocução com a sociedade civil e a difusão
de informações sobre temas internacionais, facilitando assim a construção da integração regional.
Ao participar de parlamentos regionais, os parlamentares sentem-se inseridos no processo de
integração, passam a assumir responsabilidades em encontrar soluções regionais para questões que
afetam o subcontinente e desenvolvem uma noção de pertencimento.
Palavras-chave
Integração; Parlamentos regionais; Cooperação.
Abstract
The work presented here aims to analyze the relationships between regional parliaments and the
strengthening of cooperative values, as well as the diffusion of information on international themes
in the process of regional integration in which Brazil is inserted.
This study is based upon the assumption that the integrative process cannot be conducted solely by
agents from the executive power. Integration requires the participation of different players from
organized civil society and parliament, which are their legitimate representatives. Literature suggests
a positive role for parliamentary participation in international negotiations, as this participation
allows the undertaking of more credible commitments, the creation of a more cooperative
environment and the diffusion of information which increases the ability of the members of the
parliament to participate in the creation and conduction of the country’s integration process. This
study suggests that the regional assemblies create a differentiated institutional environment which is
at the same time proactive and conciliatory. In a continent in which the Executive power’s role is so
strong, the creation of such an institutional space provides possibilities both for the attenuation of
political conflicts prior to reaching the Executive, as well as enabling communication with the civil
society and diffusion of international information, thus enabling the construction of a regional
integration. By participating in regional parliaments, members identify with the integration process,
undertaking responsibilities for problem solving at the regional level, for issues which affect the
subcontinent, and as a consequence develop a sense of belonging.
Keywords
Integration; Regional parliaments; Cooperation.
SUMÁRIO
1. Introdução
p. 8
2. Integração Regional – Breve Histórico
p. 12
3. Poder Legislativo: Cooperação internacional e difusão de informações
Revisão de Literatura
p. 25
4. Assembleias Parlamentares Internacionais
4.1 O déficit democrático das relações internacionais
4.2 Diplomacia parlamentar
4.3 Assembleias parlamentares internacionais – definição e tipologia
4.4 Breve histórico das assembleias parlamentares
4.5 Assembleias parlamentares a que o Parlamento brasileiro pertence
4.5.1 COPA – Confederação Parlamentar das Américas
4.5.2 FIPA – Fórum Interparlamentar das Américas
4.5.3 Parlamaz – Parlamento Amazônico
4.5.4 Parlamento da Unasul (ainda não constituído)
4.5.4 Eurolat – Assembleia Euro-Latino-Americana
4.5.6 AP-CPLP - Assembleia Parlamentar da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
4.5.7 Fórum Parlamentar Ibero-Americano
p. 39
p. 39
p. 41
p. 44
p. 46
p. 48
p. 48
p. 52
p. 56
p. 58
p. 60
p. 63
p. 66
5. Parlatino e Parlasul
5.1 Parlatino – Parlamento Latino-Americano
5.1.1 Observação empírica
5.2 Parlasul – Parlamento do Mercosul
5.2.1 Observação empírica
p. 69
p. 69
p. 74
p. 81
p. 91
6. Conclusão
p. 107
7. Referências Bibliográficas
p. 111
8. Apêndice I – Sessões do Parlamento do Mercosul
Ementas dos Atos Aprovados
p. 121
“... Mas aislados se encuentran, desunidos,
Esos pueblos nacidos para aliarse:
La unión es su deber, su ley amarse:
Igual origen tienen y misión;
La raza de la América latina ...”
Torres Caicedo, “Las dos Américas”, 1856.
1. Introdução
A emergência de governos alinhados com a esquerda em diversos países da América do Sul
neste início do século XXI reflete o fortalecimento de movimentos sociais e representa uma
alternativa de mudança no subcontinente. Esse cenário, aliado à alteração de paradigma na
integração sul-americana que, da ênfase puramente comercial dos anos 90, passa a incluir a
integração física e energética nos anos 20001, propicia a instauração de um novo momento nas
relações do Brasil com seus vizinhos mais próximos. Ao mesmo tempo em que se intensifica a
cooperação, o contato mais intenso entre os países trará também como consequência a ampliação de
atritos que podem se transformar em tensões. Impossibilitados de atender às elevadas expectativas
de suas populações, governos de países sul-americanos podem enxergar em um confronto com a
potência regional – o Brasil - um incentivo à promoção da coesão interna2. Nesse contexto, adquire
especial relevância a consolidação de foros de diálogo multilateral para o adequado
encaminhamento de soluções para temas sensíveis, sendo as assembleias parlamentares regionais3
um lócus bastante apropriado para esse debate.
Como principal expressão da dimensão política, essas assembleias podem, igualmente,
desempenhar papel dinamizador no processo de integração. Segundo Juan Mario Vacchino, elas
podem auxiliar a enfrentar com verdadeira vontade política os entraves para o desenvolvimento e
fazer progredir simultaneamente o processo integracionista em diferentes dimensões. Ao promover
canais de participação social, as assembleias contribuem para a formação de uma comunidade
regional que preserva a democracia como sistema político e forma de vida4.
À exceção do Parlamento Europeu, entretanto, as instituições parlamentares existentes em
nível internacional ou regional estão longe de desempenhar, no seu conjunto, as competências
1
LIMA, Maria Regina Soares de; COUTINHO, Marcelo. (2006) “Integração Moderna”. Observatório Político SulAmericano – IUPERJ. Análise de Conjuntura,. nº 1, jan/2006. Rio de Janeiro. Disponível em
http://observatorio.iuperj.br Acesso em 30 de outubro de 2008.
2
ROCHA, Antônio Jorge Ramalho da. “Perspectivas para a América do Sul em 2009”. Correio Braziliense, 01/01/2009,
p. 11.
3
O termo genérico “assembleia parlamentar” ou “parlamento” será utilizado no texto para designar instituições
colegiadas de representação política, cuja denominação pode variar significativamente.
4
VACCHINO, Juan Mario.(1990). La dimensión parlamentaria de los procesos de integración regional – Tomo I.
Buenos Aires: BID-INTAL/Banco Interamericano de Desarrollo-Instituto para la Integración de América Latina. p. 97.
8
clássicas de representação, legislação, legitimação e controle atribuídas a um órgão parlamentar, de
acordo com a classificação de Maurizio Cotta5, conforme afirma Maria Cláudia Drummond6.
As assembleias que não elegem diretamente seus integrantes exercem a função de
representação apenas parcialmente. Embora seus membros sejam detentores de mandato popular,
não foram eleitos por sufrágio universal direto para exercer representação em nível regional ou
internacional. Essas instituições não exercem, igualmente, competência legislativa7, mas apenas
consultiva, não tendo qualquer protagonismo decisivo na proposição e aprovação de normas
negociadas em âmbito regional ou internacional e não desfrutam de poder de controle sobre outros
órgãos. No caso específico dos parlamentos vinculados a esquemas integracionistas, não detêm
poder de controle sobre as demais instituições da integração, com exceção do Parlamento Europeu8.
No entanto, no continente americano, onde a presença do Executivo é tão forte, as
assembleias parlamentares regionais aparentam cumprir um papel diferenciado. A existência dessas
instituições pode provocar efeitos estabilizadores nos processos integracionistas. Ainda que não seja
uma força suficiente para difundir uma cultura9 de integração na sociedade de forma geral, os
parlamentos de integração podem se tornar veículo difusor de valores, atitudes e crenças de
cooperação e solidariedade, de superação de rivalidades e de fortalecimento da democracia nos
países da região. Contribuem também para socializar os parlamentares em temas internacionais,
tornando-os mais aptos a participar da formulação e condução da política externa.
O Parlamento do Mercosul (Parlasul) tem também como competência acelerar os
procedimentos legislativos necessários para a entrada em vigor, em cada país, das normas emanadas
dos demais órgãos do Mercosul. Apesar de não ter contribuído ainda para agilizar a internalização
de normas, o Parlasul, nos seus dois primeiros anos de funcionamento, parece vir cumprindo papel
não idealizado inicialmente pelos formuladores do Tratado de Assunção. Como será visto no
Capítulo 5, o Parlamento do Mercosul tem atuado como relevante fórum de debate sobre questões
que requerem um enfoque regional.
5
COTTA, Maurizio. Verbete “Parlamento” in BOBBIO, Norberto, MATTEUCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco.
(2004). Dicionário de Política. Brasília: Editora Universidade de Brasília. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São
Paulo. Vol. dois. p. 883.
6
DRUMMOND, Maria Cláudia. (2005). A Democracia Desconstruída. O Déficit Democrático nas Relações
Internacionais e os Parlamentos de Integração. Brasília, 389 p. Tese (História das Relações Internacionais) - Instituto
de Ciências Humanas, Departamento de História, UnB. pp. 38 e 39.
7
Com exceção do Parlamento Europeu que, em algumas matérias, tem o poder de legislar em conjunto com o Conselho
da União Europeia.
8
DRUMMOND, M.C. (2005). op. cit. p. 39.
9
‘Cultura’ é considerada aqui como um conjunto de valores, atitudes e crenças.
9
Logo, partindo-se do princípio que as assembleias parlamentares regionais podem contribuir
para aprofundar e dar transparência ao movimento e para gerar um ‘ambiente’ integracionista em
diferentes planos da realidade latino-americana, o estudo pretende examinar o papel do Parlamento
do Mercosul (Parlasul) e do Parlamento Latino-Americano (Parlatino) no fortalecimento de uma
cultura integracionista, bem como na difusão de informações sobre temas internacionais para os
parlamentares da região.
O primeiro argumento insere-se no campo de estudos das Relações Internacionais, tomandose como referência os trabalhos que relacionam a participação legislativa com o aumento da
cooperação e da credibilidade dos compromissos internacionais. Baseia-se também na perspectiva
construtivista do atual debate das Relações Internacionais que analisa as interações entre os
diferentes atores na política mundial contemporânea. A abordagem construtivista afirma que os
atores não existem separados de seu ambiente social e de sistemas de significado compartilhado, ou
seja, da cultura10. Logo, segundo essa perspectiva, os interesses e identidades dos atores são
construídos socialmente.
O segundo argumento insere-se no campo de estudos das relações Executivo-Legislativo,
tomando-se como referência o modelo informacional do comportamento legislativo, que relaciona a
expertise gerada no âmbito das comissões com a distribuição de informações e a capacitação de
legisladores medianos, ou seja, não especialistas, a tomarem decisões.
Deve-se, portanto, indagar se a existência de assembleias exerce uma influência positiva
sobre a difusão de uma cultura integracionista e sobre a difusão de informações em temas
internacionais11.
Para tanto, após a Introdução, o Capítulo 2 apresenta, inicialmente, um breve histórico da
integração regional. Em seguida, o Capítulo 3 traz uma revisão de literatura das teorias clássicas de
integração, bem como das diferentes formas que o atual debate das Relações Internacionais analisa a
cooperação, que incluem perspectivas realistas, liberais e construtivistas. São apresentadas também
análises sobre a influência dos interesses domésticos e a participação do Poder Legislativo na
política externa. Esse mesmo Capítulo aborda, no campo de estudos das relações Executivo10
HERZ , Mônica; HOFFMANN, Andrea Ribeiro (2004). Organizações Internacionais. Rio de Janeiro: Elsevier. p. 73
Essa correlação de ideias baseou-se na hipótese desenvolvida por COUTINHO, Marcelo. (2005) Crises Institucionais
e Mudança Política na América do Sul. Rio de Janeiro, 227 p. Tese (Doutorado em Ciência Política) – Departamento de
Ciência Política, IUPERJ: “a variável inclusão política exerce uma influência positiva sobre a variável estabilidade
política”.
11
10
Legislativo, o modelo informacional do comportamento legislativo, que defende ser um dos papéis
fundamentais do Congresso a disseminação de informações para capacitar legisladores a tomar
decisões.
O Capítulo seguinte, o de número 4, aborda o déficit democrático das relações internacionais
e a diplomacia parlamentar. Apresenta também uma tipologia e um breve histórico das assembleias
parlamentares internacionais. Esse mesmo Capítulo discorre, de forma sucinta, sobre as assembleias
das quais o Parlamento brasileiro participa, com exceção do Parlatino e do Parlasul, que são
analisados em capítulo à parte.
Para observar a pertinência dos argumentos teóricos apresentados, é feito, no Capítulo 5, um
levantamento empírico do trabalho desenvolvido pelas Comissões do Parlatino em 2008 e pelas
Sessões Plenárias do Parlasul nos seus dois primeiros anos de funcionamento. Para tanto, são
analisados os atos aprovados, as atas e notas taquigráficas das reuniões. São realizadas também
entrevistas com Parlamentares e funcionários das duas instituições.
Esses dois Parlamentos foram escolhidos, dentre outras razões, por serem as duas únicas
assembleias regionais institucionalizadas por meio de um tratado internacional. Ademais, o Parlatino
é a primeira experiência de assembleia parlamentar da América Latina e tem as suas atividades
organizadas em comissões temáticas bem estruturadas. O trabalho realizado nessas comissões
permitiu examinar os argumentos teóricos do modelo informacional do comportamento legislativo,
no que se refere à difusão de informações.
O Parlasul, por sua vez, foi analisado por diversos motivos: é a única assembleia a que o
Brasil pertence inserida em um processo de integração, com um conjunto de normas e tratados
vigentes; é a atual prioridade do Congresso Nacional; conta com a participação assídua de um
mesmo grupo de parlamentares dos diferentes países, que convive em curtos intervalos de tempo, o
que permitiu observar a criação de um ‘ambiente integracionista’ e o consequente fortalecimento da
cultura de integração; e, finalmente, há a previsão de serem realizadas eleições diretas para os seus
integrantes em 2010.
Por fim, o último capítulo é dedicado a conclusões e o Apêndice I traz as ementas dos atos
aprovados nas Sessões do Parlasul em 2007 e 2008.
O presente trabalho tem por objetivo, portanto, sugerir um caminho a ser investigado sobre o
papel das assembleias parlamentares na integração regional.
11
2. Integração Regional - Breve Histórico
A referência regional da política externa brasileira sofreu transformações ao longo da
formação do Estado nacional. A independência do país não significou a assunção de sua vertente
americana, nem a intensificação de laços com os vizinhos do continente. A sua ligação com a África
e suas relações com a Europa, principalmente com Portugal e Inglaterra, continuavam a lhe conferir
uma vertente geo-econômica atlântico-africana12. Ademais, a monarquia brasileira diferenciava o
país de seus vizinhos, que se identificavam com a forma republicana de governo.
Com a proclamação da república, o Brasil passou a promover uma “americanização” de sua
política externa. Já no Manifesto do Partido Republicano de 1870 havia a afirmação: “Somos da
América e queremos a ser americanos”. O documento afirmava também que o Brasil era um país
isolado, pois na Europa era tido por “uma democracia monárquica que não inspira simpatia nem
provoca adesões. Perante a América passamos por ser uma democracia monarquizada”. Logo, os
republicanos ressaltavam que se esforçariam para “suprimir esse estado de coisas, pondo-nos em
contato fraternal com todos os povos e em solidariedade democrática com o continente de que
fazemos parte”. Para Bueno e Cervo, “o americanismo marcou a república nascente como que por
antinomia ao europeísmo com o qual se identificara a Monarquia” 13.
Durante a gestão do Barão do Rio Branco na pasta das Relações Exteriores, de 1902 a 1912,
o eixo da diplomacia brasileira deslocou-se definitivamente de Londres para Washington. Segundo
Demétrio Magnoli, a absorção do pan-americanismo como concepção de mundo e doutrina
diplomática constituiu a obra principal do Barão14. Em termos econômicos, os Estados Unidos era
um importante mercado consumidor e com amplas perspectivas de expansão para o café e outros
produtos primários. O Brasil, por sua vez, interessava aos Estados Unidos pelo potencial de mercado
e pelas possibilidades que oferecia aos seus investimentos. Ademais das questões econômicas, Rio
Branco serviu-se da amizade norte-americana para “alcançar os objetivos maiores de sua política no
contexto sul-americano. Com o concurso norte-americano, pleiteou para o seu país o status de
primeira potência sul-americana, elevando-lhe o prestígio”15.
12
MAGNOLI, Demétrio. (1997). O corpo da Pátria: Imaginação geográfica e política externa no Brasil. (1808-1912).
São Paulo: Editora da Universidade Estadual Paulista: Moderna.
13
BUENO, Clodoaldo; CERVO, Amado Luiz, (1992). História da política exterior do Brasil. São Paulo: Ática. p. 149.
14
MAGNOLI, D. (1997) op. cit. p. 207.
15
BUENO, C; CERVO, A. L. (1992). op. cit. p. 163.
12
O pan-americanismo surgiu formalmente com a primeira Conferência Pan-Americana
realizada em Washington, de outubro de 1889 a abril de 1890, tendo como base de discussão a ideia
formulada pelo secretário de Estado James Blaine, em 1881, de criação de uma união alfandegária.
A intenção norte-americana, em realidade, era estimular tratados comerciais bilaterais de
reciprocidade parcial. A resistência dos países latino-americanos foi generalizada e essa ideia não
prosperou16. O movimento ganhou corpo e consistência histórica através das conferências
interamericanas (foram realizadas um total de oito conferências internacionais e duas especiais entre
1889 e 1940) e duas reuniões de consulta de ministros do exterior (às vésperas da II Guerra
Mundial). O pan-americanismo foi o veículo para a transformação do continente em esfera de
influência dos Estados Unidos, mas as relações assimétricas estabelecidas entre Washington e os
outros países acabaram por minar os alicerces do movimento e contribuíram para uma ressurreição
da ideia de unidade latino-americana17.
Ainda no século XIX e no decorrer do século XX, houve uma bifurcação na história das
Américas, principalmente em termos econômicos. Os EUA e o Canadá - a América anglo-saxã promoveram a modernização de suas economias, mas os demais países - a América Latina mantiveram por mais algumas décadas a mesma estrutura econômica observada no período
colonial18.
Quanto à identidade do continente, a ideia de América Latina19 foi se formando em oposição
à América anglo-saxã. As iniciativas integracionistas latino-americanas são um reflexo da distinção
entre essas duas Américas. Essas iniciativas remontam ao Congresso Anfictiônico do Panamá,
convocado por Simon Bolívar em 1826, que contou com a participação de representantes
16
VIGEVANI, Tullo. (2005) “História da integração latino-americana: Mercosul e questões subnacionais”. In
WANDERLEY, Luiz Eduardo W., VIGEVANI, Tullo (orgs). (2005). Governos subnacionais e sociedade civil:
integração regional e Mercosul. São Paulo: EDUC; Fundação Editora da Unesp; Fapesp. p. 34.
17
MAGNOLI, D. (1997). op. cit. pp. 198-199.
18
SINGER, Paul. “América do Sul: 2006 – da Geografia à História. Artigo apresentado por ocasião do Seminário
América do Sul: 2006, realizado no Rio de Janeiro, 15 de agosto de 1997, apud COUTO, Leandro Freitas. (2006) O
horizonte regional do Brasil e a construção da América do Sul (1990-2005). Dissertação (Mestrado em Relações
Internacionais) - Instituto de Relações Internacionais, UnB. p. 15.
19
A origem da expressão ‘América Latina’ tem sido creditada a uma ideia concebida pela França, por volta de 1860,
como um programa de ação para incorporar o papel e as aspirações francesas às populações hispânicas do Novo Mundo.
Ver PHELAN, John. (1995) “El origen de la idea de latinoamerica” In: ZEA, Leopoldo (org.) (1995) Fuentes para
cultura latinoamericana. México: Fundo de Cultura Econômica. Essa origem tem sido contestada. Para a historiadora
mexicana Mônica Quijada, os primeiros a utilizarem a expressão foram os próprios latino-americanos. A primeira
menção encontrada de ‘América Latina’ estaria no poema “As duas Américas”, do colombiano Torres Caicedo, de 1856.
Ver QUIJADA, Mônica. (1998) “Sobre el origen y difusión del nombre ‘América Latina’”. Revista de las Índias, nº 214,
pp 595-616, apud OPPENHEIMER, Andrés. (2007) Contos do Vigário: o engano de Washington, a mentira populista e
a esperança da América Latina. Rio de Janeiro: Record. p. 183.
13
plenipotenciários da Colômbia, da América Central, dos Estados Unidos Mexicanos e da República
do Peru. O Brasil aceitou o convite, nomeou por decreto o seu representante, mas não compareceu.
Não se sabe exatamente a razão desse não comparecimento. Curiosamente, o Brasil terminou sendo
depositário dos únicos originais existentes das Atas do Congresso. Em 18 de novembro de 2000, no
âmbito da X Cúpula Ibero-Americana de Chefes de Estado e de Governo, o Presidente Fernando
Henrique Cardoso fez a sessão, em depósito, das Atas ao Governo panamenho20.
No início do século XX, entre 1907 e 1915, houve um movimento integracionista no Cone Sul
que levou Argentina, Brasil e Chile a participaram de negociações com vistas a assinar um tratado
de “cordial inteligência política”, conhecido como Acordo ABC21, que de fato nunca chegou a ter
alguma formalidade. Para Tullo Vigevani, o Acordo ABC correspondeu à necessidade dos três
países de atenuarem as suas divergências e de tentarem aparecer no cenário internacional com um
discurso parcialmente unificado, já que as tensões existentes não favoreciam a nenhum deles. A
ideia de cooperação econômica chegou a ser vislumbrada, mas nada de efetivo foi feito. As
contradições entre os três países, principalmente a resistência da Argentina aos EUA, não partilhada
pelo Brasil, acabaram por enfraquecer o movimento, até o seu total desaparecimento por volta de
192522.
O ideal integracionista latino-americano surgiu, no entanto, como vontade organizada, no
ambiente da Guerra Fria, como resultado de um longo processo e de uma reação à hegemonia dos
EUA e ao pan-americanismo. Logo após a Segunda Guerra Mundial, verificou-se a coexistência de
dois diferentes movimentos: a consolidação de uma identidade para a região, que passou a
autodenominar-se América Latina, termo que guardava certa oposição ou diferenciação em relação
aos EUA, e a institucionalização do sistema interamericano que, além de englobar os EUA,
confirmava e legitimava sua liderança política no continente23.
Arturo Ardao aponta o ano de 1948 como um marco histórico para os termos panamericanismo e latino-americanismo, uma vez que o pan-americanismo
20
ALEIXO, José Carlos Brandi. (2001) Brasil y el Congreso Anfictiónico de Panamá. Cuadernos del Parlatino nº15. São
Paulo: Parlamento Latinoamericano.
21
Para uma análise detalhada do Acordo ABC, ver CONDURU, Guilherme Frazão. (1998). “O Subsistema Americano,
Rio Branco e o ABC”. Revista Brasileira de Política Internacional. Brasília, 41 (2), jul/dez 1998.
22
VIGEVANI, T.(2005) op. cit. pp. 35-36.
23
AZEVEDO, Débora Bithiat de. (1998) “Relações Interamericanas: a Unidade na Guerra Fria”. In: ALMEIDA, Jaime
(org.) Caminhos da História da América no Brasil – Tendências e Contornos de um Campo Historiográfico. Brasília:
ANPHLAC – Associação Nacional de Pesquisadores de História Latino-Americana e Caribenha. p. 515.
14
“experimenta su mayor transformación com su conversión terminológica en ‘interamericanismo’ y la creación de
la Organización de los Estados Americanos; en ese mismo año el latinoamericanismo es acogido por primera vez en la
denominación oficial de un organismo internacional, al constituirse en el seno de las Naciones Unidas la Comisión
Econômica para América Latina, CEPAL”24.
Nos anos 60, a meta da integração na América Latina baseava-se, porém, em fundamentos
puramente comerciais. Diferente do modelo europeu que também privilegiou uma aproximação
política entre os Estados, visando a superação de profundas rivalidades, o movimento integracionista
latino americano surgiu como uma forma de superar o subdesenvolvimento da região.
Os estudos da CEPAL - Comissão Econômica para a América Latina (somente em 1984
agregaria “Caribe” ao nome), dos anos 50 e início dos anos 60, vinculavam o desenvolvimento da
região à industrialização e ao estabelecimento de zonas de livre comércio. A criação de um mercado
comum latino-americano levaria à diminuição da dependência da região às flutuações das
economias dos países industrializados. Esse pensamento baseava-se nas ideias de Raúl Prebisch,
Secretário Executivo da CEPAL de 1950 a 1963, que identificou a deteriorização dos termos de
troca nas relações comerciais dos países latino-americanos, em cujas pautas de exportação
predominavam produtos primários. Essa relação desfavorável acarretava a marginalização da
América Latina dos fluxos de comércio internacional25. O desenvolvimento das economias deveria
ser estimulado, portanto, por um processo de substituição de importações e pelo incremento do
comércio intra-regional, com a redução de tarifas alfandegárias, que aparentemente o limitavam.
Baseado nessas premissas, países do continente firmaram, em fevereiro de 1960, o Tratado
de Montevidéu, que criou a ALALC (Associação Latino-Americana de Livre Comércio), reunindo
Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai, Peru e Uruguai, seguidos pela Colômbia (setembro de
1961), Equador (novembro de 1961), Venezuela (agosto de 1966) e Bolívia (fevereiro de 1967),
com o objetivo de estabelecer uma área de livre comércio na região. A meta era integrar os países
em termos puramente comerciais. O objeto mais importante de negociação eram as concessões
tarifárias, não havia a preocupação de estender a integração a outros setores da sociedade.
Os primeiros anos de funcionamento da ALALC são avaliados como positivos. De julho de
1961 a 1970, foram feitas 98% das concessões alfandegárias nacionais, enquanto apenas 2% foram
24
ARDAO, Arturo. (1993) “Panamericanismo y latinoamericanismo”. In ZEA, Leopoldo (org.). América Latina en sus
ideas. México: Siglo XXI Editores; Paris: Unesco. p. 166.
25
DRUMMOND, M. C. (2005) op. cit. p. 175.
15
assinadas nos dez anos seguintes, de 1971 a 198026, quando a ALALC é encerrada e substituída pela
ALADI (Associação Latino-Americana de Integração).
As possíveis causas do definhamento da ALALC estão relacionadas à distribuição desigual
de custos e benefícios. Enquanto Argentina, Brasil e México obtinham resultados positivos,
particularmente no comércio de manufaturados, países menores e médios se encontravam em
desvantagem. As medidas liberalizantes, no entanto, tiveram pouco impacto nas economias
regionais. Para Tullo Vigevani, Brasil e México, nesse período, adotavam estratégias de crescimento
voltadas para o próprio mercado, com medidas protecionistas que passaram a ser a base de um
processo de industrialização mais avançado. Esse foi um dos elementos decisivos para a
inviabilidade de uma forma real de integração. Além disso, politicamente, a maior parte dos núcleos
decisórios dos diferentes Estados não se conectou ao processo de integração, não tendo havido
nenhum esforço no sentido de tornar o movimento um fato nacional relevante27.
Nos anos 70, evidenciou-se a aspiração generalizada de flexibilizar os mecanismos
operacionais criados a partir de 1960, eliminando, no que fosse possível, as metas quantitativas e os
prazos definidos para alcançar os objetivos de criação de um mercado comum. Iniciaram-se análises
com vistas a promover acertos para acordos parciais, entre grupos ou pares de países, limitando o
acordo regional a uma zona de preferências comerciais28.
Um novo acordo, conhecido como Tratado de Montevidéu de 1980, encerrou a ALALC e
criou a ALADI, abandonando o objetivo de estabelecer uma zona de livre comércio regional. Foram
deixados de lado os compromissos quantitativos e foi criado um instrumento de registro de acordos
entre dois ou mais países29.
Em seus primeiros anos, a ALADI consolidou parcialmente o que já havia sido alcançado e o
Acordo de Preferência Tarifário Regional, assinado em 1984 em níveis baixos, produziu pequeno
efeito no comércio regional. Entretanto, a possibilidade criada pela ALADI de negociação de
acordos bilaterais acrescentou um instrumento intensamente utilizado nos anos seguintes,
principalmente pelo Brasil e pela Argentina30.
26
MOAVRO, Horacio Roberto (1992). La decisión: aportes para la integración latinoamericana. Caracas: Ifedec /
Instituto de Altos Estudios de América Latina, Universidad Simon Bolívar, apud VIGEVANI, T. (2005) op. cit. p.50.
27
VIGEVANI, T. (2005), op. cit. pp. 49 - 54.
28
Ibid., p. 61.
29
Ibid., p. 69.
30
Ibid., p. 71.
16
A partir da metade dos anos 80, os governos desses dois países adotaram uma mudança de
atitude quanto à integração regional. De acordo com a literatura que analisa as relações entre Brasil
e Argentina, os marcos iniciais de aproximação são a Ata de Iguaçu, firmada pelos Presidentes Raúl
Alfonsín e José Sarney, em novembro de 1985, e o Programa de Cooperação e Integração
Econômica Brasil-Argentina, assinado em julho de 1986. É preciso ressaltar, no entanto, que,
anteriormente, dois acordos contribuíram para o início da superação do clima de rivalidade existente
até então: o acordo de cooperação no campo nuclear, firmado em 1977, e o acordo que permitiu a
utilização trinacional das águas do Rio Paraná, viabilizando as hidrelétricas de Itaipu e Corpus,
assinado em 1979.
A aproximação dos dois países envolveu iniciativas nos planos político, econômico e
estratégico e desencadeou o processo de negociação que conduziu à criação do Mercosul. Para Luis
Felipe Seixas Corrêa,
“... talvez a principal e mais duradoura linha de política externa do governo Sarney tenha sido a reformulação do
relacionamento do Brasil com a Argentina, mediante a superação de rivalidades e desconfianças que sobreviviam ao
passado e a concomitante implantação de um espaço preferencial de entendimento democrático e de integração
econômica que veio a desembocar no Mercosul”31.
Com a chegada de Carlos Menem ao Poder, em 1989, e Fernando Collor de Melo, em 1990,
foram definidos novos paradigmas de desenvolvimento, que alteraram as políticas externas dos dois
países. As rápidas transformações do sistema internacional, a partir de 1989, e a orientação liberal
conferida pelos dois governos às políticas domésticas modificaram substantivamente o contexto e o
conteúdo da integração, circunscrevendo o seu âmbito à esfera comercial 32.
Em dezembro de 1990, o Acordo de Complementação Econômica nº 14, assinado pelo Brasil
e Argentina no âmbito da ALADI, absorveu todos os acordos e protocolos bilaterais firmados até
então. O mecanismo de degravação tarifária linear e automática constante desse acordo foi
transposto para o Tratado de Assunção, que criou o Mercosul, com inovação quanto ao ritmo
diferenciado para a degravação tarifária do Paraguai e do Uruguai. Os dois últimos ainda se
beneficiaram de um maior número de produtos mantidos fora do regime de liberalização e de um
31
SEIXAS CORRÊA, Luís Felipe (1996). “A Política Externa de José Sarney”. In: ALBUQUERQUE, José Augusto
Guilhon (org.). Sessenta anos de política externa brasileira (1930-1990): crescimento, modernização e política externa
(v.1). São Paulo: Annablume/Nupri/USP.
32
VAZ, Alides Costa. (2002) Cooperação, integração e o processo negociador: a construção do Mercosul. Brasília:
IBRI, pp. 81-82; 85.
17
tratamento mais favorável quanto a cotas e ao regime de adequação à tarifa externa comum, criado
posteriormente com o Protocolo de Ouro Preto, de dezembro de 199433.
Para Alcides Costa Vaz, o multilateralismo do Mercosul, com a incorporação do Uruguai e
do Paraguai, relacionou-se mais a injunções e interesses políticos do que a considerações de ordem
estritamente econômica. O lançamento da Iniciativa para as Américas, em junho de 1990 pelos
EUA, com uma proposta de integração continental, alterou, sobretudo para o Brasil, a perspectiva de
integração no Cone Sul. O país passou a considerar fundamental incorporar outros países no sentido
de agregar capacidades para uma eventual negociação com os EUA. Ademais, além do grande
interesse do Uruguai, após a posse do Presidente Alberto Lacalle, em se inserir no processo, Brasil e
Argentina, por motivações diferentes, passaram a ter interesse na incorporação também do Paraguai,
que inaugurava nova fase política, com a queda do regime do Presidente Alfredo Stroessner. Para a
Argentina, a inclusão dos dois países seria um elemento de estabilidade e de impulso ao
desenvolvimento político e econômico da Bacia do Prata. Para o Brasil, o interesse na incorporação
do Paraguai estava relacionado a questões energéticas (o novo governos paraguaio propunha a
revisão do Tratado de Itaipu) e ao comércio fronteiriço. A vigência de regimes democraticamente
eleitos em todos os países e comprometidos com reformas de cunho liberal justificava, em termos
políticos, a ampliação do processo de integração, com o que se instauraria contexto mais propício às
reformas econômicas que os países pretendiam implementar34.
Nesse contexto, com o objetivo fundamental de estabelecer um mercado comum entre os
quatro países em um prazo de cinco anos, o Tratado de Assunção foi firmado em março de 1991.
Para sua consecução, aludia-se, no texto, à coordenação macroeconômica e à possibilidade de
incorporação de acordos de complementação industrial. No entanto, em termos operativos,
instrumentalizou-se apenas a criação de uma zona de livre comércio35.
No momento de seu lançamento, o Mercosul pautou-se por um rígido cronograma de metas a
serem atingidas em prazos pré-estipulados, o que imprimiu às negociações comerciais um ritmo
intenso. O processo de integração, no entanto, delimitou-se à arena comercial. A não criação de
instâncias supranacionais garantiu a preservação de amplos espaços de soberania, retratados nas
diferenças de políticas domésticas e de políticas exteriores dos países. A adoção do consenso como
critério para a tomada de decisões foi uma forma de harmonizar interesses e peso político dos sócios
33
Ibid. p. 94.
Ibid. pp. 127-133.
35
Ibid. p. 109.
34
18
maiores com as expectativas de benefícios dos sócios menores. No entanto, segundo Alcides Vaz, o
consenso não suplantou a realidade das assimetrias de poder e não implicou em diluição da
capacidade de Brasil e Argentina de conduzirem o processo nos termos por eles acordados36.
Nesse contexto, a identidade latino-americana não correspondia mais às necessidades da
forma de inserção internacional do Brasil. Inicialmente, o Cone Sul parecia ser a nova referência da
identidade regional do país. Porém, em 1993, antes mesmo da consolidação do Mercosul, a
diplomacia brasileira já dava mostras de sua intenção de ampliar o horizonte regional da política
externa. Por ocasião da Reunião Presidencial do Grupo do Rio37, realizada em Santiago naquele ano,
o Presidente Itamar Franco propôs a criação da Área de Livre Comércio Sul-Americana – ALCSA.
O lançamento da ALCSA foi uma forma de se contrapor à atratividade que o Tratado de Livre
Comércio da América do Norte - o NAFTA, recém firmado pelo Canadá, EUA e México, poderia
exercer nos países sul-americanos. A aproximação do México com os EUA e o Canadá, bem como a
vinculação mais estreita dos países da América Central e do Caribe com a economia norteamericana contribuíram, igualmente, para o enfraquecimento da América Latina como conceito
balizador da atuação internacional do Brasil38.
Apesar de a ALCSA não ter sido levada adiante, a ideia da integração sul-americana
continuou a vigorar e foi retomada de forma explícita no segundo governo do Presidente Fernando
Henrique Cardoso, com a realização da I Reunião dos Presidentes da América do Sul, em Brasília,
em setembro de 2000.
Segundo Celso Lafer, a Cúpula visava aprofundar a cooperação já existente no espaço
comum, convertendo esse espaço em um projeto. Este, voltado para organizar em outro patamar a
convivência sul-americana, incluía projetos de integração física, baseados em uma perspectiva
geoeconômica do espaço regional39. O Presidente Fernando Henrique ressaltava, igualmente, que a
36
Ibid. pp. 140-141
O Grupo do Rio, também denominado Mecanismo Permanente de Consulta e Concertação Política da América Latina
e do Caribe, foi instituído por declaração assinada no Rio de Janeiro, em dezembro de 1986, como instrumento para a
consolidação da democracia e a prática da concertação política de seus membros. Constitui canal para a diplomacia
presidencial e foro para concertação de posições latino-americanas e caribenhas em questões regionais e internacionais.
É composto pelos seguintes países: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Equador,
Guatemala, Guiana, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai e
Venezuela. A Guiana representa adicionalmente a Comunidade do Caribe no Mecanismo.
38
COUTO. L. F. (2006) op. cit. pp. 34 -35; 44.
39
LAFER, Celso. (2007) A Identidade Internacional do Brasil e a Política Externa Brasileira: passado, presente e
futuro. São Paulo: Perspectiva. p. 56.
37
19
reunião seria o espaço de “reafirmação da identidade própria da América do Sul como região”40.
Logo, a Cúpula contribuiu para reforçar a valorização do conceito de América do Sul. O encontro
seria também uma oportunidade para que os países sul-americanos se unissem para negociar
conjuntamente com os EUA a Área de Livre Comércio das Américas – ALCA, proposta pelo
Presidente norte-americano Bill Clinton em dezembro de 1994, durante a I Cúpula das Américas.
A integração das infraestruturas foi o principal tema de discussão. Foi aprovado um Plano de
Ação das atividades a serem desenvolvidas na região para os 10 anos seguintes, dando origem à
IIRSA - Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana. A IIRSA teria como
objetivo dotar a região de uma infraestrutura básica, nas áreas de transporte, comunicações e
energia, viabilizando uma maior integração comercial e social do continente sul-americano.
A infraestrutura foi também a base das discussões tanto da II Reunião, em Guaiaquil,
Equador, em julho de 2002, como da III Reunião de Presidentes da América do Sul, em Cusco, em
dezembro de 2004, já no governo do Presidente Luis Inácio Lula da Silva. Na reunião de Cusco, foi
lançada a Comunidade Sul-Americana de Nações – CASA, que reforçava a ideia de fortalecimento
da identidade própria da região, e assinada a “Declaração de Ayacucho”, que reafirmava o apoio à
IIRSA e apresentava uma lista de 31 projetos de infraestrutura a serem implantados até 2010.
A CASA assentava-se em três pilares: na concertação política e diplomática, com o reforço à
importância da democracia; na aproximação do Mercosul com a Comunidade Andina de Nações –
CAN, com a adição do Chile, Guiana e Suriname, com um enfoque econômico; e na priorização da
integração da infraestrutura regional, com a escolha dos projetos prioritários41.
A partir de então, os encontros presidenciais passaram a se denominar Reunião de Chefes de
Estado dos Países da Comunidade Sul-Americana de Nações e foram realizados em Brasília, em
setembro de 2005; em Cochabamba, Bolívia, em dezembro de 2006; em Brasília, em maio de 2008,
já com a denominação de Reunião de Chefes de Estado da União das Nações Sul-Americanas –
UNASUL, e na Costa do Sauípe, Bahia, em dezembro de 2008. Essa última foi realizada
concomitantemente a três outras Cúpulas: do Mercosul, do Grupo do Rio, e da América Latina e
Caribe sobre a Integração Regional e o Desenvolvimento (CALC).
Na reunião de Brasília de maio de 2008, foi firmado o Tratado Constitutivo da Unasul, que
entrará em vigor após o depósito da nona ratificação. De acordo com a Exposição de Motivos que
40
CARDOSO, Fernando Henrique. “O Brasil e uma nova América do Sul”. Valor Econômico, 30 de agosto de 2000,
apud COUTO, L.F.(2006) p. 37.
41
COUTO. L.F. (2006) op.cit. p. 55.
20
acompanha o Tratado encaminhado ao Congresso Nacional, o Plano de Ação da UNASUL, em sua
primeira fase,
“contemplará projetos nas seguintes áreas prioritárias: integração financeira, infraestrutura, energia, políticas
sociais e educação. Ademais, possibilitará dar continuidade a outras iniciativas relevantes para a integração, tais como a
instituição de um mecanismo regional de solução de controvérsias em matéria de investimentos, a criação de um
Parlamento e de um Conselho de Defesa sul-americanos.”42.
A instituição do Parlamento Sul-Americano, com sede em Cochabamba, Bolívia, está
previsto no Art. 17 do Tratado, que dispõe também, no Artigo Transitório, sobre uma Comissão
Especial com o objetivo de elaborar um Projeto de Protocolo Adicional que estabelecerá o
Parlamento. Conforme será tratado no Capítulo 4 a criação desse Parlamento não está sendo muito
bem vista pelos Parlamentares.
É possível observar, portanto, que o movimento integracionista vem passando por
significativas transformações nestes primeiros anos deste novo século. Ademais do grande ativismo
da diplomacia presidencial, há uma notória mudança de paradigmas no formato da integração. De
acordo com Lima e Coutinho, do regionalismo aberto, centrado no livre comércio, estamos passando
para a integração física e produtiva, e
“de um modelo do tipo rule-driven (dirigido por regras) para outro do tipo policy-driven (dirigido por
políticas), no qual ideias de territorialidade, identidade e construção concreta de um espaço regional vêm à tona,
inclusive com o retorno do Estado para o centro do palco, atuando como indutor – agora em maior parceria com a
iniciativa privada – de um projeto de integração permanente” 43.
Para os dois autores, a mudança de paradigmas não abandona o esforço empreendido para a
integração comercial, mas adapta o regionalismo ao esgotamento do ideário neoliberal e à ascensão
das esquerdas na América do Sul.
Logo, a referência regional da política externa brasileira já foi americana, passou a ser latinoamericana e atualmente é sul-americana44. É importante lembrar, no entanto, conforme ressalta Luís
Cláudio Villafañe G. Santos, que, ao afirmar a vertente sul-americana da identidade brasileira, não
se está excluindo completamente as dimensões latino-americana e continental. A América Latina
continuará a ser um conceito útil em diversos contextos como, por exemplo, grupo parlamentar no
âmbito de organizações internacionais. Não há nenhum sentido prático em se pensar na substituição
42
Exposição de Motivos nº 00225, que acompanha o texto do Tratado Constitutivo da União das Nações SulAmericanas – UNASUL. Disponível em http://www2.camara.gov.br/proposicoes - Mensagem 537/2008. Acesso em 21
de abril de 2009.
43
LIMA, M.R.S.de; COUTINHO, M. (2006) “Integração Moderna”. op. cit. p. 14.
21
do Grupo Latino-Americano e do Caribe (Grulac), que existe na União Interparlamentar, por um
grupo exclusivamente sul-americano45.
Nesse sentido, a promoção da I Cúpula da América Latina e Caribe (CALC), em dezembro
de 2008, foi bastante significativa. O simbolismo da Reunião, que reuniu 31 países, foi evidenciado
pelo caráter exclusivamente regional do encontro, que contou com a presença de Cuba e sem a dos
EUA ou de quaisquer outros “poderes externos”, conforme assinalou o Chanceler Celso Amorim.
Paralelamente, a decisão dos países do Grupo do Rio, reunidos em Cúpula na mesma ocasião, em
inserir Cuba como membro pleno do Grupo, reforçou a mensagem de que os países latinoamericanos desejam uma nova inserção desse país no cenário internacional. A convocação de 4
Reuniões de Cúpulas pelo governo brasileiro no mesmo período e no mesmo local – CALC, Unasul,
Mercosul e Grupo do Rio, poucos meses antes da Cúpula das Américas em Trinidad e Tobago, em
abril de 2009, sem a presença de Cuba, evidencia um passo para afastar a região da órbita de
influência dos EUA e fortalecer a liderança do Brasil46.
No âmbito legislativo, desde a criação do Parlatino, a primeira experiência de constituição de
uma assembleia parlamentar regional no continente, os Congressos da região demonstram não
querer ficar alheio ao processo integracionista. A participação parlamentar, no entanto, é sempre
fruto de muita pressão. No fim dos anos 70 e durante os anos 80, foram criadas várias assembleias,
com maior ou menor grau de institucionalização: Parlamento Andino (1979), Parlamento CentroAmericano (1987), Parlamento Indígena (1988) e Parlamento Amazônico (1989-2000 e desde 2005
tentativas de retomada). Nos anos 90, o Tratado de Assunção de 1991, ato fundador do Mercosul,
previu a criação de uma Comissão Parlamentar Conjunta (CPC), que foi constituída naquele mesmo
ano. Em dezembro de 2006, a CPC transformou-se no Parlamento do Mercosul. A possibilidade de
formação da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) levou à criação da Conferência
Parlamentar das Américas (COPA), em 1997, e do Fórum Interparlamentar das Américas (FIPA), já
em 2001.
Fora do âmbito regional, em 1991, foi criado o Fórum Parlamentar Ibero-Americano, com o
objetivo de discutir previamente os temas tratados na Cúpula Ibero-Americana de Chefes de Estado
44
COUTO, L.F. (2006) op. cit. p. 4.
SANTOS, Luis Cláudio Villafañe G. (2005). “A América do Sul no discurso diplomático brasileiro”. Revista
Brasileira de Política. Internacional. Brasília, 48 (2). p. 203.
46
BARRIONUEVO, Alexei. The New York Times. “Cúpula revela nova ordem regional”, O Estado de São Paulo,
18/12/2008;. e EQUIPE PONTES, “Cúpula latino-americana na Costa do Sauípe marca a volta de Cuba ao cenário
45
22
e de Governo. O resultado do debate parlamentar é encaminhado aos representantes dos Executivos.
Em 1998, parlamentares de Estados membros da Comunidade de Países de Língua Portuguesa
(CPLP) instituíram o Fórum dos Parlamentos de Língua Portuguesa – FPLP que, em novembro de
2007, por Resolução do Conselho de Ministros da Comunidade, transformou-se na Assembleia
Parlamentar da CPLP. A primeira reunião da Assembleia ocorreu em abril de 2009. As Conferências
Interparlamentares União Europeia - América Latina, realizadas no âmbito do Parlatino e do
Parlamento Europeu, deram origem à Assembleia Euro-Latino-Americana (Eurolat), que agora
também inclui o Parlamento Andino, o Parlamento Centro-Americano e o Parlamento do Mercosul.
A Eurolat é uma interessante experiência de diálogo entre assembleias parlamentares dos dois
continentes.
No caso brasileiro, o interesse do Legislativo pela busca da integração com a América Latina
foi claramente reafirmado com a iniciativa parlamentar da inclusão, como princípio diretor nas
relações internacionais do país, do parágrafo único do art. 4º na Carta constitucional de 1988:
“A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da
América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações”.
Esse parágrafo tem a sua origem na Emenda ES 34.239-8, de autoria do então Senador
Constituinte Marcondes Gadelha, apresentada em Plenário no dia 05.09.1987, durante os trabalhos
da Assembleia Nacional Constituinte. Na justificativa da proposição, o autor informou que a
inclusão desse dispositivo no texto da Constituição seria uma prova inabalável dos propósitos
brasileiros de integrar-se aos demais países da região. Salientou também que o ideal integracionista
entrava numa fase decisiva premido por circunstâncias geopolíticas, pois “a realidade moderna é a
realidade dos grandes conjuntos geopolíticos”, e que todos os vínculos sócio-culturais
impulsionavam os povos da América Latina à realização de um vasto mercado comum “capaz de
transcender as limitações e vicissitudes de cada estado-membro”. Na sustentação oral, o então
Senador, à época Presidente do Grupo Brasileiro do Parlatino, salientou que havia uma expectativa
muito grande no âmbito do Parlamento Latino-Americano para a aprovação da Emenda, pois o texto
seria objeto de cópia para inclusão nas constituições de cada um dos países membros do Parlatino. O
Brasil estaria dando “um exemplo, arrastando a todos para escreverem textos dos quais resultará ....
internacional”, Pontes Quinzenal - International Centre for Trade and Sustainable Development, , Volume 3, número
23, 22/12/ 2008. Disponível em: http://ictsd.net/news/pontesquinzenal Acesso em: 15 de maio de 2009.
23
futuramente, uma verdadeira confederação de povos latino-americanos, unidos em um só ideal de
paz, de prosperidade, de bem-estar social e de entendimentos”.
Segundo o ex-Senador, o texto da Emenda era uma cópia quase literal do art.100 da
Constituição peruana e que a repetição tinha o propósito de estabelecer uma homogeneidade de
linguagem a fim de induzir uma maior aproximação entre os países do continente. Em 2001,
segundo estudo realizado por Ricardo SCHEMBRI CARRASQUILLA para o Parlatino47, nove países48
possuíam em seus textos constitucionais um dispositivo com referência, de alguma forma, à
integração latino-americana.
No entanto, na visão de Leandro Couto Freitas, o parágrafo único do artigo 4º da Constituição
de 1988 apresenta um “retrato estático de um período que estava se encerrando”. Já no fim da
década de 1980, o conceito de América Latina começava a ser questionado e a formação de uma
comunidade latino-americana de nações era improvável49.
Apesar do empenho do Legislativo em participar do movimento integracionista, há um total
desconhecimento pela sociedade, de forma geral, das atividades dessas instituições parlamentares
internacionais. As causas desse desconhecimento podem estar relacionadas à pouca repercussão do
trabalho desenvolvido por essas assembleias e pelo pouco interesse dos Executivos na participação
dos Legislativos na formulação e condução da política externa de seus respectivos países. Com a
instalação do Parlamento do Mercosul, em dezembro de 2006, e as eleições diretas para os seus
membros em 2010, adquire relevância conhecer o trabalho dessas instituições parlamentares
internacionais e o papel que desempenham no movimento integracionista da região.
47
SCHEMBRI CARRASQUILLA, Ricardo (2001). Teoría Jurídica de la Integración Latinoamericana. São Paulo.
Parlatino. Disponível em: http://www.parlatino.org/web/pt/temas-especiais/comunidad-latinoamericana-de-nacionesclan/61-teoria-juridica-de-la-integracion-latino-americana.html Acesso em 15 de outubro de 2008.
48
Colômbia, Cuba, Brasil, Equador, El Salvador, Nicarágua, Paraguai, Uruguai, Venezuela. A Constituição da
Guatemala tem um dispositivo que prevê a integração centro-americana. É interessante observar que o estudo não faz
referência à Constituição peruana, que deu origem ao dispositivo brasileiro.
49
COUTO, L.F. (2006) op. cit. p. 40.
24
3. Poder Legislativo: Cooperação internacional e difusão de informações - Revisão de
Literatura
Esse capítulo faz, inicialmente, de forma sucinta, uma revisão de literatura das teorias
clássicas de integração bem como das diferentes formas que o atual debate das Relações
Internacionais analisa a cooperação, que incluem perspectivas realistas, liberais e construtivistas. A
seguir, são apresentadas análises sobre a influência dos interesses domésticos e a participação do
Poder Legislativo na política externa. Por fim, no campo de estudos das relações ExecutivoLegislativo, é abordado o modelo informacional do comportamento legislativo, que defende ser um
dos papéis fundamentais do Congresso a disseminação de informações para a tomada de decisões.
Uma das construções teóricas pioneiras referentes à integração é o funcionalismo. O
principal expoente da abordagem funcional é o cientista político David Mitrany, que propôs esse
método como solução para uma paz duradoura, em estudo intitulado A Working Peace System,
publicado em 1943. Um dos pilares da teoria é a transferência gradual de soberania, por meio do
desempenho conjunto de funções. O funcionalismo procura deixar de lado o elo tradicional entre
autoridade e um território definido, relacionando a autoridade a uma atividade específica.
“...sovereignty cannot ... be transferred effectively through a formula, only through a function. By entrusting an
authority with a certain task, carrying with it command over the requisite powers and means, a slice of sovereignty is
transferred from the old authority to the new; and the accumulation of such partial transfers in time brings about a
translation of true seat of authority”50.
Essa teoria baseia-se na ideia de que os governos delegariam tarefas específicas a
organizações internacionais, tarefas estas a serem desempenhadas por técnicos, em áreas não
polêmicas e apolíticas, com vistas à realização do bem comum. Seriam identificadas iniciativas
necessárias à solução de dificuldades comuns a vários Estados. Dessa forma, segundo Mitrany,
várias funções seriam cumpridas em conjunto pelos Estados por meio das organizações
internacionais, resultando em uma comunidade integrada, cuja burocracia, com o passar do tempo,
deslocaria o foco de sua lealdade do Estado de origem para as instituições comunitárias. É
importante assinalar que esses primeiros estudos não vislumbravam os esquemas de integração entre
50
MITRANY, David (1966). A Working Peace System. Chicago: Qurdrangle Books. pp. 27 e 31, apud MATTLI,
Walter. (1999). The Logic of Regional Integration: Europe and Beyond. Cambridge: Cambridge University Press. p. 22.
25
países, como ocorre atualmente, mas sim a criação de organizações internacionais voltadas para uma
função específica51.
Mais recentemente, a maior parte dos estudiosos passou a tentar compreender as dimensões
políticas e institucionais da integração. Procuraram especificar o contexto político em que ela ocorre
e apresentaram de forma criteriosa as causas do processo integracionista.
Nesse contexto, a teoria funcionalista foi aperfeiçoada, tendo os seus conceitos sido
encaixados em uma rigorosa estrutura utilitária, transformando-se no neofuncionalismo. Essa nova
teoria tem, como premissa básica, a crença que o único método possível para assegurar aos estados o
máximo de bem-estar é a supranacionalidade. A fim de explicar as causas para a integração
estender-se ao longo do tempo, a teoria neofuncionalista utilizou conceitos de spillover52 do
funcionalismo, atualizou o conceito de interesse comum e analisou as dinâmicas de interação de
grupos subnacionais e supranacionais53.
Um dos maiores expoentes do neofuncionalismo, Ernst Haas, estudou em profundidade o
spillover em sua obra The Uniting of Europe. Uma das grandes contribuições de Haas ao estudo da
teoria da integração foi a utilização de conceitos do funcionalismo para aplicá-los aos esquemas de
integração regional então em surgimento54. Em seus estudos, ele utilizou a teoria política de
interesses para explicar o movimento propulsor da integração. Para Haas, qualquer cooperação entre
grupos resulta de percepções convergentes de interesse, inclusive por parte dos Estados, e não de
interesse no bem comum.
“(...) a verdadeira integração é alcançada quando fica satisfeito o critério subjetivo das expectativas de certas
elites: se as expectativas das elites-chave na região convergem no sentido de demandas de mudança pacífica e outros
benefícios que só são considerados alcançáveis por meio da união, a integração está caminhando”55.
Nesse sentido, Karl Deutsch é um autor que identifica a importância das pressões dos grupos
de interesse no processo de formulação da política externa, e também mostra que os grupos, quando
compartilham os mesmos interesses, podem estender-se para além das fronteiras nacionais e formar
51
DRUMMOND, Maria Cláudia. (1995) O Mercosul e a Articulação de Atores Sociais – O caso brasileiro (19911994). Brasília, 216 p. Dissertação (Mestrado em Relações Internacionais) - Departamento de Ciência Política e
Relações Internacionais, UnB. pp.48 e 43.
52
De acordo com DRU MMOND, M.C. (2005) op. cit. p. 72, spillover pode ser definido como o mecanismo pelo qual se
dá a transposição da metodologia da integração de um setor para outro, como resultado de uma percepção positiva, pelas
elites nacionais, de seus resultados.
53
MATTLI, W. (1999). op. cit. p. 19.
54
DRUMMOND, M.C. (1995) op. cit. p.52
55
HAAS, E. (1958) The Uniting of Europe. Stanford: Stanford University Press. p. 442, apud VIGEVANI, T. (2005).
op. cit. p. 55.
26
alianças56. Na sua visão, para deixar de ser um feixe de boas intenções e passar a integrar a rotina de
um país, inclusive o planejamento empresarial e o processo decisório governamental, a integração
deve interessar a grupos de interesse substanciais e a extensos segmentos da população.
A integração, para Deutsch, é um processo pelo qual se obtém tal relacionamento entre as
partes, que essa relação será capaz de alterar o comportamento delas relativamente ao que seria se
não tivessem sido integradas. Na integração política, configurar-se-ia suficiente interdependência, a
ponto de alterar os rumos do processo decisório dos agentes políticos nos momentos de tensão57.
O intergovernamentalismo é outra abordagem analítica da integração. Em muitos aspectos,
suas premissas são contrárias às do neofuncionalismo. A integração é vista como uma sequência de
barganhas interestatais provocadas pela convergência de preferências políticas entre os estados. É
utilizada para maximizar a riqueza e o poder dos estados58. A ênfase nos chefes de estado como
atores centrais do processo integracionista é a sua principal diferença em relação ao
neofuncionalismo. Para Walter Mattli, os líderes políticos, orgulhosos de suas soberanias nacionais,
limitam cuidadosamente qualquer sacrifício de soberania necessário ao alcance de objetivos
comuns. “Big states exercise a ‘de facto’ veto over fundamental changes in the rules of
integration”59.
Tanto o neofuncionalismo como o intergovernamentalismo caracterizam os movimentos
integracionistas atualmente existentes. Na União Europeia, a criação de instituições supranacionais e
o processo decisório de votações por maiorias conferem à integração um caráter neofuncional. No
Cone Sul, por sua vez, a ausência de órgãos supranacionais, sem a cessão de soberania por parte dos
Estados, e o processo de tomada de decisões por consenso caracterizam a integração do Mercosul
como intergovernamental.
Em termos econômicos, grande parte da literatura faz referência à tipologia desenvolvida por Bela
Belassa sobre os distintos tipos de integração, dependendo de sua complexidade: área de livre
comércio; união aduaneira; mercado comum; união econômica; e integração econômica total60:
. área de livre comércio: livre circulação de mercadorias, sem cobrança de tarifas de importação;
56
DEUTSCH, Karl. (1982) Análise das Relações Internacionais. Brasília, Editora Universidade de Brasília. p. 67 et seq.
Ibid. p. 223.
58
MATTLI, W. (1999) op. cit. p. 19.
59
Ibid. pp. 28-29.
60
BELASSA, Bela (1961) Theory of Economic Integration. Homewood, IL: R.D.Irwin, apud COUTINHO, Marcelo;
HOFFMANN, Andrea Ribeiro; KFURI, Regina. (2007) “Raio X da Integração Regional”. Observatório Político Sul –
Americano - IUPERJ. Estudos e Cenários, maio 2007. Rio de Janeiro. Disponível em:
http://observatorio.iuperj.br/archive/Estudos_Coutinho_Ribeiro_Kfuri.pdf . p. 16. Acesso em 02 de setembro de 2008.
57
27
. união aduaneira: livre circulação de mercadorias sem cobrança de tarifas e adoção de uma tarifa
externa comum (TEC);
. mercado comum: adoção da TEC e livre circulação de fatores: bens, serviços, pessoas e capitais;
. união econômica: adoção da TEC, livre circulação de fatores e harmonização das políticas
econômicas; e
. integração econômica total: todos os itens anteriores e unificação das políticas e instituições
econômicas.
A integração é uma forma avançada de cooperação. Stanley Fischer apresenta uma análise
sistemática de diferentes tipos de políticas de cooperação. No seu esquema, o último nível, que
representa a mais extrema forma de cooperação internacional, pode ser exemplificado por uma
união monetária com uma única moeda e um único banco central; por uma união aduaneira, que
engloba um único mercado; ou, na área de segurança, pela união de forças militares nacionais em
uma única força internacional61.
A cooperação, por sua vez, é vista de forma distinta nas diferentes teorias do atual debate
sobre as Relações Internacionais, que incluem abordagens realistas, liberais e construtivistas. Cada
uma dessas abordagens tem os seus próprios conceitos e hipóteses que objetivam analisar as
interações entre os diferentes atores na política mundial contemporânea.
A ótica realista considera o Estado como ator unitário, cuja política externa independe de
fatores internos. A premissa ontológica realista sobre o Estado se desdobra então em: autonomia
com relação ao ambiente político doméstico e capacidade de agir de modo coerente em âmbito
internacional62. Na perspectiva liberal, o Estado não é o decisor central unitário. Existe uma
estrutura de poliarquia, composta por atores políticos com diferentes preferências e que
compartilham poderes no processo decisório de política externa63. Já na ótica construtivista, a ênfase
recai nas normas e instituições internacionais, na extensão com que os valores condicionam não
somente as expectativas, mas também a identidade e as diferentes construções que os atores
produzem da realidade internacional64 Essa perspectiva parte do pressuposto de que as Relações
61
FISCHER, Stanley. (1988). “International Macroeconomic Coordination”. pp 35-38. In Martin Feldstein, ed.,
International Economic Cooperation, pp. 11-42. Chicago: University of Chicago Press, apud MILNER, Helen (1997).
Interests, Institution, and Information: Domestic Politics and International Relations. Princeton: University Press. p 9.
62
LIMA, Maria Regina Soares de. (2000). “Instituições Democráticas e Política Exterior”. Contexto Internacional, Rio
de Janeiro, vol. 22, n. 2, julho/dezembro de 2000. p. 270.
63
MILNER, H. (1997) op. cit. p. 11. Segundo a sua definição, poliarquia refere-se aos arranjos de divisão de poder entre
os grupos domésticos.
64
ROCHA, Antônio Jorge Ramalho da. (2002) Relações internacionais: teorias e agendas. Brasília: IBRI. p. 18
28
Internacionais ocorrem no seio de uma espécie de sociedade, cujas normas, a um só tempo,
influenciam o comportamento dos agentes, ao estabelecer padrões a serem seguidos – e outros a
serem evitados – e lhes definem, parcialmente, as preferências65.
Para Helen Milner, autores realistas, tais como H. Morgenthau, E.H. Carr e K.Waltz, têm
dificuldades em explicar a cooperação. No realismo, a cooperação aparece como um elemento do
processo de equilíbrio de poder necessário para a sobrevivência das nações. Os Estados devem
procurar o equilíbrio com outros estados para sobreviver no contexto anárquico da política mundial,
e a cooperação é uma manifestação externa desse comportamento de equilíbrio. Coordenar políticas
com outro país permite que um se equilibre contra a ameaça de poder de um terceiro país. Esse
equilíbrio deve ser por pouco tempo e não ser muito bem institucionalizado, já que os aliados
permanecem sempre como potenciais inimigos. Além disso, na ausência de uma ameaça externa que
requeira a colaboração para a defesa, a cooperação parece inexplicável para os realistas. A longo
prazo, a cooperação institucionalizada entre as nações parece ser uma anomalia66.
Diferente dos autores da perspectiva realista, que acreditam que a anarquia, a divisão de
poder e o conflito dominam o cenário internacional, os adeptos do institucionalismo liberal crêem
que a cooperação também pode configurar as questões internacionais. Para eles, as instituições
internacionais são capazes de promover a cooperação e reduzir os efeitos desestabilizadores da
anarquia. Essa vertente considera as instituições políticas internas e as práticas que afetam o
processo de formação das preferências dos atores domésticos as mais importantes estruturas que
caracterizam a política internacional. São os interesses dos indivíduos e dos grupos domésticos que
moldam a política externa dos Estados, ou seja, o Estado irá seguir a política que melhor servir ao
interesse desses atores67.
Robert Keohane e Joseph Nye68, por exemplo, criticam a visão das relações internacionais
como primordialmente interestatal em razão da existência de atores não estatais cuja ação
internacional afeta os indivíduos e cujo comportamento escapa ao controle dos Estados. Acreditam
também que o crescimento dos níveis de interdependência dos Estados estaria gerando um aumento
65
Ibid. p. 60.
MILNER, H. (1997) op. cit. pp. 6-7.
67
RITTBERGER, Volker (2005), “Approaches to the Study of Foreign Policy Derived from International Relations
Theories”. In HERMANN, M. G.; SUNDELIUS, B. Comparative Foreign Policy Analysis. Margaret G. Hermann/Bengt
Sundelius (eds.). p. 22.
68
KEOHANE, Robert O.; NYE, Joseph S. (1977). Power and Interdependence. Boston: Little Brown.
66
29
da demanda por cooperação entre eles69. A perspectiva dos regimes internacionais, que podem ser
tanto uma organização internacional como um conjunto de regras que governam a ação estatal em
áreas particulares, como a aviação ou a navegação70, é, portanto, a “resposta liberal para o problema
da estabilidade e da cooperação, em oposição à solução realista representada pela ideia da
necessidade de um ator hegemônico com vontade e poder para impor a cooperação aos demais”71.
Alexander Wendt, um dos principais teóricos do construtivismo, assegura que a presença ou
ausência de cooperação não é predeterminada pela estrutura anárquica do sistema internacional. Os
Estados podem assumir diferentes identidades, com culturas hobesiana, lokeana ou kantiana, tendo,
em cada caso, o predomínio do papel do inimigo, do rival e do amigo respectivamente72. Para ele, é
o processo de interação que explica a construção de identidades, pois sem a formação de identidades
não se pode falar em interesses, e não podemos saber o que queremos se não sabemos quem somos.
A criação e o funcionamento das instituições devem ser compreendidas em um contexto
intersubjetivo e não apenas material. As organizações internacionais são fóruns onde se
desenvolvem normas e expectativas convergentes sobre o comportamento internacional. Ao
produzir e ensinar normas, as organizações internacionais contribuem para mudar as formas de
interação no sistema internacional73.
A ênfase nas ideias, na argumentação e na criação de comunidades epistêmicas integram a
abordagem construtivista e são essenciais para a análise do papel das assembleias parlamentares
regionais no processo de integração desenvolvidas neste estudo.
Para os construtivistas, as instituições internacionais podem mudar a definição de interesses e
identidade dos Estados e de outros atores. Uma vez que os interesses e identidades são construídos
socialmente, as organizações internacionais atuam como fóruns que podem gerar um espaço de
interação. Dessa forma, é essencial compreender o processo de argumentação que ocorre quando
diferentes atores interagem. Esse processo é produtivo, pois gera resultados e mudança nos
interesses e nas identidades. Frequentemente, as organizações internacionais são fóruns
privilegiados para esse processo de argumentação74.
69
LIMA, Maria Regina S. de. (2001)“Teorias e Conceitos de Política Internacional”, mimeo. pp 10 e 12.
JACKSON R.; SORENSEN G. (2007) Introdução às Relações Internacionais. Jorge Zahar Editor. p. 166.
71
LIMA, M.R.S. (2001). “Teorias e Conceitos....” op. cit. p. 12
72
WENDT, Alexander. (1999) Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge University Press. cap. 6.
73
HERZ, M; HOFFMANN, A. R. (2004). op. cit. p.76.
74
Ibid. p. 75.
70
30
As comunidades epistêmicas, segundo definição de Peter Haas em um número especial da
revista International Organization, de 1992, são “redes de profissionais, reconhecidos como
especialistas em uma determinada área do saber, que adquire autoridade sobre conhecimento
relevante para a definição de políticas em uma área específica. Esses grupos podem identificar
interesses, delinear debates públicos, apontar para questões que devem ser objeto de negociação,
além de propor medidas específicas. Eles compartilham crenças normativas (sobre como o mundo
deve ser), crenças causais (sobre a relação entre políticas específicas e resultados possíveis), noções
de validação do conhecimento e o envolvimento em práticas associadas a determinado conjunto de
problemas”75.
Nesse sentido, conforme afirma Tullo Vigevani, as análises das relações Argentina-Brasil do
período 1986-1990 confirmam a ideia de que a existência de comunidades epistêmicas com visão
semelhante e interesses convergentes é um dos ingredientes necessários dos processos de
integração76.
Ainda segundo esse autor, uma vez que o aparelho do Estado não é neutro
relativamente aos interesses existentes na sociedade, o surgimento de comunidades epistêmicas
indica que algo acontece, além dos interesses formais do Estado nacional e dos interesses das
empresas. Como sugere a experiência dos processos de integração, a emergência de atores sociais,
de instâncias subnacionais ou de outros segmentos do aparelho estatal é importante para a
consolidação da integração77.
Helen Milner, em importante estudo sobre a influência dos interesses domésticos, das
instituições políticas internas e da informação no processo de cooperação, argumenta que a
cooperação entre as nações é menos afetada pelo medo de ganhos relativos ou trapaças de outros
países do que pelas “consequências da distribuição doméstica” dos esforços de cooperação:
“Cooperative agreements create winners and losers domestically; therefore they generate supporters and
opponents. The internal struggle between these groups shapes the possibility and nature of international cooperative
agreements. International negotiations to realize cooperation often fail because of domestic politics and such
negotiations are often initiated because of domestic politics. All aspects of cooperation are affected by domestic
considerations because cooperation is a continuation of domestic political struggles by other means”.78
Para se entender o processo de tomada de decisões, segundo Milner, é preciso compreender
as relações entre os atores domésticos, que são três: o executivo, o legislativo e os grupos de
75
Ibid. p. 77.
VIGEVANI, T. (2005) p. 98.
77
Ibid. p. 82
78
MILNER, H. (1997) op. cit. pp. 9-10.
76
31
interesse da sociedade. Esse é um “jogo” que depende de três variáveis: as diferenças entre as
preferências dos atores políticos, a distribuição interna de informação e a natureza das instituições
políticas domésticas, que determinam como o poder de decisão é distribuído entre os atores. A
distribuição de poder e informação entre os grupos domésticos e a divergência entre as suas
preferências definem a extensão da poliarquia79. Poliarquia é definida pela autora como os arranjos
de divisão de poder entre os grupos domésticos, conforme já citado anteriormente.
O modelo de relações entre as políticas doméstica e internacional construído por Milner
baseia-se na teoria de jogos de dois níveis elaborado por Robert Putnam. O conceito de jogos de
dois níveis enfatiza a dimensão causal da política doméstica na formação da política internacional e
a necessidade de integrar os níveis de negociação internacional e de ratificação doméstica.
“ The politics of many international negotiations can usefully be conceived as a two-level game. At the national
level, domestic groups pursue their interests by pressuring the government to adopt favorable policies, and politicians
seek power by constructing coalitions among those groups. At the international level, national governments seek to
maximize their own ability to satisfy domestic pressures, while minimizing the adverse consequences of foreign
developments. Neither of the two games can be ignored by central decision-makers, so long as their countries remain
interdependent, yet sovereign”80.
Para Putnam, o processo de negociação pode ser decomposto em dois estágios:
1) barganha entre os negociadores para levar a um acordo tentativo, chamado Nível I;
2) discussões domésticas sobre a ratificação do acordo, chamado Nível II.
Os dois níveis de negociação estão intrinsecamente ligados, pois o acordado no Nível I
deverá ser ratificado pelo Nível II, por ambos os lados. Um acordo negociado no Nível I não poderá
ser emendado no Nível II sem a reabertura de negociações no Nível I. Dessa forma, o leque de
possibilidades, ou seja, o limite de resultados politicamente aceitáveis para obter aprovação pelo
Nível II é chamado de win set. Win set maiores tornam acordos Nível I mais prováveis, mas o
negociador que detém grande win set corre o risco de ser mais pressionado pela outra parte. Win set
menores levam a maiores riscos de fracasso, mas pode ser uma vantagem de negociação: o
argumento de que a proposta não será aceita domesticamente é muito utilizado81.
Nas análises baseadas em jogos de dois níveis, os tomadores de decisão são vistos como
atores racionais que atuam simultaneamente nos ambientes doméstico e internacional, usando tanto
79
Ibid. pp. 11-14.
PUTNAM, Robert D. (1988). “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games”. International
Organization, 42,3. p. 434.
81
Ibid. pp. 436-437.
80
32
variáveis externas para resolver problemas domésticos quanto fenômenos domésticos para justificar
decisões de política externa82.
Essa aproximação teórica vem ganhando relevo nos últimos anos, tanto por sua novidade e
consistência, como pelo modo como favorece a análise de fenômenos inerentes a processos de
integração. No âmbito do Mercosul, essa análise vem sendo produzida para demonstrar a extensão
em que os tomadores de decisão brasileiros utilizaram o processo de integração como instrumento
para consolidar o nível de abertura da economia alcançado no início da década de 199083. Logo, no
âmbito externo, os negociadores utilizam-se de pressões domésticas – dificuldade para obter
aprovação congressual - para obter acordos mais favoráveis e, no âmbito interno, lideres utilizam-se
de pressões internacionais para alcançar um objetivo de política doméstica que eles não
conseguiriam de outra forma.
A participação legislativa nos processos de integração pode ser inserida tanto na perspectiva
liberal institucionalista, uma vez que o Poder Legislativo é um importante ator doméstico que pode
influenciar decisões de política externa, quanto na perspectiva construtivista, já que as assembleias
parlamentares internacionais são fóruns privilegiados na conformação de identidades e interesses.
Lisa Martin estuda o grau de participação do Poder Legislativo nas negociações
internacionais e seus efeitos na cooperação, via o mecanismo da credibilidade. Para a autora, a
credibilidade dos compromissos é um persistente problema na política internacional e a participação
legislativa nas barganhas permite às democracias firmarem compromissos com mais credibilidade
com outros Estados, aumentando a confiança mútua.
“... credibility of commitments is a persistent problem in international politics. The forms of international
cooperation that offer states the highest benefits require them to make credible commitments to one another”.84
“...But a fuller understanding of cooperation requires systematic analyses of the domestic conditions for
commitment. In the case of democracies, the institutionalized role of the legislature is a key source of variation in the
ability to make credible commitments”.85
Martin argumenta que parâmetros legislativos (legislative constraints) levam a melhores
possibilidades de implementação dos compromissos assumidos. Quando agentes do Executivo não
estão sujeitos a limitações impostas pelo Legislativo, eles podem negociar com maior flexibilidade,
mas esse aparente poder negociador pode dificultar a implementação dos acordos. A falta de
82
ROCHA, A. J. R. (2002) Relações internacionais... op. cit. p. 119.
Ibid. p. 119.
84
MARTIN, Lisa. (2000) Democratic Commitments. Princeton, Princeton University Press. p.3.
85
Ibid. p. 39.
83
33
restrições domésticas ex ante possibilita também que as negociações sejam feitas de forma
arbitrária, com padrões irreais de cooperação internacional86. Por outro lado, quando os legislativos
estão bem integrados no processo de cooperação internacional, a implementação dos acordos ocorre,
na maioria das vezes, conforme o previsto.
O processo de mudança na legislação doméstica possibilita aos parlamentos criar empecilhos
para a implementação do acordado:
“The process of changing domestic law provides ample opportunity for parliaments to undercut or otherwise
impede faithful implementation of these important international agreements, sometimes forcing renegotiation or special
treatment for individual countries, and putting the entire process of economic integration on shaky ground”.87
Baseada nessa perspectiva, Lisa Martin formulou, então, a
Hipótese da Credibilidade: a participação institucionalizada do Poder Legislativo em acordos
de cooperação internacional aumenta a credibilidade dos compromissos internacionais; e a
Hipótese da Cooperação: a participação institucionalizada do Poder Legislativo intensifica os
processos de cooperação internacional.
Para testar a Hipótese da Credibilidade, Martin analisou a correlação positiva entre o
envolvimento parlamentar nas negociações e a eficiente implementação da legislação da União
Europeia pelos Estados.
Estudos da integração europeia advogam que os parlamentos nacionais não se interessam,
não se envolvem e são incapazes de influenciar o curso da integração no continente. Alguns
especialistas consideram de forma positiva essa suposta incompetência parlamentar, já que o
envolvimento dos parlamentos nacionais diminuiria o ritmo da integração, levando-a talvez à
paralisação88. Martin argumenta, no entanto, que se for considerado todo o processo, tanto a
negociação como a implementação, adquire-se uma nova perspectiva, que leva em consideração a
influência parlamentar.
Após analisar a taxa média de implementação da legislação comunitária em 15 países da
União Europeia, no período 1990-1997, Martin observou que a Dinamarca, cujo parlamento
envolve-se em cada etapa do processo de integração, foi o país que apresentou o maior número de
diretivas implementadas89.
86
Ibid. p. 5.
Ibid. p. 42.
88
FITZMAURICE, John. (1996) “National Parliamentary Control of EU Policy in Three New Member States”. West
European Politics 19, nº 1 (January) p. 88, apud MARTIN, L. (2000) op. cit. p. 164.
89
MARTIN, L.(2000) op.cit. p. 180.
87
34
“Government’s commitments are more likely to be credible, and so implementation records better, if
parliaments are involved at an early stage in negotiation process, if clear patterns of accountability between
governments and parliaments are established, and if the implementation process is transparent. As theories of
legislative-executive interaction suggest, indirect mechanisms of legislative influence arise at the implementation
stage”90.
Nos estudos realizados por autores brasileiros, o aumento da participação do Legislativo na
política externa é defendido no trabalho de Maria Regina Soares de Lima e Fabiano Santos sobre o
Congresso e a política de comércio exterior. Para os autores, com a participação do Legislativo, a
formulação da política de comércio exterior ganharia em eficiência, ao ser dotada de maior
credibilidade e estabilidade. Os negociadores poderiam também adquirir maior poder de barganha,
conforme a teoria dos jogos de dois níveis explicitada por Robert Putnam. A montagem de um
sistema eficiente de delegação congressual iria contribuir para o aperfeiçoamento do sistema de
freios e contrapesos do presidencialismo brasileiro e iria aumentar as perspectivas de eficácia da
política de comércio exterior do país91.
Os debates realizados nas assembleias parlamentares internacionais, principalmente nas
reuniões de suas comissões, possibilitam a difusão de informações técnicas e a socialização de
parlamentares em temas internacionais. Nesse sentido, as assembleias podem ser analisadas sob o
aspecto do modelo informacional do comportamento legislativo.
As teorias originadas no âmbito da ciência política norte-americana sobre o comportamento
legislativo têm como questão subjacente a identificação do ator central do processo legislativo: os
deputados, os partidos ou as comissões. Cada um desses atores está relacionado a um modelo teórico
distinto: o modelo distributivista, o modelo partidário e o modelo informacional, respectivamente92.
De acordo com o modelo distributivista, a unidade básica de análise é o comportamento do
legislador, que tem como objetivo a reeleição. Para os teóricos desse modelo, os legisladores
constroem uma relação personalizada com os eleitores e têm o seu trabalho voltado para levar
benefícios orçamentários ao seu distrito eleitoral. A explicação da produção e da organização
legislativa está na forma pela quais os legisladores se elegem. A lógica do Congresso espelharia
necessidades localizadas no momento eleitoral e só poderiam ser compreendidas, portanto, por
intermédio da conexão eleitoral. O processo decisório seria, então, particularizado e clientelista.
90
Ibid. p. 170.
LIMA, Maria Regina Soares de.; SANTOS, Fabiano. (2001) “O Congresso Brasileiro e a Política de Comércio
Exterior”. pp 145-147. Lua Nova, São Paulo, n. 52, pp. 121-149.
92
CARVALHO, Nelson Rojas. (2003) E no Início Eram as Bases: Geografia Política do Voto e Comportamento
Legislativo. Rio de Janeiro, Revan, p. 17.
91
35
David Mayhew, um dos principais defensores desse modelo, acredita que, no caso do
Congresso norte-americano, o caos não se instala porque os legisladores têm interesse na
continuidade do trabalho do Congresso. Para tanto, eles criaram instituições de proteção, que são
uma contraposição ao particularismo. Essas instituições são as “comissões de controle” da Câmara –
Rules, Appropriations, e Ways and Means93. Os parlamentares membros dessas comissões trocam o
particularismo pelo prestígio.
Os formuladores da perspectiva partidária acreditam no forte valor informacional das siglas
partidárias, que são uma concisa e eficiente fonte de informação sobre o posicionamento dos
parlamentares a respeito de grandes temas nacionais. Compatibilizar a manutenção desse valor
informacional com os interesses individuais dos parlamentares gera um problema de ação coletiva.
Para solucioná-lo, os partidos delegam autoridade para os líderes partidários.
Os adeptos desse modelo partem da ideia de que no Congresso existe também forte
delegação de autoridade para as comissões. Isso não significa, no entanto, que os partidos abriram
mão de fazer política. A delegação de autoridade seria a melhor forma de organizar a ação coletiva.
É crucial para a divisão do trabalho e o desenvolvimento da especialização, acarretando grandes
ganhos de eficiência. Seria inconcebível, portanto, que os partidos no Congresso pudessem alcançar
seus objetivos coletivos sem essa delegação94.
A perspectiva informacional, por sua vez, enfatiza dois postulados não considerados nos
modelos anteriores: o majoritário e o da incerteza. Pelo postulado majoritário, estabelece-se que as
decisões do Legislativo têm como fundamento a vontade da maioria. Já o postulado da incerteza
afirma que os legisladores decidem sem conhecer com certeza os resultados das políticas públicas
que aprovam. Logo, o problema organizacional do Legislativo é o de garantir que as decisões sejam
tomadas de acordo com a preferência da maioria e baseadas no maior número possível de
informação, com vistas a reduzir a incerteza sobre os efeitos das políticas públicas. A redução das
incertezas é um bem coletivo fundamental a ser alcançado. Dessa forma, a instituição legislativa
será tanto mais eficiente quanto mais conduzir os parlamentares a adquirir e compartilhar
conhecimentos especializados95.
93
MAYHEW, David R. (1974) Congress: The Electoral Connection. New Haven, Yale University Press. p. 149.
KIEWIET, R. e MCCUBBINS, M. (1993) The Logic of Delegation: Congressional Parties and the Appropriations
Process. Chicago: The University of Chicago Press. pp. 24, 37, 43.
95
SANTOS, Fabiano; ALMEIDA, Acir. (2005) “Teoria Informacional e a Seleção de Relatores na Câmara dos
Deputados”. DADOS – Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro, Vol. 48, nº. 4. p. 696.
94
36
Os teóricos do modelo informacional acreditam também que somente livrando-se da
dependência de informações do Executivo, poderá o Legislativo desempenhar um efetivo e distinto
papel deliberativo. Logo, o foco dessa abordagem é a escolha de regras e procedimentos que
propicie incentivos para os legisladores desenvolverem expertise política e partilharem informações
relevantes com outros legisladores: “... If obtained and shared, individuals’ policy expertise
redounds to the whole, that is, to all legislators” 96.
Essa expertise será gerada no âmbito dos trabalhos das comissões, que possibilitam ao
especialista distribuir informações e capacitam legisladores medianos, ou seja, não especialistas, a
tomar decisões. Dessa forma, as decisões poderão ser tomadas com o maior volume possível de
informações. O ponto ótimo organizacional nessa perspectiva é a redução das incertezas quanto aos
resultados das políticas.
Buchanan et al. descreveram os diferentes papéis do especialista de uma comissão e o do não
especialista que não pertence à comissão:
“The expert describes the consequences of proposed actions, Dahl (1950)97 says. He ‘inteprets reality’ and
formulates the alternative ways a decision might influence the course of events, given this reality. The non-expert
decision maker, on the other hand, tends to see alternatives in the light of values – his own or his constituents’.
Foreseeing, with the expert’s help, the consequences of some policy these values suggest, he is able to clarify his
preferences and choose between the relevant alternatives. (1970, 638)”98.
No entanto, conforme assinala Krehbiel, os potenciais benefícios dessa expertise só surtirão
efeito se os arranjos institucionais contiverem fortes incentivos aos legisladores para se especializar
e compartilhar conhecimentos com seus colegas99.
Krehbiel ressalva, igualmente, que as teorias informacionais são cuidadosas em não
assegurar que deliberações e discussões significativas ocorrem ou, de forma equivalente, assegurar
que a incerteza é reduzida via especialização e compartilhamento de informações.
De acordo com Fabiano Santos e Acir Almeida, há um consenso na literatura quanto à
ausência de incentivos institucionais para a aquisição e distribuição de informações no interior do
Legislativo brasileiro100. Como será relatado no Capítulo 4, esse é justamente um dos maiores
problemas da participação parlamentar nas assembleias internacionais no Congresso Nacional: o não
96
KREHBIEL, Keith (1992) Information and Legislative Organizations. Ann Arbour: The University of Michigan
Press. p. 5
97
DAHL, Robert A. (1950) Congress and Foreign Policy. New York: Harcourt, Brace.
98
BUCHANAN, William; EULAU Heinz; FERGUSON, Leroy C.; WAHLKE, John C. (1970). “The Legislator as
Specialist”. Western Political Quartely 13. p. 638, apud KREHBIEL, Keith (1992) op. cit. p. 70.
99
KREBIEL, K. (1992) op. cit. p. 64.
37
compartilhamento de experiências. O representante da Câmara dos Deputados na Eurolat –
Assembleia Euro-Latino-Americana, Deputado Eduardo Barbosa (PSDB/MG), sente falta de um
locus institucionalizado no Congresso Nacional para o compartilhamento dessas informações e
experiências101.
Toda essa discussão teórica demonstra que o Legislativo pode contribuir para a cooperação e
para a difusão de informações sobre temas internacionais. Demonstra também que as instituições
podem ter um efeito constitutivo nos atores, modificando seus interesses e até mesmo sua
identidade. Logo, ao criar um espaço de diálogo e disseminar informações, as assembleias
parlamentares regionais auxiliam na formação de um ambiente de cooperação e na criação de uma
identidade regional, de fundamental importância para o aprofundamento do processo de integração.
Por meio de um levantamento empírico da atuação do Parlatino e do Parlamento do
Mercosul, o presente trabalho visa examinar a validade desses argumentos.
100
101
SANTOS, F.; ALMEIDA, A. (2005) op. cit.. p. 697.
Entrevista concedida à autora em 11 de novembro de 2008.
38
4. Assembleias Parlamentares Internacionais
O déficit democrático das relações internacionais e a diplomacia parlamentar serão os temas
tratados inicialmente neste capítulo. A seguir, serão apresentados uma tipologia e um breve histórico
das assembleias parlamentares internacionais, bem como a descrição das assembleias regionais das
quais o Parlamento brasileiro participa: Confederação Parlamentar das Américas (COPA), Fórum
Interparlamentar das Américas (FIPA), Parlamento Amazônico (Parlamaz) e do ainda não
constituído Parlamento da União de Nações Sul-Americanas (Unasul). Das instituições a que o
Brasil pertence cujo raio de ação extrapola o âmbito americano, será descrito o trabalho da
Assembleia Euro-Latino-Americana (Eurolat), da recém-criada Assembleia Parlamentar da
Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (AP-CPLP) e do Fórum Parlamentar IberoAmericano102. O Parlamento Latino-Americano (Parlatino) e o Parlamento do Mercosul (Parlasul)
serão analisados em capítulo à parte, por terem sido objeto de levantamento empírico para examinar
a pertinência dos argumentos teóricos.
4.1 O déficit democrático das relações internacionais
No atual contexto de regionalização e de globalização, decisões que irão afetar diretamente o
cotidiano das pessoas são tomadas, cada vez, em foros de internacionais, como, por exemplo, no
âmbito da Organização Internacional do Comércio (OMC). O cidadão comum encontra-se, portanto,
distante das negociações e dos processos decisórios conduzidos por agentes diplomáticos do Poder
Executivo, que raramente contam com a participação efetiva dos representantes eleitos pela
população. Essa ausência de representação nessas instâncias decisórias leva ao que se convencionou
chamar de “déficit democrático nas relações internacionais”103.
Diferentes autores fazem referência a esse déficit democrático no âmbito internacional. Ao se
questionar se as Organizações Internacionais podem ser democráticas, Robert Dahl enfatiza que
todos os observadores concordam que permanece um gigantesco déficit democrático na União
102
O Congresso brasileiro também é membro da União Interparlamentar (UIP), conforme descrito na Seção ‘Breve
histórico das assembleias parlamentares’ neste Capítulo.
103
DRUMMOND, M.C. (2005). op. cit. p.37.
39
Europeia, apesar de estruturas nominalmente democráticas, como eleições populares e um
parlamento, estarem ‘pro forma’ em seu devido lugar.
“Decisões importantes são tomadas, principalmente, por meio de negociações entre as elites políticas e
burocráticas. Os limites não são impostos por meio de processos democráticos, mas, sobretudo, pela concordância obtida
pelos negociadores, levando em conta as prováveis consequências para mercados nacionais e internacionais. A
negociação, a hierarquia e os mercados determinam os resultados. Os processos democráticos praticamente têm apenas o
papel de ratificar esses resultados” 104.
Jürgen Habermas acredita que a transferência de competências, das esferas nacionais para as
internacionais, decorrentes dos processos de globalização, acarreta o surgimento de “vazios de
legitimação”. Para ele, ao lado das organizações governamentais internacionais e de conferências
governamentais permanentes, também ganharam influência as organizações não governamentais. No
entanto, essas novas formas do trabalho em conjunto internacional carecem de uma legitimação que,
apenas remotamente, iria satisfazer as exigências dos procedimentos institucionalizados do Estado
nacional105.
Nos processos de integração da América Latina, especialmente no Mercosul, de acordo com
Deisy Ventura, o déficit democrático é duplo. Ademais da falta de transparência no processo
decisório, existe também o déficit democrático interno dos Estados membros, em razão de “uma
cultura política autoritária, de pouca maturidade das instituições democráticas, resultados dos longos
períodos de ruptura do Estado de direito nestes países e da ainda incipiente organização e
participação política da sociedade civil, e das administrações públicas pouco transparentes”.106
É preciso ressaltar também o baixíssimo grau de interesse e de participação da sociedade civil
nos processos de integração na América Latina. Os estudiosos que se dedicaram a esse fenômeno
apontam vários motivos para este distanciamento. Para León Bieber, uma das principais razões é a
ausência de uma política social que faça parte integral dos processos de integração107·.
Ao analisar o déficit democrático na integração europeia, Maria Claudia Drummond constata
que uma das razões para a pouca compreensão do significado do Parlamento Europeu pelos
cidadãos é justamente a falta de conteúdo político dos debates conduzidos pelos eurodeputados. O
104
DAHL, Robert A. (2001) Sobre a Democracia. Brasília: Editora Universidade de Brasília. p. 130
HABERMAS, Jürgen. (2001) A Constelação pós-nacional: ensaios políticos. São Paulo: Littera Mundi. p. 91
106
VENTURA, Deisy. (2003) As Assimetrias entre o Mercosul e a União Europeia: os desafios de uma associação
inter-regional. Barueri, SP: Manole, p. 592, apud DRUMMOND, M. C.(2005). op. cit. p. 43
107
BIEBER, León E. “Europa e América Latina: análise comparativa dos processos históricos de integração”. Revista
Brasileira de Política Internacional. Brasília: Instituto Brasileiro de Relações Internacionais, Ano 36, nº1, 1993, p. 95
105
40
Parlamento, aos olhos do cidadão comum, não se afigura como um foro para a discussão de temas
que os toquem de perto 108.
A politização dos temas internacionais é, portanto, uma forma de aproximar a sociedade da
política externa. Quanto a essa politização, Maria Regina Soares de Lima acredita que ela ocorre
quando os temas se relacionam à defesa da integridade territorial e política do Estado e quando são
grandes as consequências ou efeitos domésticos das negociações internacionais.
Para essa autora, são duas as vias para a politização da política externa:
a) quando ocorrem custos materiais localizados e concentrados em partes do eleitorado ou
grupos de interesse específico; e
b) quando ocorrem custos de soberania, ou seja, compromissos que impliquem transferência de
autoridade decisória para órgãos ou agentes internacionais ou transferência de controle de políticas
domésticas a atores internacionais109.
É possível observar, no entanto, nos últimos anos, o aumento do interesse parlamentar com
vistas a tentar influenciar e conferir maior transparência aos assuntos de política externa. Da mesma
forma, ultimamente, movimentos de concertação política ou integração econômica liderados pelos
executivos têm manifestado tendência de associar ao seu trabalho a participação de órgãos de
representação popular.
Logo, a criação do Parlamento do Mercosul é uma forma de se tentar aproximar a população
das questões regionais e, consequentemente, de contribuir para minimizar o déficit democrático
observado no processo integracionista do subcontinente.
Essa atuação parlamentar no âmbito internacional é definida como “diplomacia parlamentar”.
4.2 Diplomacia Parlamentar
A origem do termo “Diplomacia Parlamentar” advém da semelhança entre as negociações
internacionais que se pretendia levar a cabo e o processo legislativo interno dos países. Surgiu para
designar a nova forma de diálogo multilateral inaugurado com o nascimento, no século XIX, das
108
DRUMMOND, M. C. (2005). op.cit. pp. 151 e 155.
109 LIMA, Maria Regina Soares de. (2002) “O Legislativo e a Política Externa”. In: REBELO, A.; FERNANDES, L.;
CARDIM, C.H. (orgs.) (2003). Seminário Política Externa do Brasil para o Século XXI. Brasília: Câmara dos
Deputados, Coordenação de Publicações. p. 47
41
primeiras organizações internacionais intergovernamentais110. Os “parlamentares” eram, portanto,
delegados e funcionários governamentais, em regra chefiados pelo Ministro das Relações Exteriores,
previamente legitimados por seus Governos, que participavam das reuniões nos organismos
internacionais111.
Atualmente, atribui-se ao termo novas conotações, a maior parte delas referente à atividade
dos parlamentos nacionais na definição da política externa de seus países112.
A diplomacia parlamentar consubstancia-se, portanto, nas atividades internacionais
desenvolvidas pelos parlamentares, com vistas a incentivar o diálogo e a cooperação entre as
instituições de diferentes países. Tem por objetivo, de forma mais geral, promover a democracia, a
paz e o respeito pelos direitos humanos. Essa ação parlamentar possibilita a troca de experiências
legislativas e o conhecimento de políticas públicas desenvolvidas em outros países. Em
determinadas instituições parlamentares regionais, visa, mais especificamente, compatibilizar
legislações dos países membros.
Existe um amplo campo de ação para a diplomacia parlamentar. Em muitos momentos, os
parlamentares, com mais liberdade, podem auxiliar com eficácia na solução de conflitos
internacionais, em razão de não estar atuando oficialmente em nome do Poder Executivo, que detém
o monopólio da condução da política externa.
Um dos campos mais evidentes desta nova frente de ação parlamentar é a defesa dos
emigrados. A proteção e a legalização de brasileiros nos exterior, suas condições de acesso ao
mercado de trabalho local, mecanismos de seguridade social, tributação, reconhecimento de títulos e
diplomas são temas que interessa de perto aos cidadãos brasileiros residentes em outros países.
Nesse âmbito, é digno de nota, por seu caráter pioneiro, o trabalho da missão parlamentar
que negociou e promoveu, em 2004, o repatriamento de centenas de brasileiros presos nos Estados
Unidos, acusados de entrar ilegalmente no território norte-americano.
No que se refere ao reconhecimento de diplomas, encontra-se em tramitação na Câmara dos
Deputados proposição que foi objeto de intensa polêmica em 2008. O Projeto de Decreto Legislativo
110
SOARES, Guido Fernando (2001). Órgãos dos estados nas relações internacionais: formas dos estados nas relações
internacionais: formas da diplomacia e as imunidades. Rio de Janeiro: Forense. p. 122-129. Apud MAIA Clarita Costa;
CESAR, Susan E. M. “A Diplomacia congressual. Análise comparativa do papel dos Legislativos brasileiro e norteamericano na formulação da política exterior”. Revista de Informação Legislativa. Brasília, ano 41 nº 163, julho/
setembro – 2004. Subsecretaria de Edições Técnicas do Senado Federal. p. 363.
111
MAIA, C.C. CESAR, S.E.M. (2004) op. cit. p. 362
112
PURVIS, H.; BAKER, S. (1986) Legislating foreign policy. Delhi: Hindustan Publishing Corporation, apud MAIA,
C.C.; CESAR, S.E.M. (2004) op. cit. p. 363.
42
(PDC 346/2007) aprova o texto do acordo que possibilita o reconhecimento do diploma de
brasileiros que cursaram medicina em Cuba. Após acaloradas discussões nas Comissões, o Grupo
Parlamentar de Amizade Brasil-Cuba, presidido pela Deputada Vanessa Grazziotin (PCdoB/AM), e
a Associação Brasileira de Médicos e Estudantes de Medicina em Cuba (Abmec) promoveram um
Seminário sobre o assunto. O Conselho Federal de Medicina, que demonstrou grande resistência ao
Acordo, também participou do Seminário. Em abril de 2009, o Projeto estava pronto para entrar na
pauta da Ordem do Dia da Câmara, tendo que seguir posteriormente para apreciação do Senado.
Não existe consenso entre os próprios deputados e senadores sobre a validade da participação
parlamentar em certas reuniões internacionais. A pouca seriedade com que alguns parlamentares
encaram determinadas missões internacionais contribuem para atribuir o caráter de ‘turismo
parlamentar’ a viagens realizadas.
O Ex-Presidente da Câmara Arlindo Chinaglia acredita que há uma ‘falsa demanda’ por
eventos fora do país e defende maior objetividade na participação brasileira nas reuniões
internacionais das assembleias parlamentares. Em Seminário sobre “A Diplomacia Parlamentar e a
Proteção dos Direitos Humanos”, realizado na Câmara, em novembro de 2007, declarou:
“Na minha opinião, em que pese o nosso respeito e o reconhecimento do trabalho, particularmente em alguns
momentos, creio que deveríamos afunilar para bem menos entidades, até porque há custos, e nem sempre as viagens e os
contatos que nos enriquecem têm consequências, pelo menos em nosso Parlamento. Muitas vezes, a experiência
adquirida fica restrita ao Parlamentar que participa daquela organização internacional, não havendo sequência. Quando
se muda a representação, perde-se aquilo que foi acumulado. Portanto, na minha opinião, e por aquilo que aprendi ao
longo da vida, devemos trabalhar com objetivos, com metas, com propostas, com programas ... até porque, se não
tivermos objetivo e não dermos eficácia ao nosso trabalho, dificilmente conseguiremos atingir as próprias metas”113.
Apesar da real dificuldade em disseminar informações e experiências adquiridas nas reuniões
internacionais, é preciso reconhecer também que esses resultados concretos nem sempre são
possíveis de ser alcançados em curto prazo e que a diplomacia parlamentar tem um papel a
desempenhar nas relações externas do país.
Conforme assinala Mario di Napoli, algumas características dos parlamentos podem
contribuir para a eficácia da diplomacia parlamentar como complemento aos esforços diplomáticos
oficiais:
113
Notas Taquigráficas do Seminário “A Diplomacia Parlamentar e a Proteção dos Direitos Humanos” realizado em
novembro
de
2007,
na
Câmara
dos
Deputados.
Disponível
em:
http://apache.camara.gov.br/portal/arquivos/Camara/internet/comissoes/credn/notastaq/nt.pdf pp 6 e 7. Acesso em 20 de
fevereiro de 2009.
43
“a legitimidade de que desfrutam os parlamentares como detentores de mandatos outorgados diretamente pelo
sufrágio universal; a representatividade, que se traduz na participação, nas delegações parlamentares, de membros dos
principais partidos com presença nos parlamentos nacionais; e a maior latitude de ação que lhes confere o fato de não
estarem revestidos do status de representantes dos respectivos governos nacionais”114.
4.3 Assembleias parlamentares – definição e tipologia
Heinrich Klebes, ex-Secretário da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, em
estudo sobre as instituições parlamentares internacionais define uma assembleia parlamentar
internacional como uma
“institución parlamentaria internacional com una vocación (o pretensión) de representatividad de la región que
abarca, o de la família de países que participan en ella. .... Una associación parlamentaria internacional se basa, en
principio, sobre afinidades o intereses comunes, sin que exista en ella una pretensión de representatividad regional”.115
Quanto à sua classificação, Klebes, divide em duas categorias as instituições parlamentares
internacionais:
1. as regidas pelo direito internacional – têm por base um tratado internacional vigente;
2. as não regidas pelo direito internacional116.
Maria Cláudia Drummond elabora uma tipologia mais detalhada das assembleias
parlamentares internacionais, classificando-as quanto à natureza funcional e quanto à natureza
jurídica117.
Quanto à natureza funcional, são consideradas as suas atribuições. A assembleia pode estar
voltada meramente para a diplomacia parlamentar ou pode estar inserida em um processo de
integração regional, com funções específicas no âmbito da integração, que poderão se aproximar ou
não das funções clássicas de um parlamento nacional: legislar, legitimar, controlar o Executivo e
representar, conforme a definição de “Parlamento” de Maurizio Cotta.118
114
DI NAPOLI, Mario. (2000) Parliamentary Diplomacy in Historical Perspective. In: 53º Congresso da Comissão
Internacional para a História das Instituições Representativas e Parlamentares, Oslo, 11 de agosto de 2000, apud
DRUMMOND, M.C. (2005), op. cit. p. 47.
115
KLEBES, Heinrich. (1988) “Constitución de las Instituciones Parlamentarias Internacionales”. In: VACCHINO, Juan
Mario. (1990) La dimensión parlamentaria de los procesos de integración regional – Tomo I. Buenos Aires: BIDINTAL/Banco Interamericano de Desarrollo - Instituto para la Integración de América Latina. 2 vol. p. 206.
116
Trabalho apresentado por Klebes à Associação de Secretários Gerais de Parlamentos (ASGP), na Hungria, em abril
de 1989, apud ALCALAY, Milos. “Estruturas y mecanismos del funcionamiento en los parlamentos regionales.
Relaciones Interinstitucionales”. In: VACCHINO, J.M. (1990) La dimensión parlamentaria ...op. cit. – Tomo II. p. 194.
117
DRUMMOND, M.C. (2005) op. cit. pp 53 e 54.
118
COTTA, Maurizio. Verbete “Parlamento” In: BOBBIO N, et. al. op. cit. Vol. dois, p. 883.
44
Exemplos de assembleias de diplomacia parlamentar: a Assembleia Parlamentar do Conselho
da Europa, o Parlamento Latino-Americano - Parlatino, a União Interparlamentar, o Parlamento
Amazônico, o Parlamento Indígena, o Conselho Nórdico, a Assembleia Parlamentar da OTAN, etc.
Como exemplos de instituições parlamentares de integração, podem ser citados: o
Parlamento Europeu, o Parlamento Andino, o Parlamento Centro-Americano119, a Comissão
Parlamentar Conjunta do Mercosul120, o Conselho Interparlamentar Consultivo do BENELUX, o
Parlamento da Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental e a Assembleia Legislativa
da África Oriental.
Ainda segundo Drummond (2005), quanto à natureza jurídica, as assembleias podem ou não
ter sido objeto de institucionalização por meio de um tratado internacional assinado pelos governos
dos países membros.
Assembleias com personalidade jurídica de direito internacional público e inseridas em
processos de integração: o Parlamento Europeu, a Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, o
Parlamento Andino, o Parlamento Centro-Americano, o Conselho Interparlamentar Consultivo do
BENELUX, o Parlamento da Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental e a
Assembleia Legislativa da África Oriental.
Assembleias institucionalizadas à luz do direito internacional, mas não inseridas em processo
de integração: o Parlamento Latino-Americano – Parlatino, a Assembleia Parlamentar do Conselho
da Europa, a Assembleia da União da Europa Ocidental, o Conselho Nórdico, etc.
Maria Cláudia Drummond finaliza a classificação citando as assembleias não
institucionalizadas à luz do direito internacional e nem inseridas em processo de integração: a União
Interparlamentar, o Parlamento Amazônico121, o Parlamento Indígena.
A Confederação Parlamentar das Américas – COPA e o Fórum Interparlamentar das
Américas – FIPA não foram listadas por Maria Cláudia Drummond, mas podem ser classificadas
como assembleias de diplomacia parlamentar não inseridas em processo de integração e não
institucionalizadas à luz do direito internacional, uma vez que ambas não foram criadas por
119
Tanto o Parlamento Andino (1979) e como o Parlamento Centro-Americano (1987) foram criados isoladamente aos
esquemas de integração existentes nas sub-regiões. Foram inseridos posteriormente aos processos de integração: o
Parlamento Andino, em 1987, e o Parlamento Centro-Americano, em 1991.
120
O Parlamento do Mercosul ainda não havia sido criado no momento em que DRUMMOND elaborou essa tipologia.
121
Diferentemente do que se poderia supor, o Parlamento Amazônico não é um órgão do Tratado de Cooperação
Amazônica, firmado em 3 de julho de 1978.
45
intermédio de um tratado internacional, possuem apenas estatuto (COPA) e regulamentos (FIPA)
aprovados por seus integrantes.
De todas as assembleias estudadas neste trabalho, a única que está inserida em um
processo de integração regional é o Parlamento do Mercosul. No entanto, diferente de seu congênere
europeu, o Parlamento Europeu, que está inserido em um contexto de instituições supranacionais, o
Parlamento do Mercosul está inserido em um contexto institucional intergovernamental, o que
significa que não há delegação de poder para um órgão supranacional. No Mercosul não existe uma
ordem jurídica específica baseada nos tratados e inexistem normas de direito comunitário.
Quanto à representação, existem dois critérios de distribuição por nacionalidades: o de igual
número de representantes para cada Estado membro; e o de proporcionalidade de representantes ao
número de habitantes. O critério da paridade predomina na América Latina, como reflexo, sem
dúvida, do princípio da igualdade jurídica dos Estados. No Parlamento do Mercosul, prevê-se a
adoção, a partir de 2011 do critério da proporcionalidade de representantes ao número de habitantes,
a semelhança do que ocorre no Parlamento Europeu.
4.4 Breve histórico das assembleias parlamentares
A primeira assembleia parlamentar internacional, a União Interparlamentar (UIP), foi
fundada em 1889 com o objetivo de promover a paz e a democracia no mundo. A UIP não foi criada
por um tratado internacional. Atualmente reúne 153 parlamentos nacionais e oito parlamentos
regionais. Realiza, ordinariamente, duas Assembleias, uma em sua Sede, em Genebra, e uma em
outro país membro. A Assembleia de outubro de 2008, em Genebra, elegeu o atual Presidente, o
Deputado Theo-Ben Gurirab, Presidente da Assembleia Nacional da Namíbia.
O Congresso brasileiro, membro da UIP desde 1954, integra o Grupo Latino-Americano e do
Caribe – GRULAC, que tradicionalmente vota em conjunto.
É digno de nota o portal da União Interparlamentar na internet, www.ipu.org, valiosa fonte
de informações sobre os parlamentos de todos os países membros.
A proliferação de instituições parlamentares internacionais data do fim da Segunda Guerra
Mundial, na Europa. A formação dessas assembleias parece ter estado mais ligada a um desejo de
aproximação entre os parlamentos nacionais com o objetivo de afirmar, em conjunto, os marcos
46
jurídicos da democracia representativa, do que propriamente ao reconhecimento da existência de um
déficit democrático nas relações internacionais122.
A mais antiga assembleia parlamentar criada por um tratado foi a Assembleia Parlamentar do
Conselho da Europa, instituída pelo Tratado de Londres, que criou o Conselho da Europa, firmado
por dez países europeus em 1949: Bélgica, Dinamarca, França, Irlanda, Itália, Luxemburgo, países
Baixos, Noruega, Suécia e Reino Unido. Atualmente a Assembleia Parlamentar do Conselho da
Europa possui 47 membros. Desempenha papel de interlocução com o Conselho e está voltada
basicamente para a promoção e garantia dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, uma
vez que o Conselho da Europa tem como uma de suas atribuições monitorar o cumprimento dos
dispositivos da Convenção Europeia de Direitos Humanos nos Estados Partes123.
O Parlamento Europeu (PE) tem a sua origem nos tratados constitutivos da União Europeia
(UE), nos anos 50, que estabeleceram a Assembleia Parlamentar da Comunidade Europeia do
Carvão e do Aço. O nome Parlamento Europeu passou a ser utilizado pela Assembleia em 1962,
tendo sido oficializado por ocasião da assinatura do Ato Único Europeu em fevereiro de 1986124.
Desde 1979, os deputados do PE são eleitos diretamente pelos cidadãos, para um mandato
de cinco anos. O número de deputados por país é proporcional às respectivas populações. A
Alemanha possui o maior número de representantes (99), e Malta, o menor (6). Os deputados não se
organizam por bancadas nacionais, e sim por grupos políticos que representam as diferentes
tendências acerca da integração europeia. O PE possui 20 Comissões, que tratam de temas
específicos, e 34 delegações, que mantêm relações com parlamentos de países não membros da
União Europeia.
São três as principais funções do Parlamento: legislativa (co-decisão), orçamentária e de
controle. O processo de co-decisão confere ao PE o poder de legislar em conjunto com o Conselho
da União Europeia em determinados temas. Em alguns outros (agricultura, política econômica,
política de vistos e de imigração) o Conselho da UE legisla sozinho, mas é obrigado a consultar o
Parlamento. Dois terços das leis europeias são adotadas pelo processo de co-decisão. O orçamento
122
DRUMMOND, M.C. (2005), op. cit. p. 45.
Ibid. p. 47.
124
Ibid. p. 59.
123
47
anual da União Europeia é decidido conjuntamente pelo Conselho e pelo Parlamento e, finalmente,
o PE tem o poder de controlar todas as instâncias da União Europeia125.
Na América Latina, a primeira assembleia parlamentar regional foi o Parlamento LatinoAmericano, fundado em 1964. O Parlatino foi criado alguns anos após o ressurgimento do
movimento integracionista na região, com o estabelecimento da Associação Latino-Americana de
Livre Comércio – ALALC. O trabalho do Parlatino, assim como o do Parlasul, será analisado no
próximo Capítulo.
4.5 Assembleias parlamentares a que o Parlamento brasileiro pertence
4.5.1 Confederação Parlamentar das Américas - COPA
A COPA congrega os congressos e assembleias parlamentares dos Estados unitários,
federais, federados e associados, os parlamentos regionais e as organizações interparlamentares das
Américas, conforme estipula o Art. 1º de seu estatuto. Dessa forma, são membros da COPA
deputados e senadores estaduais (onde houver) e federais; organizações interparlamentares dos
estados integrantes de um país federado, como a União Nacional dos Legislativos Estaduais
(UNALE), que congrega as assembleias estaduais do Brasil, a Conferência Mexicana de Congressos
e Legisladores Estaduais (COMCE) do México, a National Conference of State Legislatures (NCSL)
e o National Hispanic Caucus of State Legislators (NHCSL) dos EUA, dentre outras; a União de
Parlamentares do Mercosul (instituição que agrega legisladores das províncias, estados e
departamentos de países membros do Mercosul); e parlamentos regionais, como o Parlatino, o
Parlamento Andino, o Parlamento Centro-Americano, dentre outros. O Senado de Porto Rico integra
a COPA como uma Assembleia Parlamentar de um Estado Associado126.
A COPA teve a sua origem em uma reunião realizada na cidade de Quebec, de 18 a 22 de
setembro de 1997, que contou com a participação de cerca de 400 parlamentares de 28 países das
Américas, com o tema “Rumo às Américas de 2005: democracia, desenvolvimento e prosperidade”.
125
Informações disponíveis em: http://europa.eu/institutions/inst/parliament/index_pt.htm e
http://www.europarl.europa.eu/parliament/public/staticDisplay.do?id=46&pageRank=1&language=PT Acesso em 14 de
maio de 2009.
48
Convocada pela Assembleia Nacional de Quebec, a reunião tinha como objetivo debater as
implicações da proposta de criação, até 2005, da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA),
que iria do Alasca até a Terra do Fogo. A ALCA havia sido lançada no âmbito da “Iniciativa para
as Américas”, apresentada pelo Presidente Bill Clinton, na Primeira Cúpula das Américas, que
reuniu Chefes de Estado e de Governo dos países do hemisfério, em dezembro de 1994, em Miami.
Ao encaminhar a convocação da reunião, a Assembleia Nacional de Quebec enfatizou a
inexistência de um fórum parlamentar hemisférico para tratar desses temas e incluiu, entre os
participantes, parlamentares das assembleias legislativas dos estados ou províncias dos países da
região, inaugurando assim, a participação de parlamentares estaduais ou provinciais em Assembleias
parlamentares internacionais, antes restrita a parlamentares federais. A convocação dessa
Conferência pela Assembleia de Quebec levou a reação do Parlamento do Canadá que, temeroso de
que esse tipo de iniciativa viesse a fortalecer as intenções separatistas da província de Quebec,
apresentou à OEA a sugestão de criar o Fórum Interparlamentar das Américas – FIPA, conforme
será descrito a seguir.
A COPA foi denominada Conferência Parlamentar das Américas até a sua III Assembleia,
em 2001, no Rio de Janeiro. A partir de então, passou a se chamar Confederação Parlamentar das
Américas.
Os objetivos da COPA estavam intrinsecamente ligados às Cúpulas das Américas. Até a
reforma de setembro de 2008, os seus estatutos dispunham que a entidade deveria promover, perante
as instâncias executivas, os interesses das populações do continente relacionados às implicações do
processo de integração econômica hemisférica. Deveria também acompanhar as iniciativas
acordadas durante as Cúpulas das Américas e divulgar sua evolução junto aos legislativos das
Américas127.
Logo, nas cinco Assembleias realizadas até 2003, o tema central de suas reuniões era a
ALCA. Além de acompanhar o seu desdobramento, inúmeras manifestações expressavam o desejo
de os parlamentares desempenhar um papel mais ativo nas negociações.
126
Informações disponíveis em: http://www.copa.qc.ca/por/quemsomos/Statuts-COPA-e.pdf e
http://www.copa.qc.ca/por/comite/CE-membros.html Acesso em 18 de março de 2009.
127
Essas informações estavam disponíveis em www.copa.qc.ca. Acesso em 20 de agosto de 2008.
49
Com o arrefecimento das negociações sobre a área de livre comércio128, a COPA passou a
ampliar a sua área de interesse, incorporando questões relacionadas aos impactos da migração no
continente e estabelecendo missões de observação eleitoral.
Com a reforma de setembro de 2008, aprovada na VIII Assembleia Geral, na Cidade do
México, foram retiradas dos Estatutos, todas as menções relativas ao processo de integração
econômica hemisférica e à Cúpula das Américas. Foi inserido o objetivo de promover ações com o
fim de assegurar “las formas de integración o complementación económica que más convengan a
nuestros respectivos países o grupos de países”129.
Migração e Tráfico de Pessoas foram os temas tratados nas reuniões realizadas em 2007, do
Comitê Executivo e da Rede de Mulheres Parlamentares das Américas, em Los Angeles, EUA. Em
2008, na Cidade do México, a VIII Assembleia Geral, teve como tema de debate “América perante
os desafios atuais: crise alimentícia, mudança climática e migração”.
Integram a estrutura da COPA:
Assembleia Geral
Comitê Executivo
Rede de Mulheres Parlamentares das Américas
Comissões Temáticas Permanentes de Trabalho
Secretaria Executiva e
Secretarias Regionais
A Assembleia Geral é o órgão máximo da Confederação. Suas deliberações são tomadas de
maneira consensual. Caso não seja obtido consenso, o voto de maioria de dois terços das delegações
presentes permite a adoção de uma proposta de emenda. Cada delegação tem direito a um voto, caso
uma delegação estiver em desacordo, esta tem o direito de registrar a sua opinião divergente.
A composição de cada delegação é determinada pelas autoridades competentes de cada
congresso, parlamento regional e organismo interparlamentar, respeitando os princípios de eqüidade
de gênero e de pluralismo político. O congresso anfitrião, sob aprovação do Comitê Executivo,
128
De acordo com o Ministro de Relações Exteriores Celso Amorim, em pronunciamento na Sessão de Abertura da IV
Assembleia do FIPA, em maio de 2005, em Brasília, as negociações da ALCA não avançavam em temas de interesse
dos países em desenvolvimento, principalmente na questão dos subsídios que, para os norte-americanos, deveriam ser
negociados no âmbito da OMC. Os EUA, por outro lado, insistiam em negociar na ALCA questões relacionadas à
propriedade intelectual que, para o Brasil, deveria ser negociada na OMC. Ademais das divergências de interesses, as
duas Co-Presidências, ocupadas pelo Brasil e pelos EUA, priorizavam, portanto, as negociações no âmbito da OMC, que
havia lançado, em 2001, uma nova rodada de negociações, a “Rodada Doha”.
50
decide o número de membros das delegações, critério inédito, que difere a COPA de outras
Instituições.
O Comitê Executivo tem como atribuições gerenciar as atividades de organização e
administração da COPA. É composto por um número expressivo de parlamentares, que inclui o
Presidente, os Vice-Presidentes, os Presidentes das Comissões e da Rede de Mulheres
Parlamentares, um parlamentar por parlamento dos Estados unitários e federais, um parlamentar por
parlamento regional e por organismo interparlamentar, dentre outros.
As reuniões ordinárias do Comitê Executivo são realizadas, de preferência, uma vez ao ano e
previamente à Assembleia Geral. Há quorum quando um terço dos membros representando pelo
menos três regiões estiverem presentes. A COPA estabeleceu uma divisão das Américas em cinco
regiões: América do Norte, América Central, Caribe, Região Andina e Cone Sul.
O mandato do Presidente e do Vice-Presidente tem a duração máxima de dois anos. Dois
parlamentares brasileiros já exerceram a presidência da instituição: o Deputado Geraldo Magela
(PT/DF), de julho de 2000 a fevereiro de 2002, e a Deputada Maria José Maninha (PT/DF), de
fevereiro de 2004 a maio de 2005.
Ademais do Primeiro Vice-Presidente, a COPA tem onze vice-presidentes, dois para cada
uma das cinco regiões e a Presidente da Rede de Mulheres Parlamentares das Américas.
Conforme estipula o art. 40 do Estatuto, a Secretaria Executiva está localizada no México e
as Secretarias Regionais no Brasil e em Quebec. Logo, é a Assembleia de Quebec, e não o
Parlamento canadense, a responsável por uma das secretarias.
O Deputado brasileiro Paes Landim (PTB/PI) é um dos Vice-Presidentes do Cone Sul e
também o Secretário da Secretaria Regional que se localiza no Brasil.
A Rede de Mulheres Parlamentares das Américas exerce um papel de guia em relação às
questões relacionadas à mulher no âmbito da COPA, conforme estipula o art. 42 do estatuto. A
Secretaria da Rede organiza bancos de documentos de diferentes temas e divulga, em seu portal na
internet130, uma lista de sítios pertinentes em espanhol, inglês, português e francês. Foram montados
bancos de documentos sobre:
. O tráfico de pessoas nas Américas;
129
Informações disponíveis em http://www.copa.qc.ca/por/quemsomos/Statuts-COPA-e.pdf Art. 2 dos Estatutos. Acesso
em 18 de março de 2009.
130
Informações disponíveis em: http://www.feminamericas.org/PO/documentos/index.html Acesso em 19 de março de
2009.
51
. A Convenção sobre a eliminação de todas as formas de discriminação contra a mulher (CEDAW)
da Organização das Nações Unidas e seu Protocolo Facultativo nos países das Américas;
. Mulheres e migrações nas Américas;
. Mulheres e a ALCA; e
. GAIA – Gênero e orçamento: análise e informação nas Américas.
As Comissões reúnem-se, via de regra, previamente à Assembleia e emitem resoluções e
recomendações afetas a sua área temática. São as seguintes as comissões:
. Comissão sobre democracia e paz;
. Comissão sobre economia, comércio, trabalho e blocos comerciais;
. Comissão sobre educação, cultura, ciência e tecnologia;
. Comissão sobre saúde e previdência social;
. Comissão sobre meio ambiente e desenvolvimento sustentável; e
. Comissão sobre direitos humanos, povos indígenas e segurança dos cidadãos.
A Deputada Aparecida Gama (PMDB), da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro,
assumiu em setembro de 2008 a presidência da Comissão sobre direitos humanos, povos indígenas e
segurança dos cidadãos.
A partir de 2006, COPA E FIPA iniciaram um processo de aproximação com vistas a unir as
duas organizações, conforme será relatado mais adiante.
4.5.2 FIPA – Fórum Interparlamentar das Américas
Conforme estabelece o Capítulo I.1 dos seus Regulamentos, o Fórum Interparlamentar das
Américas (FIPA) é “uma rede independente composta de legislaturas nacionais dos Estados
membros da OEA (Organização dos Estados Americanos), que visa promover a participação
parlamentar no sistema interamericano e contribuir com o diálogo interparlamentar para tratar das
questões na pauta hemisférica, conforme a Resolução 1673/99131 da Assembleia Geral da OEA”.
O FIPA foi constituído em março de 2001, em reunião organizada pelo Parlamento do
Canadá, em Ottawa, previamente à Terceira Cúpula das Américas realizada em Quebec, em abril
131
Resolução 1673/99, da Assembleia Geral da OEA, que resolve promover uma reunião dos presidentes das Comissões
de Relações Exteriores dos Congressos dos Estados Membros “a fin de contribuir al desarrollo del diálogo
interparlamentario en el tratamiento de los temas de la agenda hemisférica, tomando en cuenta la idea de establecer un
52
daquele ano. Parlamentares de 26 países do Continente discutiram aspectos relativos à organização e
ao funcionamento do Fórum, temas comuns aos países da região e aprovaram recomendações que
foram entregues aos Chefes de Estado e de Governo participantes da Cúpula.
A origem do FIPA remonta a uma iniciativa do Governo canadense que, a partir de 1998,
passou a realizar gestões, junto aos membros da OEA, para que o diálogo interparlamentar fosse
realizado no seio da Organização. Sua intenção era contrapor-se à COPA, que havia feito a sua
primeira Reunião em 1997, convocada pela Assembleia de Quebec. Conforme já assinalado acima,
temeroso de que a iniciativa da Assembleia de Quebec viesse a fortalecer as intenções separatistas
dessa província, o Parlamento canadense resolveu levar o tema à OEA.
Na Reunião dos Presidentes das Comissões de Relações Exteriores dos Congressos
Nacionais dos países membros da OEA, promovida pela Organização132, em março de 2000, em sua
sede, em Washington, os Parlamentares decidiram reunir no ano seguinte, no Canadá, o Fórum
Interparlamentar das Américas (FIPA).
É interessante observar que, apesar de excluída da OEA133, Cuba é membro do FIPA. Não
esteve presente na Reunião Inaugural, em Ottawa, Canadá, em 2001, mas participou das outras
cinco Assembleias Plenárias realizadas até a última, realizada em 2006, em Bogotá, Colômbia134. Os
EUA, por outro lado, só participou, por vídeo-conferência, da Assembleia no México, em 2002. As
reuniões do Comitê Executivo em 2007 e 2008, entretanto, ocorreram em Washington e Miami,
respectivamente.
O FIPA não tem Estatuto, é regido por Regulamentos que foram adotados na Sessão
inaugural, em Ottawa, Canadá, 2001, e emendados nas Assembleias de 2002, 2004 e 2006.
É constituído pelos seguintes órgãos:
. Assembleia Plenária
. Comitê Executivo
. Secretariado Técnico
. Grupos de Trabalho
. Grupo das Mulheres Parlamentares das Américas.
foro para este fin”.Disponível em: http://www.oas.org/Assembly2001/assembly/esp/aprobada1673.htm Acesso em 05
de outubro de 2008.
132
Conforme Resolução 1673/99, da Assembleia Geral da OEA. op. cit.
133
A Resolução VI da Oitava Reunião de Consulta de Ministros de Relações Exteriores, em 1962, excluiu o atual
governo de Cuba de participar da OEA. Disponível em: http://www.oas.org/consejo/sp/RC/Actas/Acta%208.pdf Acesso
em 05 de outubro de 2008.
53
A Assembleia Plenária é o órgão máximo do FIPA e é composta pelas delegações designadas
pelos legislativos dos países membros. Cada delegação poderá ter até 12 integrantes – o que não se
aplica ao país anfitrião – e, na medida do possível, deve representar partidos políticos diversos, ter
membros de ambas as câmaras, no caso dos parlamentos bicamerais, e contar com participação
feminina.
A Assembleia Plenária emite recomendações e resoluções que são informadas à Assembleia
Geral da OEA, às cúpulas presidenciais das Américas, aos parlamentos membros e a outros órgãos
que a Assembleia decidir informar. As recomendações são pronunciamentos sobre temas políticos
ou de interesse geral, e as resoluções se referem a ações institucionais.
Parlamentares brasileiros participaram da Sessão Inaugural e de todas as Assembleias. O
Deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB/PR) compareceu a todas elas, tendo sido eleito Presidente do
Fórum na V Assembleia, em Bogotá, Colômbia, para o período 2006-2008.
Assim como a COPA, o FIPA também foi criado com o objetivo ser o organismo
parlamentar associado às Cúpulas das Américas, para acompanhar o processo de negociação da
ALCA. Na sua I Assembleia Plenária, na Cidade do México, o FIPA decidiu que a ALCA seria
tema de permanente acompanhamento. Com o apoio da OEA, o FIPA obteve maior reconhecimento
e maior possibilidade de interagir com os representantes dos Poderes Executivos integrantes das
Cúpulas das Américas. Logo após a sua criação, o Fórum é citado no Plano de Ação da III Cúpula
das Américas, realizada em Quebec, em abril de 2001. Em 2003, durante a VIII Cúpula Ministerial
da ALCA, em Miami, membros do Comitê Executivo reuniram-se com os Ministros do Comércio
do Canadá e da Costa Rica e, previamente à IV Cúpula das Américas em 2005, em Mar del Plata,
Argentina, a então Presidente do FIPA, a Senadora canadense Céline Hervieux-Payette, reuniu-se
com os Ministros de Relações Exteriores para apresentar à Cúpula as conclusões dos temas tratados
nas Assembleias do Fórum. Na ocasião, foi reafirmado o objetivo de o FIPA ser o organismo
parlamentar associado ao processo das Cúpulas das Américas e de se conseguir a máxima
participação dos parlamentares das Américas na promoção dos objetivos das Cúpulas.
Com a interrupção das negociações da ALCA, as Reuniões do FIPA diversificaram os temas
de debate incluindo segurança hemisférica, terrorismo, equidade de gênero e estabilidade econômica
e financeira do continente. O comércio regional, entretanto, continuou sendo tema de especial
atenção do Fórum. Em 2007 foi lançado um programa de capacitação em comércio “para dar aos
134
Em 2006 e 2007 não foram realizadas Assembleias.
54
parlamentares das Américas uma oportunidade de aprofundar seus conhecimentos de direito
comercial”135. Foram organizados seminários sobre o tema e, em novembro de 2008, em San José,
Costa Rica, pela primeira vez a iniciativa foi organizada conjuntamente com a OMC.
O Comitê Executivo do FIPA é composto por 12 membros:
. Presidente
. ex-Presidente
. Presidente do Grupo de Mulheres Parlamentares
. um representante do País anfitrião da Assembleia
. dois representantes de cada sub-região
Para manter o equilíbrio das representações regionais, o hemisfério foi dividido em 4 subregiões: América do Norte, América Central, Caribe e América do Sul.
Conforme previsto nos Regulamentos, o Grupo das Mulheres Parlamentares das Américas é
o único Grupo de Trabalho permanente. Os demais são estabelecidos pela Assembleia Plenária, com
base em recomendação do Comitê Executivo, para examinar assuntos específicos ou executar tarefas
ou projetos específicos. Reúnem-se, via de regra, durante as Assembleias Plenárias. O FIPA dispõe
de um espaço físico no Parlamento do Canadá para desenvolver as suas atividades.
Em 08 de novembro de 2007, o Congresso Nacional brasileiro aprovou a Resolução nº 2, de
2007, que cria “Comissão Mista Representativa do Congresso Nacional no Fórum Interparlamentar
das Américas”. A Resolução prevê que a Comissão será composta por 10 Deputados e 10 Senadores
e igual número de Suplentes. Até abril de 2009, a Comissão não havia ainda sido instalada, uma vez
que somente os Líderes partidários do Senado haviam feito as respectivas indicações, faltando a
designação dos integrantes da Câmara dos Deputados. A Seção brasileira do FIPA é a primeira do
gênero na América do Sul, mas já existe a Seção canadense do FIPA com 75 parlamentares.
A partir de 2006, COPA e FIPA iniciaram um processo de aproximação. Foi criado um
Grupo de Trabalho com membros das duas Instituições para viabilizar a integração. A grande
dificuldade detectada reside na composição das duas organizações: enquanto a COPA congrega
deputados e senadores estaduais e federais e as entidades interparlamentares, o FIPA é composto
apenas por membros de Congressos Nacionais136.
135
Informações disponíveis em: http://www.e-fipa.org/news_ pr.htm Acesso em 10 de janeiro de 2009.
Relatório de Missão Oficial do Deputado Paes Landim à VIII Assembleia Geral da COPA, na Cidade do México, em
setembro de 2008, disponível em http://www2.camara.gov.br/transparencia/missaooficial.html Acesso em 19 de março
de 2009.
136
55
4.5.3 Parlamento Amazônico – Parlamaz
O Parlamento Amazônico – Parlamaz - é um organismo regional com funções de propor
normas e políticas para região, fiscalizar e acompanhar sua execução após terem sido aprovadas
pelos parlamentos dos países membros. Uma das competências do Parlamaz é a de recomendar e
incentivar os diferentes poderes e autoridades dos países integrantes a adequar as suas leis e
regulamentos em favor do desenvolvimento sustentável da região amazônica137. Foi criado em 1989,
por iniciativa da Câmara dos Deputados do Peru e contava à época com representações
parlamentares dos oitos países membros da Amazônia: Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana,
Peru, Suriname e Venezuela.
O Parlamaz funcionou regularmente até 2001, quando foi desarticulado. A partir de 2005,
iniciaram-se tentativas para reativá-lo e, desde então, a Organização do Tratado de Cooperação
Amazônica (OTCA)138 tem participada das reuniões.
Apesar de o Parlamento Amazônico não estar inserido na OTCA, esta tem como um de seus
objetivos apoiar a reativação do Parlamento, conforme dispõe uma das metas da Organização:
“A Coordenação de Ciência e Tecnologia assumiu responsabilidades nas atividades de cooperação que,
partindo da OTCA, apóiem o ressurgimento do Parlamaz. A Organização acredita que, no que se refere à transferência e
à difusão de ciência, tecnologia e inovação; à defesa dos conhecimentos tradicionais e aos temas relacionados com a
propriedade intelectual, Parlamaz, Unamaz e OTCA poderão exercer um papel importantíssimo no estímulo e
consolidação de iniciativas amazônicas de interesse para a ciência e a inclusão social da população amazônica”139.
Conforme declarou também a Secretária-Geral da OTCA, Rosalía Arteaga,
“Por isso estamos interessados na reativação e institucionalização do Parlamento Amazônico, instrumento
que poderá permitir que os países integrantes da OTCA harmonizem suas legislações em várias áreas concernentes aos
principais desafios do desenvolvimento sustentável da região. Sem essa imperativa harmonização de leis, políticas, e
ações entre os Países, não há como proteger essa estratégica fonte da vida na Terra, que é a Amazônia”140.
137
“Declaração de Brasília”, aprovada na Reunião “Plano Estratégico” do Parlamento Amazônico, em Brasília, 14 a 16
de julho de 2008. Arquivos do Grupo Brasileiro do Parlamento Latino-Americano.
138
A Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) foi criada em 1995, com vistas a fortalecer e
implementar os objetivos do Tratado de Cooperação Amazônica (TCA), assinado em 3 de julho de 1978, pelos oito
países da Amazônia: Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. No Tratado, os países
assumem o compromisso comum com a preservação do meio ambiente e com o uso racional dos recursos naturais da
Amazônia. Em dezembro de 2002, a Secretaria Permanente da OTCA inaugurou sua Sede em Brasília.
139
Informações disponíveis em http://www.otca.org.br/br/institucional/index.php?id=1531&tipoN= Acesso em 15 de
novembro de 2008.
140
Discurso proferido na IX Reunião de Ministros de Relações Exteriores dos países membros da OTCA, em Iquitos,
Peru, em 25 de novembro de 2005 disponível em http://www.otca.org.br/br/institucional/index.php?id=1365&tipoN=
Acesso em 15 de novembro de 2008.
56
Em novembro de 2005, parlamentares da Bolívia, Equador e Venezuela, a convite da OTCA,
reuniram-se em Brasília, com deputados e senadores brasileiros, tendo sido realizada inclusive uma
audiência pública na Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal sobre o
Parlamento Amazônico. Desde então, representantes do Organismo têm percorrido os países
amazônicos solicitando a designação de representantes oficiais pelas nações que ainda não os têm,
como o Brasil.
Tanto em 2006 como em 2007, parlamentares reuniram-se em Cobija, departamento de
Pando, Bolívia, para uma Reunião de Trabalho do Parlamaz. Em ambas as reuniões os participantes
reconheceram a necessidade e urgência da institucionalização do Parlamento. Na reunião de abril de
2007, estiveram presentes também no encontro representantes de movimentos sociais141, que
demandaram participar ativamente nas decisões que afetam a Amazônia. Solicitaram atenção aos
possíveis efeitos dos investimentos nas hidroelétricas sobre o Rio Madeira que afetariam territórios
da Bolívia, Peru e Brasil, assim como ao clima da região.
É importante observar que a participação de representantes de movimentos sociais na reunião
transforma o Parlamaz em um fórum de discussão e mediação de interesses. No Informe de
Atividades de maio-agosto de 2007, da Presidente do Parlamaz Deputada boliviana Ana Lucia Reis
M., há o relato de sua participação em eventos conjuntos com organizações indígenas, camponesas e
sociais da região amazônica142.
De 14 a 16 de julho de 2008, em Brasília, o Parlamento Amazônico reuniu-se mais uma vez
com o objetivo de reativar institucionalmente o Organismo. Participaram do encontro, organizado
pelo Senador João Pedro (PT/AM),
parlamentares da Bolívia, Brasil, Colômbia, Suriname
(Presidente do Parlamento Nacional) e Venezuela, representantes diplomáticos das Embaixadas do
Peru e do Equador em Brasília, o Secretário Executivo da OTCA, bem como assessores
141
Os seguintes os movimentos sociais participaram da reunião: a “Federación Sindical Única de Trabajadores
Campesinos de Pando”; a “Federación Sindical Única de Trabajadores Campesinos Regional Madre de Dios”; a
“Federación Departamental de Mujeres Campesinas de Pando ‘Bartolina Sisa”; o “Movimento dos Trabalhadores Sem
Terra”, do Brasil, e as “Organizações Sociais da Amazônia”, do Brasil. “Acta Reunión Ordinária de Representantes
Legislativos del Parlamento Amazônico” Cobija, departamento de Pando, República de Bolívia, 25 y 26 de abril del
2007. Arquivos do Grupo Brasileiro do Parlamento Latino-Americano.
142
“Informe de Actividades Parlamento Amazônico – (segundo cuatrimestre, mayo – agosto 2007)” elaborado pela
Presidente interina Deputada Ana Lucia Reis M., da Bolívia, em 3 de setembro de 2007. p.1. mimeo. Arquivos do Grupo
Brasileiro do Parlamento Latino-Americano.
57
parlamentares, pesquisadores, representantes da ONG Preserve Amazônia e do “Programa Regional
Amazônia” da Agência de Cooperação da Alemanha (GTZ)143.
A exemplo da reunião anterior, a construção da hidrelétrica do Rio Madeira foi um dos temas
de debate. Os parlamentares presentes questionaram a Senadora Marina Silva, ex-Ministra do Meio
Ambiente, sobre as consequências dessa obra e sobre a produção de biocombustíveis no Brasil.
Dentre outros temas, o Documento Final da Reunião, intitulado “Carta de Brasília”, ratificou
o compromisso de fortalecer e consolidar o Parlamento Amazônico em toda a região e rechaçou
todo projeto de desenvolvimento ou obra de infraestrutura que se planeje na região, sem que
previamente se façam os correspondentes estudos de impacto ambiental e sociocultural.
Na ocasião, os parlamentares reuniram-se com o então Presidente do Senado, Senador
Garibaldi Alves, e solicitaram a designação dos representantes brasileiros – cinco titulares e cinco
suplentes, entre Deputados e Senadores - para integrar o Parlamaz.
4.5.4 Parlamento da União de Nações Sul-Americanas (Unasul) - (ainda não constituído)
O Tratado Constitutivo da União de Nações Sul-Americanas (Unasul) foi assinado em
Brasília em 23 de maio de 2008144. O Artigo 17 prevê a formação de um Parlamento SulAmericano, com sede em Cochabamba, Bolívia, e o Artigo Transitório dispõe sobre uma Comissão
Especial com o objetivo de elaborar um Projeto de Protocolo Adicional que estabelecerá o
Parlamento Sul-Americano:
“Artigo Transitório: As Partes acordam designar uma Comissão Especial, que será coordenada pelo Conselho
de Delegadas e Delegados e será integrada por representantes dos Parlamentos Nacionais, Sub-regionais e Regionais
com o objetivo de elaborar um Projeto de Protocolo Adicional que será considerado na IV Cúpula de Chefas e Chefes de
Estado e de Governo. Essa Comissão se reunirá na cidade de Cochabamba. Esse Protocolo Adicional estabelecerá a
composição, as atribuições e o funcionamento do Parlamento Sul-Americano”.
Com o objetivo de conformar essa Comissão Provisória, reuniram-se em Cochabamba,
Bolívia, em 17 de outubro de 2008, representantes dos Parlamentos nacionais dos países da Unasul e
dos Parlamentos sub-regionais. Na ocasião, foi apresentado o trabalho já realizado pelos
Parlamentos Andino e do Mercosul no sentido da criação de uma união parlamentar sul-americana.
143
A GTZ desenvolve vários programas na Amazônia, dentre eles o de apoio, inclusive com aporte financeiro, à
reativação do Parlamento Amazônico.
144
Até abril de 2009, o Congresso Nacional brasileiro ainda não havia aprovado o Tratado da Unasul.
58
Foi acordada também a criação do Grupo de Trabalho, previsto no Artigo Transitório, composto por
dois representantes dos Parlamentos nacionais dos Estados Membros da Unasul, delegações
designadas pelos Parlamentos Andino e do Mercosul e um representante dos Parlamentos
Amazônico, Indígena e Latino-Americano para discutir a composição, competências e propostas de
seu funcionamento. Parlamentares brasileiros não participaram dessa reunião.
A criação do Parlamento da Unasul não é bem aceita por parlamentares brasileiros. Essa
proposta já havia sido apresentada no ano anterior, em outubro de 2007, (antes, portanto, da
assinatura do Tratado da Unasul), no Seminário “Alternativas para um Parlamento da Unasul”,
também em Cochabanba, Bolívia. Integraram a delegação brasileira o então Presidente da Câmara
Arlindo Chinaglia, o Deputado Cláudio Diaz (PSDB/RS) e o Senador Geraldo Mesquita
(PMDB/AC), então Presidente da Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul. Segundo o
Deputado Cláudio Diaz, a proposta foi recebida com cautela pela delegação brasileira, que defendeu
um maior empenho à consolidação do Parlamento do Mercosul, que ainda precisa ser fortalecido.
Eles defenderam que o artigo que viesse a tratar do Parlamento da Unasul no futuro Acordo fosse
apenas geral e que a minuta da regulamentação fosse feita por representantes dos Parlamentos
Nacionais, por meio da criação de um Grupo de Trabalho145. Segundo o Deputado Cláudio Diaz,
“Nós não podíamos aceitar a criação de um novo pólo diversificante de parlamentos da América
Latina, que não vai levar a nada. Temos que fortalecer o Parlamento do Mercosul”146.
O Senador Aloizio Mercadante (PT/SP), dias antes da Cúpula de Chefes de Estado que criou
a Unasul, manifestou, igualmente, sua preocupação com a criação de um novo Parlamento:
“Nós estamos nesse processo de construção do Parlamento do Mercosul, de repente o Governo está fazendo um
acordo, já firmando o compromisso de termos um novo Parlamento na Bolívia: um Parlamento da Unasul. Eu me
preocupo é que com esses espaços institucionais, se a gente não discutir bem, nós não faremos bem nem uma coisa nem
outra. Eu acho que hoje a tarefa fundamental é a construção do Parlamento do Mercosul”147.
No Tratado da Unasul, o Artigo Transitório sobre o Parlamento está parcialmente de acordo
com o que o Brasil havia proposto. Ele é geral e prevê a criação de uma Comissão Especial,
integrada por representantes dos Parlamentos Nacionais, Sub-Regionais e Regionais; no entanto,
145
Relatório de Missão Oficial do Deputado Cláudio Diaz. Disponível em http://www2.camara.gov.br/transparencia
Declaração à Agência Câmara, em 08/10/2007. “Bancada brasileira não quer Parlamento da Unasul”. Disponível em
http://www2.camara.gov.br/internet/homeagencia/materias.html?pk=111533&pesq=parlamento|unasul| Acesso em 06 de
fevereiro de 2009
147
Notas Taquigráficas da Audiência Pública na Representação Brasileira do Parlamento do Mercosul, 21 de maio de
2008,
para
ouvir
o
Ministro
das
Relações
Exteriores
Celso
Amorim.
Disponível
em
146
59
também prevê que essa Comissão será coordenada pelo Conselho de Delegados e Delegadas, que
são representantes do Executivo.
É digno de nota o caráter inusitado da conformação dessa
Comissão: os parlamentares serão coordenados por representantes do Executivo para a criação de
um Parlamento.
4.5.5 Eurolat – Assembleia Euro-Latino-Americana
A Assembleia Euro-Latino-Americana (Eurolat) é a “instância destinada a ser a instituição
parlamentar da Associação Estratégica Bi-Regional entre a União Europeia e a América Latina
Caribe148, cabendo-lhe fomentar a transparência deste processo e permitir a respectiva aproximação
aos interesses e expectativas dos cidadãos”149.
A Eurolat tem como objetivo coadjuvar, promover e aprofundar, nos aspectos concretos, a
Associação Estratégica Bi-Regional, abrangendo as suas três grandes vertentes:
a) as questões relativas à democracia, à política externa, à governabilidade, à integração, à paz e aos
direitos humanos;
b) os assuntos econômicos, financeiros e comerciais;
c) os assuntos sociais, os intercâmbios humanos, o ambiente, a educação e a cultura.
Dentre as suas competências está a de aprovar resoluções e recomendações dirigidas à
Reunião de Cúpula de Chefes de Estado e de Governo da União Europeia – América Latina e Caribe
(UE – ALC) e às instituições, órgãos, grupos e Conferências Ministeriais consagrados ao
desenvolvimento da Associação Estratégica.
É composta por 150 membros, dos quais 75 são deputados ao Parlamento Europeu e 75
parlamentares latino-americanos. Estes últimos são integrantes do Parlamento Latino-Americano, do
Parlamento Andino, do Parlamento Centro-Americano, do Parlamento do Mercosul, e representantes
dos Congressos do Chile e do México nas Comissões Parlamentares Mistas UE/México e UE/Chile.
A Eurolat tem a seguinte estrutura:
a. Assembleia Plenária;
http://www2.camara.gov.br/comissoes/cpcms/reunioes/nocongresso.html/atasdereunioescongresso.htm/rap-21-05-08-nt
Acesso em 05 de fevereiro de 2009
148
A Associação Estratégica Bi-Regional foi estabelecida em junho de 1999, durante a I Reunião de Cúpula de Chefes
de Estado e de Governo União Europeia – América Latina e Caribe, no Rio de Janeiro.
60
b. Mesa;
c. Comissões;
d. Secretariado Executivo
A Assembleia Plenária reúne-se, em princípio, uma vez por ano, alternadamente em um país
da América Latina e no Parlamento Europeu ou em um Estado-Membro da União Europeia. De
acordo como o Regimento, as Sessões Plenárias da Assembleia devem ser realizadas
preferencialmente no mesmo país da Cúpula UE-ALC.
A Mesa Diretora é composta por dois Co-Presidentes, um europeu e outro latino-americano e
14 Vice-Presidentes, sete para cada continente. Os atuais Co-Presidentes são o Eurodeputado
espanhol José Ignácio Salafranca, Vice-Presidente da Delegação para as Relações como o Mercosul
do Parlamento Europeu, e o Senador chileno Jorge Pizarro, Presidente do Parlamento LatinoAmericano. A Mesa Diretora reúne-se ao menos duas vezes ao ano, uma delas no mesmo período da
Assembleia.
A Eurolat possui três Comissões:
. Comissão de Assuntos Políticos, da Segurança e de Direitos Humanos;
. Comissão de Assuntos Econômicos, Financeiros e Comerciais;
. Comissão de Assuntos Sociais, Intercâmbios Humanos, Meio Ambiente, Educação e Cultura.
Os Parlamentares que participam da Eurolat são designados de acordo com procedimentos
internos de cada Parlamento. Foram destinadas ao Brasil, pelo Parlatino, duas vagas, uma para a
Câmara dos Deputados e outra para o Senado Federal: uma das Co-Vice-Presidências, ocupada pelo
Deputado Eduardo Barbosa (PSDB/MG) e um assento na Comissão de Assuntos Sociais,
Intercâmbios Humanos, Meio Ambiente, Educação e Cultura, ainda não designado pelo Senado. O
Parlamento do Mercosul passará a participar da Eurolat a partir da Terceira Sessão Plenária, em
abril de 2009, com três parlamentares brasileiros: Senador Aloizio Mercadante (PT/SP), Senador
Sergio Zambiasi (PTB/RS) e Deputado Dr. Rosinha (PT/PR).
A
Assembleia
Euro-Latino-Americana
tem
a
sua
origem
nas
Conferências
Interparlamentares União Europeia - América Latina iniciadas em 1974, entre o Parlamento Europeu
e o Parlamento Latino-Americano. Até 2005, ano da última Interparlamentar, já haviam sido
promovidos 17 encontros. Na XVII Reunião, em junho de 2005, em Lima, Peru, foi aprovada a
149
Art. 1 da Ata Constitutiva da Assembleia Parlamentar Euro-Latino-Americana, Bruxelas, Bélgica, 8 de novembro de
2006. Disponível em http://www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat/key_documents/acta_constitutiva_pt.pdf . Acesso
em 22 de março de 2009.
61
proposta de se estabelecer uma Assembleia Euro-Latino-Americana. Essa proposta mereceu
“especial reconhecimento” pela IV Cúpula UE – ALC, celebrada em Viena. A sua Sessão
Constitutiva foi realizada no ano seguinte, no mês de novembro, no Parlamento Europeu, em
Bruxelas, e nos anos de 2007 e 2008 foram promovidas duas outras Sessões Plenárias.
A Terceira Sessão Plenária, em abril de 2009, em Madrid, terá como objeto de debate
resoluções sobre uma “Carta Euro-Latino-Americana para a Paz e a Segurança”; “Comércio e
Alterações Climáticas”; “A água e questões conexas das relações UE-ALC” e “Globalização e Crise
Financeira”. No mesmo período se reunirão também as três Comissões e o recém constituído, por
proposta latino-americana, Grupo de Trabalho sobre Migrações. O mandato de trabalho desse Grupo
inclui:
“a formulação de princípios básicos para alcançar um consenso euro-latino-americano em matéria de migração,
que preveja um tratamento diferenciado e privilegiado na aplicação da legislação europeia em matéria de migração
relativamente aos migrantes provenientes da América Latina e Caraíbas” e “o acompanhamento da transposição da
‘Directiva de Regresso’, bem como do conjunto da legislação comunitária em matéria de migração e asilo, para o
ordenamento jurídico dos Estados-Membros da União Europeia”150.
Com relação à sua participação na Eurolat, o Deputado Eduardo Barbosa fez as seguintes
considerações sobre a fragilidade ideológica da atuação dos parlamentares latino-americanos quando
comparados com os europeus:
“Primeiro, há um choque de cultura muito grande. O Parlamento Europeu é todo estruturado e organizado
através de famílias políticas e os parlamentares, independente do país de origem, se agrupam através das famílias
políticas. Então, é possível observar uma afinidade ideológica e uma fidelidade a esses princípios. Esses parlamentares
caminham juntos nos processos de discussão, de votação, de decisão e de debate. No lado da América Latina, percebe-se
então a fragilidade ideológica. Nós não conseguimos nem nos identificar com esse tipo de classificação e os
parlamentares latino[-americanos] são mais autônomos, mais independentes, eles não têm vínculos com as famílias
políticas, como os europeus chamam. Então, há atuações muito mais independentes. Isso, numa Assembleia Geral, traz
uma fragilidade muito grande, porque a Europa vai mais fundamentada no seu processo decisório e de votação. Eles
atuam inclusive em bloco. Os latino[-americanos] atuam muito mais por afinidades de paradigmas históricos, daquilo
que a América Latina sofre em termos de preconceitos. Às vezes, até [por causa d]essa visão de baixa auto-estima, os
latino[-americanos] se agrupam mais em tentativas de buscar apoio da Europa para programas de desenvolvimento na
América Latina do que propriamente para fazer defesas convictas de processos mais ideológicos. Isso é o maior conflito
que eu vivencio”.
Com relação à assessoria, o Deputado observou:
“A gente percebe também que o lado europeu vem muito munido. Eles têm uma assessoria espetacular,
maravilhosa; essas assessorias acompanham os parlamentares em qualquer reunião, em qualquer parte do mundo. Eles
têm uma infraestrutura de intérprete, de assessoria parlamentar, de pareceres, que acompanham todos os processos. Eles
vão muito preparados para as reuniões, com pareceres maravilhosos. Eles discutem previamente, eles têm reuniões
150
Comunicado de Imprensa da Reunião da Mesa Diretora da Eurolat, Antigua, Gruatemala, 27/02/2009. Disponível em:
http://www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat/documents/press_statements/bureau_antigua_2009_pt.pdf Acesso em
22 de março de 2009.
62
prévias antes das assembleias. Os latino[-americanos] não, eles chegam cada um com sua pastinha, no máximo leram na
viagem aquele processo, não temos reuniões integradoras antes, houve pela primeira vez uma tentativa nessa última
assembleia que eu não pude ir...”.
Para o Deputado Eduardo Barbosa, há a necessidade de se criar espaço institucional no Casa,
com servidores que acompanhem o trabalho realizado nas assembleias, assessorem os parlamentares
nesses temas e transmitam informações:
“Nós deveríamos ter aqui uma referência, algo como uma Secretaria específica para os parlamentares que
representam o Parlamento brasileiro nesses fóruns, para a gente trocar informações, às vezes definir posições do que é de
interesse do Brasil sobre alguns temas, para que a gente possa ir com algum instrumento formalizado do que o
Parlamento brasileiro pensa sobre alguns temas.
... então se a gente tivesse aqui um órgão que acompanhasse, até para fazer um monitoramento das ações ... [um órgão]
institucional, ter uma assessoria que te mostra quais são os caminhos. Você não sabe nem quais são as referências nas
assembleias, quais os parlamentares que exercem maior influência, para você ter algum tipo de caminho ...”151.
Esse déficit institucional no Congresso brasileiro aparenta ser um empecilho para o
aproveitamento dos resultados das reuniões.
4.5.6 AP-CPLP - Assembleia Parlamentar da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
A Assembleia Parlamentar da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (AP-CPLP) é o
órgão que reúne representações de todos os Parlamentos da Comunidade. A CPLP tem sua origem
em uma iniciativa do então Presidente José Sarney que reuniu em São Luís, Maranhão, em
novembro de 1989, os Chefes de Estado e de Governo dos países de Língua Portuguesa: Angola,
Brasil, Cabo Verde, Guiné-Bissau, Moçambique, Portugal e São Tomé e Príncipe. Na ocasião foi
criado o Instituto Internacional de Língua Portuguesa, que se ocupa da promoção e difusão do
idioma e, atualmente, tem sede em Praia, Cabo Verde.
Posteriormente, em julho de 1996, em Lisboa, Portugal, durante Cúpula de Chefes de Estado
e de Governo, criou-se a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa – CPLP, reunindo os sete
países152. Seis anos mais tarde, em 20 de maio de 2002, com a conquista de sua independência,
Timor-Leste tornou-se o oitavo país membro da Comunidade. Em seus Estatutos foram definidos os
três grandes objetivos gerais da CPLP: a concertação político-diplomática entre os seus membros; a
151
Entrevista concedida à autora em 11 de novembro de 2008.
O Congresso Nacional aprovou os textos da Declaração Constitutiva e dos Estatutos da CPLP por meio do Decreto
Legislativo 08/1998, de 12 de fevereiro de 1998. Posteriormente, o Decreto Legislativo 288/2008, de 18 de setembro de
2008, aprovou a modificação dos Estatutos com a inclusão do papel do Secretário-Executivo e a criação do cargo de
Diretor-Geral.
152
63
cooperação econômica, social, cultural, jurídica e técnico-científica; e a promoção e difusão da
Língua Portuguesa. A Declaração Constitutiva da entidade, firmada na ocasião, já ressaltava a
necessidade de estimular o desenvolvimento de ações de cooperação interparlamentar153.
Atualmente, a CPLP tem os seguintes órgãos:
. Conferência de Chefes de Estado e de Governo
. Conselho de Ministros
. Assembleia Parlamentar
. Comitê de Concertação Permanente
. Secretariado Executivo
. Reuniões Ministeriais Setoriais
. Reunião de Pontos Focais de Cooperação
. Instituto Internacional de Língua Portuguesa
A Assembleia Parlamentar da CPLP foi instituída por Resolução do Conselho de Ministros,
reunidos em Lisboa em novembro de 2007, a partir de uma proposta apresentada pelo Fórum dos
Parlamentos de Língua Portuguesa – FPLP. Com a criação da Assembleia, os Estatutos da
Comunidade foram alterados e deverão, portanto, ser aprovados por todos os países membros. No
Brasil, até abril de 2009, o texto desse tratado que altera os estatutos ainda não havia sido enviado
pela Presidência da República para o Congresso Nacional para apreciação.
A Assembleia é a transformação do Fórum, cuja Declaração Constitutiva data de 21/03/1998,
tendo sido aprovado no Congresso Nacional pela Resolução CN 2/1998. Desde a sua criação, o
Fórum se reuniu sete vezes. A partir de sua III Reunião, em Praia, Cabo Verde, em novembro de
2002, passou-se a incluir nos encontros a participação de Grupos Nacionais de parlamentares de
cada legislativo. Até então o organismo era integrado apenas pelos Presidentes dos Parlamentos.
Na VII Reunião do FPLP / I Reunião da Assembleia, realizada em São Tomé, São Tomé e
Príncipe, em 27 e 28 de abril de 2009, foram discutidos e aprovados os projetos do Estatuto e do
Regimento Interno da Assembleia. A partir de então deixou de existir o Fórum, que se transformou
na Assembleia Parlamentar da CPLP.
De acordo com os seus Estatutos, a Assembleia tem, dentre outros, os seguintes objetivos:
. Contribuir para a paz e para o fortalecimento da democracia e das suas instituições representativas;
153
Informações disponíveis em: www.cplp.org Acesso em 16 de maio de 2009
64
. Examinar questões de interesse comum, tendo em vista a intensificação da cooperação cultural,
educativa, econômica, científica e tecnológica ambiental e o combate a todas as formas de
discriminação;
. Harmonizar os interesses e concertar posições, tendo em vista a sua promoção em outros fóruns
parlamentares;
. Promover a harmonização legislativa em matérias de interesse comum especialmente relevantes;
. Acompanhar e estimular as atividades da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa;
. Promover contatos e o intercâmbio de experiências entre os respectivos Parlamentos, Deputados e
Funcionários;
A sede da Assembleia é no país que presidir a Conferência dos Presidentes dos Parlamentos.
São os seguintes os seus órgãos:
a) O Presidente;
b) A Conferência dos Presidentes dos Parlamentos;
c) O Plenário da Assembleia Parlamentar da CPLP.
O Presidente é eleito por um período de dois anos não renovável entre os Presidentes dos
Parlamentos nacionais, com base numa rotatividade entre os países. No decurso do mandato de um
Presidente, a Assembleia Parlamentar se reunirá um ano no país que detiver a presidência da CPLP,
antes da respectiva Cúpula de Chefes de Estado e de Governo, e, no outro ano, no país a que
pertencer o Presidente.
A Conferência dos Presidentes dos Parlamentos reúne os Presidentes dos Parlamentos
Nacionais. A Conferência reúne em sessão ordinária, uma vez por ano.
O Plenário da Assembleia Parlamentar da CPLP é constituído pelos Presidentes dos
Parlamentos e pelos Grupos Nacionais. A Mesa do Plenário da AP-CPLP é constituída pelo
Presidente da Assembleia Parlamentar da CPLP, por dois vice-presidentes, o anterior presidente e o
seguinte, e por dois secretários;
Os Grupos Nacionais são criados por decisão dos Parlamentos Nacionais democraticamente
eleitos. São constituídos por seis membros, no exercício efetivo das suas funções, devendo-se
respeitar o princípio de um terço da representatividade de um dos gêneros.
A Rede de Mulheres da Assembleia Parlamentar da CPLP é um organismo da Assembleia
Parlamentar, que vela pelas questões de igualdade e equidade do gênero. Reúne-se ordinariamente
no mesmo período da realização da Assembleia Parlamentar da CPLP.
65
Dentre outras funções, compete à Rede de Mulheres Parlamentares:
. Incentivar a implementação de políticas públicas e de legislação que se destinem a combater a
feminização da pobreza, as infecções sexualmente transmissíveis, especialmente VIH/AIDS, com
destaque para a educação dos jovens no âmbito da CPLP.
. Melhorar a participação e o papel das mulheres parlamentares em processo de prevenção de
conflitos e em processos eleitorais.
As deliberações da AP-CPLP são tomadas por consenso, salvo para questões de
funcionamento que requerem maioria absoluta dos membros presentes, presentes a maioria absoluta
dos seus membros.
O Regimento Interno da AP-CPLA prevê a constituição de Comissões ou Grupos de
Trabalho para examinar questões que lhes sejam submetidas pela Assembleia. Os membros das
Comissões ou Grupos de Trabalho serão indicados pelos Grupos Nacionais.
Além da aprovação dos Estatutos e do Regimento, dominaram as discussões da primeira
reunião da Assembleia, em São Tomé e Príncipe, em abril de 2009, a reforma ortográfica e a
legislação para migrações. O Comunicado Final do Encontro sublinhou a necessidade de se proceder
uma revisão constitucional nos países da Comunidade, a fim de harmonizar as respectivas
constituições ao Anteprojeto de Convenção Quadro Relativa ao Estatuto do Cidadão Lusófono, que
está sendo discutida no âmbito da CPLP. Essa Convenção trata de questões relativas à circulação de
pessoas no espaço da Comunidade e à equiparação de direitos sociais e políticos entre os cidadãos
da CPLP.
O documento recomendou ainda a cada Estado-Membro elaborar uma lista de direitos
políticos, econômicos e sociais, possíveis de serem aplicados aos cidadãos dos demais países,
“assegurando o período de transição até à adoção da Convenção Quadro Relativa ao Estatuto do
Cidadão Lusófono”154.
4.5.7 Fórum Parlamentar Ibero-Americano
O Fórum Parlamentar Ibero-Americano é o órgão de debates e cooperação dos Parlamentos
Nacionais dos países que integram a Conferência Ibero-Americana. A Conferência Ibero-Americana
154
Comunicado Final da I Reunião da Assembleia Parlamentar da CPLP disponível em
http://www.cplp.org/Comunicados.aspx?ID=317&Action=1&NewsId=812&PID=305 Acesso em 16 de maio de 2009.
66
tem sua origem em uma iniciativa espanhola de sugerir a realização de uma Reunião de Cúpula
Ibero-Americana, no marco da comemoração dos quinhentos anos do “encontro de dois mundos”155.
A sugestão foi acatada pelo México, que ofereceu sediar a reunião.
Na I Reunião de Cúpula de Chefes de Estado e de Governo, em Guadalajara, México, em
1991, foram aprovados, dentre outros, os seguintes objetivos para a Conferência:
. examinar de forma conjunta os grandes desafios que confrontam as nações ibero-americanas;
. ajustar a vontade política dos governos ibero-americanos para proporcionar soluções a esses
desafios; e
. impulsionar um projeto de cooperação ibero-americana sustentado no diálogo, na solidariedade e
na adoção de ações conjuntas.
A Comunidade Ibero-Americana é constituída atualmente por 22 países de língua espanhola
e portuguesa da América e da Europa: Andorra, Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa
Rica, Cuba, El Salvador, Equador, Espanha, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá,
Paraguai, Peru, Portugal, República Dominicana, Uruguai e Venezuela.
A Reunião de Cúpula de Chefes de Estado e de Governo é realizada anualmente e se
constitui na mais alta instância política da Conferência Ibero-Americana.
Integram também a
Conferência156:
. Reunião de Ministros das Relações Exteriores;
. Secretaria Pró Témpore: exercida anualmente pelo país onde se realiza a Cúpula de Chefes de
Estado e de Governo;
. Secretaria Geral Ibero-Americana (SEGIB): órgão permanente de apoio institucional e técnico;
. Reuniões de Coordenadores Nacionais e de Responsáveis de Cooperação;
. Reuniões Ministeriais Setoriais.
Os Programas de Cooperação constituem um aspecto central da Conferência IberoAmericana, uma vez que por intermédio desses Programas é que são concretizados os acordos e
compromissos políticos assumidos pelos Chefes de Estado e de Governo.
Com o objetivo de reforçar a dimensão parlamentar do sistema ibero-americano, as Cortes
Espanholas (Parlamento) convocaram, em 2005, o I Fórum Parlamentar Ibero-Americano. A
Reunião, dias 30 de setembro e 1º de outubro de 2005, em Bilbao, Espanha, contou com a
155
Informações disponíveis em http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=43&Itemid=324
Acesso em 10 de setembro de 2008.
156
Informações disponíveis em: www.secretariageraliberoamericana.com.es Acesso em 10 de setembro de 2008.
67
participação de parlamentares de 19 países. No II Fórum, em setembro de 2006, em Montevidéu,
Uruguai, foi aprovado o “Estatuto de Montevidéu”, para regulamentar as reuniões.
A partir de então, o Fórum Parlamentar passou a se reunir todos os anos, previamente à
Cúpula de Chefes de Estado e de Governo, com a intenção de discutir os assuntos que serão tratados
na Reunião de Cúpula e encaminhar aos representantes dos Executivos as suas conclusões.
O Parlamento brasileiro participou das duas primeiras reuniões, mas não enviou nenhuma
delegação ao III Fórum, em Santiago, Chile, em 2007, que contou com a presença do Deputado Dr.
Rosinha, representando o Parlamento do Mercosul. No IV Fórum, em San Salvador, El Salvador, em
setembro de 2008, não houve, igualmente, a presença de nenhuma delegação brasileira. O V Fórum
está previsto ocorrer em novembro de 2009, em Lisboa, Portugal. No Congresso Nacional, o Fórum
Parlamentar Ibero-Americano foi aprovado pela Resolução CN 2/2006.
A diplomacia parlamentar consubstanciada na participação dos parlamentares em
assembleias internacionais pode ser uma forma de reduzir o déficit democrático das relações
internacionais. Conforme já assinalado, a legitimidade de que desfrutam os parlamentares como
detentores de mandatos eletivos, a representatividade, e a maior liberdade, em razão de não atuar em
nome dos respectivos governos, conferem aos parlamentares um papel a ser desempenhado nas
relações internacionais do país. No Congresso brasileiro, no entanto, dois fatores dificultam um
melhor aproveitamento do trabalho realizado nesses fóruns: a pouca seriedade com que alguns
parlamentares encaram algumas dessas reuniões e a falta de um espaço institucional para a troca de
experiências, com servidores capacitados a acompanhar o trabalho, assessorar os parlamentares e
transmitir informações.
68
5. Parlatino e Parlasul
Para observar a pertinência dos argumentos teóricos apresentados, será feito, neste Capítulo,
um levantamento empírico do trabalho de duas assembleias regionais: o Parlamento LatinoAmericano e o Parlamento do Mercosul. Do Parlatino, as reuniões de Comissões realizadas em
2008; e do Parlasul, as Sessões Plenárias nos seus dois primeiros anos de funcionamento.
Conforme já assinalado anteriormente, o Parlatino foi escolhido em razão de ser a primeira
experiência de assembleia parlamentar regional da América Latina e ter o seu trabalho organizado
em comissões temáticas bem estruturadas. O resultado advindo dessas reuniões permitiu examinar
os argumentos teóricos do modelo informacional do comportamento legislativo, no que se refere à
difusão de informações.
O Parlasul, por sua vez, foi analisado pelas razões já relacionadas na Introdução: é a única
assembleia a que o Brasil pertence inserida em um processo de integração; conta com a participação
assídua de um mesmo grupo de parlamentares dos diferentes países, que convive em curtos
intervalos de tempo, o que permitiu observar a criação de um ‘ambiente integracionista’ e o
consequente fortalecimento da cultura de integração; é a atual prioridade no Congresso brasileiro; e,
finalmente, serão realizadas eleições diretas para os seus integrantes em 2010.
Além disso, elas são as duas únicas assembleias regionais institucionalizadas por meio de
tratado internacional157.
5.1 Parlatino - Parlamento Latino-Americano
O Parlamento Latino-Americano foi a primeira assembleia parlamentar regional criada na
América Latina. A sua fundação, em 1964, logo após o estabelecimento da Associação LatinoAmericana de Livre Comércio – ALALC, em 1960, ocorreu em um momento em que ressurgia no
continente latino-americano a meta de integração. Essa integração, entretanto, era baseada em
fundamentos puramente econômicos e conduzida exclusivamente pelos Executivos. Entre os
propósitos iniciais do Parlatino, que não tinha nenhuma vinculação com a ALALC, estava a
intenção de estudar os problemas da integração econômica e realizar uma coordenação política entre
157
A recém-criada Assembleia Parlamentar da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (AP-CPLP) também foi
institucionalizada por meio de um tratado, cujo texto altera os Estatutos da CPLP. O tratado que cria a AP-CPLP ainda
não foi aprovado pelo Congresso Nacional, conforme exposto no Capítulo 4.
69
os parlamentos da América Latina. Nesta primeira fase de sua existência, a instituição se
fundamentava em um acordo entre os parlamentos nacionais, sem intervenção dos Estados nem o
reconhecimento jurídico internacional158.
A iniciativa de reunir os legislativos da região em um organismo foi exclusivamente
parlamentar. O primeiro movimento nesse sentido partiu de um brasileiro, o Deputado Franco
Montoro, que apresentou em 1963, na Câmara dos Deputados, o Projeto de Resolução 38/1963. A
proposição previa a criação de um organismo parlamentar latino-americano, uma vez que o ideal
integracionista era partilhado por parlamentares da região159. O Projeto, entretanto, não chegou a ser
apreciado.
No ano seguinte, em correspondência dirigida ao Deputado brasileiro Nelson Carneiro, o
Deputado peruano Andrés Townsend Ezcurra, Presidente da Comissão Especial Preparatória do
Parlamento Latino-Americano, constituída no Congresso peruano, relatou a consciência
integracionista existente nos Legislativos da região e as características da futura instituição:
“... En nuestras visitas a los diferentes países se confirmó esta impresión. Hay conciencia integracionista
profunda y generalizada, que necesita de una catalización constructiva como esta primera cita de Lima.
En Brasilia tanto el Senado como la Cámara expresaron su aprobación a la idea. Como hasta hoy no hemos
recibido confirmación oficial, y nos interesa mucho conocerla, le pido que interponga sus buenos ofícios cerca de los
ilustres Presidentes de ambas Cámaras con el objeto de que se designe a los representantes brasileños a Lima. La idea
fundamental es, com Ud no ignora, una composición multipartidária, que ofrezca, en dimensión latinoamericana, el
panorama de las principales corrientes políticas del continente, unidas em torno al ideal prévio de la integración. Sobra
decir cuanto nos gustaría su presencia en esta delegación.”160.
Dessa forma, conforme mencionado na correspondência, essa reunião no Congresso do Peru,
em dezembro de 1964, foi a Assembleia Constitutiva do Parlamento Latino-Americano.
Compareceram ao encontro delegações de 14 países: Argentina, Brasil, Colômbia, Costa Rica,
Chile, El Salvador, Guatemala, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. O México
esteve presente na qualidade de observador.
Pelo trabalho de mobilização que fizeram, os Deputados Nelson Carneiro, que fez parte da
delegação brasileira, e Andrés Townsend passaram a ser reconhecidos como os fundadores do
Parlatino.
158
ALCALAY, Milos. “Estruturas y mecanismos del funcionamiento ...” op.cit. p. 196.
MURICA ROJAS, Herbert (org.) (1987) Parlamento Latino-Americano 1964-1987. Documentos – Declaraciones,
Acuerdos, Resoluciones, Recomendaciones, Estatuto y Reglamento. Publicación de la Secretaría General. Lima – Peru.
p. 1.
159
70
Nos primeiros anos de existência, em que países do continente eram governados por regimes
militares, o Parlatino passou a desempenhar relevante papel de locus de clamor por liberdades
democráticas. Na visão da Deputada Vanessa Grazziotin (PCdoB/AM), Ex-Presidente do Grupo
Brasileiro do Parlamento Latino-Americano, o caminho da integração chegou a ser uma das formas
de se reagir às ditaduras da região:
“A historia do Parlatino é uma história interessante. Em um momento de exceção que se abateu sobre quase
todo o continente latino-americano ... parlamentares mais progressistas buscaram esse caminho da integração para trocar
ideias e para tentar reagir àquele momento de exceção, e foi [assim] que essas organizações, como o Parlatino, foram se
desenvolvendo e foram mudando um pouco as suas características com o passar do tempo”161.
Para Andrés Malamud e Luís de Sousa162, a relevância desse fórum diminuiu à medida que a
democracia se consolidou e se estendeu à quase totalidade dos países da América Latina e os
Parlamentos nacionais viram a sua existência e continuidade salvaguardadas. Para eles, o Parlatino
foi incapaz de encontrar uma missão de igual capacidade mobilizadora como a que desempenhava
de defesa das instituições representativas e dos Direitos Humanos. Ademais, a causa da integração
regional encontrou novos defensores nos blocos sub-regionais que (re)emergiram no início dos anos
1990.
“O seu mérito histórico foi o de constituir um reservatório de aspirações democráticas e procedimentos
parlamentares durante a idade negra das ditaduras latino-americanas. As suas principais deficiências resultam,
provavelmente, do fato de a sua existência, missão e funcionamento não estarem enquadradas em uma organização
regional” 163.
Com a evolução do processo de democratização na América Latina, a ideia de
institucionalização do Parlatino foi levada adiante. Para tanto, foi realizada, em Cartagena das
Índias, Colômbia, de 27 a 29 de setembro de 1987, a “Reunião Conjunta do Parlamento LatinoAmericano com os Delegados das Chancelarias da América Latina”. Nessa reunião, os
parlamentares, que haviam redigido o tratado, atuaram apenas como observadores, deixando aos
representantes do Poder Executivo a tarefa de negociá-lo, em respeito ao princípio constitucional
160
Correspondência do Deputado peruano Andrés Townsend Ezcurra, Presidente da Comissão Especial Preparatória do
Parlamento Latino-Americano (deputados), constituída no Congresso do Peru, ao Deputado brasileiro Nelson Carneiro,
datada de 03 de novembro de 1964. Arquivos do Grupo Brasileiro do Parlamento Latino-Americano.
161
Entrevista concedida à autora em 18 de fevereiro de 2009.
162
MALAMUD, Andrés; SOUSA, Luís de. “Parlamentos supranacionais na Europa e na América Latina: entre o
fortalecimento e a irrelevância”. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, vol. 27, nº2, jul/dez 2005. p 390.
163
Os autores se referem provavelmente ao fato de o Parlatino não estar inserido em um organograma de um processo de
integração, uma vez que o Parlatino é uma organização regional com personalidade jurídica internacional, criada por um
tratado internacional, firmado em 1987, por seus países membros.
71
que confere ao Executivo a condução de negociações internacionais164. Posteriormente, nos dias 16
e 17 de novembro de 1987, em Lima, Peru, o Tratado de Institucionalização do Parlamento LatinoAmericano foi assinado em Reunião de Plenipotenciários165.
O Brasil aderiu ao Tratado por meio do Decreto Legislativo nº 6, de 21 de março de 1988. O
Decreto do Poder Executivo nº 97.212, de 12 de dezembro de 1988, promulgou o Tratado.
Com o passar dos anos, a superação do período ditatorial e a criação de assembleias
parlamentares nos esquemas de cooperação entre os países das sub-regiões (o Pacto Andino, o
Mercosul, e o Sistema de Integração Centro-Americano), o Parlatino passou a desenvolver um
trabalho diferenciado.
Ademais de perseguir a meta da formação da “Comunidade Latino-
Americana de Nações”, passou a elaborar, com a assessoria de agências especializadas das Nações
Unidas e de organizações não governamentais, projetos de lei considerados ideais para a adoção nos
países membros – os Projetos de Leis Marco, como será visto a seguir.
O Parlatino transformou-se, então, em fórum de debates, de troca de experiências e de
difusão da legislação dos países membros. É possível perceber que essa difusão de informações
ocorre com mais eficácia no âmbito das Comissões, com a reunião de número menor de
parlamentares dedicados a temas específicos, conforme prevê a literatura do modelo informacional
de organização legislativa.
Atualmente o Parlatino é constituído por 22 Congressos de países do continente: Antilhas
Neerlandesas, Argentina, Aruba, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, República
Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai,
Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. Apesar de territórios autônomos holandeses, Aruba e
Antilhas possuem Parlamentos que integram a Instituição.
De acordo com o seu Estatuto, o Parlatino tem como propósito, dentre outros, promover a
integração e o fortalecimento dos Parlamentos da região, defender a democracia, difundir a atividade
legislativa de seus membros e velar pelo estrito respeito aos direitos humanos. É constituído pelos
seguintes órgãos: Assembleia, Junta Diretora, Secretaria Geral e Comissões Permanentes. Integram
também a instituição três Secretarias Coordenadoras: Secretaria de Comissões, Secretaria de
Relações Interinstitucionais e Secretaria de Relações Interparlamentares.
164
DRUMMOND, M. C. (2005) op. cit. pp. 48-49.
O registro detalhado das negociações que levaram à institucionalização do Parlatino foi feito por Antonio Augusto
Cançado Trindade, então Consultor Jurídico do Itamaraty, que participou como Delegado do Brasil às reuniões de
165
72
A Assembleia reúne-se anualmente com delegações nacionais enviadas pelos ParlamentosMembros166. Cada país tem direito a 12 votos, com a possibilidade de cada parlamentar acumular até
quatro votos, caso a delegação seja inferior a 12 membros. Nessas reuniões plenárias são aprovadas
declarações e resoluções apresentadas pela Junta Diretora a partir de documentos elaborados durante
o ano nas reuniões de Comissões. Temas de relevância da conjuntura internacional são também
debatidos. Em 2008, foram analisados os problemas dos migrantes latino-americanos e a
repercussão da crise econômica e financeira na América Latina.
A Junta Diretora é composta pelos membros da Mesa Diretora (Presidente, Presidente
Alterno, Secretário-Geral, Secretário-Geral Alterno, Ex-Presidente e as três Secretarias
Coordenadoras), pelos 22 Vice-Presidentes (um por cada país membro) e pelo Presidente do
Conselho Consultivo. O atual Vice-Presidente pelo Brasil é o Deputado Bonifácio de Andrada
(PSDB-MG). A Junta reúne-se duas vezes ao ano e tem por função, dentre outras, discutir e aprovar
a agenda de trabalho dos demais órgãos do Parlatino.
Com a reforma do Regulamento, em 2004, foram reduzidas a 13 as 21 Comissões
Permanentes existentes anteriormente:
. Comissão de Assuntos, Políticos, Municipais e de Integração;
. Comissão de Assuntos Econômicos, Dívida Social e Desenvolvimento Regional;
.Comissão de Segurança Cidadã, Combate e Prevenção ao Narcotráfico, Terrorismo e Crime
Organizado;
. Comissão de Educação, Cultura, Ciência, Tecnologia e Comunicação;
. Comissão de Saúde;
. Comissão de Direitos Humanos, Justiça e Políticas Carcerárias;
. Comissão de Eqüidade de Gênero, Infância e Juventude;
. Comissão de Serviços Públicos e Defesa do Usuário e do Consumidor;
. Comissão de Trabalho, Previdência Social e Assuntos Jurídicos;
. Comissão de Agricultura, Pecuária e Pesca;
. Comissão de Energia e Minas;
Cartagena e Lima em 1987. Ver TRINDADE, Antonio Augusto Cançado.(2002) Direito das Organizações
Internacionais. Belo Horizonte: Editora Del Rey. pp. 255 a 291.
166
Com exceção da Venezuela que elege por meio de votação direta 12 parlamentares, com 12 suplentes, para integrar o
Parlamento Latino-Americano, no mesmo momento em que são feitas as eleições para a Assembleia Nacional do país.
Esses 12 parlamentares não fazem parte do Legislativo nacional, eles trabalham exclusivamente no Parlatino: participam
da Assembleia e das reuniões de Comissões.
73
. Comissão de Meio Ambiente e Turismo;
. Comissão de Povos Indígenas e Etnias.
As Comissões reúnem-se ordinariamente duas vezes ao ano, nos diferentes países membros.
A cada ano, previamente à Assembleia, os Presidentes, Vice-Presidentes e Secretários de Comissões
se encontram na “Reunião de Dirigentes de Comissões” para apresentar o trabalho realizado e
informar as propostas para o próximo ano. O Brasil detém a Presidência da Comissão de Educação,
Cultura, Ciência, Tecnologia e Comunicação; a Primeira Vice-Presidência da Comissão de
Trabalho, Previdência Social e Assuntos Jurídicos; a Segunda Vice-Presidência da Comissão de
Energia e Minas; e a Secretaria da Comissão de Assuntos Econômicos, Dívida Social e
Desenvolvimento Regional.
5.1.1 Observação empírica
Além de resoluções e declarações, as Comissões trabalham na elaboração de marcos
jurídicos, denominados Leis Marco ou Leis Modelo, que se constituem subsídios para a elaboração
de projetos de lei nos Parlamentos dos países membros. Muitos desses projetos são desenvolvidos
com a assessoria de agências especializadas das Nações Unidas e de organizações não
governamentais. Desde que foram iniciados esses trabalhos, já foram aprovadas as seguintes
propostas167:
1. Anteprojeto de Lei Marco de Medicamentos Genéricos
2. Anteprojeto de Lei Marco sobre Prevenção, Mitigação e Atenção de Desastres Naturais
3. Anteprojeto de Lei Marco sobre Promoção Integral das Pessoas da Terceira Idade
4. Lei Modelo para a Proteção do Aleitamento Materno
5. Proposta de Lei Básica sobre Bancos de Sangue, Serviços de Transfusão de Sangue e
Controle de Sorologia
6. Projeto de Lei Marco de Defesa do Usuário e do Consumidor
7. Sugestões Básicas de Conteúdo para a Elaboração de um Projeto de Lei sobre Reorganização
do Sistema de Saúde
8. Sugestões de Conteúdo para a Elaboração de Projetos de Leis em Proteção Materno Infantil.
167
As Leis Marco estão disponíveis em http://www.parlatino.org/web/act-des/proyectos-de-leyes-marco-promovidospor-el-parlamento-latinoamericano.html consulta feita em 12/03/2009.
74
9. Lei Marco de Serviços Públicos
10. Lei Marco do Sistema dos Serviços Financeiros
11. Lei Marco de Serviços Postais
12. Lei Marco sobre Terrorismo
13. Anteprojeto de Lei Marco de Empresas Recuperadas por Trabalhadores e Trabalhadoras
14. Lei Marco de Desenvolvimento e Promoção do Ecoturismo Comunitário para a América
Latina e o Caribe
15. Projeto de Lei de Pesca Artesanal
16. Lei Marco de Desarmamento
De acordo com as atas das reuniões realizadas em 2008, seguiram sendo discutidas, nas
diferentes Comissões, a elaboração dos seguintes projetos:
- Lei Marco contra o Narcotráfico
- Anteprojeto de Lei Marco sobre Combate à Pirataria de Produtos e Delitos contra a Propriedade
Intelectual em todas as suas formas
- Lei Marco sobre Renda Mínima
- Projeto de Lei Marco sobre Saúde Sexual e Reprodutiva
- Projeto de Lei Marco sobre Medicina Tradicional e Complementar
- Projeto de Lei Marco sobre Trabalhadoras do Lar
- Projeto de Lei Processual Trabalhista para a América Latina
- Lei Marco sobre o Trabalho Comercial Sexual
- Lei Marco para as Pessoas com Deficiência
- Lei Marco sobre Tráfico de Pessoas
O significativo número de Leis Marco na área de Saúde deve-se à assessoria que a
Organização Pan-Americana de Saúde (OPS) presta, há alguns anos, à Comissão de Saúde do
Parlatino. Assim como a OPS, a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a
Cultura (Unesco) e o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) são duas das
agências especializadas das Nações Unidas que desenvolvem um trabalho conjunto com o Parlatino.
Com a Unesco, a Comissão de Educação, Cultura, Ciência, Tecnologia e Comunicação
elaborou o Plano de Educação para o Desenvolvimento e a Integração da América Latina, que
consiste em uma proposta de introduzir ajustes nos conteúdos educativos, com vistas a criar valores
relacionados com o desenvolvimento e a integração nos países latino-americanos. De acordo com
75
Alfredo Jimenez Barros, Coordenador Técnico do Parlatino e Responsável pelas Atividades
Conjuntas Parlatino – Unesco, o Plano já se encontra em execução na Rede de Escolas associadas à
Unesco e um dos seus resultados mais importantes foi a criação da Rede de Parlamentares para a
Educação para Todos (ParlaRED)168.
ParlaRED é um espaço virtual de debate e propostas orientado a potencializar o papel dos
parlamentos nas políticas educativas. Entre os seus objetivos, está a promoção de vínculos entre as
Comissões de Educação dos parlamentos e atores sociais ligados à educação: ministérios, fóruns de
cidadãos, universidades, meios de comunicação e outros. Visa também aprimorar as relações entre a
prática legislativa e as atividades desenvolvidas por instituições educativas, bem como difundir
informação legislativa sobre educação169.
Outro projeto desenvolvido entre o Parlatino e a UNESCO é “A Factibilidade Cultural na
Planificação do Desenvolvimento - Conceitos, Métodos e Técnicas de Avaliação Cultural de Planos,
Programas e Projetos”. Tem por objetivo lograr que os aspectos culturais sejam incorporados no
planejamento do desenvolvimento e da integração, como um elemento que afeta todos os setores.
Trata-se, portanto, de inserir nos planos e projetos estudos de viabilidade cultural junto com os de
factibilidade financeira, ambiental e social. Um dos propósitos do projeto Parlatino – Unesco é dar
os lineamentos gerais de caráter conceitual e metodológico para realizar estudos de factibilidade
cultural170.
Baseado nesse projeto, tramita no Congresso mexicano um projeto de reforma da Lei de
Planejamento Nacional, com o objetivo de incorporar nessa legislação a realização obrigatória de
estudos de factibilidade cultural. Já foi aprovado no Senado e, em dezembro de 2008, encontrava-se
na Comisión de Governación da Câmara dos Deputados171.
A Comissão de Educação conta também com o apoio da “VIRTUAL EDUCA”, Programa
vinculado à Reunião de Cúpula Ibero-Americana de Chefes de Estado e de Governo, com vistas a
168
Ata da VIII Reunião da Comissão de Educação, Cultura, Ciência, Tecnologia e Comunicação, realizada em Santiago,
Chile, em 03 de julho de 2008. Disponível em:
http://www.parlatino.org/web/comisionespermanentes/educacion/actas/690-viii-reunion-comision-de-educacion-cultura-ciencia-tecnologia-y-comunicacionsantiago-chile-3-y.html Acesso em 14 de março de 2009.
169
Informações disponíveis em: www.parlared.org Acesso em 14 de março de 2009
170
Informações disponíveis em:
http://forumculturalmundial.locaweb.com.br/sala_imprensa/docs/Factibilidade%20Cultural_portugues.pdf pp. 7-8.
Acesso em 14 de março de 2009
171
Ata da IX Reunião da Comissão de Educação, Cultura, Ciência, Tecnologia e Comunicação, realizada em 03 de
dezembro de 2008, disponível em
http://www.parlatino.org/web/comisiones-permanentes/educacion/actas/874-ixreunion-de-la-comision-de-educacion-cultura-ciencia-tecnologia-y-comunicacion.html consulta feita em 14 de março de
2009
76
promover ações relacionadas ao uso da tecnologia para a melhoria da educação. A “VIRTUAL
EDUCA” financiou a implementação do ParlaRED e alocará recursos para a realização da
Conferência Interparlamentar sobre Atividades Legislativas Relacionadas com o Uso de
Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs) Aplicadas a Educação, que será realizada em
junho de 2009, na Cidade do Panamá, Panamá.
Na área de meio ambiente, o Parlatino é uma das entidades que participa do Projeto de
Cidadania Ambiental Global desenvolvido pelo Escritório Regional para a América Latina e Caribe
do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma/Orpalc) em sete países da região:
Argentina, Chile, Costa Rica, Cuba, Equador, México e Peru. O Projeto tem como principal objetivo
formar uma cidadania consciente de seus direitos e responsabilidades ambientais. A Comissão de
Meio Ambiente do Parlatino realizou com o Pnuma, em 2006 e 2007 uma série de seminários que
visavam a capacitação de parlamentares e a harmonização de leis em torno de quatro temas
prioritários: Biodiversidade, Águas Internacionais, Mudança Climática e Camada de Ozônio. Para a
segunda etapa do Projeto, há a previsão da ampliação do número de países e dos temas tratados172.
No que se refere à defesa do consumidor, para a elaboração Projeto de Lei Marco de Defesa
do Usuário e do Consumidor, a Comissão, então denominada de Defesa do Usuário e do
Consumidor, utilizou a legislação brasileira como subsídio e contou com a assessoria da Consumers
International – uma federação mundial de organizações de consumidores. O Projeto foi aprovado
em 1997, em Guaiquil, Equador, e posteriormente atualizado, tendo sido novamente aprovado em
2006, na Cidade do Panamá, Panamá. Essa Lei Marco foi utilizado como parâmetro para a
elaboração de lei do consumidor no Uruguai, cujo autor foi o então Senador Juan Adolfo Singer, exPresidente do Parlatino e atual Presidente de seu Conselho Consultivo 173.
Outro debate realizado nessa Comissão de Serviços Públicos, Defesa do Usuário e do
Consumidor foi o do “Anteprojeto de Lei Marco sobre Combate à Pirataria de Produtos e Delitos
contra a Propriedade Intelectual em todas as suas formas”, cuja proposta inicial foi apresentada pela
Deputada brasileira Vanessa Grazziotin (PCdoB/AM), que, à época, coordenava a Frente
Parlamentar de Combate à Pirataria na Câmara dos Deputados do Brasil. Registra-se aqui a
importância do Parlatino como locus para troca de experiências. No ano de 2008, entretanto, a
172
Ata da X Reunião da Comissão de Meio Ambiente e Turismo, Santiago, Chile, 2 a 4 de julho de 2008. Disponível em
http://www.parlatino.org/web/comisiones-permanentes/medio-ambiente/actas/696-x-reunion-de-la-comision-de-medioambiente-y-turismo-santiago-de-chile-2-al-4-de-julio-de-2008.html Acesso em 15 de março de 2009
77
Subcomissão criada para analisar esse Anteprojeto de Lei decidiu não dar continuidade ao trabalho
em razão da dificuldade de elaborar um marco jurídico único sobre esse tema.
Ainda nessa Comissão, o seu Presidente, Deputado peruano Julio Herrera Pumayauli, relatou
que em razão dos debates realizados sobre a privatização de serviços públicos, ele apresentou no
Congresso de seu país um Projeto de Lei que exige a retirada da empresa de água potável de Lima,
SEDAPAL, do processo de privatização do Peru174.
Na Comissão de Assuntos Econômicos, Dívida Social e Desenvolvimento Regional foi
criada uma Subcomissão para o estudo do Projeto de Lei Marco de Renda Mínima. Essa
Subcomissão foi criada após a exposição do Senador Eduardo Suplicy (PT/SP) de seu Projeto de
Renda Mínima na VIII Reunião da Comissão em 30 de julho de 2007, em Caracas, Venezuela. A
Subcomissão reuniu-se uma vez, em 2008, mas, impossibilitado de comparecer, o Senador Suplicy
encaminhou documentos sobre o tema. Em maio de 2009, a Subcomissão reuniu-se pela segunda
vez em Brasília.
Outra iniciativa que merece registro, ainda em 2008, foi o lançamento da Revista PROHUMANITAS, especializada em matérias de direitos humanos, pela Comissão de Direitos Humanos,
Justiça e Políticas Carcerárias175.
De 1974 a 2005, o Parlatino reuniu-se com o Parlamento Europeu a cada dois anos. Essas
conferências deram origem à Assembleia Parlamentar Euro-Latino-Americana (Eurolat), conforme
já assinalado anteriormente.
Nos primeiros anos de seu funcionamento, o Parlatino reunia-se uma vez por ano, com a
presença assídua de parlamentares brasileiros. Ademais do Deputado Nelson Carneiro, uma
delegação de quatro senadores e nove deputados participaram da Sessão Constitutiva, em 1964. A
partir de então, o Brasil sempre se fez representar nas Assembleias, com exceção da IV Assembleia,
em Bogotá, em agosto de 1969, em razão de o Congresso estar fechado na ocasião.
No âmbito do Congresso Nacional, foi constituída, em 03 de março de 1967, uma Comissão
Executiva do Parlamento Latino-Americano, integrada por Deputados e Senadores. Essa Comissão
se destinava a “divulgar as finalidades daquele organismo internacional e tomar a si a iniciativa de
pleitear que se convertam em lei as resoluções por ele adotadas, e que se ajustem às disposições
173
Entrevista da Assessora da Secretaria Executiva do Parlatino Vitória Eugênia Valencia concedida por escrito à autora
em 30 de março de 2009.
174
Notas taquigráficas da Reunião de Dirigentes de Comissões, realizada na Cidade do Panamá, Panamá, em 04 de
dezembro de 2008. Arquivos do Grupo Brasileiro do Parlamento Latino-Americano.
78
constitucionais vigentes”176. Em sua 1ª Reunião, em 08 de março daquele ano, foi eleita a Comissão
Diretora, que tinha, dentre os seus integrantes, o Deputado Ulysses Guimarães, na qualidade de
Presidente e o Deputado Franco Montoro, como 3º Vice-Presidente.
Esses dois parlamentares tiveram, ao longo dos anos, ativa participação nos trabalhos do
Organismo regional. O Deputado Ulysses Guimarães foi Presidente do Parlamento LatinoAmericano, de abril de 1967 a junho de 1968, e o Deputado Franco Montoro foi Presidente do seu
Conselho Consultivo e Presidente do Grupo Brasileiro do Parlatino, a antiga Comissão Executiva,
de 1995 a 1999, quando faleceu. Além do Deputado Ulysses Guimarães, dois outros brasileiros
foram Presidentes do Organismo regional: o Senador Nelson Carneiro, de agosto de 1982 a junho de
1985, e o Deputado Ney Lopes, de novembro de 2002 a dezembro de 2006.
Em julho de 1993, foi inaugurada a sede do Parlamento Latino-Americano, no Memorial da
América Latina, em São Paulo. O prédio foi construído pelo Governo de São Paulo que, por meio de
um acordo firmado como o Organismo, financiava também a manutenção do edifício. Em 2007,
entretanto, o Governador do Estado José Serra decidiu afastar o Parlatino daquele prédio sob a
alegação de que o local e os recursos para a sua manutenção deveriam ser fornecidos pelo Governo
Federal, pois se tratava de um organismo internacional. Apesar do empenho de alguns parlamentares
brasileiros, em especial do Deputado Bonifácio de Andrada, na qualidade de Vice-Presidente
brasileiro do Parlatino, de mantê-la no Brasil, a sede foi transferida para a Cidade do Panamá,
Panamá, em dezembro de 2007.
O pouco empenho das autoridades brasileiras em manter a sede de um organismo regional de
integração no Brasil demonstra a mudança de foco da referência regional da política externa
brasileira que, de latino-americana, passou a sul-americana a partir dos anos 90 do século passado,
conforme já citado. É preciso registrar também que, de acordo com o Deputado Bonifácio de
Andrada, já existia há algum tempo, dentro do Parlatino, um movimento em favor da transferência
da Sede para o Panamá. Já havia sido criada uma subsede naquele país, em agosto de 2005, e um
dos itens da Agenda da Reunião da Junta Diretora em abril de 2007 era a “dizamización de la
presencia del Parlatino en la Subregión Centroamericana y del Caribe a través de la subsede en la
República de Panamá”177.
175
Ibid.
Diário do Congresso Nacional (Seção I), terça-feira, 4 de abril de 1967. p. 975.
177
Correspondência do Deputado Bonifácio de Andrada, Vice-Presidente Brasileiro da Junta Diretiva do Parlamento
Latino-Americano, à Deputada Vanessa Grazziotin, Presidente do Grupo Brasileiro do Parlamento Latino-Americano, e
176
79
A participação de parlamentares brasileiros nas reuniões do Parlatino diminuiu
consideravelmente nos anos de 2007 e 2008. As causas para essa pouca participação podem estar
relacionadas à saída da Sede do Brasil e situações constrangedoras vividas por parlamentares
brasileiros que eram muito questionados sobre a mudança. A constituição do Parlamento do
Mercosul, em dezembro de 2006, e a prioridade dada à integração sul-americana são outras razões
que podem ser elencadas. Muito contribuiu também para a pequena presença brasileira nas reuniões
o entendimento do então Presidente da Câmara dos Deputados Arlindo Chinaglia sobre a
necessidade de resultados concretos na participação de parlamentares em eventos internacionais178 e
a consequente redução, na sua gestão, do número de autorizações para missão oficial ao exterior.
Não se logrou provar ao Presidente que a integração é um processo em construção e que nem
sempre é possível alcançar resultados imediatos. Com relação à participação do Senado, há alguns
anos tem sido reduzido o interesse dos Senadores em participar do Parlatino.
A expertise capaz de elaborar Projetos de Leis Marco é gerada nas reuniões de Comissões
do Parlatino, que contam com assessoria técnica de agências das Nações Unidas e de organizações
não governamentais, e são integradas por parlamentares dedicados a temas específicos. Esse
trabalho só é possível ser realizado em razão de a instituição estar organizada em Comissões bem
estruturadas, conforme prevê o modelo teórico informacional de organização legislativa. O Parlatino
torna-se então importante locus de troca de experiência e de difusão de informações especializadas.
No Congresso brasileiro, no entanto, essas informações ficam restritas aos parlamentares que
participam das reuniões, uma vez que elas não são compartilhadas com os seus pares. Seria preciso
criar um mecanismo oficial de transmissão de informações. Como não há divulgação desse trabalho,
corre-se o risco de a participação nas reuniões se transformar em eventos de capacitação pessoal.
Ainda que não seja possível evidenciar o impacto do trabalho realizado no Parlatino nos
Congressos dos países membros, observa-se a coincidência dos temas das leis marco com a agenda
legislativa da região. Verificar a influência desse tipo de capacitação parlamentar no Legislativo
brasileiro terá de ser objeto de outra pesquisa.
distribuída a todos os parlamentares membros do Grupo Brasileiro, datada de 25 de fevereiro de 2008, sobre a
transferência da Sede do Parlatino.
178
Notas Taquigráficas do Seminário “A Diplomacia Parlamentar e a Proteção dos Direitos Humanos”. op. cit. pp 6-7.
80
5.2 Parlasul - Parlamento do Mercosul
O Parlamento do Mercosul tem a sua origem na Comissão Parlamentar Conjunta (CPC) do
Mercosul. A CPC foi prevista no art. 24 do Tratado de Assunção, firmado em março de 1991, pela
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, visando constituir o Mercado Comum do Sul – Mercosul. De
acordo com o artigo, a criação da CPC tinha como objetivo facilitar a implementação do Mercado
Comum. A atividade legislativa era função exclusiva de representantes dos Poderes Executivos dos
Estados Membros participantes do Conselho Mercado Comum (CMC) e do Grupo Mercado Comum
(GMC). Não se valorizou, portanto, a representação parlamentar no processo decisório do
Mercosul179. É digno também de nota que o artigo 24 é o último artigo do último capítulo, o de nº VI
– Disposições Gerais, do Tratado, deixando transparecer a pouca importância dada ao Poder
Legislativo em todo o processo.
A CPC foi constituída em setembro daquele mesmo ano, no âmbito da II Reunião
Parlamentar do Mercosul, quando se inseriu pela primeira vez em um documento a decisão de
futuramente se estabelecer um parlamento regional.
Em 1994, o Protocolo de Ouro Preto criou a estrutura institucional do Mercosul, incluindo a
CPC, composta por Representações dos Parlamentos Nacionais dos Estados Membros do Bloco. O
art. 25 do Protocolo estipulava que a CPC deveria procurar “acelerar os procedimentos internos
correspondentes nos Estados Partes para a pronta entrada em vigor das normas emanadas dos órgãos
do Mercosul”. Previa também que a CPC “coadjuvará na harmonização de legislações, tal como
requerido pelo avanço do processo de integração. Quando necessário, o Conselho do Mercado
Comum solicitará à Comissão Parlamentar Conjunta o exame de temas prioritários”. O art. 26
determinava que a CPC deveria encaminhar, por intermédio do Grupo Mercado Comum,
Recomendações ao Conselho Mercado Comum.
A CPC constituiu-se, então, no órgão parlamentar do Mercosul, integrando os Parlamentos
Nacionais dos Estados Partes com os demais órgãos institucionais do Mercosul, especialmente com
o Conselho Mercado Comum e com o Grupo Mercado Comum.
Cada país ficou encarregado de regulamentar sua representação nacional. No Brasil, o
Congresso Nacional, por meio da Resolução nº 1, de 1996-CN, estabeleceu sua composição,
179
HOFFMANN, Andréa Ribeiro. (2006) “O Parlamento do Mercosul e Consequências Não-Intencionais de Ação”.
Radar do Sistema Internacional.Disponível em http://www.rsi.cgee.org.br Acesso em 04 de fevereiro de 2009.
81
organização e competências. Em cada parlamento, as representações nacionais passaram a atuar
analisando e acompanhando as normas do Mercosul que necessitassem de aprovação legislativa.
Com a eleição de novos Presidentes nos países do bloco nos primeiros anos do século
180
XXI
, houve uma mudança de estratégia e novas prioridades foram definidas. Entre essas
prioridades constavam o reconhecimento das assimetrias e a necessidade de nova institucionalidade.
Para diminuir as assimetrias, foi criado o FOCEM - Fundo para a Convergência Estrutural e
Fortalecimento do Mercosul181 e, para maior segurança jurídica e institucionalidade, foi instalado o
Tribunal Permanente de Revisão182 e criado o Parlamento do Mercosul183.
O primeiro anteprojeto de um Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul foi
apresentado para debate pela Representação Brasileira da Comissão Parlamentar Conjunta (CPC) do
Mercosul no I Encontro de Presidentes de Congressos e Câmara de Deputados em Montevidéu, dias
25 e 26 de setembro de 2003. Na defesa da constituição do Parlamento, o então Presidente da
CPC/Brasil, Deputado Dr. Rosinha, salientou a necessidade de criar uma identidade política dos
cidadãos que vivem no Mercosul. Essa identidade seria construída de maneira gradativa,
principalmente a partir da eleição direta e universal para os parlamentares do Mercosul. Segundo
ele, o Parlamento “serve para, entre outras coisas, dar espaço político de referência popular, onde o
cidadão possa registrar suas queixas, cobrar posições sobre determinados temas, etc., mas também, e
não menos importante, criar uma identidade política para a região, pois sem a mesma não teremos
bloco”184.
Registra-se, portanto, que o Parlamento foi criado com a perspectiva de construção de uma
identidade política para a região. Ainda segundo o Deputado Dr. Rosinha, além da construção dessa
identidade política e regional, a eleição direta é importante na mudança de cultura, pois o cidadão
estará votando em um parlamentar para atuar num contexto supranacional e em temas de política
180
Principalmente com governos mais alinhados à esquerda chegando ao Poder: no Brasil, Luis Inácio Lula da Silva, em
2002; na Argentina, Nestor Kirchner , em 2003; e no Uruguai, Tabaré Vasquez, em 2004.
181
O FOCEM, criado pela Decisão CMC 18/05, é composto por contribuições, não reembolsáveis, anuais dos países do
Mercosul. No momento de sua criação, o total de contribuições previsto era que somasse 100 milhões de dólares por
ano, divididos entre os membros do Bloco tendo por base a média histórica do PIB de cada um deles. Por esses cálculos,
cabe à Argentina contribuir com 27%; o Brasil, 70%; o Paraguai, 1% e o Uruguai, 2%. A distribuição ou retirada dos
recursos dá-se na proporção inversa: 48% para projetos apresentados pelo Paraguai; 32% para os apresentados pelo
Uruguai; 10% para os apresentados pela Argentina e 10% para os apresentados pelo Brasil.
182
O Tribunal Permanente de Revisão foi criado pelo Protocolo de Olivos, assinado em fevereiro de 2002. A sua sede,
em Assunção, foi inaugurada em 13 de agosto de 2004. O Tribunal é o órgão encarregado de assegurar que as normas do
Mercosul sejam interpretadas e aplicadas de maneira uniforme nos países membros.
183
ROSINHA, Dr. “Parlamento do Mercosul: Identidade Comum e Cidadania”. s/d. Texto apresentado na reunião das
fundações partidárias organizada para debater o Parlamento do Mercosul. pp. 2 e 3.
82
externa que envolvam o Mercosul. Com o Parlamento, cria-se um espaço destinado ao debate, pelos
cidadãos, das normas em negociação no Mercosul, o que contribuirá para a legitimação dessas
normas. O Parlamento permite também que as forças políticas da região façam o debate e
incorporem valores como diretrizes para o processo de integração: valores de cidadania com justiça
social, de respeito aos direitos humanos e de priorizar a educação e o avanço tecnológico185. Logo,
a atuação do Parlamento, que possibilita a construção de uma identidade regional e a incorporação
de valores, insere-se na abordagem construtivista do debate teórico das Relações Internacionais, que
advoga que a identidade e os interesses dos atores são construídos socialmente.
Antes da instalação do Parlasul, em dezembro de 2006, algumas iniciativas foram tomadas
com vistas a minimizar um dos grandes nós já detectados no mecanismo de integração, qual seja, a
internalização das normas do Mercosul pelos Estados Partes. Em 2003, a CPC e o Conselho
Mercado Comum (CMC) firmaram um Acordo Institucional para tornar mais ágil a tramitação nos
Congressos Nacionais de toda matéria que exigisse aprovação legislativa para sua recepção pelos
ordenamentos jurídicos dos respectivos Estados Membros. O Acordo previa a consulta parlamentar,
possibilitando a participação dos Parlamentos Nacionais no processo de elaboração de normas que
necessitassem de aprovação legislativa, antes de sua aprovação pelos órgãos decisórios do Mercosul.
Esse Acordo foi recepcionado pelo art. 4 do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul.
Também com o objetivo de acelerar a internalização de normas, o Conselho Mercado Comum
aprovou, em 2005, a Decisão CMC 02/2005, sobre o “Mecanismo de Intercâmbio de Informações
entre a Secretaria do Mercosul e a CPC”.
Em julho de 2003, os Presidentes Lula e Nestor Kirchner emitiram Comunicado Conjunto
sobre a necessidade de avançar na constituição do Parlamento do Mercosul. Logo a seguir, em
dezembro, o Programa de Trabalho Mercosul 2004-2006, adotado pelo Conselho Mercado Comum,
previu a criação do Parlamento. A CPC tornou-se a “comissão preparatória” (Decisão CMC 49/04)
com a função de “realizar todas as ações necessárias para a instalação do Parlamento do Mercosul”
antes de 31 de dezembro de 2006.
A subscrição do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul (PCPM) foi aprovada
pelo Conselho Mercado Comum, por meio da Decisão CMC 23/05, em 08/12/2005, considerando “a
importância de fortalecer o âmbito institucional de cooperação interparlamentar, para avançar nos
184
185
Ibid. p. 4.
Ibid. pp.17 e 18.
83
objetivos previstos de harmonização das legislações nacionais nas áreas pertinentes e agilizar a
incorporação aos respectivos ordenamentos jurídicos internos da normativa do MERCOSUL que
requeira aprovação legislativa”.
No Brasil, o Protocolo foi aprovado no Congresso Nacional pelo Decreto Legislativo 408, de
12/09/2006, e promulgado pelo Decreto do Poder Executivo 6.105, de 30/04/2007.
Os demais Estados Parte aprovaram o Protocolo no decorrer de 2006 e, em 14 de dezembro
de 2006, em Sessão Solene do Congresso Nacional, em Brasília, foi constituído o Parlamento do
Mercosul.
A criação do Parlamento do Mercosul foi uma forma de conferir novo impulso à integração
regional, após o período de estagnação pelo qual passava o bloco desde o fim da década de 90,
quando a maxidesvalorização do Real e a crise da Argentina abalaram a confiança nos
compromissos assumidos no Tratado de Assunção186.
O Protocolo estabelece, inicialmente, que o Parlamento do Mercosul substituirá a Comissão
Parlamentar Conjunta como órgão integrante da estrutura institucional do Mercosul. O art. 2º
relaciona os propósitos do Parlamento, entre os quais cabe citar:
. representar os povos do Mercosul, respeitando sua pluralidade ideológica e política
. assumir a promoção e defesa da democracia, da liberdade, da paz e do desenvolvimento
sustentável;
. garantir a participação dos atores da sociedade civil no processo de integração;
. estimular a formação de uma consciência coletiva de valores cidadãos e comunitários para a
integração;
. contribuir para consolidar a integração latino-americana mediante o aprofundamento e a ampliação
do Mercosul; e
. promover a solidariedade e a cooperação regional e internacional.
As competências do Parlamento estão elencadas no art. 4º, que, dentre outras, prevê:
. velar pela observância das normas do Mercosul;
. velar pela preservação do regime democrático nos Estados Partes;
. propor projetos de normas do Mercosul para consideração pelo CMC;
186
GOULART, Mayra. (2008) “Os desafios do Parlasul” Observatório Político Sul-Americano –IUPERJ. Artigos. Rio
de Janeiro. Disponível em http://observatorio.iuperj.br p.1. Acesso em 04 de fevereiro de 2009
84
. elaborar estudos e anteprojetos de normas a fim de promover a harmonização das legislações
nacionais dos Estados Partes;
. emitir declarações, recomendações e relatórios sobre questões vinculadas ao desenvolvimento do
processo de integração;
. solicitar relatórios aos órgãos do Mercosul sobre questões vinculadas ao processo de integração;
. receber representante da Presidência Pro Tempore, ao início e ao final de cada gestão, para que
apresente o seu programa de trabalho e, posteriormente, o relatório de atividades realizadas;
. realizar reuniões semestrais com o Foro Consultivo Econômico-Social, bem como reuniões
públicas com entidades da sociedade civil e setores produtivos da região sobre questões vinculadas
ao desenvolvimento do processo de integração;
. relatar anualmente a situação dos direitos humanos nos Estados Partes.
Os procedimentos previstos para agilizar a entrada em vigor das normas do Mercosul estão
listados no inciso 12 desse art. 4º (conhecido como Procedimento Preferencial). Caberá ao
Parlamento manifestar-se sobre todos os projetos de normas que requeiram aprovação legislativa em
um ou mais Estados Partes, que lhe serão encaminhados pelo órgão decisório do Mercosul antes de
sua aprovação no âmbito regional. As normas que forem adotadas pelo CMC de acordo com o
parecer emitido pelo Parlamento obedecerão a tramitação mais rápida nos Congressos Nacionais,
cujo prazo máximo de duração não excederá 180 (cento e oitenta) dias corridos, contados a partir do
ingresso da norma no respectivo Parlamento nacional. Os Parlamentos Nacionais deverão adotar as
medidas necessárias para colocar em prática esse procedimento, em conformidade com as suas
respectivas normas regimentais. Se, dentro do prazo desse procedimento preferencial, o Parlamento
do Estado Parte não aprovar a norma, esta deverá ser reenviada ao Poder Executivo, que a
encaminhará à reconsideração do órgão correspondente do Mercosul.
De acordo com o estipulado na Disposição Transitória Primeira do Protocolo, a constituição
do Parlamento obedecerá a duas fases: a primeira, de 31 de dezembro de 2006 a 31 de dezembro de
2010; e a segunda, de 01 de janeiro de 2011 a 31 de dezembro de 2014.
Na primeira etapa, o Parlamento é integrado por 18 parlamentares de cada Estado Parte
designados pelos respectivos Parlamentos Nacionais. A Venezuela, em processo de adesão ao bloco,
tem nove representantes. Para a segunda etapa, os parlamentares serão eleitos pelo voto universal,
direto e secreto, cuja eleição deverá processar-se ao longo do primeiro período de transição, de
acordo com a legislação eleitoral de cada Estado Parte. O critério da representação cidadã, previsto
85
no Artigo 5º, inciso 1, será adotado a partir da 2ª etapa e será estabelecido por Decisão do Conselho
Mercado Comum, por proposta do Parlamento. Essa Decisão deveria ser aprovada até 31 de
dezembro de 2007, conforme estipula a Disposição Transitória Segunda. Esse prazo foi adiado para
dezembro de 2008 e, não tendo sido cumprido, mais uma vez foi adiado para junho de 2009. A
primeira eleição simultânea realizar-se-á durante o ano de 2014, no “Dia do Mercosul Cidadão”, a
ser estabelecido pelo Conselho do Mercado Comum, por proposta do Parlamento, antes do final do
ano 2012.
A adoção de uma “representação cidadã” para o Parlamento resultou do entendimento, por
parte dos negociadores do Protocolo, que a representação dos cidadãos do Mercosul, função
primordial do Parlamento, ficaria comprometida caso se optasse pela paridade entre o número de
representantes dos Estados membros. O sistema paritário, intergovernamental, é o vigente nos
órgãos decisórios do bloco, no Conselho do Mercado Comum, no Grupo Mercado Comum e na
Comissão de Comércio, conforme estipula o Artigo 2 do Protocolo de Ouro Preto. A definição de
“representação cidadã”, ou seja, do número de parlamentares por país, não foi explicitada no
Protocolo, deixando para uma posterior decisão do Conselho, por sugestão do Parlamento, em razão
de impasse nas negociações. A palavra “proporcionalidade” não pôde sequer ser mencionada no
Acordo, criando-se esse eufemismo187.
A proposta a ser enviada ao CMC, na forma de norma do Mercosul (inciso 13, art. 4 do
PCPM e do art. 95 de seu Regimento Interno), tem de ser aprovada pelo Parlamento por maioria
qualificada, isto é, pelo voto afirmativo da maioria absoluta de integrantes da representação
parlamentar de cada Estado Parte. A urgência nessa definição deve-se à necessidade de os países
terem de adaptar a sua respectiva legislação eleitoral, já que as eleições na primeira fase de transição
(até 2010) deverão acontecer na mesma data das eleições legislativas gerais que venham a ocorrer
em cada país.
Antes mesmo da decisão do Parlasul, o Paraguai editou lei eleitoral interna que estabeleceu
para a sua bancada o número de 18 parlamentares, o mesmo número de representantes de cada país
na primeira fase de transição. Dessa forma, nas eleições paraguaias de abril de 2008, foram eleitos
187
ARCANJO, Francisco Eugenio Machado; DRUMMOND, Maria Cláudia (s/d) “Parlamento do Mercosul:
proporcionalidade
das
bancadas
nacionais
e
questões
eleitorais
internas”.
Disponível
em:
http://www2.camara.gov.br/comissoes/cpcms/representacao-cidada-no-pm# pp.1e2 Acesso em 02 de fevereiro de 2009
86
18 parlamentares para o Mercosul. Essa quantidade teve de ser assumida como piso da composição
parlamentar188.
Argentina e Paraguai realizarão eleições em 2009 e o Brasil, em outubro de 2010. No Brasil,
o princípio da anterioridade legal (princípio da anualidade) exige a existência de lei eleitoral com
pelo menos um ano de antecedência do pleito. Por essa razão, os parlamentares brasileiros muito
insistiram em iniciar o debate sobre a proporcionalidade das representações parlamentares ante as
diferenças de populações dos países membros.
Desde o início de 2007, por solicitação do então Vice-Presidente do Parlamento do
Mercosul pelo Brasil, Deputado Dr. Rosinha, foi formado um grupo técnico no Congresso Nacional
brasileiro com vistas a elaborar uma proposta de estabelecimento da representação cidadã.
Inspirados na fórmula chamada “proporcional regressiva” adotada pelo Parlamento Europeu, o
grupo apresentou uma proposta, baseada em uma proporcionalidade atenuada, segundo a qual o
Brasil ficaria com 75 assentos, a Argentina com 33, a Venezuela (a partir da aprovação de sua
inclusão no Bloco) com 28, o Paraguai e o Uruguai com 18 assentos cada. O documento elaborado
pelos técnicos assinala:
“Assim, o projeto baseia-se em critério demográfico, que associado às formas de maioria
adotadas pelo Art. 15 do Protocolo, permitem composições políticas variadas e múltiplas entre os
representantes dos países de maior e menor população, descartando o predomínio de um ou mais
Estados sobre os demais, porém atenuando a sobre-representação dos países menos povoados por
meio de maior representatividade de países de maior população.
Nesse sentido, mesmo com a proporcionalidade, a eventual supremacia numérica de bancada
de um Estado Parte não acarreta indesejável hegemonia compressora no Parlamento. O sistema de
maiorias que se construiu no Protocolo Constitutivo do Parlamento, em que matérias mais sensíveis
dependerão de maiorias especial e qualificada, significa verdadeiramente um contrapeso
institucional para assimetria populacional”189.
O sistema de maiorias na adoção de atos e decisões do Parlasul está estipulado no art. 15 do
Protocolo Constitutivo. Estão previstas maioria simples, absoluta, especial ou qualificada. Para a
maioria simples requerer-se-á o voto de mais da metade dos Parlamentares presentes; para a maioria
absoluta, o voto de mais da metade do total dos membros do Parlamento; para a maioria especial, o
voto de dois terços do total dos membros do Parlamento, que inclua também Parlamentares de todos
os Estados Parte; e para a maioria qualificada, o voto afirmativo da maioria absoluta de integrantes
188
189
Ibid. p.1
Ibid. p.4
87
da representação parlamentar de cada Estado Parte. As maiorias requeridas para a aprovação dos
distintos assuntos são estabelecidas no Regimento Interno.
Para o Deputado Dr. Rosinha, a proporcionalidade possibilitará a representação da sociedade
civil no Parlamento, uma vez que essa não é uma instituição para representar os países e sim a
população. Segundo o parlamentar, o povo só estará representado se países com maior população
tiverem um número maior de representantes190.
A proposta brasileira não foi sequer discutida no Plenário do Parlamento, em 2008, em razão
de esse ser um tema com altíssimo grau de impopularidade nos países de menor população. Em
reuniões da Mesa Diretora e da Comissão de Orçamento e Assuntos Internos, os representantes
paraguaios negaram-se a colocar o tema em discussão.
Em abril de 2009, na XVII Sessão Ordinária do Parlasul, em Assunção, acordou-se que nas
próximas eleições o Brasil deverá eleger 37 representantes e a Argentina, 26. Em 2014, ao término
da etapa de transição, serão eleitos 75 parlamentares brasileiros e 43 argentinos. Paraguai e Uruguai
manterão as suas atuais bancadas de 18 parlamentares cada. O Paraguai, no entanto, condicionou a
aprovação dessa proposta à criação do Tribunal de Justiça do Mercosul e à ampliação dos poderes
do Tribunal Permanente de Revisão.
O processo de tomada de decisão adotado no Parlamento, voto por maioria e não por
consenso entre os países, possibilita a formação de “grupos políticos” ou “famílias políticas”, de
acordo com as afinidades ideológicas - dos socialistas, dos progressistas, dos sociais democratas, por
exemplo - que tomam decisões por grupo e não por país, a exemplo do que ocorre no Parlamento
Europeu. Dessa forma, o Parlamento do Mercosul é o único órgão, no âmbito do Mercosul, com
característica de supranacionalidade. Todos os demais órgãos adotam suas decisões com o voto por
país e por consenso, característicos de processos intergovernamentais de integração. Para o
Deputado Dr. Rosinha, “o Parlamento será, assim, o órgão da estrutura institucional do
MERCOSUL dotado de visão comunitária, servindo de contrapeso à abordagem intergovernamental
adotada pelos demais órgãos do bloco”191.
190
Jornal da Câmara. “Paraguaios são contra proporcionalidade no Parlamneto do Mercosul”, 22/10/2008. Disponível
em:
http://www2.camara.gov.br/internet/jornal/chamadaExterna.html?link=http://www.camara.gov.br/internet/jornalcamara/
lista.asp?texMateria1=proporcionalidade&nomOperacao1=AND&texMateria2=parlamento&nomOperacao2=AND&tex
Materia3=mercosul Acesso em 02 de fevereiro de 2009.
191
ROSINHA, Dr. op. cit. p. 6.
88
As duas primeiras famílias políticas formadas no Parlamento têm caráter nacional. Os
Partidos Nacional e Colorado do Uruguai se juntaram e formaram um grupo político e a Frente
Ampla uruguaia formou também um outro grupo político. De acordo com o Deputado Dr. Rosinha,
já há um debate dentro do Parlamento para a constituição de uma família política envolvendo mais
de um país, o que, para ele, é extremamente positivo, pois “...deixa-se de tratar bancada como
bancada nacional e passa-se a discutir a integração com visão ideológica, com visão política e não
com visão nacionalista”192.
No decorrer do ano de 2007, houve a estruturação interna do Parlamento. A primeira Sessão
Ordinária ocorreu em maio, em sua Sede, em Montevidéu, e o Regimento Interno foi aprovado em
agosto daquele ano.
A Mesa Diretora é constituída por um Presidente e um Vice-Presidente de cada um dos
demais Estados Parte, com um mandato de dois anos, conforme estipula o art. 44 do Regimento
Interno. Durante a primeira etapa de transição, os cargos de Presidente e Vice-Presidentes mudam a
cada seis meses, de acordo com a Presidência Pro Tempore do Mercosul (art. 169 do Regimento
Interno).
O Parlamento possui 10 Comissões Técnicas:
- Assuntos Jurídicos e Institucionais;
- Assuntos Econômicos, Financeiros, Comerciais, Fiscais e Monetários;
- Assuntos Internacionais, Inter-Regionais e de Planejamento Estratégico;
- Educação, Cultura, Ciência, Tecnologia e Esportes;
- Trabalho, Políticas de Emprego, Seguridade Social e Economia Social;
- Desenvolvimento Regional Sustentável, Ordenamento Territorial, Habitação, Saúde, Meio
Ambiente e Turismo;
- Cidadania e Direitos Humanos;
- Assuntos Interiores, Segurança e Defesa;
-
Infraestrutura,
Transportes,
Recursos
Energéticos
e
Agricultura,
Pecuária
e
Pesca;
- Orçamento e Assuntos Internos.
O mandato dos membros das comissões e dos seus respectivos Presidentes e VicePresidentes é de dois anos. Na V Sessão Ordinária, dias 3 e 4 de setembro de 2007, foram indicados
192
Entrevista concedida à autora em 18 de fevereiro de 2009
89
e aprovados, pela primeira vez, os integrantes das Comissões Permanentes. O Brasil ocupou três
presidências e duas vice-presidências, cujos dirigentes mantiveram-se no cargo até o início de 2009.
Presidências:
. Comissão de Educação, Cultura, Ciência, Tecnologia e Esportes - Senadora Marisa Serrano
(PSDB/MS);
. Comissão de Assuntos Econômicos, Financeiros, Comerciais, Fiscais e Monetários - Deputado
Cezar Schirmer (PMDB/RS);
. Comissão de Desenvolvimento Regional Sustentável, Ordenamento Territorial, Habitação, Saúde,
Meio Ambiente e Turismo - Deputado José Paulo Toffano (PV/SP).
Vice-Presidências:
. Comissão de Assuntos Interiores, Segurança e Defesa - Senador Romeu Tuma (PTB/SP);
. Comissão de Infraestrutura, Recursos Energéticos, Transporte, Agropecuária e Pesca - Senador
Inácio Arruda (PCdoB/CE).
No âmbito do Congresso Nacional, as medidas necessárias para colocar em prática os novos
procedimentos para a tramitação das matérias de interesse do Mercosul, foram estipuladas pela
Resolução nº1, de 2007-CN. Essa Resolução criou a Representação Brasileira no Parlamento do
Mercosul, órgão de ligação entre o Congresso Nacional e o Parlamento do Mercosul, em
substituição à Representação Brasileira na Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul.
Para agilizar a entrada em vigor das normas, a Resolução estabelece que, no caso de
apreciação das normas do Mercosul adotadas de acordo com os termos do Parecer do Parlasul
(procedimento preferencial – art. 4, inciso 12, do PCPM), elas serão apreciadas apenas pela
Representação Brasileira e pelos Plenários da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Ou seja,
a matéria não tramitará pelas Comissões das duas Casas. A Representação Brasileira opina sobre a
constitucionalidade, juridicidade, adequação financeira e orçamentária e também se manifesta
quanto ao mérito da matéria.
A Representação Brasileira passou a ter também a competência de transformar em Projeto de
Decreto Legislativo os acordos assinados no âmbito do Mercosul, antes de responsabilidade da
Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados.
90
5.2.1 Observação empírica
Nos dois primeiros anos de funcionamento, ademais das reuniões de comissões, foram
realizadas as Sessões Plenárias, totalizando 15 Sessões Ordinárias, quatro Sessões Extraordinárias e
três Especiais, além de Audiências Públicas e Seminários. Uma das Sessões Extraordinárias foi para
dar posse aos parlamentares paraguaios eleitos diretamente pela população daquele país e as outras
foram para deliberar sobre proposições, tal como acontece nas Sessões Ordinárias. A primeira das
Sessões Especiais foi para deliberar sobre a reforma do Regimento Interno, outra para receber o
Ministro brasileiro da Defesa Nelson Jobim e a terceira foi para receber o também Ministro
brasileiro Fernando Hadad, da Educação.
Das audiências públicas, uma foi para discutir a questão da hidrelétrica de Itaipu, em 29 de
novembro de 2008, com a presença dos dois dirigentes nacionais, um pelo Brasil e outro pelo
Paraguai. Foram realizadas também em 2008 audiências públicas em todos os países membros
plenos do bloco para a elaboração do Informe sobre Direitos Humanos do Mercosul, em
cumprimento ao inciso 3 do art. 4º do Protocolo Constitutivo do Parlamento.
Para apresentar o programa de trabalho de suas respectivas presidências ProTempore, em
cumprimento ao inciso 7, art. 4º do PCPM, compareceram ao Parlamento os Chanceleres dos quatro
países: Paraguai, Ruben Ramírez Lezcano, em 07 de maio de 2007; Uruguai, Reinaldo Gargano, em
03 de setembro de 2007; Argentina, Jorge Enrique Taiana, em 29 de abril de 2008; e Brasil, Celso
Amorim, em 18 de agosto de 2008. Também em 2008 ocorreram reuniões do grupo técnico,
constituído por especialistas dos parlamentos dos países membros, encarregado de elaborar
procedimentos administrativos e legislativos que integrarão as normas de funcionamento do
Parlamento do Mercosul. Esse projeto conta com o apoio do Convênio de Cooperação para a
Instalação do Parlamento do Mercosul, firmado com a União Europeia.
Para examinar as relações entre o Parlamento do Mercosul e a difusão de valores de
cooperação e a difusão de informações sobre temas internacionais, serão analisados os atos
aprovados, assim como os debates realizados em suas reuniões. É importante ressaltar que não é
possível relacionar o número de atos aprovados com a produtividade e a qualidade do debate
realizado em um Parlamento. O processo de tomada de decisão no âmbito do Legislativo em muito
difere do processo decisório no Executivo. Nos parlamentos, os prazos, quoruns, distintas instâncias
e necessidade de negociação levam a um espaço de tempo maior para que as decisões sejam
tomadas. Logo, o número de atos aprovados é menos importante do que a qualidade da discussão. O
91
levantamento quantitativo visa somente propiciar uma visão global do trabalho realizado, bem como
mapear os temas tratados.
Conforme estipula o Capítulo 8 (arts. 90 a 102) do Regimento Interno, são os seguintes os
atos do Parlamento do Mercosul:
. Pareceres – opiniões emitidas pelo Parlamento sobre projetos de normas, enviadas pelo CMC antes
de sua aprovação, que necessitam de aprovação legislativa em um ou mais Estados Partes;
. Projetos de normas – proposições normativas apresentadas para apreciação do CMC;
. Anteprojetos de normas – proposições que visam à harmonização dos Estados Partes, dirigidas aos
Parlamentos Nacionais para sua eventual consideração;
. Declarações – manifestações do Parlamento sobre qualquer assunto de interesse público;
. Recomendações – indicações gerais dirigidas aos órgãos decisórios do Mercosul;
. Relatórios – estudos realizados por uma ou mais comissões permanentes ou temporárias e
aprovados pelo Plenário, que contenham análise de um tema específico; e
. Disposições – são normas gerais, de caráter administrativo, que dispõe sobre a organização interna
do parlamento.
Os seguintes atos foram aprovados em 2007 e 2008193:
193
As ementas dos atos estão listadas no Anexo I.
92
ATOS APROVADOS PELO PARLAMENTO DO MERCOSUL
Sessão
S.Const.
14/12/2006
I S.O.
07/05/2007
II S.O.
08/05/2007
III S. O.
25/06/2007
IV S. O.
6-7/08/07
I S. Esp.
03/09/2007
V S.O.
03/09/2007
VI S.O.
08/10/2007
VII S.O.
19/11/2007
I S. Extr.
18/12/2007
II S. Extr.
18/12/2007
VIII S.O.
31/03/2008
IX S.O.
28-29/4/08
X S.O.
27-28/6/08
III S. Extr.
28/07/2008
XI S.O.
28-29/7/08
XII S.O.
18-19/8/08
XIII S.O.
15-16/9/08
II S.E.
16/09/2008
XIV S.O.
03/11/2008
III S.E.
04/11/2008
XV S.O.
28/11/2008
IV S.Extr.
18/12/2008
Total
Parecer
Projeto
Norma
de Anteprojeto
de Norma
Declarações
Recomendações
2
Relatório
Disposições
Pedido de
Informe*
1
1
1
1
1
1
2
1
2
4
5
5
4
1
1
6
1
3
1
S.Const. – Sessão Constitutiva
S.O. – Sessão Ordinária
4
2
2
2
3
1
6
5
3
1
1
1
1
2
32
14
30
S.Esp. – Sessão Especial
S.Extr. – Sessão Extraordinária
1
1
Fonte: www.parlamentodelmercosur.org
* Ato não previsto no Regimento
93
Registra-se, a princípio, que a grande maioria dos atos aprovados194 foram Declarações,
Recomendações e Disposições. Apesar de não previsto no Regimento Interno como um ato do
Parlamento, a XV Sessão Ordinária aprovou um Pedido de Informe ao CMC sobre a criação da
Comissão de Negociação sobre Itaipu.
De acordo com as Declarações aprovadas, observa-se que os principais temas relacionados às
questões regionais foram objeto de debate no âmbito do Parlamento: negociações na OMC;
soberania das Ilhas Malvinas; acordo humanitário na Colômbia; apoio ao regime institucional da
Bolívia; eleições na Argentina; gratuidade de vistos para estudantes e docentes dos Estados Partes;
iniciativa “América Latina e Caribe sem fome 2025”; cidadãos cubanos detidos nos EUA; direitos
de pessoas com capacidades diferenciadas; eleições no Paraguai; “Diretiva de Retorno” aprovada
pelo Parlamento Europeu; referendo revogatório na Bolívia; reativação da Quarta Frota da Marinha
de Guerra dos EUA; Declaração da OEA sobre o caso Colômbia-Equador; combate à desertificação;
acesso da carne bovina dos países do Mercosul ao mercado europeu, dentre outros.
As Disposições referem-se não somente à organização interna do Parlamento, como também
à criação de Comissões Temporárias e Grupos de Trabalho, com o objetivo de estudar temas
específicos.
Das 14 Recomendações, 12 referem-se a sugestões de adoção de providências ao CMC, já
que o Conselho é o principal órgão decisório do Mercosul. As duas outras são recomendações aos
Estados Partes.
O Projeto de Norma aprovado é a proposição ao CMC de adiamento do prazo para a decisão
do Parlamento sobre a representação cidadã. Encontram-se em tramitação Projetos de Norma sobre
temas que foram também objeto de debate, dentre eles febre aftosa e publicação da internalização de
Normas Mercosul.
Todo o debate realizado nas distintas reuniões foi fortemente permeado pela ideia de
integração. Dessa forma, em uma perspectiva construtivista, o Parlamento colaborou para a criação
de um ambiente de cooperação entre os países. A grande assimetria entre os Estados Partes do bloco
é um tema sempre presente e os ressentimentos dos países menores com relação aos maiores são
explicitados com frequência, principalmente os do Paraguai com relação ao Brasil.
194
Ver Ementas dos Atos no Anexo I.
94
A campanha eleitoral realizada no Paraguai para o pleito de abril de 2008 foi fortemente
marcada por acusações contra o Brasil, cuja imagem de imperialista foi amplamente difundida,
principalmente no que se refere ao tratado binacional da usina hidrelétrica de Itaipu. As
reivindicações paraguaias relativas à revisão do Tratado de Itaipu e outros temas sensíveis do
relacionamento bilateral Brasil-Paraguai tiveram grande repercussão no Parlamento do Mercosul.
Logo após a posse dos parlamentares paraguaios eleitos diretamente pela população, na XI
Sessão Ordinária, em 28 de julho de 2008, os Parlamentares Alfonso González Núñez e Eric Salum
Pires, do Paraguai, levantaram a questão de Itaipu ao apresentar uma proposta de Declaração de
apoio à livre circulação e disponibilidade dos recursos hídricos dos Estados Partes, cujo artigo 2º
estabelece
“Bregar por la edecuación de los tratados suscritos entre los estados parte, a fin de hacer posible la libre
contratación de energia eléctrica dentro del Mercosur, sin discriminación de ninguna naturaleza, propendiendo al
desarrollo de interconexiones físicas adecuadas para la libre circulación de dichos recursos”195.
A exposição de motivos ressalta a inquietude da delegação paraguaia pela impossibilidade de
avançar na revisão e adequação do Tratado de Itaipu. Na discussão da matéria, o Parlamentar
Aloizio Mercadante, do Brasil, salientou que esse momento era o início de um processo de
construção de alternativas e que o debate deveria, portanto, ser aprofundado, já tendo sido inclusive
aprovada a realização de uma audiência pública com os diretores brasileiro e paraguaio de Itaipu. A
proposta foi então encaminhada para análise da Comissão de Infraestrutura, Transportes, Recursos
Energéticos, Agricultura, Pecuária e Pesca, após moção nesse sentido apresentada pelo Parlamentar
Jose Mayans, da Argentina.
Outro tema que repercutiu no Parlamento foi a aprovação de requerimento na Comissão de
Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados do Brasil referente à criação de
uma delegação de parlamentares para verificar in loco a situação dos produtores rurais brasileiros no
Paraguai, que têm sido hostilizados pelos sem-terra paraguaios. O Parlamentar paraguaio Eric Salum
salientou sua preocupação pela maneira como a proposta foi encaminhada e que, apesar de
considerar legítimo o interesse dos parlamentares brasileiros, eles poderiam esperar, eventualmente,
um convite dos seus pares paraguaios ou mesmo do governo paraguaio.
A situação de tensão entre os “brasiguaios”, brasileiros residentes no Paraguai que se
dedicam principalmente à lavoura da soja, e os sem-terra paraguaios é motivo de apreensão. A
95
ameaça dos movimentos camponeses paraguaios de desencadear ações de violência contra os
brasileiros, caso não tenha início imediato a reforma agrária naquele país, levou o Itamaraty a emitir
nota em que manifesta a preocupação das autoridades com as ameaças e manifestações de
animosidade contra comunidades brasileiras no Paraguai.
Ainda no que se refere ao relacionamento Brasil-Paraguai, a movimentação de tropas
brasileiras na fronteira entre os dois países causou forte reação dos parlamentares paraguaios. Essa
operação militar fez parte da Operação Fronteira Sul II, realizada pelo Comando Militar do Sul,
entre 13 e 24 de outubro de 2008, com vistas ao adestramento militar para o combate aos delitos
transfronteiriços e ambientais196.
Na XIV Sessão Ordinária, em 03 de novembro de 2008, parlamentares paraguaios fizeram
contundentes protestos contra essas manobras militares. Ressaltaram que a movimentação foi vista
como “intimidatória”, em um momento de tensão nas relações entre os dois países e consideraram
também uma “intimidação” as declarações de um general brasileiro sobre a possibilidade de
ocupação da hidrelétrica de Itaipu. O Parlamentar Angel Barchini salientou que eles haviam sido
convocados pelas lideranças de Ciudad del Este para protestar. Em resposta, os parlamentares
brasileiros Marisa Serrano e Aloizio Mercadante observaram que são comuns essas manobras
militares dos dois lados da fronteira e que o governo paraguaio havia sido notificado com
antecedência, no mês de maio. A Parlamentar Marisa Serrano, que enfatizou em outras ocasiões
apoiar o governo Lula em determinadas questões integracionistas, apesar de ser uma Senadora de
oposição, salientou o forte compromisso do Brasil com a integração e a não intenção do país em
fazer uma demonstração de força. O Parlamentar Mercadante, por sua vez, admitiu que as
declarações atribuídas ao militar brasileiro foram "inapropriadas" e não manifestariam a posição do
governo brasileiro.
Em consequência do episódio, foram apresentadas duas Propostas de Recomendação sobre
mecanismos uniformes de comunicação para manobras militares entre os Estados Partes. Uma pelo
Parlamentar Mercadante, do Brasil, e outra pelo Parlamentar Eric Salum, do Paraguai. As duas
Propostas foram encaminhadas à Comissão de Assuntos Interiores, Segurança e Defesa para análise.
Nesse caso específico em que a despropositada demonstração de forças do Exército se
contrapôs frontalmente ao discurso integracionista do governo brasileiro, é possível observar a
195
Disponível em http://www.parlamentodelmercosur.org/archivos/78_2008_DI_SO_XI.pdf Acesso em 02 de fevereiro
de 2009.
196
Informações disponíveis em http://www.fronteirasul2.eb.mil.br/ Acesso em 26 de fevereiro de 2009.
96
importância das reuniões prévias a cada Sessão que a Delegação brasileira realiza com o
Embaixador do Brasil junto à ALADI e ao Mercosul Régis Arslanian. Nessas reuniões, os
parlamentares são municiados de informações e esclarecimentos sobre temas da agenda regional e
bilateral. Importantes subsídios são obtidos para o debate, como ocorreu nessa discussão sobre a
movimentação de tropas na fronteira, uma vez que os parlamentares já haviam sido devidamente
informados pelo Embaixador sobre a operação militar.
Dessa forma, percebe-se que a existência do Parlamento do Mercosul levou à criação de um
canal de transmissão de informações do Executivo para o Legislativo sobre temas internacionais,
que antes não existia. Supre-se assim, em parte, um déficit de informações no âmbito do Legislativo
sobre temas da agenda internacional, tradicionalmente conduzida pelo Executivo. Esse canal de
comunicação - via as reuniões realizadas com a Delegação Permanente do Brasil junto à ALADI e
ao Mercosul - é bastante valorizado pelos parlamentares brasileiros, conforme declarações do
Senador Aloísio Mercadante e do Deputado José Paulo Tóffano durante audiência pública do
Ministro Celso Amorim na Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul, em Brasília, em
maio de 2008197.
É possível observar, portanto, que o Parlasul contribui para a especialização de
parlamentares em temas da agenda regional, o que os possibilita atuar de forma assertiva na
construção de um ambiente integracionista. Esse episódio se insere no âmbito de um dos argumentos
da teoria informacional do comportamento legislativo, de que a expertise gerada no âmbito das
comissões (fazendo-se aqui uma equivalência entre o Parlasul e uma Comissão) capacita os
legisladores a atuar com maior número possível de informações, levando à redução de incertezas
quanto aos resultados das políticas. Quanto à especialização de parlamentares e a formação de uma
visão regional no âmbito do Congresso brasileiro, o Deputado Dr. Rosinha acredita que:
“O lado negativo da participação de parlamentares na integração é a renovação periódica desses parlamentares.
A integração não é o discurso da defesa de questões nacionais. Eu não posso ir a um debate sobre integração e fazer a
defesa do meu país. Eu tenho que encontrar o ponto onde a integração se torna positiva a todos os países, [até] mesmo
[para] o menor. E quando os parlamentares começam a adquirir essa experiência, a conhecer as forças políticas de cada
país, a posição de cada força política sobre a integração, esse parlamentar, às vezes por questões partidárias, é trocado.
Às vezes, ele não é reeleito. Na integração, a participação dos parlamentares é como um eterno renovar e, nesse renovar,
sempre se volta alguns passos atrás, porque é preciso obter conhecimento, obter informações.
O positivo é que quando o parlamentar permanece um tempo [trabalhando com esse tema], quando obtém
conhecimento, chega a ele uma demanda política da própria população. Ao saber que o parlamentar está discutindo um
197
Notas Taquigráficas da Audiência Pública na Representação Brasileira do Parlamento do Mercosul, 21 de maio de
2008, para ouvir o Ministro das Relações Exteriores Celso Amorim. op.cit.
97
determinado acordo com determinado país, a sociedade civil organizada busca se manifestar. Nesse momento, ocorre o
caráter político da integração. E esse parlamentar é o porta-voz junto ao Executivo, à diplomacia, aos negociadores.
...
Hoje, somos poucos os parlamentares que atuamos nas relações internacionais do Brasil. ... E esses
parlamentares são os que alimentam esse debate internamente, dentro do Congresso Nacional. Somos nós que na
Comissão de Relações Exteriores podemos defender posições políticas em relação a determinado país ou determinada
posição que determinado país toma ..”.198.
Sobre essas mesmas questões, a Senadora Marisa Serrano, por sua vez, declarou que:
“ ... Então para mim foi uma experiência muito rica porque eu pude ajudar a montar um Parlamento de
Integração. E tudo isso se reflete no meu trabalho aqui. Um trabalho em que o meu olhar sempre está voltado para as
questões da América Latina. Também porque eu nasci na fronteira. Eu nasci em Bela Vista, uma pequena cidade do
Mato Grosso do Sul que faz fronteira com o Paraguai. Há um rio que divide os dois países, chamado Apa, de um lado é
Bella Vista e, do lado do Brasil, Bela Vista. Portanto, eu já nasci falando de integração. Tive sempre a questão da
fronteira como emblemática para as políticas públicas nacionais.
...
E o que nós estamos discutindo lá, nós estamos trazendo para cá, para o Parlamento Nacional brasileiro, e nós
levamos a nossa experiência para lá. Por exemplo, o Parlamento do Mercosul não sabia da UNILA, eles estão
acompanhando agora, parlamentares de outros países vieram ao Brasil, participaram dessa discussão e estão levando
agora para seus países que o Brasil está construindo uma Universidade latino-americana em Itaipu. Eles não sabiam da
experiência que nós temos com a Argentina, e que agora vai ser ampliada para o Uruguai e o Paraguai das escolas de
fronteira. Que as crianças estão falando português do lado de lá da fronteira e os nossos aqui estão falando espanhol. E
não é só a língua. Há também todo um envolvimento pedagógico. Eu quero colocar esses assuntos como fundamentais:
estar mais próximo; discutir juntos; construir juntos. Não é fácil, mas a gente tem tentado”199.
A questão de Itaipu foi tratada em uma audiência pública com os diretores brasileiro e
paraguaio de Itaipu Binacional, Jorge Miguel Samek e Carlos Mateo Balmilli, respectivamente, em
29 de novembro de 2008. O Diretor brasileiro, que já havia participado de outra audiência pública
sobre o mesmo tema na Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul, em Brasília, em
setembro de 2007, apresentou uma exposição técnica com dados que incluíam o total de energia
consumida, a demanda energética e a tarifa média para cada um dos países, bem como a receita
operacional da empresa. Miguel Samek enfatizou também os benefícios decorrentes da energia da
usina sobre a economia dos dois países. O Diretor paraguaio, por sua vez, fez um pronunciamento
com forte conotação política, chamando a atenção para a necessidade de o Tratado ser repensado
“sobre la base de que los países socios tienem que tener la misma posibilidade, los mismos derechos
y beneficios equitativos”200. Ele ressaltou a mudança da conjuntura histórica e a necessidade de os
dois países obterem “vantagens efetivas” a partir dos resultados da empresa. No debate, os
parlamentares paraguaios insistiram na necessidade de ser assegurado o direito da livre
198
Entrevista concedida à autora em 18 de fevereiro de 2009.
Entrevista concedida à autora em 18 de fevereiro de 2009.
200
Informações disponíveis em:
http://www.parlamentodelmercosur.org/archivos/audiencia%20pública%20sobre%20Itaipú%20291108.doc Acesso em
05 de fevereiro de 2009
199
98
disponibilidade de venda da energia e os parlamentares brasileiros apresentaram os argumentos que
o governo brasileiro vem defendendo nessa questão, dentre os quais a importância de se melhorar a
distribuição de energia no Paraguai, para que o país possa atrair mais investimentos e empregos.
Em razão do momento de tensão vivido nas relações entre os dois países, foi criado um
Grupo de Trabalho Paraguai-Brasil para acompanhar “detalhadamente os assuntos sensíveis da
agenda bilateral entre os dois países, notadamente os seguintes: Itaipu, brasiguaios, práticas
comerciais bilaterais e cooperação em segurança e defesa”201. As práticas comerciais bilaterais
referem-se ao projeto de lei que estava sendo discutido no Congresso brasileiro sobre a
regulamentação da atividade dos chamados "sacoleiros", pequenos comerciantes que atuam na
fronteira dos dois países. Esse projeto já foi aprovado e transformou-se na Lei 11.898/2009. O prazo
inicialmente previsto para o Grupo de Trabalho apresentar resultados foi adiado de 18 de dezembro
de 2008 para 30 de abril de 2009.
Com a criação desse Grupo de Trabalho, abre-se mais um canal de negociação entre os dois
países, confirmando o Parlasul como espaço institucional capaz de encaminhar a discussão de temas
sensíveis e de contribuir para atenuar conflitos políticos.
No âmbito da difusão de informações, o Parlamento realizou seminários e audiências
públicas com a participação de técnicos, de representantes da sociedade civil organizada e de
organismos internacionais especializados sobre diferentes assuntos. Esses encontros revelaram-se
locus privilegiado de transmissão de informações técnicas sobre os países do bloco e sobre os
estudos realizados nos organismos internacionais especializados.
Na área de energia, a Comissão de Infraestrurutra, Transportes, Recursos Energéticos,
Agricultura, Pecuária e Pesca promoveu, com a presença de especialistas, o “Encontro de Integração
Energética”, em Montevidéu, Uruguai, em 19 e 20 de maio de 2008, com vistas a debater a situação
energética regional e projetos inovadores de energia alternativa. Posteriormente, de 09 a 11 de
outubro do mesmo ano, a Comissão realizou em Caracas, Venezuela, o Seminário de Integração
Energética “A transição energética e seu impacto sobre a geopolítica mundial”, quando esse tema foi
discutido com vistas a gerar uma plataforma de ação comum aos países do Mercosul. Ao fim do
evento, foi elaborado um Projeto de Declaração, que ressaltava a autossuficiência de reservas
energéticas da América do Sul para cobrir suas necessidades, determinando assim a importância de
201
Informe MERCOSUL/PM/CAECO/INF 004/2008, aprovado na Comissão de Assuntos Econômicos, Financeiros,
Comerciais, Fiscais e Monetários, em 02 de novembro de 2008. Disponível em: www.parlamentodelmercosur.org
Acesso em 07 de fevereiro de 2009.
99
consolidar um mercado independente, onde a integração energética deve ser uma prioridade. Esse
mesmo Projeto de Declaração propôs a criação do Observatório Energético do Parlamento do
Mercosul, composto por parlamentares da Comissão e dois técnicos por país, com vistas a subsidiar
o Parlamento com diagnósticos, propostas e informativos sobre a questão energética. O Projeto foi
aprovado XV Sessão Ordinária do Parlamento, em 28 de novembro de 2008, transformando-se na
Declaração 24/2008. Ainda no campo energético, nesse mesmo ano de 2008, Parlamentares da
Comissão realizaram visita às três usinas hidroelétricas que constituem empreendimentos
binacionais entre os países do bloco: Itaipu Binacional (Brasil e Paraguai); Entidade Binacional
Yacyretá (Argentina e Paraguai); e Represa Binacional de Salto Grande (Argentina e Uruguai).
No que se refere aos direitos humanos, com o objetivo de cumprir o inciso 3 do artigo 4º do
Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, a Comissão de Cidadania e Direitos Humanos
realizou, em 2008, Audiências Públicas com representantes da sociedade civil nos quatro países
membros plenos do bloco para “elaborar e publicar anualmente um relatório sobre a situação dos
direitos humanos nos Estados Partes, levando em conta os princípios e as normas do Mercosul”,
conforme prevê o dispositivo. Na Audiência realizada no Brasil, em 04 de setembro, a Presidente da
Comissão, Parlamentar Adriana Peña, do Uruguai, informou que a elaboração do relatório levará em
consideração o cumprimento, por cada país, de tratados e acordos internacionais na área de direitos
humanos. Um tema deverá ser privilegiado a cada ano. Em 2008, a violência doméstica será o
principal tema a ser considerado. Até março de 2009, o relatório relativo a 2008 ainda não havia
sido divulgado.
Ainda na área de direitos humanos, a Comissão de Cidadania e Direitos Humanos recebeu,
em cumprimento às suas funções de interlocução com a sociedade, denúncias de violação de direitos
humanos, dentre as quais a do Movimento Camponês Paraguaio. Em virtude da gravidade do
assunto, o Parlamento criou uma “Comissão Temporária para o estudo da denúncia de violação de
direitos humanos contra alguns camponeses da República do Paraguai”, por meio da Disposição
13/2008, aprovada na IX Sessão Ordinária, em 29 de abril. Posteriormente, na XIV Sessão
Ordinária, em 28 de novembro, a Diposição 39/3008 prorrogou o prazo de apresentação do informe
final “em virtude de haver-se ampliado a denúncia do Movimento Camponês Paraguaio com a
incorporação de novos elementos a considerar”.
No âmbito dos direitos sociais, a Comissão de Trabalho, Políticas de Emprego, Seguridade
Social e Economia Social promoveu, em 28 de novembro de 2008, uma Audiência Pública sobre
100
Análise e Atualização da Declaração Sociolaboral do Mercosul aos 10 anos de sua assinatura. A
Audiência foi realizada por solicitação da Coordenadora de Centrais Sindicais do Cone Sul e contou
com a participação do seu Secretário Geral, do Ministro do Trabalho e Seguridade Social do
Uruguai, de representantes do Ministério do Trabalho e Emprego do Brasil e do Ministério do
Trabalho, Emprego e Seguridade Social da Argentina, assim como de representantes de centrais
sindicais da Argentina (CTA – Central dos Trabalhadores Argentinos), Brasil (UGT – União Geral
dos Trabalhadores), Paraguai (CUT-A – Central de Unitária de Trabalhadores Autêntica) e Uruguai
(PIT-CNT - Plenária Intersindical de Trabalhadores – Convenção Nacional de Trabalhadores).
A Declaração Sociolaboral do Mercosul foi assinada, em 1988, pelos presidentes dos quatro
países do bloco com o objetivo de incluir questões sociais no processo de integração. De acordo com
o sociólogo Marcílio Ribeiro de Santana, do Ministério do Trabalho e Emprego do Brasil, que
participou da elaboração do documento, a Declaração nasceu a partir da pressão de movimentos
sociais dos países do bloco, mas a sua aplicação teria deixado muito a desejar ao longo da década.
Ao fim da reunião no Parlasul, o Vice-Presidente da Comissão de Trabalho, Políticas de Emprego,
Seguridade Social e Economia Social, Parlamentar Juan Betancor, do Uruguai, declarou que a
Comissão assumiria o compromisso de realizar um trabalho tendente a modificar dois aspectos
básicos da Declaração de modo a atualizá-la e fazê-la mais aplicável:
1º) de índole jurídica: complementá-la com um instrumento jurídico que figure próprio do
processo de integração, formalmente equiparado aos Tratados fundacionais do Mercosul como, por
exemplo, um Protocolo adicional ao Tratado do Mercosul em matéria trabalhista;
2º) de conteúdo: inclusão de direitos que ficaram, à época, à margem do reconhecimento da
Declaração: direito ao salário mínimo, à limitação da jornada, aos descansos semanais e anuais, à
despedida justificada e à inclusão na seguridade social.
O Parlamentar salientou também que a Comissão esperava receber o ponto de vista dos
empresários que não puderam comparecer e informaram que iriam enviar seus informes por escrito.
O cooperativismo foi outro tema analisado no âmbito do Parlamento. O Seminário “As
Cooperativas, instrumentos para construir integração. Harmonização legal, o Estatuto Cooperativo e
a Recomendação 193 da OIT” foi promovido em conjunto com a Reunião Especializada de
Cooperativas do Mercosul – RECM, em 18 de dezembro de 2008. Contou com a presença do
Presidente da Comissão Honorária de Cooperativismo e também representante da Seção Nacional
101
Uruguaia da RECM, do Presidente Pró-Tempore da RECM, que é brasileiro, da Ministra do
Desenvolvimento Social do Uruguai e do Ministro do Trabalho e Seguridade Social do Uruguai.
A partir de 2002, a Comissão Parlamentar Conjunta (CPC) do Mercosul e a RECM passaram
a realizar um trabalho conjunto com o objetivo de tornar visível a contribuição do cooperativismo ao
processo de integração e a necessidade de gerar políticas públicas adequadas para o setor. A
Proposta do Estatuto Mercosul de Cooperativas foi elaborado pela RECM e recebeu o aval de todos
os organismos governamentais nacionais afetos à matéria e o respaldo das Confederações Nacionais.
Em setembro de 2008, o Grupo Mercado Comum do Mercosul encaminhou o Anteprojeto de
Estatuto para análise do Parlamento, que posteriormente o encaminhará para o Conselho Mercado
Comum. Conforme documento da reunião, o Seminário terminava o trabalho conjunto realizado
pela CPC e pela RECM e, a partir de então, o Parlasul e a RECM teriam novos desafios, tanto em
relação à Proposta de Estatuto, quanto à internalização da Recomendação 193/02 da Organização
Internacional do Trabalho, que versa sobre a promoção de cooperativas.
Outro tema objeto de análise no Parlamento foi o combate à febre aftosa. Em razão das
características transfronteiriças da doença e do destacado papel que ocupa a pecuária na economia
dos países do bloco, o Parlasul pode se transformar em privilegiado locus de discussão desse tema
que requer providências com enfoque regional. É digno de registro que neste novo estágio da
integração sul-americana, que privilegia a integração física e produtiva e os laços de vizinhança
geográfica são reforçados202, aumenta a demanda por harmonização de políticas públicas entre os
países do bloco, já que muitos dos problemas da região só podem ser enfrentados por ações
conjuntas dos Estados203. Nesse sentido, em sua IV Sessão, dias 6 e 7 de agosto de 2007, o
Parlamento criou uma Comissão Especial sobre Aftosa com a finalidade de realizar investigações e
produzir um relatório informativo para subsidiar os trabalhos parlamentares.
O Mercosul já desenvolve um programa na área de saúde animal com vistas a erradicar a
febre aftosa do rebanho pecuário dos países membros e associados. Em 2005, o Conselho Mercado
Comum aprovou a Decisão CMC 25/05, “Programa de Ação Mercosul Livre de Febre Aftosa –
PAMA”, elaborado pelos Ministros de Agricultura do bloco em conjunto com a Comissão de
202
LIMA, Maria Regina Soares de.; COUTINHO, Marcelo. (2006) “Integração Moderna”. op. cit.
RIBEIRO, Elisa de Sousa; MARTINS, Helena; SANTORO, Maurício. Parlamento do Mercosul: forma de
organização e perspectivas à participação social e às políticas públicas. Observatório Político Sul-Americano –
IUPERJ. Rio de Janeiro. Observador On-line, v.2, n.12, dez 2007. Disponível em http://oberservatorio.iuperj.br Acesso
em 28 de outubro de 2008.
203
102
Representantes Permanentes do Mercosul – CRPM. O PAMA 2006-2009 leva em consideração os
programas nacionais, assegurando seu desenvolvimento, procurando solucionar debilidades ou
inconsistências, abreviando os tempos de aplicação e uniformizando as ações dos diferentes países.
Essa mesma Decisão estabeleceu o Comitê Mercosul Livre de Aftosa – CMA responsável pela
implementação do PAMA. O CMA começou a funcionar em junho de 2006.
A Comissão Especial sobre Aftosa do Parlamento do Mercosul, em seu relatório final,
recomendou maior transparência nas ações praticadas, nas campanhas desenvolvidas e nos
resultados alcançados pelo PAMA; que o Parlamento seja um dos fóruns de discussão das políticas
comuns a serem implementadas e dos posicionamentos necessários frente às demandas
internacionais, inclusive nos litígios porventura ocorrentes; e que o Parlamento acompanhe
sistematicamente e possa servir de pólo de interlocução entre as diversas entidades envolvidas,
nacionais, bi e multilaterais.
Como resultado desse estudo, um dos integrantes da Comissão, o Parlamentar argentino
Adolfo Rodriguez Saá, apresentou na XIV Sessão Ordinária, em 03 de novembro de 2008, um
Projeto de Norma, que será analisado na Comissão de Assuntos Econômicos, Financeiros,
Comerciais, Fiscais e Monetários, com vistas a revisar o PAMA, transformando-o em um
instrumento de formulação e execução de uma política regional, ficando os programas nacionais
como complementares e executores do Programa regional.
Outro exemplo de política pública que requer uma visão regional discutido no Parlamento do
Mercosul refere-se à utilização dos recursos do Aquífero Guarani. Esse Aquífero é um manancial de
água doce que se encontra distribuído no território dos países do bloco. A XI Sessão Ordinária do
Parlamento, realizada dias 28 e 29 de julho de 2008, aprovou a Recomendação 02/2008, que
recomenda ao CMC o desenho de uma política comum a respeito do uso dos recursos do Aquífero
Guarani, uma vez que não existe ainda nenhuma política ou legislação comum que regule a
exploração sustentada das águas superficiais e subterrâneas transfronteiriças.
Posteriormente, em 28 de novembro, foi realizado seminário intitulado "Aqüífero Guarani:
os desafios para garantir o direito humano à água e a sustentabilidade no Cone Sul", com a
participação de técnicos e representantes da sociedade civil, com o objetivo de estabelecer as bases
para a discussão de uma futura legislação comum a respeito da utilização desse recurso natural.
Desde 2003, vem sendo desenvolvido pelos quatro países, com recursos do Banco Mundial e
apoio da OEA, o “Projeto para Proteção Ambiental e Desenvolvimento Sustentável Integrado do
103
Sistema Aquífero Guarani”. Levar essa discussão para o Parlamento do Mercosul é de fundamental
importância, portanto, para ampliar a participação da sociedade civil no debate sobre a gestão desses
recursos.
Na gestão do Parlamentar Dr. Rosinha na Presidência do Parlasul, no segundo semestre de
2008, compareceram ao Parlamento três Ministros brasileiros para discorrer sobre projetos
integracionistas para a região: o Ministro das Relações Exteriores Celso Amorim, o Ministro da
Defesa Nelson Jobim e o Ministro da Educação Fernando Hadad.
O Ministro Celso Amorim apresentou o programa de trabalho da presidência brasileira protempore do Mercosul, em cumprimento ao inciso 7 do art. 4º do PCPM. Um dos principais objetivos
seria a eliminação da dupla cobrança da tarifa externa comum (TEC) entre os países do bloco204. Ao
ingressar no Mercosul por um país e depois ser reexportado para outro, o produto paga imposto de
importação duas vezes e cada país fica com o imposto arrecadado. A eliminação da dupla cobrança
seria um passo de grande importância para a consolidação da união aduaneira.
O Ministro Nelson Jobim discorreu sobre a proposta brasileira de constituição do Conselho
Sul-Americano de Defesa, que seria uma instância de consulta, discussão e consenso para
possibilitar a criação de uma identidade sul-americana em termos de defesa. Segundo o Ministro,
não se trata de uma aliança militar clássica, como se tivéssemos Forças sul-americanas de defesa.
Cada país manterá suas estruturas e suas peculiaridades. O que se quer é um fórum de debate para,
em primeiro lugar, discutir e analisar elementos comuns; e, em segundo lugar, identificar fatores de
risco e ameaças para a região. Para o Ministro Jobim, é necessário também ter posturas conjuntas
consensuadas em foruns multilaterais de defesa.
O Ministro Fernando Hadad, por sua vez, foi questionado pelos parlamentares sobre a
possibilidade do reconhecimento mútuo dos títulos universitários, uma vez que a livre circulação de
trabalhadores passa pela validadação desses diplomas entre os países do bloco. Segundo o Ministro,
até o momento foi constituída uma rede de agências de credenciamento para que as universidades do
Mercosul submetam cursos a processos de avaliação. Foram criados mecanismos de certificação da
qualidade dos cursos oferecidos na região. Por esse processo, as universidades poderão submeter
cursos a consideração de um órgão supranacional para que certifique sua qualidade. Esse seria o prérequisito para uma eventual segunda etapa, a de validação automática dos diplomas expedidos.
204
Até o fim da presidência pro tempore brasileira, as negociações para a eliminação da dupla cobrança da TEC não
haviam chegado a bom termo, pois não houve consenso na forma de distribuição da renda aduaneira.
104
Atualmente, nada impede que um diploma seja reconhecido por universidade de outro país, de
forma que a pessoa possa lá exercer a sua profissão. O que se está fazendo no Mercosul é diferente:
está sendo criado um sistema pelo qual os diplomas expedidos pelas universidades da região tenham
validade sem necessidade de intervenção de uma instituição de outro país para validar-los.
Outro tema abordado pelo Ministro Hadad foi o processo de constituição, pelo Governo
brasileiro, da Universidade Federal da Integração Latino-Americana – Unila, com sede em Foz do
Iguaçu, Paraná205. Nessa Universidade serão ministrados cursos em áreas de interesse mútuo dos
países e com enfoque regional como, por exemplo, um curso de direito concentrado em aspectos da
legislação de todos os países do bloco que impedem uma boa integração ou um curso de literatura
latino-americana. A seleção de estudantes e professores será aberta a candidatos de todos os países e
o processo seletivo será feiro em português e espanhol.
É importante registrar também que, na gestão do Parlamentar Dr. Rosinha, foi constituído
um grupo de trabalho com vistas a regulamentar o mecanismo de consulta parlamentar das normas
editadas pelo CMC antes que as matérias sejam submetidas aos Parlamentos nacionais. Com o aval
do Parlasul, elas terão tramitação abreviada (procedimento preferencial) nos Congressos dos países
do bloco.
As grandes assimetrias existentes entre os membros do Mercosul acarretam um superávit
comercial brasileiro com todos os países e conflitos em diferentes setores produtivos. Além do
superávit, os paraguaios, por exemplo, ressentem-se da qualidade das trocas comerciais. Os produtos
exportados pelo Brasil para o país são principalmente manufaturados e os produtos paraguaios
exportados para o Brasil são basicamente matérias primas.
A Argentina, no fim de 2008, em resposta à crise internacional, impôs restrições a produtos
originários do Brasil, por meio do licenciamento não automático de importações. Apesar de esse
mecanismo ser compatível com as regras da Organização Mundial do Comércio, sua aplicação
desmedida e discriminatória é terminantemente vedada. Como resposta a essa medida, a Federação
das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP) sugeriu retaliação imediata. O Senador Aloizio
Mercadante, então Presidente da Representação Brasileira do Parlamento do Mercosul, por sua vez,
considerou precipitada a proposta da FIESP, pois retaliações podem induzir a uma onda
205
PL 2878/2008, que “Dispõe sobre a criação da Universidade Federal da Integração Latino-Americana - UNILA, e dá
outras providências” em tramitação na Câmara dos Deputados. Disponível em: http://www2.camara.gov.br/proposicoes
Acesso em 25 de fevereiro de 2005.
105
protecionista no comércio regional e intrabloco, com o consequente enfraquecimento de economias
dos países da região. Em consonância com os valores de cooperação, o Senador declarou que o
bloco não pode caminhar na direção do protecionismo, “A resposta à crise não pode ser o
isolacionismo e o comprometimento do projeto histórico e estratégico do MERCOSUL, mas sim o
aprofundamento e consolidação do processo de integração regional”206.
É possível perceber, portanto, que o Parlasul tem outros papéis a cumprir além de agilizar a
internalização das normas Mercosul no ordenamento jurídico dos países do bloco207. O debate
realizado em suas sessões, permeado pela ideia de integração, contribui para a emergência de um
ambiente de cooperação e de uma identidade regional. O Parlasul tem atuado também como
importante fórum para a discussão de temas sensíveis e para o encaminhamento de questões que
requerem um enfoque regional. Logo, o seu trabalho tem enfatizado os argumentos da perspectiva
construtivista de análise das relações internacionais, que advoga serem as organizações
internacionais privilegiados espaços de interação e de construção de interesses e identidades.
Conforme enfatiza o Deputado Dr. Rosinha, “A integração não é o discurso da defesa de
questões nacionais. Eu não posso ir a um debate sobre integração e fazer a defesa do meu país. Eu
tenho que encontrar o ponto onde a integração se torna positiva a todos os países, [até] mesmo
[para] o menor”208.
206
MERCADANTE, ALOIZIO. “O protecionismo, a crise e o Mercosul”, Broadcasting do Estadão, 15/02/2009.
Disponível em: http://www.mercadante.com.br/artigos.php?ver=rmll.mr Acesso em 04 de abril de 2009.
207
Não há estatísticas atualizadas disponíveis sobre a internalização de normas nos diferentes países. A efetivação do
procedimento legislativo do Parlasul depende da aprovação pelos Parlamentos Nacionais de proposições que permitam
acelerar os procedimentos internos para a entrada em vigor das normas do Mercosul. No Brasil, a Resolução CN 1, de
2007, dispõe sobre esses procedimentos.
208
Entrevista concedida à autora em 18 de fevereiro de 2009.
106
6. Conclusão
Esse trabalho buscou examinar as relações existentes entre as assembleias parlamentares,
especialmente o Parlatino e o Parlasul, e o fortalecimento de valores de cooperação, bem como a
difusão de informações sobre temas internacionais. Apesar de não exercerem função legislativa, há
um papel a ser desempenhado por esses parlamentos na integração regional. Eles contribuem para a
transparência na condução do processo e para o fortalecimento da democracia na região. De acordo
com Wanderley Guilherme dos Santos, o código de procedimentos democráticos se apoia em
algumas crenças, dentre elas a de que o método mais indicado para aumentar a probabilidade de que
se adote uma boa política vem a ser o confronto de opiniões e de argumentos. Para ele, o parlamento
é precisamente o lugar em que são expostos argumentos contraditórios, em que se processa a
persuasão de uns, a reconsideração de outros e a deliberação que, afinal, raramente corresponde
imaculadamente a alguma das opiniões originárias209. Logo, a democracia representativa e, por
conseguinte, as assembleias incentivam o debate argumentativo.
Da mesma forma, as assembleias parlamentares regionais, por sua possibilidade de se tornar
caixa de ressonância da pluralidade de visões e interesses, precisam estar envolvidas nos debates
sobre os caminhos da integração. No Brasil, por exemplo, a política adotada pelo governo no
relacionamento com países vizinhos gera intensa controvérsia. Para alguns, as atitudes brasileiras
sacrificam os interesses econômicos e políticos do país em benefício de alianças inspiradas por
visões ideológicas. Para outros, essa política preserva os interesses nacionais de longo prazo ao se
preocupar com a estabilidade e o desenvolvimento dos países vizinhos, tendências que terminam por
beneficiar o Brasil210.
As assembleias auxiliam também a criar uma identidade comum aos países da região, fator
de grande relevância para o processo de integração. Conforme o levantamento empírico realizado, o
Parlasul contribui para criar um ambiente de cooperação entre os países da região. Mais do que a
quantidade de atos aprovados, a natureza do debate pode contribuir para o bom encaminhamento de
questões que requerem um enfoque regional. Essa é, portanto, uma consequência não antecipada
pelos idealizadores do Tratado de Assunção e do Protocolo de Ouro Preto, que previam um órgão
209
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. (2007) O Paradoxo de Rousseau – Uma Interpretação Democrática da
Vontade Geral. Rio de Janeiro: Rocco. p. 8.
107
legislativo cuja principal função seria acelerar a internalização das normas do Mercosul. O fato de
os debates estarem sempre permeados pela ideia de integração enfatiza argumentos da perspectiva
construtivista de que as organizações internacionais são fóruns onde se desenvolvem normas e
expectativas convergentes sobre o comportamento internacional211. Nesse sentido, é importante
ressaltar também as declarações do Deputado Dr. Rosinha (PT/PR) e da Senadora Marisa Serrano
(PSDB/MS), transcritas no Capítulo 5, de serem eles portadores de uma visão regional para dentro
do Congresso brasileiro.
Os debates realizados no Parlatino e no Parlasul, com a participação de especialistas, são
importantes difusores de informações sobre temas de interesse regional. Ademais, os Projetos de Lei
Marco do Parlatino podem servir de subsídios para os parlamentares da região. É importante
ressaltar, entretanto, que é muito pequena, chegando a ser mesmo praticamente nula, a difusão do
trabalho realizado nas assembleias, de forma geral, no Parlamento brasileiro. A exceção é o Parlasul
que, no Congresso Nacional, é organizado como uma Comissão Mista, mantém reuniões periódicas
de sua Representação Brasileira, conta com uma equipe de funcionários para assessorar os
parlamentares e com a cobertura de suas atividades pelos meios de comunicação do Congresso,
principalmente dos órgãos de imprensa do Senado Federal: Agência Senado212 e TV Senado. Para
as demais assembleias, no entanto, faz-se necessária a criação de um espaço institucional
especializado para acompanhar e difundir o trabalho realizado nas diferentes instituições, bem como
para assessorar os parlamentares, conforme confirma o relato do Deputado Eduardo Barbosa
(PSDB/MG) transcrito no capítulo 4. Essa seria uma forma de sanar esse déficit institucional,
possibilitando tornar a função informacional mais efetiva no Congresso brasileiro.
Além de possibilitar a inserção dos parlamentares no processo de integração, as assembleias
possibilitam a aproximação de lideranças políticas de diferentes países. Para o Deputado Bonifácio
de Andrada (PSDB/MG), esse é um aspecto
“que me parece fundamental para o nosso tempo, um ângulo que favorece a paz. ... Além das informações que
são trocadas, conhecimentos que são adquiridos e a possibilidade de compreender melhor determinadas questões e
problemas, há um aspecto psicossocial de alta influência, que é a aproximação das lideranças políticas de diversos países
210
LIMA, Maria Regina Soares de; MOTTA VEIGA, Pedro; RIOS, Sandra Polônio. (2007) “Força-Tarefa - O Brasil na
América do Sul” Relatório Final Observatório Político Sul-Americano – IUPERJ. Artigos. Rio de Janeiro. Disponível
em: http://oberservatorio.iuperj.br . p. 14. Acesso em 28 de outubro de 2008.
211
HERZ, M.; HOFFMANN, A. R. (2004). op. cit. p.76.
212
A Agência Senado possui uma página específica sobre o Parlamento do Mercosul:
http://www.senado.gov.br/comunica/agencia/mercosul/default.htm
108
que passam a se conhecer, a conversar, a ter contatos. E esses contatos e essas afetividades que daí surgem representam
um acervo de grande resultado mais tarde para resolver, às vezes, problemas entre países”213.
Com a multiplicação de assembleias parlamentares, existe, no entanto, o risco de
superposição de temas e competências e, consequentemente, a perda da credibilidade do trabalho
das instituições. Nesse sentido, a processo de fusão da COPA com o FIPA é um passo positivo, pois
acarretará a diminuição do número de instituições no continente, conferindo maior consistência ao
trabalho realizado. A possibilidade de criação do Parlamento da União de Nações Sul-Americanas
(Unasul), previsto no Tratado Constitutivo da Unasul, assinado em maio de 2008, mas ainda não
aprovado pelo Congresso Nacional, não teve repercussão positiva entre os parlamentares brasileiros,
conforme declarações transcritas no Capítulo 4 do Deputado Cláudio Diaz (PSDB/RS) e do Senador
Aloizio Mercadante (PT/SP), que acreditam ser necessário fortalecer o recém criado Parlasul, e não
criar um novo Parlamento na região.
É possível observar que quanto maior o grau de institucionalização, mais consistente se torna
o trabalho do organismo. Logo, o estabelecimento de regras claras para a designação dos
participantes nas reuniões confere maior legitimidade às decisões adotadas. Nesse sentido, o
Parlasul, que antes das eleições diretas conta com representantes designados segundo a
proporcionalidade partidária, é a única das assembleias analisadas que exerce parcialmente a função
de representação, uma das competências clássicas atribuídas a um órgão parlamentar, segundo
classificação de Maurizio Cotta214, conforme já visto anteriormente. A partir de 2011, quando os
parlamentares de todos os Estados membros tiverem sido eleitos por sufrágio universal direto para
exercer a representação regional, o Parlasul passará a desempenhar plenamente essa competência. É
preciso observar, no entanto, que há o risco de se estabelecer certo distanciamento entre os
parlamentares do Parlasul e os dos Parlamentos nacionais. A falta de convívio direto com as
questões que estão sendo tratadas nos Parlamentos nacionais pode levar à diminuição na eficácia do
enfrentamento dos temas tratados, bem como ao arrefecimento da visão e da defesa das questões
regionais nos Parlamentos nacionais. Essa inquietude já foi levantada na Audiência Pública
promovida pela Representação Brasileira do Parlamento do Mercosul para ouvir o Chanceler Celso
Amorim, em Brasília, maio de 2008215.
213
Entrevista concedida à autora em 16 de fevereiro de 2009.
BOBBIO, Norberto et al. op. cit. Vol. dois, p. 883.
215
Notas Taquigráficas da Audiência Pública na Representação Brasileira do Parlamento do Mercosul, 21 de maio de
2008, para ouvir o Ministro das Relações Exteriores Celso Amorim. op.cit.
214
109
Processos de integração são empreendimentos de longo prazo e não se desenvolvem da
mesma maneira em todos os seus aspectos. No entanto, conforme observado nesse estudo, as
assembleias parlamentares regionais podem auxiliar nesse processo, cumprindo um papel
propositivo e conciliador. Detectar a real influência do trabalho dessas instituições no Parlamento
brasileiro terá de ser objeto de outras pesquisas.
110
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WENDT, Alexander. (1999) Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge
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120
8. Apêndice I
SESSÕES DO PARLAMENTO DO MERCOSUL216
Ementas dos Atos Aprovados
Sessão Constitutiva - 14 de dezembro de 2006, Brasília, Brasil
I Sessão Ordinária – Sessão Inaugural – 07 de maio de 2007, Montevidéu, Uruguai
Apresentação do programa de trabalho da Presidência Pro Tempore
Chanceler paraguaio Ruben Ramírez Lezcano
II Sessão Ordinária – 08 de maio de 2007, Montevidéu, Uruguai
Aprovação do mandato do Presidente e da Mesa Diretora.
III Sessão Ordinária – 25 de junho de 2007, Montevidéu, Uruguai
Atos Aprovados:
Declaração 01/2007
Declaração 02/2007
Disposição 04/2007
Declara apoio às posições assumidas pelos Estados Partes do
Mercosul nas negociações da OMC e manifesta entendimento que a
Rodada Doha só chegará a bom término se induzir à
liberalização significativa do comércio agrícola e a correção das
assimetrias nos fluxos de comércio mundial.
Declara respaldo aos legítimos direitos da República Argentina na
disputa de soberania referente à questão das Ilhas Malvinas
Aprova o Informe sobre a Agenda Política apresentado pela
Comissão de Agenda Política, enumerando temas a serem
considerados nas próximas sessões do Parlamento
IV Sessão Ordinária – 06 e 07 de agosto de 2007, Montevidéu, Uruguai
Criação da Comissão Especial de Acompanhamento dos Programas de Luta contra a Febre Aftosa
Ato aprovado:
Disposição 06/2007
216
Que aprova o texto do Regimento Interno do Parlamento do
Mercosul
Dados retirados de www.parlamentodelmercosur.org vários acessos em janeiro e fevereiro de 2009.
121
I Sessão Especial – 03 de setembro de 2007, Montevidéu, Uruguai
Para a reforma do art. 134 do Regimento Interno
Ato aprovado:
Disposição 07/2007
Que modifica o art. 134 do Regimento Interno (sobre quorum para
início da sessão e falta de quorum para votação)
V Sessão Ordinária – 03 de setembro de 2007, Montevidéu, Uruguai
Apresentação do programa de trabalho da Presidência Pro Tempore
Chanceler uruguaio Reinaldo Garngano
Atos aprovados:
Disposição 08/2007
Recomendação
01/2007
Que aprova a integração das Comissões Permanentes
Que recomenda ao Conselho do Mercado Comum remeter aos
Estados Partes o orçamento do Parlamento do Mercosul para 2008
aprovado em sua V Sessão Plenária para que eles tomem
as medidas necessárias para os aportes correspondentes
VI Sessão Ordinária – 08 de outubro de 2007, Montevidéu, Uruguai
Não houve aprovação de atos
Sessão Ordinária – 19 de novembro de 2007, Montevidéu, Uruguai
Atos aprovados:
Declaração 03/2007
Que respalda as gestões de um acordo humanitário na República da
Colômbia
Declaração 04/2007 Que declara sua condenação do genocídio do povo armênio
Projeto de Norma Proposição do Parlamento do Mercosul sobre representação cidadã
01/2007
(prorrogação de prazo)
122
I Sessão Extraordinária – 18 de dezembro de 2007, Montevidéu, Uruguai
Atos aprovados:
Recomendação
02/2007
Que recomenda ao CMC a criação de mecanismos efetivos para a
proteção e salvaguarda das condições de sobrevivência das famílias
que vivem momentos dramáticos por causa da tragédia ocorrida na
República do Peru
II Sessão Extraordinária – 18 de dezembro de 2007, Montevidéu, Uruguai
Atos aprovados:
Declaração 05/2007
Declaração 06/2007
Que declara o firme apoio do Parlamento do Mercosul ao regime
institucional da República da Bolívia incluindo o reconhecimento
das autoridades e instituições eleitas pelo povo boliviano
Que declara a sua consideração pela eleição da Senhora Cristina
Fernandez de Kirschner para a presidência da República Argentina
VIII Sessão Ordinária – 31 de março de 2008, Montevidéu, Uruguai
Atos aprovados:
Declaração 01/2008
Declaração 02/2008
Declaração 03/2008
Declaração 04/2008
Disposição 05/2008
Disposição 06/2008
Disposição 07/2008
Disposição 08/2008
Que os Parlamentos nacionais dos Estados Parte articulem as
medidas para a aprovação do Acordo de Gratuidade de Vistos para
Estudantes e Docentes dos Estados Partes
Que manifesta sua adesão à implementação da iniciativa “América
Latina e Caribe sem fome 2025”, promovida pela Guatemala e pelo
Brasil e apoiada pela FAO
Que apóia a resolução de conflitos por via diplomática multilateral
na América do Sul e presta solidariedade ao povo e ao governo do
Equador
Que manifesta solidariedade humanitária com os seqüestrados na
Colômbia
Integrantes das Comissões Permanentes
Normas Gerais relativas aos funcionários do Parlamento do
Mercosul – Capítulo Fundo de Pensão
Convênio entre o Parlamento do Mercosul e a União de
Parlamentares do Mercosul
Que a Comissão de Assuntos Econômicos realizará um informe
sobre os temas econômicos da Agenda Política aprovada pelo
Parlamento em 25 de junho de 2007, ampliando o enfoque para o
123
Disposição 09/2008
tema da moeda única, por meio da Comissão Especial constituída
por um Parlamentar de cada Estado Parte
Delega à Mesa Diretora a designação de uma Delegação para
entregar ao governo boliviano a Declaração 05/2007 de apoio ao
regime institucional da República da Bolívia
IX Sessão Ordinária – 28 e 29 de abril de 2008
Apresentação do programa de trabalho da Presidência Pro Tempore
Chanceler argentino Jorge Enrique Taiana
Atos aprovados:
Declaração 05/2008
Declaração 06/2008
Declaração 07/2008
Declaração 08/2008
Declaração 09/2009
Disposição 13/2008
Disposição 14/2008
Disposição 15/2008
Disposição 16/2008
Que declara de interesse do Parlamento do Mercosul a iniciativa dos
governos de duas importantes regiões que compõem este bloco,
durante o “Primeiro Encontro de Governos do Noroeste argentino e
Nordeste brasileiro”
Que declara solidariedade com os cidadãos cubanos detidos nos
EUA
Que declara sua adesão à conformação da frente de parlamentares
do Mercosul pelos direitos das pessoas com capacidades
diferenciadas na região
Felicitação ao Presidente eleito da República do Paraguai
Que declara de interesse regional a realização do Congresso da
reforma universitária a realizar-se de 11 a 15 de junho do presente
ano na Cidade de Córdoba – Argentina
Criação de Comissão Temporária para estudar denúncias de
violação a direitos humanos do Movimento Camponês Paraguaio
Criação de uma Comissão Temporária destinada ao estudo das
legislações nacionais referentes aos crimes cibernéticos
Que aprova a realização do Encontro de Integração Energética em
Montevidéu no 1º semestre de 2008
Que convoca os parlamentares para a X Sessão Ordinária na cidade
de San Miguel de Tucumán, Argentina (em razão da Cumbre de
Chefes de Estado se realizar naquela cidade)
X Sessão Ordinária – 27 e 28 de junho – San Miguel de Tucumán – Argentina
Eleição Parlamentar Dr. Rosinha Presidente do Parlasul
Atos aprovados:
Declaração 10/2008
Recomendação
Em defesa dos Direitos Humanos dos Migrantes (rechaço à
“Diretiva de Retorno” aprovada pelo Parlamento Europeu)
Que o Conselho do Mercado Comum instrua os Estados Partes a
124
01/2008
adotar políticas ativas de curto e médio prazo visando a introdução de
tecnologias de informação e comunicação, especialmente de Internet
por banda larga, em todas as escolas públicas do MERCOSUL.
III Sessão Extraordinária – 28 de julho de 2008
Posse parlamentares paraguaios eleitos diretamente pela população
XI Sessão Ordinária – 28 e 29 de julho de 2008
Atos aprovados:
Declaração 11/2008
Declaração 12/2008
Declaração 13/2008
Declaração 14/2008
Declaração 15/2008
Declaração 16/2008
Recomendação
02/2008
Disposição 21/2008
Disposição 22/2008
Disposição 23/2008
Disposição 24/2008
Que manifesta apoio à atuação do G 20 e do Mercosul na OMC em
relação ao tema da “Rodada Doha”
Que manifesta apoio ao Referendum Revogatório convocado pelas
autoridades da República da Bolívia para o próximo 10 de agosto
Sobre a reativação da Quarta Frota da Marinha de Guerra dos EUA
Que declara seu respaldo ao papel do Grupo do Rio como
mecanismo permanente de consulta, concertação política e solução
de conflitos por via pacífica na região e à declaração da OEA sobre
o caso Colômbia-Equador
Que declara a adesão do Parlamento do Mercosul à celebração do
50º aniversário do Parlamento da União Europeia
Que declara a “Adesão e apoio à promoção do Fórum Americano de
Água” a realizar-se na Cidade de Foz do Iguaçu – Brasil, nos dias
24 e 25 de novembro de 2008
Recomendação ao CMC sobre “Um desenho de uma política
comum a respeito do uso dos recursos do Aqüífero Guarani”
Integração Comissões Permanentes (parlamentares eleitos Paraguai,
delegação externa EUROLAT e Com. Especial para o Diagnóstico
do Mercosul)
Sessões do Parlamento do Mercosul para 2008 (modifica calendário
em razão das eleições de outubro em um país membro)
Para que se aprovem o acordo entre a Duma estatal da Assembleia
Geral da Federação Russa e o Parlasul e o acordo entre o Conselho
da Federação da Assembleia Geral da Federação Russa e o Parlasul
Que aprova, no marco da Comissão de Infraestrutura, o Seminário
de Integração Energética em Caracas, na 3ª semana do mês de
setembro de 2008
125
XII Sessão Ordinária – 18 e 19 de agosto de 2008
Apresentação do programa de trabalho da Presidência Pro Tempore
Chanceler brasileiro Celso Amorim
Atos aprovados:
Declaração 17/2008
Declaração 18/2008
Declaração 19/2008
Disposição 26/2008
Disposição 26/2008
Anexo I
Disposição 27/2008
Congratulações ao povo e às autoridades colombianas pelo sucesso
da operação de resgate da Senadora Ingrid Betancourt
Que declara o seu compromisso, enquanto representantes dos
Estados Partes do Mercosul - com a priorização das iniciativas que
visam a combater os efeitos da desertificação.
Que declara sua oposição às recentes medidas da União Europeia
que dificultam de forma geral o acesso da carne bovina dos países
do Mercosul ao mercado europeu.
Que cria o Observatório da Democracia do Parlasul
Que declara apoio à democracia boliviana e reconhecimento aos
resultados dos referendos revogatórios, bem como repúdio às
tentativas de radicalizar o processo político
Que convoca a II Sessão Especial para receber o Ministro da Defesa
da República Federativa do Brasil, Nelson Jobim
XIII Sessão Ordinária 15 e 16 de setembro de 2008
Atos aprovados:
Declaração 20/2008
Declaração 21/2008
Recomendação
03/2008
Recomendação
04/2008
Disposição 33/2008
Disposição 34/2008
Disposição 35/2008
Que declara profunda satisfação pela transcendente e exemplar
jornada cívica vivida no dia 20 de abril de 2008 na República do
Paraguai
Fortalecimento da Paz na Região (sobre a Bolívia)
Que recomenda ao CMC instar os países membros a considerar a
expansão da infraestrutura de transporte (aerovias, ferrovias e
hidrovias) do Mercosul como uma das prioridades de investimentos
Que recomenda ao Conselho do Mercosul realizar gestões junto ao
Governo da República da Argentina para viabilizar a execução das
obras de infraestrutura de asfalto do trecho rodoviário que liga a
fronteira do Brasil com a cidade argentina de São Pedro e com a
Ruta 27 [Corredor Rodoviário de Integração Bioceânico
Atlântico/Pacífico]
Sessão Extraordinária Parlasul (suspende a XVI Sessão Ordinária
fixada pela Disposição 22/2008, realizando em seu lugar uma Sessão
Extraordinária em 18 e 19 de dezembro de 2008)
Logo e imagem institucional do Parlasul
Questões orçamentárias
126
II Sessão Especial -16 de setembro de 2008
Presença Ministro brasileiro da Defesa Nelson Jobim (discorre sobre a proposta do
Conselho Sul-Americano de Defesa)
XIV Sessão Ordinária - 03 de novembro de 2008
Atos aprovados:
Declaração 22/2008
Recomendação
05/2008
Recomendação
06/2008
Recomendação
07/2008
Recomendação
08/2008
Recomendação
09/2008
Recomendação
10/2008
Disposição 36/2008
Disposição 37/2008
Disposição 38/2008
Disposição 39/2008
Disposição 40/2008
Declaração de pesar pelo falecimento do parlamentar Max
Rosenmann
Que recomenda ao CMC criação de um Grupo de Monitoramento da
Crise Financeira
Que recomenda ao CMC que envie aos Estados Partes o Orçamento
do Parlamento do Mercosul 2009-2010, para que eles façam os
aportes necessários
Que recomenda aos Estados Partes do Mercosul a assinatura e a
ratificação da Convenção dos Direitos das Pessoas com Deficiência
e seu Protocolo Facultativo
Que recomenda aos Estados Partes do Mercosul sobre a detecção
prévia e o tratamento da doença celíaca
Que recomenda solicitar ao CMC que a Secretaria do Mercosul faça
chegar ao Parlamento o informe ao estado em que se encontra o
Projeto do Código Aduaneiro
Que recomenda solicitar ao CMC que a Secretaria do Mercosul
envie ao Parlasul, em 30 dias, um informe com as propostas do
Grupo Ad Hoc de Alto Nível do GMC sobre reforma institucional
do Mercosul
Integração Grupo de Trabalho Paraguai-Brasil para tratar de temas
sensíveis do relacionamento bilateral
Modifica Disposição 11/2008 – Reuniões de Comissões do Mercosul
(em razão da Comissão de Trabalho realizar Audiência Pública em
28 de novembro)
Orçamento do Parlamento do Mercosul 2009-2010
Prorroga prazo “Comissão Temporária criada pela Disposição
13/2008” [estuda violação direitos humanos camponeses paraguaios
(em razão de ter sido ampliada a denúncia)]
Integração Comissões Permanentes – aprova modificações (lista os
membros)
III Sessão Especial – 04 de novembro de 2008
Presença do Ministro brasileiro da Educação Fernando Hadad
127
XV Sessão Ordinária – 28 de novembro de 2008
Atos aprovados:
Declaração 23/2008
Que declara seu beneplácito sobre os resultados do 6º Encontro de
Cortes Supremas do Mercosul
Declaração 24/2008 “Integração Energética no Mercosul” (contribuir para o
acompanhamento das políticas energéticas regionais mediante
constituição do Observatório Energético do Parlasul, no âmbito da
Comissão de Infrra-Estrutura)
Declaração 25/2008 Que declara solidariedade com as vítimas da tragédia climática
ocorrida no Estado de Santa Catarina - Brasil
Recomendação
Que recomenda ao CMC instituir o dia 25 de novembro como o dia
11/2008
da não violência contra a mulher
Pedido de Informe Que solicita informe ao CMC sobre a criação da Comissão de
01/2008
Negociação Brasil/Paraguai sobre Itaipu, em exercício da faculdade
estabelecida no art. 4º nº 4 do Protocolo Constitutivo do Parlasul
Disposição 43/2008 Prorroga o prazo para a entrega do Informe Final da “Comissão
Especial de Diagnóstico e Estado da situação do Mercosul”, criada
pela Disposição 04/2007
IV Sessão Extraordinária 18 de dezembro de 2008
Atos Aprovados:
Declaração 26/2008
Recomendação
12/2008
Disposição 47/2008
Disposição 48/2008
Que declara apoiar e participar do Fórum Social Mundial 2009
Que recomenda ao CMC adotar iniciativas e entendimentos com
vistas à criação de Grupo de Trabalho para debater os temas ligados
à pessoa com deficiência
Recesso de atividades parlamentares no Parlasul
Prorroga o prazo do Grupo de Trabalho Paraguai-Brasil (para
apresentar os resultados em 30 de abril de 2009)
128