MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
PROMOTORIA DE JUSTIÇA DE DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA DE BELÉM
EXCELENTÍSSIMO SENHOR PROCURADOR
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
GERAL
DE
JUSTIÇA
DO
Ref. Inquérito Civil n° 001998-116/2013 (099/2012)
REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE
1. FATOS
A
Ministerial
partir
em
de
denúncia
04/04/2012,
apresentada
solicitando
à
Ouvidoria
providências
deste
sobre
Órgão
possíveis
irregularidades no então projeto de lei que instituiria o Plano de Cargos,
Carreiras e Remuneração (PCCR) da Assembleia Legislativa do Estado do Pará
(ALEPA), instaurou-se Procedimento Preparatório em 22/10/2012 (fls. 01-B e
06/07).
Este expediente objetiva apurar as possíveis inconstitucionalidades e
irregularidades cometidas pela Assembleia Legislativa do Pará- ALEPA que
supostamente, através do Plano de Cargos, Carreiras e Remunerações (PCCR),
possibilitaria a promoção de servidores sem o devido concurso público, bem
como a estabilização de servidores temporários.
Como diligência inicial, foram solicitadas informações ao Presidente
da ALEPA, pelo Ofício nº. 064/2012 (fl. 08). O Procurador Geral daquela Casa
Legislativa, Paulo Meira, por intermédio do Ofício nº. 052/2012-PG/AL, informou
sobre os trâmites legislativos adotados, que culminaram na aprovação do Projeto
de Lei e, por conseguinte, na promulgação e publicação do Decreto Legislativo
nº. 04/2012 (fls. 09/10).
Em 29/01/2013, reiterou-se o pedido de informações à ALEPA sobre
o objeto de investigação, já que a resposta anterior se restringiu a relatar a
tramitação legislativa (Ofício nº. 008/2013 – fl. 12). Em 08/02/2013, no Ofício
007/2013-PG/AL, o Procurador Geral da ALEPA, Luiz Fernando Guarácio da Luz,
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restringiu sua resposta ao encaminhar tão somente cópia do Diário Oficial em
que o Decreto Legislativo 04/2012 foi publicado (fls. 15/21).
Novamente insatisfeito com a resposta, o Promotor de Justiça
signatário, em 24/06/2013, através do Ofício nº. 70/2013, solicitou as seguintes
informações pormenorizadas diretamente ao Presidente da ALEPA, o Deputado
Márcio Miranda (fls.22/26):
1 – O(s) autor (es) do projeto do PCCR, transformado
posteriormente em Decreto Legislativo nº 04/2012;
2 – Os cargos elencados no §1º, inc I do artigo 3º do
Decreto Legislativo nº04/2012 eram cargos de nível médio?
3 - Os cargos elencados no §1º, inc II do artigo 3º do
Decreto Legislativo nº04/2012 eram cargos destinados aos
servidores de ensino fundamental?
4 - Qual o fundamento constitucional que sustenta as
migrações contidas no artigo 3º, §1º, I, II do Decreto
Legislativo nº 04/2012?
5 – Qual o fundamento constitucional que sustenta o§5º, §
6º e § 7º do artigo 6º do citado Decreto Legislativo?
6 – Os servidores que compõem o quadro suplementar de
provimento efetivo foram admitidos na ALEPA por concurso
público?
7 - Os servidores que compõem o quadro suplementar de
provimento efetivo foram admitidos na ALEPA a partir de
que ano?
8 - Qual o fundamento constitucional que sustenta a
migração dos servidores que passaram do quadro
suplementar de provimento efetivo para os quadros de
provimento efetivo?
9 – Qual o custo financeiro mensal para a ALEPA do Decreto
Legislativo nº 04/2012?
10 – Qual a razão da publicação da Resolução nº02 de 27 de
março de 2013?
11 – Seja remetida ao Ministério Público, cópia do parecer da
Comissão de Constituição e Justiça da ALEPA que aprovou o
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então PCCR,
04/2012;
transformado
em
Decreto
Legislativo
nº
12 - Seja remetida ao Ministério Público, cópia do parecer da
Comissão de Finanças da ALEPA que aprovou o então PCCR,
transformado em Decreto Legislativo nº 04/2012.
Em resposta datada de 11/07/2013 (Ofício nº. 27/2013-PG-AL), a
ALEPA informou que foi criada, através do Ato da Mesa nº. 160/2013 – MD-AL,
uma Comissão com o fim específico de revisar o Decreto Legislativo n.º
04/2012 e a Resolução nº. 02/2013, asseverando que os demais quesitos já
haviam sido respondidos por ofício anterior (fls. 27/30).
Considerando que essa afirmação não condizia com a verdade, já
que os quesitos levantados pelo Parquet não foram respondidos, foi reiterado o
pedido de informações, em 18/09/2013, no ofício nº. 94/2013/4PJ/DCF/DPP/MA,
o qual foi atendido apenas em 04/10/2013 pelo ofício 032/2013/PG-AL.
Nessa ocasião, a ALEPA encaminhou cópia da publicação do Ato da
Mesa nº. 160/2013 – MD-AL, dos pareceres da Comissão de Finanças e da
Comissão
de
Constituição
e
Justiça,
bem
como
respondeu
os
quesitos
formulados.
Quanto à autoria do Projeto de Lei, informou que a iniciativa foi da
Mesa Diretora da gestão anterior e após o trâmite legislativo, com aprovação da
Comissão de Constituição e Justiça e da Comissão de Fiscalização e Financeira e
Orçamentária, foi aprovada pelo Parlamento Estadual.
Aduziu que os cargos elencados no inciso I, do §1º, do artigo 3º do
Decreto Legislativo nº04/2012 eram cargos de nível médio, bem como que os
cargos elencados no inciso II, do mesmo dispositivo, eram cargos de ensino
fundamental.
Quanto ao fundamento constitucional que sustenta as migrações
contidas no artigo 3º, §1º, incisos I e II, bem como os §§5º, 6º e 7º do artigo
6º, todos do Decreto Legislativo nº 04/2012, informou que é o princípio da
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eficiência (art. 37, caput, da CF/88), bem como a aplicação da jurisprudência
pátria (reclassificação de nível de escolaridade, sem que haja modificação da
natureza e da essência das atribuições).
Em
relação
aos
servidores
que
compõem
o
quadro
suplementar de provimento efetivo, informou que eles são anteriores à
vigência da nova ordem jurídica do país, ou seja, ingressaram no quadro
de
servidores
sob
a
égide
da
Constituição
de
1967
e
Emenda
Constitucional 01 de 1969. Esses servidores foram contratados no
período de 1958 a 1985.
A migração dos servidores que passaram do quadro suplementar
de provimento efetivo para os quadros de provimento efetivo, segundo as
informações da ALEPA, tem por fundamento constitucional o artigo 114 da
Constituição Estadual1, bem como artigo 178, XVII, do Regimento Interno2, em
conformidade com o Parecer da Comissão de Constituição e Justiça.
Quanto ao custo financeiro mensal, a resposta se restringiu a
informar que há previsão orçamentária própria.
No que concerne à Resolução nº. 02, de 27 de março de 2013,
esclareceu que se trata da espécie normativa que regula matéria de interesse
interno, político e administrativo do Poder Legislativo, tanto que o Regimento
Interno é uma resolução, exigindo-se sua publicação para que haja validade e
eficácia.
Diante da extrapolação do prazo previsto no art. 2º, §6º da
Resolução nº. 23/2007 do CNMP, o Procedimento Preparatório foi convertido em
Inquérito Civil, em 22/01/2014, pela Portaria nº. 002/2014 (fls. 01-A e 76/77),
1
Art. 114. Através de decreto legislativo, a Assembleia Legislativa se manifesta sobre as matérias de sua
competência exclusiva, e, através de resolução, regula matéria de seu interesse interno, político ou
administrativo.
Parágrafo único. Os decretos legislativos e as resoluções serão promulgados pela Mesa Diretora.
2
Art. 178. O projeto de decreto legislativo visa a regular matérias de competência exclusiva da Assembleia,
sem a sanção do Governador, que não estejam definidas como assunto de resolução, tais como: (...)
XVII - organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e
funções de seus serviços e fixação da respectiva remuneração; (...)
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oportunidade em que se requereu à ALEPA cópia da conclusão da Comissão
Revisora do ato normativo ora analisado (Ofício 07/2014 – fl. 79).
A ALEPA, em 30/01/2014, através do Ofício 003/2014/PG-AL,
solicitou prorrogação de prazo para responder, em razão do recesso parlamentar,
o que foi atendido, por intermédio do Ofício 09/2014 (fl. 81).
Diante do silêncio da Casa de Leis, reiterou-se pelo Ofício 52/2014.
Em resposta, a ALEPA informou a existência de outras leis de igual teor de
diferentes órgãos e a existência de um Recurso Extraordinário com repercussão
geral reconhecida pelo STF (RE 740.008), razão pela qual informou que nova
Comissão foi constituída para revisar tais atos (fls. 83/90).
Outras informações e novos documentos foram, então, requisitados
(fls. 93/95), oportunidade em que a ALEPA, após sucessivos pedidos de
prorrogação de prazo, respondeu, através do Ofício nº. 047/2014/PG-AL (fls.
102/480), que a Comissão incumbida de revisar o ato normativo estadual ora
questionado ainda não finalizou os trabalhos.
Encaminhou lista tão somente dos servidores que ingressaram na
casa em 1957/1985, omitindo-se quanto aos demais servidores que
ingressaram até 1985 e formam o quadro suplementar de provimento
efetivo, segundo informações anteriormente prestadas.
Informou que não houve empresa responsável pela elaboração dos
estudos e posterior enquadramento dos servidores, o que foi feito por comissões
de servidores da própria Casa.
Por fim, consignou que os impactos financeiros na folha de
pagamento foram de 27.9377% e R$ 1.357.244,03 (um milhão, trezentos e
cinquenta e sete mil e duzentos e quarenta e quatro reais e três centavos) para
servidores ativos; e 20,24456% e R$ 232.197,04 (duzentos e trinta e dois mil
e cento e noventa e sete reais e quatro centavos), para os aposentados, cujos
efeitos se operaram no mês de abril de 2012.
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É o relatório.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1.
A CASUÍSTICA
As demoradas, incompletas e contraditórias informações prestadas
pelo Poder Legislativo Estadual só confirmam as denúncias apresentadas na
Ouvidoria deste Parquet, sobre as inconstitucionalidades contidas no Plano de
Cargos, Carreiras e Remuneração (PCCR) da Assembleia Legislativa do Estado do
Pará (ALEPA), conforme se passa a explicitar.
Analisando o art. 3º do Decreto Legislativo 04/2012, observa-se sua
manifesta inconstitucionalidade, tendo em vista que contempla a “MIGRAÇÃO”
automática, sem a exigência constitucional do concurso público, em dois
casos:
(1)
De servidor ocupante de cargo de nível fundamental para
cargo de nível médio e servidor ocupante de cargo de nível
médio
automaticamente
investido
em
cargo
de
nível
superior;
(2)
De servidor ocupante do quadro suplementar para o quadro
efetivo, ou seja, a efetivação de servidores não concursados.
Os dois cenários são exemplificados na planilha abaixo, destacandose, de um lado, a tabela original do Decreto Legislativo nº. 06/2010 e, de outro,
as alterações do Decreto Legislativo nº. 04/2012.
Desse modo, é possível ver claramente as migrações realizadas
tanto no nível de escolaridade e as transposições de cargos de extinção do
quadro suplementar para cargos de provimento definitivo.
Em seguida, passamos a analisar esses dois cenários.
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SITUAÇÃO ANTERIOR
DECRETO LEGISLATIVO Nº. 06/2010
CARGO
ESCOLARIDADE
QUADRO
AGENTE DE MANUTENÇÃO FUNDAMENTAL
EFETIVO
(PL.AG-032)
AUXILIAR DE PLENÁRIO
FUNDAMENTAL
EFETIVO
(PL.AL-021)
TÉCNICO EM
MÉDIO
EFETIVO
ENFERMAGEM (PL.NM064)
AGENTE DE
SUPLEMENTAR
ADMINISTRAÇÃO (PL.AGFUNDAMENTAL
031)
AGENTE DE SERVIÇOS
FUNDAMENTAL
SUPLEMENTAR
GERAIS (PL.AO-011)
INCOMPLETO
ATENDENTE DE CENTRAL
MÉDIO
SUPLEMENTAR
TELEFÔNICA (PL.NM-065)
MOTORISTA (PL.NM-065)
MÉDIO
SUPLEMENTAR
ASSIST. TÉCNICO PL. NM-
MÉDIO
EFETIVO
MÉDIO
EFETIVO
MÉDIO
EFETIVO
MÉDIO
EFETIVO
MÉDIO
EFETIVO
MÉDIO
EFETIVO
062
ASSIST. DE INFORMÁTICA
PL. NM-061
ASSISTENTE LEGISLATIVO
PL.AL-051
OPERADOR DE
COMPUTADOR PL.NM-065
ADMINISTRADOR PL.NS081
ANALISTA DE SISTEMA
SITUAÇÃO POSTERIOR
DECRETO LEGISLATIVO 04/2012
CARGO
ESCOLARIDADE QUADRO
ASCENSÃO
FUNCIONAL DE
CARGO DE
NÍVEL
FUNDAMENTAL
PARA CARGO DE
NÍVEL MÉDIO
AUXILIAR
TÉCNICO
LEGISLATIVO
MÉDIO
EFETIVO
ANALISTA
LEGISLATIVO
SUPERIOR
EFETIVO
MIGRAÇÃO DO
QUADRO
SUPLEMENTAR
PARA O QUADRO
EFETIVO
ASCENSÃO
FUNCIONAL DE
CARGO DE
NÍVEL MÉDIO
PARA CARGO DE
NÍVEL SUPERIOR
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PL.NS-083
ASSISTENTE LEGISLATIVO
“A” PL.AL-051
ASSISTENTE LEGISLATIVO
“B” PL.AL-051
ASSISTENTE LEGISLATIVO
“C” PL.AL-051
ASSISTENTE LEGISLATIVO
“D” PL.AL-051
ASSISTENTE LEGISLATIVO
“A” PL.AL-051
AUXILIAR EM SERVIÇO
LEGISLATIVO PL.AL-041
DOCUMENTADOR DE
PLENÁRIO PL.AL-055
PROGRAMADOR PL.NS092
REDATOR DE PLENÁRIO
PL.AL-057
REDATOR DE PLENÁRIO
“A” PL.AL-056
REVISOR DE PL.AL-056
PLENÁRIO
SEC. DE COMISSÃO
TÉCNICA PL.AL-054
TAQUIGRAFO
LEGISLATIVO PL.AL-072
TÉCNICO EM
COMUNICAÇÃO SOCIAL
PL.NS-089
MÉDIO
MÉDIO
MÉDIO
MÉDIO
MÉDIO
SUPLEMENTAR
SUPLEMENTAR
SUPLEMENTAR
ANALISTA
LEGISLATIVO
SUPLEMENTAR
SUPLEMENTAR
SUPLEMENTAR
SUPLEMENTAR
SUPERIOR
EFETIVO
MIGRAÇÃO DO
QUADRO
SUPLEMENTAR
PARA O QUADRO
EFETIVO
SUPLEMENTAR
SUPLEMENTAR
SUPLEMENTAR
SUPLEMENTAR
SUPLEMENTAR
SUPLEMENTAR
SUPLEMENTAR
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2.1.1.
MIGRAÇÃO AUTOMÁTICA DE SERVIDORES OCUPANTES DE CARGO DE
NÍVEL FUNDAMENTAL PARA CARGOS DE NÍVEL MÉDIO, BEM COMO
DAQUELES OCUPANTES DE CARGO DE NÍVEL MÉDIO AUTOMATICAMENTE
INVESTIDO EM CARGO DE NÍVEL SUPERIOR.
PARA
MIGRAÇÃO
DE
CARGOS
COM
AUSÊNCIA DE JUSTA CAUSA
ESCOLARIDADE
DISTINTAS.
AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA SIMILITUDE ENTRE OS CARGOS QUE
JUSTIFIQUE A MIGRAÇÃO. BURLA AO CONCURSO PÚBLICO. ASCENSÃO
FUNCIONAL INCONSTITUCIONAL.
A ilegalidade é nítida ao se analisar a tabela de cargos especificada
nos anexos I e II do Decreto Legislativo nº. 06/2010, que foi alterado pelo
Decreto Legislativo nº. 04/2012 (cuja inconstitucionalidade fora demonstrada na
planilha acima), sendo inaceitável a migração de cargos com níveis de
escolaridade distintas.
Resta clara a contradição do ato normativo analisado, ao aduzir em
seu caput que as alterações empreendidas são feitas “sem que haja mudança na
natureza e essência de complexidade das respectivas atribuições originais,
mantendo-se as especialidades correspondentes”, quando em verdade se verifica
a completa modificação da especialidade dos cargos e principalmente
das atribuições, com a transformação de cargos originariamente de nível
fundamental para nível superior; e cargos de nível médio para nível superior.
Nesse sentido, convém colacionar as lições de MARIA SYLVIA
ZANELLA DI PIETRO3 ao falar de “Provimento derivado e reestruturação de
cargos e carreiras”, onde comenta que o STF vem entendo ser inconstitucional as
leis que preveem a ascensão funcional ou a transferência de cargo, sem a prévia
habilitação em concurso público, tendo em vista que o art. 37, II, da Constituição
exige concurso público para toda investidura em cargo ou emprego público.
Continua, ainda, advertindo:
3
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, MOTTA, Fabrício, FERRAZ, Luciano Araújo. Servidores Públicos na
Constituição de 1988, 2ª edição. São Paulo: Atlas, 2014, pp. 76/80.
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Não há vício de inconstitucionalidade quando os cargos
existentes são adaptados à nova forma de organização da
carreira, desde que não existam grandes alterações das
atribuições e que seja mantida a mesma exigência de
escolaridade para ingresso no nível inicial. Se essa
adaptação não fosse possível, a Administração Pública ficaria
impedida de fazer qualquer reestruturação de carreiras ou
reclassificação de cargos.
Se as atribuições são semelhantes, se os servidores foram
habilitados mediante concurso público, se atenderam às
exigências para o respectivo provimento, não há
impedimento para o seu enquadramento na nova situação. O
que não poderia ser feito seria criar carreira com
atribuições inteiramente diversas e novas exigências
de provimento e aproveitar na mesma servidores que
foram habilitados para cargos de outra natureza.
E, finaliza, aduzindo que:
O que não é admissível é o aproveitamento em nova
carreira de nível superior, de servidores que, não
tendo esse nível de escolaridade, prestaram concurso
para cargo de nível médio. Este aspecto ficou claro no
voto da ministra Ellen Gracie na ADin 1.591-RS, no trecho a
seguir transcrito:
“Quanto ao outro tópico, pelo qual ela é atacada, que é o
nível de escolaridade, também verifico que nenhuma
modificação foi introduzida pela Lei Complementar nº 189,
porque o que era exigido para o ingresso nas quatro
carreiras extintas, por legislação anterior, é rigorosamente o
mesmo nível necessário para o acesso à nova carreira; a de
fiscal de mercadorias em trânsito já exigia diploma de curso
superior, a partir da Lei 8.246, de 1991, e a de escrivão de
exatoria também já tornava obrigatório que o candidato
fosse portador de diploma de curso superior, através da Lei
Complementar nº 81, de março de 1993.”
Desse modo, em havendo unificação de carreiras em que
uma delas seja de nível médio e, as outras, de nível superior,
os servidores que prestaram concurso para cargo de nível
médio teriam que ficar em quadro especial composto
para cargos a serem extintos na vacância.
É evidente que a mudança de atribuições e “especialidades” na
migração dos cargos de nível fundamental para nível médio e deste para nível
superior
é
absolutamente
previsível
e
certa,
vez
que
os
meios
de
desenvolvimento de trabalhos, metas, planejamentos são bem diferentes um do
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outro, por isso imprestável a justificativa apresentada pela ALEPA de que não
houve mudanças de atribuições dos cargos migrados.
No
mesmo
sentido,
observamos
claramente
nas
migrações
realizadas, verdadeiras aberrações constitucionais, senão vejamos:
1) APRESENTAÇÃO DE DIPLOMA PARA SER INVESTIDO NO CARGO DE
NÍVEL SUPERIOR:
Soa irracional e flagrantemente inconstitucional o previsto no § 7º,
do artigo 6º, do citado Decreto Legislativo, quando “alerta” aos servidores
ocupantes do cargo de nível superior que “só farão jus à gratificação de nível
superior – NS -, mediante a apresentação do respectivo diploma de graduação
ou equivalente”.
Como pode um servidor ocupante de cargo de nível superior só ter
direito a gratificação inerente ao cargo, com a condição de apresentar seu
diploma de graduação ou equivalente?
Se assim for permitido, como fica a
Administração Pública, a gestão pública, a moralidade e a legalidade?
Além da obrigatoriedade de acesso aos cargos públicos através de
concurso público, o ordenamento jurídico brasileiro vincula o servidor ao cargo
para o qual prestou o respectivo concurso e, por conseguinte, à escolaridade
inerente àquele cargo, vedando-se, portanto, a ascensão funcional a cargo
diverso daquele para o qual foi investido inicialmente.
Se o servidor não possuir a escolaridade inerente ao cargo, a
investidura nele se torna impossível, por ausência de preenchimento das
exigências mínimas. Logo, não é possível que um servidor ocupante de cargo de
nível médio seja investido, sem se submeter a novo concurso público, em cargo
de nível superior, ainda que tenha o terceiro grau.
Não se pode olvidar, ainda, que não basta o cargo exigir nível
superior para permitir a migração. É necessária a correlação da especialidade da
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graduação com as atribuições inerentes ao cargo, ou seja, não é possível a
investidura em cargo público por servidor detentor de graduação
diferente daquela exigida para o cargo, como, por exemplo, um psicólogo
não pode assumir um cargo que exige graduação em direito.
Logo, a gratificação de nível superior é inerente ao cargo e não ao
curso superior escolhido ao bel prazer do servidor. Não se pode considerar a
exigência de escolaridade como algo de caráter pessoal, quando, em
verdade, é um atributo indispensável ao exercício das funções do
respectivo cargo público.
2) A CONCESSÃO DE PRAZO DE 8 ANOS PARA QUE O SERVIDOR CONCLUA
A GRADUAÇÃO E SEJA INVESTIDO EM CARGO DE NÍVEL SUPERIOR E DE
5 ANOS PARA QUE O SERVIDOR CONCLUA O NÍVEL MÉDIO:
Outra aberração constitucional que foi vista em ambas as migrações
automáticas de modificação da escolaridade dos cargos originários (incisos I e II,
do § 1º, do artigo 3º), é o regramento contido no §6º, que concede o prazo de
oito anos aos servidores de nível superior e cinco anos aos de nível
médio, contados a partir da vigência do Decreto Legislativo, para a aquisição do
grau de escolaridade compatível com o cargo ocupado.
Esse dispositivo nos faz pensar se ainda vivemos nas décadas
anteriores à Constituição Federal de 1988, quando a Administração Pública
era
paternalista,
casuísta
e
agia
sem
as
balizas
dos
princípios
constitucionais da impessoalidade, da legalidade e da moralidade
administrativa e quando a Constituição anterior exigia a necessidade de
concurso público somente para a primeira investidura, a partir da qual era
possível as ascensões verticais.
A concessão de prazo para o alcance de determinada titularidade
(ensino médio ou superior), que, inclusive, poderia ser suprida por escolas de
baixa qualidade, não implica necessariamente em qualificação adequada do
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servidor público, cujo mérito e aptidão somente podem ser aferidos
mediante concurso público de provas ou provas e títulos.
O que está por trás desta norma em comento? Com absoluta
certeza é beneficiar dezenas de servidores públicos por diversos outros
interesses, que certamente são injustificáveis se nos balizarmos pelos princípios
da legalidade, da moralidade, do concurso público e da eficiência.
Desvirtua-se, portanto, a justificativa de atendimento ao princípio
da eficiência, cuja efetivação não pode ser avaliada pela tão somente
apresentação de um diploma (de nível médio ou superior), sem que se avalie,
por meio adequado (concurso público), a aptidão do candidato ao desempenho
das atividades inerentes ao cargo que postula, principalmente quando
absurdamente se concede prazo para o servidor apresentar um diploma
de nível superior.
A
inconstitucionalidade,
portanto,
mostra-se
clara,
evidente,
manifesta.
2.1.2.
MIGRAÇÃO AUTOMÁTICA DE SERVIDORES OCUPANTES DO QUADRO
SUPLEMENTAR
PARA
O
QUADRO
PERMANENTE,
SEJA,
OU
O
RESSURGIMENTO DE CARGOS EXTINTOS E A INEVITÁVEL EFETIVAÇÃO DE
SERVIDORES NÃO CONCURSADOS.
O Decreto Legislativo ora analisado, por outro lado, anuncia em sua
ementa o objetivo de transformar, adequar e modernizar o quadro de pessoal de
servidores de provimento efetivo da Assembleia Legislativa do Estado do Pará.
O que é dito na Ementa referida, não corresponde ao que, de fato,
foi feito. É bastante visível a ilegalidade na “migração” dos servidores, tanto de
nível
médio,
como
de
nível
fundamental,
pertencentes
aos
“quadros
suplementares de provimento efetivo”, para o quadro permanente de
provimento efetivo de nível superior e de nível médio, respectivamente.
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Inicialmente, convém esclarecer que o Decreto Legislativo 06/2010
conceituava em seu artigo 4º, inciso VIII, Quadro Suplementar de Cargos de
Provimento efetivo como sendo “composto por servidores do Quadro Geral da
Casa, que ainda não preencheram os requisitos exigidos pelo Decreto Legislativo
70/90 e por este Decreto”, sem especificar quais seriam esses requisitos legais.
Instada a se manifestar por este Parquet, a Assembleia Legislativa
do Estado do Pará esclareceu que o quadro suplementar de provimento
efetivo é composto por servidores que ingressaram no serviço público
antes da vigência da nova ordem jurídica do país, ou seja, ingressaram
no quadro de servidores sob a égide da Constituição de 1967 e Emenda
Constitucional 01 de 1969. Esses servidores foram contratados no
período de 1958 a 1985.
É bom que se diga, ainda, que, segundo a própria ALEPA, os
servidores que compõem o QUADRO SUPLEMENTAR de provimento efetivo são
anteriores à vigência da nova ordem jurídica do país, ou seja, ingressaram no
quadro de servidores sob a égide da Constituição de 1967 e Emenda
Constitucional 01 de 1969. Esses servidores foram contratados no período de
1958 a 1985. Logo, não é possível assegurar que eles fizeram concurso
público. Ao contrário, a probabilidade milita em favor da ausência de
concurso público.
Em
relação
a
esse
período
informado,
deve-se
analisar
cuidadosamente, pois os servidores contratados fora do período previsto no art.
19 do ADCT4, ou seja, nos cinco anos anteriores à vigência da nova ordem
constitucional não têm direito àquela estabilidade excepcional, ou seja, somente
fazem jus à referida estabilidade aqueles contratados até outubro de 1983, salvo
se submetidos a concurso público.
4
Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da
administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da
Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no
art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no serviço público.
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Sobre o assunto, convém colacionar o conceito trazido pelo Decreto
Legislativo 04/2012: “Quadro Suplementar de Cargos de Provimento
Efetivo é composto por cargos em extinção, à medida em que se
tornarem vagos”.
Considerando se tratar de cargos em extinção, ainda que os
servidores ocupantes daqueles cargos tenham ganhado a estabilidade prevista
no ADCT e/ou concursados, mostra-se inconstitucional sua ascensão
vertical depois de 1988, como por exemplo, servidores ocupantes de
cargo
operacional de serviços gerais e, agora, ocupam cargo de nível médio ou
superior.
Não existe possibilidade jurídica para ascensão funcional no
serviço público após a promulgação da Constituição Federal de 1988.
Portanto, como um servidor ocupante de um cargo em extinção pode
migrar para um cargo de provimento efetivo criado para preenchimento
por concurso público e, ainda, de grau de escolaridade e vencimentos
superiores àquele para o qual foi inicialmente investido?
Tamanha
a
inconstitucionalidade
e
incoerência
do
Decreto
Legislativo 04/2012, que ele alterou o artigo 5º, inciso I, do Decreto Legislativo
06/2010, o qual dispunha que o PCCR adotava o princípio “do concurso público
de prova ou provas e títulos, como única forma de acesso à carreira”,
mantendo-se essa disposição com acréscimo ao final da seguinte frase de
interpretação duvidosa “sempre na referência inicial do respectivo cargo”. Parece
que o Legislador Estadual pretendeu dar uma aparência de legalidade às suas
migrações de cargos, sem ter logrado êxito em seu intento.
Nesse
sentido,
a
própria
Comissão
de
Enquadramento
do
PCCR/2012 da Assembleia Legislativa, formada por servidores da Casa,
confirmou o intento do Legislador Estadual em proceder às irregulares ascensões
funcionais verticais, consoante trecho abaixo colacionado sobre a justificativa do
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Decreto Legislativo nº. 04/2012, baseada na realidade fática e se distanciando
do ordenamento jurídico pátrio (fl. 115):
(...) visou única exclusivamente adequar à realidade
factual convolada pela promulgação da intenção do
legislador no Decreto Legislativo nº 04, de 2012, a situação
funcional dos servidores que ocupavam cargos na estrutura
organizacional deste Poder Legislativo, devolvendo-lhes a
dignidade funcional que há muito já deveria ter sido
resgatada e a que a situação “sui generis” em que se
encontram não lhes permitiriam nunca mais ascenderem
funcionalmente neste ou qualquer outro Plano de Cargos e
Salários a ser deflagrado nesta Casa.
De forma mais estranha ainda, a ALEPA, através de sua Comissão
de Enquadramento do PCCR/2012, verificando a existência de cargos vagos em
seu Quadro de Provimento Efetivo de Servidores, resolveu migrar servidores de
seu Quadro Suplementar que não foram abrangidos pela teratológica migração
do artigo 3º, parágrafo único, I e II, do Decreto Legislativo nº. 04/2012. Ante a
ausência de previsão legal, a referida Comissão, formada por servidores da
Casa Legislativa, submeteu a situação ao então Presidente da ALEPA, Deputado
Manoel Pioneiro, que determinou, através de um memorando, os critérios a
serem adotados: “antiguidade como servidor público do Poder Legislativo
e, em caso de empate, decidir-se-á em favor do mais idoso” (fl. 115).
Observa-se, assim, ao longo de todo o referido relatório de
enquadramento, a violação manifesta dos princípios da impessoalidade e
da legalidade, diante da constante comunicação com a Presidência da
Casa Legislativa, através de atos de comunicação interno que se
sobressaíam ao processo legislativo, ou seja, a Comissão, inclusive,
extrapolou as regras (já inconstitucionais) do Decreto Legislativo nº.
04/2012.
Sobre o assunto abordado nesse tópico, o STF já se pronunciou
diversas vezes em casos análogos:
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EMENTA: CONSTITUCIONAL. LEI COMPLEMENTAR Nº
40/2002, DO ESTADO DO PARÁ, QUE AUTORIZA A
TRANSFERÊNCIA DOS SERVIDORES TEMPORÁRIOS
PARA QUADRO SUPLEMENTAR DO FUNCIONALISMO
PÚBLICO
DAQUELE
ESTADO,
MEDIANTE
O
APOSTILAMENTO DOS RESPECTIVOS CONTRATOS. VÍCIO DE
INICIATIVA.
INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL.
OFENSA AINDA AO ART. 37, II, DA CF. PRECEDENTES.
AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. (ADI 2687, Relator(a):
Min. NELSON JOBIM, Tribunal Pleno, julgado em 20/03/2003,
DJ 06-06-2003 PP-00030 EMENT VOL-02113-02 PP-00317
RTJ VOL 00192-01 PP-00147)
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI COMPLEMENTAR 38/2004, DO ESTADO DO PIAUÍ.
ENQUADRAMENTO DE PRESTADORES DE SERVIÇO.
ADITAMENTO
DA
INICIAL.
POSSIBILIDADE.
CONTRADITÓRIO. RITO. ARTIGO 12. INVIABILIDADE
DO JULGAMENTO FINAL. APRECIAÇÃO DE CAUTELAR.
OFENSA AO ART. 37, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
(...) Determinada a audiência das autoridades requeridas e
inviabilizado o prosseguimento da deliberação sobre o mérito
da ação, pode o plenário do STF, considerando as
peculiaridades e a gravidade do caso, proceder à apreciação
do pedido de cautelar. Deferida a cautelar para suspender a
eficácia do art. 48 da Lei complementar 38/2004 do Estado
do Piauí, tanto em sua redação original quanto pela redação
dada pelo art. 3º da Lei complementar 47/2005, do Estado
do Piauí. (ADI 3434 MC, Relator(a): Min. JOAQUIM
BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 23/08/2006, DJe-112
DIVULG 27-09-2007 PUBLIC 28-09-2007 DJ 28-09-2007 PP00027 EMENT VOL-02291-03 PP-00403 LEXSTF v. 29, n.
345, 2007, p. 120-134)
EMENTA: CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO.
TRANSFORMAÇÃO DE FUNÇÕES PERMANENTES E DE
EMPREGOS EM CARGOS PÚBLICOS. PROVIMENTO
DERIVADO POR ASCENSÃO. Lei Complementar nº 03/90,
do Estado de Pernambuco, art. 2º, § 1º, art. 3º, § 2º, art.
14, III, §§ 1º, 2º e 3º. I. - Suspensão cautelar da eficácia do
inciso III do art. 14 e seus §§ 1º, 2º e 3º, da Lei Comp.
03/90, do Estado de Pernambuco. II. - Cautelar deferida. III.
- Deferida diligência com relação aos arts. 2º, § 1º, e 3º, §
2º. (ADI 1476 MC, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO,
Tribunal Pleno, julgado em 07/11/1996, DJ 01-03-2002 PP00030 EMENT VOL-02059-01 PP-00073)
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI MINEIRA N. 13.054/1998. EMENDA PARLAMENTAR.
INOVAÇÃO DO PROJETO DE LEI PARA TRATAR DE MATÉRIA
DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. CRIAÇÃO
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DE
QUADRO
DE
ASSISTENTE
JURÍDICO
DE
ESTABELECIMENTO PENITENCIÁRIO E SUA INSERÇÃO NA
ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DE SECRETARIA DE ESTADO.
EQUIPARAÇÃO
SALARIAL
COM
DEFENSOR
PÚBLICO.
INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL
E
MATERIAL.
OFENSA AOS ARTS. 2º, 5º, 37, INC. I, II, X E XIII, 41,
61, § 1º, INC. II, ALÍNEAS A E C, E 63, INC. I, DA
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÃO JULGADA
PROCEDENTE. (...) 4. A investidura permanente na função
pública de assistente penitenciário, por parte de servidores
que já exercem cargos ou funções no Poder Executivo
mineiro, afronta os arts. 5º, caput, e 37, inc. I e II, da
Constituição
da
República.
5.
Ação
direta
de
inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 2113,
Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em
04/03/2009, DJe-157 DIVULG 20-08-2009 PUBLIC 21-082009 EMENT VOL-02370-01 PP-00130)
EMENTA: Criação de quadro suplementar de Assistente
Jurídico
com
investidura
permanente,
independentemente de concurso público, em função
diversa
da
primitivamente
exercida
e
com
remuneração correspondente a cargo de carreira.
Relevo da argüição de inconstitucionalidade material,
fundada no art. 37, I, da Constituição. Seriedade,
também, da assertiva de vício formal, não sanável pela
sanção, e derivado de iniciativa parlamentar, das normas
impugnadas, em confronto com o art. 63, I, combinado com
o art. 61, § 1º, II, a e c, ambos da Constituição. Suspensão
cautelar, com efeito retroativo dos dispositivos de lei
estadual
impugnados.
(ADI
2113-Medida Cautelar,
Relator(a): Min. OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, julgado
em 16/03/2000, DJ 27-06-2003 PP-00028 EMENT VOL02116-02 PP-00302)
Recentemente,
caso
análogo
no
Estado
do
Acre
teve
pronunciamento da Suprema Corte Brasileira, que unanimemente julgou
procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade
nº. 3609 em 15/05/2013,
consoante trechos do informativo de jurisprudência nº 734 do Excelso Tribunal,
nos seguintes termos:
Servidores
admitidos
sem
concurso:
essenciais e modulação de efeitos - 2
serviços
Em conclusão de julgamento, o Plenário, por maioria,
acompanhou o voto do Ministro Dias Toffoli, relator, para
modular os efeitos de decisão proferida em ação direta. No
julgamento da referida ação, havia sido declarada a
inconstitucionalidade do art. 37 do ADCT da Constituição do
Estado do Acre, acrescido pela EC 38/2005, que efetivara
servidores públicos estaduais, sem concurso público,
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admitidos até 31.12.1994. Naquela assentada, o Tribunal
reputara violado o princípio da ampla acessibilidade
aos cargos públicos (CF, art. 37, II). Asseverara que a
investidura em cargo ou emprego público dependeria
da prévia aprovação em concurso público desde a
promulgação da Constituição, e não a partir de
qualquer outro marco fundado em lei estadual.
Salientara, ainda, que a situação daqueles que tivessem
ingressado no serviço público antes da CF/1988 deveria
observar o disposto no art. 19 do ADCT, se cabível — v.
Informativo 706. Na presente sessão, a Corte deliberou no
sentido de que a decisão somente tenha eficácia a partir de
12 meses contados da data da publicação da ata de
julgamento. Vencidos, neste ponto, os Ministros Joaquim
Barbosa, Presidente, e Marco Aurélio, que não modulavam os
efeitos do julgado. Consideravam que a Constituição deveria
ser respeitada e, por isso, não poderia prevalecer, por mais
um ano, quadro de inconstitucionalidade declarada.
Pontuavam que a modulação deveria ser praticada em
circunstâncias relevantes, sob pena de se banalizar situações
inconstitucionais. (STF, ADI 3609/AC, rel. Min. Dias Toffoli,
5.2.2014, Informativo de jurisprudência nº. 734).
Outro caso semelhante aconteceu no Tribunal de Justiça deste
Estado, cuja situação foi revertida pelo Conselho Nacional de Justiça, nos termos
do acórdão abaixo ementado:
EMENTA: PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. TRIBUNAL DE
JUSTIÇA DO ESTADO DO PARÁ. SERVIDORES.
AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO APÓS A CF/88.
CONTRATO TEMPORÁRIO. EXERCÍCIO DE FUNÇÕES
PERMANENTES
POR
TEMPO
INDETERMINADO.
EFETIVAÇÃO. ATO DA PRESIDÊNCIA. NULIDADE.
PRETERIÇÃO DOS APROVADOS EM CERTAME PÚBLICO.
- Para o exercício de cargo ou emprego público, essencial a
aprovação em concurso público, ressalvada a possibilidade
de nomeação para cargo em comissão bem como a
contratação para atendimento, por tempo determinado, de
necessidade de excepcional interesse público.
- Não se pode admitir, sob qualquer fundamento, pessoal por
tempo indeterminado para exercer funções permanentes,
burocráticas e ordinárias, pois há a necessidade de que o
trabalho seja de igual modo eventual ou temporário.
- A Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Pará,
serviu-se de decisão singular do Superior Tribunal de Justiça
e de outra oriunda do Supremo Tribunal Federal,
absolutamente inaplicáveis ao caso, vez que abordavam
situação de empresa regida pelo direito privado, no ano de
1992, momento em que se questionava a aplicabilidade da
regra constitucional do concurso público, convertendo em
Súmula Vinculante ilegítima, para então fundamentar a
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permanência de servidores que ingressaram no serviço
público de forma inválida.
- O ato que “efetivou” servidores contratados ou admitidos
em caráter temporário, emanado da Presidência do Tribunal
de Justiça do Estado do Pará, sabidamente a quem cumpre,
no âmbito daquele Estado, observar os princípios de ordem
constitucional bem como prover a execução de lei, de ordem
ou decisão judicial, deflagra gritante nulidade.
- A situação descrita assume vício gravíssimo, grosseiro,
manifesto e evidente, mormente por violar expressamente a
Constituição Federal vigente. Nesse norte pode e deve a
Administração decretá-lo a qualquer tempo, não restando
sujeito à decadência.
- Atos maculados por nulidade dessa monta, não são capazes
de produzir quaisquer efeitos desde sua origem. Além disso,
quando o ato tem como conseqüência lesão a valores
constitucionais, tal qual a moralidade pública, não há que se
mencionar a decadência, pois atos administrativos nulos são
inatingíveis por tal instituto.
- Pedido julgado procedente para anular o ato da Presidência
do TJPA (Processo 2009001014777 - Diário da Justiça nº
4310, de 02/04/2009) que efetivou, de forma irregular,
servidores que adentraram sem concurso público no âmbito
daquele Tribunal, determinando ainda que o Tribunal de
Justiça do Estado do Pará: a) se abstenha de estabilizar
servidores contratados precariamente, sem a feitura de
concurso público: b) promova, no prazo de 180 (cento e
oitenta) dias o distrato e desligamento de todos os servidores
irregularmente admitidos sem concurso público, após a
Constituição Federal de 1988 , em observância ao artigo 37,
II e IX da CF, facultando ao requerido o aproveitamento dos
mesmos
em
cargos
comissionados
de
direção
e
assessoramento, desde que preencham os requisitos legais
para tanto e dentro dos limites estabelecidos pela Resolução
nº 88 do CNJ; salvo os servidores aposentados, aqueles que
tenham implementado o direito à aposentadoria até esta
data, observando a legislação vigente à época da
implementação, e naqueles casos em que exista processo
judicial em trâmite acerca da matéria; c) apresente, no
prazo de 180 (cento e oitenta) dias, projeto de
reestruturação de seu quadro de servidores, promovendo
assim o imediato aproveitamento dos candidatos aprovados
no concurso público nº 002/2009, de 26/01/2009, dentro do
número de vagas ofertados no edital, procedendo à
nomeação de acordo com a ordem de classificação nas vagas
que vierem a abrir em razão do desligamento dos servidores
irregulares; d) em relação aos servidores exclusivamente
comissionados e os servidores requisitados de outros órgãos
da administração pública e colocados à disposição do
Tribunal de Justiça, com ou sem ônus, deve-se obedecer aos
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parâmetros definidos na Resolução nº 88 do CNJ, artigos 2º
e 3º.
- Pedido julgado procedente. (CNJ, Pedido de Providências
n.°
0006377-02.2009.2.00.0000,
Relator
Conselheiro
Jefferson Kravchychyn, 18/08/2010).
Inequívoca,
portanto,
é
a
inconstitucionalidade
do
quadro
suplementar composto por servidores não submetidos a concurso público e não
abrangidos pela estabilidade excepcional do ADCT da CF88. Ainda mais grave se
reveste a redistribuição dos servidores do quadro suplementar (cargos
em extinção) para o quadro permanente, conforme claramente está assim
consignado no relatório da Comissão de Enquadramento do PCCR/2012 (fls.
110/119).
2.2.
DA MANIFESTA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, EFICIÊNCIA
E
LEGALIDADE
Instada a se manifestar sobre os motivos que levaram a edição do
ato normativo ora analisado, a ALEPA se restringiu a informar que o fundamento
constitucional seria o artigo 114 da Constituição Estadual5, bem como o artigo
178, XVII, do Regimento Interno6.
De forma incoerente, os artigos acima citados falam das hipóteses
de cabimento do decreto legislativo e as matérias de sua competência exclusiva,
não servindo para justificar as alterações realizadas pela ALEPA, já que não
indicou o fundamento constitucional tais modificações.
Assim,
os
dispositivos
indicados
pela
ALEPA
se
prestam
exclusivamente a justificar a forma do ato (Decreto Legislativo). Aqui, não se
5
Art. 114. Através de decreto legislativo, a Assembleia Legislativa se manifesta sobre as matérias de sua
competência exclusiva, e, através de resolução, regula matéria de seu interesse interno, político ou
administrativo.
Parágrafo único. Os decretos legislativos e as resoluções serão promulgados pela Mesa Diretora.
6
Art. 178. O projeto de decreto legislativo visa a regular matérias de competência exclusiva da Assembleia,
sem a sanção do Governador, que não estejam definidas como assunto de resolução, tais como: (...)
XVII - organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e
funções de seus serviços e fixação da respectiva remuneração; (...)
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questiona a inconstitucionalidade formal do ato, de modo que as justificativas
prestadas pela Casa Legislativa Estadual se mostram inconsistentes.
Do ponto de vista material, limitou-se a referenciar o Parecer da
Comissão de Constituição e Justiça, no qual a análise se restringiu ao princípio da
eficiência, que foi desvirtuado pela interpretação conferida pela Casa Legislativa
Estadual, conforme se verá a seguir.
Observa-se, com isso, em verdade, que não houve qualquer
motivação pertinente a justificar as teratologias jurídicas que o referido PCCR
trouxe.
Como visto alhures, o Decreto Legislativo nº. 04/2012 contraria
frontalmente o art. 37 da Constituição, seja por violar o direito fundamental da
acessibilidade dos cargos e empregos públicos mediante concurso público, seja
por afrontar a força normativa dos princípios ali contidos, que devem ser
interpretados sistematicamente.
A ALEPA alegou observância ao princípio da eficiência, quando, em
verdade, ignorou o interesse público esculpido nos princípios da legalidade, da
moralidade e da obrigatoriedade de concurso público, haja vista que “nenhum
princípio do direito administrativo tem valor substancial auto-suficiente,
que se integra aos demais princípios, não podendo sobrepor-se a eles ou
infirmar-lhes a validade. E nisso não há novidade, pois sabemos que
princípios são normas que exigem ponderação, concordância prática,
aplicação tópica e complementação”7.
7
VALOIS, Fernanda. A Atuação do Princípio da Eficiência frente aos serviços e agentes públicos.
Disponível
em
<http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/1099/A-atuacao-do-Principio-da-Eficiencia>.
Acesso em 04/06/2014.
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Sobre o assunto, convém colacionar o conceito do princípio da
eficiência, que não pode ser dissociado da interpretação sistemática de outros
princípios constitucionais, segundo as lições de Alexandre de Moraes8:
O princípio da eficiência compõe-se, portanto, das seguintes
características básicas: direcionamento da atividade e
dos serviços públicos à efetividade do bem comum,
imparcialidade,
neutralidade,
transparência,
participação e aproximação dos serviços públicos da
população, eficácia, desburocratização e busca da
qualidade:
(...)

imparcialidade: como ressalta Maria Teresa de Melo
Ribeiro, “a afirmação do princípio da imparcialidade na
Administração
Pública
surgiu,
historicamente,
da
necessidade de, por um lado, salvaguardar o exercício
da função administrativa e, consequentemente, a
prossecução do interesse público da influência de
interesses alheios ao interesse público em concreto
prosseguido, qualquer que fosse a sua natureza, e, por
outro, da interferência indevida, no procedimento
administrativo, em especial, na fase decisória, de outros
sujeitos ou entidades, exteriores à administração
pública”, concluindo que a atuação eficiente da
Administração Pública exige uma atuação imparcial e
independente, e que a imparcialidade “é independência:
independência perante os interesses privados, individuais
ou de grupo; independência perante os interesses
partidários; independência, por último, perante os
concretos interesses políticos do Governo”.

neutralidade: a ideia de eficiência está ligada à
neutralidade, no sentido empregado por João Baptista
Machado de que “há um outro plano de sentido em que
se fala de neutralidade do Estado: o de Justiça (...).
Nesse sentido o Estado é neutro se, na resolução de
qualquer conflito de interesse, assume uma posição
valorativa de simultânea e igual consideração de todos os
interesses em presença. A neutralidade não impõe aqui
ao Estado atitudes de abstenção, mas mais propriamente
atitudes de isenção na valoração de interesses em
conflito. O Estado é neutro quando faz vingar a Justiça e
estabelece regras do jogo justas”.
8
MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional, 8ª ed. São
Paulo: Editora Atlas, 2011, pp. 728/731.
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
transparência: dentro da ideia de eficiência formal da
administração pública encontra-se a necessidade de
transparência das atividades dos órgãos e agentes
públicos. O princípio da eficiência da administração
pública pretende o combate à ineficiência formal,
inclusive com condutas positivas contra a prática de
subornos, corrupção e tráfico de influência. Essa
transparência, no intuito de garantir maior eficiência à
administração pública, deve ser observada na indicação,
nomeação e manutenção de cargos e funções públicas,
exigindo-se, portanto, a observância tão-somente de
fatores objetivos como mérito funcional e competência,
vislumbrando-se a eficiência da prestação de serviços, e,
consequentemente, afastando-se qualquer favorecimento
ou discriminação;
(...)
Lembre-se que o princípio da eficiência, enquanto norma
constitucional, apresenta-se como o contexto necessário para
todas as leis, atos normativos e condutas positivas ou
omissivas do Poder Público, servindo de fonte para a
declaração de inconstitucionalidade de qualquer manifestação
da Administração contrária a sua plena e total aplicabilidade.
Indissociável, portanto, do princípio da eficiência, sua correlação
com a imparcialidade, neutralidade e transparência que deveria ter balizado
as ações da ALEPA na confecção de seu Plano de Cargos, Carreira e
Remuneração.
Vale ressaltar, ainda, que o princípio da eficiência deve estar
submetido ao princípio da legalidade, entendido, nesse contexto, como o
princípio da juridicidade, através do qual “toda a atividade da Administração
Pública deve ser pautada a partir do que emana a Constituição, com ênfase nos
direitos fundamentais e no regime democrático, por serem estes cernes de todo
o nosso ordenamento. A juridicidade, por ir além da legalidade, vincula a
atividade estatal ao conjunto de princípios e regras, valorizando a realização dos
direitos do homem sobre a mera aplicação da lei administrativa, e assim
consagra os princípios gerais do direito”9.
9
SMITH, Cynthia Maeda. Do Princípio da Legalidade ao Princípio da Juridicidade Administrativa.
Disponível em < http://www.cursoaprovacao.com.br/cms/artigo.php?cod=34253560>. Acesso em 04/06/2014.
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Assim, a atuação administrativa jamais poderá ser realizada em
contrariedade ao ordenamento jurídico, ainda que seja mais eficiente, de modo
que ambos os princípios devem atuar de maneira conjunta e não excludente.
Como visto alhures, a efetivação do princípio da eficiência,
portanto, não pode ser avaliada pela apresentação de um diploma (de nível
médio ou superior), sem que se avalie, por meio adequado (concurso público), a
aptidão do candidato ao desempenho das atividades inerentes ao cargo que
postula, principalmente quando absurdamente se concede prazo para o servidor
apresentar um diploma de nível superior.
Nesse sentido, inclusive, são as lições de Maria Sylvia Zanella Di
Pietro
ao
transcorrer
sobre
concurso
público,
sua
ampla
acessibilidade,
democracia, igualdade e processo administrativo, incluindo-se nessa análise a
observância ao princípio da eficiência:
O regime democrático é marcado pela titularidade do poder
conferida aos cidadãos, e de tal assertiva decorre o direito de
participar ativamente do exercício e do controle das funções
estatais. Por outro lado, o princípio isonômico
determina um equânime tratamento dos cidadãos, de
acordo com sua situação pessoal, não havendo amparo
para tratamento injustificadamente privilegiado ou
desfavorecido por parte do Estado. Também não se
pode olvidar que, em razão do princípio do interesse
público, o concurso deve objetivar selecionar os mais
aptos para titularizar as posições estatais, em
atendimento ao princípio da eficiência administrativa.
Conjugando-se as três ideias, conclui-se que o acesso aos
cargos e empregos públicos deve ser amplo e democrático,
precedido de um procedimento impessoal onde se assegurem
igualdade de oportunidades a todos os interessados em
concorrer para exercer os encargos oferecidos pelo Estado, a
quem incumbirá identificar e selecionar os mais adequados
mediante critérios objetivos.
(...)
Fica clara a importância do concurso público como
procedimento administrativo indispensável à eficácia do
direito fundamental de disputar, em igualdade de
condições, os cargos e empregos públicos. Nesse
diapasão, mais do que um direito objetivo de se disputar
certames, reconhece-se a existência de um dever
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público de realizá-los, de forma isonômica, sempre que
o interesse público o exigir10.
(...) grifos nossos
E continua, ressaltando que o concurso público atende às exigências
do princípio da eficiência, entendido nesse prisma como “a necessidade de
selecionar os mais aptos para ocupar as posições em disputa e
proporcionar uma atuação estatal otimizada”. Cita, ainda, a eficiência como
princípio ocupante do núcleo central da ideia de concurso público, através do
qual se “impõe à Administração a seleção transparente e objetiva dos que
mais atributos – méritos, qualificações, aptidões – possuem para se
adequar ao necessário oferecimento de um serviço eficiente” 11.
Diante disso, verifica-se que o princípio da eficiência está
adstrito à ideia de realização de concurso público e, portanto, houve sua
deturpação na norma ora questionada.
Ademais, o princípio da eficiência não poderia ter sido considerado
isoladamente e como único fundamento para justificar a referida “modernização”
pretendida pela ALEPA, quando em verdade deve ele ser interpretado de forma
sistemática com a toda a Constituição Federal, como foi feito acima.
Nesse sentido, ainda, destaca-se que “princípios outros como os da
moralidade, razoabilidade e publicidade orbitarão em torno da ideia central
composta pela trinômio democracia-isonomia-eficiência, tendo como plano de
fundo as necessidades impostas pela probidade administrativa”12.
De tudo que foi até aqui exposto, viu-se que não houve atendimento
ao princípio da eficiência, indicado como fundamento pela ALEPA para a edição
do ato normativo ora questionado. Ao contrário, este princípio foi absolutamente
desconsiderado, de modo que é possível concluir pela completa ausência de
motivação do Decreto Legislativo nº. 04/2012.
10
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, MOTTA, Fabrício, FERRAZ, Luciano Araújo. Servidores Públicos na
Constituição de 1988, 2ª edição. São Paulo: Atlas, 2014, pp. 23/24.
11
Op cit, p. 25.
12
Op cit, p. 26.
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2.3.
DA AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO – REQUISITO IMPRESCINDÍVEL DO ATO
ADMINISTRATIVO
É bom que se diga é os Planos de Cargos, Carreira e Remuneração
de Cargos Públicos são leis de efeitos concretos, ou seja, têm forma de lei,
mas possui natureza de ato administrativo13 e, nessa condição, possui como um
de seus atributos a necessidade de motivação.
Segundo preleciona a Lei 4.717/1965, para que um ato seja válido
é preciso a presença de cinco requisitos: competência, finalidade, forma, motivo
e objeto, conforme artigo 2º que abaixo se traz à colação:
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades
mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
(...)
Sendo
assim,
reputa-se
como
condição
da
forma
do
ato
administrativo sua MOTIVAÇÃO.
Entende-se por motivação, a justificativa, ou seja, as razões que
levaram à prática daquele ato; é a correlação entre os elementos do ato e a
previsão legal; é o raciocínio lógico que vai justificar a realização do ato.
13
Nesse sentido: RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. LEI EM TESE. ATO DE EFEITOS
CONCRETOS. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. INATIVOS. REESTRUTURAÇÃO DO PLANO DE
CARGOS E SALÁRIOS. NOVOS PADRÕES DE VENCIMENTOS. FINAL DE CARREIRA. PERMANÊNCIA. DIREITO
ADQUIRIDO.INEXISTÊNCIA. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. INEXISTÊNCIA. 1 - Não há falar em
impetração contra lei em tese, dado que o ato acoimado de ilegal, determinando o novo enquadramento dos
autores de acordo com a reestruturação do plano de cargos e salários do pessoal da Assembléia Legislativa do
Estado da Bahia prevista pela Lei Estadual nº 8.971/2004, teve repercussão direta e concreta sobre as
esferas jurídicas dos autores/recorrentes. 2 - O Superior Tribunal de Justiça, na esteira do entendimento
firmado pelo Supremo Tribunal Federal, assentou a compreensão deque os servidores públicos não têm direito
adquirido à imutabilidade do regime jurídico de composição dos vencimentos, desde que respeitado o princípio
da irredutibilidade. 3 - Recurso a que se nega provimento. (STJ - RMS: 21868 BA 2006/0076699-6, Relator:
Ministro PAULO GALLOTTI, Data de Julgamento: 18/12/2006, T6 - SEXTA TURMA, Data de Publicação: DJ
24/09/2007 p. 373)
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A doutrina majoritária e a jurisprudência, inclusive do STF, diz que a
motivação é obrigatória nos atos administrativos, cujos fundamentos legais se
passa a exemplificar abaixo.
O artigo 5º, XXXV, da CF14, dispõe que qualquer lesão ou ameaça
de lesão pode ser levada ao Judiciário. Contudo, para haver controle judicial do
ato administrativo, deve-se ter conhecimento da motivação, as razões que
provocaram a prática do ato, não restringindo-se a apreciação judicial à análise
do que consta na lei.
De outra banda, o artigo 93 da CF15 aduz que, quando o Judiciário
exerce sua função atípica de administrar, deve motivar seus atos. É possível
inferir, portanto, que com mais propriedade deve o Executivo motivar seus atos,
já que administrar é sua função típica.
Esse dispositivo constitucional, portanto, contempla a regra
de que todos os Poderes têm que motivar seus atos, seja em suas
funções típicas ou atípicas.
O artigo 50, da Lei 9.784/99, por sua vez, traz uma lista de atos
em que a motivação é obrigatória, mas essa lista é tão abrangente que
praticamente todos os atos administrativos estão incluídos nela, senão vejamos:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados,
com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos,
quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou
seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo
licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
14
“A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
Art. 93, X, CF: As decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública, sendo as
disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros.
15
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VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a
questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e
relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou
convalidação de ato administrativo.
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e
congruente,
podendo
consistir
em
declaração
de
concordância com fundamentos de anteriores pareceres,
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão
parte integrante do ato.
(...) Grifou-se
Sobre a obrigatoriedade de motivação assim se manifesta a
jurisprudência:
ADMINISTRATIVO. CONTRATO. PENA ADMINISTRATIVA.
MULTA
E
SUSPENSÃO
DE
CONTRATAR
COM
A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO. USO
DE DOCUMENTO FALSO JUNTO AO INSS PARA RECEBIMENTO
DE SUPOSTA CERTIDÃO DE REGULARIDADE FISCAL. (...) 3.
De acordo com a Lei n. 9.784/99, art. 50, "deverão ser
motivados todos os atos administrativos que: neguem,
limitem ou afetem direitos ou interesses; imponham ou
agravem deveres, encargos ou sanções; decidam processos
administrativo de concurso ou seleção pública; dispensem ou
declarem a inexigibilidade de processo licitatório; decidam
recursos administrativos; decorrem de reexame de ofício;
deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios
oficiais; importem anulação, revogação, suspensão ou
convalidação de outro ato". 4. A motivação dos atos
administrativos é um princípio constitucional implícito,
resultando do disposto no art. 93, X, da Constituição
(pois não é razoável a obrigatoriedade de motivação
apenas das decisões administrativas dos Tribunais), do
princípio democrático, uma vez que indispensável ao
convencimento do cidadão e ao consenso em torno da
atividade administrativa, e da regra do devido
processo legal. Seja por isso, seja pela citada
disposição expressa da Lei n. 9.784/99, é uma
exigência
inderrogável.
(...)
(TRF1,
(REO
200138000116802,
DESEMBARGADOR FEDERAL JOÃO
BATISTA MOREIRA, TRF1 - QUINTA TURMA, e-DJF1
DATA:17/12/2009, p. 273.)
É pacífico o entendimento sobre a possibilidade do controle de
legalidade
de
tais
atos,
destacando-se,
nesse
conceito,
o
controle
de
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jurisdicionalidade, de validade e de constitucionalidade, em homenagem ao
princípio da inafastabilidade do Judiciário.
Inegável, portanto, a inconstitucionalidade do ato ora questionado,
por manifesta ausência de motivação, burla ao princípio da eficiência e aos
demais princípios constitucionais, além da violação frontal à obrigatoriedade de
concurso público preconizada no art. 37 da Constituição da República.
2.4.
ILEGALIDADE DA INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÕES
A pretexto de promover a dita modernização de seu quadro
funcional, a Assembleia Legislativa retrocedeu ao ressuscitar no artigo 13 do
Decreto Legislativo 04/2012 as gratificações (incorporações) de 10% ao ano,
com limite de 100%, para os ocupantes de alguns cargos de nível superior.
É bom que se diga que essa prática já foi abolida pelo Estado do
Pará com a revogação
do artigo 130 do Regime Jurídico Único do Estado do
Pará, que assim dispunha:
Art. 130. Ao servidor será devido o adicional pelo exercício
de cargo em comissão ou função gratificada.
§ 1º O adicional corresponderá a 10% (dez por cento)
da gratificação pelo exercício do cargo ou função, em
cada ano de efetivo exercício, até o limite de 100%
(cem por cento).
§ 2º O adicional será automático, a partir da exoneração do
cargo comissionado ou da dispensa da função gratificada.
§ 3º. vetado
§ 4º. Não fará jus ao adicional o servidor enquanto no
exercício de cargo em comissão ou função gratificada, salvo
direito de opção, sendo inacumulável com a vantagem
prevista no art. 114.
(Revogados pela Lei Complementar nº 44, de 23 de janeiro
de 2003)
Nesse ponto, o RJU é norma de observância obrigatória, aplicável,
inclusive, aos servidores do Poder Legislativo, conforme parágrafo único, do art.
1º, da Lei Estadual nº. 5.810/1994, abaixo colacionado:
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Art. 1°. - Esta lei institui o Regime Jurídico Único e define os
direitos, deveres, garantias e vantagens dos Servidores
Públicos Civis do Estado, das Autarquias e das Fundações
Públicas.
Parágrafo Único - As suas disposições aplicam-se aos
servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário, do Ministério Público e dos Tribunais de Contas.
Assim, não pode o PCCR da ALEPA, que é uma lei de efeitos
concretos (ou seja, um ato administrativo) dispor em contrário às disposições do
Regime Jurídico Único do Estado do Pará.
Neste fato, observa-se a contra mão que caminhou o Decreto
Legislativo nº 04/2012 e em manifesta afronta ao Regime Jurídico Único (Lei
Estadual 5.810/1994).
2.5.
DA REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE
Cuida-se, portanto, de ascensão funcional de servidores em
burla à obrigatoriedade de concurso público, ao permitir que o servidor
seja
investido
em
cargo
que
não
integra
a
carreira
na
qual
anteriormente investida, ou seja, servidor ocupante de cargo de nível
fundamental automaticamente investido em cargo de nível médio e servidor
ocupante de cargo de nível médio automaticamente investido em cargo de nível
superior.
Convém consignar que o Parecer da Comissão de Constituição e
Justiça, de autoria do Deputado Estadual Raimundo Santos, ao apreciar o então
Projeto
de
lei
opinou
favoravelmente,
fundamentando,
como
visto,
equivocadamente e exclusivamente no princípio da eficiência (fls. 39/56).
Além disso, consignou que a “doutrina, confirmada pela jurisprudência pátria”,
aliava-se ao seu posicionamento, sem citar qualquer doutrinador ou
julgado!
O princípio da eficiência, contudo, é um postulado geral que orienta
o Administrador Público a otimizar a máquina estatal, com a utilização do menor
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valor possível (eficiência dos meios), para obter o melhor resultado possível
(eficiência dos resultados), destacando-se as idéias de ausência de desperdício;
economia; produtividade e celeridade.
A utilização de um princípio isoladamente não pode destituir de
eficácia os demais princípios constitucionais, todos eles devem ser interpretados
sistematicamente de forma a evitar antinomias, de acordo com o princípio da
unidade da Constituição, assim como deve ser dada preferência às soluções
densificadoras das normas constitucionais, dotando-lhes da maior eficácia
possível e evitando interpretações divergentes, em homenagem ao princípio da
força normativa da Constituição de Konrad Hesse.
A garantia de acesso ao serviço público, por sua vez, é um
DIREITO FUNDAMENTAL DO CIDADÃO. Esta garantia é assegurada de forma
universal, consagrada desde a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão,
em 1.789, cujo artigo 6º dispõe:
Todos os cidadãos são igualmente admissíveis a todos
os cargos públicos, sem outra distinção que não seja
capacidade ou o talento.
No sistema jurídico brasileiro, a garantia de igualdade a todos os
interessados em ingressar no serviço público está consagrada no art. 5º da
Constituição Federal.
Confrontando-se, portanto, as demais normas e princípios com uma
norma definidora de garantias e direitos fundamentais, invoca-se o princípio da
máxima efetividade dos direitos fundamentais, previsto no art. 5º, §1º, da
Constituição da República de 198816, segundo o qual tais normas gozam de
aplicabilidade imediata e impõem lhe sejam dada um sentido que confira maior
efetividade possível com vistas à realização concreta de sua função social, ou
16
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e
aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
(...)
§ 1º - As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.
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seja, devem ser interpretadas de forma a extrair a máxima efetividade dos
direitos fundamentais.
Assim, a pretexto de garantir o princípio da eficiência, não
pode a legislação estadual destituir de efetividade o direito fundamental
de igualdade e a garantia de acesso ao serviço público.
Não se pode olvidar, nesse prisma, que é dever da Administração
Pública, em todas as suas esferas, além do princípio da eficiência, a observância
dos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
publicidade, da acessibilidade aos cargos públicos e dos que lhes são
correlatos, conforme disposto no art. 37, caput e inciso I, da CF/88.
Nesse contexto, a investidura em cargo ou emprego público
depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na
forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
Eis o mandamento
constitucional da obrigatoriedade de concurso
público para acesso aos cargos e empregos da Administração Pública, insculpido
na CF/88 nos seguintes termos:
Art. 37 – A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
I – os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis
aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em
lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
II – a investidura em cargo ou emprego público
depende de aprovação prévia em concurso público de
provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em
lei, ressalvada as nomeações para cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
(...)
§2º. A não observância do disposto nos incisos II e III
implicará a nulidade do ato e a punição da autoridade,
nos termos da lei.
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No âmbito estadual, a Constituição Estadual igualmente estabelece:
Art. 20 - A administração pública direta e indireta, de
qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
eficiência, publicidade e participação popular.
(...)
Art. 34 - Os cargos, empregos e funções públicas são
acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma
da lei.
§ 1º - a investidura em cargo ou emprego público
depende da aprovação prévia em concurso público de
provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em
lei, respeitada, rigorosamente, a ordem de classificação,
ressalvadas as nomeações para cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
Esses são os princípios que norteiam a Administração Pública
brasileira, previstos na Lei Maior, que devem ser observados e cumpridos por
todos os entes públicos. O preceito constitucional da obrigatoriedade de
contratação através de concurso público objetiva assegurar o amplo acesso aos
cargos públicos, conforme preceito fundamental previsto no art. 5º da
Constituição Federal.
Contrariando esse arcabouço de normas constitucionais, o
Decreto Legislativo nº. 04, de 04 de abril de 2012, prevê a “migração”
automática, sem a exigência constitucional de prévio concurso público,
de servidores do quadro suplementar de provimento efetivo de nível
médio para o quadro de provimento efetivo de nível superior.
In casu, o Decreto Legislativo 04/2012 consagra, como já visto, de
forma inconstitucional a possibilidade de ascensão funcional, ao prever
migrações de cargos entre o quadro de cargos de provimento efetivo e o quadro
suplementar de cargos de provimento efetivo.
Sobre o assunto, inclusive, há entendimento sumulado do Supremo
Tribunal, conforme enunciado nº 685 do STF: É INCONSTITUCIONAL TODA
MODALIDADE DE PROVIMENTO QUE PROPICIE AO SERVIDOR INVESTIR-SE, SEM
PRÉVIA
APROVAÇÃO
EM
CONCURSO
PÚBLICO
DESTINADO
AO
SEU
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PROVIMENTO,
EM
CARGO
QUE
NÃO
INTEGRA
A
CARREIRA
NA
QUAL
ANTERIORMENTE INVESTIDO.
É bom que se diga que o STF inúmeras vezes enfrentou a matéria,
inclusive em controle concentrado de constitucionalidade, pacificando seu
posicionamento no sentido da inconstitucionalidade da ascensão funcional de
servidores públicos civis, destacando-se algumas ementas que abaixo seguem
colacionadas:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR
PÚBLICO.
ASCENSÃO
FUNCIONAL:
INCONSTITUCIONALIDADE. C.F., art. 37, II. Constituição
do Estado do Amapá, art. 48. I. - A jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal não admite a ascensão
funcional, espécie de provimento derivado vertical.
C.F., art. 37, II. II. - Inconstitucionalidade de dispositivo da
Constituição do Amapá que admite a ascensão funcional, art.
48. III. - ADI julgada procedente. (STF, ADI 3030,
Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado
em 24/02/2005, DJ 18-03-2005 PP-00047 EMENT VOL02184-1 PP-00099 RTJ VOL-00194-02 PP-00547)
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
4.379 , DE 07 DE JUNHO DE 1990, DO ESTADO DO ESPÍRITO
SANTO. - Esta Corte já firmou o entendimento de que a
ascensão funcional não mais é permitida pela atual
Constituição, em virtude do disposto no artigo 37, II e no ponto que interessa não foi modificado com a redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19/98 -, que passou a
exigir concurso público para os casos em que, anteriormente,
era ela admitida. - Inconstitucionalidade, por isso, do artigo
6º da lei sob exame, a qual, por interdependência, repercute
em todo o texto da mesma lei. Ação que se julga procedente
para declarar-se inconstitucional a Lei 4.379, de 07 de junho
de 1990, do Estado do Espírito Santo. (ADI 368, Relator(a):
Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em
05/12/2002, DJ 02-05-2003 PP-00025 EMENT VOL-02108-01
PP-00001)
EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Ascensão
funcional. - Esta Corte, ao julgar as ações diretas de
inconstitucionalidade 231-7/RJ e 245-7/RJ, firmou o
entendimento de que a ascensão funcional não mais é
permitida pela atual Constituição que, em virtude do
disposto no artigo 37, II - e no ponto que interessa não foi
modificado com a redação dada pela Emenda Constitucional
nº 19/98 -, passou a exigir concurso público para os casos
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em que, anteriormente, era ela admitida. - Ora, no caso, os
itens impugnados do artigo 1º da Resolução em causa dizem
respeito, sem sombra de dúvida, ao provimento de cargos
por ascensão funcional. Ação que se julga procedente para
declarar a inconstitucionalidade dos itens 1.2, 1.3, 2.2 e 2.3
do artigo 1º da Resolução nº 13, de 03 de setembro de
1992, do Tribunal Regional Federal da 1ª Região. (ADI 785,
Relator(a): Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado
em 13/11/2002, DJ 29-08-2003 PP-00016 EMENT VOL02121-01 PP-00141)
EMENTA: INVESTIDURA EM CARGO PÚBLICO EFETIVO.
NECESSIDADE DE CONCURSO PÚBLICO. ESTABILIDADE
EXCEPCIONAL E EFETIVIDADE. PRECEDENTES. 1. Ascensão
funcional ou acesso a cargos diversos da carreira e
possibilidade de transferência ou aproveitamento de
serventuários
em
cargos
efetivos
do
quadro
permanente do Tribunal de Justiça. Hipóteses de
provimento de cargo público derivado, banidas do
ordenamento jurídico pela Carta de 1988 (CF, artigo
37, II). Precedentes: RE 179.530-SC, Ilmar Galvão (DJ de
7.2.97); ADI 402-DF, Moreira Alves (DJ de 20.4.01), inter
plures. 2. A estabilidade excepcional prevista no artigo 19 do
ADCT/88 não implica efetividade no cargo, para a qual é
imprescindível o concurso público. Precedentes: RE nº
181.883-CE, Maurício Corrêa (DJ de 27.02.98); ADIs 88-MG,
Moreira Alves (DJ de 08.09.00) e 186-PR, Francisco Rezek
(DJ de 15.09.95). 3. Medida cautelar deferida para
suspender a vigência dos §§ 2º, 3º, 4º e 6º do artigo 231 da
Lei Complementar nº 165, de 28 de abril de 1999, com a
redação dada aos §§ 3º,4º e 6º, pela Lei Complementar nº
174, de 7 de junho de 2000, do Estado do Rio Grande do
Norte, até julgamento final da ação. (ADI 2433 MC,
Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado
em 23/05/2001, DJ 24-08-2001 PP-00042 EMENT VOL02040-02 PP-00413)
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
INVESTIDURA
EM
CARGO
OU
EMPREGO
PÚBLICO.
NECESSIDADE DE PRÉVIA APROVAÇÃO EM CONCURSO
PÚBLICO. ARTIGO 37 - II DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
PRECEDENTES DO STF. O ingresso em cargo isolado ou cargo
inicial de certa carreira deve dar-se obrigatoriamente por
concurso público à vista do que dispõe o artigo 37 - II da
Constituição Federal, com a ressalva dos cargos em comissão
declarados em lei de livre nomeação e exoneração. O
Supremo já proclamou, em mais de um juízo plenário,
a
inconstitucionalidade
da
ascensão
funcional
enquanto forma de ingresso em carreira diversa
daquela que o servidor público começou por concurso.
Ação direta julgada procedente com a declaração de
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inconstitucionalidade do artigo. (ADI 362, Relator(a): Min.
FRANCISCO REZEK, Tribunal Pleno, julgado em 21/11/1996,
DJ 04-04-1997 PP-10518 EMENT VOL-01863-01 PP-00041)
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR
PÚBLICO.
PLANO
DE
CARREIRA.
CÂMARA
DOS
DEPUTADOS. RESOLUÇÃO N. 30, de 13.11.90; RESOLUÇÃO
N. 21, de 04.11.92: INCONSTITUCIONALIDADE. I. Suspensão cautelar de dispositivos das Resoluções 30,
de 1990, e 21, de 1992, da Câmara dos Deputados, que
instituem Plano de Carreira, dado que e relevante o
fundamento da inicial no sentido de que os
dispositivos acoimados de inconstitucionais consagram
forma de provimento derivado - ascensão funcional e
transferencia com mudanca de atribuições - ofensiva a
regra inscrita no art. 37, II, da Constituição.
Precedentes do STF: ADIns. n.s 231-RJ e 245-RJ. II. Medida cautelar deferida. (STF, ADI 806 MC, Relator(a):
Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em
11/11/1993, DJ 11-03-1994 PP-04111 EMENT VOL-01736-01
PP-00117)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. POLICIA CIVIL.
CARREIRA DE DELEGADO. ASCENSAO FUNCIONAL. - SE A
CONSTITUIÇÃO FEDERAL, NO PARAGRAFO 4. DO ARTIGO
144, ESTABELECE QUE AS POLICIAS CIVIS DOS ESTADOS
SERÃO DIRIGIDAS POR DELEGADOS DE POLICIA DE
CARREIRA, NÃO SERÁ POSSIVEL, INCLUSIVE PARA AS
CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS, ESTABELECER UMA CARREIRA
ÚNICA NAS POLICIAS CIVIS, DENTRO DA QUAL SE INCLUAM
OS
DELEGADOS,
AINDA
QUE
ESCALONADOS
EM
CATEGORIAS ASCENDENTES. O QUE A CONSTITUIÇÃO
EXIGE E A EXISTÊNCIA DE CARREIRA ESPECIFICA DE
DELEGADO DE POLICIA PARA QUE MEMBRO SEU DIRIJA A
POLICIA CIVIL, TENDO EM VISTA, EVIDENTEMENTE, A
FORMAÇÃO NECESSARIA PARA O DESEMPENHO DOS
CARGOS DESSA CARREIRA. - A ASCENSAO FUNCIONAL
NÃO MAIS E ADMITIDA PELO INCISO II DO ARTIGO 37
DA
ATUAL
CONSTITUIÇÃO.
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE QUE SE JULGA PROCEDENTE
PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAL O PARAGRAFO 1. DO
ARTIGO 185 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO. (STF, ADI 245, Relator(a): Min. MOREIRA ALVES,
Tribunal Pleno, julgado em 05/08/1992, DJ 13-11-1992 PP20848 EMENT VOL-01684-01 PP-00027 RTJ VOL-00143-02
PP-00391)
Além desses precedentes, outros podem ser citados: ADI 2939/MG
(Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 19/02/2004), MS 23670/DF (Rel. Min. Maurício
Correa, j. 29/11/2001), ADI 2364 MC/AL (Min. Celso de Mello, j. 01/08/2001),
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ADI 1854/PI (Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 14/06/2000), RE 208979 AgR/SC
(Rel. Min. Marco Aurélio, j. 17/11/1997), RE 154136/DF (Rel. Min. Ilmar Galvão,
j. 17/12/1996), RE 163715/PA, Rel. Min. Maurício Correa, j. 17/9/1996), ADI
1345 MC/ES (Rel. Min. Octavio Gallotti, j. 20/09/1995), ADI 186/PR (Rel. Min.
Francisco Rezek, j. 11/05/1995), ADI 242/RJ (Rel. Min. Paulo Brossard, j.
20/10/1994), ADI 951 MC/SC (Rel. Min. Moreira Alves, j. 04/11/1993), RE
129943/RJ (Rel. Min. Carlos Velloso, j. 05/10/1993), RE 157538/RJ (Rel. Min.
Moreira Alves, j. 22/06/1993), MS 21420/DF (Rel. Min. Francisco Rezek, j.
06/05/1993), ADI 785 MC/DF (Rel. Min. Moreira Alves, j. 15/10/1992) e ADI
231/RJ (Rel. Min. Moreira Alves, j. 05/08/1992).
A ALEPA, por sua vez, mencionou a existência do Recurso
Extraordinário
740.008,
pendente
de
apreciação
pelo
STF
sobre
a
inconstitucionalidade dispositivo de Lei Estadual de Roraima que autorizava a
ascensão funcional, sem concurso público, de oficiais de Justiça de nível médio
ao recém-criado cargo de oficial de Justiça com exigência de nível superior. O
STF, então, reconheceu a repercussão geral, na qual os ministros devem analisar
se é possível, em caso de extinção de cargo de nível médio, o aproveitamento
dos servidores em cargo de nível superior sem prévio concurso público.
Em que pese a ausência de decisão definitiva, o caso não se
subsume ao presente, dada a mais diversificada modificação de cargos, com
diferentes atribuições e níveis de escolaridade, assim como ausência de qualquer
similitude que justificasse a alteração dos cargos.
Em outras palavras, a citação do RE 740.008 pela ALEPA se mostra
descabido para justificar sua conduta inconstitucional, já que se procedendo ao
correto cotejamento daquele caso concreto com este não se vislumbra qualquer
similitude.
Veja-se
que
ainda
que
houvesse
analogia
com
o
recurso
extraordinário ventilado este não aborda e nem poderia abordar prazo para
apresentação de diploma de nível superior para investidura no cargo.
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A posição majoritária do STF é a inconstitucionalidade da ascensão
funcional, enquanto forma de ingresso em carreira diversa daquela que o
servidor público começou por concurso, diante dos excessivos precedentes acima
colacionados.
Patente,
aos
olhos
do
signatário
desta,
mostra-se
a
inconstitucionalidade do ato normativo ora analisado, razão pela qual
esta Promotoria de Justiça opina pelo ajuizamento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI), cuja previsão consta nos artigos 102, I, alínea
“a” e “p” e a legitimação do Ministério Público está prevista no art. 103, VI e
129, IV, todos da Constituição Federal de 1988, in verbis:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal,
precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo federal ou estadual e a ação declaratória de
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
(...)
p) o pedido de medida cautelar das ações diretas de
inconstitucionalidade;
(...)
Art.
103.
Podem
propor
a
ação
direta
de
inconstitucionalidade
e
a
ação
declaratória
de
constitucionalidade:
(Redação
dada
pela
Emenda
Constitucional nº 45, de 2004)
(...)
VI - o Procurador-Geral da República;
(...)
Art. 129. São funções institucionais do Ministério
Público:
(...)
IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou
representação para fins de intervenção da União e dos
Estados, nos casos previstos nesta Constituição;
(...)
Simetricamente, a Constituição do Estado do Pará igualmente
determina em seu art. 161, I, alínea “l”, art. 162, III e art. 182, IV, abaixo
transcritos :
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Art. 161. Além das outras atribuições previstas nesta
Constituição, compete ao Tribunal de Justiça:
I - processar e julgar , originariamente:
(...)
l) a ação direta de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais em face desta
Constituição, e o pedido de medida cautelar nessa ação;
(...)
Art.
162.
Podem
propor
a
ação
direta
inconstitucionalidade de que trata o art. 161, I, 1:
(...)
III - o Procurador-Geral de Justiça;
(...)
de
Art. 182. São funções institucionais do Ministério Público:
(...)
IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou
representação para fins de intervenção do Estado nos
Municípios, nos casos previstos nesta Constituição;
(...)
A Lei 8.625, de 12 de fevereiro de 1993, que institui a Lei Orgânica
Nacional do Ministério Público, assim dispõe em seus artigos 25, I e 29, I:
Art. 25. Além das funções previstas nas Constituições
Federal e Estadual, na Lei Orgânica e em outras leis,
incumbe, ainda, ao Ministério Público:
I - propor ação de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais, em face à Constituição
Estadual;
(...)
Art. 29. Além das atribuições previstas nas Constituições
Federal e Estadual, na Lei Orgânica e em outras leis,
compete ao Procurador-Geral de Justiça:
I - representar aos Tribunais locais por inconstitucionalidade
de leis ou atos normativos estaduais ou municipais, em
face da Constituição Estadual;
(...)
A Lei Complementar 75, de 20 de maio de 1993, que dispõe sobre a
organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União, assim
determina em seu art. 46, parágrafo único, inciso I:
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Art. 46. Incumbe ao Procurador-Geral da República
exercer as funções do Ministério Público junto ao Supremo
Tribunal Federal, manifestando-se previamente em todos os
processos de sua competência.
Parágrafo único. O Procurador-Geral da República proporá
perante o Supremo Tribunal Federal:
I - a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo federal ou estadual e o respectivo pedido de
medida cautelar;
A Lei Complementar 057, de 6 de julho de 2006, que institui a Lei
Orgânica do Ministério Público do Estado do Pará, por sua vez, restringe a
atuação do Procurador Geral de Justiça no âmbito estadual em seus artigos 52,
III e 56, I:
Art. 52. Aos órgãos de execução do Ministério Público, nos
limites de suas atribuições, observados os atos normativos
sobre a distribuição interna dos serviços, e além das funções
previstas nas Constituições Federal e Estadual, na Lei
Orgânica Nacional do Ministério Público dos Estados, nesta
Lei Complementar ou em qualquer outro diploma legal,
incumbe:
(...)
III - propor ação direta de inconstitucionalidade de leis ou
atos normativos estaduais e municipais, em face da
Constituição Estadual;
(...)
Art. 56. Além de outras atribuições previstas nas
Constituições Federal e Estadual, na Lei Orgânica Nacional do
Ministério Público dos Estados, nesta Lei Complementar e em
outros diplomas legais, compete privativamente ao
Procurador-Geral de Justiça, como órgão de execução:
I - propor ao Tribunal de Justiça ação direta de
inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou
municipais, em face da Constituição Estadual;
(...)
Considerando-se, assim, a inconstitucionalidade material do
supramencionado Decreto Legislativo, passível é o ajuizamento de Ação
Direta de Inconstitucionalidade, cuja legitimidade ativa é do Procurador
Geral de Justiça e do Procurador-Geral da República, para ajuizamento
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da respectiva ação perante o Supremo Tribunal Federal ou o Tribunal de
Justiça.
Desta feita, a análise sobre a viabilidade de ajuizamento de Ações
Diretas de Inconstitucionalidades sobre o ato normativo ora analisado é da
Procuradoria-Geral de Justiça, como consectário das funções institucionais do
Ministério Público esculpidas na Constituição (defesa da ordem jurídica, do
regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis),
cabendo a este, se for o caso, remeter ao Procurador-Geral da República.
III – CONCLUSÃO
Diante do que foi acima exposto, justifica-se a remessa dos
presentes autos ao Procurador-Geral de Justiça, a fim de que possa dar o
encaminhamento que entender adequado ao caso, requerendo, desde logo, que
V. Exa. se posicione pela inconstitucionalidade do Decreto Legislativo nº.
04/2012, representando, se for o caso, ao Procurador-Geral da República para
tanto.
Oportunamente,
indicam-se
como
dispositivos
questionados,
notadamente, os artigos 3º e 5º, o art. 6º, §§5º, 6º e 7º e o art. 13, todos do
Decreto Legislativo nº. 04/2012.
Verifica-se, ainda, que casos supostamente análogos como este
foram utilizados pela ALEPA para justificar as
inconstitucionalidades
ora
analisadas. Desse modo, sugiro que o Chefe deste Parquet Estadual, que possui
atribuições
constitucionais
para
tanto,
apure
individualmente
a
(in)constitucionalidade do PCCR dos seguintes órgãos: Tribunal de Justiça do
Estado
do
Pará
(PL
179/2007,
20/2011
e
164/2012,
aprovados,
respectivamente, em 10/04/2007, 23/08/2011e 19/12/2012); Tribunal de
Contas dos Municípios (PL 288/2009, aprovado em 14/12/2009); Ministério
Público do Estado do Pará (PL 122/2012, aprovado em 07/11/2012); da
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Secretaria Estadual de Fazenda (PL 20/2010, aprovado em 24/03/2010)17,
conforme noticiado na fl. 84.
Por fim, requer-se que essa D. Procuradoria-Geral de Justiça se
digne à encaminhar os comprovantes de recebimento na ALEPA dos Ofícios nos.
070/2013 (fl. 22 e protocolo nº. 24729/2013), 094/2013 (fl. 31 e protocolo nº.
37085/2013), 052/2014 (fl. 92 e protocolo nº. 12000/2014) e 128/2014 (fl. 95 e
protocolo nº. 24584/2014).
Belém, 29 de agosto de 2014.
DOMINGOS SÁVIO ALVES DE CAMPOS
3º Promotor de Justiça de Defesa do Patrimônio Público
e da Moralidade Administrativa
17
Sobre o PCCR da SEFA, há no 2º cargo desta Promotoria de Justiça de Defesa do Patrimônio Público e da
Moralidade Administrativa o procedimento 001992-116/2013.
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