Insper Instituto de Ensino e Pesquisa
Faculdade de Economia e Administração
Pedro Augusto Silva Santos
Dois momentos da Política de Campeões Nacionais: Governo Militar
(1968-1979) e Dilma Rousseff (2011-2014)
São Paulo
2015
.
Pedro Augusto Silva Santos
Dois momentos da Política de Campeões Nacionais: Governo Militar
(1968-1979) e Dilma Rousseff (2011-2014)
Trabalho de Monografia apresentada ao curso de
Ciências Econômicas, como requisito parcial para
obtenção do grau de Bacharel do Insper Instituto de
Ensino e Pesquisa.
Orientador: Vinicius de Bragança Müller e Oliveira
São Paulo
2015
Resumo
O objetivo deste estudo é analisar as políticas de participação do estado na Economia
através da formação das empresas conhecidas por “Campeões Nacionais”. Partindo desse
conceito será traçado um paralelo, de modo que possa-se verificar se tal padrão de
intervencionismo está de fato presente nos dois momentos e de que forma ele se mostra presente
apontando as similaridades e distinções. Através de tais evidências será possível diagnosticar os
possíveis efeitos que podem vir a se apresentar.
Palavras-chave: Estado, EDP, BNDES, Dilma, Militares.
Abstract
The objective of this work is to analyze the policy of state intervention in the economy
through a National Champions Approach. Based in this concept, it will be verified if this pattern
of interventionism is in fact present in both moments, and how it presentes itself in each moment
by pointing out differences and similarities. Through these evidences it will be possible to
diagnose the possibles outcomes.
Key Words: State, SOE, BNDES, Dilma, Military.
Santos, Pedro Augusto Silva
Dois momentos da Política de Campeões Nacionais: Governo
Militar (1968-1979) e Dilma Rousseff (2011-2014). – São Paulo:
Insper, 2014.
Monografia: Faculdade de Economia e Administração. Insper
Instituto de Ensino e Pesquisa.
Orientador: Prof. Vinicius de Bragança Müller e Oliveira
1. Estado 2. EDP 3. Intervencionismo
Pedro Augusto Silva Santos
Dois momentos da Política de Campeões Nacionais: Regime Militar (19681979) e Dilma Rousseff (2011-2014)
Monografia apresentada ao curso de Ciências Econômicas, como requisito parcial para a
obtenção do grau de Bacharel do Insper Instituto de Ensino e Pesquisa.
EXAMINADORES
Prof. Vinicius de Bragança Müller e Oliveira
Orientador
Prof. Heleno Piazentini Vieira
Examinador
Prof. Humberto Dantas
Examinador
Sumário
1 Introdução .....................................................................................................8
2 Revisão da Literatura....................................................................................9
3 Análise do Histórico......................................................................................11
3.1 Análise do Histórico..................................................................................11
3.2 República Velha (1889-1930)...................................................................11
3.3 Pré-Militar (1930-1964)............................................................................12
4 Período Militar (1964-1985).........................................................................16
5 A mutação do Estado Leviatã......................................................................20
6 Lula e Dilma (2003-2014)..............................................................................21
7 Comparativo Dilma-Militares......................................................................23
8 Conclusão.......................................................................................................26
Referências........................................................................................................27
8
1 Introdução
O Estado no contexto internacional se mostra presente nas atividades sob diversas
formas, de modo a atingir objetivos econômicos e políticos. Segundo Baer et al (1976) o papel
do estado pode ser segmentado em duas direções: Regulador da atividade econômica e
participante direto na economia, sendo que a segunda se encontra cada vez mais presente e
mutável. Assim, a questão é que, embora sob óticas políticas diferentes, é possível encontrar
traços de envolvimento público na economia independente da vertente política que a mesma se
enquadra, o que motiva a compreender de que forma isso acontece e quais são os impactos
gerados por tal iniciativa.
Dado isso uma questão extremamente atual e que gera debates calorosos, é a existência
de similaridades na condução da política econômica do governo de Dilma Rousseff com o da
ditadura militar. Obviamente esse debate, por questões ideológicas e políticas, deve abordar
puramente qual estratégia de desenvolvimento econômico foi adotada e de que forma ambos os
momentos da política brasileira são, em essência, similares ao ponto de poderem ser
denominados “Política de Campeões Nacionais”.
Do final do Século XVIII, a maneira como o Estado se envolvia com a economia até o
final da década de 80 era caracterizado pela atividade empreendedora, através dos
Empreendimentos de Domínio Público (EDP), em que o Estado era gestor e dono dos grandes
empreendimentos da economia (Ahroni 1986). No entanto, para Musacchio e Lazzarini (2014) o
Capitalismo de Estado começou a mudar sua política de atuação, podendo também adentrar no
mercado sob uma nova faceta, que seria a de investidor majoritário ou minoritário. A questão é,
que embora atuando de uma maneira distinta, o Estado consegue intervir e participar ativamente
do mercado, por meio da seleção de campeões nacionais que são escolhidos pelo Estado como
peças-chave para determinada estratégia política ou econômica.
Logo, é importante entender que a gestão pública muitas vezes usa de meios diferentes de
investir e empreender para chegar ao mesmo fim, sendo fundamental sua compreensão para que
as possíveis consequências, sejam elas positivas ou não, sejam antecipadas e compreendidas
independente da maneira como é executada. Com base no exposto o objetivo do trabalho é traçar
um paralelo entre o Governo Militar e Dilma Rousseff, caracterizando como é feita a Política de
Campeões Nacionais em ambas as gestões, explicitando suas semelhanças, diferenças e
consequências. Um dos economistas que mais adentrou acerca desse tema é Sérgio Lazzarini,
que expressou sua opinião dizendo que “Em termos de princípios econômicos, Dilma não é
muito diferente dos militares”, mais a frente veremos até que ponto isso é verdade ou não.
.
9
2 Metodologia
A literatura referente ao assunto de intervenção estatal na economia é formada por
pensamentos antagônicos. Assim, serão citadas as teorias utilizadas nesse trabalho para viabilizar
o objetivo.
Em primeiro lugar utilizaremos a literatura de Musacchio e Lazzarini (2014) que
apresenta o Estado Leviatã como o Estado que influencia diretamente a economia. O Estado
Leviatã pode atuar sob três distintas frentes, como empreendedor direto e como investidor
majoritário ou minoritário. Dessa forma, podem ou não ser geradas ineficiências sob as vertentes
sociais, políticas e administrativas, caso estejam sujeitos à interesses políticos maiores e perda de
produtividade. Com tal ferramental, será aplicado o mapeamento de cada Política de Campeões
Nacionais e de que forma elas se relacionam de acordo com a segmentação proposta pelos
autores.
Leviatã como
empreendedor
•
Controle total
do Estado
sobre o EDP.
Leviatã como investidor
majoritário
•
Firmas parcialmente
privadas com
controle majoritário
estatal.
Leviatã como investidor
minoritário
•
•
Firmas Privadas
Firmas parcialmente
privadas com capital
estadual minoritário.
Firmas recebem
empréstimos e
capital de bancos
nacionais de
desenvolvimento.
Capitalismo de Estado pós-década de 90
Figura 2.1 – Variedades do Estado Leviatã
Fonte – Musacchio e Lazzarini (2014)
De outro lado, Peter Evans (2004) desenvolveu o conceito de autonomia e parceria e
segmenta os tipos de Estado como Predadores ou Desenvolvimentistas, podendo assim, refrear o
processo de desenvolvimento ou direcionar a transformação industrial sendo grande responsável
pelo próprio crescimento. Para isso é analisado o Estado internamente sob a ótica organizacional,
que implica em compromisso e coerência corporativa dentro do Estado dando ao mesmo
“autonomia”. Caso a autonomia incorpore os interesses coletivos, o Estado pode ser chamado de
10
desenvolvimentista. Um exemplo claro que liga essa teoria citado por Evans é o caso da Coréia
do Sul, que se desenvolveu através dos conglomerados incentivados pelo Estado denominados
Chaebols e tinha um PIB menor que do Afeganistão na década de 50 e é hoje um dos países mais
tecnológicos do mundo.
Para estruturar como está formada e como foi o processo de formação dos EDPs
brasileiros, para que o contexto da Política de Campeões Nacionais seja analisado pelo
ferramental anteriormente descrito, será analisada a evolução desse processo até o período da
ditadura e suas consequências, através de seus maiores competidores do mercado que são
descritos no trabalho de Thomas J. Trebat (1983). Assim, com as implicações históricas das
medidas já executadas, podemos comparar com o que é feito no Governo Dilma.
11
3 Análise do Histórico
3.1 Introdução
As origens do Estado como participante ativo na economia brasileira remontam a
períodos extremamente distantes no horizonte de tempo e sem que haja um ponto de partida
claro. Como muito bem descrito por Suzigan (1976) “A ascensão do Estado como empreendedor
não foi resultado de um plano já estruturado, e sua motivação ideológica não se estende além do
nacionalismo econômico que estava em voga no momento que alguns desses setores foram
criados”. Logo, será contextualizado como esse processo de criação do Estado Leviatã aconteceu
e por que pode ser considerado um fenômeno natural, fruto de reações a situações enfrentadas
pela economia brasileira no período da República Velha. Primeiramente será necessário
explicitar como o Brasil se industrializou.
3.2 República Velha (1889-1930)
Na República Velha, quando o Brasil começou a dar os primeiros sinais de participação
pública no empreendedorismo, o mecanismo surgiu como forma de manter um patamar aceitável
de atividade e proteger os negócios de potenciais fracassos. Assim, o Estado provisionava
incentivos para indústrias específicas e muitas vezes garantia cobertura contra uma eventual
falência. Porém, embora incentivos fossem direcionados à empresas selecionadas, o arcabouço
institucional da época não impedia que empresas de atividade puramente privada atuassem
livremente no mercado. Em função desse princípio de Política de Campeões Nacionais, muitas
empresas que ganharam incentivos públicos acabavam se tornando propriedade do Estado no
longo prazo, como a Lloyd Brasileiro, que era uma empresa de cargas originada da fusão de
outras quatro firmas que foram à falência e apropriadas pelo governo que, futuramente, ampliou
suas atividades (Topik 1987).
Diante desse contexto industrial embrionário da atividade econômica no Brasil, que ainda
se fundamentava primordialmente na agricultura, setor que absorvia 70% da PEA (Baer 1975),
Topik argumenta que o papel do Estado se norteava com o objetivo de fomentar o setor agrário e
manter laços estreitos com o capital externo.
O recurso central que foi utilizado para a criação de meios de transportes básicos para
acrescer dinamismo à atividade foram as Ferrovias, que foram em maior parte financiadas por
capital externo. Para atrair investimento externo, o Estado prometia um retorno mínimo do
investimento que, posteriormente, viria a afetar em grande intensidade o orçamento público.
Fazendo com que, em termos de trade-off, fosse menos custoso a aquisição desses
empreendimentos pelo Estado no longo prazo.
12
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1860 1870 1880 1890 1900 1910 1929 1932 1935 1945 1953 Figura 3.1 – Milhas de Ferrovias sob controle estatal, 1860-1953
Fonte: Musacchio e Lazzarini (2014).
Até a República Velha, se tinha um modelo agroexportador totalmente voltado para fora
do país, que deixava a economia nacional muito exposta a choques externos. As características
deste modelo são: renda nacional muito dependente de exportações e variáveis fora do controle e
descompasso entre base produtiva e consumo local. Em 1929-1930 este modelo se fragilizou em
função de uma produção nacional enorme e uma das maiores crises da economia mundial, que,
consequentemente, reverteram o influxo de capitais e derrubaram os preços do café no mercado
internacional. Com isso o Brasil entra em uma forte crise no balanço de pagamentos e a
industrialização se torna necessidade na política econômica nacional e, assim, a República Velha
marca a ruptura com essa linha de orientação, e ocorre a transição para a politica de substituição
de importações.
Para combater a crise de 1930 o governo brasileiro adotou medidas genuinamente
keynesianas, aumentando gastos públicos, crédito, emitindo moeda para valorização do café e
desvalorizando o câmbio em conjunto com controle de importações, de modo a recuperar o
balanço de pagamentos. O resultado de tais medidas foi uma recuperação razoavelmente
acelerada se comparado a outras economias, principalmente as centrais (Fritsch 1989).
3.3 Pré-Militar (1930-1964)
Com o fim da República Velha e a partir da década de 30, o Estado começa, de fato, a se
preocupar com a industrialização devido aos ajustes negativos advindos da recessão de 29, que
estimularam a produção de insumos que substituíssem os suprimentos externos que não eram
mais direcionados ao país. Assim, com o surgimento da Indústria de Substituição de Importação
(ISI), o gasto médio do governo passou de 15% a 20% do PIB (Rezende et al 1976) e os
Ministérios do Trabalho, Indústria e Comércio, Educação e Saúde foram criados. Embora não
houve a criação relevante de EDPs, o poder coercitivo do Estado se fortaleceu, sendo que o
13
controle de preços em serviços básicos e a criação de teto para as taxas de juros prepararam o
terreno para as futuras intervenções que estavam por vir.
Na década posterior, sob gestão de Getúlio Vargas, o empreendedorismo estatal foi
protagonista da política econômica, principalmente para promover a ISI e, também, devido à
dificuldade de adquirir crédito e investir em um ambiente contendo dois dígitos de inflação
(Musacchio 2009). Com isso, foi criada a primeira grande EDP nacional e primeira de uma
futura safra que estava por vir, e que perdurarão por décadas, a CSN. A siderúrgica representou
um marco na política estadista do Estado Novo e, segundo Wirth (1970), “enraizada na visão
moderno-conservadora do Estado Novo”.
Dois pontos centrais podem ser observados ao fazer a retrospectiva da criação da CSN: a
fraqueza demonstrada pelo setor privado de conceber projetos de relevância para o
desenvolvimento nacional e a convicção dentro do exército de que uma siderúrgica nacional era
fundamental para as questões de segurança nacional. Curiosamente, essa aliança entre técnicos e
militares futuramente gerará forte presença estatal em diversos setores nas décadas seguintes
(Abranches 1978). O investimento direto estrangeiro já estava se mostrando como uma ótima
alternativa como fonte de recursos, sendo que só entre 1936 e 1940 o investimento norteamericano cresceu de US$ 194 milhões para US$240 milhões (Abreu et al 1989). Com as fontes
de financiamento internacional, especialmente norte americanas, se mostrando cada vez mais
volumosas, em 1942 a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) foi criada e posteriormente a
Fábrica Nacional de Motores, originalmente feita para produzir diferentes tipos de pequenos
motores também foi fundada. Muitas desses empreendimentos que surgiram viriam a ser grandes
personagens do cenário industrial brasileiro, principalmente na década de 70, quando, sob
domínio militar, o Capitalismo de Estado atingiu um patamar elevado.
Na década de 50 diversos mecanismos executados contribuíram para a formação da
indústria de substituição de importações. Para isso, teve de se manter o cambio sobrevalorizado,
porém com medidas que refreassem à importação de bens de consumos que pudessem se tornar
potencias competidores de bens nacionais (Tavares 1972). Assim, a parcela referente à
industrialização se distanciava da parcela referente ao setor agrícola na distribuição econômica,
que alinhado com um crescente sentimento econômico nacionalista, fossem favoráveis a novos
experimentos com EDPs. Nessa décadas uma nova rodada de EDPs surgiram, e entre eles um
dos maiores players do mercado brasileiro foi criado: a Petrobras. A companhia surgiu como um
monopólio nacional, que viria a suprir a demanda crescente por petróleo e seus derivados que se
intensificava desde a década de 40, em função do nacionalismo que reverberava no período que
14
impossibilitou a captação de recursos via Investimento Estrangeiro (Wirth 1970). Assim, o
Estado Nacional já se consolidava como empreendedor ativo na economia.
Outra característica marcante dessa década foi a criação de um mecanismo de financiamento
de longo prazo com a instalação de um banco de desenvolvimento em 1952. Diante da
preocupação com a franca expansão da infraestrutura e capacidade produtiva o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico (BNDE) foi criado e EDPs começaram a surgir com maior
frequência em setores chaves como: energia, transporte e indústria de base. Nesse período
importantes empresas que mantiveram sua linha de atuação por décadas surgiram, como:
USIMINAS, Eletrobrás e CEMIG.
É importante ressaltar que a disseminação intensa de EDPs que ocorreram no período,
não necessariamente eram sempre intencionais, em muitos casos apareciam como necessidades.
Em um estudo sobre a formação das indústrias siderúrgicas no Brasil, Baer discorre um exemplo
da década de 50 em que era visível a necessidade de aumentar a capacidade produtiva do setor
siderúrgico. Porém, depois de diversas negociações de esquemas de financiamento chegou-se a
conclusão que todas elas se provavam inadequadas, sendo que relutantemente o BNDE e tornou
dono de três siderúrgicas: Usinas Siderúrgicas de Minas Gerais (USIMINAS), Companhia Ferro
e Aço de Vitória (COFAVI) e a Companhia Siderúrgica Paulista (COSIPA).
Embora Juscelino Kubitscheck tenha promulgado que todos os setores de energia e
transportes se tornariam de controle estatal, De acordo com Judith Tendler (1968) “A criação de
empreendimentos públicos nos anos 50 para se aproveitar do vasto potencial hidrelétrico
brasileiro foi uma das mais importantes iniciativas do Estado em todo o período pós-guerra.”.
Isso se deve ao fato de que muitos serviços de utilidade pública estavam sob domínio de firmas
estrangeiras, que por não receberem um nível aceitável de retorno não se sujeitavam a investir
em melhorias na qualidade, geração e amplitude de seu serviços. Devido a falta de intenção em
expandir por partes das firmas estrangeiras, o setor de energia apresentava fortes gargalos que,
para ser combatidos, precisou-se criar EDPs com a responsabilidade de melhorar o quadro do
setor como: FURNAS e CHEVAP. Portanto, nota-se que muitas firmas foram criadas sob o
principio de externalidades e economias de escala, embora por lei, muito provavelmente elas
seriam criadas de qualquer forma.
Outro fator citado por Trebat (1983) como preponderante para a extensão do domínio
publico em direção a esses setores era a falta de popularidade das grandes firmas estrangeiras.
Para o autor o controle público sobre as redes de telecomunicações foi fruto da forte
impopularidade destas firmas. Assim, grande parte da estatização das firmas de
15
telecomunicações,
especialmente
a
Companhia
Telefônica
Brasileira
(CTB),
foram
consequências de fatores políticos e não econômicos.
A atuação do BNDE era basicamente a de uma holding, com participação acionária
progressiva dentro das companhias através de um processo que usualmente se originava de
financiamentos pequenos que inflavam, através de injeções de capital e dívidas conversíveis. A
partir dessa linha de atuação, em pouco tempo o BNDE se tornava o shareholder majoritário do
empreendimento. Na década seguinte, a atuação do BNDE se diversificou para outros papéis
como: financiamento de aquisição de capital em moeda estrangeira e garantidor de empréstimos
externos.
Diante desse cenário o Brasil já possuía um sistema voltado ao engajamento do setor público
no desenvolvimento de setores chaves da economia, principalmente como consequência da
fragilidade econômica que implicou na criação da ISI. Assim, foram criados grandes EDPs e a
possibilidade de maior participação pública nos empreendimentos via BNDE. Logo, em função
desse desenvolvimento histórico do ambiente econômico brasileiro, tais conjuntos de fatores
prepararam o ambiente econômico brasileiro para a consolidação do capitalismo de estado que
estava por vir durante o Período Militar
16
4 Período Militar (1964-1985)
Embora, o núcleo do empreendedorismo público já estivesse bem iniciado e consolidado
quando o Governo Militar assumiu o poder do país, seria difícil prever na época que haveria a
maior evolução, até então, da participação do Estado na economia nas décadas de 60 e 70. Pois,
o Governo Militar se proclamava como extremamente orientado para o mercado e se esperava
que quem mais fosse se beneficiar dessa orientação conservadora fossem as grandes firmas
privadas, que nos idos dos anos 70 serão extremamente críticas à penetração do Estado.
Após o golpe militar, quando Castello Branco assume a Presidência da Republica, a
economia apresentava: aperto de liquidez, déficit do setor público e dificuldades externas. Tais
fatores seguravam o crescimento econômico e geravam inflação em cerca de 83% a.a. e retração
da produção industrial e do PIB (Gremaud et al), como visto na figura 4.1.. Como Castello
Branco era o primeiro presidente do regime antidemocrático, eram necessárias tomar medidas
que legitimassem o seu governo, e para isso foi lançado o PAEG (Plano de Ação Econômica do
Governo), dos mentores Roberto Campos e Octavio de Gouvêa Bulhões, com a finalidade de
estabilizar a economia.
Ano Crescimento do PIB (%) Crescimento da Produção Industrial (%) Taxa de Inflação (IGP-­‐DI) (%) 1962 6,6 8,1 45,5 1963 0,6 -­‐0,2 83,2 1964 3,4 5,0 84,5 Figura 4.1 – Produto e Inflação (1962 – 1964)
Fonte – Gremaud et al
O diagnóstico para a inflação foi de que havia um excesso de demanda. Assim, foram
tomadas três medidas centrais para combater o problema:
•
Redução do déficit público através de redução de gastos e ampliação de arrecadação
através da reforma tributária.
•
Restrição do crédito e aperto monetário, que gerou uma onde de falências e concordatas,
além de capacidade ociosa importante para a futura retomada do crescimentos.
•
Execução da Circular 10 de 1965 visando redução do salario real.
O mais peculiar era a visão de que não seria interessante um choque contra a inflação,
mas sim uma redução mais gradualista, de modo que se instaurou as indexações dos contratos e a
correção monetária.
Diante de toda essa reforma o fardo financeiro do setor público se atenuou e ampliou a
capacidade de auto-financiamento e autonomia dos EDPs. Esses fatores serão fundamentais para
a enorme expansão dos EDPs que estaria por vir nos próximos anos. Assim, com a mentalidade
de estabilizar em conjunto com crescimento de médio prazo, foi tomada a decisão de não cortar
17
investimentos nos EDPs, principalmente nas áreas principais da estrutura produtiva, onde os
EDPs eram dominantes.
O que se apresentava para os empreendimentos privados, no entanto, era um cenário
completamente oposto de forte restrição de crédito, enquanto que os EDPs passavam por um
momento de fortalecimento. Como bem observado por Baer et al (1976) “Os gastos com
investimento público nunca foram cortados durante o vigoroso período de estabilização pós
1964, nesse período o governo se engajou em estudos setoriais (com a colaboração da U.S
Agency for International Development, o Banco Mundial e o Inter-American Development Bank)
construídos para nortear a expansão do suprimento de energia, do sistema de transportes, da
infraestrutura urbana e da indústria – especialmente aço, minas e petroquímicos – que eram
dominados por empreendimentos públicos. Devido ao lag decorrente dos estudos, às negociações
para financiamentos e os investimentos de fato, somente no final da década de 60 que os
resultados desse planejamento seria sentido”.
A partir de 1968, o Brasil vivenciará o “Milagre Econômico” em que diversos fatores em
conjunto contribuíram para que o Brasil tivesse fortes taxas de crescimento. Baseado nesse
cenário, o Brasil viu durante a década de 70 o zênite do capitalismo de estado, principalmente
sob a gestão de Ernesto Geisel que foi CEO da Petrobras, em decorrência das reformas feitas na
década anterior e a ascensão do mercado internacional. Como pode-se ver na figura 4.2, foram
criados 231 novos EDPs durante o período de 1968 - 1974. De acordo com Kohli (2004) na
década de 70 mais de 40% da formação bruta de capital fixo foram criados através dos EDPs.
Setor Números Manufatura 42 Mineração 12 Agricultura 2 Construção 10 Transporte 24 Energia 108 Comércio 5 Outros 28 Total 231 Figura 4.2 – Criação de EDPs por setor em 1968 –
1974
Fonte – Visão, Quem é quem na economia
brasileira, Agosto 1976
1968 pode ser considerado como um divisor de águas no que tange a expansão dos
monopólios estatais em eletricidade e telecomunicações, fruto do crescimento em escala e a
extensão de EDPs nesses setores específicos em que nem o setor privado tampouco os
18
investidores estrangeiros tinha muito interesse em investir. Obviamente, com a franca expansão
da economia, se apresentou a necessidade em estender e modernizar esses serviços, e a
Eletrobrás e a Telebrás se consolidaram e expandiram pelo Estado, sendo que a última ao se
apropriar de diversas pequenas empresas de telefonia privada, aumentou consideravelmente o
número de EDPs (Lazzarini et al 2014). Posteriormente, com a criação da EMBRATEL, surgiu
um gigante pioneiro na integração nacional e internacional das redes de telefonia.
Percebe-se o quão fundamental fora tais mudanças que tornaram as unidades dentro do
governo mais atrativas a se tornarem EDPs, que em conjunto com a crescente demanda por
infraestrutura, como eletricidade e telecomunicação, que o Estado já era provedor e a
diversificação e expansão de EDPs em novas áreas, houve uma enorme explosão das EDPs nessa
época. O fato é que durante esse período o Brasil experimentou as maiores taxas de crescimento
de seu PIB em sua recente história, situando-se em um patamar acima de 10% a.a.. Porém o que
caba aqui explicitar é que, não por coincidência, tal crescimento é consequência do “boom” de
empreendimentos industriais e de serviços criados durante esse período. Ao analisar os dados
apresentados nas figura 4.3, fica claro que existe um movimento forte e correlacionado entre
essas variáveis.
18 16 14 12 PIB 10 Indústria 8 Agricultura 6 Serviços 4 2 0 1968 1969 1970 1971 1972 1973 Figura 4.3 – Produto – Taxas de Crescimento (%): 1968 – 1973
Fonte - IBGE
Agora é notável a mudança da diversificação da atividade econômica, que agora está
muito direcionada às indústrias e a criação de serviços que, em mais de 60% dos casos, foram
feitos visando a atividade elétrica, gás, água e comunicação. Assim, é fato de que existiu um pico
na criação paralela às firmas industriais de companhias de serviços e utilidades públicas, sendo
as mais relevantes de saneamento e telecomunicações (uma por estado).
19
Trebat (1983) explicitou que durante a expansão dos EDPs no período militar, estas
firmas se disseminaram em setores diversos em um movimento denominado “construção de
impérios”. Muitos desses EDPs tinha independência suficiente para se organizarem de forma
muito próxima à de uma firma privada, graças ao Decreto-Lei 200/67 que possibilitava os EDPs
a terem o mesmo tratamento que as firmas privadas, pois concediam maior poder de decisão as
mesmas e possibilitavam a elas buscarem seus próprios objetivos (Wahrlich 1980), além de o
Governo não monitorar seus fluxos de caixa até a Crise do Petróleo. Com isso, nota-se uma
maior penetração dos EDPs em setores variados e criando, inclusive, competição entre elas
mesmas.
O curioso é que a forte penetração do estado na economia foi feita de forma não
programada, oriunda da “construção de impérios” dos EDPs. Diversas fontes de dados do final
da década de 70 mostram como faltava conhecimento a respeito dos EDPs na administração
pública. Para a Fundação Getúlio Vargas existiam 251 empresas sob controle do governo,
enquanto o Ministério do Planejamento divulgou 175 e a Revista Visão 539. Assim, no primeiro
baque que a economia brasileira sofreu pós-boom o governo teve de tomar medidas para lidar
com a questão de falta de informações a respeito dos EDPs. Devido ao choque do Petróleo de
1979 a situação econômica ficou bastante calamitosa, pois o Brasil como importador de petróleo
entrou na pior crise de balanço de pagamentos de sua história moderna, além de ter dificuldades
para financiar seu déficit com a alta de juros americanos executadas por Paul Volcker, presidente
do Federal Reserve Board.
No entanto, o mais preponderante para o estudo é que o crescimento colossal observado,
foi um processo totalmente montado através de política de campeões nacionais, com o Estado
agindo como empreendedor. Note na figura 4.4 que, sabendo que o Brasil vinha de um processo
de estabilização iniciado em 1964 e apresentando forte crescimento a partir de 1968, pode-se
inferir que além do crescimento ser gerado pela indústria e pelos serviços, como já especificado,
é clara a correlação entre a política de crescimento e o inchaço dos EDPs que viraram os grandes
campeões nacionais.
Domínio 1962 1967 1971 1974 1979 Público 12 13 17 23 28 Privado 18 17 13 7 2 Figura 4.4 – Distribuição do domínio das trinta maiores firmas de atividade não- financeira.
Nota: Firmas são classificadas de acordo com seu Patrimônio Líquido.
Fonte – Frank Brandenburg, The Development of Latin American Private Enterprise (Washington,
D.C.: National Planning Association, 1964), p.16; Visão, Quem é quem na economia brasileira, 1968,
1972, 1975, 1980.
20
5 A mutação do Estado Leviatã
O fim da ditadura militar se dá na década de 80, muito conhecida como “a década perdida”.
No quesito de desenvolvimento econômico esse período de fato é conhecido pelo duros ajustes e
diversos programas econômicos malsucedidos sendo que já se inicia com uma enorme crise. No
entanto, dois fatores estruturais de escopo político que aconteceram nessa época são
fundamentais para a estrutura econômica e politica que temos hoje e para entender as mutações
que o Estado Leviatã atravessou.
Primeiramente, a transição governo militar para um governo democrático, depois de quase 20
anos de ditadura e a promulgação da constituição de 1988. Tais condições somados a crise do
inicio da década são fundamentais pois criaram a necessidade de que EDPs fossem privatizadas
para que o fardo fiscal se atenuasse. Somente a crise por si só já forçou o Estado a resgatar
estatais com frequência e exercer maior rigor no controle de gastos das mesmas. Soma-se tais
fatores às pressões fiscais advindas da crise que se deterioraram com os direitos concebidos na
nova constituição, que geraram inchaços fiscais não previstos, e o governo perde as rédeas do
controle conjuntural.
Em relação aos planos econômicos, houve diversas tentativas de estabilização fracassadas, e
o Estados se utilizou excessivamente de politica monetária para financiar suas dividas, levando a
inflação a patamares cada vez mais elevados. Os efeitos de ascensão de juros e inflação gerados
pela ineficácias dos programas antecedentes ao plano real deteriorou o âmbito fiscal do estado,
criando uma crescente necessidade de desinchaço da máquina publica através de privatizações.
Para Lazzarini, as motivações por trás da onda de privatizações no brasil podem ser
sintetizadas em três motivos:
•
Necessidade de controlar gastos do governo .
•
Aumento do custo de capital das EDPs em função dos altos pagamentos de juros
oriundos da hiperinflação.
•
Agenda liberal da década de 1990 na qual se entendia que as privatizações seriam o
mecanismo ideal para o aumento da produtividade e da liberalização dos preços que
foram controlados por muito tempo.
Após o processo de privatização que se encerrou no Governo de Fernando Henrique Cardoso
(1994-2002), o Brasil adentrou uma nova era com muitos de seus antigos campeões nacionais
privatizados como: CSN, Embraer, Light, CVRD, Eletrobras e Telebras. No entanto o Estado
Leviatã ainda estava presente porém sob uma nova faceta que se agigantaria a partir do segundo
mandato do Presidente Lula, o de investidor minoritário.
21
Durante o processo de privatização o BNDES teve participação fundamental como
intermediador, para que as operações fossem bem-sucedidas. Sua linha de atuação se baseou em
compras de partes minoritárias do capital das firmas através da BNDESPAR ou via
financiamento aos compradores em algumas operações. Com esse novo escopo de atuação o
Estado Leviatã voltará a ter relevância sob uma ótica diferente, embora houvesse certa resiliência
do investimento majoritário em setores relativamente estratégicos como a Caixa Econômica
Federal, que se tornou responsável por cobrir gargalos na provisão de credito a setores isolados
da linha de atuação privada como agricultor e imobiliário.
6 Lula e Dilma (2003-2014)
Lula herdou uma economia moldada por anos de agenda neoliberal, que seguiu os
pressupostos do Consenso de Washington e estabilizada pela forte agenda fiscal e monetária do
governo Fernando Henrique para dar continuidade ao tripé macroeconômico e obter de forma
sucinta o controle inflacionário. No entanto, embora tenha dado continuidade à política
macroeconômica de seu antecessor, a sua política industrial foi discordante da visão neoliberal
que perdurou pelos governos anteriores e implementou a Política, Industrial, Tecnológica e de
Comércio Exterior (PITCE).
Não foi fácil a tarefa de retomar uma idéia desenvolvimentista para a indústria brasileira,
principalmente pelo desinchaço herdado pela década de 90. O BNDES estava encolhido, longe
de ser o que já foi outrora, e os bancos nacionais como o Banco do Brasil e a CEF tinham
atuações extremamente reduzidas. Além disso, a decisão de seguir com a politica econômica do
governo anterior era contraditória com suas intenções de fomentar o desenvolvimento da
indústria local via incentivos estatais. Porém, o grande legado dessa política foi cimentar o
cenário para o realinhamento total que viria a acontecer no segundo mandado de Lula, com
políticas macroeconômicas complementares à visão de desenvolvimento industrial de seu
governo.
Com a reeleição de Lula em 2007, foi desenhado um plano de aprofundação com a linha
orientadora da condução de politica economica do primeiro mandato. Consequentemente, os
fatores anteriormente explicitados como contraditórios à politica de fomento estadista, como as
amarras macroeconômicas, serão utilizadas em beneficio da visão desenvolvimentista do novo
governo. Porém, a PITCE foi um importante passo para que fosse implementado de vez a volta
da politica de campeões nacionais que será cimentada na segunda metade do mandato do
presidente.
Em maio de 2008 é oficialmente lançado a Politica de Desenvolvimento Produtivo (PDP),
cujo arcabouço institucional acentuará de vez a volta da politica de campeões nacionais sob a
22
faceta de investidor minoritário. Para bom funcionamento dessa politica o governo se pautou em
conceder protagonismo de destaque para o BNDES como catalisador dos projetos formulados,
através de mecanismos como financiamentos de R$210 bilhões somente para os setores de
indústria e serviços, redução do spread de financiamento, eliminação do IOF nas operações de
credito e taxas de juros baixíssimas para transações envolvendo bens de capital. Outro fator que
contribuiu para a atuação expansiva do BNDES era a necessidade de execução de politicas anticiclicas para evitar a queda da atividade proveniente da crise dos ativos sub-prime americanos
que gerou uma das grandes recessões da historia.
Com a situação se sagrando vencedora nas eleições de 2010, Dilma Rousseff é eleita e
mantém a politica econômica do fim do segundo mandato de Lula, criando assim o primeiro
governo da historia democrática que hasteia a bandeira da politica de campeões nacionais por
essência desde o inicio. Com essa linha de orientação e os fracos resultados econômicos de seu
primeiro mandato, começa-se um debate fervoroso em torno da política de campeões nacionais
do Governo Dilma e se de fato ela pode ser chamada assim.
Em seu governo os investimentos do BNDES permanecem inchados, chegando a atingir 10%
do PIB em 2013 e com o braço de participações BNDESPAR tendo propriedade de parcela
relevante de diversas empresas brasileiras como: 30% da Fibria, 20% da JBS, 12% da ALL e da
Marfrig e 10% da Petrobras e MPX. Observando o exemplo da estrutura acionaria da Vale notase que a fatia obtida pelo BNDESPAR não representa por si só uma fração majoritária do
patrimônio da empresa, porém, é perceptível na figura 6.1 o quão relevante é a participação do
BNDESPAR no sentido coletivo do sistema. Nesse caso, temos a Valepar, holding que obtinha
mais de 50% das ações ordinárias da empresa e na qual ninguém detinha mais de 50% das ações.
A Litel, pertencente a vários fundos de pensão de EDPs tinha 49% do capital da Valepar e o
BNDESPAR 11,5%. Com isso, esses investidores relacionados com o Estado podem maquinar e
predominar na governança da empresa.
Figura 6.1 – Estrutura acionária da Vale (Outubro de 2009)
Fonte: Site da Vale
<http://www.vale.com/vale_us/mediaca1009i.pdf>. Acesso
em fev. 2012 por Lazzarini e obtido em seu trabalho de 2014.
Ver Referências.
23
7 Comparativo Dilma-Militares
Dado todo o estudo histórico seria muito superficial concluir que a Política de Campeões
Nacionais que ocorreu na Ditadura Militar foi mero capricho de seus governantes. O fato é que
quando houve a mudança de realinhamento de uma economia puramente agrária para o
desenvolvimento industrial, percebe-se que o processo de estatização ocorreu de forma não
intencional, pois o Estado era obrigado a penetrar em setores que não eram fomentados pela
iniciativa privada devido a fatores conjunturais diversos. Com isso dentro da primeira Política de
Campeões Nacionais o Estado Leviatã se apresentou, de forma não tão planejada, sob sua faceta
de empreendedor.
Contudo, percebe-se que essa política aumentou consistentemente o nível de investimento da
economia, como observado na Tabela 7.1. Aqui, percebe-se um movimento extremamente pró
cíclico extremamente forte por parte dos investimentos de EDPs que representavam 1.5% do PIB
em 1964 e iniciam o “Milagre Econômico” em um nível de 3%. O Investimento de EDPs
aumentou quase 18% por ano entre 1968 e 1973 , puxado principalmente pelos projetos de
siderurgia, telecomunicações e energia e, na contramão dos investimentos privados, não
encolheu mesmo depois do Choque do Petróleo. Por fim, através dos dados colhidos por Trebat,
percebe-se que, até o primeiro Choque do Petróleo em 1973, o investimento de EDPs expandiu
28% em termos reais.
Ano
Investimento
Investimento
Investimento
Investimento
do Governo
de EDPs
Privado
1968
19.8
4.1
3.0
12.7
1969
19.8
5.6
2.8
11.4
1970
21.0
4.7
3.6
12.7
1971
22.0
4.5
3.9
13.6
1972
24.4
4.6
4.2
15.6
1973
26.5
3.8
4.4
18.3
1974
24.2
4.0
4.9
15.3
1975
25.4
4.3
5.2
15.9
1976
23.7
4.2
6.0
13.5
1977
22.2
3.9
5.6
12.7
1978
22.0
3.5
5.1
13.4
1979
21.5
2.6
4.7
14.2
Figura 7.1 – Investimento como percentual do PIB (Governo, EDPs e setor privado), 1968-1979
Fonte – Trebat (1983)
24
Por outro lado, Dilma tomou para seu governo a política desenvolvida por Lula em seu
segundo Mandato, de fomento às industrias e comércio exterior via uma série de medidas
complementares em agressividade à PITCE e que ficou conhecida por PDP. Nesse cenário o
Estado Leviatã, se mostra em sua maioria como investidor minoritário cuja linha de atuação é via
participações nas firmas. Porém, apesar de a política petista ter sido planejada, os resultados em
2014 não foram satisfatórios em termos de formação de capital fixo como no Governo Militar
que cresceu 4,3% do investimento como proporção do PIB (Trebat 1983), Enquanto Dilma
finalizou o mandato com crescimento médio de 2,2% ao ano (IPEA).
Pode-se perceber na figura 7.2 como a participação do Estado como investidor aumenta
consideravelmente com o rompimento com a politica neoliberal do governo de Fernando
Henrique e que o movimento se intensifica ainda mais com a implementação do PDP de Lula.
Assim, Lula entrega para Dilma um BNDES com aumento de participações de cerca de 104% de
participações em geral e 128% de participações direta do BNDES em empresas.
Número de participações
Número de
Média de participações
acionárias do
participações
acionárias diretas como
BNDESPAR (diretas ou
acionárias diretas do
percentual do patrimônio
indiretas*)
BNDESPAR
líquido da empresa
1995
23
11
17%
1996
18
11
19%
1997
27
15
15%
1998
26
14
14%
1999
29
13
19%
2000
29
14
19%
2001
28
16
16%
2002
23
14
17%
2003
24
14
19%
2004
22
13
15%
2005
25
17
15%
2006
37
21
13%
2007
44
26
12%
2008
48
28
13%
2009
47
32
13%
Ano
Figura 7.2 – Dados de Participação Acionária da BNDESPAR
Fonte – Lazzarini et al (2014)
25
Através do raciocínio de Peter Evans (2004) em que o estado pode ser predatório ou
desenvolvimentista, nota-se que em ambos os regimes políticos o estado esteve mais próximo de
se tornar desenvolvimentista. Não tão bem sucedido como a já citada aliança pública-privada dos
chaebols na Coréia do Sul, por exemplo. Porém o Estado se mostra, em ambos os casos,
preocupados em montar uma aliança entre os dois setores como estratégia de desenvolvimento
econômico do país através da parceria. No entanto, o envolvimento do Estado na acumulação de
capital do Governo Militar foi maior que o de Dilma fazendo com que seu “papel transformador”
fosse mais relevante, pois foi mais eficaz na promoção da capacidade industrial.
No caso da Ditadura Militar os efeitos foram perceptíveis, com gigantes da economia
brasileira que perduram por mais de 40 anos e se tornaram multinacionais conhecidas e
respeitadas em todo mundo. Enquanto que em Dilma não tem como tirar muitas conclusões em
relação ao seu programa de desenvolvimento, pode-se perceber que sua estratégia não se baseou
em criar empresas que suprissem grandes gargalos da economia brasileira, mas sim de injetar
capital via BNDES em empresas que já existiam no mercado e eram escolhidas como campeões
nacionais, como pode-se perceber na figura 7.3. Para Giambiagi et al (2009) esta política pode
gerar resultados perversos como o desincentivo a indústria privada, por privilegiar certos grupos
empresariais próximos ao governo ao invés de fomentar empresas pequenas e médias que sofrem
com para expandir no mercado.
Figura 7.3 – Evolução do Desembolso do BNDES
Fonte - Site do BNDES
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Relacao_Com_Investidores/Desempenho/ Acesso em 20
de Abril de 2015.
26
8 Conclusão
Embora, em ambos os governos o país tenha vivido seus momentos em que a Política de
Campeões Nacionais tiveram seu ápice de aporte público, foi possível perceber as peculiaridades
que diferenciaram cada modelo, sendo que durante a Ditadura Militar o escopo de atuação do
Estado se dava através do empreendedorismo direto para criar campeões nacionais. Enquanto
que no Governo Dilma a participação era mais pulverizada em investimentos minoritários.
Analisando o histórico de formação industrial até o fim da ditadura militar, e entendendo o
cenário vivido pela economia nacional até o fim do primeiro mandato de Dilma Rousseff,
percebe-se que desde que o Brasil iniciou seu processo de industrialização com o PSI no
Governo de Getúlio Vargas, a maior parte dos grandes players de mercado que temos atualmente
foram gerados via programas de campeões nacionais. Portanto, mesmo que o peso da
comercialização de commodities ainda seja grande na pauta comercial brasileira mostrou-se que
toda a relevância adquirida pelo setor industrial no Brasil foi adquirido com esse tipo de
modalidade de gestão, pois até então o Brasil era uma economia totalmente agro-exportadora.
27
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