Pró-Reitoria de Graduação
Curso de
MARIA LUCIMEIRE
DEDireito
ARAÚJO (folha de rosto)
Trabalho de Conclusão de Curso
O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS QUANTO À INELEGIBILIDADE DOS
DESVIAM RECURSOS
PÚBLICOS
O PAPEL DO QUE
TRIBUNAL
DE CONTAS
QUANTO À
INELEGIBILIDADE DOS QUE DESVIAM RECURSOS
PÚBLICOS
Monografia apresentada ao curso de
graduação em Direito da Universidade
Católica de Brasília, como requisito parcial
para a obtenção do Título de Bacharel em
Direito.
Autora: Maria Lucimeire de Araújo
de Magalhães
Orientadora: M.ScOrientadora:
LaurianaM.Sc
deLauriana
Magalhães
Silva
Silva
Brasília - DF
2010
Brasília - DF
2010
MARIA LUCIMEIRE DE ARAÚJO
O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS QUANTO À INELEGIBILIDADE DOS
QUE DESVIAM RECURSOS PÚBLICOS
Monografia apresentada ao curso de
graduação em Direito da Universidade
Católica de Brasília, como requisito parcial
para a obtenção do Título de Bacharel em
Direito.
Orientadora: MSc Lauriana de Magalhães
Silva
Brasília - DF
2010
Monografia de autoria de Maria Lucimeire de Araújo, intitulada “O PAPEL
DOS TRIBUNAIS DE CONTAS QUANTO À INELEGIBILIDADE DOS QUE
DESVIAM RECURSOS PÚBLICOS”, apresentada como requisito parcial para
obtenção do grau de Bacharel em Direito da Universidade Católica de Brasília, em
(data de aprovação), defendida e aprovada pela banca examinadora abaixo
assinada:
Prof. M.Sc Lauriana de Magalhães Silva
Orientadora
Direito – UCB
Prof. (titulação). (Nome membro da banca)
Direito – UCB
Prof. (titulação). (Nome membro da banca)
Direito – UCB
Brasília
2010
Dedico este trabalho à minha amada filha, Ana
Beatriz, que com sua doce presença, ainda que
em meio a ausências físicas que o cotidiano
nos impõe, representa a razão maior de minhas
lutas, de minha existência. À minha mãe,
Terezinha, que em sua simplicidade, por puro
amor e dedicação, aposta sempre em meus
sonhos e, com isso, faz-me crer que sou
realmente capaz de ir além. Ao meu pai,
Alexandre, que deixou o inestimável exemplo
de luta, honestidade, carinho, bondade e
otimismo,
os
quais
inspiram
meus
pensamentos diários e guiam meus passos
ininterruptamente... meu grande amigo, para
sempre presente, ainda que ausente. Aos meus
queridos (ex) sogro e sogra, Geraldo e Olinda,
que ao cuidar com desvelo e dedicação da
minha filha, me proporcionaram a paz
necessária para vencer mais esse desafio.
AGRADECIMENTOS
Em primeiríssimo lugar, agradeço a Deus, que ao longo dessa caminhada concedeume a sabedoria e força necessárias para chegar até aqui.
Um agradecimento especial à minha orientadora, Professora M.Sc. Lauriana
Magalhães, exemplo a ser seguido, em reconhecimento por tudo.
Externo meus mais sinceros agradecimentos às pessoas de minha família que se
propuseram a me ajudar, seja externando uma palavra amiga, seja simplesmente acreditando
em meus sonhos - lançando assim flechas certeiras de incentivo às minhas conquistas...
Agradeço aos queridos amigos e amigas, apoiadores incondicionais, cada um a sua
maneira, sempre presentes ao longo dessa jornada maravilhosa denominada vida...
Aos colegas de trabalho do Ministério das Cidades, que ao longo desses cinco anos de
vida acadêmica, ficaram na torcida pelo meu sucesso e, sobretudo, àqueles que de um jeito ou
de outro, colaboraram para que eu pudesse iniciar essa caminhada, dar os primeiros passos e
assim, chegar a termo.
Aos mestres da Universidade Católica de Brasília, professores e amigos, amigosprofessores, que não pouparam esforços para cooperar decisivamente durante esse processo
de formação, dividindo conhecimentos e somando experiências indescritíveis de vida,
construindo e contribuindo com uma das melhores fases da minha história.
Para não correr o risco de ser injusta, incidindo na falta mais grave de todas: a
ingratidão, agradeço a tudo e a todos por todo benefício que só a amizade, o carinho e a força
são capazes de proporcionar ao ser humano.
“Só o bem neste mundo é durável, e o bem,
politicamente, é todo justiça e liberdade,
formas soberanas da autoridade e do direito, da
inteligência e do progresso.” (Rui Barbosa)
RESUMO
Referência: ARAÚJO, Maria Lucimeire de. O papel do Tribunal de Contas quanto à
inelegibilidade dos que desviam recursos públicos. 2010. Quantidade de folhas. Monografia
(Curso de Direito) – Universidade Católica de Brasília, Basília, 2010.
A constitucionalização de importantes princípios reforçou a ideia de probidade e transparência
no que concerne ao manuseio do dinheiro público. A Administração Pública deve atuar com
legitimidade, isto é, conforme as regras pertinentes a cada ato e de acordo com a finalidade e
o interesse de todos quanto a sua realização. O Tribunal de Contas da União constitui o
modelo federal a ser seguido pelos demais Estados da Federação. É um órgão que pertence ao
Poder Legislativo e tem por missão prestar auxílio ao Congresso Nacional, mas que possui
autonomia e independência daquele poder. Não obstante a Constituição Federal tenha
atribuído a prerrogativa constitucional de titularidade do controle externo da Administração
Pública, a função controle é realizada pelo Tribunal de Contas da União, ao qual compete
finalizar e julgar a correta aplicação dos recursos públicos pelos administradores e demais
responsáveis dentro da competência fixada constitucionalmente. Entretanto, não é só a
execução do orçamento que é submetida à apreciação dos Tribunais de Contas. O Tribunal de
Contas examinará a execução da despesa pública e julgará o gestor, aprovando ou rejeitando
suas contas. Dessa forma, profere um julgamento, tornando o gestor público inelegível ou
não. Como irregularidade insanável, capaz de gerar a inelegibilidade, é aquela que traz em si
o escopo da improbidade administrativa, sobretudo porque, nesses casos, o gestor do recurso
público, via de regra, terá cometido a inobservância aos princípios básicos da Administração
Pública, restando prejuízo ao patrimônio público.
Palavras-chave: Tribunal de Contas. Inelegibilidade. Recursos públicos.
ABSTRACT
Reference: ARAÚJO, Maria Lucimeire de. The role of the Court of Auditors as to the
ineligibility of that divert public resources. 2010. the quantity of leaves. Monograph (Law) –
Universidade Católica de Brasília, Brasilia, 2010.
The constitutionalisation of important principles has reinforced the idea of probity and
transparency regarding the handling of public money. Government must act with legitimacy,
that is, as the rules pertaining to each Act and according to the purpose and the interests of all
of their realization. The EU Court of Auditors is the federal model to be followed by the
other Member States of the Federation. Is an organ that belongs to the legislature and has a
mission to assist the National Congress, but that has autonomy and independence of that
power. Notwithstanding the Federal Constitution has allocated the constitutional prerogative
of ownership of external control of the public administration, the control function is
performed by the Court of Auditors, which competes finalize and judge the correct
application of public resources by administrators and other responsible within the
constitutionally established competence. However, it is not only the implementation of the
budget which is brought before the courts of Auditors. The Court of Auditors shall examine
the implementation of public expenditure and will judge the Manager, approving or rejecting
your accounts. This way, gives its judgment, making the public Manager ineligible or not. As
irregularity intractable, capable of generating the ineligibility, it is the one that brings in the
scope of administrative impropriety, especially because, in these cases, Manager of public
resource typically will have committed the infringement to the basic principles of public
administration, leaving prejudice to public assets.
Keywords: Court of Auditors. Ineligibility. Public resources.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO........................................................................................................................11
1 BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DO CONTROLE DE CONTAS PÚBLICAS NO
BRASIL....................................................................................................................................13
1.1 BRASIL COLÔNIA...........................................................................................................13
1.2 BRASIL IMPERIAL..........................................................................................................15
1.3 REPÚBLICA......................................................................................................................17
1.4 MODELO ATUAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO.....................................20
2 O PAPEL FISCALIZATÓRIO DO TRIBUNAL DE CONTAS...........................................22
2.1 ATUAÇÃO DA FUNÇÃO CONTROLE...........................................................................25
2.2 PRINCÍPIOS JURISDICIONAIS EMPREGADOS NOS TRIBUNAIS DE CONTAS....28
2.2.1 Motivação.........................................................................................................................28
2.2.2 Princípio da lealdade processual......................................................................................29
2.2.3 Princípio do livre convencimento do julgador.................................................................29
2.2.4 Princípio da legalidade.....................................................................................................30
2.2.5 Princípio da segurança jurídica........................................................................................30
2.2.6 Princípio do juiz natural...................................................................................................31
2.2.7 Princípio do contraditório e da ampla defesa...................................................................32
2.2.8 Princípio da eventualidade...............................................................................................32
2.3 O LEGADO DEIXADO AO TRIBUNAL DE CONTAS PELA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL DE 1988.................................................................................................................33
2.4 O PAPEL DA LEI 8443/1992............................................................................................36
3 CONCEITO E REPERCUSSÃO DE INELEGIBILIDADE................................................41
3.1 CONCEITO DE INELEGIBILIDADE..............................................................................41
3.2 ANÁLISE DE JURISPRUDÊNCIAS A RESPEITO DE INELEGEBILIDADE E SUA
PRÁTICA..................................................................................................................................46
3.3
ACÓRDÃOS
DO
SUPREMO
TRIBUNAL
FEDERAL
ACERCA
DA
INELEGIBILIDADE................................................................................................................52
3.4 DECISÕES MONOCRÁTICAS ACERCA DA INELEGIBILIDADE.............................59
4 DESVIO DE RECURSOS PÚBLICOS E SEU PROCESSAMENTO NO TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIÃO..............................................................................................................63
4.1 TOMADA DE CONTAS ESPECIAL................................................................................65
4.2 OBJETIVOS DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL...................................................65
4.3 LEGISLAÇÃO....................................................................................................................66
4.4 APLICABILIDADE DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.......................................71
4.5 DAS PROVAS PARA INSTAURAÇÃO DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL......72
4.6 DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO NO PROCESSO DE TOMADA DE
CONTAS ESPECIAL...............................................................................................................73
CONCLUSÃO..........................................................................................................................75
REFERÊNCIAS........................................................................................................................76
11
INTRODUÇÃO
Ao Tribunal de Contas da União cabe o controle exercido sobre as finanças
públicas, que visa à regulamentação da aplicação dos recursos públicos. Com vistas
a dificuldade existente quanto ao controle das atividades do Estado, no que diz
respeito à administração desses recursos, surge a importância do papel fiscalizatório
do referido Tribunal, ressaltando a relevância da atividade voltada à fiscalização das
contas públicas.
O objetivo do presente estudo surge da necessidade de compreender como
se processa o controle de contas públicas o papel do Tribunal de Contas a
prestação de contas à sociedade e ao ordenamento jurídico. Sobretudo, quanto a
instrumentalidade da função controle que é instituída ao referido Tribunal. Sendo
que constitucionalmente é conferido ao Tribunal de Contas o papel de aplicar a
sanção punitiva aqueles que não se enquadrem dentro dos moldes de uma gestão
adequada. Ao Tribunal de Contas cabe a relevante tarefa de revelar os meios
utilizados para verificação das contas públicas e a possibilidade de instaurar
sindicâncias acerca das ações públicas, levando-se em conta os princípios de
fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial, constantes no artigo 70,
da Constituição Federal.
Abordamos ainda a Lei nº 8.443/92, que estabelece critérios para o
julgamento das contas públicas, que requer a apresentação de contas de forma
clara e objetiva referente aos atos dos gestores públicos. Ressalte-se que a melhor
forma de tutela do patrimônio público deve ser preventiva e não repressiva. Papel
este exercido pelo Tribunal de Contas, utilizando-se os meios cabíveis e melhores
recursos a fim de promover a investigação acerca da gestão dos recursos,
formulando, a partir dos dados coletados, as recomendações mais adequadas,
promovendo o oferecimento de melhores condições de sanar as necessidades da
população.
Face ao exposto, constitui objetivo geral deste trabalho a identificação do
papel do Tribunal de Contas, quanto à gestão daqueles que desviam recursos
públicos, identificando a metodologia aplicada pelo sistema jurisdicional, bem como
a constitucionalidade do papel a ele atribuído.
12
No caso em tela, a pesquisa desenvolver-se-à no campo conceitual e por
tratar-se de uma proposta desenvolvida a partir da observação do desempenho do
papel do Tribunal de Contas quanto à função controle em busca da definição de sua
importância e aplicabilidade, sobretudo no que concerne as possibilidades aplicáveis
a cada caso concreto, foi utilizado o método hipotético-dedutivo, que permite a
formulação de diversas possibilidades frente as situações apresentadas bem como a
busca da melhor solução.
Para tanto, as fontes pesquisadas foram as mais diversas possíveis e, apesar
de tratar-se de um tema atual, nota-se que embora de modo não uniforme, a
doutrina sedimentou alguns parâmetros merecedores de destaque abordados ao
longo do trabalho. Possibilitando assim, a análise das situações apresentadas,
verificando-se a real eficácia para a moralização da gestão do patrimônio público
brasileiro.
13
1
BREVES
CONSIDERAÇÕES
ACERCA
DO
CONTROLE
DE
CONTAS
PÚBLICAS NO BRASIL
1.1 BRASIL COLÔNIA
O controle de contas públicas demanda uma política de fiscalização em que
pesa a intervenção de muitos atores que devem se envolver para a realização da
administração dos recursos. Especificamente no Brasil Colônia vigorou a lógica
mercantilista/metalista conforme se denota das explicações do professor Julio Cesar
Manhães de Araújo1, onde a maior preocupação de Portugal, enquanto colonizador
do país, era de maximizar a sua arrecadação em prejuízo do dispêndio com a então
administração da colônia.
Neste mesmo sentido, implica observar que em contraposição econômica
estava Portugal com a colônia brasileira, uma vez que aquele se encontrava em
diferença nos aspectos financeiros, ou seja, nas trocas comerciais, em relação ao
último.
Quanto ao amparo legal, devotado ao controle da colônia, sabe-se que
naquela época tinha-se apenas os institutos das Ordenações Afonsinas, datando do
ano de 1446, as Manuelinas de 1516 e as Filipinas de 1591, onde se destaca a
emissão do Regimento da Fazenda no período de 1516, segundo o qual era
obrigatório o registro de contratos de arrematação junto ao Rei D Manuel, bem como
a arrecadação e controle total.
Outro tipo de controle de contas pode ser verificado nas Capitanias
Hereditárias, no ano de 1534, por meio da ação de funcionários em favor do Rei, os
quais arrecadavam as quitações alfandegárias, fato que mais tarde foi substituído
pela proclamação dos governadores gerais, com o cargo de provedor-mor de
contas, com vistas a assessorar no âmbito de assuntos fiscais.
Sob a determinação de unificação do sistema de controle de finanças públicas
criou o Rei Felipe II da Espanha o Conselho da Fazenda para complementar o que o
1
ARAUJO, Julio Cesar Manhães de. Controle da atividade administrativa pelo Tribunal de Contas na
Constituição de 1988. Curitiba: Juruá, 2010. p. 119.
14
Rei Felipe IV faria posteriormente, em consolidar os principais sistemas de
regulagem do conjunto de contas dos inadimplentes.
Mais tarde, em 1642, seguiu a instalação de novo controle de contas, em
função da instalação do Conselho Ultramarino por titularidade de D. João IV no fim
do domínio Espanhol. Referido acontecimento, conforme atesta a história foi seguido
da proclamação das Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazenda do
Rio de Janeiro à luz da jurisdição que emanava de Portugal. Tal como se pode
notar, dado o perfil do Brasil em forma de Colônia, todas as leis eram lusitanas,
assim como as finanças públicas seguiam a mesma doutrina.
Na época em apreço, as revogações que aludidas leis sofreram estão
relacionadas ao Erário Régio, onde se verificou a extinção de duas contadorias
relativas a domínios ultramarinos nos termos da portaria de 1807, especificamente
quando da ocupação Francesa e depois com destaque para a exaração da mesma
portaria pela portaria de 1809.
Fato novo na administração das contas públicas da colônia se fez presente
quando da vinda da família real em 1808 para o Brasil. Para tanto, o Erário Régio,
juntamente com o Conselho da Fazenda foram evocados para gerir a execução das
despesas públicas. Mas os efeitos na prática provavam que esse tipo de
coordenação de recursos financeiros era ainda muito tímida, vez que havia uma
necessidade maior que era administrar todos os dados que se referiam ao
patrimônio e fundos públicos, o que remete a idéia que já remanescera na hipótese
de criação de um Tribunal de Contas à época da criação do Conselho de Contas por
teoria do Príncipe Regente.
Importante observar que sob o julgamento de fatores desenvolvidos
economicamente estava a condição do Brasil, no período em que esteve sob o
domínio de Portugal, condição que lhe conferia o nome de Colônia, envolvido em
uma situação fora dos padrões de processo econômico mundial, ou seja, vivendo na
periferia do sistema.
15
1.2 BRASIL IMPERIAL
Cuida-se da transformação do Erário Régio em Tesouro Nacional pela
Constituição Monárquica de 1824, tendo como aquisição de benefícios para o Brasil
os primeiros orçamentos e balanços gerais. No seu fundamento, tal órgão fiscal
representava como parte da organização do Ministério da Fazenda, mas despido de
autonomia. Neste mesmo pensamento os artigos 170 e 172 da Constituição de 1824
é o que melhor ilustram os primeiros orçamentos e balanços gerais:
Art. 170. A receita e a despesa da Fazenda Nacional serão encarregadas a
um Tribunal, debaixo do nome de Tesouro Nacional aonde em diversas
Estações, devidamente estabelecidas por lei, se regulará a sua
administração, arrecadação e contabilidade, em recíproca correspondência
com as Thesourarias, e Autoridades das Províncias do Império.
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda havendo recebido dos outros
ministros os orçamentos relativos às despensas das suas Repartições,
apresentara na Câmara dos deputados, anualmente, logo que esta estiver
reunida, um Balanço Geral da Receita e despesa do Thesouro Nacional do
ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas
públicas do ano futuro, e da importância de todas as contribuições, e rendas
públicas. 2
Apesar da ideia principal a respeito do Tribunal de Contas já encontrar-se
bem disseminada nesta época, não existia de fato o entendimento jurídico
necessário para se alcançar o sentido concreto do conceito de gestão. Nesse
sentido, o Tesouro Nacional assumia o papel de analisar a receita anterior e a
seguinte com o intuito de apenas identificar uma possível diferença porventura
existente.
Concebe-se como primeira iniciativa com vistas à criação do Tribunal de
Contas a ação do Visconde de Barbacena e José Inácio Borges, na época do
primeiro reinado, por meio de um projeto de Lei, que propunha a edição de um
Tribunal de Revisão de Contas, fato que ensejou, posteriormente, a validade da Lei
657, que acabou por fazer valer a criação do então chamado Tribunal do Tesouro
2
Constituição de 1824. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao24.htm. Acesso em 18 out. 2010.
16
Público Nacional, extinguindo este o anterior Erário, por razões que a realidade
apresentava de não concretude e não atendimento à autonomia de um órgão com
independência para atuar em favor do controle das contas públicas em âmbito
externo.
É de se ressaltar que a prática do Tribunal que passou a funcionar ainda fez
parte do rol de discussão, haja vista que, a necessidade era da fiscalização das
contas públicas, característica muito perigosa se considerada a deriva em que as
mesmas ficavam, ou seja, à míngua da vontade de certos governantes. Não
obstante esse temor por parte de Marques de Abrantes que propôs a função
judicante do Tribunal de Contas, a proposta não recebeu atenção nem tampouco
deferimento, devido outra discussão paralela em torno da idéia de elaboração de um
fundamento de Tribunal que pudesse ser baseado na revisão de contas e ao mesmo
tempo fiscalizador das despesas públicas.
Eis que o segundo Reinado traz o sentido Administrativo para a pauta de
discussão e evolução do controle de contas públicas da fase imperial, significando
tal intento a reavaliação da estrutura existente no Ministério da Fazenda, onde
apesar da função ocupada pelo responsável por contas públicas, também as contas
desse mesmo gestor passaria por avaliação a fim de se constatar e realizar uma
reestruturação do Ministério da Fazenda, fato que aconteceu mais tarde em 1844,
enquanto marco na história das contas públicas.
Assim, o que se vislumbrou de novo no Ministério da Fazenda foi a percepção
da Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda, o Tribunal do Tesouro Público e
o Conselho do Fiscal de Contas, que permitiu a teoria distinguir o ato administrativo
da fiscalização. Naquela época fazia parte da competência do Tribunal do Tesouro a
proposta de punição dos que desobedecesse a prestação de contas, onde o
defensor era o Ministro do Império e da Fazenda Manoel Alves Branco, em 1845.
Sucede que a referida proposta não obteve eficácia, tanto que não se encontra
nenhum vestígio seu na jurisdição do atual Tribunal de Contas da União.
Acrescenta-se que para o final da história do Brasil Império importou a adoção
do Tribunal de Contas consoante acolhida de Pimenta Bueno, José de Alencar,
Silveira Martins, Visconde de Ouro Preto e José Alberto.3
3
ARAUJO, Julio Cesar Manhães de. Controle da atividade administrativa pelo Tribunal de Contas na
Constituição de 1988. Curitiba: Juruá, 2010. p. 123.
17
1.3 REPÚBLICA
Tomando por base a discussão a respeito da criação do Tribunal de Contas,
onde duas concepções antagônicas compuseram o cenário de tais discussões, temse: a defesa da criação de um Tribunal que objetivasse o exame de contas públicas
e de outro pólo o combate à negativa da primeira proposta. Mas, com a Constituição
de 1891, tal impasse foi definido, haja vista que, o Tesouro Nacional criado no
período Imperial foi o cerne do que viria a ser o Tribunal de Contas.
Aludida definição tornou-se realidade em virtude de muitas reformas
administrativas que o regime republicano provocou na seara do início da política
republicana, conforme aduz Araújo4, em que se destaca efetivação do Tribunal de
Contas. Por obra de Rui Barbosa, de acordo com relatos da história do Brasil, optouse pela influência européia para o fundamento que rezaria no Tribunal de Contas
pelo que a doutrina Francesa tornava adequados seus princípios de atuação
jurídica, ou seja, revisar atos públicos e ao mesmo tempo julgá-los.
A história apresenta como marco no âmbito jurídico, a criação do Tribunal de
Contas no ano de 1890 por instituição do então Presidente da República Marechal
Deodoro da Fonseca e seu Ministro da Fazenda Rui Barbosa ambos de posse do
decreto 966-A, enquanto dispositivo competente para tal decisão. O efeito que disso
resultaria seria a competência da Corte em início para analisar mensalmente o
movimento de despesas, conferindo os resultados que eram encaminhados para o
Tesouro, ou seja, o total de bens acumulados.
Além dessa perspectiva, não parava por aí a atuação do controle de contas
que se iniciava no período da república, pois ao informar ao legislativo o resumo das
contas, ficava nítido o auxílio prestado pelo Tribunal de Contas ao Parlamento,
característica presente até os dias atuais. Desta medida, a finalidade era punir os
que desviavam recursos sob os princípios da Administração Pública, quais sejam:
autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia.
Logo, o Tribunal, na análise de Araújo5, desde o início da República se impôs
sob a proteção e permissão da Constituição de 1891 à luz do artigo 89, que
4
Idem, p. 122.
ARAUJO, Julio Cesar Manhães de. Controle da atividade administrativa pelo Tribunal de Contas na
Constituição de 1988. Curitiba: Juruá, 2010. p. 124.
5
18
dispunha sobre a nomeação do Presidente do Tribunal de Contas por determinação
do Governo da época.
Assim, a conclusão de que o instituto do Tribunal de Contas guarda relação
com os princípios constitucionais não é velha, pois já muito antes da CF/88 ficaram
evidentes os princípios de outros dispositivos constitucionais, porque o objetivo da
criação do Tribunal de Contas era justamente sua atuação sob o amparo de uma lei
ou fundamento que tivesse o Poder Máximo, onde esse poder não pudesse em
hipótese alguma ser discutido e por isso derrubado.
Aproveitando essa discussão sobre a gênese do Tribunal de Contas, é
imperativo afirmar que o Direito se funda no ideal de que uma norma deve ser
editada com total definição a fim de não oferecer brechas para ser questionada
sobre a sua eficácia e validade. Eis porque os princípios da Administração são
exaltados, ou seja, considerando que os mesmos não oferecem dúvidas quanto a
sua veracidade, pois estabelecem a conduta, em suma, que deverá ser seguido por
todos e por tudo.
Então, os fins a que se destinam os princípios da Administração podem ser
aplicados na Lei, a fim de garantir a legitimidade da mesma. Esse princípio fora
praticado pela Corte que se formou logo no início da República, porque percebeu o
legislador daquela época que ao instituir o tipo de competência superior com ênfase
em matéria constitucional ficaria a lei resguardada de qualquer desvio.
Resta chamar atenção para um dos acontecimentos que norteou a atuação
inicial do Tribunal de Contas, no que por ordem do Presidente Floriano Peixoto, o
Ministro da Viação deveria nomear o irmão do ex-presidente como servidor público,
segundo regime da ilegalidade de despesa pública, pois seriam concedidas
vantagens financeiras ao empossado no cargo. Em resposta, o Tribunal de Contas
da União negou promoção de tal intento, o que provocou modificações nos
dispositivos legais por Floriano Peixoto pela edição de decretos que impugnaram a o
registro e fiscalização prévia à apreciação do Congresso Nacional.
A situação que veio a ter efeito posteriormente a esse acontecimento mostrou
outro tipo de consentimento em que pesou a obrigação de prestação de contas por
todos que gerissem recursos públicos por meio de exame prévio e posterior da
atividade administrativa. É certo observar que as forças de Leis consideradas para
19
tal estavam fundamentadas na 3.421/1917 e a 3454/1918, segundo as quais
funcionava um Ministério Público para atuar na prestação de Contas.
Acresce-se a essa temática que no tempo compreendido entre 1893 e 1934
consagrou-se o controle financeiro preventivo de registros de prestação de Contas
junto à Corte. Com base nisso, pressupôs a lógica do ordenamento jurídico a
competência jurisdicional da Corte para julgar as contas dos responsáveis pelo
dinheiro público.
Porém, a revolução de 1930 produziu muitas modificações no que tange à
competência que adquiriu o Poder Executivo sobre a legislação por decretos que
influenciaram a extinção de muitas das atribuições do Tribunal de Contas, dentre os
quais, tem-se por principal a permissão para se efetivar o registro em momento
posterior da elevação da receita, com efeito da despesa realizada.
Destaque para a posição que o TCU recebeu na Constituição de 1934 nos
artigos 99 a 102, sendo-lhe atribuído o papel de cooperador das atividades
governamentais. O artigo 99 destacou a continuidade do Tribunal de Contas e a
responsabilidade de acompanhar a execução orçamentária, julgando as contas dos
responsáveis e bens públicos e artigo 100 atribuiu as mesmas funções dos Ministros
de Suprema Corte à atividade dos ministros no geral.
À época de 1934, a atividade fiscalizatória do Estado funcionou da seguinte
maneira: por meio do retorno do registro prévio das contas públicas percebia-se a
eficácia do contrato e de modo contrário, ou seja, em se recusando o registro, a
execução era impedida. Assim era o teor do § 1º: estando o pagamento a onerar a
Fazenda, deveria ser objeto de registro prévio junto à Corte. As recusas de registros
poderiam ser no seguinte: caráter absoluto e caráter relativo para que ambos
produzissem efeitos jurídicos. São esses efeitos jurídicos que mais tarde
constituíram a procedência fiscalizatória estatal.
Acerca da atuação dos órgãos em prol da fiscalização estatal de contas
públicas, ficava estabelecido que em se recusando um registro por erro, ficava o
impedimento, mas se caso houvesse outra razão que não esta, poderia um
despacho do Presidente da República solucionar o feito, cabendo ao Tribunal
registrar a despesa sob reserva.
20
1.4 MODELO ATUAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Em se tratando de uma discussão política, também a Administração do Brasil
em 1988 demonstrou grande revolução, no que modificou a burocracia para a
gerencial. Esse processo que pode ser chamado de decisório, em razão da estrutura
digna de ser demonstrada à luz das considerações atuais, foi organizado em razão
da necessidade de Fiscalização da República Federativa do Brasil.
Sob o entendimento de Ribeiro6, está claro que Tribunal de Contas é a parte
da Instituição que tem suas atribuições oriundas da Carta Política, isto é, seus
Ministros, a organização e atribuições constitucionais do Tribunal. Deste modo, é
verdade que estruturalmente o Tribunal de Contas da União (TCU) é considerado o
órgão auxiliar do Congresso Nacional, tendo por atividade principal controlar
externamente os diversos poderes. Sua sede está em Brasília, Distrito Federal e
suas representações jurídicas estão distribuídas nas capitais de cada Estado
brasileiro. Alcança sua dependência qualquer pessoa que possua bens ou valores
públicos da União ou ainda que tiver dado prejuízo ao Erário Federal7.
O corpo do TCU é constituído de nove Ministros e três Auditores, onde a
escolha dos Juízes é feita por meio da votação na proporção de 1/3 pelo então
Presidente da República. Faz parte da concorrência a uma das três vagas Auditores,
membros do Ministério Público e uma de livre escolha do Presidente e 2/3 do
Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal) e Auditores
deverão ser nomeados por concurso público.
Sobre o procedimento de investiduras nos cargos do TCU, tem-se:
A natureza das dos cargos de Ministros e Auditores é vitalício, só podendo
ser nomeado para esses cargos brasileiros natos, maiores de 35 anos e
menores de 65 anos, com idoneidade moral e reputação ilibada,
conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de
Administração pública e exercício por mais de dez anos de função ou
8
atividades que exijam os conhecimentos mencionados .
6
Ribeiro, Renato Jorge Brow. Controle externo da administração pública federal no Brasil. Rio de
Janeiro: América Jurídica, 2002. p. 73.
7
Ribeiro, Renato Jorge Brow. Controle externo da administração pública federal no Brasil. Rio de
Janeiro: América Jurídica, 2002. p. 73.
8
Idem, p. 74.
21
As conclusões do TCU obedecem a três colegiados: plenário, a esfera
máxima, a primeira e a Segunda Câmara para agilizar o andamento dos feitos.
Assim, é o Ministro Relator que faz o controle e a fiscalização de acordo com sua
especificidade. Uma esfera adjacente, trabalhando sob a denominação de
Procurador-Geral, três Subprocuradores Gerais e quatro procuradores pode ser
encontrada na Justiça que trabalha juntamente com o TCU.
A partir da Constituição Federal de 1988, os Tribunais de Contas tiveram seu
papel enfatizado, sua jurisdição e competência
ampliadas, suas
funções
englobariam a partir daí o auxílio ao Congresso Nacional, exercendo a função
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à
economicidade, bem como quanto à fiscalização da aplicação das subvenções e da
renúncia de receitas.
Nos capítulos seguintes, trataremos do papel conferido ao Tribunal de Contas
no que diz respeito à missão de exercer o controle de externo da atividade
administrativa, tendo este controle garantia da eficácia dos sistemas, sobretudo,
como garantidor do atingimento de metas essenciais para a sobrevivência das
organizações. 9
9
Ribeiro, Renato Jorge Brow. Controle externo da administração pública federal no Brasil. Rio de
Janeiro: América Jurídica, 2002. p. 5.
22
2 O PAPEL FISCALIZATÓRIO DO TRIBUNAL DE CONTAS
Trata-se do tipo de controle exercido in loco da contabilidade nas contas
públicas, vez que na história da humanidade tal sentido revelou-se como uma
constância de pareceres que, por sua vez, regulavam a aplicação de recursos
despendidos pelas pessoas em todas as épocas da vivência humana. Por conceito
de controle depreende-se:
Com o advento de uma sociedade que passa a organizar seus processos
de trabalho e relacionamentos com base em estruturas e métodos
informacionais, é claro que as organizações que cuidam do controle
administrativo têm de repensar seus métodos e técnicas de atuação. O
controle, em última análise, nada mais é que comparar as informações
coletadas com modelos construídos que indicariam os objetivos desejados
ou desejáveis. Desta forma, mudanças no processo produtivo e de
comunicações que favoreçam o fluxo de informações vão inevitavelmente
tornar o controle mais fácil, rápido e direto, o que produz a redução dos
escalões administrativos voltados para o controle burocrático
(Descentralização com Delegação de Competências e Redução de níveis
hierárquicos) e surge a necessidade de desenvolver formas de controle
gerenciais com natureza estratégica (Gestão Estratégica).10
Aduz o referido autor que os princípios próprios da Administração Pública,
para alcançar a sua efetividade e eficácia, enquanto virtudes atribuídas ao
funcionário público não poderá ser mais evitada e nem tampouco fugir de sua real
meta, pois a atualidade apresenta, por meio de sua evolução, os meios necessários,
sendo estes informacionais, para que a delegação do ofício ocorra de maneira a
extinguir a face burocrática do Estado. É justamente esse o intuito de que se reveste
a atividade de controle, em não permitir o aumento de hierarquização dentro da
administração pública, produzindo novos modelos de estruturas organizacionais que
poderiam provocar o desperdício de contas públicas.
Sobre o controle da Administração Pública encontra-se o seguinte
esclarecimento:
Controlar o modo como se administram e se aplicam recursos hauridos das
pessoas não é algo inédito na história da humanidade; antes se revela
como uma constante, variando somente quanto à amplitude desse controle.
10
Ribeiro, Renato Jorge Brow. Controle externo da administração pública federal no Brasil. Rio de
Janeiro: América Jurídica, 2002. p. 5.
23
Mas sua existência é inerente até mesmo às organizações políticas
11
seminais da história do homem.
Ocorre que controlar é o mesmo que fiscalizar na visão da doutrina jurídica e
para as demais demonstrações em conceituá-lo, acha-se pertinente notar a sua
trajetória perante a história que aconteceu da seguinte forma:
A fiscalização adequada da atuação do Poder Público não é uma novidade
nos Estados modernos. Na história da humanidade há registros de
iniciativas de controle dos atos do Estado desde a antiguidade. Demais
disso, no evoluir da história da humanidade, controle e poder nem sempre
estiveram associados. Desde a Pérsia, a Fenícia, indo até o Egito, já se
cunhavam ferramentas de controle da gestão estatal, uma vez que os
dinheiros públicos nunca foram imunes a malversação de seus
administradores. É inegável que esse controle era levado a efeito por meios
adequados às vicissitudes de cada povo. 12
Quer o autor ressaltar por meio da abordagem sistêmica em combinação com
a historicidade da administração e seus requisitos, que já na antiguidade, havia a
margem de riscos de uma possível má administração de bens, quais sejam os
públicos, já que a própria ciência da administração possui em seu escopo garantias,
por meio de seus princípios, para que todo e qualquer controle ou fiscalização não
permita nenhuma falha de aplicação de recursos que não pertencem ao governo e
sim à representação de todos os direitos do ser humano em sua essência. Ressaltase que com base nessa última afirmação, a história da gestão de recursos na
história da evolução do homem, nem sempre obedeceu a uma lógica de
honestidade, pois em seu princípio, o governante tratou de empreender o negócio da
máquina estatal em benefício próprio, principalmente porque não havia no referido
momento a regulamentação que tem como função fiscalizatória a norma
administrativa, tal qual a do Tribunal de Contas da União na atualidade.
Outra versão da história citada demonstra que na história do Egito, ou seja,
3200 anos antes de Cristo, já se ouvia falar de arrecadação dos tributos em
conseqüência da ação fiscalizadora feita pelos escribas, onde se destaca o Código
11
ARAUJO, Julio Cesar Manhães de. Controle da atividade administrativa pelo Tribunal de Contas na
Constituição de 1988. Curitiba: Juruá, 2010. p. 29.
12
Idem. p. 29
24
de Manu, segundo o qual se vislumbrou alguma legislação referente à administração
financeira e fiscalização para a Índia.
Insta observar que, a relevância do papel do Tribunal de Contas é devida,
justamente pelo seu potencial em evitar certos abusos que tornam o administrador
ou gestor público inapto para o cargo ou confiança segundo os padrões da
normatização da Administração Pública. Entende-se que com isso, que tais abusos
são meios forjados de que se valem os funcionários desonestos para tentar
desequilibrar e desviar o verdadeiro sentido do papel da Administração em garantir
uma vida digna e direitos fundamentais ao ser humano.
Em resposta a essa dificuldade de reunir esforços entre a administração
patrimonial pública para controlar as atividades do Estado instituiu-se o Direito
Administrativo em prol da aplicação de recursos de maneira correta, negando uma
possível situação de não justificativa de gastos em função da confusão que alguns
governantes fizeram a respeito da troca de poder do Estado pelos seus interesses
individuais.
Neste pensamento, admitem alguns autores, como Jorge Ulisses Jacoby13
que em se tratando de investigar o papel fiscalizatório do Tribunal de Contas cumpre
dar prioridade à abordagem de função ao invés de controle, vez que a primeira
abarca todo o sentido da verdadeira compreensão acerca do que seja, em aspecto
mais complexo, o papel da atividade fiscalizatória das contas públicas. Seria na
prática uma análise voltada para a natureza de ordenação e avaliação de
cumprimento de objetivos consoante normas da Administração. Sobre esse aspecto
elucida-se:
Em todas as organizações e para todas as atividades, o processo básico de
controle utiliza praticamente as mesmas fases: a obtenção de padrões
fixados nos planos, a avaliação do desempenho, a correção dos desvios. A
essência está na verificação, trazendo subjacente uma análise comparativa
14
de conteúdo axiológico, com os consectários que lhe são inerentes.
O entendimento que se pode extrair das referidas considerações é o que se
atém à administração de bens patrimoniais, conquanto a verificação da realização
13
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. Belo
Horizonte: Fórum, 2003.
14
TIBÚRCIO, Caio Cesar: O papel específico do controle interno e a sua relação com o controle
externo. In SEMINÁRIO NACIONAL DE CONTROLE, Nov. 1999, Brasília. P. 4.
25
de finalidades dos objetivos propostos pela gestão constitui a adequação dos
princípios e o atingir da qualidade do fundamento para o qual se delegou o cargo
gerencial do funcionário público.
Justifica a abordagem da função em vez de controle o nobre comentário de
Fernandes15 em que enseja a evidenciação da natureza da primeira, sob pena do
estudo versar sobre o objeto. Desta feita, o autor acredita que a dinâmica que reside
na atuação da fiscalização do Tribunal de Contas deve ter uma lógica de
acontecimentos, logo não se pode negar a sua origem para depois haver a
compreensão da sua final dedução.
Deve-se empreender procedimentos para colocar em prática tal fundamento
constitucional. Sendo que a organização dos mesmos constituem-se como atos de
gestão. Toda essa sistemática explica o interesse do direito administrativo em atuar
junto ao processo do estado, bem como controlar as contas públicas, tendo como
obrigação do TCU a prestação de contas à sociedade e ao ordenamento jurídico.
Neste
sentido
valem
as
considerações
da
doutrina
acerca
da
instrumentalidade que tomou conta do processo legal de fiscalização do Estado
sobre as contas públicas:
É alinhada a noção de que o processo evoluiu para um conceito focado na
sua instrumentalidade, numa projeção mais ampla do fenômeno, que passa
a ser entendido como um processo autônomo, empregado pelo Estado
16
“para eliminando o conflito, devolver a paz à sociedade, a paz desejada.
2.1 ATUAÇÃO DA FUNÇÃO CONTROLE
Compreende-se como sinônimo de prática da fiscalização dos Tribunais de
Contas a apreensão do objeto da função controle na idade contemporânea, onde a
doutrina de Fernandes17 é feliz em afirmar que: são assim instrumentos da função a
15
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. Belo
Horizonte: Fórum, 2003. p. 32
16
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 12. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2002. p. 566.
17
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. Belo
Horizonte: Fórum, 2003. p. 33.
26
revisão dos atos, a admoestação e a punição dos agentes, sempre visando a
reorientação do que está em curso, para obter o aperfeiçoamento.
Entender a função controle implica estabelecer o porquê da fiscalização das
contas públicas e como isso acontece. A resposta pode ser encontrada na carência
que a sociedade possui em conhecer do desempenho da administração pública,
porque disso depende a determinação dos fins concedidos pela Constituição Federal
de 1988. O rol peculiar de atribuições do Tribunal de Contas demonstra o papel
principal do TCU, no que infere:
Além da co-natural tarefa de auxiliar o parlamento na fiscalização das
contas do estado em seu aspecto macro, e de exercer o controle externo
quanto à atuação dos agentes públicos especificamente voltados à
execução orçamentária e também dos particulares que se relacionem
juridicamente com a Administração, e que utilizem, arrecadem, guardem,
gerenciem ou administrem recursos públicos, o Tribunal ainda desempenha
tarefas que foram peculiarmente conferidas, quais sejam: a de responder a
18
consultas formuladas por agentes e órgãos que sejam a tanto legitimados.
A menção das tarefas relativas ao Poder conferido ao Tribunal de Contas pela
Constituição Federal de 1988 enfatiza e fortalece o motivo que levará o mesmo a
aplicar sanção punitiva aos quantos forem que denegrir os princípios próprios da
Administração Pública por não se enquadrarem nos requisitos de uma gestão
idônea. O autor Araújo19 ressalta que o papel do TCU não deve ser confundido com
punição ou sanção, mas tão somente o promotor do enfrentamento de situações em
que o agente público tenha atraído com sua má conduta. Seria mais de prevenção
do que punição o controle exercido pelo TCU que almeja apenas aplicar a Lei.
Todavia, esclarece-se que o objetivo da atuação da função controle pelo
Tribunal de Contas da União é não contrariar a confiança do Poder público que lhe
fora atribuído, visto que sua confiabilidade não deve ultrapassar apenas a menção
das normas, ao passo que na prática deverá praticar o processo de fiscalização que
consiste em: julgamento das contas, apreciação da legalidade, apuração da
responsabilidade do gestor público, a informação técnico jurídica, a tomada e a
prestação de contas, a auditoria e a inspeção, a distinção entre processo de
18
ARAUJO, Julio Cesar Manhães de. Controle da atividade administrativa pelo Tribunal de Contas na
Constituição de 1988. Curitiba: Juruá, 2010. p. 29.
19
Idem. p. 25
27
denúncia e representação, a questão do sigilo, enfrentada pelo STF (Superior
tribunal Federal) e o modo propedêutico da Corte.20
A execução também faz parte do tipo de atuação do controle do Tribunal de
Contas da União, em que vigoram as decisões proferidas. Consecutivamente a
execução ocorre em função de tornar real o que foi decidido anteriormente, em
conformação com a norma. Já o controle do TCU, a título de curiosidade e
conhecimento, quem faz é o Poder Judiciário, assim como a contenciosidade da
Administração pertence ao sistema herdado da França.
É de se ver que uma avaliação ampla a respeito do contexto a que pertence a
atuação da função controle do TCU, revelará quão importante são os meios que são
utilizados para verificação da eficiência das contas públicas e o potencial de amplo
domínio para instaurar sindicâncias acerca das ações promovidas por articulações
do Estado.
Neste aspecto impositivo do Poder delegado ao Tribunal de Contas, segundo
o autor Araújo21 é positivo, quando diz que o papel da Corte está acima de qualquer
ato desonroso e destaca a punição aos atos exorbitantes feita pelo Poder Judiciário.
Lógica é a influência que permeia a atuação de controle do TCU pelo
Judiciário, posto que decide a coisa julgada e qualquer demanda de ordem e
competência de julgamento da legalidade. Isto acontece em razão da evocação da
Constituição de 1988 em responsabilizar a seara do Judiciário para julgar as
questões relativas à atuação estatal. Lembrando que o controle dos atos
administrativos dos órgãos pertence ao TCU, ao mesmo tempo em que o Judiciário
aprecia os que estão em auxílio ao Parlamento.
O enfoque geral dado ao TCU, numa atitude para avaliar seu grau de
comprometimento com a atuação do Estado pode ser verificado na passagem:
As Entidades de Fiscalização Superior têm responsabilidade com a
avaliação do funcionamento administrativo das diversas unidades do
Aparelho do Estado por serem estruturas técnicas auxiliares dos diversos
Poderes Legislativos, e porque grande parte do mau funcionamento do
estado não funciona, necessariamente, no campo do ilícito, e sim, na conta
22
do desperdício. (RIBEIRO, 2002, p. 60).
20
Ibidem. p. 26.
ARAUJO, Julio Cesar Manhães de. Controle da atividade administrativa pelo Tribunal de Contas na
Constituição de 1988. Curitiba: Juruá, 2010. p. 26.
22
RIBEIRO, Renato Jorge Brow. Controle externo da administração pública federal no Brasil. Rio de
Janeiro: América Jurídica, 2002. p. 60.
21
28
Fala-se muito da Lei de Política Fiscal ou da execução orçamentária que tem
sido matéria de grande interesse para as discussões referentes às políticas
promovidas pelo governo a fim de equacionar as contas públicas, de maneira a
evitar os altos índices de gastos públicos, o que o impede de desenvolver uma ação
social voltada a transparecer pareceres como reflexos dos princípios da
Administração Pública.
2.2 PRINCÍPIOS JURISDICIONAIS EMPREGADOS NOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Os primeiros princípios, citados a seguir, tratam da aplicação dos processos
desenvolvidos nos tribunais de contas, os seguintes, abordam a proteção perante os
mesmos, analisados sob o ponto de vista da jurisdição.
Levando-se em conta que jurisdição está diretamente ligada a poder,
ligaremos a este conceito o Estado Democrático de Direito, que corresponderá ao
princípio da motivação, pois trará a idéia de limite à ação do poder arbitrário.23
2.2.1 Motivação
Na própria Constituição Federal figura o princípio da motivação nas decisões
judiciais e administrativas dos tribunais, embora que não expressamente, as
decisões do Tribunal de Contas24 o considera de forma evidente, conforme as
normas internas que já compelem a motivação.
23
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. Belo
Horizonte: Fórum, 2003. p. 173
24
O art. 73 autoriza o Tribunal de Contas da União a exercer as competências reservadas ao poder
judiciário no art. 96, sendo que o princípio da motivação está no art. 93, inc. X.
29
A ideia central neste princípio baseia-se ao limite à ação do poder arbitrário,
conforme Lucia Valle Figueiredo, citando Betham, ensina: “good decisions are such
decisions for which good reasons can be girven”.25
2.2.2 Princípio da lealdade processual
O referido princípio refere-se a questões morais, especialmente, da ética,
requisitando-se que os envolvidos no referido processo submetam-se ao dever da
probidade. Tal conduta é impositiva tanto para os envolvidos no processo quanto
para os acusados e envolvidos em geral.26
2.2.3 Princípio do livre convencimento do julgador
Inicialmente a jurisdição permite que, na apreciação das provas, tivesse o juiz
liberdade de alcançar a verdade, segundo provas apresentadas num sistema que
distribui e impõe às partes o ônus da prova.
No caso da jurisdição de controle, também vigora o princípio do livre
convencimento do julgador, que visará a verdade material em oposição à verdade
formal, corrente no processo civil ordinário. Assim, os julgadores dos tribunais de
contas, além do julgamento comum, segundo os princípios da legalidade, devem
ainda avaliar os atos segundo a legitimidade e a economicidade, sendo, por isso, o
julgamento de contas importante ferramenta na materialização do princípio da
eficiência.
25
Ou em vernáculo: “boas decisões são aquelas para as quais boas razões podem ser dadas”.
FIGUEIREDO, Lúcia Valle: Curso de direito administrativo, São Paulo: Malheiros, 2. ed., 1995, p. 47.
26
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. Belo
Horizonte: Fórum, 2003. p. 174
30
2.2.4 Princípio da legalidade
Cabe ressaltar que este princípio, norma básica da Constituição Federal, atua
tanto na esfera da definição da jurisdição, sobre o órgão, como sobre o processo,
bem como na perspectiva formal como material. Visto que o pressuposto para a
existência da jurisdição de controle decorre de expresso mandamento constitucional,
tem-se que advém da mesma fonte o âmbito da jurisdição e sobre quem ela se
exerce.
Conforme preceitua FERNANDES:27
“O princípio da legalidade, atuando como princípio da jurisdição, delimita o
poder de aplicar o direito objetivo. A repartição desse poder é a
competência.
Como vetor da jurisdição tem as seguintes práticas:
- definição objetiva do órgão ou poder que a exerce;
- definição da exclusão dos demais órgãos. Isso porque, ao contrário do que
ocorre com a competência legislativa, é impossível existir jurisdição
concorrente. Se um órgão é, outro necessariamente não é.
- obrigatoriedade do exercício do poder-dever jurisdição. Exemplo clássico
dessa última perspectiva é o instituto da reclamação, ao qual
expressamente se refere a Constituição Federal quando alude ao Supremo
28
Tribunal Federal.”
2.2.5 Princípio da segurança jurídica
Diretamente relacionado com o princípio da legalidade, possui a importante
força de dar aos cidadãos a convicção de que determinadas relações ou situações
jurídicas não serão alteradas por motivos circunstanciais.
Procura estabelecer as dimensões jurídicas da segurança, na busca de
satisfazer uma das necessidades básicas do ser humano, situando-se entre as
garantias fundamentais do estado de direito.
Conforme a Lei nº 9.784/99:
o
Art. 2 A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
27
28
Idem. p. 507.
BRASIL. Constituição (1988), art. 102.
31
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse
público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre
outros, os critérios de:
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de
nova interpretação (grifo da autora). 29
Assim, na referida norma regulamentadora, tendo em vista, sobretudo, à
proteção dos direitos dos administradores e ao melhor cumprimento dos fins da
administração, estabelece no art. 54, que:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
30
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
O que representa essencial garantia para os administrados, que situam a
administração em descompasso com o tempo, no que tange ao cumprimento de
obrigações e na prática de atos que lhe competem. 31
2.2.6 Princípio do juiz natural
Conforme preceitua o art. 5º, inc. XXXVII:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
(...)
XXXVII - não haverá juízo ou tribunal de exceção; 32
29
Lei nº 9.784/99, Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L9784.htm.
Acesso em 18 out. 2010.
30
Lei nº 9.784/99, Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L9784.htm.
Acesso em 18 out. 2010.
31
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. Belo
Horizonte: Fórum, 2003. p. 509.
32
Constituição Federal de 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em 18 out. 2010.
32
Este princípio
garante o
Estado
Democrático de
Direito, como
a
imparcialidade do julgador e regras previamente estabelecidas para a definição de
qual será o órgão julgador.
Para a jurisdição do controle significa que, verificada a ocorrência do
pressuposto da competência, haverá o império inafastável do julgamento das contas
pelo tribunal de contas.
2.2.7 Princípio do contraditório e da ampla defesa
A Magna Carta assegura aos litigantes em processo judicial ou administrativo,
e aos acusados em geral, o direito ao contraditório e da ampla defesa, bem como a
utilização dos meios e recursos a ele inerentes.
No que diz respeito às contas julgadas pelo tribunal de contas, a aplicação do
princípio do contraditório, consiste na obrigação do juiz, em razão do seu dever de
imparcialidade, de ouvir a outra parte do processo, denominado também de princípio
da audiência bilateral.
O que dá sustentação à teoria geral do processo, ressaltando que sua
inobservância acarreta a nulidade do ato, ressalvadas as exceções expressamente
admitidas em lei.
2.2.8 Princípio da eventualidade
Este princípio responde a várias questões sobre a oportunidade de oferecer
argumentos, fatos e documentos relativos à defesa. Aqui, o citado deve na sua
resposta apresentar todas as deduções de mérito e, ainda, as relativas à
regularidade e ao desenvolvimento válido do processo, cumulativamente, no prazo
estabelecido para resposta.
33
Como exemplo desse princípio, na resposta, pode o citado arquir a nulidade
da citação, a suspeição do relator e, no mérito, negar a autoria do fato contra si
imputado.33
2.3 O LEGADO DEIXADO AO TRIBUNAL DE CONTAS PELA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL DE 1988
É indiscutível que a herança herdada pelo TCU, por origem da lei Máxima,
tem por fundamento a organização e inteira responsabilidade das contas públicas
que repousam sobre os Direitos da pessoa humana, sem o qual não será possível o
cumprimento da democracia e do mais lídimo direito positivo. Neste caso, para
compreender perfeitamente a moral jurídica que ora se apresenta, tem-se por
premissa básica que a Administração Pública é o próprio Estado configurado como o
represente de todos os Direitos.
Assim, o tipo de governo adotado no Brasil, bem como o regime pertinente
aceitaram como afirmação da democracia a república que, por sua vez, entende o
TCU como um instituto jurídico que tem por obrigação prestar contas sobre a
organização interna e as atividade desse mesmo Estado de que tanto se falou.
De outra forma, não é difícil compreender que os fins concebidos pela
Constituição federal de 1988 são consumados pelo TCU, o que revela a importância
de um órgão como este que se destina, todavia, à tarefa de auxiliar o
parlamentarismo na fiscalização de contas do Estado de maneira abrangente no que
se refere às ações dos agentes públicos, que são responsáveis pela execução
orçamentária do País, ou seja, o aspecto macro.
Ademais, não se deve esquecer, sob qualquer hipótese, que a Constituição
Federal de 1988 elegeu a Lei de Responsabilidade Fiscal também como um dos
princípios da Administração porque por meio da transparência de normas do aludido
33
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. Belo
Horizonte: Fórum, 2003. p. 526
34
dispositivo aplicam-se as devidas sanções àqueles que desejarem fazer parte do rol
de corrupção e a não sustentabilidade da economia brasileira.
Ouçam o que os artigos 70 a 75 da Constituição Federal de 1988 prevêem
com relação à questão administrativa:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 04/06/98).
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido
com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,
mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a
contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de
pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as
melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório
Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante
de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de
investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá
solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco
dias, preste os esclarecimentos necessários.
§ 1º - Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes
insuficientes, a Comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo
sobre a matéria, no prazo de trinta dias.
§ 2º - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que
o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública,
proporá ao Congresso Nacional sua sustação (....)
Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem
sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o
território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art.
96. .
§ 1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre
brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos. (....)
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
35
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de
Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas da União. (....).
Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à
organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos
Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de
Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de
34
Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.
Perante alegações e ensinamentos diversos da Carta Magna, acredita-se que
a CF/88 em comparação às Constituições anteriores, apresentou doutrina muito
diversa, pois inovou ao acrescentar os princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência no artigo 37 e conforme lembrou Alexandre de
Moraes35, os artigos 70 e 74 também se referiram aos limites impostos de prática
administrativa pelo agente público. Desse modo, é a expressão máxima dos direitos
e garantias da pessoa humana, porque ao contemplar essas regras, o Estado pode
recuperar a máquina estatal e a partir disso empreender outros esforços para
realizar progressos na área social.
Observa-se que os recursos a serem geridos são considerados como bem
comum, pois a Constituição Federal se posiciona a respeito, definindo que são
interesses coletivos porque se dirigem a todos. Ademais, um comentário à luz de
determinação da Constituição Federal de 1988, é oportuno:
A administração pública pode ser definida objetivamente como a atividade
concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses
coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos
quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.
34
35
BRASIL. Constituição (1988), arts. 70 a 75.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 23 ed. São Paulo: Atlas, 2009. p. 319.
36
2.4 O PAPEL DA LEI 8443/92
O dever de prestar contas daquelas pessoas que manejam com o capital
público é reconhecido por várias constituições, não só as do Brasil. Esse dever se
justifica na própria necessidade de manutenção do Estado, pois caso os seus
agentes confundam a instituição estatal com seu patrimônio privado, graves
problemas poderão ocorrer na gestão pública. O descumprimento das normas e
programas orçamentários é uma das grandes causas do déficit público do Estado
brasileiro.
Ainda sobre a importância do Tribunal de Contas para a consolidação da
democracia, expõe que a fiscalização exercida pelo controle externo representa a
essência de um Estado Democrático de Direito, pois com ela completa-se um ciclo
de participação popular (por meio de seus legítimos representantes). Esse ciclo se
inicia com a votação do orçamento, passa pela criação das leis que disciplinam a
aplicação dos recursos e se fecha com a fiscalização legislativa de sua regular
execução e aplicação.
Cabe ressaltar que a melhor forma de tutela do patrimônio público é a
preventiva e não a repressiva. Essa forma de tutela tem sido muito bem exercida
pelos Tribunais de Contas. Não se deve deixar de destacar a função pedagógica ou
orientadora exercida pelos Tribunais de Contas, pois estes têm como missão
prioritária prevenir desvios ou irregularidades muito mais do que punir responsáveis
pela prática de atos ilegais.
A função primeira dos Tribunais de Contas deve ser: apoiar e orientar aqueles
que manejam o capital público, elucidando a interpretação da legislação e o
cumprimento dos planos governamentais. Entretanto, é essencial a fiscalização para
a apuração de possíveis irregularidades daqueles que derem causa à perda, ao
extravio ou a outra irregularidade de que resulte dano ao erário. Muitos danos ao
erário não advêm de desvios ou corrupção, mas também de práticas administrativas
viciadas e equivocadas que se revelam antieconômicas.
Os Tribunais de Contas, desde que não transcendam as suas competências
e as leis, podem expedir normas de controle externo para exercer, com eficiência, as
atividades para as quais foi designado, conforme os artigos 1º e 2º.
37
Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete,
nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta Lei:
I - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes da União e
das entidades da administração indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte dano ao Erário;
II - proceder, por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso
Nacional, de suas Casas ou das respectivas comissões, à fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das unidades
dos poderes da União e das demais entidades referidas no inciso anterior;
III - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
República, nos termos do art. 36 desta Lei;
IV - acompanhar a arrecadação da receita a cargo da União e das
entidades referidas no inciso I deste artigo, mediante inspeções e auditorias,
ou por meio de demonstrativos próprios, na forma estabelecida no
Regimento Interno;
V - apreciar, para fins de registro, na forma estabelecida no Regimento
Interno, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na
administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo poder público federal, excetuadas as nomeações para cargo
de provimento em comissão, bem como a das concessões de
aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores
que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
VI - efetuar, observada a legislação pertinente, o cálculo das quotas
referentes aos fundos de participação a que alude o parágrafo único do art.
161 da Constituição Federal, fiscalizando a entrega dos respectivos
recursos;
VII - emitir, nos termos do § 2º do art. 33 da Constituição
Federal, parecer prévio sobre as contas do Governo de Território Federal,
no prazo de sessenta dias, a contar de seu recebimento, na forma
estabelecida no Regimento Interno;
VIII - representar ao poder competente sobre irregularidades ou
abusos apurados, indicando o ato inquinado e definindo responsabilidades,
inclusive as de Ministro de Estado ou autoridade de nível hierárquico
equivalente;
IX - aplicar aos responsáveis as sanções previstas nos arts. 57 a 61
desta Lei;
X - elaborar e alterar seu Regimento Interno;
XI - eleger seu Presidente e seu Vice-Presidente, e dar-lhes posse;
XII - conceder licença, férias e outros afastamentos aos ministros,
auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, dependendo
de inspeção por junta médica a licença para tratamento de saúde por prazo
superior a seis meses;
XIII - propor ao Congresso Nacional a fixação de vencimentos dos
ministros, auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal;
XIV - organizar sua Secretaria, na forma estabelecida no Regimento
Interno, e prover-lhe os cargos e empregos, observada a legislação
pertinente;
XV - propor ao Congresso Nacional a criação, transformação e
extinção de cargos, empregos e funções de quadro de pessoal de sua
secretaria, bem como a fixação da respectiva remuneração;
XVI - decidir sobre denúncia que lhe seja encaminhada por qualquer
cidadão, partido político, associação ou sindicato, na forma prevista nos
arts. 53 a 55 desta Lei;
XVII - decidir sobre consulta que lhe seja formulada por autoridade
competente, a respeito de dúvida suscitada na aplicação de dispositivos
legais e regulamentares concernentes a matéria de sua competência, na
forma estabelecida no Regimento Interno.
38
§ 1° No julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete, o
Tribunal decidirá sobre a legalidade, de legitimidade e a economicidade dos
atos de gestão e das despesas deles decorrentes, bem como sobre a
aplicação de subvenções e a renúncia de receitas.
§ 2° A resposta à consulta a que se refere o inciso XVII deste artigo
tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou
caso concreto.
§ 3° Será parte essencial das decisões do Tribunal ou de suas
Câmaras:
I - o relatório do Ministro-Relator, de que constarão as conclusões da
instrução (do relatório da equipe de auditoria ou do técnico responsável pela
análise do processo, bem como do parecer das chefias imediatas, da
unidade técnica), e do Ministério Público junto ao Tribunal;
II - fundamentação com que o Ministro-Relator analisará as questões
de fato e de direito;
III - dispositivo com que o Ministro-Relator decidirá sobre o mérito do
processo.
Art. 2° Para desempenho de sua competência o Tribunal receberá, em
cada exercício, o rol de responsáveis e suas alterações, e outros
documentos ou informações que considerar necessários, na forma
estabelecida no Regimento Interno.
Parágrafo único. O Tribunal poderá solicitar ao Ministro de Estado
supervisor da área, ou à autoridade de nível hierárquico equivalente outros
36
elementos indispensáveis ao exercício de sua competência.
O Tribunal de Conta da União abrange em todo território nacional e têm
responsabilidades com a avaliação do funcionamento administrativo das diversas
unidades do aparelho estatal, por serem estruturas técnicas auxiliares dos diversos
Poderes Legislativos, bem como porque grande parte do mau funcionamento do
Estado não permanece, necessariamente, no campo do ilícito, e sim, na conta do
desperdício.
É importante frisar que a Constituição de 1988 inovou ao conceder vastos
poderes aos Tribunais de Contas, conforme dispõe o art. 71, da CF/88. Entretanto, o
objeto do presente estudo não é analisar toda a competência exercida pelos
Tribunais de Contas, diante das complexidades exigidas. Tem-se por objeto, nesse
trabalho, ressaltar que o papel dos Tribunais de Contas deverá levar em
consideração os princípios de fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial, estabelecidos no art. 70, da Constituição Federal, que
dispõe:
36
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8443.htm, acesso em 18.10.2010
39
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome
37
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Os conceitos de “legitimidade” e “economicidade”, inseridos na Constituição
de 1988, foram determinantes para a fixação do atual papel dos Tribunais de Contas
que passaram a introduzir um novo mecanismo de controle do patrimônio público.
Os Tribunais de Contas, ao averiguarem a economicidade das contas do governo,
devem verificar se os investimentos feitos trouxeram melhoria à atividade estatal. As
despesas públicas têm freios constitucionais e legais, devendo sempre estar
submetidas aos princípios da legalidade, legitimidade, economicidade, motivação e
eficiência. A análise da legitimidade das contas busca apontar se as despesas
realizadas pelos gestores públicos estão indo ao encontro do interesse do povo. Não
seria legítimo, por exemplo, se num município com carência de leitos no hospital,
fosse construído, pela prefeitura, um estádio de futebol. Assim, a fiscalização, sob o
enfoque da legitimidade, busca examinar o mérito do ato praticado pelo agente
público para detectar possível desvio de finalidade.
Deve-se ressaltar que a aplicação dos princípios constitucionais de
legitimidade e economicidade está moldada à análise e relato das mutações sofridas
pelo patrimônio da entidade auditada, a fim de serem geradas informações
quantitativas e qualitativas sobre ela, expressas tanto em termos físicos, quanto
monetários Cabe ressaltar que o objeto das finanças públicas, tendo os Tribunais de
Contas função indispensável nesse mister, não é necessariamente o acúmulo de
bens materiais. A economia do Estado procura bens imateriais que garantam direitos
individuais e coletivos, a manutenção da ordem e o estímulo aos empreendimentos
que digam respeito ao progresso material e espiritual da coletividade.
A Lei nº 8.443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União - TCU)
ressalta o atual papel do TCU, muito mais dinâmico que no clássico modelo de
finanças, em fiscalizar tão somente a aplicação técnica da receita e despesa.
37
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/htm, acesso em 18.10.2010.
40
Os novos critérios para o julgamento de contas, segundo a Lei nº 8.443/92,
exigem uma apresentação de contas de forma clara e objetiva, com exatidão dos
demonstrativos contábeis, legalidade, legitimidade e a economicidade dos atos de
gestão do responsável (art.16).
À luz dos conceitos de economicidade e legitimidade verificou-se que os
Tribunais de Contas têm se voltado para a análise econômica dos de gestão pública
e não apenas observando se foram aplicados preceitos legais.
O Tribunal de Contas é órgão do Poder Legislativo que deve auxiliar o
Congresso Nacional. O Tribunal de Contas é essencial e imprescindível no auxílio
dos parlamentares e comissões do Congresso Nacional, sendo um Tribunal com
funções constitucionalmente estabelecidas, que deve se integrar ao máximo com os
representantes do povo na busca do caminho de ajudar na fiscalização dos gastos
públicos.
A melhor forma de tutela do patrimônio público é a preventiva e não a
repressiva. Essa forma de tutela tem sido muito bem exercida pelos Tribunais de
Contas.
Os conceitos de “legitimidade” e “economicidade”, inseridos na Constituição
de 1988, foram determinantes para a fixação do atual papel dos Tribunais de
Contas, que passaram a introduzir um novo mecanismo de controle do patrimônio
público. É fundamental que os Tribunais de Contas possam utilizar os melhores
recursos disponíveis para promover a investigação e o estudo sobre a gestão fiscal
e,
com isso,
formular
recomendações
adequadas
ao
governo.
E
este,
conseqüentemente, terá mais condições de prover as necessidades dos cidadãos. 38
38
Disponível em: http://www.leidireto.com.br/lei-8443.html, acesso em 18.10.2010.
41
3 CONCEITO E REPERCUSSÃO DE INELEGIBILIDADE
É a partir do papel desempenhado pelo Tribunal de Contas e principalmente a
limitação que empresta a Administração para evitar desequilíbrios de poder e prática
administrativa que evolui a ação da inelegibilidade dos delegados públicos.
A inelegibilidade decorre da ilegalidade do fato contrariado pelo gestor
público, quando abusa de seu poder para desviar recursos orçamentários em
desfavor da ordem pública, negando os princípios da presunção da legalidade e da
legitimidade, inerentes ao cargo e ao norte da gestão pública. Ao incorrer em tal
crime estará o responsável praticando desatino de administrador. Destaca-se que
nos casos em que houver a constatação de crime no contexto a que está inserido o
profissional, a reação da norma será também revestida de um dos mais relevantes
princípios da Administração, que é o da razoabilidade sobre o interesse a que foi
confiado o servidor.
3.1 CONCEITO DE INELEGIBILIDADE
A Constituição brasileira descreve algumas situações impeditivas da
acessibilidade ao mandato por via eletiva, às quais concede a denominação de
inelegibilidades. Algumas foram relacionadas nos §§ 4º a 8º, do art. 14, CF:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo
voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei,
mediante:
§ 4º - São inelegíveis os inalistáveis e os analfabetos.
§ 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito
Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído no curso
dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subseqüente.
§ 6º - Para concorrerem a outros cargos, o Presidente da República, os
Governadores de Estado e do Distrito Federal e os Prefeitos devem
renunciar aos respectivos mandatos até seis meses antes do pleito.
§ 7º - São inelegíveis, no território de jurisdição do titular, o cônjuge e os
parentes consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, do
Presidente da República, de Governador de Estado ou Território, do Distrito
Federal, de Prefeito ou de quem os haja substituído dentro dos seis meses
anteriores ao pleito, salvo se já titular de mandato eletivo e candidato à
reeleição.
§ 8º - O militar alistável é elegível, atendidas as seguintes condições:
42
I - se contar menos de dez anos de serviço, deverá afastar-se da atividade;
II - se contar mais de dez anos de serviço, será agregado pela autoridade
superior e, se eleito, passará automaticamente, no ato da diplomação, para
39
a inatividade.
Outras ficaram de ser relacionadas pelo legislador complementar, conforme o
§ 9º, do referido artigo:
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os
prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a
moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do
candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência
do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego
na administração direta ou indireta.40
Em todas há um mesmo princípio, eleito pelo constituinte para orientar a
definição das inelegibilidades já contidas no texto fundamental, bem como para
servir de guia para a definição das demais, deixadas a cargo do legislador. Esse
princípio está explicitamente revelado no § 9º, acima transcrito: “proteção da
probidade administrativa e da moralidade para o exercício do mandato”.
Toda e qualquer inelegibilidade tem a finalidade de estabelecer o "mínimo
moral", fora do qual devem ser afastados os pleiteantes de cargos eletivos.
O que se deseja, nessa matéria, é evitar que o futuro mandato venha a ser
alcançado por pessoa destituída dos alicerces éticos mínimos indicadores de uma
propensão pela probidade e pela probidade e pela moralidade administrativas.
Com esse mesmo fim, o constituinte impôs ainda ao legislador que, no
exercício do seu mister, atentasse para "a vida pregressa do candidato, e a
normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o
abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou
indireta".
Por tais razões, a Lei Complementar nº 64/90, seguindo tradição legislativa,
albergou, dentre outras, inelegibilidades relativas a condenações criminais,
indignidade para o oficialato e rejeição de contas.
39
Constituição Federal de 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em 18 out. 2010.
40
Constituição Federal de 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em 18 out. 2010.
43
Mas também incluiu no rol os praticantes do abuso do poder econômico ou
político. Em nenhuma dessas hipóteses quis o legislador proteger outro objeto
jurídico senão aquele ditado pelo constituinte: "a probidade administrativa e a
moralidade para o exercício do mandato".
É esse o conceito fundamental de inelegibilidade, de que depende qualquer
interpretação a ser dada ao dispositivo: as inelegibilidades visam a impedir o acesso
aos mandatos por parte daqueles que:
a) podem ser eleitoralmente beneficiados por sua posição na estrutura do
Poder Público;
b) podem tirar proveito eleitoral de relações de parentesco com os titulares do
poder;
c) lançaram mão de meios ilícitos e indignos para a obtenção do sufrágio,
capazes de influir no resultado do pleito; ou
d) praticaram atos outros capazes de indicar objetivamente sua inaptidão para
a prática de atos de gestão da coisa pública.
O constitucionalista Alexandre de Moraes41 fala em inelegibilidade absoluta
nos casos dos inalistáveis e dos analfabetos. A inelegibilidade relativa atinge as
seguintes hipóteses:
a) por motivos funcionais;
b) por motivos de casamento, parentesco ou afinidade;
c) dos militares;
d) por previsões de ordem legal.
O preciso conceito de inelegibilidade nos é fornecido pelo brilhante Djalma
Pinto: "É a ausência de aptidão para postular mandato eletivo".
Lição semelhante é a se colhe do brilhante ensinamento de Pedro Henrique
Távora Niess, para quem a inelegibilidade "É a negação do direito de ser
representante do povo no poder".
Há, porém, além da ausência de condições de elegibilidade ou da presença
de causas de inelegibilidade, outra ordem de fatos capazes de afastar alguém do
prélio eleitoral. Trata-se das normas administrativas voltadas a garantir o
41
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 23 ed. São Paulo: Atlas, 2009. p. 319.
44
cumprimento, pela Justiça Eleitoral, do seu dever de dirigir de modo eficiente e
escorreito o processo de seleção democrática de candidatos.
Essas normas não se situam em foro constitucional, integrando validamente o
mundo jurídico como decorrência simples da missão concedida à Justiça Eleitoral,
que é a de gerir o processo eletivo.
É o caso, por exemplo, daquele que, sem ter sido escolhido em convenção,
pleiteia o registro de sua candidatura. Ele pode preencher todas as condições de
elegibilidade e não haver incidido em nenhuma causa de inelegibilidade, mas não
pode concorrer, sujeitando-se a cassação do registro ou do diploma indevidamente
concedidos, por pura e simples ofensa a regra administrativa eleitoral.
O mesmo se pode dizer daquele que, sendo filiado a partido político, não
pode candidatar-se nas eleições municipais por falta da instalação tempestiva de
órgão local de direção partidária (art. 4º da Lei 9.504/97).
E é também o que ocorre no caso do candidato que, devidamente notificado,
recusa-se a apresentar uma mera fotografia para inclusão digital na urna eletrônica,
ou que só vem a fazê-lo quando ultrapassado o tempo em que a administração
técnica da eleição não mais possa admiti-lo.
O art. 28 da Resolução TSE nº 21.608, de 05.02.2004, relaciona os
documentos que devem acompanhar o Requerimento de Registro de Candidatura
(RCC). O parágrafo 3º do aludido dispositivo estatui o seguinte:
"Se a fotografia não estiver nos moldes exigidos, o juiz deter determinará a
apresentação de outra, e, caso não suprida a falha, o registro deverá ser
indeferido".
Apreciando caso concreto relativo a ponto semelhante, em precedente
relatado pelo Min. Fernando Neves, o Tribunal Superior Eleitoral decidiu
haver sido "apresentada, então, somente parte da documentação exigida,
razão por que a Corte Regional acertadamente indeferiu o registro do
42
recorrente".
Essas são hipóteses que demonstram, de maneira bastante simples, o óbvio:
dentre os poderes administrativos do juiz eleitoral está o de indeferir registros ou
diplomas obtidos com menoscabo às regras básicas voltadas a permitir a correta
administração das eleições.
42
Disponível em: http://www.tre-sc.gov.br/site/legislacao/normas-eleitorais/eleicoes-2004/resolucaotse-n-216082004/index.html, acesso em 05 nov. 2010.
45
Se o candidato malfere normas administrativas eleitorais que inviabilizam sua
permanência no prélio eleitoral, deve, por força dessas mesmas regras, ser afastado
da disputa.
Se isso é válido para o candidato que simplesmente se recusa a apresentar
sua fotografia, como não aceitá-lo para o que pratica atos de corrupção da vontade
do eleitorado?
Entre as regras administrativas eleitorais devem estar aquelas que garantam
a lisura do "jogo democrático", impedindo que os eleitores tenham violado o direito à
formação livre de suas opções.
Inelegibilidade é sempre uma sanção prévia ao requerimento do registro. O
primeiro momento processual adequado para sua argüição é a impugnação ao
registro de candidatura (art. 3º da LC nº 64/90). Além disso, nas hipóteses de
inelegibilidade definidas no art. 14 da Constituição da República, admite-se a sua
alegação em sede de recurso contra a expedição de diploma (art. 262, I, do Código
Eleitoral).
Note-se, por outro lado, que abuso de poder econômico e captação ilícita de
sufrágio, embora apresentem certa similaridade entre si no mundo dos fatos,
possuem diverso conteúdo jurídico. Vejamos a seguinte hipótese: um candidato a
uma vaga no parlamento municipal promete a seu eleitor que, sendo vitorioso no
certame, apresentará projeto de lei objetivando dar a uma rua o nome da mãe do
votante. Há aí um evidente caso de captação ilícita de sufrágio, já que o art. 41-A da
Lei das Eleições sanciona com a cassação e multa a promessa ou oferta de
vantagem de qualquer natureza. Não há no caso, entretanto, abuso de poder
econômico, pois a vantagem baseia-se em valores imateriais.
Por isso mesmo o Tribunal Superior Eleitoral tem afirmado que "Em
representação para apuração de captação vedada de sufrágio não é cabível a
decretação de inelegibilidade, mas apenas multa e cassação de registro ou de
diploma, como previsto no art. 41-A da Lei nº 9.504/97". 43
43
Márlon Jacinto Reis, Juiz de Direito no Maranhão, vencedor do Prêmio Innovare – O
Judiciário do Século XXI com o projeto “Integração Justiça Eleitoral e Sociedade Civil”, membro da
Associação Juízes para a Democracia, integrante do Comitê Nacional do Movimento de Combate à
Corrupção Eleitoral e doutorando em Sociologia Jurídica e Instituições Políticas pela Universidade de
Zaragoza, Espanha.
46
3.2 ANÁLISE DE JURISPRUDÊNCIAS A RESPEITO DE INELEGIBILIDADE E SUA
PRÁTICA
Quanto à eficácia das decisões dos Tribunais de Contas, têm-se entendido
que as mesmas não afastam o exame dos casos pelo Poder Judiciário, ante o
princípio constitucional da inafastabilidade, ficando a ressalva, porém, da
impossibilidade de manifestação jurisdicional quando não sobrevier ilegalidade
manifesta ou vício de aspecto formal. Neste sentido encontra-se balizada decisão do
Superior Tribunal de Justiça, relatada pelo Min. Gomes de Barros:
"É logicamente impossível desconstituir ato administrativo aprovado pelo
Tribunal de Contas, sem rescindir a decisão do colegiado que o aprovou; e
para rescindi-la é necessário que nela constatem irregularidades formais ou
44
ilegalidades manifestas.
O art. 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar Federal nº 64, de 18 de
maio de 1990 (Lei das Inelegibilidades) impõe causa de inelegibilidade ao gestor
público:
"Art. 1º São inelegíveis:
I- para qualquer cargo:
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções
públicas rejeitadas por irregularidade sanável e por decisão irrecorrível do
órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo
submetida à apreciação do Poder Judiciário, para as eleições que se
realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados da data da decisão;" 45
Tendo, portanto, um Prefeito, rejeitadas suas contas, em decisão irrecorrível
por parte de exame anual de contas efetuado pelas Câmaras Municipais (mediante
exame e votação acerca de parecer prévio, conforme visto) ou mesmo por decisão
de competência exclusiva do Tribunal de Contas, poderá ser tornado inelegível
mediante impugnação a ser interposta na Justiça Eleitoral pelo Ministério Público, ou
outro legitimado.
Pode o agente público que teve suas contas rejeitadas, porém, recorrer ao
Poder Judiciário para levantar questionamentos acerca da decisão oriunda do
44
45
Revista STJ, nº 30, fevereiro de 1992, p. 379.
Lei Complementar Federal nº 64, de 18 de maio de 1990, art. 1º, inciso I, alínea "g".
47
Tribunal de Contas ou Casas Legislativas. Neste sentido a Súmula nº 1 do Tribunal
Superior Eleitoral, relatada pelo Ministro Paulo Brossard, com publicação no Diário
Oficial da União em 23, 24 e 25 de setembro de 1992:
TSE Súmula nº 1 - DJ 23, 24 e 25/9/92
Contas Rejeitadas por Irregularidade Insanável - Suspensão da
Inelegibilidade: Proposta a ação para desconstituir a decisão que rejeitou as
contas, anteriormente à impugnação, fica suspensa a inelegibilidade (Lei
Complementar nº 64-90, Art. 1º, I, g).
Nota: O Tribunal assentou que a mera propositura da ação anulatória, sem
a obtenção de provimento liminar ou tutela antecipada, não suspende a
inelegibilidade (Ac.-TSE, de 24.8.2006, no RO nº 912; de 13.9.2006, no RO
nº 963; de 29.9.2006, no RO nº 965 e no REspe nº 26.942; e de 16.11.2006,
46
no AgRgRO nº 1.067, dentre outros)
No Rio Grande do Norte, a matéria também já se encontra pacificada:
"Registro de candidato. Interpretação do art. 1º, inciso I, letra "g", da Lei
Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990. Não se pode considerar
inelegível o candidato Orlando Florêncio Queiroz, por haver tido suas contas
referentes ao exercício de 1982, quando exercia o cargo de prefeito
municipal do município de Lagoa Salgada, rejeitadas pelo Tribunal de
Contas e pela Câmara Municipal, uma vez que as referidas contas estão
sendo objeto de apreciação pelo Judiciário, através de Ação Declaratória
ajuizada no chamado tempo útil, ou seja, em data antes da impugnação.
Recurso conhecido e provido.47
E ainda:
"Recurso. Impugnações de registro de candidatura. Argüição de
inelegibilidade, com fundamento no art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei
Complementar nº 64/90. Rejeição de Contas pela Câmara Municipal.
Ajuizamento de ação anulatória em tempo útil. Manutenção da sentença
proferida pelo juízo a quo. A inelegibilidade prevista no art. 1º, inciso I,
alínea g, da Lei Complementar nº 64/90, não alcança os casos em que se
comprove o ajuizamento de ação anulatória da decisão que rejeitou as
48
contas. Improvimento do recurso. (RO nº 495/96 – TRE/RN – Decisão em
30.07.96 – Rel. Lauro Molina)".
A Lei Complementar n° 64/90 estabeleceu que a perda da capacidade
eleitoral passiva não provém somente da rejeição das contas pelo órgão
competente, sendo também necessária que esta seja decorrente de irregularidade
46
Art. 1º, I, “g”, Casos de Inelegibilidade e Prazos de Cessação – LC-000.064-1990. Disponível em:
http://www.dji.com.br/normas_inferiores/sumula_tse/tse_001a014.htm, acesso em 6 nov. 2010.
47
RO nº 868/92 – T.R.E/RN – Decisão em 21.08.92 – Rel. Otacílio Pessoa da Cunha Lima.
Disponível em: http://jus.uol.com.br/revista/texto/1520/rejeicao-de-contas-e-inelegibilidade, acesso em
6 nov. 2010.
48
RO nº 495/96 – TRE/RN – Decisão em 30.07.96 – Rel. Lauro Molina. Disponível em:
http://jus.uol.com.br/revista/texto/1520/rejeicao-de-contas-e-inelegibilidade, acesso em 06 nov. 2010.
48
insanável. Há um grande dissenso na doutrina e na jurisprudência acerca dos limites
semânticos inerentes à expressão “irregularidade insanável”, haja vista que se trata
de conceito indeterminado, ficando ao alvedrio do intérprete delimitar o seu alcance.
O Tribunal Superior Eleitoral, órgão máximo para dirimir eventuais conflitos, tem
assentado que os atos de improbidade administrativa são os primeiros a fazerem
parte do conceito de irregularidade insanável. Já se decidiu que, “conforme
entendimento desta Corte, a prática de ato de improbidade administrativa constitui
irregularidade insanável”, evidenciando que a simples prática de tal conduta
consistiria num vício insanável.
Essa posição tem como principal fundamento o próprio §9° do art. 14, o qual
determina que as novas causas de inelegibilidade tenham como uma das suas
finalidades a proteção da probidade administrativa. Nesse diapasão, percebe-se que
as improbidades administrativas são tidas como vícios insanáveis, haja vista que
posicionamento contrário atentaria contra a própria disposição constitucional,
facultando-se aos prefeitos, ou ex-prefeitos, a prática de tais condutas sem que
houvesse nenhum reflexo na sua capacidade eleitoral passiva.
Há de se destacar que mesmo os atos praticados em conformidade com a lei
local, em aparente sintonia com o princípio
da legalidade, podem ser
desconsiderados e julgados com irregularidades insanáveis, desde que atentem
contra o patrimônio público. Nessas situações, em que há conflito entre o princípio
da legalidade e o da moralidade, é “poder-dever do Poder Judiciário, ao interpretar e
aplicar a Legislação Eleitoral, zelar pelo postulado da moralidade, de significação
hierárquica superior a do princípio da legalidade estrita”.
A circunstância de determinado ato se encontrar em consonância com a lei,
ou emanar do próprio texto normativo não afasta o manto da improbidade
administrativa, caso seja constatada uma ilicitude, pois é possível que um corpo
normativo esteja a serviço de interesses escusos, não podendo, dessa forma, dar
um ar de licitude para fins ilícitos. A simples existência da lei não afasta a
irregularidade do ato, pois, caso esse entendimento prevalecesse, bastaria a
existência de corpos legislativos espúrios para albergar as ilicitudes futuras, sob o
manto da legalidade.
Entretanto, o Tribunal Superior Eleitoral tem alguns julgados que não abonam
completamente a tese acima ventilada, afirmando que o simples ato ímprobo não
49
caracteriza a irregularidade, pois é necessária a existência de má-fé por parte do
gestor para que este fique inelegível. Entende-se que, em determinadas situações,
algumas atitudes podem caracterizar dano ao erário, mas, analisando as
peculiaridades, chega-se à conclusão de que tais eventos foram frutos de erros
materiais ou não contiveram o animus dolandi.
O Ministro Luiz Carlos Madeira, de forma clara e objetiva, dispôs que
a irregularidade insanável não supõe necessariamente ato de improbidade ou a
irreparabilidade material. A insanabilidade pressupõe a prática de ato de má-fé, por
motivação subalterna, contrária ao interesse público, marcado pela ocasião ou pela
vantagem, pelo proveito ou benefício pessoal, mesmo que imaterial.
Entendemos que esse é o melhor entendimento, pois os atos de improbidade
administrativa não podem imputar responsabilidade objetiva ao gestor, sendo
necessária a investigação do animus dolandi, ou seja, se tais condutas foram
praticadas com o intuito de prejudicar o erário ou não.
O Superior Tribunal de Justiça tem se manifestado nessa direção:
3. O entendimento majoritário desta Corte Superior é no sentido de que a
configuração de ato de improbidade administrativa exige, necessariamente,
a presença do elemento subjetivo, inexistindo a possibilidade da atribuição
da responsabilidade objetiva na esfera da Lei 8.429/92. Nesse sentido, os
seguintes precedentes: REsp 734.984/SP, 13 Turma, ReI. pl acórdão Min.
Luiz Fux, DJe de 16.6.2008; REsp 658.415/RS, 23 Turma, ReI. Min. Eliana
Calmon, DJ de 3.8.2006; REsp 604.151/RS, 13 Turma, ReI. pl acórdão Min.
Teori Albino Zavascki, DJ de 8.6.2006; REsp 626.034/RS, 23 Turma, ReI.
Min. João Otávio de Noronha., DJ de 5.6.2006, p. 246.
4. Na hipótese examinada, apesar do reconhecimento de ilegalidade na
conduta dos recorrentes, não foi demonstrada a presença de conduta
dolosa apta a configurar ato de improbidade administrativa por lesão aos
princípios da Administração Pública.
5. Provimento do recurso especial. Nesse instante, mister se faz conjugar os
entendimentos pretorianos, tendo em vista que o direito é um sistema uno,
no qual se deve buscar a harmonização entre suas matérias, evitando
julgamentos injustos ou díspares, privilegiando, dessa forma, o princípio da
isonomia. A partir do momento em que o Superior Tribunal de Justiça afirma
ser necessária a busca do elemento subjetivo nos atos de improbidade
administrativa, afastando, por conseguinte, a responsabilidade objetiva,
necessário se faz a adoção desse posicionamento pelo Tribunal Superior
Eleitoral.
A simples constatação de um ato que se enquadre no conceito de ímprobo
não pode causar a perda da capacidade eleitoral passiva, sendo
necessária, portanto, a constatação do elemento subjetivo – se o gestor
50
agiu de má-fé, buscando benefício próprio, ou gerou prejuízos efetivos ao
49
erário – para que esse ato leve à inelegibilidade do agente público.
A jurisprudência, tanto do TSE quanto das instâncias inferiores, deve adotar o
entendimento, que a responsabilidade objetiva do gestor pode causar grandes
injustiças, como um prefeito que pode ser condenado sem ter se beneficiado da
conduta, ou sem que existisse de fato um dano à Administração Pública, destoando
da finalidade constante no texto constitucional.
Continuando a análise das irregularidades insanáveis, merece destaque a
relação entre o pagamento dos débitos imputados pelas Cortes de Contas e a
inelegibilidade. A jurisprudência é pacífica no que tange à inafastabilidade da perda
da capacidade eleitoral passiva em decorrência da quitação dos débitos imputados
pelos Tribunais de Constas, uma vez que “a inelegibilidade decorre das
irregularidades cometidas, e não da multa aplicada”.
O raciocínio empreendido pelo eminente Ministro Carlos Ayres Brito
demonstra que o fato gerador da inelegibilidade é a irregularidade cometida, e não o
débito existente em decorrência daquela, evidenciando que, mesmo com o
restabelecimento do status quo ante o gestor deve responder pela sua conduta,
protegendo, portanto, a probidade administrativa.
O terceiro pressuposto da inelegibilidade sob análise é a não apreciação das
contas rejeitadas pelo Poder Judiciário, ou, sob um ângulo diverso, se os
julgamentos emanados do Poder Legislativo ou dos Tribunais de Contas estiverem
em discussão no judiciário, não há que se falar em inelegibilidade.
A interpretação inicial dada a esse preceito normativo pregava que bastava o
simples ajuizamento da ação, antes do registro da candidatura, para que os efeitos
da inelegibilidade ficassem suspensos até a decisão judicial definitiva.
Esse entendimento foi traduzido na súmula n° 1 do Tribunal Superior Eleitoral,
o qual tem como núcleo fundamental o art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição
Federal, que preconiza como direito fundamental que nenhuma lesão ou ameaça a
direito poderá ser subtraída à apreciação do Poder Judiciário. Como já visto
anteriormente, consistindo a inelegibilidade na proibição do exercício da capacidade
49
Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia, acesso em 05 nov.
2010.
51
eleitoral passiva, o pretenso candidato não poderia ficar impedido de concorrer a um
cargo em decorrência de uma mera decisão administrativa, facultando-lhe a reforma
deste julgamento no judiciário.
É salutar a medida acima discutida, uma vez que um direito fundamental
poderia ser vilipendiado em decorrência de julgamentos políticos – câmara de
vereadores – ou estritamente técnicos, sob a ótica meramente contábil – Cortes de
Contas – sendo que, a partir do momento em que se abre a oportunidade para o
judiciário se manifestar, a situação sob análise é vista numa perspectiva diferente,
tendo como ponto de partida a consecução dos princípios constitucionais e proteção
às liberdades individuais.
No que pese o tipo normativo, juntamente com o preceito sumular, fazer
menção unicamente à apreciação do poder judiciário, evidenciando que para a
suspensão dos efeitos das decisões administrativas basta a mera proposição da
ação anulatória, o Tribunal Superior Eleitoral modificou seu posicionamento no
Recurso Ordinário n° 965, relatado pelo Ministro Gerardo Grossi.
Naquela ocasião o pleno da Corte Eleitoral defendeu que “a mera propositura
da ação anulatória, sem a obtenção de provimento liminar ou antecipatório, não
suspende a cláusula de inelegibilidade da alínea g do inciso I do art. 1° da LC n°
64/90”.
A doutrina entende que “a intenção do TSE foi a de evitar que através da
propositura de uma medida judicial estapafúrdia, sem nenhum embasamento legal,
se pudesse afastar a cláusula de inelegibilidade prevista no Verbete n° 1, bem como
na Lei Complementar n° 64/90, em seu art. 1°, inciso I, alínea g”. De fato, observa-se
que, em muitas situações, os pretensos candidatos condenados por irregularidades
insanáveis manejavam ações anulatórias às vésperas dos registros de candidaturas,
somente com o intuito de afastar a inelegibilidade.
Condutas dessa natureza demonstram a mera intenção de procrastinar os
efeitos da perda da capacidade eleitoral passiva, não podendo ser acolhidas no
mundo jurídico, em face da sua natureza ilícita e imoral, louvando-se a iniciativa do
pleno do TSE.
Em decorrência desse novo paradigma, a suspensão da inelegibilidade
somente ocorrerá se a decisão administrativa for submetida ao poder judiciário e
este deferir medida cautelar ou tutela antecipada, no sentido de suspender os efeitos
52
da inelegibilidade, pois, caso não exista tal provimento, persistirá a inabilitação do
pretenso candidato.
3.3
ACÓRDÃOS
DO
SUPREMO
TRIBUNAL
FEDERAL
ACERCA
DA
INELEGIBILIDADE
ADPF 144 / DF - DISTRITO FEDERAL
ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL
Relator(a): Min. CELSO DE MELLO
Julgamento: 06/08/2008 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação
DJe-035 DIVULG 25-02-2010 PUBLIC 26-02-2010
EMENT VOL-02391-02 PP-00342
EMENTA: ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO
FUNDAMENTAL – POSSIBILIDADE DE MINISTROS DO STF, COM
ASSENTO NO TSE, PARTICIPAREM DO JULGAMENTO DA ADPF INOCORRÊNCIA DE INCOMPATIBILIDADE PROCESSUAL, AINDA QUE
O PRESIDENTE DO TSE HAJA PRESTADO INFORMAÇÕES NA CAUSA RECONHECIMENTO DA LEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" DA
ASSOCIAÇÃO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS - EXISTÊNCIA,
QUANTO A ELA, DO VÍNCULO DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ADMISSIBILIDADE
DO
AJUIZAMENTO
DE
ADPF
CONTRA
INTERPRETAÇÃO JUDICIAL DE QUE POSSA RESULTAR LESÃO A
PRECEITO FUNDAMENTAL - EXISTÊNCIA DE CONTROVÉRSIA
RELEVANTE NA ESPÉCIE, AINDA QUE NECESSÁRIA SUA
DEMONSTRAÇÃO APENAS NAS ARGÜIÇÕES DE DESCUMPRIMENTO
DE CARÁTER INCIDENTAL - OBSERVÂNCIA, AINDA, NO CASO, DO
POSTULADO DA SUBSIDIARIEDADE - MÉRITO: RELAÇÃO ENTRE
PROCESSOS JUDICIAIS, SEM QUE NELES HAJA CONDENAÇÃO
IRRECORRÍVEL, E O EXERCÍCIO, PELO CIDADÃO, DA CAPACIDADE
ELEITORAL PASSIVA - REGISTRO DE CANDIDATO CONTRA QUEM
FORAM INSTAURADOS PROCEDIMENTOS JUDICIAIS, NOTADAMENTE
AQUELES DE NATUREZA CRIMINAL, EM CUJO ÂMBITO AINDA NÃO
EXISTA SENTENÇA CONDENATÓRIA COM TRÂNSITO EM JULGADO IMPOSSIBILIDADE CONSTITUCIONAL DE DEFINIR-SE, COMO CAUSA
DE INELEGIBILIDADE, A MERA INSTAURAÇÃO, CONTRA O
CANDIDATO,
DE
PROCEDIMENTOS
JUDICIAIS,
QUANDO
INOCORRENTE CONDENAÇÃO CRIMINAL TRANSITADA EM JULGADO
– PROBIDADE ADMINISTRATIVA, MORALIDADE PARA O EXERCÍCIO
DO MANDATO ELETIVO, "VITA ANTEACTA" E PRESUNÇÃO
CONSTITUCIONAL DE INOCÊNCIA - SUSPENSÃO DE DIREITOS
POLÍTICOS E IMPRESCINDIBILIDADE, PARA ESSE EFEITO, DO
TRÂNSITO EM JULGADO DA CONDENAÇÃO CRIMINAL (CF, ART. 15, III)
- REAÇÃO, NO PONTO, DA CONSTITUIÇÃO DEMOCRÁTICA DE 1988 À
ORDEM AUTORITÁRIA QUE PREVALECEU SOB O REGIME MILITAR CARÁTER AUTOCRÁTICO DA CLÁUSULA DE INELEGIBILIDADE
FUNDADA NA LEI COMPLEMENTAR Nº 5/70 (ART. 1º, I, "N"), QUE
TORNAVA INELEGÍVEL QUALQUER RÉU CONTRA QUEM FOSSE
RECEBIDA DENÚNCIA POR SUPOSTA PRÁTICA DE DETERMINADOS
ILÍCITOS PENAIS - DERROGAÇÃO DESSA CLÁUSULA PELO PRÓPRIO
REGIME MILITAR (LEI COMPLEMENTAR Nº 42/82), QUE PASSOU A
EXIGIR, PARA FINS DE INELEGIBILIDADE DO CANDIDATO, A
53
EXISTÊNCIA, CONTRA ELE, DE CONDENAÇÃO PENAL POR
DETERMINADOS DELITOS - ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL SOBRE O ALCANCE DA LC Nº 42/82: NECESSIDADE DE QUE
SE ACHASSE CONFIGURADO O TRÂNSITO EM JULGADO DA
CONDENAÇÃO (RE 99.069/BA, REL. MIN. OSCAR CORRÊA) PRESUNÇÃO CONSTITUCIONAL DE INOCÊNCIA: UM DIREITO
FUNDAMENTAL QUE ASSISTE A QUALQUER PESSOA – EVOLUÇÃO
HISTÓRICA E REGIME JURÍDICO DO PRINCÍPIO DO ESTADO DE
INOCÊNCIA - O TRATAMENTO DISPENSADO À PRESUNÇÃO DE
INOCÊNCIA PELAS DECLARAÇÕES INTERNACIONAIS DE DIREITOS E
LIBERDADES FUNDAMENTAIS, TANTO AS DE CARÁTER REGIONAL
QUANTO AS DE NATUREZA GLOBAL - O PROCESSO PENAL COMO
DOMÍNIO MAIS EXPRESSIVO DE INCIDÊNCIA DA PRESUNÇÃO
CONSTITUCIONAL DE INOCÊNCIA - EFICÁCIA IRRADIANTE DA
PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA - POSSIBILIDADE DE EXTENSÃO DESSE
PRINCÍPIO AO ÂMBITO DO PROCESSO ELEITORAL - HIPÓTESES DE
INELEGIBILIDADE - ENUMERAÇÃO EM ÂMBITO CONSTITUCIONAL (CF,
ART. 14, §§ 4º A 8º) - RECONHECIMENTO, NO ENTANTO, DA
FACULDADE DE O CONGRESSO NACIONAL, EM SEDE LEGAL,
DEFINIR "OUTROS CASOS DE INELEGIBILIDADE" - NECESSÁRIA
OBSERVÂNCIA, EM TAL SITUAÇÃO, DA RESERVA CONSTITUCIONAL
DE LEI COMPLEMENTAR (CF, ART. 14, § 9º) - IMPOSSIBILIDADE,
CONTUDO, DE A LEI COMPLEMENTAR, MESMO COM APOIO NO § 9º
DO ART. 14 DA CONSTITUIÇÃO, TRANSGREDIR A PRESUNÇÃO
CONSTITUCIONAL DE INOCÊNCIA, QUE SE QUALIFICA COMO VALOR
FUNDAMENTAL, VERDADEIRO "CORNERSTONE" EM QUE SE
ESTRUTURA O SISTEMA QUE A NOSSA CARTA POLÍTICA CONSAGRA
EM RESPEITO AO REGIME DAS LIBERDADES E EM DEFESA DA
PRÓPRIA PRESERVAÇÃO DA ORDEM DEMOCRÁTICA - PRIVAÇÃO DA
CAPACIDADE ELEITORAL PASSIVA E PROCESSOS, DE NATUREZA
CIVIL, POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - NECESSIDADE,
TAMBÉM EM TAL HIPÓTESE, DE CONDENAÇÃO IRRECORRÍVEL COMPATIBILIDADE DA LEI Nº 8.429/92 (ART. 20, "CAPUT") COM A
CONSTITUIÇÃO FEDERAL (ART. 15, V, c/c O ART. 37, § 4º) - O
SIGNIFICADO POLÍTICO E O VALOR JURÍDICO DA EXIGÊNCIA DA
COISA JULGADA - RELEITURA, PELO TRIBUNAL SUPERIOR
ELEITORAL, DA SÚMULA 01/TSE, COM O OBJETIVO DE INIBIR O
AFASTAMENTO INDISCRIMINADO DA CLÁUSULA DE INELEGIBILIDADE
FUNDADA NA LC 64/90 (ART. 1º, I, "G") - NOVA INTERPRETAÇÃO QUE
REFORÇA
A
EXIGÊNCIA
ÉTICO-JURÍDICA
DE
PROBIDADE
ADMINISTRATIVA E DE MORALIDADE PARA O EXERCÍCIO DE
MANDATO ELETIVO - ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE
PRECEITO FUNDAMENTAL JULGADA IMPROCEDENTE, EM DECISÃO
50
REVESTIDA DE EFEITO VINCULANTE.
Rcl 6534 AgR / MA - MARANHÃO
AG.REG.NA RECLAMAÇÃO
Relator(a): Min. CELSO DE MELLO
Julgamento: 25/09/2008 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação
DJe-197 DIVULG 16-10-2008 PUBLIC 17-10-2008
50
Disponível em:
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=adpf(144.NUME, acesso em 18
out. 2010.
54
EMENT VOL-02337-01 PP-00160
RTJ VOL-00206-03 PP-01036
RT v. 98, n. 879, 2009, p. 162-170
RF v. 104, n. 400, 2008, p. 360-370
Ementa
EMENTA: RECLAMAÇÃO - ALEGAÇÃO DE DESRESPEITO A ACÓRDÃO
DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL RESULTANTE DE JULGAMENTO
PROFERIDO EM SEDE DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO DECISÃO RECLAMADA QUE NÃO DESRESPEITOU A AUTORIDADE DO
JULGAMENTO DESTA SUPREMA CORTE INVOCADO COMO
REFERÊNCIA PARADIGMÁTICA - ELEITORAL - RESSALVA CONSTANTE
DA ALÍNEA "G" DO INCISO I DO ART. 1º DA LEI COMPLEMENTAR 64/90
- CONSTITUCIONALIDADE - INDEFERIMENTO DE REGISTRO DE
CANDIDATURA FUNDADO NA INOBSERVÂNCIA DA JURISPRUDÊNCIA
FIRMADA PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL - PRETENDIDO
RECONHECIMENTO
DA
INCORREÇÃO
DE
DIRETRIZ
JURISPRUDENCIAL PREDOMINANTE NO ÂMBITO DO TRIBUNAL
SUPERIOR ELEITORAL - MATÉRIA TOTALMENTE ESTRANHA AO QUE
SE DECIDIU NO JULGAMENTO DA ADPF 144/DF - RECURSO
IMPROVIDO. - O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADPF
144/DF, declarou-a improcedente, em decisão impregnada de efeito
vinculante e que estabeleceu conclusões assim proclamadas por esta
Corte: (1) a regra inscrita no § 9º do art. 14 da Constituição, na redação
dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº 4/94, não é auto-aplicável,
pois a definição de novos casos de inelegibilidade e a estipulação dos
prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa e a
moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do
candidato, dependem, exclusivamente, da edição de lei complementar, cuja
ausência não pode ser suprida mediante interpretação judicial; (2) a mera
existência de inquéritos policiais em curso ou de processos judiciais em
andamento ou de sentença penal condenatória ainda não transitada em
julgado, além de não configurar, só por si, hipótese de inelegibilidade,
também não impede o registro de candidatura de qualquer cidadão; (3) a
exigência de coisa julgada a que se referem as alíneas "d", "e" e "h" do
inciso I do art. 1º e o art. 15, todos da Lei Complementar nº 64/90, não
transgride nem descumpre os preceitos fundamentais concernentes à
probidade administrativa e à moralidade para o exercício de mandato
eletivo; (4) a ressalva a que alude a alínea "g" do inciso I do art. 1º da Lei
Complementar nº 64/90, mostra-se compatível com o § 9º do art. 14 da
Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº
4/94. - Tratando-se da causa de inelegibilidade fundada no art. 1º, I, "g", da
LC nº 64/90, somente haverá desrespeito ao pronunciamento vinculante
desta Suprema Corte, se e quando a Justiça Eleitoral denegar o registro de
candidatura, por entender incompatível, com os preceitos fundamentais da
moralidade e da probidade administrativas, a utilização, pelo pré-candidato,
da ressalva autorizadora de acesso ao Poder Judiciário. A ressalva legal de
acesso ao Poder Judiciário, prevista no art. 1º, I, "g", da Lei Complementar
nº 64/90, dá concreção ao princípio da inafastabilidade da jurisdição, que se
qualifica como preceito fundamental consagrado pela Constituição da
República. A regra inscrita no art. 5º, inciso XXXV, da Lei Fundamental,
garantidora do direito ao processo e à tutela jurisdicional, constitui o
parágrafo régio do Estado Democrático de Direito, pois, onde inexista a
possibilidade do amparo judicial, haverá, sempre, a realidade opressiva e
intolerável do arbítrio do Estado ou dos excessos de particulares, quando
transgridam, injustamente, os direitos de qualquer pessoa. – O
indeferimento do pedido de registro de candidatura (LC nº 64/90, art. 1º, I,
"g"), quando fundado em razões outras, como a inobservância da
jurisprudência firmada pelo E. Tribunal Superior Eleitoral - que exige, para
efeito de superação (ainda que transitória) da inelegibilidade em questão,
não só o ajuizamento da pertinente ação, mas, também, a obtenção de
55
liminar, de medida cautelar ou de provimento antecipatório, em momento
anterior ao da formulação do pedido de registro de candidatura -, não
implica manifestação de desrespeito à autoridade da decisão proferida pelo
Supremo Tribunal Federal, por se tratar de matéria totalmente estranha ao
que se decidiu no julgamento da ADPF 144/DF. - Os atos questionados em
qualquer reclamação - nos casos em que se sustenta desrespeito à
autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal - hão de se ajustar,
com exatidão e pertinência, aos julgamentos desta Suprema Corte
invocados como paradigmas de confronto, em ordem a permitir, pela análise
comparativa, a verificação da conformidade, ou não, da deliberação estatal
impugnada em relação ao parâmetro de controle emanado deste Tribunal.
Precedentes. Inocorrência, no caso, dessa situação de antagonismo, pois o
ato objeto da reclamação não teve como fundamento nem a
inconstitucionalidade da ressalva a que alude a alínea "g" do inciso I do art.
1º da Lei Complementar nº 64/90, nem a existência de processo penal ainda
em tramitação, nem, finalmente, a incompatibilidade daquela ressalva legal
com os preceitos fundamentais da probidade e da moralidade
administrativas. - O remédio constitucional da reclamação não pode ser
utilizado como um (inadmissível) atalho processual destinado a permitir, por
razões de caráter meramente pragmático, a submissão imediata do litígio ao
exame direto do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. - A reclamação,
constitucionalmente vocacionada a cumprir a dupla função a que alude o
art. 102, I, "l", da Carta Política (RTJ 134/1033) - embora cabível, em tese,
quando se tratar de decisão revestida de efeito vinculante (como sucede
com os julgamentos proferidos em sede de argüição de descumprimento de
preceito fundamental, de ação direta de inconstitucionalidade ou de ação
declaratória de constitucionalidade) -, não se qualifica como sucedâneo
recursal nem configura instrumento viabilizador do reexame do conteúdo do
ato reclamado, além de não constituir meio de revisão da jurisprudência
eleitoral, eis que tal finalidade revela-se estranha à destinação
constitucional subjacente à instituição dessa medida processual.
Precedentes.
RE 597994 / PA - PARÁ
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a): Min. ELLEN GRACIE
Relator(a) p/ Acórdão: Min. EROS GRAU
Julgamento: 04/06/2009 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação
REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO
DJe-162 DIVULG 27-08-2009 PUBLIC 28-08-2009
EMENT VOL-02371-10 PP-01931
RTJ VOL-00212- PP-00598
Ementa
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ELEITORAL. MEMBRO DO
MINISTÉRIO PÚBLICO.
RECANDIDATURA. DIREITO ADQUIRIDO. DIREITO ATUAL. AUSÊNCIA
DE REGRA DE TRANSIÇÃO. PRECEITOS CONSTITUCIONAIS. ARTIGOS
14, § 5º E 128, § 5º, II, "e" DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. AUSÊNCIA DE
CONTRADIÇÃO. SITUAÇÃO PECULIAR A CONFIGURAR EXCEÇÃO.
EXCEÇÃO
CAPTURADA
PELO
ORDENAMENTO
JURÍDICO.
INTERPRETAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO NO SEU TODO. Não há,
efetivamente, direito adquirido do membro do Ministério Público a
candidatar-se ao exercício de novo mandado político. O que socorre a
recorrente é o direito, atual --- não adquirido no passado, mas atual --- a
concorrer a nova eleição e ser reeleita, afirmado pelo artigo 14, § 5º, da
Constituição do Brasil. Não há contradição entre os preceitos contidos no §
5º do artigo 14 e no artigo 128, § 5º, II, "e", da Constituição do Brasil. A
interpretação do direito, e da Constituição, não se reduz a singelo exercício
56
de leitura dos seus textos, compreendendo processo de contínua adaptação
à realidade e seus conflitos. A ausência de regras de transição para
disciplinar situações fáticas não abrangidas por emenda constitucional
demanda a análise de cada caso concreto à luz do direito enquanto
totalidade. A exceção é o caso que não cabe no âmbito de normalidade
abrangido pela norma geral. Ela está no direito, ainda que não se encontre
nos textos normativos de direito positivo. Ao Judiciário, sempre que
necessário, incumbe decidir regulando também essas situações de
exceção. Ao fazê-lo não se afasta do ordenamento. Recurso extraordinário
51
a que se dá provimento.
RE 543117 AgR / AM - AMAZONAS
AG.REG.NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a): Min. EROS GRAU
Julgamento: 24/06/2008 Órgão Julgador: Segunda Turma
Publicação
DJe-157 DIVULG 21-08-2008 PUBLIC 22-08-2008
EMENT VOL-02329-04 PP-00649
RTJ VOL-00206-02 PP-00899
LEXSTF v. 30, n. 360, 2008, p. 202-208
EMENTA: Agravos regimentais no recurso extraordinário. Inelegibilidade.
Artigo 14, § 7º, da Constituição do Brasil. 1. O artigo 14, § 7º, da
Constituição do Brasil, deve ser interpretado de maneira a dar eficácia e
efetividade aos postulados republicanos e democráticos da Constituição,
evitando-se a perpetuidade ou alongada presença de familiares no poder.
52
Agravos regimentais a que se nega provimento.
ADI-MC 1493 / DF - DISTRITO FEDERAL
MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES
Julgamento: 26/09/1996 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação: DJ 06-12-1996 PP-48707 EMENT VOL-01853-01 PP-00104
Ementa
DIREITO CONSTITUCIONAL E ELEITORAL. AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
SÚMULAS DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. ATO NORMATIVO.
LEI DE INELEGIBILIDADES (L.C. 64, de 18 DE MAIO DE 1990, ART. 1º, I,
"e", e § 2º). MEDIDA CAUTELAR.
1. Não pode ser conhecida a Ação Direta de Inconstitucionalidade, no ponto
em que impugna Súmulas do T.S.E., por falta de possibilidade jurídica, já
que não se trata de atos normativos (art. 102, I, "a", da C.F.). Precedentes
do S.T.F.
2. É cabível a ADI, na parte em que impugna a alínea "e" do inciso I do art.
1º da LC 64/90 e seu parágrafo 2º.
3. Sua plausibilidade jurídica, porém, não é de ser reconhecida ("fumus boni
juris"), para efeito de concessão de medida cautelar, para sua suspensão. É
que, se tais dispositivos não encontravam apoio claro na redação originária
do § 9º do art. 14 da C.F., passaram a tê-lo em sua redação atual, dada
pela E.C. nº 4/94, que possibilita o estabelecimento de outros casos de
51
Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(597994
.NUME. Acesso em: 18 out. 2010.
52
Disponível em:
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(543117.NUME. Acesso em: 18
out. 2010.
57
inelegibilidade, por Lei Complementar, "a fim de proteger a probidade
administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a
vida pregressa do candidato".
4. Não procede, também, a um primeiro exame, a alegação de ofensa ao
art. 15 e seu inciso III da C.F., segundo os quais "é vedada a cassação de
direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de
condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos".
É que os textos impugnados não tratam de cassação de direitos políticos,
de sua perda ou suspensão, mas, sim, de inelegibilidades.
5. Ação Direta de Inconstitucionalidade conhecida, em parte, mas, na parte
em que conhecida, resta indeferida a medida cautelar de suspensão da
alínea "e" do inc. I do art. 1º e de seu parágrafo 2º, todos da LC nº 64/90. 6.
53
Decisão unânime.
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AI-AgR 165332 / MG - MINAS GERAIS
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO
Julgamento: 07/03/1995 Órgão Julgador: Primeira Turma
Publicação: DJ 18-08-1995 PP-24935 EMENT VOL-01796-11 PP-02166
Ementa
ELEITORAL. EX-PREFEITO. CANDIDATO A DEPUTADO FEDERAL.
IMPUGNAÇÃO.
INELEGIBILIDADE
FUNDADA
NA
SUA
VIDA
PREGRESSA E NA REJEIÇÃO DE SUAS CONTAS. ART. 14, PAR. 9º, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL: NORMA DEPENDENTE DE INTEGRAÇÃO
LEGISLATIVA. O acórdão recorrido, ao atribuir efeito elisivo da
inelegibilidade a ação anulatória da decisão que rejeitou as contas do
candidato, ex-prefeito, assentou sua interpretação em lei complementar,
sem conotação de ordem constitucional que propiciasse o extraordinário. O
art. 14, par. 9º, da Constituição Federal, na redação que resultou da
Emenda Revisional n. 4, não cria hipótese de inelegibilidade por falta de
probidade e moralidade administrativa constatada pelo exame da vida
pregressa do candidato, mas determina que lei complementar o faça,
integrando o regime de inelegibilidades da ordem constitucional. O acórdão
recorrido que, longe de contrariar regra de hermenêutica, limitou-se a
revelar e definir o exato sentido da norma constitucional. Agravo regimental
improvido. 54
RE 179502 / SP - SÃO PAULO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a): Min. MOREIRA ALVES
Julgamento: 31/05/1995 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação: DJ 08-09-1995 PP-28389 EMENT VOL-01799-09 PP-01668
Ementa
- Condição de elegibilidade. Cassação de diploma de candidato eleito
vereador, porque fora ele condenado, com trânsito em julgado, por crime
eleitoral contra a honra, estando em curso a suspensão condicional da
pena. Interpretação do artigo 15, III, da Constituição Federal.
- Em face do disposto no artigo 15, III, da Constituição Federal, a suspensão
dos direitos políticos se dá ainda quando, com referência ao condenado por
sentença criminal transitada em julgado, esteja em curso o período da
53
Disponível em: http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=ADIMC.
Acesso em 18 out. 2010.
54
Disponível em: http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=AIAgR.
Acesso em 18 out. 2010.
58
suspensão condicional da pena. Recurso extraordinário conhecido e
55
provido.
RE-ED 86464 / SC - SANTA CATARINA
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a): Min. ELOY DA ROCHA
Julgamento: 31/03/1977 Órgão Julgador: TRIBUNAL PLENO
Publicação: DJ 01-07-1977 PP-***** EMENT VOL-01063-10 PP-03185
Ementa
- Registro de candidato a Prefeito Municipal.
- Inelegibilidade prevista no art. 1º letra n, da Lei Complementar nº 5, de
29.04.1970. - Absolvição, na ação penal, superveniente à decisão recorrida,
que reconhecera a elegibilidade
do candidato, e anterior ao julgamento do recurso pelo Supremo Tribunal.
- Recebimento de embargos, para declaração de haver ficado prejudicado o
recurso, que, por isso, não merece conhecido, permanecendo, em
conseqüência, o registro da candidatura do recorrido, para todos os efeitos
56
legais.
AI-AgR 69731 / SP - SÃO PAULO
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO
Relator(a): Min. DJACI FALCAO
Julgamento: 02/06/1977 Órgão Julgador: TRIBUNAL PLENO
Publicação: DJ 19-08-1977 PP-05608 EMENT VOL-01066-01 PP-00033
RTJ VOL-00082-01 PP-00157
Ementa
- INELEGIBILIDADE. ACÓRDÃO DO EGREGIO TRIBUNAL SUPERIOR
ELEITORAL QUE, TENDO EM VISTA DECISÃO TRANSITADA EM
JULGADO, ACOLHENDO A PRESCRIÇÃO DA AÇÃO PENAL, CONCLUIU
NO SENTIDO DE QUE ELIMINADA A PERSECUTIO CRIMINIS, NÃO
PODIA INCIDIR A REGRA DA INELEGIBILIDADE PREVISTA NA LETRA
'N', DO INC. I, DO ART. 1º DA LEI COMPLEMENTAR N. 5/70. A MATÉRIA
DEBATIDA NO JULGADO GIROU EM TORNO DA DISTINÇÃO ENTRE
PRESCRIÇÃO DA AÇÃO E DA CONDENAÇAO, E DOS EFEITOS
DECORRENTES DE CADA UMA. A REGRA DO ART. 151, INC. IV, DA
CONSTITUIÇÃO
FEDERAL,
TEM
CARÁTER
PROGRAMÁTICO.
DESSARTE, INOCORRENDO CONTRARIEDADE DE PRECEITO DE
ORDEM CONSTITUCIONAL, INADMISSÍVEL ERA O RECURSO
EXTRAORDINÁRIO (ART. 139 DA CONSTITUIÇÃO). AGRAVO
57
REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
RE 86462 / RS - RIO GRANDE DO SUL
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a): Min. ANTONIO NEDER
Julgamento: 15/12/1976 Órgão Julgador: TRIBUNAL PLENO
Publicação: DJ 25-03-1977 PP-*****
Ementa
55
Disponível em:
http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=RE.SCLA.%20E%201. Acesso
em: 18 out. 2010.
56
Disponível em: http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=REE. Acesso
em: 18 out. 2010.
57
Disponível em: http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=AIAg. Acesso
em: 18 out. 2010.
59
1. INELEGIBILIDADE A QUE SE REFERE O ART. 1º, I, N, DA LEI
COMPLEMENTAR N. 5/70. É CONSTITUCIONAL ESTA NORMA. 2.
PRECEDENTE DO STF. 3. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 4.
58
VOTOS DISCORDANTES.
RE 86297 / SP – SÃO PAULO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a): Min. THOMPSON FLORES
Julgamento: 17/11/1976 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação: DJ 26-11-1976 PP-10206 EMENT VOL-01044-03 PP-00579
RTJ VOL-00079-02 PP-00671
Ementa
INELEGIBILIDADE PREVISTA NO ART. 1º, I, N, DA LEI COMPLEMENTAR
N. 5/1970. E VÁLIDO, POR NÃO SER INCONSTITUCIONAL, AINDA QUE
EM PARTE, AQUELE PRECEITO. EXEGESE DOS ARTS. 151, II E IV, E
149, PAR. 2º, C, DA CONSTITUIÇÃO. II. RECURSO EXTRAORDINÁRIO
59
PROVIDO. VOTOS VENCIDOS.
Os julgados acima transcritos denotam a forte tendência à proteção e ao
respeito incondicionais em se tratando de questões morais e de proteção aos
direitos fundamentais previstos na Constituição Federal de 1988.
Quanto às causas de inelegibilidade poderá haver um pronunciamento
diverso apenas quando a própria Justiça Eleitoral assim o entender, seja por haver
incompatibilidade quanto a preceitos fundamentais da moralidade e probidade
administrativa, seja pela inexistência do próprio amparo judicial, transgredindo-se
assim, o direito de qualquer pessoa.
3.4 DECISÕES MONOCRÁTICAS ACERCA DA INELEGIBILIDADE
As decisões proferidas pelo julgador, nos casos que se seguem, pelos
próprios Ministros Relatores, tratam-se de reclamações propostas contra acórdãos
proferidos pelo Tribunal Superior Eleitoral.
58
Disponível em:
http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=RE.SCLA.%20E%208. Acesso
em 18 out. 2010.
59
Disponível em:
http://www.stf.gov.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=RE.SCLA.%20E%208. Acesso
em 18 out. 2010.
60
Os julgadores em comento pontuam questões levantadas quanto a
constitucionalidade da aplicação imediata da lei de inelegibilidade, suscitando a
aplicação do princípio da anualidade eleitoral nas hipóteses de criação legal de
novas condições de elegibilidade de candidatos a cargos públicos.
Rcl 10604 / DF - DISTRITO FEDERAL
RECLAMAÇÃO
Relator(a): Min. AYRES BRITTO
Julgamento: 08/09/2010
Publicação PROCESSO ELETRÔNICO DJe-170 DIVULG 13/09/2010
PUBLIC 14/09/2010
Decisão
DECISÃO: vistos, etc.
Trata-se de reclamação constitucional, proposta por Joaquim Domingos
Roriz, contra acórdão proferido pelo Tribunal Superior Eleitoral, nos autos
do RO 16660-DF. Acórdão que manteve o indeferimento do registro de
candidatura do reclamante.
2. Argui o autor, inicialmente, que “constitui entendimento já pacificado
nesse eg. STF que as decisões proferidas em sede de controle concentrado
de constitucionalidade possuem eficácia erga omnes e efeito vinculante
transcendente inclusive quanto aos fundamentos e aos motivos
determinantes, por força do art. 102, § 2º, da CF, bem ainda do § único do
art. 28, da Lei n. 9.868/99”. Sustenta ainda: a) a ocorrência de violação às
decisões deste Supremo Tribunal Federal nas Ações Diretas de
Inconstitucionalidade nºs 354, 3345, 3685, 3741 e 4307; b) “similitude” da
matéria do acórdão impugnado com os temas versados nas referidas
decisões, pois, nestas, ao aplicar a regra da anualidade eleitoral, prevista no
art. 16 da Carta Magna, não teria este Supremo Tribunal Federal distinguido
entre a lei “de direito material” e a de “direito processual”, como,
equivocadamente, fez o Tribunal reclamado (é o que se alega). Para tanto,
cita precedentes em que Ministros desta Casa teriam admitido o cabimento
da reclamação para afastar a aplicação da LC 135/2010 a casos concretos.
Daí requerer a procedência da sua petição para cassar a “parte exorbitante
do acórdão do TSE, no ponto em que admitiu a aplicação imediata da LC
135, e, ainda, 'como medida adequada à observância de sua jurisdição'
(RISTJ, art. 161, III) deferir o registro de candidatura do reclamante” (sic). 3.
Feito este relato da causa, passo à decisão. Fazendo-o, lembro que a
reclamação constitucional de que trata a alínea “l” do inciso I do art. 102 da
Constituição de 1988 é ferramenta processual de preservação da
competência desta colenda Corte e de garantia da autoridade das suas
decisões. Nesta última hipótese, contudo, sabe-se que as reclamatórias
somente podem ser manejadas ante o descumprimento de decisórios
proferidos, com efeito vinculante, nas ações destinadas ao controle abstrato
de constitucionalidade, ou, então, nos processos de índole subjetiva, desde
que, neste último caso, o eventual reclamante deles haja participado. Já a
hipótese de cabimento de reclamação a que alude o §3º do art. 103-A da 48
Constituição Federal, essa pressupõe a existência de súmula vinculante,
que não é o caso dos autos. 4. Lembro mais: se a ação direta de
inconstitucionalidade visa à integridade normativa da Constituição, a
reclamação sai em defesa, não imediatamente da Constituição, mas do
próprio guardião da Magna Carta. É um processo subjetivo, e não objetivo,
na medida em que, concretamente, guarda o guardião, nos dois referidos
pressupostos: para impedir a usurpação de competência do Supremo
Tribunal Federal e para garantir a autoridade das respectivas decisões. 5.
Ora, no âmbito dos presentes autos, o que pretende o reclamante? Exigir
61
integral respeito aos motivos determinantes dos julgados proferidos nas
Ações Diretas de Inconstitucionalidade 354, 3345, 3685, 3741 e 4307.
Motivos que, segundo ele, reclamante, não foram observados pela decisão
reclamada. Deslembrado de que, nas decisões alegadamente violadas, não
estava em causa a Lei Complementar 135/2010, que sequer existia, à
época. Lei cuja tese da sua aplicação imediata fundamentou o acórdão
impugnado. Sendo assim, avulta a impertinência da alegação de
desrespeito às decisões tidas por paradigmáticas. A menos que se pudesse
atribuir efeitos irradiantes ou transcendentes aos motivos determinantes dos
julgados plenários tomados naquelas ações abstratas. Mas o fato é que, no
julgamento da Rcl 4.219, esta nossa Corte retomou a discussão quanto à
aplicabilidade dessa mesma teoria da “transcendência dos motivos
determinantes”, oportunidade em que deixei registrado que tal aplicabilidade
implica prestígio máximo ao órgão de cúpula do Poder Judiciário e
desprestígio igualmente superlativo aos órgãos da judicatura de base, o que
se contrapõe à essência mesma do regime democrático, que segue lógica
inversa: a lógica da desconcentração do poder decisório. Sabido que
democracia é movimento ascendente do poder estatal, na medida em que
opera de baixo para cima, e nunca de cima para baixo. No mesmo sentido,
cinco ministros da Casa esposaram entendimento rechaçante da adoção do
transbordamento operacional da reclamação, ora pretendido. Sem falar que
o Plenário deste Supremo Tribunal Federal já rejeitou, em diversas
oportunidades, a tese da eficácia vinculante dos motivos determinantes das
suas decisões (cf. Rcl 2.475-AgR, da relatoria do ministro Carlos Velloso;
Rcl 2.990-AgR, da relatoria do ministro Sepúlveda Pertence; Rcl 4.448-AgR,
da relatoria do ministro Ricardo Lewandowski; Rcl 3.014, de minha própria
relatoria). 6. Em palavras diferentes, a alegada identidade entre o objeto da
decisão reclamada e o conteúdo das citadas ADIs simplesmente não existe,
pois, à falta da Lei Complementar 135/2010, como poderia o Supremo
Tribunal Federal examinar a constitucionalidade da sua aplicação imediata?
Como poderia qualificá-la como lei material, ou, então, lei de natureza
processual, para o efeito da incidência do art. 16 da Constituição?
Certamente por isso é que o reclamante, ao transcrever trechos isolados de
determinados votos plenários (alguns deles vencidos), não conseguiu
demonstrar, minimamente que fosse, as supostas violações às nossas
decisões plenárias. 7. Acresce que, em nenhuma das decisões aventadas,
concluiu o Plenário deste Tribunal pela aplicação do princípio da anualidade
eleitoral quanto às hipóteses de criação legal de novas condições de
elegibilidade de candidatos a cargos públicos. Ao contrário, no RE 129.392,
o que ficou assentado? Ficou assentado o seguinte: “cuidando-se de
diploma exigido pelo art. 14, §9º, da Carta Magna, para complementar o
regime constitucional de inelegibilidades, à sua vigência imediata não se
pode opor o art. 16 da mesma Constituição”. 8. Por todo o exposto, resulta
patentemente indemonstrada (é com todo o respeito que o digo) a
usurpação de competência deste STF ou de afronta à autoridade de suas
decisões. O que me leva a conhecer da presente reclamação, mas para
julgá-la improcedente. O que faço com fundamento no §1º do art. 21 e no
parágrafo único do art. 161, ambos do RI/STF. Publique-se.
Brasília, 08 de setembro de 2010.
Ministro AYRES BRITTO
60
Relator
MEDIDA CAUTELAR EM ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE
PRECEITO FUNDAMENTAL 144
RELATOR: MIN. CELSO DE MELLO
60
Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1. Acesso em 18
out. 2010.
62
ARGÜENTE(S): ASSOCIAÇÃO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS AMB
ADVOGADO(A/S) :ALBERTO PAVIE RIBEIRO E OUTRO(A/S)
ARGÜIDO(A/S): TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL
Despacho: A Associação dos Magistrados Brasileiros questiona, na
presente sede processual, a validade constitucional das interpretações
emanadas do E. Tribunal Superior Eleitoral em tema de inelegibilidade
fundada na vida pregressa dos candidatos (fls. 14/22 e 24/26), ao mesmo
tempo em que sustenta, por incompatibilidade com o § 9º do art. 14 da
Constituição, na redação que lhe deu a ECR nº 4/94, a não-recepção de
certos textos normativos inscritos na Lei Complementar nº 64/90. Embora
não se revele obrigatória, em sede cautelar, nos termos do art. 5º, § 1º, da
Lei nº 9.882/99, a prévia audiência dos órgãos e/ou autoridades de que
emanou o ato estatal questionado no âmbito da argüição de
descumprimento de preceito fundamental (GILMAR FERREIRA MENDES,
“Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental”, p. 123, item n.
2.3, 2007, IDP/Saraiva), torna-se recomendável, no entanto, não ocorrendo
situação de extrema urgência ou de perigo de grave lesão, que se ouçam
“(...) os órgãos ou autoridades responsáveis pelo ato questionado, bem
como o Advogado-Geral da União ou o Procurador-Geral da República, no
prazo comum de 05 (cinco) dias” (Lei nº 9.882/99, art. 5º, § 2º). Assinalo,
por oportuno, considerado o que estabelece o Calendário Eleitoral para as
Eleições de 2008 (Resolução TSE nº 22.579), que “(...) todos os pedidos de
registro de candidatos a prefeito, a vice-prefeito e a vereador, mesmo os
impugnados (...)” deverão estar julgados, pelo juiz eleitoral, até 16/08/2008,
o que afasta, presente o contexto ora em exame, a situação de extrema
urgência ou de grave lesão a que se refere a legislação pertinente ao
processo e julgamento da argüição de descumprimento de preceito
fundamental. Isso significa, portanto, que se mostra prudente proceder à
prévia audiência do E. Tribunal Superior Eleitoral (cujas interpretações
estão sendo ora questionadas nesta sede processual) e dos Senhores
Presidentes da República, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal
(eis que pretendido, pela AMB, o reconhecimento de que determinados
preceitos da Lei Complementar nº 64/90 não teriam sido recebidos pela
ECR nº 4/94). Para tanto, oficie-se a essas eminentes autoridades, inclusive
ao eminente Senhor Presidente do E. Tribunal Superior Eleitoral, para que
se pronunciem sobre a presente argüição de descumprimento de preceito
fundamental, no prazo comum de 05 (cinco) dias. Registro, por necessário,
que submeterei, a julgamento do E. Plenário do Supremo Tribunal Federal,
no próximo dia 06/08/2008, quarta-feira, o pedido de medida cautelar ora
formulado pela Associação dos Magistrados Brasileiros, com ou sem as
informações ora solicitadas. Os ofícios a serem expedidos por este
Supremo Tribunal Federal deverão ser instruídos com cópia do presente
despacho.
Publique-se.
Brasília, 30 de junho de 2008.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator61
61
Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(adpf(144.
Acesso em: 18 out. 2010.
63
4
DESVIO DE RECURSOS PÚBLICOS E SEU PROCESSAMENTO NO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
A performance do Tribunal de Contas da União, quando do controle externo
da atividade administrativa, pode acarretar a aplicação de sanções não só ao
administrador, como também, ao particular que esteja submetido à jurisdição do
Tribunal, seja por ter a disponibilidade de bens, valores ou dinheiro públicos, seja em
função de estabelecer relação jurídica funcional com a Administração pública, seja
em função de pretender ser participante de um certame licitatório, seja em função de
já haver firmado um contrato ou instrumento congênere com a Administração.
As sanções podem ser de ordem pecuniária, representadas pela multa ou
pela imputação de débito, ou então, repercutir na esfera não-patrimonial da pessoa,
em razão da imposição de algum tipo de limitação jurídica à sua atuação.
A multa se caracteriza por ser a sanção de natureza pecuniária, aplicada em
razão do descumprimento de algum dever que não poderia ser ignorado62.
De acordo com o Manual de Instruções sobre Tomadas de Contas Especial,
da Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da República63, o
Tribunal de Contas da União julgará as contas:
Art. 16. As contas serão julgadas:
I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a
exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a
economicidade dos atos de gestão do responsável;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou
qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário;
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes
ocorrências:
a) omissão no dever de prestar contas;
b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração
à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional ou patrimonial;
c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao
antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
62
ARAUJO, Julio Cesar Manhães de. Controle da Atividade administrativa pelo Tribunal de Contas na
Constituição de 1988. Curitiba: Juruá, 2010 – pág. 465.
63
Disponível em: http://www.cgu.gov.br/AreaAuditoriaFiscalizacao/TomadasContasEspecial, acesso
em 06 nov. 2010.
64
§ 1° O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de
reincidência no descumprimento de determinação de que o responsável
tenha tido ciência, feita em processo de tomada ou prestarão de contas.
§ 2° Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal,
ao julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária:
a) do agente público que praticou o ato irregular, e
b) do terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do
mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano
apurado.
§ 3° Verificada a ocorrência prevista no parágrafo anterior deste artigo,
o Tribunal providenciará a imediata remessa de cópia da documentação
pertinente ao Ministério Público da União, para ajuizamento das ações civis
64
e penais cabíveis.
Os casos de arquivamento do processo sem julgamento do mérito estão
previstos nas seguintes situações:
a) se, por caso fortuito ou razão de força maior, comprovadamente
estranhos à vontade do responsável, o julgamento de mérito for
65
materialmente impossível, sendo as contas consideradas iliquidáveis;
b) se for verificada a ausência de pressupostos de constituição e
66
desenvolvimento válido e regular do processo; e
c) se o valor do débito for inferior ao valor estipulado em decisão
67
normativa.
A decisão definitiva do Tribunal de Contas da União, constituirá: 68
I – no caso de contas regulares, certificado de quitação plena do
responsável para com o Erário;
II – no caso de contas regulares com ressalva, certificado de quitação com
determinação, se cabível, nos termos do § 2º do art. 208; e
III – no caso de contas irregulares:
a) obrigação de o responsável, no prazo de quinze dias, provar, perante o
Tribunal, o pagamento da quantia correspondente ao débito que lhe tiver
sido imputado ou da multa cominada;
b) título executivo bastante para a cobrança judicial da dívida decorrente do
débito ou da multa, se não recolhida no prazo pelo responsável (CF, art.
171, §3º); e
c) fundamento para que a autoridade competente proceda à efetivação das
sanções previstas no Regimento Interno, quais sejam: inabilitação, por um
período de cinco a oito anos, para o exercício de cargo em comissão ou
função de confiança ou inidoneidade do licitante fraudador para participar,
por até cinco anos, de licitação, ambos no âmbito da administração pública
federal”.
64
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8443.htm, acesso em 06 nov. 2010
art. 20 da Lei n.º 8.443/92.
66
art. 163 do Regimento Interno do TCU.
67
art. 93 da Lei n.º 8.443/92 c/c o art. 6º, § 1º, da mesma lei.
68
Art. 214 do Regimento Interno do TCU.
65
65
4.1 TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
A Tomada de Contas Especial pode ser didaticamente entendida como
tomada de contas em circunstâncias especiais, com base no Manual de Análise e
Instrução de Tomada de Contas Especial. 69
É um instrumento legal destinado a identificar eventuais prejuízos na guarda e
aplicação de recursos públicos com vistas ao ressarcimento do Erário.
Este processo tem como base a conduta do agente público que agiu em
descumprimento à lei ou deixou de atender ao interesse público, caracterizada pela
omissão no dever de prestar contas, pela apresentação da prestação de contas de
forma irregular, ou por dano causado ao erário.
“Tomada de Contas Especial é um processo devidamente formalizado, com
rito próprio, para apurar responsabilidade por ocorrência de dano à
70
administração pública federal e obtenção do respectivo ressarcimento”.
“Tomada de Contas Especial é um processo devidamente formalizado,
dotado de rito próprio, que objetiva apurar os fatos, identificar os
responsáveis e quantificar o dano causado ao Erário, visando ao seu
71
imediato ressarcimento”.
Para o Professor Jorge Ulysses Jacoby Fernandes72, por sua vez, conceitua a
Tomada de Contas Especial como um processo de natureza administrativa que visa
apurar responsabilidade por omissão ou irregularidade no dever de prestar contas
ou por dano causado ao erário.
4.2 OBJETIVOS DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
A partir das definições de Tomada de Contas Especial, observamos que um
procedimento de tomada de contas especial tem como objetivos fundamentais a
69
Disponível em:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/tce/Curso%20de%20Tomada%2
0de%20Contas%20Especial%20(Fabiano).pdf, acesso em 18 out. 2010.
70
art. 3º, caput, da IN/TCU n.º 56/2007.
71
art. 63 da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n.º 127/2008.
72
In: Tomada de contas especial: processo e procedimento nos tribunais de contas e na
administração pública. 3ª edição.
66
apuração dos fatos que resultaram em prejuízo ao erário; a identificação e
qualificação dos agentes causadores do dano e a quantificação do prejuízo sofrido
pelos cofres públicos, os quais viabilizam o alcance do ressarcimento dos cofres
públicos. Ainda que não pela própria via administrativa da TCE, pela obtenção, ao
fim de seu julgamento, de um título executivo para cobrança judicial da dívida,
consubstanciado no acórdão condenatório proferido pelo Tribunal de Contas da
União. 73
Art. 23. A decisão definitiva será formalizada nos termos estabelecidos no
Regimento Interno, por acórdão, cuja publicação no Diário Oficial da União
constituirá:
I - no caso de contas regulares, certificado de quitação plena do
responsável para com o Erário;
II - no caso de contas regulares com ressalva, certificado de quitação
com determinação, nos termos do art. 18 desta Lei;
III - no caso de contas irregulares:
4.3 LEGISLAÇÃO
Dentre alguns dispositivos que conduzir a matéria na Constituição Federal de
1988, destacam-se:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta,
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.(Redação dada pela
74
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Ao final do inciso II do art. 71, da CF de 1988 consta o julgamento de contas
de responsáveis em situações especiais, relacionadas à ocorrência de prejuízo ao
Erário, quais sejam:
73
art. 23, inciso III, alínea “b”, da Lei n° 8.443/92
Art. 70 da Constituição Federal. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm, acesso em 06 nov. 2010.
74
67
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido
com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República,
mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a
contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta,
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de
pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das
concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as
melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato
concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado
Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e
demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo
capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do
tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a
Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por
qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre
a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e
sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá,
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a
decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados.
§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo
Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as
medidas cabíveis.
§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa
dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal
decidirá a respeito.
§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa
terão eficácia de título executivo.
§ 4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e
75
anualmente, relatório de suas atividades.
O Decreto-Lei n° 200/1967 reza que aquele que se encontra nas situações
descritas em seu artigo 84 está sujeito a procedimento de tomada de contas.
75
Art. 71 da Constituição Federal. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm. Acesso em 06.11.2010.
68
Art. 84. Quando se verificar que determinada conta não foi prestada, ou que
ocorreu desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte
prejuízo para a Fazenda Pública, as autoridades administrativas, sob pena
de co-responsabilidade e sem embargo dos procedimentos disciplinares,
deverão tomar imediatas providências para assegurar o respectivo
ressarcimento e instaurar a tomada de contas, fazendo-se as comunicações
a respeito ao Tribunal de Contas. 76
Enquanto que a Lei nº 8.443, de 16.07.1992, dispõe sobre a Lei Orgânica do
Tribunal de Contas da União e dá outras providências em seu artigo 8º, bem como
os casos especiais, previstos nos parágrafos seguintes:
Art. 8° Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação
da aplicação dos recursos repassados pela União, na forma prevista no
inciso VII do art. 5° desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de
dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato
ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a
autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade
solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à
instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos,
identificação dos responsáveis e quantificação do dano.
§ 1° Não atendido o disposto no caput deste artigo, o Tribunal
determinará a instauração da tomada de contas especial, fixando prazo
para cumprimento dessa decisão.
§ 2° A tomada de contas especial prevista no caput deste artigo e em
seu § 1° será, desde logo, encaminhada ao Tribunal de Contas da União
para julgamento, se o dano causado ao Erário for de valor igual ou superior
à quantia para esse efeito fixada pelo Tribunal em cada ano civil, na forma
estabelecida no seu Regimento Interno.
§ 3° Se o dano for de valor inferior à quantia referida no parágrafo
anterior, a tomada de contas especial será anexada ao processo da
respectiva tomada ou prestação de contas anual do administrador ou
77
ordenador de despesa, para julgamento em conjunto.
E ainda o Decreto nº 93.872, de 23.12.1986, que dispõe sobre a unificação
dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação
pertinente e dá outras providências (art. 148):
Art . 148. Está sujeito à tomada de contas especial todo aquele que deixar
de prestar contas da utilização de recursos públicos, no prazo e forma
estabelecidos, ou que cometer ou der causa a desfalque, desvio de bens ou
praticar qualquer irregularidade de que resulte prejuízo para a Fazenda
78
Nacional.
76
Decreto-Lei nº 200, de 25.2.1967, Dispõe sobre a organização da Administração Federal,
estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências (art. 84).
http://www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del0200.htm, acesso em 06.11.2010
77
Lei nº 8.443, de 16.07.1992, dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (art. 8º).
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8443.htm, acesso em 06.11.2010.
78
Decreto nº 93.872, de 23.12.1986, dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro
Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras providências (art. 148). Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D93872.htm, acesso em 06 nov. 2010.
69
A Lei nº 10.522, de 19.7.2002 que dispõe sobre o Cadastro Informativo dos
créditos não quitados de órgãos e entidades federais e dá outras providências. 79
Podemos citar ainda:
- IN/STN/MF nº 01, de 15.12.1997, que disciplina a celebração de convênios
de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização
de eventos e dá outras providências;
- IN/TCU nº 56/2007, que dispõe sobre instauração e organização de
processo de tomada de contas especial. Esta nova IN revogou a IN 13/1996 e suas
alterações;
- IN/TCU nº 20, de 4.3.1998, que altera o caput do art. 5º da IN/TCU n.º 13, de
4/12/1996, quanto à forma de deliberação a ser adotada para a fixação de quantia a
partir da qual a tomada de contas especial deva ser imediatamente encaminhada ao
Tribunal de Contas da União para julgamento;
- Resolução nº 155, de 4.12.2002, que aprova o Regimento Interno do
Tribunal de Contas da União;
- Portaria nº 958, de 17.5.2010, que aprova a Norma de Execução destinada
a orientar os órgãos e entidades jurisdicionados à Controladoria-Geral da União
sobre a instrução dos processos de tomada de contas especial e instituir modelo de
Relatório do Tomador de Contas Especial e seus anexos:
A Lei n° 8.443/92 traz a necessidade de instauração de processo de tomada
de contas especial em seu artigo 8º, caput:
Art. 8º. Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação
da aplicação dos recursos repassados pela União, na forma prevista no
inciso VII do art. 5º desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de
dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato
ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a
autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade
solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à
instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos,
identificação dos responsáveis e quantificação do dano.80
De acordo com o caput do artigo 8º da Lei nº 8.443/92, o Administrador deve
tomar as providências necessárias à instauração da TCE nas hipóteses de omissão
79
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10522.htm, acesso em 06 nov.
2010.
80
Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp81.htm>. Acesso em: 17 out. 2010.
70
no dever de prestar contas, no caso de desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou
valores públicos ou qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte em
dano ao Erário.
Dentro dessa abrangência, a TCE pode ser instaurada até mesmo em caso
de roubo, furto ou perda de bens.
A inovação introduzida pela IN/TCU nº 13/96, mantida pelo artigo 1º, § 3º da
IN/TCU n° 56/2007, define a TCE como medida de exceção, que só deve ser
instaurada depois de esgotadas as providências administrativas internas para
recomposição do Erário.
No que se refere a convênios e contratos de repasse, a Portaria
Interministerial nº 127, de 29/5/2008, dos Ministérios do Planejamento, Orçamento e
Gestão; da Fazenda e do Controle e da Transparência, prevê em seu artigo 63:
Art. 63. Tomada de Contas Especial é um processo devidamente
formalizado, dotado de rito próprio, que objetiva apurar os fatos, identificar
os responsáveis e quantificar o dano causado ao Erário, visando ao seu
imediato ressarcimento.
§ 1º A Tomada de Contas Especial somente deverá ser instaurada depois
de esgotadas as providências administrativas internas pela ocorrência de
algum dos seguintes fatos:
I - a prestação de contas do convênio ou contrato de repasse não for
apresentada no prazo fixado no caput do art. 56, observado o § 1º do
referido artigo;
II - a prestação de contas do convênio ou contrato de repasse não for
aprovada em decorrência de:
a) inexecução total ou parcial do objeto pactuado;
b) desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos;
c) impugnação de despesas, se realizadas em desacordo com as
disposições do termo celebrado ou desta Portaria;
d) não-utilização, total ou parcial, da contrapartida pactuada, na hipótese de
não haver sido recolhida na forma prevista no parágrafo único do art. 57;
e) não-utilização, total ou parcial, dos rendimentos da aplicação financeira
no objeto do Plano de Trabalho, quando não recolhidos na forma prevista
no parágrafo único do art. 57;
f) não-aplicação nos termos do § 1º do art. 42 ou não devolução de
rendimentos de aplicações financeiras, no caso de sua não utilização;
g) não-devolução de eventual saldo de recursos federais, apurado na
execução do objeto, nos termos do art. 57; e
h) ausência de documentos exigidos na prestação de contas que
comprometa o julgamento da boa e regular aplicação dos recursos.
§ 2º A Tomada de Contas Especial será instaurada, ainda, por
determinação dos órgãos de Controle Interno ou do Tribunal de Contas da
União, no caso de omissão da autoridade competente em adotar essa
81
medida. (…)
81
Portaria Interministerial nº 127, de 29/5/2008, dos Ministérios do Planejamento, Orçamento e
Gestão; da Fazenda e do Controle e da Transparência, artigo 63.
71
4.4 APLICABILIDADE DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
Conforme consta no referido Manual de Instrução de Tomada de Contas
Especial:82 “O primeiro e principal pressuposto para a instauração de um processo
de TCE é a configuração de um dano ao Erário.
Aduz o autor que tal dano pode estar de fato caracterizado, como é o caso de
perda, extravio, desvio de recursos, etc., ou pode ser conseqüência de presunções
legais. A omissão no dever de prestar contas ou a não comprovação da boa e
regular aplicação dos recursos federais levam à presunção de que se causou
prejuízo ao Erário. O prejuízo, nesse caso, é correspondente ao montante de
recursos sem aplicação correta comprovada.
Tal conseqüência tem raízes no conceito de república (res publica). Surge daí
o dever constitucional de prestação de contas. Quem gerencia recursos públicos lida
com recursos alheios e deve demonstrar ao verdadeiro titular, a sociedade, o uso
correto desses recursos.
Além da constatação de um dano, real ou presumido, esse prejuízo deve ser
quantificado, ou seja, trata-se não apenas de dano ou prejuízo, mas de verdadeiro
débito.
Esse débito, por sua vez, deve possuir significado econômico de modo a
justificar o procedimento especial de apuração e cobrança.
Aliada ao débito, deve estar configurada uma conduta culposa ou dolosa de
um agente público. Dessa forma, um ou mais responsáveis pelo prejuízo
quantificado devem existir, e a relação de causa e efeito entre a conduta do agente e
o dano deve ficar caracterizada. Esse responsável (ou esses responsáveis) precisa
estar perfeitamente identificado, tendo em vista que o ressarcimento aos cofres
públicos será cobrado dele. Em síntese, são pressupostos para a existência de um
processo de TCE:
82
Disponível em:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/tce/Curso%20de%20Tomada%2
0de%20Contas%20Especial%20(Fabiano).pdf, acesso em 18 out. 2010.
72
- a quantificação do dano;
- a identificação dos agentes responsáveis;
- relação de causalidade entre a conduta dos responsáveis e o resultado.”
4.5 DAS PROVAS PARA INSTAURAÇÃO DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
Por meio de informações extraídas do Manual de Instrução de Tomada de
Contas Especial:83 O Prof. Jorge Ulysses Jacoby Fernandes, citando o eminente
processualista Moacyr Amaral dos Santos84, lembra que a prova tem um objeto, uma
finalidade e um destinatário.
No caso da TCE:
- o objeto da prova são os fatos que ensejaram a instauração, ou seja,
omissão no dever de prestar contas, dano ao erário, identificação e conduta dos
agentes responsáveis, etc.;
- a finalidade da prova é o convencimento do destinatário sobre a existência
dos fatos objeto de prova;
- o destinatário natural é o Tribunal de Contas da União – TCU, órgão que irá,
ao final, julgar o processo.
Em termos de prova, é importante determinar quem deve ser responsável por
sua produção, ou seja, a quem cabe seu ônus – onus probandi.
O artigo 333 do Código de Processo Civil informa que o ônus da prova cabe:
- ao autor quanto a fato constitutivo de seu direito;
- ao réu quanto a fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor.
O artigo 36 da Lei nº 9.784/99, que regula o Processo Administrativo no
âmbito da Administração Pública Federal, estabelece que cabe ao interessado a
prova dos fatos alegados, dentro do brocardo romano onus probandi ei incumbit qui
dicit (traduzindo, o ônus da prova compete àquele que alega).
83
Disponível em:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/tce/Curso%20de%20Tomada%2
0de%20Contas%20Especial%20(Fabiano).pdf, acesso em 18 out. 2010.
84
In: Tomada de contas especial: processo e procedimento nos tribunais de contas e na
administração pública. 2ª edição.
73
A fase interna da TCE caracteriza-se por seu aspecto investigativo, inquisitivo.
Dessa forma, não há autor ou réu nessa etapa. Para chegar o mais próximo possível
da verdade material, na fase interna, a Administração deve:
- apresentar a prova dos fatos objeto de investigação, pois é ela quem alega
ter ocorrido um fato ensejador da TCE;
- apresentar o valor do prejuízo sofrido e os responsáveis;
- colaborar com os envolvidos na busca de evidências de fatos que,
eventualmente, possam comprovar a alegação inicial de responsabilidade por
prejuízo causado ao Erário;
- ouvir os envolvidos e buscar esclarecer controvérsias.
4.6 DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO NO PROCESSO DE TOMADA
DE CONTAS ESPECIAL
Por fim, ainda com base em informações constante no Manual em comento:
Caso o Tribunal entenda que há pressupostos de constituição e
desenvolvimento válido e regular da TCE, a ampla defesa e contraditório se
dará, necessariamente, na fase externa da TCE, com a citação dos
85
responsáveis.
Quanto aos meios de prova, o artigo 332 do CPC dispõe que todos os meios
legais e moralmente legítimos são hábeis a provar a verdade dos fatos em que se
funda a ação ou a defesa. Portanto, é vedada a prova obtida por meios ilícitos,
conforme o artigo 5º, LVI, CF/88, o artigo 30 da Lei nº 9.784/99, e o artigo 162,
parágrafo único, do Regimento Interno do TCU. No entanto, a jurisprudência pátria
admite a prova obtida ilicitamente, quando absolutamente necessária para promover
a defesa da parte. O artigo 212 do Código Civil prevê meios legais de prova:
- confissão;
- documento;
85
Disponível em:
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/tce/Curso%20de%20Tomada%2
0de%20Contas%20Especial%20(Fabiano).pdf, acesso em 18 out. 2010.
74
- testemunha;
- presunção;
- perícia.
O artigo 334 do CPC, por sua vez, afirma que alguns fatos não dependem de
prova:
- notórios;
- afirmados por uma parte e confessados por outra;
- admitidos no processo como incontroversos;
- em cujo favor milita presunção legal de existência ou de verdade.
Para o TCU, destinatário das provas da TCE, a prova deve ser sempre
documental, conforme o artigo 162 do Regimento Interno, ou seja, depoimentos
pessoais e de testemunhas, caso utilizados como indícios de prova, devem sempre
ser reduzidos a termo para integrar o processo. Há também a possibilidade de uso
de prova emprestada – obtida a partir de outro processo. No entanto, caso não
tenha sido originalmente contraditada no processo de origem, a prova emprestada
deve ser submetida ao contraditório da parte. Por fim, o Tribunal admite a chamada
prova indiciária, sendo que entende como indício a circunstância certa da qual se
pode extrair uma conclusão do fato que se pretende provar. 86
Face ao exposto, verifica-se que se faz absolutamente necessária e relevante
a atuação, de forma tempestiva e eficaz dos órgãos responsáveis pelo controle, seja
interno ou externo, de permanecerem com as devidas fiscalizações, de forma
reiterada e rigorosa, de modo a não ser necessária a instauração da Tomada de
Contas Especial, afinal, o controle fiscalizatório prévio evita o efetivo prejuízo ao
erário, visto que a formação da TCE deve ser considerada uma medida de exceção
e deve ser utilizada depois de esgotadas todas as possibilidades de ressarcimento
ao erário face ao desvio de recursos públicos.
86
Acórdão 331/2002 do Tribunal de Contas da União – Plenário.
75
CONCLUSÃO
Ao longo do desenvolvimento do presente trabalho, procurou-se observar o
papel do Tribunal de Contas, em primeira análise, de forma mais estrita, e na
sequencia, quanto à inelegibilidade dos que desviam recursos públicos.
Ressalta-se oportunamente, questões quanto à eficácia das decisões dos
Tribunais de Contas, concluindo-se que sua atuação, como órgão eminentemente
fiscalizatório, não afastam o exame final por parte do Poder Judiciário, face ao
principio constitucional da inafastabilidade, ressalvando-se, porém, quando da
impossibilidade da manifestação formal caso não incida ilegalidade manifesta ou
vício formal.
Dentre os principais aspectos observados, destaca-se a deliberação de que
novas causas de inelegibilidade tenham como finalidade a proteção da probidade
administrativa. Neste diapasão, a jurisprudência apresentada destaca que deve-se
adotar o entendimento de que a responsabilidade objetiva do gestor pode causar
injustiças, pacificando-se o que diz respeito a inafastabilidade da perda da
capacidade eleitoral passiva, em decorrência da quitação de débitos imputados
pelos Tribunais de Contas, posto que os casos de inelegibilidade deve-se a
irregularidades efetivamente cometidas, não de imputação de multas.
Diante da atuação dos Tribunais de Contas, buscamos informações quanto a
instrumentos legais que objetivam a identificação de prejuízos aos cofres públicos,
neste sentido abordamos Tomada de Contas Especial, que tem como objetivo
primeiro o ressarcimento ao erário, a partir da constatação do desvio de recursos.
Por fim, ao analisarmos o papel fiscalizatório dos Tribunais de Contas bem
como as diversas ferramentas apresentadas a fim de minimizar os prejuízos ao
erário, concluímos que desde sua criação até os dias atuais, seu papel constitui-se
de extrema relevância, não só como forma de inibir essas atuações, no mínimo
absurdas, mas ainda: exercer o controle político necessário à proteção dos recursos
públicos, que, em última análise, pertence ao povo.
76
REFERÊNCIAS
ARAUJO, Julio Cesar Manhães de. Controle da atividade administrativa pelo
Tribunal de Contas na Constituição de 1988. Curitiba: Juruá, 2010.
RIBEIRO, Renato Jorge Brow. Controle externo da administração pública federal no
Brasil. Rio de Janeiro: América Jurídica, 2002.
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e
competência. Belo Horizonte: Fórum, 2003.
TIBÚRCIO, Caio Cesar: O papel específico do controle interno e a sua relação com
o controle externo. In SEMINÁRIO NACIONAL DE CONTROLE, Nov. 1999, Brasília.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 12. ed. Rio
de Janeiro: Forense, 2002.
FIGUEIREDO, Lúcia Valle: Curso de direito administrativo, São Paulo: Malheiros, 2.
ed., 1995.
Moraes, Alexandre de. Direito constitucional. 23 ed. São Paulo: Atlas, 2009.
Márlon Jacinto Reis, Juiz de Direito no Maranhão, vencedor do Prêmio Innovare – O
Judiciário do Século XXI com o projeto “Integração Justiça Eleitoral e Sociedade
Civil”, membro da Associação Juízes para a Democracia, integrante do Comitê
Nacional do Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral e doutorando em
Sociologia Jurídica e Instituições Políticas pela Universidade de Zaragoza, Espanha.
Revista STJ, nº 30, fevereiro de 1992, p. 379.
Tomada de contas especial: processo e procedimento nos tribunais de contas e na
administração pública. 3ª edição.
Decreto-Lei nº 200, de 25.2.1967, Dispõe sobre a organização da Administração
Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras
providências (art. 84). http://www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del0200.htm
77
Lei nº 8.443, de 16.07.1992, dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da
União (art. 8º). http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8443.htm,
Decreto nº 93.872, de 23.12.1986, dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa
do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação pertinente e dá outras
providências (art. 148). http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D93872.htm,
acesso em 06.11.2010.
Portaria Interministerial nº 127, de 29/5/2008, dos Ministérios do Planejamento,
Orçamento e Gestão; da Fazenda e do Controle e da Transparência.
SÍTIOS VISITADOS NA INTERNET
Constituição de 1824. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao24.htm
Lei nº 9.784/99, Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L9784.htm
Constituição Federal de 1988. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm
Casos de Inelegibilidade e Prazos de Cessação – LC-000.064-1990. Disponível em:
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Lima. http://jus.uol.com.br/revista/texto/1520/rejeicao-de-contas-e-inelegibilidade
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http://jus.uol.com.br/revista/texto/1520/rejeicao-de-contas-e-inelegibilidade
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Lei nº 8.443, de 16.07.1992, dispõe sobre a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da
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http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/contas/tce
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