Comércio internacional,
segurança alimentar
e agricultura familiar
Setembro 2001
Comércio internacional, segurança alimentar
e agricultura familiar
UMA INICIATIVA
ActionAid Brasil
Grupo de trabalho em agricultura, meio ambiente e comércio
da Rede Brasileira pela Integração dos Povos (Rebrip)
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ActionAid Brasil
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COORDENAÇÃO EDITORIAL
ActionAid Brasil
EDIÇÃO
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REVISÃO FINAL
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ILUSTRAÇÕES
Marta Strauch
PROJETO GRÁFICO
Mais Programação Visual
FOTOLITO
Ace Digital
IMPRESSÃO
Grafitto – Gráfica e Editora
TIRAGEM
1.200 exemplares
O conteúdo desta publicação pode ser reproduzido, desde que citada a fonte.
Sumário
Apresentação ............................................................................................................................................ 5
Capítulo 1 ..................................................................................................................................................... 7
Liberalização comercial e agricultura familiar no Brasil
Fernando Homem de Melo
Capítulo 2 .................................................................................................................................................. 45
Integração nas Américas – uma abordagem a partir do rural
Arnoldo de Campos, Marcos Antônio de Oliveira e Valter Bianchini
Capítulo 3 .................................................................................................................................................. 83
Multifuncionalidade da agricultura familiar
Adriano Campolina Soares
Capítulo 4 .................................................................................................................................................. 95
Agricultura na OMC – estágio atual das negociações
Arnoldo de Campos
Apresentação
A ActionAid Brasil integra a rede ActionAid internacional, que teve início
em 1972 e possui sede na Inglaterra. A rede ActionAid trabalha com parceiros
e comunidades em mais de 25 países na África, Ásia, América Latina e Caribe.
Sua missão é apoiar esforços de eliminação da pobreza e de injustiça social, através
de projetos de desenvolvimento local, políticas públicas em benefício dos pobres
e excluídos, prevenção e reabilitação em tempo de emergências.
Fundada em 1999, a ActionAid Brasil é uma organização não-governamental que
busca a erradicação da pobreza através do empoderamento dos pobres e de suas
organizações. Sediada no Rio de Janeiro, participa em projetos de desenvolvimento
local em áreas urbanas do Sudeste e em áreas rurais do Nordeste, por meio de
parcerias com outras ONGs e movimentos sociais. A ActionAid Brasil participa de
campanhas nacionais que têm como objetivo o aumento do acesso
e controle dos pobres na formulação e gestão de políticas públicas, como é o caso
da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, da Campanha por um Brasil Livre
de Transgênicos e da Campanha em Defesa da Segurança Alimentar, Agricultura
Familiar e Meio Ambiente nas Negociações Comerciais Internacionais. A presente
publicação se insere nessa última campanha.
Comércio internacional e pobreza
Os acordos internacionais de comércio atualmente em curso vêm remodelando a
economia internacional e influenciando, de maneira decisiva, o desenvolvimento
dos países pobres. Diante desse quadro, o Grupo de Trabalho em Agricultura e
Meio Ambiente da Rede Brasileira pela Integração dos Povos (Rebrip) vem
promovendo um esforço de análise e articulação de movimentos sociais, ONGs e
universidades, visando influenciar a posição brasileira nas negociações comerciais
em defesa da agricultura familiar, do meio ambiente e da segurança alimentar.
5
Os textos desta publicação demonstram que as posições defendidas pelo governo
brasileiro nas negociações comerciais internacionais não têm levado em
consideração as necessidades dos pobres ou dos agricultores familiares.
Nesse sentido, o artigo de Arnoldo de Campos, Marcos Antônio de Oliveira e Valter
Bianchini analisa as implicações para o meio rural do processo de integração
proposto pela Área de Livre Comércio entre as Américas (Alca). As evidências aqui
relatadas mostram a urgente necessidade de que os interesses dos pobres e
agricultores familiares sejam levados em conta nas negociações comerciais
internacionais em curso.
No Brasil, a desigualdade está na raiz da exclusão social e da pobreza.
A liberalização comercial da década de 90 veio aprofundar ainda mais essa
desigualdade, principalmente se observarmos que a diminuição da renda na
agricultura familiar está ocorrendo mais acentuadamente do que em outros setores
da agricultura. Cabe destacar que 50% dos brasileiros em condições de pobreza
encontram-se justamente no meio rural. O artigo do professor Fernando Homem
de Melo aborda os impactos da liberalização comercial sobre a agricultura familiar,
6
fornecendo evidências que mostram como a liberalização comercial, associada às
políticas monetária e cambial, aumentaram a exclusão desse setor.
Contudo, os processos de liberalização não se encerraram na década passada.
Ao contrário, esses processos tendem a aumentar nos próximos anos. Várias
negociações regionais e multilaterais de comércio encontram-se em curso. Uma das
mais importantes é a revisão do acordo agrícola da Organização Mundial do
Comércio (OMC). O artigo de Arnoldo de Campos descreve a situação dessas
negociações e analisa as diferentes posições dos diversos países e/ou blocos de
países já apresentadas à OMC. Nesse artigo, destacam-se as posições brasileiras,
que parecem se orientar muito mais para o acesso a novos mercados – e, portanto,
aos interesses dos setores agroexportadores – do que à segurança alimentar ou à
defesa da agricultura familiar.
Nos últimos anos, também tem se incorporado aos debates travados no âmbito
da OMC o conceito de multifuncionalidade. O artigo de Adriano Campolina Soares
analisa e debate esse conceito, refletindo sobre as múltiplas funções,
ou multifuncionalidade, da agricultura familiar brasileira.
Com a publicação de Comércio internacional, segurança alimentar e agricultura
familiar, esperamos contribuir para o debate e para inclusão – ou ampliação –
das preocupações sobre o modelo de desenvolvimento rural, a agricultura familiar
e a segurança alimentar nas estratégias brasileiras de negociação comercial.
ActionAid Brasil
Setembro de 2001
1
Liberalização comercial
e agricultura
familiar no Brasil
7
Liberalização comercial
e agricultura
familiar no Brasil
Fernando Homem de Melo1
A década de 90 foi caracterizada por mudanças extremamente importantes na
macroeconomia brasileira. Da década de 50 até 1990, com algumas diferenciações e
nuances, predominou uma estratégia econômica largamente baseada no modelo de substituição de importações, modelo, aliás, com bastante prestígio nos diversos países da América
Latina durante aquela época. Por inúmeras razões, esse modelo de desenvolvimento foi se
esgotando. As duas crises do petróleo na década de 70, a subseqüente crise da economia
internacional, o problema do endividamento externo e a estagnação da economia brasileira
na década de 80 foram fatores importantes para esse esgotamento.
A partir de 1990, entre outras mudanças, o Brasil passou a adotar uma estratégia de
desenvolvimento inteiramente diferente da anterior. Da substituição de importações
de produtos industriais, o país foi caminhando para um modelo com uma inserção
maior na economia internacional, principalmente nos aspectos comercial, financeiro,
tecnológico e de investimentos. Para muitos, isso significou que a economia brasileira
tornou-se “globalizada”.
Essa mudança macroeconômica foi muito clara, especialmente numa retrospectiva
de dez anos. Mais difícil é identificar todos os efeitos na economia brasileira. Neste artigo,
pretende-se identificar essa mudança especificamente no setor agropecuário e no contexto
de seu componente da agricultura familiar. Em outras palavras, como essa importante
mudança de política econômica afetou a agricultura familiar? Hoje, ao início de 2001, a
economia brasileira é substancialmente mais aberta ao comércio internacional do que ao
final da década de 80. Adicionalmente, as mudanças nas políticas monetária e cambial
foram importantes, a inflação foi controlada. A resposta é difícil, mas a pergunta é válida:
o que mudou em nossa agropecuária (principalmente a familiar) como resultado da radical
alteração na orientação macroeconômica brasileira?
1
Professor titular do Departamento de Economia da FEA-USP e pesquisador da Fundação Instituto
de Pesquisas Econômicas (FIPE).
9
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
10
Modelo de desenvolvimento até 1989 e
mudanças da década de 90
O esgotamento do modelo de substituição de importações pode, de certa maneira, ser
caracterizado pelo baixíssimo crescimento do PIB na década de 80 (a chamada década
“perdida”) e pela intensificação do processo inflacionário. Economia estagnada e próxima
da hiperinflação era a situação em 1989, após o Plano Verão. As mudanças posteriores,
iniciadas em 1990, foram muitas: a liberalização econômica e comercial, a reforma do
Estado, as desregulamentações dos mercados de vários produtos, o Mercosul, a
desindexação do Plano Real, o controle da inflação, as políticas monetária, cambial e
outras mais.
Entretanto, é preciso colocar o desenvolvimento brasileiro em melhor perspectiva.
Ainda em 1940, 67% da população economicamente ativa no Brasil estava no setor
primário.2 Pouquíssima mudança estrutural havia acontecido até então, apesar da crise
mundial da década de 30. A economia brasileira era predominantemente agropecuária e
cafeeira (mais cana-de-açúcar, algodão, cacau e produtos alimentícios de mercado interno).
A década de 50, por sua vez, marcou o início, no Brasil, da política deliberada de
substituição de importações, ao lado de outros países da América Latina e em linha
com o pensamento econômico da Comissão Econômica para a América Latina (Cepal).
Como analisado em Homem de Melo, “diversos países latino-americanos já enfrentavam
problemas associados às altas taxas de crescimento demográfico, absorção de trabalho
nas atividades agrícolas e lento crescimento das exportações de produtos primários, o
grande contribuidor à receita de divisas”.3
Quais foram os instrumentos utilizados pelo governo brasileiro nessa deliberada
estratégia de desenvolvimento? A correta identificação dos efeitos no setor agropecuário
depende desses instrumentos. Os principais foram: elevadas tarifas de importação de
produtos industriais, controles de câmbio, importações favorecidas de bens de capital,
insumos básicos e bens intermediários, financiamentos subsidiados, investimentos em
infra-estrutura básica e participação estatal em alguns setores industriais (mineração,
siderurgia, eletricidade, entre outros).
Em conseqüência da aplicação desses instrumentos, a economia brasileira passou a
experimentar um rápido processo de transformação estrutural. Em 1970, por exemplo,
a proporção da população economicamente ativa no setor primário já havia caído para
40,1%, e sua participação na renda nacional era de apenas 19,6%.4 Os incentivos setoriais
e seus preços relativos mudaram. O setor industrial-manufatureiro passou a ser o motor
do crescimento econômico brasileiro devido à substituição de importações. De modo
2
Veja BAER, W. Industrialization and Economic Development in Brazil. Homewood, Illinois. Richard D. Irwin, Inc., 1965.
Em 1920, essa proporção era de 69,7%, indicando uma mínima mudança estrutural ocorrida em 20 anos.
3
Veja HOMEM DE MELO, F. Políticas de desenvolvimento agrícola no Brasil. In: SAYAD, J. (Org.). Resenhas de
economia brasileira. São Paulo: Saraiva, 1979, p. 45–116. O trecho citado à página 49.
4
Veja HOMEM DE MELO, op. cit., p. 51.
simplificado, esse foi o modelo de economia fechada, com inúmeras distorções, que
predominou até 1990. A década de 70, com a crise do petróleo, marcou uma nova etapa
de substituição de importações, passando a incorporar insumos básicos e bens de capital.
tudo o mais constante, do incremento do produto agrícola, ainda que diferenciações
pudessem ocorrer, inclusive por aspectos específicos da política voltada ao setor (açúcar e
trigo). Os mais prejudicados tenderiam a ser os produtos de exportação, anteriormente
citados, já que uma das conseqüências mais importantes do modelo de economia fechada
seria a sobrevalorização da taxa de câmbio.
O final da década de 80 registrou o agravamento do processo inflacionário brasileiro
após o fracasso do Plano Cruzado. Economia com baixo crescimento e próxima da
hiperinflação caracterizou o ano eleitoral de 1989. As mudanças propostas a partir do
novo governo, em 1990, eram profundas. Reconhecia-se o esgotamento do modelo de
substituição de importações, de economia fechada ao mercado internacional e de elevada
participação do setor público na atividade econômica. Os anos iniciais da década de 90
foram de grandes mudanças econômicas e turbulências políticas. O processo inflacionário
foi, finalmente, controlado por intermédio da política econômica do Plano Real, a partir
de julho de 1994. Atualmente, a inflação é da ordem de 4,0–6,0% ao ano.
A década de 90 foi marcada pela radical modificação da estratégia econômica
brasileira. Houve a abertura econômica, nos aspectos comercial, tecnológico, financeiro e de
investimentos, caracterizando uma maior inserção brasileira na economia internacional.
As tarifas de importação, de modo geral, foram substancialmente reduzidas. O Mercosul
foi implementado e, no contexto do comércio com Argentina, Uruguai e Paraguai, as
tarifas de importação foram zeradas e uma tarifa externa comum (TEC) foi introduzida.
Mudanças na política cambial ocorreram. As privatizações, polêmicas no início da década,
foram obtendo apoio da sociedade. Problemas, todavia, ocorreram. Os maiores, em suas
conseqüências ao setor agropecuário, estiveram associados às políticas cambial e monetária,
nos aspectos de câmbio sobrevalorizado e juros elevados. Novamente, aparece a questão:
como o setor agropecuário e a agricultura familiar foram afetados pela abertura econômica da década de 90? O que mudou relativamente ao período de economia fechada?
Tipos de mercados agrícolas e efeitos
das mudanças econômicas
Essas são as primeiras questões levantadas neste artigo. Quem ganhou e quem perdeu
com a passagem de uma economia brasileira internacionalmente fechada a uma outra
progressivamente mais aberta? Existiram políticas compensatórias ao setor agropecuário?
E a agricultura familiar? As respostas a essas questões passam pelo reconhecimento de
que a atividade agrícola brasileira, em termos de produtos produzidos, assim como seus
produtores, não é um conjunto homogêneo. Ao contrário, pode-se mencionar a coexistência de três grupos de produtos, que são os seguintes:
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
Muito resumidamente, esse modelo de crescimento econômico não seria estimulador,
11
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
a) produtos de comércio exterior ou comercializáveis no mercado internacional –
nesse grupo, estão incluídos os produtos de exportação e os de importação.
Os principais, entre os primeiros, são soja/derivados, café, açúcar, fumo, laranja/
suco, cacau, carnes bovina e de frango. Entre os de importação, há o trigo e, mais
recentemente, algodão e leite. O mais importante a ressaltar é que a determinação
dos preços internos desses produtos é mais (mas não unicamente) influenciada por
duas variáveis: preços internacionais e taxa de câmbio (além dos custos internos de
comercialização). Isso ocorreria mais intensamente quanto maiores fossem as exportações/importações no total da produção interna e menores fossem as intervenções
governamentais (existiram preços administrados para açúcar e trigo, por exemplo).
Nos casos dos produtos de importação, devem-se acrescentar as tarifas de importação,
elevadas até 1989 e bem menores a partir de então;
b) produtos de mercado interno (domésticos) ou não-comercializáveis internacionalmente em maior escala – nesse grupo, estão incluídos os produtos cuja
perecibilidade impede um comércio internacional mais ativo (tomate, batata, certas
frutas e verduras), assim como aqueles com pouca demanda internacional (feijão e
12
mandioca). A cebola teve seu comércio ativado em certas épocas do ano após a
implementação do Mercosul.5 Os mercados desses produtos determinam os preços
aos produtores, predominantemente, em função de variáveis ligadas às ofertas e
demandas internas. A taxa de câmbio teria um efeito indireto, por meio dos efeitossubstituição na produção e no consumo a partir dos produtos do grupo (a);
c)
produtos de mercado interno (domésticos) que são comercializáveis no
mercado internacional – nesse grupo, estão alguns produtos para os quais existe
comércio internacional, mas o Brasil nele tem pouca ou nenhuma competitividade.
Nesse caso, os preços internos têm como limite superior o preço CIF de importação
e, como limite inferior, o preço FOB de exportação (ou o preço mínimo da política
agrícola). No intervalo, entretanto, predominam as variáveis da oferta e da demanda
internas na determinação dos preços aos produtores. Milho, arroz e suínos, principalmente os dois primeiros ao longo do tempo, são os principais produtos dessa
categoria. Com o advento do Mercosul, o caso do arroz ficou alterado, em função da
proximidade dos produtores da Argentina e Uruguai. Os preços-limite mencionados
são diretamente afetados pela taxa de câmbio, pelos preços internacionais (as tarifas
de importação influenciam o limite superior), enquanto os preços de equilíbrio no
intervalo dependem dos preços dos produtos do grupo (a) e, portanto, via efeitosubstituição (produção e consumo), dependem da taxa de câmbio, principalmente
com o passar do tempo.
5
Veja CAMARGO FILHO, W. P.; MAZZEI, A. R. Produção e mercado de cebola no Mercosul, 1990-98. Informações
Econômicas, 29 (4): 19-30, 1999. As importações de cebola passaram de 58,8 mil toneladas (6,6% da produção
brasileira) em 1990 para 392,3 mil (42,1% da nossa produção) em 1995, decaindo nos anos seguintes.
Essas importações ocorrem nos meses de abril a junho.
Essa classificação dos produtos agrícolas brasileiros em mercados com diferentes
características não é nova. Entretanto, ela ficou mais refinada com o passar dos anos.
Castro, em seu clássico estudo sobre a agricultura brasileira, já falava da coexistência de
apresentar, além do setor exportador, uma agricultura de subsistência e, naturalmente,
atividades de natureza urbana”.6
A maneira como os produtos foram divididos – comércio exterior e domésticos –
teve origem em Homem de Melo.7 Naquele momento, a hipótese era de que um ritmo
diferenciado de inovações tecnológicas entre produtos ao longo do tempo levaria à
formação, em uma economia mais fechada, de mercados com diferentes formações de
preços. A razão seria a maior/menor competitividade internacional resultante das inovações
tecnológicas. Essa explicação seria mais válida para os grupos (a) e (c). O grupo (b) teria
outras razões (perecibilidade, distância dos mercados e hábitos de consumo).
Mendonça de Barros8 utilizou uma estrutura conceitual semelhante para analisar as
grandes mudanças na economia agrícola brasileira na década de 70, quando houve uma
expressiva expansão da agricultura de exportação e uma contração na de domésticos (alimentares). De outro lado, a literatura internacional9 passou a utilizar a expressão “semi-aberta”,
visando descrever uma economia agrícola não inteiramente aberta ou fechada ao mercado
internacional, em contraposição ao clássico estudo de Johnston e Mellor10 do início da
década de 60. Nesse estudo, predominava uma visão mais próxima de economia fechada, na
qual o comércio internacional de produtos alimentares ficava em um plano secundário.
Produtos produzidos pela agricultura
familiar brasileira
Abramovay caracteriza a agricultura familiar de maneira precisa: “sem empregados
permanentes e/ou sem mais de cinco empregados temporários em algum mês do ano”.11
Ao contrário, a agricultura patronal teria empregados permanentes e/ou mais de cinco
empregados temporários em algum mês do ano. O objetivo deste artigo é traçar os
efeitos, positivos e negativos, da política econômica da década de 90 sobre os produtos
produzidos pela agricultura familiar.
6
Veja CASTRO, A. B. Agricultura e desenvolvimento econômico no Brasil. In: Sete ensaios sobre a economia
brasileira. São Paulo: Forense, 1967, p. 79–144. Citação à página 96.
7
HOMEM DE MELO, F. B. Agricultura brasileira e disponibilidade de tecnologia. 1978. Tese (Livre Docência) –
FEA-USP, São Paulo.
8
MENDONÇA DE BARROS, J. R. Política e desenvolvimento agrícola no Brasil. In: VEIGA, A. (Ed.). Ensaios sobre
política agrícola. São Paulo: Secretaria da Agricultura, 1979, p. 9-35.
9
Veja MYINT, H. Agriculture and Economic Development in the Open Economy. In: REYNOLDS, L. G. (Ed.).
Agriculture in Development Theory. Yale University Press, 1975, p. 327-54.
10 JOHNSTON, B. F.; MELLOR, J. W. The Role of Agriculture in Economic Development. American Economic Review,
51 (4): 566-93, setembro, 1961.
11 ABRAMOVAY, R. Agricultura, diferenciação social e desempenho econômico. Projeto IPEA-NEAD/MDA – Banco
Mundial, São Paulo, FEA-USP, 2000. Citação à página 3.
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
dois subsetores: “Estruturas econômico-sociais mais complexas, estas nações deveriam
13
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Durante algum tempo, pelo menos entre os acadêmicos brasileiros, a terminologia
14
era de “pequena produção”, “agricultura de subsistência” e “agricultura de baixa renda”,
expressões utilizadas de modo menos formal.12 Utilizava-se, também, o termo “camponeses”
de um lado, e “empresários familiares”, de outro. 13 Este artigo adotará a metodologia
de “pequena produção” para se chegar aos produtos produzidos pela agricultura familiar.
Utilizando os dados do censo agropecuário 1995/96 (IBGE), serão identificados os
produtos produzidos, predominantemente, pelas propriedades agrícolas abaixo de 100
hectares. Esse será o procedimento operacional para a parte empírica do trabalho.
Antes, entretanto, é preciso ver as seguintes evidências. Rezende, ao estudar o
“problema da produção de alimentos” no Brasil da década de 70, concluiu que, em
ordem crescente, feijão e mandioca eram (censo agropecuário de 1975) produzidos em
pequena escala/cultivos, seguindo-se milho e algodão arbóreo.14 Seguiram, em ordem
para escalas maiores, arroz, fumo, laranja, algodão herbáceo, batata-inglesa, trigo, soja,
tomate, cacau, café e cana-de-açúcar, sendo esta “certamente uma grande lavoura”. 15
Ao utilizar, alternativamente, o valor da produção do estabelecimento como base de
comparação, a ordenação crescente foi a seguinte: feijão, mandioca, milho, arroz, soja,
café, cacau, trigo e cana-de-açúcar, sempre com dados do censo agropecuário de 1975.
Na linha de análise sobre “pequena produção”, destaca-se a contribuição de
Santos.16 Avaliando o censo agropecuário de 1985, ele concluiu “que os estabelecimentos
de até 50 ha participaram no ano de 1985 com 26,8% da produção de arroz, 52,4%
de milho, 66,8% de feijão, 75,0% de mandioca, 34,7% de café, 25,8% de soja e 53,2%
de algodão”.
Ao rever a literatura sobre pequenos produtores, esse autor identificou quatro tipos
de situações por eles vividas: produtores inseridos na economia de subsistência; produtores em fase de acumulação e trânsito até formas de economia familiar capitalizada;
produtores dependentes principalmente de assalariamento; e produtores que buscam,
no assalariamento e na parceria, a necessária complementação de renda. Esses grupos,
evidentemente, não são estanques ao longo do tempo. Ao contrário, em um contexto
dinâmico, com inovações tecnológicas e mudanças em mercados, e dependendo de
certas precondições (os recursos ao dispor de cada um, por exemplo), produtores poderão
passar de uma situação para outra.
12 Veja, por exemplo, PASTORE, J. Agricultura de subsistência e opções tecnológicas. Estudos Econômicos, 7 (3) :
9-18, 1977.
13 Veja KAGEYAMA, A. A. et al. Diferenciação camponesa e mudança tecnológica: o caso dos produtores de feijão
em São Paulo. 10º Encontro da ANPEC, 1982, Águas de São Pedro, São Paulo.
14 REZENDE, G. C. Crescimento econômico e oferta de alimentos no Brasil. Revista de Economia Política, 6 (1) :
64-81, 1986.
15 Idem, ibidem, p. 68.
16 SANTOS, M. L. Abastecimento alimentar e o pequeno produtor. 1993. Tese (Doutorado) – IPE-FEA-USP, São Paulo.
Citação à página 92.
Mais recentemente, entretanto, Nunes apresentou uma justificativa para a existência
de categorias do tipo “pequena produção”, como acima mencionado: “As dificuldades
de operacionalizar o conceito de agricultura familiar com dados coletados a partir de
contribuído para o surgimento de interpretações que reduzem o conceito de agricultura
familiar a categorias como agricultura de subsistência (contraposta a uma agricultura
comercial), pequena produção, ou campesinato”.17
Para o Incra,18 ao procurar quantificar a agricultura familiar, duas condições devem ser
atendidas simultaneamente para que assim seja caracterizada: a direção dos trabalhos do
estabelecimento é exercida pelo produtor, e o trabalho familiar é superior ao trabalho
contratado. Operando com tabulações especiais do censo agropecuário 1995/96, esse
trabalho chegou aos seguintes números: a agricultura familiar correspondia a 85,2%
(4.139 mil estabelecimentos) do total de estabelecimentos; a 30,5% (107,8 milhões
de ha) da área total; a 37,9% (R$ 18,1 bilhões) do valor bruto da produção; e a 25,3%
(R$ 938 milhões) do financiamento total. De outro lado, ela ocupava 13,8 milhões de
trabalhadores, sendo 1,3 milhão na forma de assalariados (permanentes e temporários).
Esses são números extremamente expressivos, evidenciando a importância dessa categoria de produtores.
A seção anterior deste artigo caracterizou os tipos de mercados agrícolas e seus
respectivos produtos. O objetivo era poder identificar os efeitos das políticas econômicas,
inclusive a abertura comercial, o que será feito em seguida. Entretanto, torna-se necessário
caracterizar quais são os produtos predominantemente produzidos pela agricultura familiar.
Nesse contexto, retornamos ao problema da operacionalização do conceito de agricultura
familiar, mencionado anteriormente por Nunes. Isto é, para o prosseguimento da análise
empreendida por este artigo, é preciso que essa identificação seja feita e, em seguida, os
resultados devem ser cruzados com os tipos de mercados e seus produtos.
O censo agropecuário de 1995/96 identificou a existência de 4.859.865 estabelecimentos agropecuários no Brasil, com uma redução de 941.944 estabelecimentos em
relação ao levantamento de 1985. Isso já poderia ser uma indicação dos problemas econômicos enfrentados. Ocorreram reduções na área dos estabelecimentos, nas áreas em
lavouras (permanentes e temporárias), nas matas plantadas e nas pastagens naturais.
Aumentos verificaram-se apenas em pastagens plantadas. Do total de estabelecimentos,
89,3% correspondiam aos grupos de área total inferiores a 100 hectares, em um número
de 4.339.859 estabelecimentos, com 20,0% da área total. Há, portanto, alguma correlação
com os números do Incra para a categoria de agricultura familiar, o que favorece a
utilização dos dados publicados do censo agropecuário 1995/96 para a identificação dos
produtos produzidos pela agricultura familiar.
17 NUNES, R. Agricultura familiar: custos de transações, forma organizacional e eficiência. 2000. Tese (Doutorado) –
IPE-FEA-USP, São Paulo. Citação à página 55.
18 INCRA. Novo retrato da agricultura familiar: o Brasil redescoberto. Ministério do Desenvolvimento Agrário,
Brasília, Fevereiro, 2000.
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
matrizes teóricas que não contemplam a distinção das formas patronais e familiares têm
15
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Echenique,19 citado na tese de doutorado de Nunes,20 coloca três condições para a
16
correta caracterização da agricultura familiar: a agricultura como principal ocupação e fonte
de renda da família; os membros da família fornecem a maior parte do trabalho empregado
na atividade, e integração das unidades doméstica e produtiva. Visando sua análise
empírica, Echenique classificou como familiares, no Brasil, aqueles estabelecimentos
agropecuários com menos de 100 hectares, assim como indicando valores diferentes
para outros países.
Nesse contexto, este artigo utilizará a linha divisória de 100 hectares de área total para
a identificação dos produtos produzidos pela agricultura familiar. A expectativa é de que
exista uma bem razoável correlação com aquilo que seria obtido com a utilização da
definição mais recente desse tipo de organização da produção agropecuária. Os resultados,
obtidos com as tabelas publicadas do censo agropecuário 1995/96, estão indicados na Tabela 1.
A operacionalização, para a finalidade deste artigo, do conceito de agricultura familiar
exigiria tabulações especiais desse censo agropecuário. Isso será mencionado adiante.
TABELA 1
Distribuição da produção agropecuária por grupos
de área total, 1995/96 (em %)
PRODUTOS
< 10
10–100
100–1.000
1.000–10.000 > 10.000
Algodão
10,1
34,4
33,8
14,6
Amendoim
36,5
39,8
23,7
–
7,2
–
Arroz
7,9
21,2
40,1
26,1
4,7
Batata
11,4
51,8
29,2
7,6
–
Cacau
8,2
47,7
41,5
2,4
0,2
Café
9,3
45,0
40,9
4,7
0,1
Cana
1,0
11,0
38,2
40,0
9,8
Cebola
74,5
19,0
6,5
–
–
Feijão
26,4
44,6
20,4
7,7
0,9
Fumo
38,1
60,3
1,6
–
–
4,6
32,9
43,3
16,8
2,4
Laranja
Mandioca
Milho
35,0
50,0
12,8
2,1
0,1
8,5
35,9
35,8
17,9
1,8
4,2
Soja
1,7
23,4
39,9
30,9
Sisal
28,5
53,5
18,0
–
–
Tomate
30,2
37,1
25,2
7,3
0,2
Trigo
2,5
42,9
43,7
10,9
–
Uva
29,9
60,8
6,3
3,1
–
Bovinos
3,6
19,9
39,7
31,3
5,6
Suínos
21,8
59,4
15,9
2,6
0,3
Frangos
23,8
56,9
17,7
1,5
0,1
47,6
39,3
5,1
0,2
Leite
7,8
Fonte: censo agropecuário de 1995/96; elaboração do autor.
19 ECHENIQUE, J. Tendencias y Papel de la Tecnologia en la Agricultura Familiar del Cone Sur. Montevideo:
PROCISUR/BID, 1999.
20 NUNES, op. cit., p. 55.
Foram 22 os produtos considerados nesse levantamento, sendo 18 vegetais e 4
animais. Isso se tornou delimitado pela existência de dados para preços recebidos pelos
produtores, o que será fundamental na parte empírica deste artigo. Isto é, não bastava a
exigiria dados de preços e de valores da produção, situação que limitou o levantamento
ao uso desses 22 produtos que têm séries de preços divulgadas, na revista Agroanalysis,
pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). Na realidade, a lista de produtos contidos no censo
agropecuário é maior do que os 22 mostrados na Tabela 1. Nessa tabela, 15 dos 22
produtos mostram a distribuição da produção em cinco grupos de área total, sendo dois
desses grupos abaixo de 100 hectares. Os demais sete, por seu lado, têm apenas três
grupos de área total, sendo os dois primeiros abaixo de 100 hectares. Os números da
Tabela 1 nos permitem chegar à seguinte classificação:
AGRICULTURA FAMILIAR
AGRICULTURA PATRONAL
Amendoim
Algodão
Batata
Arroz
Cebola
Cacau
Feijão
Café
Fumo
Cana-de-açúcar
Mandioca
Laranja
Sisal
Milho
Tomate
Soja
Uva
Trigo
Suínos
Bovinos
Frangos
Leite
A comparação dessas duas listas com os produtos mencionados nos trabalhos revistos
anteriormente mostra uma razoável concordância, apesar de o número dos produtos
considerados ser diferente. Adicionalmente, os momentos foram diferentes. Por exemplo, as
transformações mais recentes nos padrões de produção de algodão e milho podem tê-los
colocado, na década de 90, entre os produtos produzidos pela agricultura patronal (por
exemplo, algodão em Mato Grosso e seu declínio no Paraná e em São Paulo).
De outro lado, as tabulações especiais do censo agropecuário 1995/96 (Projeto de
Cooperação Técnica Incra/FAO) divulgado em Agroanalysis (setembro de 2000) mostraram
os seguintes resultados: “Os agricultores familiares produzem 24% do VBP [valor bruto
da produção] da pecuária de corte, 52% da pecuária de leite, 58% dos suínos e 40% das
aves e ovos produzidos. Em relação a algumas culturas temporárias e permanentes, a
agricultura familiar produz 33% do algodão, 31% do arroz, 72% da cebola, 67% do
feijão, 97% do fumo, 84% da mandioca, 49% do milho, 32% da soja, 46% do trigo, 58%
da banana, 27% da laranja, 47% da uva, 25% do café e 10% do VBP da cana-de-açúcar”
(p. 37–38). Novamente, a concordância com a classificação aqui proposta é bem razoável,
sendo exceção a produção de frangos.
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
disponibilidade de dados de produção através do censo agropecuário. A parte empírica
17
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
18
Efeitos agrícolas da política econômica
da década de 90
Como descrito na segunda seção deste artigo, a mudança de orientação estratégica da política econômica brasileira a partir de 1990 foi radical. Muito resumidamente, o país passou de
uma economia fechada, baseada no modelo de substituição de importações, para uma
economia bem aberta, nos aspectos comercial, tecnológico, financeiro e de investimentos.
Nesse contexto, ao se procurar analisar os efeitos, positivos e negativos, dessa mudança, não
se pode ficar limitado apenas à liberalização comercial, entendida como a redução das tarifas
de importação de produtos e insumos agropecuários (e dos não-agrícolas). As bases monetária,
fiscal e cambial são importantes, assim como as diferentes ênfases da política agrícola
(crédito, preços mínimos e estoques reguladores) ao longo do tempo.
A hipótese a ser testada neste artigo é de que as mudanças ocorridas no conjunto
dessas políticas foram prejudiciais à rentabilidade do setor agrícola como um todo e, em
particular, à rentabilidade da agricultura familiar, principalmente através dos preços de
seus produtos. O sentido prejudicial não é apenas em relação ao período de economia
fechada. Afinal, o modelo em uso até 1989 mostrava claros sinais de esgotamento e não
deveria ser continuado. Ao contrário, ele se refere, também, a uma possível combinação
diferente de políticas fiscal, monetária, cambial e comercial na década de 90, que, por
sua vez, pudesse ter alcançado os mesmos objetivos de estabilização econômica e abertura comercial, sem os excessivos custos da política adotada.
Antes, contudo, é preciso integrar os tipos de mercados agrícolas com os produtos
produzidos pela agricultura familiar brasileira. Isso é feito a seguir. A letra D indica o tipo
de mercado “produtos domésticos”, enquanto a letra X indica o tipo “produtos de
comércio exterior”, sejam eles de exportação ou de importação:
AGRICULTURA FAMLIAR
AGRICULTURA PATRONAL
Amendoim : X/D
Batata : D
Cebola : D/X
Feijão : D
Fumo : X
Mandioca : D
Sisal : D
Tomate : D
Uva : D
Suínos : D
Frangos : X/D
Leite : D/X
Algodão : X
Arroz : D/X
Cacau : X
Café : X
Cana-de-açúcar : X
Laranja : X
Milho : D/X
Soja : X
Trigo : X
Bovinos : X
Em algumas circunstâncias, um determinado produto é identificado duplamente
como D/X ou X/D. Isso significa que o produto em questão evoluiu de um para outro
tipo de mercado ao longo do tempo, ou, alternativamente, o mercado desse produto
funcionou, entre anos/meses, como D ou X. Neste caso, estão milho, arroz e cebola.
Adicionalmente, não se deve confundir o tipo de mercado “produtos domésticos” com a
categoria genérica de “produtos alimentares”. Estes podem estar em X ou D.
A conclusão que fica é que a agricultura familiar brasileira produz, predominantemente, produtos domésticos, ainda que nem todos sejam produtos alimentares (fumo,
por exemplo). De outro lado, a agricultura patronal produz, predominantemente, produtos
importantes (como o trigo). Essa é uma conclusão interessante e provoca a questão do
porquê disso. Isso fica como uma outra questão levantada por este artigo. Rezende, ao
tratar o problema da produção de alimentos na década de 70, indica que o motivo
estaria no fato de que a situação subcapitalizada dos pequenos produtores de alimentos
os impede de “entrar nas demais atividades agrícolas e assim obter a taxa de retorno
maior (ou com menor grau de risco)”.21 Um ritmo diferenciado de inovações tecnológicas
também poderia levar a isso,22 via maior competitividade.
Após essa caracterização, é preciso retornar à mudança do modelo de desenvolvimento econômico brasileiro a partir de 1990. A mudança principal, como se viu, foi a
liberalização comercial ou a gradual passagem de uma economia fechada para uma
economia substancialmente mais aberta, por reduções das tarifas de importação de uma
enorme gama de produtos. Paralelamente, ocorreu também gradual implementação do
Mercosul (integração comercial de Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai), com, via de
regra, tarifas de importação zeradas.
A abertura comercial a partir de 1990, tudo o mais constante, deveria provocar uma
desvalorização da taxa de câmbio real, pelo efeito aumento da demanda de importações
(anteriormente reprimidas). Isso, aliado às reduções de preços internos de insumos
comercializáveis externamente, como fertilizantes, medicamentos, equipamentos e
defensivos, em função das menores tarifas de importação, deveria identificar um primeiro
grupo de ganhadores, isto é, os produtores de produtos de exportação (em comparação
ao período de economia fechada). Eles teriam tido preços maiores de seus produtos
(via câmbio) e menores custos de produção (via menores tarifas de importação de insumos).
Para os demais grupos de produtos, os efeitos da liberalização comercial seriam menos
claros. Isto é, para eles teríamos de considerar, além desses dois efeitos favoráveis, o
efeito desfavorável das reduções das tarifas de importação dos respectivos produtos –
produtos de importação do grupo (a) e do grupo (c) –, além do “efeito Mercosul”.
Entretanto, como mostrado através do Gráfico 1, a abertura comercial brasileira não
veio acompanhada de desvalorizações reais da taxa de câmbio. Parece ter havido uma
tentativa, pela política econômica, de que isso ocorresse, principalmente em 1991 (taxa
de câmbio nominal deflacionada pelo IGP-DI). Entretanto, essa tentativa já havia sido
revertida em 1993. Os anos de 1994 e 1995, por seu lado, marcaram o início da chamada
“âncora” cambial do Plano Real, tão importante (mas custosa) para o controle do processo
inflacionário brasileiro. De 1996 a 1998, tivemos câmbio real estável e, em 1999, a
21 REZENDE, op. cit., p. 73.
22 Veja HOMEM DE MELO, F. B. O problema alimentar no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 1983. Isto é, produtos com
mais inovações poderiam tornar-se produtos de exportação, internacionalmente competitivos.
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
de comércio exterior (exportação e importação), alguns deles sendo produtos alimentares
19
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
forçada desvalorização da moeda. Esse longo período de valorização cambial marca o
20
atual grande problema acumulado da economia brasileira: os expressivos crescimentos
das dívidas externa e interna, conseqüências da circunstância de se ter adotado uma
política monetária de elevados juros reais.
Ao analisarem o Plano Real e a sua dependência de juros elevados e câmbio valorizado, Pastore e Pinotti se expressaram da seguinte maneira: “se a defesa da taxa cambial
tiver que repousar neste tipo de política monetária, o mínimo que deveremos esperar são
custos sociais muito elevados, sem que se ganhe significativamente na restauração do
equilíbrio externo. O desaquecimento da economia, em uma circunstância como esta,
teria que ser realizado reduzindo o consumo do governo, o que significa uma política
fiscal contracionista, cujos efeitos são neutros sobre a taxa de juros e, conseqüentemente,
evitam a valorização cambial”.23
Examinando-se, novamente, o Gráfico 1, percebe-se uma bem razoável correlação
entre a evolução temporal da taxa de câmbio real e do índice de preços recebidos pelos
produtores agrícolas 24 de São Paulo. Na tendência da década, a valorização da taxa de
câmbio real foi repassada aos preços dos produtos, isto é, menores preços aos produtores.
O “Índice de Preços Recebidos”, mostrado no Gráfico 1, inclui 11 produtos dos três tipos
de mercados anteriormente analisados. Eles são os seguintes: feijão, milho, soja, algodão,
batata, laranja, arroz, café, bovinos, frangos e suínos. Portanto, é muito interessante
notar-se que um conjunto heterogêneo de produtos, no contexto da diferente formação
de seus preços, foi afetado pelas variações da taxa de câmbio no período de uma década.
Isso é uma indicação da importância da variável macroeconômica taxa de câmbio, pois, inclusive, os preços de produtos domésticos podem ter sido negativamente afetados. Isso será
examinado mais adiante, na parte empírica do artigo.
GRÁFICO 1
Evoluções dos índices da taxa de câmbio real e dos preços
recebidos, 1989/2000 (1989 = 100)
Fonte: IEA e FGV. Elaboração do autor.
23 PASTORE, A. C.; PINOTTI, M. C. A questão do câmbio e o controle da inflação. Gazeta Mercantil, 9-11 de junho,
1995. Citação à página 3.
24 Essa correlação para o período 1989/96 é examinada em HOMEM DE MELO, F. Os efeitos negativos da política
cambial sobre a agricultura brasileira. Economia Aplicada, 3 (nº especial) : 35-46, 1999.
Insistindo nesse ponto, como é que os preços de produtos domésticos podem ter sido
negativamente afetados por um período de valorização da taxa de câmbio real? Os caminhos
são dois: efeito-substituição na produção, e efeito-substituição no consumo. O primeiro
e milho, feijão, mandioca e arroz, de outro, principalmente na região Centro-Sul. O segundo
ocorre via preços relativos nas funções demanda no mercado interno. Talvez o melhor
exemplo seja o do trigo (farinha, massas, pão) e seus produtos substitutos nos hábitos
alimentares (arroz/feijão, batata, farinhas de milho e mandioca). Isto é, a valorização
cambial, ao rebaixar o preço do trigo, produto X (de importação), levaria, por substituições
no consumo, também a menores preços de seus produtos substitutos; tanto mais isso
ocorreria quanto maior fosse o período de tempo da valorização cambial. Esta, como
vimos, foi de uma década. Essa possibilidade será empiricamente examinada mais adiante
neste artigo.
De outro lado, as bases monetária e cambial, principalmente do Plano Real, provocaram o efeito desfavorável do aumento das importações de produtos agroindustriais.
Uma razão para isso foi a arbitragem financeira de juros. Juros elevados (“âncora monetária”) no Brasil, câmbio valorizado e importações com financiamento levaram a um
substancial aumento dessas importações. Os números são os seguintes:25
US$ MILHÕES
1987/89
1.731
1995/97
6.974
Houve, portanto, um aumento das importações agroindustriais de 303% no período
em questão. As importações de leite e derivados, em especial, cresceram substancialmente,
chegando a US$ 521 milhões em 1998. A desvalorização cambial brasileira de janeiro de
1999 começou a reverter esse processo (e da arbitragem financeira). Uma boa parte
desse aumento de importações de produtos agroindustriais deveu-se ao tipo (o “mix”) de
política macroeconômica adotada pelo Brasil, o que não teria ocorrido caso tivesse sido
outra a política adotada, como anteriormente indicado. É importante ressaltar que esse
substancial aumento das importações agroindustriais não pode ser inteiramente creditado à
liberalização comercial em seu aspecto positivo, de eficiência econômica entre países.
Em resumo, o setor agropecuário brasileiro teve, na década de 90, de se adaptar
ao seguinte:
a) política monetária de juros elevados;
b) política cambial de câmbio sobrevalorizado;
c)
importações financiadas, para se auferir o benefício do diferencial de juros (pelos
importadores).
25 Dados do professor Marcos Jank, ESALQ/USP.
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
ocorre via mercado de fatores nas produções de X e D, sendo exemplos soja, de um lado,
21
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Foi nesse quadro já desfavorável que veio a liberalização comercial, na forma de menores
22
tarifas de importação de produtos agroindustriais (zero no Mercosul). Em princípio, esse
processo, iniciado em 1990, não estaria errado. Afinal, como já foi observado, seria a gradual
passagem de uma economia excessivamente fechada para uma mais aberta. Ao final da
década de 80, as tarifas de importação desses produtos eram bastante elevadas, muitas
vezes superando a alíquota de 50%. Como comparação, as tarifas de importação foram
as seguintes (a chamada Tarifa Externa Comum/TEC dos países do Mercosul)26 em 2000:
Carne bovina
Arroz
Milho
Trigo
Farinha
Feijão
Fibras (algodão, juta e sisal)
Frutas
Hortaliças/legumes
Leite/derivados
Óleos vegetais
Ovos
Vinho
13–19%
13%
11%
13%
13–15%
13%
6–11%
13%
13%
19–33%
13–15%
11%
23%
Desse modo, o Brasil está, hoje, trabalhando com tarifas de importação substancialmente menores que as do período de economia fechada, o que o caracteriza como um país
bem mais aberto ao comércio internacional de produtos agroindustriais. Entretanto, é muito
provável que essa maior abertura tenha sido feita em um grau excessivo. Por quê? Por duas
razões: o mix de política macroeconômica da década de 90 já favorecia, excessivamente,
as importações, como visto acima; a política de reduções tarifárias ignorou a existência de um
elevado protecionismo agrícola nos países industrializados. A existência desse protecionismo provoca sérias distorções no mercado internacional de produtos agroindustriais,
principalmente ao causarem menores preços de equilíbrio e alterações de fluxos comerciais.27
O acordo da Rodada Uruguai foi concretizado ao final de 1993, e sua implementação
foi iniciada em 1995. Nele, ocorreu uma parcial remoção das distorções do comércio mundial
de produtos agrícolas, em parcelas redutoras que vieram até 2000. Entretanto, as evidências
que foram obtidas em estudos especializados nos levam à conclusão de que o Brasil reduziu,
de modo excessivo, suas tarifas de importação de produtos agroindustriais. Um estudo da
época estimava os seguintes aumentos de preços internacionais de equilíbrio na eventualidade da completa eliminação das políticas protecionistas dos países industrializados: 28
26 CONAB. Indicadores da Agropecuária, 08 (10) : p. 46, 1999.
27 Veja KOESTER, U. International Trade and Agricultural Development in Developing Countries: Significance of the
Uruguay Round of GATT Negotiations. Agricultural Economics, 8 (1993), 275-294.
28 Magnitudes obtidas com os dados de GOLDIN, I. et al. Trade Liberalisation: Global Economic Implications. Paris:
OECD e Banco Mundial, 1993, p. 91.
Arroz
Grãos forrageiros
30,2%
5,6%
19,0%
Carne bovina
27,0%
Lácteos
52,6%
Algodão
15,6%
Açúcar
59,3%
Óleos vegetais
17,7%
Uma interpretação desses números leva à seguinte questão: qual deveria ser a correspondente modificação nas tarifas de importação para “compensar” as distorções do protecionismo agrícola internacional? Nesse contexto, a comparação com as alíquotas que o
Brasil utiliza, acima revistas, indica que elas foram fixadas, com essa liberalização comercial,
em magnitudes excessivamente baixas. Isto é, elas desconsideraram a existência de grandes
distorções no mercado internacional de produtos agroindustriais. Esses números são apresentados no contexto de meados da década de 90. É provável que uma nova avaliação,
tão necessária hoje, resulte em números diferentes, possivelmente menores, em função das
mudanças ocorridas, principalmente as da implementação das medidas da Rodada Uruguai.
Como observado, as importações brasileiras de produtos agroindustriais aumentaram
expressivamente na década de 90. Em 1998, antes da correção cambial, seus valores
foram os seguintes:29
US$ MILHÕES
Trigo-grãos
814
Legumes e frutas
979
Lácteos
521
Algodão em bruto
527
Arroz
545
Óleos, gorduras, ceras
414
Carne e preparados
199
Milho
195
Alho
109
Total
6.852
Com a desvalorização cambial de janeiro de 1999, o total das importações
agropecuárias foi reduzido a US$ 4.978 milhões no ano, ou seja, uma diminuição de
27,3%. Isso é mais uma evidência de como a política cambial prejudicou o setor agrícola
durante a década de 90. Na realidade, esse prejuízo foi o resultado de juros elevados,
câmbio valorizado, importações financiadas (arbitragem de juros) e excessivamente baixas
29 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA AGRICULTURA. Indicadores Rurais, jan./fev., 2000.
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
Trigo
23
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
tarifas de importação. Ao final desse longo processo, a economia brasileira teve um cresci-
24
mento estagnado (0,22% em 1998 e 0,79% em 1999), prejudicando também a demanda
interna de produtos agrícolas. Esses eventos desfavoráveis deveriam provocar, tudo o mais
constante, menores preços aos produtores e menores rentabilidades, principalmente do
subgrupo produtos de comércio exterior, constituído por dez produtos acima identificados.
Entretanto, nem tudo ficou constante. O mais importante é que a liberalização
comercial e a valorização cambial causaram a ocorrência de menores preços de insumos
importados ou com similares nacionais. Isso não apenas favoreceu, por menores preços
internos, maiores importações (e uso na agricultura) de insumos convencionais, como
fertilizantes e defensivos, mas também possibilitou a importação de novos insumos, como
uma enorme gama de máquinas e implementos agrícolas, vários de última geração, vacinas e
medicamentos veterinários.
O caso de matérias-primas para a produção de fertilizantes é um bom exemplo.
Até 1988, as tarifas de importação de amônia anidra, ácido fosfórico, superfosfato triplo,
fosfato monoamônio e fosfato diamônio estavam contidas no elevado intervalo de 40–50%.
As de rocha fosfática e ácido sulfúrico eram de 30%. Tarifas baixas existiam para uréia
(15%) e superfosfato simples (5%).
Em 1995, de outro lado, essas alíquotas das tarifas de importação já eram substancialmente menores, pois todos esses produtos citados tinham alíquotas contidas no intervalo
zero–6,0%. A partir de então – e, inclusive, como resultado de negociações no âmbito do
Mercosul – essas alíquotas foram ligeiramente aumentadas:30
MATÉRIA-PRIMA
Amônia
Ácido fosfórico
Enxofre
Rocha fosfática
4,0%
5,0–13,0%
3,0%
3,0%
Produto intermediário
3,0–9,0%
Produto formulado
3,0–9,0%
No caso de defensivos – inseticidas, fungicidas e herbicidas –, os seus produtos
formulados têm, atualmente, tarifas de importação de 11–17%, portanto, um pouco
maiores que as de produtos formulados de fertilizantes. Para máquinas e implementos
agrícolas – tratores, colheitadeiras e implementos –, as alíquotas estão entre 5–20%.
Esse rebaixamento de tarifas de importação de insumos agropecuários ocorrido na
década de 90 foi repassado aos preços pagos pelos produtores. Por exemplo, entre 1990 e
1997, o preço real pago pelos produtores nas compras de fertilizantes caiu 44% (deflator,
IGP-DI). No mesmo período, o de defensivos diminuiu 35%. Ao contrário, os preços de
sementes, insumo pouco comercializável externamente, não apresentou tendência de queda.31
30 CONAB, op. cit., p. 46.
31 Veja HOMEM DE MELO, F. Uma proposta de política agrícola para o Brasil. São Paulo: FEA-USP, 1997, p. 67.
Trabalho não publicado.
Essas mudanças provocaram alterações nos preços relativos dos insumos utilizados na
produção e viabilizaram a introdução de novos insumos que, até então, não eram importados em função de elevadas tarifas. Ficou diminuído o preço desses insumos “modernos”,
sua vez, é o fator básico de produção da agricultura familiar.
Essas reduções de preços de insumos deveriam provocar, tudo o mais constante,
aumentos dos índices de produtividade na agricultura brasileira. Entretanto, isso precisa
ser qualificado. Determinados produtos e produtores seriam mais beneficiados do que
outros. Os produtos com mais inovações tecnológicas, com produtores mais capacitados
a interpretar essas inovações e as mudanças de mercado, mais capitalizados ou com mais
acesso ao crédito rural, tenderiam a ser mais beneficiados.32 Nesse contexto, a liberalização
comercial na área de insumos deve ser encarada como uma condição necessária, ainda
que não suficiente, ao crescimento da produtividade na agricultura familiar.
Para completar esta seção do artigo, é preciso, ainda que brevemente, analisar as
principais mudanças ocorridas na política agrícola governamental. Houve, em resumo, uma
drástica redução das intervenções do Estado com respeito a preços mínimos, estoques
reguladores e crédito agrícola. A exceção a essa tendência ficou com a criação do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Esse bem sucedido e inovador
programa disponibilizou, em 1999, R$ 2 bilhões em empréstimos à agricultura familiar.
Para tanto, foram gastos R$ 94 milhões em equalização de juros e R$ 153 milhões em custos
administrativos.33 Isso não é muito, considerando-se a política monetária de juros elevados e
o baixo valor unitário dos empréstimos.
Esse foi o lado bom da política de crédito agrícola. Ela corrigiu uma distorção do
passado, em que os maiores empréstimos eram privilegiados e, até mesmo, subsidiados.
As taxas de juros do Pronaf são baixas, estando no intervalo de 1,0–4,0% ao ano para
investimento, dependendo da renda anual dos produtores. Os assentados da reforma
agrária têm uma taxa de 1,15% ao ano; empréstimos de custeio do Pronaf são, atualmente, feitos à taxa anual de 5,75%. Isso pode ser comparado à taxa de 8,75% nos
financiamentos normais do crédito agrícola (os chamados “recursos controlados” do
Sistema Nacional de Crédito Rural/SNCR), assim como a uma inflação da ordem de
4,0–6,0% ao ano.
Entretanto, os recursos disponibilizados pelo SNCR sofreram pesadas perdas com o
passar do tempo, como mostram os dados da Tabela 2. Não se pretende, com essa
comparação, defender o retorno simples a uma política de crédito abundante e, muitas
vezes, altamente subsidiado.34 Todavia, a comparação do início com o fim da década de 90
32 Veja SANDERS, J. H.; LYNAM, J. K. New Agricultural Technology and Small Farmers in Latin America. Food Policy,
(fevereiro 1981): 11-18. Os autores argumentam que uma nova política de apoio aos pequenos produtores deveria,
além de inovações tecnológicas, incluir os insumos educação e extensão de maneira melhorada, assim como o
acesso ao crédito e a outros insumos complementares à utilização da nova tecnologia.
33 Veja ABRAMOVAY, R. Custos de uma política social necessária. Gazeta Mercantil, 31 de jul. 2000, p. A-3.
34 Veja MUELLER, C. C. Políticas governamentais e expansão recente da agropecuária no Centro-Oeste. Planejamento
e Políticas Públicas, 03 (jun. 1990) : 45-74.
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
comprados de firmas no mercado, principalmente os relativos à mão-de-obra. Esta, por
25
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
parece muito significativa para se evidenciar a perda de importância da política de crédito
agrícola. Entre o triênio 1990/92 e o qüinqüênio do Plano Real, 1995/99, a redução dos
empréstimos foi de R$ 15.448 milhões para R$ 10.101 milhões (-34,6%). Isso ocorreu,
exatamente, junto à desfavorável política macroeconômica, analisada anteriormente.
Na avaliação de Villa Verde, “a política de garantia de preços mínimos vem passando
por um processo de ajuste que busca adequá-la às limitações dos gastos públicos e à
abertura da economia”.35 Isso teria levado a uma drástica redução do papel governamental
em suas funções como estabilizador dos preços dos produtos agrícolas de mercado interno
e como financiador da comercialização (em uma economia com elevadas taxas de juros).
Essa redução do papel governamental representa, antes de tudo, um equívoco conceitual.36
Uma correta política de estabilização de preços internos de produtos domésticos não
exige, a médio prazo, dispêndios líquidos, assim como a abertura comercial não elimina
sua necessidade. Os problemas recentes com feijão e milho evidenciam isso, com grandes
flutuações dos preços aos produtores, inclusive ficando abaixo de seus preços mínimos
em determinados momentos. Agora, em 2001, isso acontece com o milho.
TABELA 2
26
Evolução dos valores de créditos
agrícola (SNCR) no Brasil (R$ milhões de 1999)
PERÍODOS/ANOS
MILHÕES DE REAIS
1969/73
19.487
1974/78
50.199
1979/83
53.585
1984/88
35.059
1989
25.547
1990
14.594}
1991
15.056}
1992
16.694}
1993
14.337
1994
20.713
1995
8.986}
1996
7.854}
1997
11.379}
1998
12.394}
1999
15.448
10.101
9.892}
Fonte: José Garcia Gasques – IPEA.
Aparentemente, pesaram muito mais as distorções passadas dessa política, inclusive
as que levaram a uma indesejável acumulação de estoques (por exemplo, o instrumento
Empréstimo do Governo Federal – Com Opção de Venda/EGF-COV). No entanto, essas
eventuais distorções, com bom senso, poderiam ter sido corrigidas e, assim, o país poderia
35 VILLA VERDE, C. M. Modificações recentes na política de garantia de preços mínimos. Informações Econômicas,
29 (12) : 21-32, dez. 1999.
36 Veja HOMEM DE MELO, 1997.
ter alcançado um bom nível de política agrícola.37 Foram, é certo, criados novos instrumentos, destacando-se os contratos de opções e o Programa de Escoamento de Produto
(PEP).Todavia, como apontado por Villa Verde, “o efeito colateral dessa nova política é
alguns produtos, níveis preocupantes”. 38 Em 31 de dezembro de 1998, os estoques
governamentais como proporção do consumo interno eram de apenas 1,9% para arroz,
3,8% para feijão e 6,9% para milho. Em suma, o Brasil praticamente deixou de ter, em
poucos anos, uma política de estabilização de preços para seus principais produtos
domésticos. Isso precisa ser reavaliado.
Conseqüências em preços, áreas, produções
e valores na agricultura brasileira
Como foi visto, os efeitos das diversas mudanças de política econômica e agrícola na
década de 90 devem ter sido significativos, especialmente em função da radical alteração
do modelo de desenvolvimento adotado até 1989. É importante ressaltar que a peculiar
maneira como essa alteração foi efetuada, inclusive considerando-se os erros cometidos
(por exemplo, na liberalização comercial), acarretou excessivos custos ao setor agropecuário. As principais características das políticas foram:
a) política monetária de juros elevados;
b) política cambial com câmbio sobrevalorizado;
c)
liberalização comercial, com excessivas reduções das tarifas de importação
de produtos agropecuários;
d) importações financiadas e arbitragem de juros;
e) importantes declínios de ênfase na política agrícola; e, como conseqüência
desse conjunto;
f)
baixo crescimento da economia brasileira (estagnação em 1998 e 1999).
Anteriormente, mostrou-se a existência de efeitos diretos (curto prazo) e indiretos
(médio prazo). Por exemplo, as políticas caracterizadas como (b), (c) e (d) prejudicariam
mais diretamente (e mais rapidamente) os produtos de comércio exterior (X), predominantemente produzidos pela agricultura patronal, alguns de exportação, outros de
importação (algodão e, eventualmente, milho e arroz). As exceções, na agricultura familiar,
ficariam por conta do fumo e dos frangos, produtos de exportação, e do leite, que se
tornou de importação.
37 O caso do feijão é analisado em HOMEM DE MELO, F. Feijão: a necessidade de uma política de estabilização
de preços. Informações FIPE, 229 (out. 1999), p. 11-13.
38 VILLA VERDE, op. cit., p. 29.
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
que os estoques governamentais vêm se reduzindo sistematicamente e atingindo, para
27
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Os produtos domésticos (D), predominantemente produzidos pela agricultura
28
familiar, seriam mais diretamente prejudicados pelas políticas caracterizadas como (a),
(e) e (f). Em (e), a exceção seria o Pronaf, que, em termos de crédito agrícola, muitos
benefícios trouxe aos produtores familiares. Entretanto, é preciso lembrar que o declínio
acentuado do SNCR muito prejudicou a agricultura patronal (veja Tabela 2 para os valores
de financiamentos concedidos). O baixo crescimento da economia brasileira prejudicaria
mais os produtores de produtos domésticos em duas maneiras. Primeiro, através de um
menor crescimento das demandas internas dos produtos da agricultura familiar. Segundo,
pelo menor crescimento da demanda de trabalho do setor urbano da economia, setor
que absorveria o excedente da mão-de-obra familiar, inclusive em momentos de aumentos
de sua produtividade.39
Essa reorientação do modelo brasileiro de desenvolvimento tomou uma década.
Esse período relativamente longo nos remete às conseqüências indiretas, de médio prazo,
causadas pelos efeitos-substituição na produção e no consumo. Seria difícil os produtos
domésticos, produzidos pela agricultura familiar, escaparem, com o passar dos anos, dos
efeitos desfavoráveis das políticas acima caracterizadas como (b), (c) e (d). Por exemplo,
o declínio do preço relativo do trigo causaria reduções dos consumos de arroz, feijão,
mandioca, batata, entre outros e, conseqüentemente, de seus próprios preços (produtos
substitutos). A seguir examinaremos o que ocorreu com preços, áreas cultivadas, quantidades produzidas, rendimentos e valores das produções dos produtos produzidos pelas
agriculturas familiar e patronal. Os dados da produção e área cultivada são do IBGE.
Os de rendimentos foram deles derivados. Os de preços recebidos são da FGV-Agroanalysis.
Não foram considerados produtos cujos preços não eram disponíveis. Os dados de valores
das produções foram obtidos como resultado das informações de quantidades produzidas e
de preços recebidos. Todos os valores dessas séries foram coletados para o período 1989/99,
contando, portanto, com 11 observações. Os valores de 1989 antecedem aqueles influenciados pelos efeitos das políticas econômicas descritas anteriormente.
Efeitos sobre preços recebidos
A Tabela 3 mostra o comportamento dos preços reais recebidos pelos agricultores
brasileiros durante o período de 1989 a 1999 para cinco agregados:40
a) índice de preços total (23 produtos vegetais e animais);
b) índice de preços da agricultura familiar (12 produtos vegetais e animais);
c)
índice de preços da agricultura patronal (nove produtos vegetais e mais carne bovina);
d) índice de preços total vegetal (19 produtos, incluindo mamona), e
e) índice de preços total animal (carnes bovina, suína, de frango e leite).
39 Veja SCHUH, G. E. The Household: The Neglected Link in Research and Programs for Poverty Alleviation.
Food Policy, 25 (3) : 233-41, jun. 2000.
40 A parte empírica desta e das próximas seções contou com a colaboração do economista Francisco Santos,
mestrando do IME–USP.
A última linha da Tabela 3 inclui os valores das respectivas taxas anuais médias de
crescimento (declínio), estimadas por regressões-tendência na forma P = a e
bt + cD
,
onde P são os preços reais recebidos, t é o tempo (1 a 11) e D é uma variável binária
ponderia ao teste da hipótese do efeito negativo da sobrevalorização cambial do período
do Plano Real. Entretanto, nas regressões, ficou-se com apenas 8 graus de liberdade.
O deflator utilizado foi o IGP-DI.
TABELA 3
Evolução dos índices de preços reais recebidos pelos
agricultores brasileiros de 1989 a 1999 (1989 = 100)
ANOS
TOTAL
TOTAL VEGETAL TOTAL ANIMAL FAMILIAR
PATRONAL
1989
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
1990
82,7
80,4
82,9
81,2
83,3
1991
82,2
83,8
76,1
76,6
85,1
1992
78,2
80,7
70,7
70,1
82,1
1993
80,1
81,3
74,2
74,7
82,4
1994
79,5
83,2
70,4
72,8
83,1
1995
69,2
71,6
61,3
67,5
69,9
1996
66,4
72,8
53,6
61,4
69,1
1997
66,2
73,8
51,8
57,8
71,0
1998
68,1
77,0
51,9
61,7
70,8
1999
64,9
70,7
52,9
55,7
69,6
Taxa anual
média (%)a
-3,24
-2,13
-5,48
-4,74
-2,56
Fonte: dados básicos da FGV–Agroanalysis; elaboração do autor.
(a)
Os coeficientes foram considerados como significativamente diferentes de zero
ao nível de 15% de probabilidade.
As cinco séries de preços recebidos, mostradas na Tabela 3, indicam a ocorrência de
acentuadas tendências de declínios de preços aos produtores na década de 90, confirmando os efeitos desfavoráveis da política econômica. Conforme as taxas da última
linha, os maiores declínios ocorreram para os produtos animais, seguidos pelos produtos
da agricultura familiar, do índice total, dos produtos da agricultura patronal e, finalmente,
dos produtos vegetais. Uma das possíveis razões para a evolução menos desfavorável dos
dois últimos subgrupos foi o comportamento relativamente favorável dos preços internacionais de nossos produtos vegetais de comércio exterior na década de 90. Por exemplo, o
índice de preços internacionais de um subconjunto de produtos vegetais em 1997
era, em dólares, 8,3% superior ao valor de 1989 e 30,5% maior que o valor de 1991.
Eles caíram apenas em 1998 e 1999.41 No conjunto do período, eles atuaram de modo
compensatório à desfavorável política econômica.
41 Esse índice de preços internacionais, aqui estimado, é composto por café, suco de laranja, algodão, açúcar, cacau,
soja, trigo e milho. São eles, portanto, produtos produzidos predominantemente pela agricultura patronal
brasileira. Seu defeito é não incluir produtos animais.
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
(zero entre 1989 e 1994 e mais 1999, e 1 para 1995 a 1998). A última variável corres-
29
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Essas são evidências de que a década de 90, em termos de política econômica, foi
30
bastante prejudicial à agricultura brasileira em geral e à agricultura familiar em particular.
Apenas um forte processo de redução de custos de produção poderia, em termos de
rentabilidade, compensar isso. Esse processo poderia ter acontecido como resultado de
menores preços de insumos (a liberalização comercial levou a isso) e, eventualmente, de
um apropriado ritmo de inovações tecnológicas (e adoção, principalmente pelos produtores familiares). Com isso, a produtividade agrícola aumentaria.
Examinando-se os dados das cinco séries da Tabela 3, pode-se notar a existência de um
degrau (para baixo) a partir de 1995. Isso tenderia a corroborar a hipótese dos efeitos
negativos do período de sobrevalorização cambial do Plano Real (até 1998, pois a desvalorização corretiva deu-se em janeiro de 1999). Em função disso, incluímos a variável binária
D nas regressões-tendência, como anteriormente especificadas. Entretanto, nas cinco
regressões realizadas para os índices agregados, essa variável foi significativamente diferente de zero apenas nos casos dos produtos animais e da agricultura patronal. Esta, como
vimos, é largamente composta por produtos de comércio exterior (X), cujos preços internos
são mais diretamente influenciados pela taxa de câmbio. Todavia, é preciso considerar-se
o número pequeno (oito) de graus de liberdade e a complexidade do processo de formação
dos respectivos preços internos. Por exemplo, as regressões não consideraram outras
variáveis relevantes, como preços internacionais.
A seguir, veremos os resultados das regressões para os produtos individuais da agricultura familiar e patronal. Isto é, mostraremos as taxas anuais médias de crescimento
(declínio) dos preços recebidos (variável t) e a significância/não-significância da variável
binária D, incluída para testar-se a hipótese do efeito-preço negativo da sobrevalorização
cambial do período 1995/98. Os testes de significância sempre foram feitos ao nível de
15% de probabilidade, considerando o pequeno número de graus de liberdade em nossa
série de dados. Os resultados foram os seguintes (s, significante; ns, não-significante):
t (TAXA ANUAL EM %) D (CÂMBIO)
Agricultura familiar
t (TAXA ANUAL EM %) D (CÂMBIO)
-4,74
ns
Agricultura patronal
ns
ns
Algodão
Batata
ns
ns
Arroz
ns
ns
Cebola
-14,32
ns
Cacau
ns
ns
ns
Amendoim
-2,56
s
ns
ns
Feijão
ns
ns
Café
ns
Fumo
ns
ns
Cana-de-açúcar
ns
ns
-5,07
s
Laranja
-5,46
ns
Milho
-3,32
ns
Mandioca
Sisal
Tomate
Uva
ns
s
-5,53
ns
Soja
ns
ns
Suínos
-6,42
ns
Frangos
-8,29
ns
Leite
-6,38
ns
ns
ns
Trigo
-4,80
ns
Bovinos
-3,12
s
Ainda que os índices agregados – agriculturas patronal e familiar – tenham apresentado
significativas taxas de declínio de preços recebidos pelos seus produtores, nem todos
os produtos componentes desses dois índices os apresentaram. Entre os produtos da
suínos, leite,42 tomate e mandioca. No agregado, os produtos da agricultura familiar
tiveram um declínio anual médio de 4,74% na década de 90, uma taxa extremamente
elevada e bem maior do que a da agricultura patronal (-2,56% ao ano). Entre os produtos da
agricultura patronal, é interessante notar-se o forte e significativo declínio dos preços aos
produtores de trigo. Isso, como anteriormente observado, deveria provocar efeitos-substituição no consumo de produtos substitutos, o que parece ter ocorrido nos casos de
mandioca e milho (derivados). Finalmente, vale notar que nenhum dos 22 produtos analisados teve uma tendência de preços maiores na década de 90. Dez tiveram declínios e 12
tiveram taxas não significativamente diferentes de zero, o que indica preços constantes.
Quanto ao teste da hipótese de efeitos-preços negativos da sobrevalorização cambial do
período do Plano Real (a variável binária D para 1995 a 1998), os resultados foram muito
modestos: apenas quatro dos 22 produtos apresentaram coeficientes significativamente
diferentes de zero. Repetindo, o número de graus de liberdade era muito pequeno. Visando
contornar esse problema, outra série de dados foi utilizada, de elaboração do autor (base
São Paulo, dados originais do Instituto de Economia Agrícola), para o período de janeiro
de 1989 a setembro de 2000. São, portanto, 129 observações, um número substancialmente maior. Entretanto, essa série incluía apenas dez produtos, sete da agricultura
patronal e três da familiar. A especificação foi semelhante: P = a e
bt + cD + dD
1
2
, onde P
é o preço real (deflator, IGP-DI) aos produtores de São Paulo, t é a variável tempo (1 a 129),
D1 é uma variável binária para o período da sobrevalorização cambial do Plano Real e D2
é uma outra variável binária para o período pós-desvalorização cambial (janeiro de 1999
a setembro de 2000). Os resultados podem ser resumidos da seguinte maneira:
t (TAXA MENSAL EM %)
D1
D2
S
Total
-0,13
S
Suínos (F)
-0,56
Ns
S
Frangos (F)
-0,42
S
Ns
ns
S
–
0,14
S
Ns
Feijão (F)
Soja (P)
Milho (P)
-0,33
S
S
Laranja (P)
-0,88
Ns
Ns
Café (P)
-0,19
–
Ns
Bovinos (P)
-0,20
S
S
ns
Ns
S
-0,59
–
Ns
Arroz (P)
Algodão (P)
42 De acordo com a Confederação Nacional da Agricultura (CNA), 42 mil produtores de leite abandonaram a
produção apenas entre 1997 e 1999, considerando-se um levantamento junto às 12 maiores empresas de laticínios.
Esses dados estão em Revista Gleba, 172 (out./nov. 2000), p. 04.
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
agricultura familiar, expressivos declínios de preços ocorreram nos casos de cebola, frangos,
31
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
A grande maioria dos produtos teve uma expressiva tendência de declínio dos
32
preços aos produtores na década de 90. Agora, com maior número de graus de liberdade,
adotamos o nível de significância de 5%. Uma taxa mensal de – 0,13% para o total dos
11 produtos não é para ser menosprezada (-18,1% para o período todo). Na agricultura
familiar (F), suínos e frangos apresentaram fortes declínios de preços. Na agricultura
patronal (P), os maiores declínios ocorreram nos casos de laranja e algodão. Em três
casos – feijão (D2), café (D1) e algodão (D1) – os resultados para os coeficientes foram
significativos, mas com sinal contrário às hipóteses. Por isso, aparece um traço no respectivo espaço. É interessante notar que, no caso do índice total de preços recebidos, os três
coeficientes foram significativamente diferentes de zero. Isto é, os preços foram declinantes
na década, prejudicados pela sobrevalorização cambial do Plano Real e favorecidos pela
desvalorização de janeiro de 1999.
Cinco dos dez produtos dessa nova série de regressões apresentaram coeficientes
significativamente diferentes de zero para a variável binária D 1 – a sobrevalorização
cambial do Plano Real –, o que é um resultado mais expressivo que o anterior. Os cinco
produtos foram frangos e feijão da agricultura familiar, e mais soja, milho e bovinos da
agricultura patronal. Infelizmente, não se teve acesso aos dados para o trigo, que
permitiriam examinar um pouco as relações mencionadas para os efeitos-substituição
no consumo desse produto e de seus substitutos. Entretanto, é interessante observar que
a variável binária cambial D1 foi significativa nos casos de feijão e milho, dois produtos com
menor exposição internacional. Adicionalmente, o preço do milho aos produtores
apresentou uma tendência declinante na década (-0,33% ao mês, -52,5% no total).
Por fim, cabe notar que os produtos suínos, milho, bovinos e arroz (quatro entre os dez)
tiveram o coeficiente da variável binária D2 – o período da desvalorização cambial –
significativamente diferente de zero. Esse já foi um período de quedas dos preços
internacionais, o que pode ter influenciado um pouco os resultados, isto é, apenas
quatro produtos com significância.
Em resumo, a década de 90 foi bastante desfavorável à agropecuária brasileira –
familiar e patronal – no contexto dos preços recebidos pelos seus produtores. Os preços
dos produtos da agricultura familiar diminuíram mais que os da agricultura patronal.
Nenhum produto específico, vegetal ou animal, apresentou tendência crescente de
preços recebidos. Todos tiveram tendência de menores preços ou ficaram com preços
reais constantes (no sentido estatístico). Isso aconteceu mesmo na presença de maiores
preços internacionais (até 1997). O evento de maoiores preços internacionais pode
ter contribuído para o menor ritmo de queda dos preços dos produtos da agricultura
patronal, predominantemente de comércio exterior. As indicações, portanto, são da
ocorrência de um efeito-preço bastante desfavorável na agropecuária brasileira como
resultado do tipo de política econômica adotada na década de 90.
Desempenho físico: produções,
áreas e rendimentos
A Tabela 4 mostra os índices de quantidades produzidas para os mesmos agregados da
Tabela 3 – total, total vegetal, total animal, total familiar e total patronal. A última coluna
da Tabela 4 mostra os índices da população brasileira, com base na taxa anual média de
1,63%, recentemente anunciada pelo IBGE e baseada no censo demográfico de 2000.
Com essas informações, pode-se avaliar o comportamento anual dos cinco agregados em
termos per capita. A última linha da tabela, por sua vez, mostra as respectivas taxas
anuais médias de crescimento estimadas através de regressões-tendência (Q = a e
bt
).
Em ordem decrescente, os melhores desempenhos das quantidades produzidas
foram: total, animal, agricultura familiar, total geral, agricultura patronal e, finalmente,
total vegetal. As taxas de crescimento desses cinco agregados ficaram acima do crescimento populacional de 1,63% ao ano, o que indica, em grau maior ou menor, aumento
per capita. Entretanto, nos casos dos agregados total vegetal e patronal, as quantidades
produzidas ficaram, em inúmeros anos, com valores inferiores aos índices de população,
significando menores quantidades produzidas per capita.
É interessante observar que a ordenação das taxas de crescimento das quantidades
produzidas dos cinco agregados é exatamente a inversa daquela para os índices de
preços recebidos (Tabela 3). Em uma economia inteiramente fechada ao mercado internacional, isso não seria surpresa (maior crescimento da produção, maior queda de
preços). Entretanto, esse não é o caso da economia brasileira, que, adicionalmente, se
abriu mais ao exterior na década de 90, embora mantivesse diferentes tipos de mercados
(e suas formações de preços), conforme anteriormente analisado. O grande destaque
foi o crescimento anual médio de 5,08% para os produtos animais. No geral, considerando-se a extremamente desfavorável política econômica da década, o desempenho
agropecuário pode ser considerado como bem razoável (excetuando-se os totais
vegetal e patronal). Com base nos elementos dessa política, a expectativa inicial não
seria tão boa. É fato, entretanto, que o comportamento excepcional dos produtos
animais influenciou essa avaliação, pois o crescimento do total vegetal foi de apenas
1,97% ao ano ou 0,33% per capita (visto que a taxa de crescimento populacional foi
de 1,63% ao ano).43
43 Esse pior comportamento da produção de produtos vegetais, dada a política econômica adotada, deveria levar
a maiores quantidades importadas. Considerando-se os anos-safra de 1990/91 a 1997/98 (antes da desvalorização)
a quantidade total importada de grãos (algodão, arroz, feijão, milho e trigo) aumentou de 5,15 milhões para
10,72 milhões de toneladas, principalmente em função da de trigo. Veja Revista Gleba, 173, dez. 2000.
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
Esta parte do artigo examinará o desempenho da agropecuária brasileira – familiar e
patronal – no contexto das produções obtidas, áreas cultivadas e rendimentos físicos.
33
TABELA 4
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Evolução dos índices de quantidades produzidas na
agropecuária brasileira, de 1989 a 1999 (1989 = 100)
34
ANOS
TOTAL
TOTAL
TOTAL
VEGETAL
ANIMAL
FAMILIAR PATRONAL
POPULAÇÃO
1989
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
1990
95,6
90,6
109,0
104,1
91,6
101,6
1991
98,4
92,5
114,4
108,9
93,6
103,3
1992
105,5
98,5
124,3
116,4
101,1
104,9
1993
104,3
97,0
124,0
117,8
98,8
106,6
1994
111,6
105,0
129,2
126,4
104,8
108,4
1995
117,1
105,3
148,8
132,4
110,0
110,2
1996
117,7
104,8
152,3
133,5
110,5
112,0
1997
121,9
108,9
156,7
141,9
112,9
113,8
1998
121,0
107,8
156,6
134,1
116,3
115,6
1999
130,7
116,6
168,4
148,4
123,5
117,5
2,96
1,97
5,08
3,79
2,60
1,63
Taxa anual
média (%)a
Fonte: dados básicos do IBGE para produtos vegetais; CONAB, safras e
mercados para produtos animais; elaboração do autor.
(a)
Os cinco coeficientes foram significativamente diferentes de zero ao nível de
probabilidade de 1,0%.
O exame das taxas de crescimento das quantidades dos produtos individuais permitirá
uma análise mais completa dos dados. Isso é mostrado a seguir (ns: não-significante):
TAXA ANUAL MÉDIA (%)
TAXA ANUAL MÉDIA (%)
Agricultura familiar
3,79
Agricultura patronal
Amendoim
1,68
Algodão
Batata
2,83
Arroz
ns
Cebola
ns
Cacau
-4,71
Feijão
ns
Fumo
2,45
Café
Cana-de-açúcar
2,60
-6,17
ns
3,41
Mandioca
ns
Laranja
2,48
Sisal
ns
Milho
3,34
Tomate
3,37
Soja
4,81
Uva
1,41
Trigo
-5,42
Suínos
5,72
Bovinos
Frangos
8,74
Leite
4,29
4,05
Da mesma maneira que na análise anterior sobre preços recebidos, o teste de
significância foi feito ao nível de 15%. Entretanto, a maioria dos coeficientes foi significativamente diferente de zero ao nível de 1,0%. Novamente, ns indica “não-significante”
ou, estatisticamente, valor não-diferente de zero.
A agricultura familiar (com doze produtos), além de ter mostrado um crescimento
de produção bem maior que o da agricultura patronal, 3,79% contra 2,60% ao ano, não
apresentou qualquer de seus produtos com declínios de produção. Ao contrário, a
ques para frangos, suínos, leite, tomate e batata. Ausências de crescimento foram observadas para cebola, feijão e mandioca. As importações favorecidas (Mercosul) de cebola
podem ter prejudicado esse produto. Nos casos de feijão e mandioca, é possível que
a razão esteja com o efeito-substituição do trigo (preços menores e importações maiores).44
A despeito das condições desfavoráveis da política econômica, a agricultura familiar foi capaz
de contribuir decisivamente para as altas taxas de crescimento das produções de produtos
animais.45 Adicionalmente, é preciso mencionar que feijão e farinha de mandioca apresentaram, ainda recentemente, valores negativos para suas respectivas elasticidadesrenda.46 Ou seja, mesmo com o crescimento populacional de 1,63% ao ano, é possível
que não tenha havido aumento da demanda interna desses produtos.
Quanto à agricultura patronal, por sua vez, o comportamento foi mais modesto
e heterogêneo. A taxa de crescimento total, de 2,60% ao ano, foi bem menor que a da
agricultura familiar (3,79% ao ano). Adicionalmente, três dos dez produtos mostraram
expressivos declínios de produção, casos do algodão, cacau e trigo. As produções de
arroz e café ficaram, em termos estatísticos, sem alterações na década. Crescimentos de
produção ocorreram para cana-de-açúcar, laranja, milho, soja e bovinos. A produção de
cana-de-açúcar foi favorecida pela continuidade, na década, de uma política especial
de preços, eliminada apenas a partir de 1999, o que provocou uma séria crise no setor
sucro-alcooleiro.
Evidentemente, razões produto a produto podem ser lembradas para se explicar os
diferentes comportamentos. Entretanto, é importante salientar o melhor desempenho,
durante a década de 90, da produção derivada da agricultura familiar em comparação
com a patronal. Esta é mais ligada ao comércio exterior do que a primeira. Todavia, os
preços internacionais foram favoráveis até a crise asiática em 1997. Rezende,47 em seu
clássico artigo sobre a “crise da produção de alimentos” da década de 70, salienta que o
desempenho desse segmento, caracterizado por pequenos produtores, tende a ser melhor
em períodos de recessão econômica (década de 80, segundo Rezende, e, provavelmente,
década de 90, na interpretação deste artigo). O desempenho das produtividades (tecnológico) será examinado a seguir.
44 A eliminação da política especial ao trigo nacional no início da década de 90 também contribuiu para
menores preços aos produtores e desestímulo à produção.
45 Evidentemente, essa afirmação, para ser inteiramente correta, precisaria ser confirmada pelo exame da distribuição
dos aumentos de produção por diferentes extratos de área total.
46 Veja HOFFMAN, R. Elasticidades-renda das despesas e do consumo físico de alimentos no Brasil metropolitano em
1995-96. Agricultura em São Paulo, 47 (1) : 111-122, 2000.
47 REZENDE, op. cit.
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
maioria de seus produtos registrou crescimentos expressivos de produção, com desta-
35
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
As Tabelas 5 e 6 apresentam, respectivamente, as evoluções dos índices de áreas
36
plantadas e das produtividades (rendimentos físicos) dos mesmos agregados (menos o
total animal) anteriormente mostrados (Tabela 3 e 4). Evidentemente, os crescimentos
(declínios) das quantidades produzidas podem ser decompostos nos crescimentos
(declínios) das áreas e dos rendimentos. Dessa vez, entretanto, os totais familiar e
patronal não incluem os produtos animais anteriormente considerados. Agora, serão
analisadas as áreas cultivadas e as produtividades por hectare, o que não é o caso para os
produtos animais.
Os resultados para áreas e produtividades são, também, bastante interessantes.
Resumidamente, eles mostram para a agricultura brasileira, em uma difícil situação de
política econômica, um forte ajuste na direção de menores áreas cultivadas e maiores
produtividades. Isso é coerente com a expectativa teórica, considerando-se o conjunto
das medidas econômicas da década de 90. As piores áreas, assim como os produtores
com maiores problemas, tenderiam a sair da produção com a ocorrência de menores
preços e rentabilidades. Entretanto, os novos e mais baratos insumos decorrentes da
maior abertura comercial (e câmbio sobrevalorizado), e mais as inovações tecnológicas
dos sistemas público e privado de pesquisas, levariam a maiores investimentos em
produtividade (e menores custos).
TABELA 5
Evolução dos índices de área cultivada na agricultura
brasileira de 1989 a 1999 (1989 = 100)
ANOS
TOTAL VEGETAL
TOTAL FAMILIAR
TOTAL PATRONAL
100,0
1989
100,0
100,0
1990
91,0
93,9
90,3
1991
90,9
104,4
88,4
1992
90,9
99,8
89,4
1993
83,2
82,9
83,5
1994
92,0
101,6
90,4
1995
91,2
97,4
97,2
1996
89,3
97,0
88,2
1997
88,0
91,1
87,6
1998
83,2
73,1
85,5
1999
87,1
83,6
88,1
-2,00
ns
Taxa anual
média (%)
-0,99
Fonte: dados básicos do IBGE; elaboração do autor.
TABELA 6
Evolução dos índices de rendimento físico na agricultura
brasileira de 1989 a 1999 (1989 = 100)
TOTAL VEGETAL
1989
100,0
100,0
1990
99,6
110,8
101,5
1991
101,8
104,3
105,8
1992
108,4
116,6
113,0
1993
116,6
142,2
118,4
1994
114,2
124,3
115,9
1995
115,5
136,0
113,1
1996
117,4
137,6
125,4
1997
123,8
155,8
128,8
1998
129,5
183,5
136,0
1999
133,9
177,5
140,2
2,95
5,80
3,29
Taxa anual média (%)a
TOTAL FAMILIAR
TOTAL PATRONAL
100,0
Fonte: dados básicos do IBGE; elaboração do autor.
(a)
Os totais vegetal e familiar foram significantes ao nível de 5,0%;
ns: não-significante.
De fato, os dados mostram expressivos aumentos de produtividade física, medidos
como índices agregados de produção por hectare cultivado, principalmente no caso da
agricultura familiar (5,80% ao ano). A agricultura patronal teve um crescimento menor,
ainda que expressivo, de 3,29% ao ano. Isso permitiu a obtenção de menores custos
de produção, a única saída para compensar os fortes declínios dos preços recebidos.
Um resumo da década de 90 pode ser mostrado da seguinte maneira (em % ao ano) para
os respectivos totais (sem os produtos animais):
VEGETAL
Produção
Área
Rendimento
FAMILIAR
PATRONAL
1,97
3,80
-0,99
-2,00
3,29
Ns
2,95
5,80
3,29
É preciso mencionar que os números para as taxas de crescimento da produção dos
agregados familiar e patronal diferem um pouco dos anteriormente mostrados (Tabela 4),
pois eles foram estimados como resíduos e excluem os respectivos produtos animais.
Novamente, é preciso salientar o expressivo desempenho da agricultura familiar no
contexto da taxa de crescimento anual média do rendimento físico em sua produção
(5,80% ao ano). Mesmo excluindo-se os respectivos produtos animais, a taxa de crescimento da produção agregada da agricultura familiar (3,80% ao ano) foi superior à da
agricultura patronal (3,29% ao ano).
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
ANOS
37
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Passando-se aos resultados para os produtos individuais, chega-se aos seguintes
38
números (expressos em % ao ano; ns: não-significante):
ÁREA
RENDIMENTO
ÁREA
Agricultura familiar -2,00
5,80
Agricultura patronal
Amendoim
1,01
Algodão
ns
RENDIMENTO
ns
3,29
-12,31
6,14
Batata
1,16
1,67
Arroz
-3,10
3,59
Cebola
-1,03
1,92
Cacau
ns
-5,15
Feijão
-2,56
3,96
-4,12
4,00
Fumo
1,82
ns
Cana-de-açúcar
Mandioca
-1,38
ns
Laranja
Sisal
Café
2,09
1,32
ns
1,43
ns
3,86
-7,09
2,42
Milho
Tomate
ns
2,86
Soja
1,58
3,23
Uva
ns
1,58
Trigo
-7,99
2,57
No contexto do agregado da agricultura familiar, o país teve um expressivo declínio
de área cultivada (-2,00% ao ano) e um forte crescimento de produtividade, de 5,80% ao
ano. Dos nove produtos da agricultura familiar, sete tiveram aumentos de produtividade
e dois ficaram com rendimentos constantes (no sentido estatístico). Nenhum produto
apresentou declínio de rendimentos. A agricultura patronal também teve um ótimo
desempenho tecnológico-produtividade (3,29% ao ano). Excetuando-se o cacau, os oito
outros produtos tiveram crescimentos de produtividade. Esse positivo e generalizado
desempenho é uma indicação de que todos os produtores brasileiros – familiares e patronais – buscaram ajustar-se à desfavorável política econômica por uma estratégia de
aumento de produtividade e redução de custos, o que foi favorecido pela abertura
comercial (menores preços de insumos).
Entretanto, é muito provável que o ajuste enfrentado pelos produtores brasileiros
tenha sido diferenciado entre as agriculturas familiar e patronal. A primeira teve, em seu
agregado, uma redução acumulada de 18,3% (-2,00% ao ano) em sua área cultivada.
Tomando-se os anos extremos, tivemos os seguintes números para as áreas totais cultivadas
pela agricultura familiar:
1989
8.061 mil hectares
1998
5.893 mil hectares
1999
6.741 mil hectares
Portanto, houve uma redução de 1.320 mil hectares em cultivo, considerando-se
o período de 1989 a 1999. Isso pode ser interpretado como uma medida da pressão
sofrida pelos produtores familiares brasileiros no curto período de uma década. Essa mesma
intensidade de pressão não foi experimentada pelos produtores patronais, pois sua
área total cultivada não se alterou (no sentido estatístico). Uma das razões para essa
menor pressão foi a melhoria dos preços internacionais entre 1991 e 1997, como
anteriormente mencionado.
Tomando-se o número de propriedades rurais no Brasil por classes de tamanho,
consideradas como familiares, reduziram-se de um total de 5.225.162 em 1985 para um
total de 4.318.861 em 1995, ou seja, ocorreu uma diminuição de 906.301 propriedades
familiares (censo agropecuário 1995/96). Mais ainda, a crise agrícola causada pela
política econômica do Plano Real não está refletida nesses números, visto que se deu
após o censo. Essa redução foi de 17,3% em dez anos. Para as propriedades superiores a
100 hectares, a redução em número foi de apenas 6,2% no mesmo período.
A redução do número de produtores é um processo que acompanha o crescimento
da produtividade (inovações tecnológicas), a geração de excedentes e o desenvolvimento
econômico (industrialização e urbanização). Esse é um aspecto abordado por Alves e
Homem de Souza48 no caso da produção brasileira de leite, caracteristicamente de pequenos
produtores. Em 1995/96, no censo agropecuário, 1.810.041 informantes produziram
17.931 milhões de litros, com uma média extremamente baixa de 9,9 litros por informante.
Caso essa média passasse, em 15 anos, a 50 litros e a produção aumentasse (com o
crescimento da demanda interna e a redução das importações) para 32.293 milhões de
litros, o número de produtores deveria cair para 645.854. Tudo indica que o devido
tempo não foi dado aos produtores de leite para a realização de um ajuste economicamente mais racional e socialmente mais aceitável. É possível que isso também tenha
ocorrido com os demais produtores familiares. Isto é, um ajuste que deveria acontecer
gradualmente verificou-se, ao contrário, em poucos anos.
Até este ponto do artigo, foram analisados os efeitos da política econômica em
preços, áreas cultivadas, quantidades produzidas e rendimentos dos produtos das agriculturas familiar e patronal brasileiras. Antes de se passar ao último tópico – os efeitos nos
valores das produções –, é necessário ver um resumo dos principais resultados obtidos:
a) preços recebidos:: os preços caíram bem mais para o conjunto de produtos da
agricultura familiar (-4,74% ao ano) do que para o da agricultura patronal (-2,56% ao
ano). No total (23 produtos animais e vegetais), a redução anual média foi de 3,24%.
Pode-se dizer que os consumidores foram os grandes beneficiados pela política
econômica da década, em especial aqueles com menores rendas;
b) quantidades produzidas:: a taxa anual média de crescimento da quantidade produzida da agricultura familiar, 3,79%, foi bem maior que a observada para a agricultura
patronal, de 2,60%. No total dos 23 produtos, o crescimento foi de 2,96%, enquanto o
crescimento populacional ficou em 1,63%. Houve, portanto, um aumento da produção
per capita de 1,31%. O desempenho mais modesto ficou com o total vegetal, pois o
crescimento foi de apenas 1,97% ao ano, um pouco acima do crescimento
populacional;
48 ALVES, E. R. A.; HOMEM DE SOUZA, D. P. Produção brasileira de leite. Economia Rural, 11 (1) : 20-22, 2000.
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
é interessante observar-se que as propriedades com menos de 100 hectares, por nós
39
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
c)
40
áreas cultivadas:: ocorreu um expressivo declínio da área cultivada com os produtos
da agricultura familiar, de 2,00% ao ano. Em termos estatísticos, a agricultura patronal
ficou com sua área constante. De outro lado, o conjunto total vegetal teve um declínio
de área cultivada de 0,99% ao ano. Em 1989, o Brasil cultivou 52.775 mil hectares.
Em 1999, esse total havia caído para 45.976 mil hectares;
d) rendimentos físicos:: a taxa de crescimento dos rendimentos físicos dos produtos da
agricultura familiar foi bem elevada, de 5,80% (sem os produtos animais). Aliás, os
produtos da agricultura patronal também tiveram, em seu agregado, uma expressiva
taxa de crescimento da produtividade, de 3,29% ao ano. Essa foi uma característica
muito importante da agricultura brasileira na década de 90, isto é, um forte crescimento de produtividade, evento que, beneficiado pela abertura comercial, atenuou
os outros efeitos desfavoráveis da política econômica dessa mesma década;
Efeitos sobre valores da produção
A Tabela 7 mostra, para o período 1989/99, o comportamento dos valores das produções dos mesmos agregados anteriores – total geral, total vegetal, total animal, total
familiar e total patronal. Eles são valores monetários, utilizando-se o IGP-DI como deflator
da série de preços (R$ de 06/99). Como já mencionado no caso das quantidades produzidas, os anos de 1990 e 1991 foram, em muito, negativamente afetados por aspectos
do Plano Collor e por dois anos de intensa seca na região Sul do país. Com isso, as séries
mostram um desnível muito acentuado entre 1990 e 1992. Alguma recuperação dos
valores de produção começou a ser esboçada em 1994.
TABELA 7
Evolução dos valores das produções na agricultura
brasileira de 1989 a 1999 (R$ milhões de 06/99)
ANOS
TOTAL
VEGETAL
ANIMAL
FAMILIAR
1989
73.405
47.290
26.116
24.608
48.730
1990
58.074
34.458
23.616
20.812
37.216
1991
59.361
36.637
22.724
20.520
38.807
1992
60.578
37.631
22.947
20.073
40.476
1993
61.349
37.309
24.040
21.667
39.668
1994
65.097
41.329
23.768
22.628
42.453
1995
59.503
35.666
23.837
22.003
37.490
1996
57.393
36.065
21.327
20.169
37.210
1997
59.245
38.033
21.212
20.167
39.052
1998
60.493
39.268
21.225
20.352
40.137
1999
62.251
38.995
23.256
20.344
41.900
ns
ns
-1,24
-0,97
Ns
Taxa anual
média (%)a
PATRONAL
Fonte: dados anteriores de preços e quantidades; elaboração do autor.
(a)
Nível de significância de 15%; ns: não-significante.
Essa recuperação, entretanto, foi abortada em 1995 e 1996 em função dos efeitos
desfavoráveis da política econômica do Plano Real, o que já foi analisado anteriormente.
A partir de 1997, ocorreu uma certa recuperação para o total agropecuário, causada,
trouxe maiores benefícios aos produtos animais. Entretanto, pode-se observar que todos os
totais da Tabela 7 tiveram, em 1999, valores reais menores do que os de 1994, ano que, em
parte, precedeu o Plano Real. No caso específico do total familiar, houve uma redução no
valor da produção de R$ 2.461 milhões entre 1994 e 1997 (-10,9%). O setor patronal
perdeu 8,0% em seu valor da produção nesse mesmo período, mas contou com a vantagem de ter tido alguma melhoria com a desvalorização cambial de 1999. Entre o início do
período analisado (1989) e a segunda metade da década de 90, todos os setores agrícolas brasileiros mostraram expressivas quedas em seus valores de produção, o que é mais
uma evidência da gravidade da situação econômica da década passada. As magnitudes
foram as seguintes (entre 1989 e 1998):
Total
Vegetal
Animal
Familiar
Patronal
-R$ 12.912 milhões (-17,6%)
-R$ 8.022 milhões (-17,0%)
-R$ 4.891 milhões (-18,7%)
-R$ 4.256 milhões (-17,3%)
-R$ 8.593 milhões (-17,6%)
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
principalmente, pelos produtos do setor patronal. A desvalorização de 1999, por sua vez,
41
Entretanto, mesmo com essas fortes reduções entre os anos extremos, a última linha
da Tabela 7 mostra que apenas os totais animal e familiar tiveram taxas de declínio
estatisticamente significantes. Elas foram, respectivamente, de -1,24% e -0,97% ao ano.
Isso evidencia, mais uma vez, as dificuldades enfrentadas pela agricultura familiar na
década de 90. O pequeno número de graus de liberdade nas séries e as oscilações causadas
por problemas climáticos e planos econômicos podem ter contribuído para o resultado
estatístico observado.
Considerando-se os produtos específicos, houve os seguintes resultados para as taxas
anuais médias de crescimento (declínio) de seus valores da produção (em % ao ano):
Agricultura familiar
-0,97
Agricultura patronal
Amendoim
Batata
Cebola
Feijão
Fumo
Mandioca
Sisal
Tomate
Uva
Suínos
Frangos
Leite
ns
ns
-8,00
ns
ns
ns
ns
ns
ns
ns
ns
-1,40
Algodão
Arroz
Cacau
Café
Cana-de-açúcar
Laranja
Milho
Soja
Trigo
Bovinos
ns
-8,50
ns
-5,39
6,19
2,21
-2,65
-2,01
ns
-9,39
-1,71
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
É interessante observar que nenhum produto da agricultura familiar apresentou
42
crescimento de valor da produção. No caso da agricultura patronal, dois produtos – café e
cana-de-açúcar – tiveram crescimento. Evidentemente, os resultados para valor da produção
resultam das evoluções de preços e quantidades produzidas.
Conclusões
Este artigo procurou esclarecer a radical mudança de orientação da política
econômica brasileira ocorrida a partir de 1990. O país mudou de uma economia fechada para outra sensivelmente mais aberta às transações internacionais. Houve o esgotamento do modelo de substituição de importações,
e a política macroeconômica orientou-se para uma inserção bem maior
na economia internacional, principalmente nos aspectos comercial, financeiro,
tecnológico e de investimentos. A importância de uma política macroeconômica que não discrimine a agricultura e pequenos produtores foi recentemente salientada por De Janvry e Sadoulet.49 A expectativa era de que isso
não aconteceria no Brasil da década de 90.
Ainda que essa mudança de orientação econômica tenha sido muito
clara, não é uma tarefa fácil identificar todos os seus efeitos na economia
brasileira. Este artigo, de maneira mais específica, procurou identificar como
essa importante mudança afetou a agropecuária brasileira e, em especial, a
agricultura familiar. Tomando-se o modelo de substituição de importações
como ponto de partida analítico, a literatura indica que os setores mais
prejudicados seriam os de produtos de exportação, já que uma das conseqüências mais importantes do modelo de economia fechada seria a
sobrevalorização da taxa de câmbio.
A identificação dos efeitos da política de abertura econômica exigiu,
como metodologia de trabalho, que fossem caracterizados os produtos
produzidos pela agricultura familiar, visto que esses efeitos ocorreram através
dos preços de produtos nos mercados. Isso, por sua vez, teve a necessidade
de mostrar a agricultura brasileira como um conjunto heterogêneo de
produtos, basicamente, um subconjunto de comércio exterior, de exportação
e de importação, e outro de mercado interno (domésticos).
Este artigo utilizou a linha divisória de 100 hectares de área total
para a identificação dos produtos produzidos pela agricultura familiar.
Utilizando-se os dados do censo agropecuário 1995/96, a conclusão obtida
49 DE JANVRY, A.; SADOULET, E. Rural Poverty in Latin America: Determinants and Exit Paths. Food Policy,
25 (2000) : 389-409.
é de que a agricultura familiar brasileira produz, predominantemente,
produtos domésticos (mercado interno), ainda que nem todos eles sejam
produtos alimentares, caso típico da cultura do fumo. As tabulações especiais
A hipótese colocada neste artigo foi a de que as mudanças introduzidas na política econômica a partir de 1990 e, especialmente, a partir de
1994, com o Plano Real, foram prejudiciais à rentabilidade do setor agrícola
como um todo e, em particular, à agricultura familiar, através dos efeitos
negativos sobre os preços de seus produtos. A esse respeito, não se tratou
apenas da comparação com o período de economia fechada, anterior a 1990.
Afinal, esse modelo apresentava claros sinais de esgotamento. Ao contrário,
a comparação considerou uma possível diferente combinação de políticas
fiscal, monetária, cambial e comercial na década de 90 que pudesse ter
levado à estabilização econômica sem os desacertos e excessivos custos da
política adotada.
Entre as principais características (ou desacertos) da política econômica adotada, estariam juros extremamente elevados, câmbio sobrevalorizado e excessivamente baixas tarifas de importação. Entre os acertos, menção
deve ser dada às reduções das tarifas de importação de insumos agrícolas.
A sobrevalorização cambial, “âncora” do Plano Real no contexto da inflação,
impediu que os produtos de exportação se tornassem os maiores beneficiários
da mudança de política econômica. Os produtos da agricultura familiar,
por sua vez, foram muito prejudicados pela combinação de políticas, em
especial as excessivas reduções das tarifas de importação que desconsideraram o protecionismo agrícola dos países industrializados. Adicionalmente,
não se deve esquecer a importância dos efeitos-substituição, principalmente
no consumo. O declínio do preço relativo do trigo, por exemplo, traria
prejuízos a vários produtos da agricultura familiar (feijão, mandioca e
batata, entre outros).
A parte empírica deste artigo examinou as conseqüências em preços
recebidos, áreas cultivadas, produções e seus valores para 22 produtos de
nossa agropecuária, sendo 12 da agricultura familiar e 10 da agricultura
patronal. A conclusão é de que a década de 90 foi extremamente difícil para
os produtores agrícolas brasileiros, a despeito de ter sido relativamente
favorável em termos de preços internacionais. Houve, no país, uma acentuada
redução dos preços recebidos pelos produtores. Essa redução foi bem
mais acentuada para o conjunto de produtos da agricultura familiar (-4,74%
ao ano). Os produtos da agricultura patronal foram favorecidos pelos bons
preços no mercado internacional e, com isso, caíram menos.
Entretanto, apesar do declínio de seus preços, a quantidade total
produzida pela agricultura familiar cresceu bem mais que a da agricultura
LIBERALIZAÇÃO COMERCIAL E AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
do censo, como divulgadas pelo Incra, corroboraram esta classificação.
43
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
patronal (3,79% ao ano contra 2,60% ao ano). Houve, todavia, uma redução
44
da área cultivada pela agricultura familiar em 2,00% ao ano. Comparando-se
1989 e 1999, ocorreu uma diminuição de 1.320 hectares cultivados com os
12 produtos da agricultura familiar, algo nada desprezível. Aliás, tomando-se
os dados do censo, houve uma redução de 906 mil propriedades familiares
entre 1985 e 1995. É preciso considerar, adicionalmente, que o período
maior da crise foi a partir de 1995.
Finalmente, cabe mencionar e destacar o ótimo desempenho da
agricultura familiar em termos dos rendimentos físicos obtidos. A taxa
de crescimento do índice agregado da produtividade da terra foi de 5,80%
ao ano (sem os produtos animais), em comparação à taxa de 3,29% ao
ano da agricultura patronal. Isso ajuda a explicar o bom desempenho da
produção familiar brasileira, pois significou menores custos de produção.
Esse evento, em parte favorecido pela abertura comercial (via menores
preços de insumos), atenuou os efeitos desfavoráveis da política econômica
da década de 90.
2
Integração nas
Américas
Uma abordagem
a partir do rural
45
Integração nas Américas
Uma abordagem a partir do rural1
Arnoldo de Campos
Marcos Antônio de Oliveira
Valter Bianchini 2
Os atuais rumos do
desenvolvimento brasileiro vêm acentuando o intenso
processo de exclusão social, característico da natureza histórica da estrutura econômica e
social do país. A partir da inserção do Brasil, principalmente depois de 1991, no processo
internacional de globalização da economia, uma série de transformações vem modificando
profundamente o cenário econômico, social e político do país. A política econômica
predominante até a década de 80, de substituição de importações, foi trocada por uma
política econômica articulada em três eixos fundamentais: abertura comercial, liberalização
econômica e desregulamentação do mercado de trabalho. Essas transformações não são
resultado de políticas de desenvolvimento harmonizadas por um novo pacto social ou
estabelecidas por uma política clara de governo, mas são resultado, principalmente, de
fortes pressões do mercado internacional.
A ausência de políticas de desenvolvimento econômico – seja agrícola, de reforma
agrária, industrial ou de geração de empregos – mostra o quanto é determinante, hoje, a
subordinação do governo federal às estratégias exclusivamente financistas do capital
dominante globalizado.
No meio rural, a reprodução do cenário descrito acima tem a ver com pelo menos
três fenômenos distintos, embora estreitamente relacionados ao modelo de desenvolvimento em curso Brasil e no Mercosul: a abertura comercial; o desmantelamento das
políticas públicas voltadas para a agricultura; o modelo tecnológico implementado
nos últimos anos.
1
CAMPOS, Arnoldo de; OLIVEIRA, Marcos Antônio de; BIANCHINI, Valter. Integração nas Américas: uma abordagem
a partir do rural. In: Fórum Continental – área de livre comércio nas Américas: atores sociais e políticos nos
processos de integração. Rio de Janeiro, Fase-Inesc-Cedec-CUT, 2001.
2
Arnoldo de Campos, Marcos Antônio de Oliveira e Valter Bianchini são técnicos do Departamento de Estudos
Sócio-Econômicos Rurais (Deser).
47
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
48
Abertura comercial e ocupação
no meio rural brasileiro
O primeiro fenômeno é a acelerada abertura comercial da economia brasileira na década
de 90, especialmente em relação aos parceiros do Mercosul. Esse processo, à primeira
vista, parece ter sido benéfico para todos os países do bloco, uma vez que o comércio
intrabloco cresceu muito nesses últimos anos. Contudo, quando os números são analisados
mais detalhadamente, percebe-se que alguns setores foram mais afetados que outros.
No caso do Brasil, certamente a agricultura, principalmente na região Sul, foi o segmento
mais afetado pela integração regional. Se a indústria brasileira teve oportunidade de
ganhar espaço nos mercados da Argentina, Uruguai e Paraguai, o contrário ocorreu com
a agricultura, que perdeu espaço para os parceiros do Mercosul, além do espaço perdido
para outros países fora do Mercosul.
A abertura comercial e o conseqüente aumento das importações, aliados à desestruturação das políticas públicas e à incorporação de um modelo tecnológico inadequado,
afetaram os agricultores em geral, deixando uma parcela significativa deles sem condições
de competir e sem apoio de políticas governamentais para intensificar a reconversão
produtiva, sendo excluídos do processo produtivo.
Na região Sul, uma das mais afetadas pelo processo de integração, o número de
pessoas ocupadas, de acordo com os dados do censo agropecuário do IBGE, reduziu-se
de 4.489.358, em 1985, para 3.382.422, em 1995/96, ou seja, uma redução de mais de
1 milhão de postos de trabalho em dez anos. No mesmo período, foram fechados nessa
região mais de 195 mil estabelecimentos, dos quais a grande maioria era composta por
pequenos proprietários, arrendatários e parceiros. Pode-se atribuir ao processo de abertura comercial uma boa parte dessa redução.
Em âmbito nacional, os mesmos dados do censo agropecuário mostram uma redução
de mais de 900 mil estabelecimentos e mais de 5 milhões de postos de trabalho.
Contribui com a análise dessa tendência a contagem populacional de 1996 do IBGE,
que mostra uma redução da população rural de mais de 2 milhões de pessoas em relação
ao censo de 1980, ou seja, exatamente o período em que se deu a abertura comercial.
Em 1996, cerca de dois terços da população da região Sul concentravam-se em
cidades com mais de 50 mil habitantes e com níveis de urbanização superior a 75%.
Apresentam atividades centradas principalmente na indústria, comércio e serviços. Essas
cidades concentram também os incentivos fiscais e boa parte da riqueza gerada no país.
Os municípios com mais de 50% da população rural ou em transição para o urbano
(75% dos municípios da região) representam aproximadamente 33% da população da
região Sul e estão sofrendo um processo de esvaziamento. Esses municípios têm uma
economia predominantemente rural e grande absorção de mão-de-obra na agricultura.
A fragilidade da sustentação econômica dessas atividades garante a permanência de uma
população mínima com níveis de crescimento abaixo do vegetativo.
Com as mudanças no papel do Estado desde o início da década de 90, a agricultura
brasileira deixou de contar com uma quantidade significativa de recursos, que antes era
empregada na sustentação dos preços ao produtor, no oferecimento de crédito subsidiado,
em programas de assistência técnica e pesquisa, armazenagem etc. Apesar de apresentarem
inúmeros problemas, essas políticas mantinham um certo nível de renda e reduziam, em
parte, as oscilações dos preços dos produtos agrícolas. Com o desmantelamento dessas
políticas, o processo de exclusão do campo, que vinha diminuindo no final da década
de 80 e início da década de 90, voltou a aumentar. O processo só não é mais acelerado
devido às condições precárias em que se encontra a maioria das grandes e médias
cidades do país.
Modelo tecnológico
do agrário brasileiro
O terceiro fenômeno é o desenvolvimento de um modelo tecnológico no meio rural
brasileiro que privilegia a intensificação produtiva, minimizando a utilização de trabalho.
Há uma nítida preferência por processos produtivos intensivos em capital, visando
aumentar escalas de produção e alcançar maiores níveis de produtividade, apropriadas
das economias centrais onde a conjuntura social e econômica obriga a se trabalhar com
um mínimo de empregos na agricultura. Outros países, como os asiáticos, optaram
por adaptar desenvolvimento tecnológico e aumento da eficiência com processos produtivos intensivos em mão-de-obra, aproveitando-se da vantagem de ter uma mão-de-obra
especializada em agricultura e relativamente barata.
As exigências embutidas no atual modelo econômico, centradas nos interesses
das grandes agroindústrias, têm levado à reconversão produtiva intensiva em capital,
provocando desocupação da força de trabalho e desperdício do enorme potencial produtivo dos trabalhadores rurais e dos agricultores familiares. Esse modelo é incapaz de
contribuir contra a situação de desemprego no país, deixando uma enorme parcela de
trabalhadores do campo, ocupados em seus estabelecimentos familiares, sem perspectivas
de trabalho em suas localidades, estimulando e êxodo. Nesse sentido, essa força de
trabalho, que pode contribuir com a produção de riqueza no país, é deslocada para
outras atividades ou para o desemprego, onde a capacidade de geração de riqueza e
trabalho é muito limitada.
No Brasil, tem-se verificado, nos últimos anos, um crescimento da participação dos
grandes estabelecimentos na produção de grãos de soja, trigo, arroz e, mais recentemente, milho e algodão e, ainda, de forma menos intensiva, feijão. A produção de leite
também não escapa a essa lógica, com as empresas e cooperativas exigindo escalas de
produção maiores dos produtores.
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
Deterioração das políticas públicas
voltadas para a agricultura
49
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Na avicultura, é possível perceber um processo de reorganização espacial da produção
50
com um aumento da participação da região Centro-Oeste, onde a matéria-prima (soja e
milho) tem melhores preços. Ao mesmo tempo, cresce a seletividade dos avicultores, com
um processo de intensificação da produção por meio do aumento do número de aviários
por unidade de produção, ou seja, mais de um aviário num mesmo estabelecimento,
além de existir um aumento da capacidade dos aviários através da adoção de novas
tecnologias, viabilizadas pelas facilidades de importação. A automação também chega a
essas propriedades, aumentando a produtividade do trabalho.
Na suinocultura, há também um processo semelhante, porém acrescido de uma
especialização entre criadores e engordadores, ambos com intensificação de escala.
Na pecuária de leite, cujo processo de intensificação está mais atrasado, a seletividade
avança por pagamentos diferenciados à produção em maior escala, armazenada em tanques
de resfriamento. Dos atuais 1,2 milhão de estabelecimentos que trabalham integrados às
indústrias de laticínios e que são responsáveis por uma produção de 20 bilhões de litros/ano,
devem sobrar apenas 400 mil nos próximos dez anos. A atual portaria do Ministério da
Agricultura que regulamenta novos padrões de qualidade do leite obriga a ordenha mecânica
e a armazenagem em tanques resfriadores e pode acelerar esse processo de exclusão.
Atualmente, dez laticínios controlam quase 60% da recepção do leite CIF e integram
pouco mais de 200 mil agricultores.
Alternativas apresentadas pelo governo federal e pelo empresariado – flexibilização
do emprego; redução de encargos sociais; criação de cooperativas de trabalho; uma
tímida política de assentamentos; políticas compensatórias (tipo Comunidade Solidária);
entre outras – têm objetivos articulados muito mais aos interesses econômicos de poucos
grupos que privilegiam a elevação da competitividade comercial do que em relação à
garantia dos direitos básicos dos trabalhadores. O Relatório sobre Desenvolvimento
Humano, elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud),
mostra que o processo de globalização da economia acentuou as desigualdades econômicas e sociais.
O relacionamento da indústria com os produtores rurais se alterou em função desse
processo sem precedentes de concentração e centralização de capitais. As indústrias passam
a impor preços, quantidades e especificações de qualidade, permitindo-lhes um controle
direto sobre os métodos de produção, a tecnologia etc.
Outro aspecto importante da reestruturação produtiva na década de 90 foi o poderoso
processo de fusões e aquisições, entre as empresas e as cooperativas, que, desde longa
data, desempenham função importante no Brasil (assim como em outros países), particularmente na produção e na comercialização de grãos e leite, mas, agora, se vêem pressionadas
por todos os lados devido às mudanças recentes.
Certamente, há muito ganho de competitividade da agropecuária brasileira em função
dessas mudanças. Entretanto, convém não exagerar no potencial virtuoso desse processo
de modernização desregulamentada, que não coloca barreiras ao poder concentrado da
indústria e deixa os produtores espremidos entre uma indústria de insumos altamente
oligopolizada e, agora mais do que nunca, uma indústria de processamento que está se
convertendo em autêntico oligopsônio.
em setores como tabaco, soja, frango e suco de laranja. Atualmente, apenas 17 empresas,
cujo faturamento supera a casa dos US$ 300 milhões anuais, controlam 43% das exportações agropecuárias no Brasil. Os quatro maiores exportadores controlam mais da metade
das vendas de carne bovina e soja, mais de 70% da laranja e do frango e mais de 90% do
fumo. No setor de soja, por exemplo, a participação das empresas multinacionais nas
exportações passou de 30%, em 1994, para quase metade, em 1998, cifra igual ao
percentual da capacidade de esmagamento, tudo como resultado da aquisição de 12
empresas nacionais por quatro das grandes operadoras mundiais na área. Em vários
setores, o capital nacional praticamente foi expulso (as agroindústrias cooperativas são
exemplos da exclusão e da concentração de capitais).
Apesar disso, a agricultura familiar é o setor econômico que mais emprega mão-de-obra
no país, sendo responsável pela ocupação de 18% da população economicamente ativa.
É ela também responsável pela produção da maioria dos alimentos consumidos no Brasil.
Segundo dados da Food and Agriculture Organization (FAO), com base no censo agropecuário, os agricultores familiares da região Sul estão presentes em 77% dos estabelecimentos agrícolas. Mesmo dispondo de apenas 36% da área agrícola, produzem 70% da
mandioca, 60% do milho, 41% do soja, 65% do leite e 52% das aves produzidas na região.
Se forem consideradas as atuais políticas macroeconômicas e projetos dos setores
político-econômicos (neoliberais, subordinadas às diretrizes do Fundo Monetário Internacional etc.) que controlam o país, esse processo tende a se acirrar. Com a implantação do
Plano Real e das políticas de abertura e desregulamentação, a agricultura foi seriamente
penalizada. A renda agrícola tem caído sistematicamente por causa da queda dos preços
dos produtos, dos altos juros cobrados pelo setor financeiro e da alta constante dos
preços dos insumos agrícolas. A abertura das fronteiras e a queda nas alíquotas de
importação tornaram os produtos estrangeiros mais competitivos frente aos nacionais, e
não houve qualquer estímulo ou auxílio para que os agricultores familiares se reorganizassem e se readequassem a essa nova conjuntura comercial, em ritmo de globalização.
Os agricultores familiares brasileiros entraram num processo de concorrência internacional
justamente num momento de profunda fragilidade econômica de suas unidades produtivas.
Esse é o cenário que o Brasil apresenta para um novo processo de negociações multilaterias para a constituição da Área de Livre Mercado nas Américas (Alca). As negociações
na Rodada Uruguai (na qual o Brasil e os países em desenvolvimento decidiram abrir
suas economias sem uma contrapartida na mesma intensidade dos países desenvolvidos)
e a constituição do Mercosul sem uma participação ativa da sociedade civil (principalmente daqueles que seriam mais impactados, como, por exemplo, a agricultura familiar)
evidenciam que as negociações multilaterais têm de ser democratizadas e deliberadas
com a participação da sociedade civil, pois afetam diretamente todo o conjunto da população dos países envolvidos.
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
Como resultado desses movimentos todos, o agronegócio brasileiro passou por um
brutal processo de concentração e desnacionalização, particularmente após o Plano Real e
51
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Com o objetivo de contribuir com esse debate, o Departamento de Estudos Sócio-
52
Econômicos Rurais (Deser) apresenta uma análise dos possíveis impactos da Alca, os
diferentes interesses de países e blocos envolvidos, a visão dos diferentes atores da sociedade civil, os possíveis impactos na agricultura familiar do Brasil e os principais beneficiários nesse processo de integração. Como os Estados Unidos da América (EUA) são a
principal economia da região, o texto apresenta, com detalhes, a evolução da política
agrícola norte-americana e as atuais barreiras tarifárias e não-tarifárias para o acesso ao
mercado daquele país.
Concluindo o artigo, apresenta-se uma síntese de propostas das organizações da
sociedade civil para um processo de integração participativo, justo e solidário a partir dos
povos da região.
Histórico da Alca
A Alca decorre da chamada “Iniciativa para as Américas”, proposta pelo então presidente
dos EUA, George Bush, no início da década de 90.
Assim como o Nafta (México, EUA e Canadá), a Alca foi um projeto gestado por um
governo republicano, mas negociado durante o governo de Bill Clinton, democrata
que assumiu em 1992, após 12 anos de republicanos no poder. Agora, com a eleição
de George W. Bush, os republicanos voltam a dirigir o país e, conseqüentemente, as
negociações internacionais.
A reunião de Cúpula de Miami, de dezembro de 1994, reuniu chefes de Estado e
de governo de 34 países das Américas, sendo Cuba o único o país ausente. Na ocasião,
foi lançada a idéia de iniciar-se a negociação de uma área de livre comércio no continente
americano, do Alasca à Patagônia, visando sua conclusão em 2005. As decisões da Cúpula
de Miami encontram-se consolidadas na Declaração de Princípios e no Plano de Ação
aprovados na ocasião. Solicitou-se à OEA, ao BID e à Cepal a assistência técnica ao
processo de integração e decidiu-se promover reuniões anuais de ministros para avaliar e
coordenar o processo.3
Basicamente, a Alca pretende ser uma área de livre comércio de produtos, dinheiro
e, em alguns casos, serviços. Além disso, o acordo pretende disciplinar investimentos,
propriedade intelectual, entre outros temas de interesse maior dos EUA e Canadá. Não é seu
desejo a criação de uma integração econômica completa, nos moldes da União Européia,
por exemplo. Assim, não haverá espaço para a livre circulação de pessoas. Nem chega a
ser uma proposta parecida com o Mercosul, no qual existe uma tarifa externa comum,
além de várias políticas integradas. A proposta é restrita a eliminação das barreiras
comerciais entre os países da região, mais parecida com o Nafta.
3
Todos os documentos oficiais dos acordos firmados para a construção da Alca podem ser acessados pela Internet
na página da Alca: <www.ftaa-Alca.org>.
Após a Cúpula de Miami, foram realizadas, até o momento, cinco reuniões ministeriais
sobre a Alca. As quatro primeiras foram: em 1995, em Denver, nos Estados Unidos; em
de 1998, em San José da Costa Rica. Esta reunião ministerial marcou o final da fase
preparatória e o início efetivo das negociações. Foi criado o Comitê de Negociações
Comerciais (CNC), que se reuniu pela primeira vez em Buenos Aires. Em abril de 1998,
reuniu-se em Santiago no Chile, a Segunda Cúpula das Américas, que discutiu o estágio
das negociações da Alca e diversos outros temas. Com relação à Alca, a cúpula recordou
que as negociações deveriam estar concluídas até 2005. Também foi acordado que os
Ministros aprovariam, até o ano 2000, medidas de facilitação de negócios. Em novembro
de 1999, realizou-se em Toronto, Canadá, a quinta reunião ministerial da Alca, durante a
qual foram adotadas 18 medidas de facilitação de negócios (oito na área de procedimentos
aduaneiros e dez na área de transparência) e estabelecidas diretrizes para o futuro das
negociações até a reunião ministerial de Buenos Aires, em abril de 2001.
Por intermédio da CIOLS/ORIT (representante das organizações sindicais das Américas),
o movimento sindical realizou em Denver, em 1995, uma conferência paralela, que aprovou
um documento no qual manifestava as preocupações e reivindicações em relação ao
processo de integração. No entanto, a declaração final dos governos em Denver aprovou
a participação dos “setores econômicos” (empresários) e definiu que o respeito e a
promoção dos direitos dos trabalhadores devem se dar por meio dos respectivos governos,
ignorando o documento da CIOLS/ORIT. A partir daí, a CIOLS/ORIT vem participando de
todos os eventos da Alca em conferências paralelas, articulando e fortalecendo os fóruns
da sociedade civil. As centrais sindicais entendem que só a democratização e a garantia
da dimensão social podem assegurar os direitos e interesses dos trabalhadores. Nesse
sentido, a Alca começa mal, dando espaço oficial para que o setor empresarial participe do
processo, enquanto que é negado aos trabalhadores o direito de influenciar no debate.
Como veremos, as discussões da Alca desenvolvem-se em nove grupos de negociação
(acesso a mercados; agricultura; serviços; investimentos; compras governamentais; solução
de controvérsias; direitos de propriedade intelectual; subsídios, antidumping e medidas
compensatórias; e políticas de concorrência) e em três instâncias não-negociadoras
(Grupo Consultivo sobre Economias Menores; Comitê de Representantes Governamentais
sobre a participação da Sociedade Civil; e Comitê Conjunto de Especialistas do Governo e
do Setor Privado sobre Comércio Eletrônico). Os grupos negociadores e as três instâncias
não-negociadoras se reportam ao CNC. O Brasil exerce a presidência do grupo negociador
de agricultura (GNAG).
A definição dos mandatos dos nove grupos de negociações da Alca ocorreu em Buenos
Aires, durante a I Reunião do CNC, realizada de 17 a 19 de junho de 1998. As diretrizes do
CNC para o GNAG acolheram, na sua totalidade, a proposta do Mercosul, que era, por
sua vez, calcada nos aportes do Brasil e da Argentina. O programa de trabalho acordado
cobre as áreas-chave para o comércio agrícola, a saber: acesso a mercados (tarifas e
medidas não-tarifárias), subsídios às exportações e outras medidas que podem distorcer
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
1996, em Cartagena, na Colômbia; em 1997, em Belo Horizonte, no Brasil; e em março
53
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
significativamente esse comércio. O CNC decidiu, ainda, concentrar no programa do GNAG
todas as tarefas relacionadas com a aplicação de medidas sanitárias e não-sanitárias.
Os países do Mercosul têm mantido encontros de coordenação prévios a todas as
reuniões do GNAG, além de várias reuniões com outros blocos e países. Apenas representantes do setor patronal da agricultura e do agronegócio têm acompanhado essas reuniões.
Do Brasil, participam a Sociedade Rural Brasileira, a Confederação Nacional de Agricultura,
Associação Brasileira de Exportadores de Frango, além de técnicos da Confederação
Nacional da Indústria. Com o intuito de estabelecer um campo de interação com órgãos
governamentais, entidades sindicais e patronais e com a sociedade em geral, o governo
brasileiro criou, em outubro de 1996, a Seção Nacional de Coordenação dos Assuntos
Relativos à Alca, (Senalca), órgão colegiado que se reúne periodicamente, com a finalidade
de preparar as posições brasileiras para as negociações da Alca.
Os principais atores no processo de discussão da Alca são: EUA, Mercosul, México,
Canadá, Chile e Comunidade Andina (CAN).
Calendário de reuniões da Alca e suas deliberações4
54
• Cúpula de Miami – dezembro de 1994
Os chefes de Estado e de governo das Américas, na Declaração de Princípios da
Cúpula de Miami, em dezembro de 1994, identificaram a integração econômica e o livre
comércio como elementos essenciais para a prosperidade dos povos do continente
americano e resolveram iniciar o processo de construção da Alca, na qual as barreiras
ao comércio e ao investimento serão progressivamente eliminadas em algum momento,
a partir de 2005.
A Cúpula de Miami encarregou os ministros responsáveis pelo comércio do hemisfério a prepararem as negociações da Alca. Os ministros estabeleceram mais duas
instâncias intergovernamentais: as reuniões de vice-ministros e os grupos de trabalho
técnicos, que tinham a tarefa de reunir subsídios especializados para as decisões políticas
sobre o início e as modalidades das negociações da Alca.
• Reunião ministerial de Denver (EUA) – junho de 1995
Em Denver, os ministros definiram um programa de trabalho para preparar o início
das negociações e reiteraram que as mesmas deverão ser concluídas, no máximo, em
2005. Foram criados sete grupos de trabalho, cobrindo as seguintes áreas: acesso a
mercados; procedimentos aduaneiros e regras de origem; investimentos; normas e
barreiras técnicas ao comércio; medidas sanitárias e fitossanitárias; subsídios, antidumping
e direitos compensatórios; e economias menores.
4
O calendário de reuniões e deliberações da Alca pode ser acessado na íntegra na página da Alca
<www.ftaa-Alca.org>.
• Reunião ministerial de Cartagena (Colômbia) – março de 1996
Na II Reunião Ministerial sobre Comércio, em Cartagena, os ministros reiteraram o
concretos até o final do século XX; remeteram para a reunião ministerial de Belo Horizonte,
em maio de 1997, o exame de “quando e como lançar as negociações da Alca”; e definiram
os termos de referência para quatro novos grupos de trabalho, nas áreas de: compras
governamentais; direitos de propriedade intelectual; serviços; e política da concorrência.
Ainda em Cartagena, os ministros reconheceram a importância do setor privado (empresas
e agricultura patronal) e da sua participação ativa no processo da Alca.
• Reunião ministerial de Belo Horizonte – maio de 1997
O Brasil exerceu a presidência pro tempore do processo negociador da Alca desde a
reunião ministerial de Cartagena até o encontro de Belo Horizonte. Durante esse período,
ocorreram quatro reuniões prévias entre vice-ministros, em Florianópolis, Recife, Rio de
Janeiro e Belo Horizonte.
Os ministros responsáveis por comércio, reunidos em Belo Horizonte, em 16 de
maio de 1997, acordaram ou reiteraram os seguintes pontos:
•
•
o consenso como princípio fundamental do processo decisório da Alca;
o sentido de que os acordos e decisões da Alca constituirão um compromisso único
(single undertaking);
•
a coexistência da Alca com acordos bilaterais e sub-regionais de integração e de livre
comércio mais amplos ou profundos;
•
•
a compatibilidade com os acordos da Organização Mundial do Comércio (OMC);
a possibilidade de os países negociarem individualmente ou em bloco, como
integrantes de um grupo de integração sub-regional (reivindicação do Mercosul,
principalmente);
•
a necessidade de estabelecer uma secretaria administrativa de caráter temporário
para prestar apoio às negociações;
•
•
o ano de 2005 para a conclusão das negociações;
e a transformação da reunião de vice-ministros de Comércio em comitê preparatório
das negociações.
A declaração ministerial conjunta de Belo Horizonte reafirmou também a importância
da participação do setor privado, inclusive dos setores sindicais, no processo da Alca, por
intermédio de mecanismos de diálogo e consulta com os governos.
Paralelamente à mobilização em âmbito federal, estadual e municipal, gerada pelo
encontro de Belo Horizonte, a sociedade civil e a opinião pública brasileira focalizaram
sua atenção no tema do livre comércio hemisférico.
Nesse sentido, pela relevância das contribuições apresentadas aos ministros de
Comércio, cabe especial menção ao III Fórum Empresarial das Américas, também realizado
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
compromisso presidencial, firmado em Miami, de que deverão ser alcançados progressos
55
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
em Belo Horizonte, de 13 a 15 de maio de 1997. O evento foi organizado pelo empresa-
56
riado brasileiro, sob a liderança da Confederação Nacional da Indústria e da Federação
das Indústrias do Estado de Minas Gerais. Participaram do encontro representantes de
todo o hemisfério.
A CUT, a CIOLS/ORIT e entidades da sociedade civil promoveram um amplo fórum
paralelo, no qual reivindicaram do governo o reconhecimento oficial da participação do
movimento sindical e da sociedade civil nas decisões do processo de constituição da Alca.
Por falta de consenso entre os países, a sociedade civil continua marginalizada do processo
de integração. O México e o Peru foram os mais resistentes em aceitar uma representação
oficial da sociedade civil nas negociações. O governo brasileiro, por interesses táticos
nas negociações, defendeu abertamente a participação da sociedade civil no processo
decisório da Alca.
• Reunião ministerial de San José – março de 1998
As decisões adotadas na reunião ministerial de San José compõem o acordo demandado em Belo Horizonte. Elas constituem conjunto capaz de refletir satisfatoriamente nas
parcelas essenciais dos interesses dos representantes governamentais dos países participantes do exercício hemisférico, tanto no que diz respeito ao tratamento dos temas
substantivos quanto à montagem da estrutura e da organização das negociações. O principal
resultado político dessa reunião foi a recomendação aos chefes de Estado e de governo
da II Cúpula das Américas, ocorrida em Santiago, de 18 a 19 de abril de 1998, para que
sejam iniciadas as negociações sobre a Alca.
Ficou determinado que o objetivo geral das negociações seria estabelecer uma área
de livre comércio no continente, na qual seriam eliminadas, progressivamente, as barreiras
ao comércio de bens e de serviços e aos investimentos. As negociações deveriam estar
concluídas no mais tardar até 2005 e alcançar progressos concretos até o final do século XX.
Segundo os enfoques ou princípios combinados, o acordo final sobre a Alca será equilibrado, abrangente, congruente com as regras e disciplinas da OMC e constituirá um
compromisso único (single undertaking), levando em conta as necessidades, condições
econômicas e oportunidades das economias menores. As negociações serão transparentes
e baseadas no consenso, e a Alca coexistirá com os acordos bilaterais e sub-regionais de
integração e de livre comércio existentes (a exemplo do Mercosul), na medida em que
esses acordos são mais profundos e abrangentes (ou seja, mais integracionistas ou
liberalizadores nas relações entre seus membros) do que será a futura área de livre
comércio continental. A confirmação dos citados princípios para as futuras negociações
corresponde aos interesses brasileiros e do Mercosul.
De acordo com o resultado dessa reunião, confirmado, em 1998, pelos chefes de
Estados e de governo na II Cúpula das Américas, as negociações foram estruturadas da
seguinte forma:
•
reunião de ministros, responsável pela supervisão e direção superior das negociações,
a convocar-se pelo menos uma vez a cada 18 meses;
•
Comitê de Negociações Comerciais, integrado pelos vice-ministros responsáveis por
Comércio, encarregado da orientação permanente das negociações, a reunir-se pelo
•
nove grupos de negociação, sobre os seguintes temas: acesso a mercados; investimentos; serviços; compras governamentais; solução de controvérsias; agricultura;
direitos de propriedade intelectual; subsídios, antidumping e medidas compensatórias;
e políticas de concorrência;
•
três instâncias não-negociadoras sobre os seguintes assuntos:
- Grupo Consultivo sobre Economias Menores, vinculado diretamente ao
Comitê de Negociações Comerciais, para manter sob exame os interesses específicos
das economias menores do continente;
- Comitê de Representantes Governamentais, para receber e analisar os pontos
de vista dos diferentes setores da sociedade civil.
- Comitê Conjunto sobre Comércio Eletrônico, integrado por especialistas
governamentais e do setor privado, para apresentar recomendações à próxima
reunião ministerial.
Cada uma dessas instâncias terá um presidente e um vice-presidente, substituídos
a cada 18 meses.
A presidência do processo da Alca será rotativa, cabendo ao mesmo país sediar a
próxima reunião ministerial e presidir o Comitê de Negociações Comerciais, como segue:
Canadá (maio de 1998 a outubro de 1999); Argentina (novembro de 1999 a abril de
2001); Equador (maio de 2001 a outubro de 2002); e co-presidência entre Brasil e Estados
Unidos (de novembro de 2002 a dezembro de 2004, ou até a conclusão das negociações).
Os grupos de negociação se reunirão numa sede única, onde se instalará também a
secretaria administrativa para apoiar as negociações, conforme o seguinte rodízio: Miami
(1998 a 2001); Cidade do Panamá (2001 a 2003); e Cidade do México (2003 e 2004, ou
até a conclusão das negociações).
• Reunião ministerial de Toronto – novembro de 1999
Essa reunião, realizada em Toronto, de 3 a 4 de novembro de 1999, apresentou os
seguintes resultados principais:
•
adoção de oito medidas de facilitação de negócios na área de procedimentos aduaneiros e de outras dez na área de transparência;
•
estabelecimento de diretrizes para o futuro das negociações até a reunião ministerial de Buenos Aires, a realizar-se em abril de 2001;
•
grupos negociadores – os nove grupos negociadores voltaram a reunir-se em Miami,
em janeiro de 2000, e deverão preparar, até a próxima reunião ministerial, minuta de
acordo em suas respectivas áreas, contendo textos de consenso, alternativas e textos
entre colchetes. Esse material será submetido ao CNC até 12 semanas antes da
reunião ministerial para que possa compilar os textos e preparar seu relatório aos
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
menos semestralmente;
57
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
ministros. Os grupos negociadores relacionados com acesso a mercados para bens e
58
serviços deverão discutir modalidades e procedimentos para as negociações nas
suas respectivas áreas;
•
a par de examinar o material submetido pelos grupos negociadores, o CNC deverá
iniciar discussões sobre a arquitetura geral de um acordo da Alca (aspectos gerais e
institucionais do acordo);
•
designação de presidentes e vice-presidentes dos grupos e comitês do processo Alca.
O Brasil foi escolhido para a presidência do Grupo Negociador de Agricultura, na
pessoa do embaixador Francisco Thompson Flores;
•
aprovação de mensagem dos ministros de países participantes da Alca a ser enviada
ao Conselho da OMC, por ocasião da Rodada do Milênio, sobre a eliminação de
subsídios agrícolas.
Foi criado por decreto um mecanismo de coordenação entre os diversos órgãos
internos do governo brasileiro para questões da Alca, chamado Seção Nacional de
Coordenação dos Assuntos Relativos à Alca (Senalca). Logo depois, entidades representativas da sociedade civil – como, por exemplo, a Confederação Nacional da Indústria (CNI), a
Confederação Nacional da Agricultura (CNA), a Confederação Geral dos Trabalhadores (CGT),
a Central Única dos Trabalhadores (CUT), a Força Sindical, dentre outras organizações –
passaram a participar dos trabalhos da Senalca, que é presidida pelo subsecretário-geral
de Assuntos de Integração, Econômicos e de Comércio Exterior do Itamaraty, a quem
incumbe representar o Brasil no CNC.
Interesses e posição dos EUA, Canadá
e do Mercosul nas negociações
Considerando que o objetivo da Alca é deixar livre o comércio entre os países da América,
dos hemisférios Norte e Sul, podem-se identificar dois grandes grupos de países. Em relação
aos do Norte, interessa saber quais os interesses e as possíveis ações dos Estados Unidos,
em particular, e do Canadá, secundariamente, visto que são as duas grandes economias
da região. Do hemisfério Sul, interessa saber qual a posição, os interesses e as ações
concretas dos países que compõem o Mercosul, em especial do Brasil e da Argentina,
visto que são as economias mais importantes desse bloco. As demais nações americanas
fatalmente irão atrás do resultado do jogo de poder entre esses países. Também tem
papel importante o México, por sua participação no Nafta e por sua influência regional,
além de ser um importante interlocutor do Norte com o Sul das Américas.
A bandeira do livre comércio é, hoje, hasteada pelos EUA e secundada de longe
pelos demais países ricos, como sendo de interesse universal e a grande chave para a
prosperidade mundial. Vários argumentos a favor da queda de barreiras comerciais
constam de documentos do BID, FMI, Banco Mundial e de agências norte-americanas
que defendem a Alca: melhor divisão e especialização internacional do trabalho, economias
de escala, alocação mais eficiente dos fatores de produção, otimização das vantagens
comparativas, dinamismo concorrencial, identificação de nichos de mercado, processos de
Além disso, a liberalização comercial induz o aumento de produtividade ao patrocinar a
importação de know-how, técnicas de gerenciamento e investimentos diretos.
É interessante notar que a nação que propõe a liberalização comercial, os EUA, é a
mesma que detém 76% do PIB do continente. É bom lembrar, também, que as nações
líderes da produção global de bens industriais e serviços (EUA, Japão, França, Alemanha
e Inglaterra) são as mesmas que têm em suas fronteiras as matrizes dos verdadeiros
atores do processo econômico mundial – as grandes corporações transnacionais. Embora
tenham grandes divergências entre si, esses países sabem que suas empresas transnacionais
têm muito a ganhar com a liquidação das barreiras ao comércio internacional.
Na Tabela 1, pode-se verificar que os países integrantes da Alca possuem, em conjunto, um PIB que ultrapassa US$ 9 trilhões, representando mais de 31% do PIB mundial.
O Nafta terá um grande peso na Alca, concentrando mais de 85% do PIB do bloco, mais de
40% da população e 89% do comércio total.
É importante ressaltar que os EUA isoladamente representam cerca de 76% do PIB
da Alca, 34% da população, 69% das exportações e 71% das importações totais do bloco.
O Brasil, dentro do Mercosul, detém 64% do PIB desse bloco, mas apenas 5,3% do PIB da Alca.
TABELA 1
Indicadores selecionados da Alca, Nafta e Mercosul
ALCA
NAFTA
MERCOSUL
UNIÃO
MUNDO
EUROPÉIA
População (milhões hab.)
% População mundial
Comércio (US$ bilhões)
% Comércio mundial
PIB (US$ bilhões)
% PIB mundial
737
378
215
373
13
6,6
3,7
6,5
5.768
100
2.374
2.111
173
4.446
10.615
22,3
19
1,6
42
100
9.024
7.932
874,6
8.654
29.200
31
27,2
3
29,6
100
Fonte: FMI – Annual Report/FAO – FAOSTAT e documentos
oficiais Alca. In: Preços Agrícolas (nov. 1998).
Isso explica o interesse e a pressão dos EUA para uma liberalização cada vez maior
dos países americanos e pela assinatura de um acordo de livre comércio. A intenção dos
EUA em implantar rapidamente a Alca tem como objetivo central maximizar o seu poderio
econômico e de suas corporações globais de modo a se encontrarem bem posicionados
quando houver a abertura geral patrocinada pelos amplos acordos de comércio no âmbito
da OMC e de outros fóruns mundiais. Para justificar sua estratégia, os norte-americanos
usam o argumento de que os países da América Latina têm muito mais a perder ficando
de fora do que se integrando aos EUA. Essa posição norte-americana decorre também da
falta de outros espaços para exercer sua influência econômica e política, visto que a Ásia,
região de grande crescimento, tende a aumentar sua soberania (com maior influência da
China, Japão e Coréia em detrimento dos EUA) e a Europa ocidental tende a dominar o
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
racionalização, queda de preços e conseqüente aumento de bem-estar para o consumidor.
59
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
leste europeu (outra região de potencial crescimento). A única área econômica continental
60
com a qual os norte-americanos possuem um superávit comercial é a América Latina.
O que está em jogo na formação da Alca é o prazo para a sua criação e a forma de
como vai se dar o processo de união comercial. Existem três propostas em discussão: dos
EUA, do Canadá e do Mercosul.
Os EUA querem o acordo concluído e implementado até 2005, enquanto o Mercosul
considera essa data para o término das negociações e apenas o início do processo de
integração. Os EUA querem começar justamente por onde o Brasil e o Mercosul pretendem
terminar: a redução de tarifas. Os EUA cogitam criar a Alca por intermédio de de negociações
individuais por país. Essa posição se choca com a política do Brasil e dos demais integrantes
do Mercosul, que querem o fortalecimento do Bloco Mercosul (acrescido do Chile e
Bolívia) e negociação em bloco com posições assumidas em grupos de países.
Os EUA e o Canadá vêem a Alca como um processo independente dos acordos
sub-regionais do comércio: Mercosul, Nafta e Pacto Andino. O Mercosul pretende manter
sua unidade para negociações, fortalecendo o bloco como algo mais do que uma zona
de livre comércio.
Os EUA querem proteção à propriedade intelectual maior do que a OMC oferece.
Querem também o início das discussões sobre reduções tarifárias. O Mercosul não quer
compromissos de aceitar reduções tarifárias antes da data-limite (2005).
O Canadá quer assegurar a conclusão das negociações para 2003, pois os congressos
precisariam de todo o ano de 2004 para ratificar o acordo que entraria em vigor no
ano seguinte.
O Mercosul possui um plano de três etapas para a construção da Alca. A primeira, que
iria até o final de 2001, seria sobre a facilitação de negócios: medidas na área de documentação aduaneira, certificação de origem, simplificação do transporte de mercadorias,
reconhecimento de certificados sanitários e fitossanitários e redução do custo de informação.
Nessa etapa, o Mercosul propõe ainda discutir a criação de um banco de dados, unificando toda a regulamentação dos países da Alca sobre as condições de admissão de mercadorias, especialmente na área agrícola, além de outras informações sobre o continente.
Na segunda etapa, seriam negociadas, em 2001 e 2002, as disciplinas não relacionadas
ao acesso de mercados, ou seja, à harmonização das normas técnicas e dos procedimentos
administrativos das alfândegas, além da eliminação das restrições injustificáveis de barreiras
não-tarifárias ao comércio e da definição de mecanismos para solução de controvérsias,
principalmente para a área agrícola, visando um acordo sobre o fim dos subsídios.
Finalmente, numa terceira etapa, o Mercosul propõe a discussão da redução das
tarifas, que só deveria entrar em vigor a partir de 2005.
Do lado dos países do Mercosul, especialmente Brasil e Argentina, seus governos e
parte da sociedade (principalmente os empresários) aderiram à idéia de que o livre
comércio proposto pelos americanos traz desenvolvimento. Para que as negociações da
Alca fossem aceitáveis ao Brasil, seria fundamental a garantia de melhora significativa das
condições de acesso ao mercado norte-americano e de nenhuma discriminação em relação
a fluxos comerciais e de investimentos diretos dos parceiros tradicionais do Brasil fora do
continente. Estes fluxos comerciais, como será visto adiante, são compromissos que o
governo norte-americano não tem condições de assumir.
em melhores condições de competição com a produção brasileira. Além de subsidiar
também as exportações, há, ainda, um grande número de obstáculos à entrada dos
produtos brasileiros no mercado norte-americano, colocando em risco a obtenção de
vantagens para o Brasil com a criação da Alca.
Atualmente, predomina a idéia de uma área de integração regional cuja redução de
tarifas se concentraria no período de 2005 a 2015. Mas ainda permanecem as dúvidas
sobre os subsídios à agricultura, as barreiras não-tarifárias, os subsídios às exportações e
as restrições ao acesso ao mercado praticado pelos EUA. Em outras palavras, os norteamericanos querem que os demais países da América abram suas economias, mas não dá
nenhuma garantia de que fará o mesmo com o seu país.
Política agrícola norte-americana
Como os EUA representam isoladamente cerca de 76% do PIB da Alca, 34% da população,
69% das exportações e 71% das importações totais do bloco, esse país caracteriza-se por
uma forte economia agroexportadora competitiva com países como o Brasil ou blocos
como o Mercosul.
Em relação à política agrícola, os EUA possuem, historicamente, instrumentos de
apoio interno e externo competindo com a União Européia e demais integrantes da
OCDE na utilização de elevados subsídios e de barreiras protecionistas à agricultura
doméstica. Nos últimos anos (1998/99), foram dados aos agricultores pelo Estado
US$ 15 bilhões, apenas em ajuda adicional (US$ 6 bilhões em 1998 e US$ 9 bilhões
em 1999). Neste momento em que se discute a Alca, é interessante conhecer-se a política
agrícola norte-americana.
O surgimento dos EUA como uma economia de características hegemônicas se deu a
partir do início do século passado, quando este país se transformou num pólo de atração
de mão-de-obra, capital e espírito de iniciativa dos europeus. Ao contrário da Inglaterra,
os EUA nunca levaram a sério os ideais de adoção do livre comércio. A estratégia norteamericana foi manter o mercado fechado aos produtos estrangeiros e aberto ao capital e talentos externos, enquanto forçavam a abertura de outros países a seus produtos
e empresas.
No período posterior à Primeira Guerra Mundial, os EUA passaram a defender a
eliminação de todas as barreiras econômicas e o estabelecimento de uma igualdade
comercial entre todas as nações. O artigo 23 do Pacto da Sociedade das Nações estipulou um
tratamento igualitário de comércio entre os seus membros. As conferências econômicas que
se realizaram em Bruxelas e em Gênova fracassaram. Uma terceira conferência, realizada
em Genebra, em 1927, tentou impor a liberalização do comércio com a redação de um
texto de desarme aduaneiro, mas que, apesar de assinado, nunca foi ratificado.
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
Para o agronegócio, verifica-se uma concorrência desleal devido à política agrícola
nos EUA, que subsidia fortemente a produção interna e as exportações, colocando o país
61
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Nessa época, surgiram os primeiros blocos econômicos ou áreas preferenciais dentro
62
dos impérios (particularmente Inglaterra e França). As metrópoles estabeleciam um regime
aduaneiro e monetário “favorável” às suas colônias (franquias aduaneiras, livre circulação
dos capitais etc.) em troca de um acesso privilegiado aos seus mercados.
Em 1934, o presidente Franklin D. Roosevelt, conseguiu aprovação, junto ao congresso
de seu país, do Reciprocal Trade Agreement Act (acordo de comércio recíproco), que
permitia ao presidente realizar acordos comerciais com outros países com uma diminuição
recíproca de tarifas aduaneiras. Nesse acordo, foram adotados os seguintes princípios:
•
cláusula de nação mais favorecida;
•
não-discriminação;
•
tratamento leal e equitativo;
•
cláusula de salvaguarda.
Futuramente, os quatro princípios fundamentais dessa lei seriam incluídos nos
textos dos acordos do GATT.
É importante ressaltar que, um ano antes, o presidente Roosevelt conseguira a
aprovação de uma lei, com muitos dispositivos ainda vigentes, que ditava as bases essenciais
da política agrícola americana. Essa política tinha como principal objetivo proteger a
agricultura americana e garantir a segurança alimentar do país contra os possíveis
problemas causados pelos acordos comerciais que os EUA viessem a adotar. A lei agrícola
americana, Adjustement Agricultural Act, instituiu as seguintes medidas:
•
sistema de pousio, com pagamentos compensatórios aos produtores com o objetivo
de controlar a oferta;
•
pagamento aos agricultores e/ou agroindústrias da diferença entre os preços do
governo e de mercado (deficiency payment);
•
proteção ao mercado interno por meio de restrições quantitativas às importações.
Esta lei criou o Commodity Credit Corporation (CCC), similar à Companhia de Finan-
ciamento da Produção (CFP), e que operaria diretamente na compra e venda de produtos
agrícolas. Também criou a Agricultural Adjustment Administration/AAA (Administração
de Ajuste da Agricultura), que deu poder para controlar o volume da produção através
do controle da área plantada.
A CCC, com recursos do Tesouro, fazia empréstimos aos produtores que desejassem
reter sua produção para colocá-la futuramente no mercado em melhores condições de
preços. Essas operações seriam balizadas por preços de empréstimos (loan rates), pela
CCC estabelecidos, que funcionam na prática como uma política de preços mínimos.
A AAA, servindo-se de estimativas de demanda e de níveis desejáveis de estoques para os
principais produtos, determinava a área a ser plantada para cada cultura. Essa área era
repartida entre os estados e depois entre os agricultores, tendo por base a evolução recente
de sua produção. Os agricultores que concordassem em manter a área plantada dentro
dos limites estabelecidos recebiam uma compensação paga pelo Tesouro. O programa foi
processamento do produto agrícola, sendo, mais tarde, incorporado ao orçamento do
governo federal.
A seca de 1934 e as tempestades de areia de 1935 sensibilizaram a opinião pública.
Isso facilitou a aprovação, pelo Congresso, de uma outra lei que instituiu um programa
de preservação e melhoria do solo agrícola, oferecendo pagamentos compensatórios à
retirada de culturas esgotantes do solo e à adoção de práticas de conservação.
Em 1938, a lei foi revisada, estabelecendo, com mais precisão, a idéia de paridade.
Os preços recebidos pelos produtores deveriam atingir níveis tais que lhes assegurassem
o mesmo poder de compra (relação preços recebidos/preços pagos), vigentes no período
1910-14 e que tinha sido muito favorável aos agricultores. A nova lei incorporou o programa de conservação do solo e acoplou aos preços de paridade as compensações asseguradas aos agricultores que se engajassem no programa de controle da oferta agrícola.
Estes passaram a receber um pagamento compensatório igual à diferença entre o preço
de paridade e o preço de mercado, multiplicado pela produção que seria obtida, em
condições normais na área retirada do plantio. Essa lei instituiu, ainda, os programas de
distribuição gratuita de alimentos, com o objetivo de utilizar domesticamente os excedentes obtidos pela CCC e também admitia a redução de preços caso os excedentes
atingissem níveis elevados. Mas a solução para os excedentes só viria mais tarde, com os
subsídios às exportações e não com a redução dos preços internos.
Essa legislação agrícola norte-americana da década de 30, apesar de seu caráter
emergencial, em geral, permanece em vigência até hoje, constituindo a principal fonte
jurídica do programa agrícola dos EUA.
Cardoso e Pessoa (2000) fazem uma cronologia da política agrícola norte-americana
de 1949, quando foi estabelecido o Agricultural Act, até a nova lei agrícola de 2000,
Farm Safety Net, ainda em discussão no Congresso dos EUA.
Em 1949, foi estabelecido o Agricultural Act – junto com o Agricultural Adjustmente
Act, de 1938, esse é o conjunto de leis que definiu o modelo de política agrícola norteamericana até a década de 70. Ainda é a lei básica. As Farm Bills nos anos seguintes são
consideradas leis temporárias, embora façam mudanças no Agricultural Act. A lei de 1949
determinou mandatory support (uma espécie de preço mínimo) para uma série de
produtos, de madeira a mel, passando por leite e batata.
Em 1954, foi aprovada a lei PL-480 (oficialmente, Agricultural Trade Development
and Assistance Act), instalando-se uma política comercial que seria fundamental para a
manutenção e estabilidade dos programas agrícolas domésticos nos anos posteriores.
As doações de alimentos e os financiamentos para a importação de produtos agrícolas,
com prazos e juros extremamente favoráveis, concedidos no quadro da PL-480 para um
grande número de países, permitiram aos Estados Unidos, por um lado, que se desembaraçassem dos estoques de produtos agrícolas e, por outro, transformarem – como era
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
financiado, inicialmente, por um imposto cobrado das indústrias que faziam o primeiro
63
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
seu propósito – muitos países receptores da ajuda em clientes comerciais para seus
64
produtos agrícolas. Essa política ajudou a impulsionar a enorme expansão das exportações
norte-americanas. A partir da década de 60, as exportações agrícolas norte-americanas
cresceram vigorosamente, tornando a renda da agricultura cada vez mais dependente
das vendas externas. Entre 1962 e 1971, em média, 49,5% do trigo, 13% do milho e 3% da
soja produzidos pelos EUA foram destinados ao mercado internacional. Entre 1971 e 1983,
essas proporções cresceram para, respectivamente, 58%, 26% e 39%. Em meados da década
de 80, 25% da renda bruta dos agricultores dependia das exportações.
Em 1965, é estabelecido o Food and Agriculture Act. A lei agrícola de 1970 foi a
legislação que iniciou as mudanças na política de suporte de preços. Farm Bill de três
anos, a lei agrícola diminuiu as restrições de plantio e determinou um limite anual de
pagamento aos produtores (US$ 55 mil).
Em 1973, o Agriculture and Consumer Protection Act foi uma lei agrícola de quatro
anos que adotou target prices (preços-meta) e deficiency payments como o modelo de
suporte à renda agrícola, mas tentando diminuir a acumulação de estoques agrícolas.
O Congresso reduziu o limite de pagamento anual a cada produtor para US$ 20 mil.
Baseados, primeiro, nos preços pagos pelos produtores (lei de 1973) e, depois, nos
custos de produção (lei de 1977), os preços-meta são preços ideais que, se vigorassem
no mercado assegurariam um nível de renda líquida mínimo para os agricultores. Caso os
preços de mercado viessem a cair abaixo dos preços-meta, corroendo a renda dos
produtores, estes receberiam, em dinheiro, um complemento à renda, chamado
deficiency payment.
Em 1977, o Food and Agriculture Act ampliou os preços-meta e estabeleceu o National
Agricultural Research, Extension, and Teaching Policy Act, que fez do Departamento de
Agricultura dos Estados Unidos (USDA) o grande responsável pela extensão, pesquisa e
educação agropecuária nos EUA.
A intenção das leis de 1973 e 1977 foi flexibilizar os preços mínimos para empréstimos de comercialização (loan rates) a fim de mantê-los abaixo dos preços de mercado
e, naqueles casos em que os EUA são formadores de preços, abaixo dos preços internacionais. Com isso, em situações de excesso relativo de oferta, os preços domésticos, sem
o suporte de preços mínimos elevados, ficariam mais flexíveis para baixo. O produtor, em
lugar de entregar seu produto à CCC, poderia colocá-lo no mercado a esses níveis mais
baixos de preços, sem ver erodida sua renda, que estaria assegurada pelo acesso ao
deficiency payment.
O deficiency payment é igual à diferença entre o preço de mercado ou os loan rates
(o mais elevado prevalece) e o target price ou preço-meta, multiplicada pelo volume da
produção normalmente obtida na área permitida. Além dos deficiency payments, os agricultores têm direito a indenizações em caso de calamidades naturais, ao reembolso com a
estocagem de produtos vinculados aos empréstimos de comercialização e aos pagamentos
de incentivo ao controle de área.
Em 1981, a lei agrícola continuou a modificar a política agrícola, reduzindo os
preços-suporte para leite e derivados e estabelecendo target prices para os anos seguintes.
programas do USDA, especialmente nos programas de conservação ambiental.
Em 1990, a lei agrícola Food, Agriculture, Conservation and Trade (FACT), também
de cinco anos, ampliou a tendência de uma agricultura mais orientada para o mercado
nos EUA, além de congelar os target prices e ampliar a flexibilidade de plantio.
A partir de 1990, aparecem duas idéias intimamente relacionadas: permitir ao
agricultor maior flexibilidade para implantar diferentes culturas em sua área base e romper
o vínculo entre a ajuda direta e as decisões de produção. Desde que o produtor seguisse
determinadas regras os deficiency payments seriam transformados numa ajuda direta
por hectare paga ao produtor, desvinculada do produto e do volume de produção.
Em 1996, o Federal Agriculture Improvement and Reform Act (FAIR) foi a lei agrícola
que acabou com o suporte de renda para a agricultura norte-americana baseado nos
preços agrícolas. Também estabeleceu um programa de sete anos de pagamentos fixos
baseados no histórico de pagamentos dos anos anteriores. Os produtores passaram a ter
liberdade de plantar o que quisessem, pois esses pagamentos não estavam vinculados a
determinados limites de área plantada.
Após dois anos da assinatura do Acordo sobre Agricultura da Rodada Uruguai e após
pouco mais de um ano da sua vigência, o Congresso dos EUA deu continuidade ao processo
de reforma das suas políticas, aprovando uma nova lei agrícola para o país em abril de
1996. Essa lei modificou significativamente o sistema de proteção da renda da agricultura,
baseado na garantia de preços, no controle da oferta via restrição da área cultivada e na
formação de estoques, e estabeleceu metas para disponibilidade de recursos até o ano 2002.
Os principais motivos econômicos que levaram à reforma da política agrícola foram:
•
existência de programas domésticos excessivamente restritivos e considerados
inadequados à competição internacional;
•
despesas governamentais altas e imprevisíveis, pressionando o orçamento federal;
•
maior integração entre os mercados mundiais;
•
conjuntura econômica favorável, com perspectiva de expansão da demanda e do
mercado mundiais.
O ponto fundamental da nova legislação está nas medidas que permitem flexibilidade
no plantio, deslocando para os produtores as decisões sobre o que e quanto plantar, de
acordo com as condições do mercado. Foram feitas várias modificações nos programas
de seguro, crédito, preservação ambiental e, sobretudo, nos relativos às exportações agrícolas. Nesse caso, o objetivo foi garantir créditos e subsídios às vendas ao exterior, além
de desenvolver novos mercados, principalmente para produtos de alto valor agregado e
com elevada participação de componentes norte-americanos.
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
Em 1985 o Food Security Act, lei agrícola de cinco anos, novamente reduziu preçossuporte e pagamentos de garantia de renda. Foram feitas mudanças em uma série de
65
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Segundo análises de técnicos do Ministério da Agricultura do Brasil, os impactos de
66
curto e médio prazo da nova lei nos EUA serão os seguintes:
•
modelo de produção ficará mais orientado pelo mercado. Os pagamentos do governo
aos agricultores ficarão desvinculados da produção e dos preços. Serão reduzidos os
níveis de proteção estatal ao setor produtivo no caso de mudanças de preços;
•
os custos orçamentários poderão ser predeterminados;
•
os preços e a renda agrícola terão maiores variações e os produtores terão que
administrar maiores riscos.
Hoje, os ideais liberalizantes que motivaram a reforma da política agrícola dos EUA,
em 1996, nunca estiveram tão desacreditados. Agricultores, parlamentares, economistas
e até o ex-presidente Bill Clinton diziam que a lei FAIR de 1996 não atingiu seus objetivos.
Se havia alguma esperança de que a lei FAIR pudesse marcar o fim do intervencionismo
na agricultura, a atual Farm Safety Net (Rede de Segurança para a Agricultura) indica que o
Estado vai continuar determinando o desempenho do setor no mercado interno e externo.
Em 2000, a Farm Safety Net ainda está em discussão no Congresso. A lei deve
manter a tendência de substituir a garantia de preços pela garantia de renda. Os pagamentos
podem crescer ou diminuir de acordo com o que acontecer com a renda rural. O projeto
destaca a necessidade de manter a autonomia dos agricultores norte-americanos para
decidir o que plantar e a redução das barreiras para o comércio mundial. Pelo reconhecimento
da multifuncionalidade da agricultura, a renda aos agricultores estaria garantida, sem
depender dos preços no mercado internacional. Atualmente, 40% da renda agrícola dos
agricultores vem dos subsídios do Estado.
Em síntese, a política agrícola norte-americana não sofreu modificações essenciais.
Seus três instrumentos básicos – os preços de suporte como indicativo de renda (diretas
e indiretas), os controles de produção e os deficiency payments – sobreviveram, ainda
que submetidos a ajustes para dar conta de restrições orçamentárias e de acordos multilaterais no GATT e OMC. No território da política comercial, o esforço de recuperação de
espaços nos mercados mundiais continua calcado sobre os antigos programas de créditos
preferenciais e no recurso aos subsídios diretos às exportações. Essa realidade não deve
se alterar significativamente nem com a Rodada do Milênio da OMC nem com o estabelecimento da Alca, o que torna muito desigual a competitividade entre os países membros,
em uma área de livre comércio com políticas tão diferenciadas.
Alca e agricultura brasileira
Como foi visto, as negociações sobre agricultura na Alca se dão dentro do Grupo de
Negociações da Agricultura (GNAG). O GNAG reuniu-se em setembro de 1998, janeiro,
março, maio e setembro de 1999 e maio de 2000. Geralmente, essas reuniões contaram
com quórum elevado, em que se verificou a presença, em média, de 22 a 25 países.
Os países do Mercosul mantiveram encontros de coordenação prévios a todas as reuniões
do GNAG, além de várias reuniões bilaterais com outros blocos e países (CAN, Chile, EUA
e Canadá). Acompanharam os trabalhos do grupo representantes do setor privado do
do Brasil no GNAG: para participar das discussões, apenas foram convidados representantes do setor patronal e das grandes agroindústrias brasileiras, ficando de lado
segmentos importantes da agricultura brasileira, como a agricultura familiar, representada
entre outros, pela Contag/CUT e pela Frente Sul da Agricultura Familiar, que participam
de outros fóruns de decisão governamental, como o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável. Dessa forma, os interesses desses segmentos enfrentarão
maiores dificuldades nas negociações, visto que o governo brasileiro não os escutou,
negociando com base exclusivamente nos interesses dos grupos econômicos tradicionais
do agronegócio.
Temas substantivos do GNAC
Em geral, as discussões concentram-se na busca de consenso entre os principais
atores no processo da Alca. Existe um trabalho inicial de diagnóstico em cada país para
cada tema acordado. Os temas prioritários para o grupo são: acesso a mercados, subsídios
às exportações e medidas sanitárias e fitossanitárias.
Nos três temas as posições do Mercosul enfrentam grandes obstáculos, principalmente por conta da posição dos EUA e do Canadá. No que diz respeito ao acesso a
mercados, como será visto, os americanos tem um verdadeiro arsenal de barreiras à
entrada de produtos agrícolas em seu mercado interno e não aceitam discuti-las no
âmbito da Alca, alegando que esses são temas prioritários para as negociações da OMC.
Já o Mercosul coloca a resolução do tema como condição para o avanço das demais
negociações do bloco, ou seja, sem tratar do tema de acesso a mercados, o interesse do
Mercosul na Alca diminui substancialmente.
Quanto ao tema dos subsídios às exportações, a situação não é diferente, com os
norte-americanos resistindo em tratá-lo no âmbito da Alca e preferindo discuti-lo nos
fóruns da OMC. Os norte-americanos argumentam que outros países, como os da União
Européia, continuarão praticando políticas de subsídio, independentemente da vontade
dos países das Américas.
Quanto às medidas sanitárias e fitossanitárias, nas quais os norte-americanos
escondem boa parte de suas políticas protecionistas, a possibilidade de avanços que
facilitem a entrada de produtos brasileiros ou do Mercosul no mercado americano é
bastante remota. O acordo da Rodada Uruguai estabelece que todas as medidas sanitárias
e fitossanitárias que possam afetar o comércio internacional devem ser defendidas
somente se tiverem por objetivo garantir a proteção da vida e da saúde dos seres humanos
5
Pedro de Camargo Neto, da Sociedade Rural Brasileira; Gilman Vianna e Antonio Donizete Beraldo, da
Confederação Nacional de Agricultura; Cláudio Martins, da Associação Brasileira de Exportadores de Frangos;
e técnicos da Confederação Nacional da Indústria.
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
Brasil5 e da Argentina. Cabe, aqui, uma primeira crítica aos representantes governamentais
67
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
e dos animais e a preservação das plantas. O objetivo principal é garantir que essas
68
medidas não sejam usadas para distorcer o comércio internacional. Na Alca, as barreiras
sanitárias e fitossanitárias vão além desses objetivos e dificultam o acesso ao mercado,
principalmente nas relações comerciais do Mercosul com os EUA.
Processo de integração do Mercosul deve servir
de lição para negociações na Alca
No processo de integração do Mercosul, o impacto sobre o setor agrícola foi
grande, principalmente para o Brasil. A agricultura serviu de moeda de troca nas
negociações com os países vizinhos, que ganharam em agricultura e perderam em
indústria e serviços.
A não-integração da política cambial (real valorizado) no bloco e a maior fertilidade
dos solos na Argentina e parte do Uruguai e do Paraguai deram a esses países vantagens
na produção de grãos, algodão e leite em detrimento da produção brasileira. Para alguns
produtos, como o trigo e algodão, o Brasil se tornou um grande importador,
desestruturando sua produção interna. Para outros produtos, como o leite, milho e
arroz, a integração também não foi boa para os produtores brasileiros, que passaram a
concorrer com os países do bloco.
O modelo agrícola do Mercosul levou os países à concorrência e não à complementariedade, como previa o acordo. Além disso, todo um conjunto de políticas previstas no
início das negociações do Mercosul, que deveriam ajustar a produção brasileira ao
novo cenário, não foi implementado, levando milhares de produtores ao abandono
da produção por falta de condições para a competitividade. A Tabela 2 descreve essa
situação, mostrando como as importações brasileiras impactaram um número expressivo
de estabelecimentos rurais.
TABELA 2
Importações brasileiras por produto e redução
de estabelecimentos
PRODUTO
QTDE (t)
UNIDADES
ÁREA
PRODUTIVIDADE
PRODUTIVAS
MÉDIA
(t/ha)
AFETADAS
(ha)
Algodão
494.842
188.153
5
Arroz
774.465
16.135
20
2,4
Trigo
5.662.643
48.193
50
2,35
492.010
37.847
5
2,6
1.582.181
16.655
50
1,9
5
Milho
Soja
Feijão
150.000
37.500
Leite
193.000
193.000
Total
9.349.141
1,58
0,8
10 t/ano
537.482
Fonte: Secex, Conab, IBGE e Deser. Elaboração: Deser.
Se dentro do Mercosul, onde as políticas agrícolas não são tão diferentes, o impacto
sobre o setor agrícola já foi grande, em um modelo de integração com os EUA e Canadá,
impacto tende a ser ainda mais negativo para os países do Mercosul, especialmente o
Brasil. Os quatro países praticam políticas agrícolas com poucos subsídios. Na integração
proposta com a Alca, os impactos serão grandes nas economias dos países da região,
já que o bloco possui acentuadas desigualdades econômicas e sociais em relação às
grandes potências do continente (EUA e Canadá). Os EUA e o Canadá possuem uma
política agrícola bastante subsidiada e o mercado interno bastante protegido com barreiras
tarifárias e não-tarifárias. A presença de grandes transnacionais da cadeia agroalimentar
nesses países, fortalecidas com políticas internas, principalmente nos EUA, provocarão
uma competitividade desleal em nosso mercado interno e externo.
Por outro lado, os produtos do agronegócio brasileiro representam 60% das exportações totais do Brasil para a União Européia. Para os EUA e Canadá, o agronegócio
corresponde a 24% do total de nossas exportações. Esses dados evidenciam que,
apesar das restrições tarifárias, a Europa, para o agronegócio, é um importante parceiro.
Já as exportações do agronegócio para os países da Alca, principalmente para os EUA e
Canadá, além das barreiras comerciais, que serão vistas adiante, encontram similaridade
na produção e, conseqüentemente, competitividade nas exportações. Esses são os casos
da soja, algodão, milho, trigo, entre outros.
Os parceiros comerciais do Brasil no Mercosul são os principais fornecedores de
produtos agroalimentares ao país. Como se pode observar na Tabela 3, aproximadamente 51% das compras de algodão vêm da Argentina e do Paraguai, 78% das compras de
arroz vêm da Argentina e do Uruguai, 88,5% das aquisições de milho vêm da Argentina e do
Paraguai, 95% das de trigo vêm da Argentina e 71% das aquisições de leite vêm da
Argentina e do Uruguai.
TABELA 3
Importações por produto e país de origem em 1998
(% sobre o valor total)
PRODUTO
ARGENTINA
PARAGUAI
URUGUAI
MERCOSUL OUTROS
Algodão
32,7
18,6
–
51,3
Arroz
38,5
–
38,6
77,1
48,7
22,9
Milho
68,9
19,5
–
88,4
11,6
Trigo
95,1
–
0,0
95,1
4,9
Leite e derivados
55,6
–
15,6
71,2
28,8
Fonte: MDIC. Elaboração: Deser.
Com a Alca não se pode garantir que o Brasil continuará comprando esses produtos
de seus vizinhos, na medida em que os norte-americanos são também produtores dos
mesmos produtos, o que pode levar a uma enorme crise de produção no Mercosul, não
somente no Brasil. Como a produção norte-americana é fortemente subsidiada, poderá
haver alguma coisa parecida com dumping, forçando os produtores do Sul a reduzirem
seus preços ou a abandonarem a atividade.
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
que subsidiam fortemente sua produção agrícola e protegem seus mercados locais, o
69
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
As importações dentro do bloco estão isentas de taxas de importação. Existe um
70
acordo que consolidou as tarifas de importação entre os países membros do bloco e os
terceiros países. Ou seja, há impostos de importação quando os produtos são oriundos
de países que não integram o Mercosul. Essas taxas, denominadas de Tarifa Externa
Comum (TEC), dos principais produtos agrícolas importados pelo Brasil são os constantes
na Tabela 4.
TABELA 4
Taxas de importação do Mercosul - TEC
PRODUTO
ALÍQUOTA
Algodão não cardado
6
Algodão cardado e penteado
11
Arroz em casca
13
Arroz descascado
13
Milho
11
Feijão
13
Trigo
13
Leite
33
Iogurtes
19
Manteiga
19
Musarela
33
Requeijão e queijo
19
Fonte: Indicadores da agropecuária/Conab.
Elaboração: Deser.
Apesar de o Brasil apresentar um saldo comercial positivo para o agronegócio em
relação ao comércio com os EUA, o país tem enfrentado um déficit em relação aos
parceiros da Alca, principalmente em relação ao Mercosul. O superávit obtido no saldo
da balança comercial agroindustrial advém basicamente das transações comerciais com a
União Européia.
A seguir, discutem-se as principais barreiras que, atualmente, os produtos do Brasil
enfrentam nos EUA, supostamente o maior mercado potencial para os produtos do
agronegócio brasileiro e do Mercosul. A possibilidade de explorar o mercado agroalimentar
norte-americano é a principal justificativa para a criação da Alca por parte dos setores
patronais da agricultura brasileira. Empresas como Sadia e Perdigão, além de empresas
do setor de suco de laranja e fumo, têm grande interesse nesse processo. Contudo, as
perspectivas de os EUA reduzirem suas barreiras à entrada de produtos do Mercosul são
bastante remotas.
Barreiras às exportações agrícolas brasileiras para os EUA
Com base em estudo promovido pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio, em 1999, os EUA são o segundo maior mercado para os produtos brasileiros,
respondendo por 22% do total exportado em 1999. Apesar disso, o vertiginoso crescimento das compras brasileiras a partir de 1994 fez com que o saldo comercial, que era
favorável ao Brasil desde 1981, invertesse o sinal, e o Brasil apresentasse um déficit de
aproximadamente US$ 1,12 bilhão em 1999. Em relação ao agronegócio, o Brasil ainda
esse país apresenta ao livre mercado. A seguir, são descritas as principais políticas de
proteção ao mercado interno praticadas pelos norte-americanos.
Tarifas, taxas e preferências
A estrutura tarifária norte-americana é composta de tarifas ad valorem, específicas e
compostas. Com relação à sua estrutura tarifária, houve a consolidação junto à OMC de
todos os itens tarifários, com exceção de dois itens relativos ao petróleo bruto e com a
incorporação à estrutura tarifária (“tarifação”) das barreiras não-tarifárias aplicadas às
importações agrícolas. Adicionalmente, como previsto no Acordo Agrícola da OMC,
introduziram-se quotas tarifárias como forma de garantir o acesso de produtos cujas
tarifas finais tornaram-se proibitivas.6 O país vem seguindo o acordado na Rodada Uruguai
com reduções tarifárias anuais, apesar de partirem de um teto bastante elevado para
muitos produtos agrícolas.
As tarifas ad valorem mais elevadas se concentram nas seções 1 (animais vivos e
produtos do reino animal), 2 (produtos do reino vegetal), 4 (produtos das indústrias
alimentícias, bebidas e fumo), 11 (matérias têxteis e suas obras) e 12 (calçados), como
ilustrado na tabela seguinte. Esses são justamente os grupos de produtos nos quais o
Brasil e o Mercosul têm maior interesse.
Os EUA aplicam, ainda, tarifas específicas sobre muitos itens da pauta de exportações
brasileiras. Destacam-se os seguintes: fumo, açúcar, suco de laranja, álcool etílico, abacaxi,
abacate, laranja, limão, uva e pêra. Note-se que alguns desses produtos não registram
exportação para os EUA, seja por causa da proteção tarifária ou da incidência de outras
barreiras, como proibições fundadas em razões sanitárias ou fitossanitárias. Todavia,
para alguns produtos como a goiaba e a manga, as importações brasileiras estão isentas
de pagamento de tarifas específicas, em virtude de sua inclusão no Sistema Geral de
Preferências (SGP).
Os EUA também utilizam tarifas compostas, nas quais o tributo de importação é
resultante da incidência de uma tarifa ad valorem acrescida de uma tarifa específica.
As importações de cigarros, por exemplo, estão sujeitas a esse tipo de tarifa. A seguir, a
Tabela 5 exibe os diferentes tipos de atuais barreiras à entrada no mercado americano
dos principais produtos de interesse do Brasil, apresentados no estudo patrocinado pelo
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.
6
Pelo sistema de quotas, os norte-americanos permitem que uma determinada quantidade de produto entre no país
com tarifas relativamente baixas. A partir de determinado volume de importações, as tarifas passam a ser mais
elevadas, tornando o produto menos competitivo no mercado norte-americano.
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
apresenta um saldo positivo em relação aos EUA, apesar das barreiras comerciais que
71
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
TABELA 5
72
EUA: tarifas de importação por seção do sistema
harmonizado (1998)
SEÇÃO DISCRIMINAÇÃO
TARIFA
SH
MÉDIA
TARIFA
TARIFA
Nº DE
MÁXIMA MÍNIMA ITENS
1
Animais vivos e produtos do reino animal 6.7
7.3
28.0
502
2
Produtos do reino vegetal
5.9
14.9
173.4
491
3
Gorduras e óleos animais e vegetais
3.8
5.8
20.2
66
4
Prod. ind. alimentares, bebidas e fumo
13.3
45.8
350.0
724
5
Produtos minerais
0.3
1.1
7.0
185
6
Produtos das indústrias químicas
4.3
3.9
16.3
1663
7
Plásticos, borracha e suas obras
3.7
2.6
14.0
353
8
Peles, couros e suas obras
5.2
5.5
20.0
156
9
Madeira e suas obras
2.7
3.5
18.0
186
10
Pasta de madeira, papel e suas obras
1.2
1.4
10.2
223
11
Matérias têxteis e suas obras
10.2
6.7
33.6
1545
12
Obras de pedra, cimentos e semelhantes 12.0
12.9
48.0
168
13
Calçados, chapéus e semelhantes
5.7
6.6
38.0
299
14
Pérolas naturais, pedras preciosas
3.4
3.7
16.3
104
15
Metais comuns e suas obras
3.2
2.2
15.0
982
16
Máquinas e aparelhos elétricos
2.1
2.0
25.0
1456
17
Material de transporte
2.9
4.9
16.8
238
18
Instrumentos e aparelhos de óptica
2.8
2.5
5.7
530
19
Armas e munições e suas partes
1.8
1.9
32.0
37
20
Mercadorias e produtos diversos
3.3
3.8
0.0
277
21
Objetos de arte e antiguidades
0.0
0.0
6
Fonte: elaborada pela Funcex com base em informações da UNCTAD.
Barreiras ao suco de laranja
As compras norte-americanas de suco de laranja concentrado congelado provenientes
do Brasil estão sujeitas a uma das mais altas tarifas de importação aplicadas pelo governo
dos EUA. Conforme acordado na Rodada Uruguai, essa tarifa segue um cronograma de
redução de 2,5% ao ano, entre 1996 e 2001. Em 1999, a tarifa vigente sobre as importações de suco concentrado congelado era de 8,08 centavos de dólar por litro de suco
reconstituído; no caso de suco não-concentrado, é de 4,6 centavos de dólar por litro.
Observe-se que, mesmo ao final do período de redução gradual da tarifa específica, o
equivalente ad valorem continuará bastante elevado.
As exportações brasileiras de suco de laranja vêm sofrendo esse tipo de barreira há
muito tempo. No decorrer dos anos, a elevada taxação norte-americana serviu para estimular a produção local, principalmente na Flórida. Com isso, o suco brasileiro não só
perdeu mercado nos EUA, como também sofreu com a queda dos preços internacionais,
em virtude do aumento da produção mundial. Criou-se, ademais, um incentivo para a
produção de suco de laranja no México e na Costa Rica, países que detêm vantagem
tarifária sobre o Brasil em função do Acordo de Livre Comércio da América do Norte
(Nafta) e do Acordo para Recuperação Econômica da Bacia do Caribe (CBERA). Assim, as
Por fim, cabe ressaltar que as importações norte-americanas de suco de laranja
provenientes do Brasil também estão sujeitas a um direito antidumping. O suco de laranja
foi um dos primeiros produtos brasileiros a sofrer uma investigação anti-subsídio nos
EUA (1982), embora, naquela ocasião, não tenha sido imposto nenhum direito definitivo
(medida suspensa). Posteriormente, em 1986, o governo norte-americano abriu uma
investigação antidumping contra as importações de suco de laranja provenientes do Brasil.
A imposição de um direito definitivo em meados de 1987 representou uma barreira
adicional à entrada do suco brasileiro no mercado norte-americano.
Os EUA mantêm, ainda, taxas sazonais sobre as importações de alguns produtos,
geralmente na época de colheita desses produtos nos outros países, além de tarifas especiais
como taxas de utilização de alfândegas e portos.
Quotas tarifárias
Além dessas taxas, o governo norte-americano mantém quotas para importação de
vários produtos. Em decorrência do Acordo Agrícola da Rodada Uruguai, os EUA se comprometeram a incorporar barreiras não-tarifárias à importação de produtos agrícolas à sua
estrutura tarifária. Dado o caráter proibitivo das medidas não-tarifárias precedentes, as
tarifas resultantes praticamente impedem a entrada de produtos importados. Como forma
de garantir o acesso ao mercado doméstico, o Acordo Agrícola prevê a utilização de
quotas tarifárias. Desse modo, as importações até o limite da quota estariam isentas ou
sujeitas a tarifas significativamente inferiores às incidentes sobre as importações extraquota.
Atualmente, 171 itens tarifários são administrados pelo sistema de quota tarifária,
compreendendo produtos como carnes de bovino, laticínios, açúcar e produtos contendo
açúcar, fumo, algodão, amendoim, chocolate, laranjas e azeitonas. Considerando que as
importações de carnes de bovino provenientes do Brasil estão proibidas por razões
fitossanitárias (outro tipo de proteção), os principais produtos exportados pelo Brasil
atualmente sujeitos a quotas tarifárias são o açúcar e o fumo.
Barreiras ao açúcar
As importações de açúcar são controladas por uma quota tarifária. Em 1999, as
importações de açúcar em bruto realizadas dentro da quota estão sujeitas a uma tarifa
específica de 1,46 centavo de dólar por quilograma. As importações extraquota são taxadas
a 34,87 centavos de dólar por quilograma, ou seja, 23 vezes maior. Note-se que o imposto
não é sobre o preço de mercado, mas sim sobre a quantidade. Dessa forma, em anos de
preços menores no mercado internacional, o imposto tende a subir ainda mais em
termos relativos.
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
exportações brasileiras têm sido duplamente prejudicadas por essa medida protecionista.
73
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
O Brasil é o único país latino-americano a não receber isenção tarifária, por intermédio
74
do SGP, nas suas exportações dentro da quota. O governo norte-americano alega que a
exclusão do açúcar deve-se à vantagem comparativa da indústria açucareira brasileira.
A introdução do sistema de quotas em 1982 fez com que as exportações de açúcar
brasileiro caíssem, imediatamente, em mais de 60%. Na época de sua adoção, o governo
norte-americano alegou tratar-se de uma medida temporária com o intuito de compensar
a instabilidade dos preços internacionais. Porém, ao invés de eliminá-la, após a Rodada
Uruguai, o governo norte-americano substituiu a quota por uma tarifa elevada (tarifação)
e instituiu uma quota tarifária.
Além das quotas tarifárias negociadas no âmbito da Rodada Uruguai, os EUA impõem
quotas tarifárias sobre as importações dos seguintes produtos: álcool etílico, anchova,
atum, fumo, tangerina e vassouras.
Barreiras ao fumo
Com o objetivo de proteger os produtores domésticos, o Congresso norte-americano
aprovou, em 1993, no âmbito da lei orçamentária, um dispositivo estabelecendo o
percentual de 75% de conteúdo local para fumos utilizados na produção de cigarros.
As exportações brasileiras foram severamente afetadas por essa medida. Com esse dispositivo, a participação do fumo brasileiro nos cigarros produzidos nos EUA ficou restrita à
disputa por um mercado equivalente a 10% do mercado total.
Após a implementação da legislação em questão, o Brasil e outros países iniciaram
um processo no âmbito do GATT. Com a expectativa de um resultado contrário no panel
instituído no GATT, os EUA iniciaram negociações bilaterais com o Brasil, amparados no
artigo XXVIII do GATT. Como resultado dessas negociações, foi alocada ao Brasil, a partir
de 1º de setembro de 1995, uma quota de 80.200 toneladas métricas anuais, válida até
31 de julho de 1999, para determinados itens tarifários relativos a fumo. Em 1999, no
caso das importações classificadas na posição 2401.20, as entradas até o limite da quota
estão sujeitas a tarifas de US$ 0,386 e US$ 0,421 por quilograma. As importações
extraquota estão sujeitas a uma tarifa de 350%.
Barreiras sanitárias
Além dessas tarifas e quotas, há barreiras sanitárias para a entrada de produtos
brasileiros no mercado norte-americano. As exportações brasileiras de frutas, vegetais e
carnes são grandemente prejudicadas pela aplicação de regulamentos sanitários,
fitossanitários e de saúde animal. Obter autorização de importação para esses produtos
envolve um processo longo e custoso. Adicionalmente, após a autorização da importação,
as frutas e vegetais ficam ainda sujeitos a inspeções rigorosas nas duas pontas do processo
de exportação, ou seja, as inspeções são realizadas tanto no país exportador quanto nos
portos de entrada dos EUA.
Barreiras às frutas e vegetais
(USDA) opera, de maneira vagarosa e burocrática, a realização de exames e provas que
visam o efetivo controle de doenças e pragas, bem como as análises de risco (pet risk
analysis). Esses exames podem levar anos, pois existe uma longa fila de produtos para
serem analisados. No caso do mamão papaia brasileiro, por exemplo, o processo de
aprovação das importações do produto teve início em 1993, sendo concluído apenas em
13 de março de 1998. Mesmo assim, as importações desse produto estão sujeitas ao
cumprimento de severas condições de cultivo, tratamento, embalagem e transporte,
inclusive de sanitização do campo de plantação, sendo exigida ainda utilização de armadilhas para a mosca da fruta (fruit fly).
Chama a atenção o contraste entre o processo administrativo de análise de risco
norte-americano e o brasileiro. No caso das importações brasileiras de laranjas dos EUA
(Flórida), a importação foi aprovada em três meses.
Considerando-se ainda as elevadas tarifas de importação, o sistema de preço de
entrada, a licença prévia de importação e as marketing orders, conclui-se que esse setor
é um dos mais protegidos contra as importações, o que explica a grande dificuldade para
a penetração de frutas e vegetais brasileiros no mercado norte-americano.
Barreiras às carnes
As carnes brasileiras também sofrem inúmeras restrições no mercado norte-americano.
O Brasil não pode exportar carne bovina in natura ou congelada, sob alegação de contaminação de febre aftosa. No entanto, o acordo sobre a aplicação de medidas sanitárias e
fitossanitárias da OMC reconhece áreas livres de doença e/ou pragas dentro do país.
Os EUA mostraram-se inclinados a aceitar a importação de carne bovina in natura do
Brasil originária dessas regiões, porém nada foi definido até o momento.
As importações de carne enlatada não sofrem proibições de caráter fitossanitário,
porém as fábricas brasileiras que desejam exportar seus produtos precisam ser certificadas
previamente pelas autoridades norte-americanas e devem estar sujeitas à inspeção
sanitária periódica. Cada carregamento deve ser acompanhado de certificado sanitário
emitido pelo Ministério da Agricultura do Brasil, e os fabricantes nacionais precisam
adequar-se também ao sistema americano. Os bovinos vivos e o sêmen de bovinos também
têm entrada permitida nos EUA, mas estão sujeitos a severas exigências de quarentena.
As carnes de aves brasileiras in natura, bem como os produtos à base de carne de
ave não cozidos, então proibidas de entrar nos EUA. A proibição baseia-se na alegação
de contaminação pela doença de New Castle. A proibição por razões sanitárias e por
doença animal tão afeta os exportadores de carne suína. Para a APHIS, o Brasil não é um
país/área livre de cólera suína (hog cholera), doença visicular suína (swine vesicular disease),
rinderpest (tipo de peste bovina), sendo considerado, ainda, um país/área afetada pela
febre suína africana (african swine fever).
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
Conforme ressaltado pela Cepal, o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos
75
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Relação Alca/OMC
76
O Mercosul vem trabalhando, nas reuniões do GNAG, a tomada de posições conjuntas
do hemisfério em reuniões da OMC. Para a reunião de Seattle, chegou a ser proposto um
projeto de Declaração dos Países do Hemisfério em prol da eliminação dos subsídios à
exportação, a ser realizada durante a conferência ministerial da OMC.
Os EUA ficam numa posição tranqüila: apóiam a posição na OMC, mas se esquivam
de assumir o compromisso da Rodada Uruguai para o disciplinamento dos créditos à
exportação, que distorcem o comércio, e têm dificuldade em apoiar qualquer documento
no que se refere à simples menção do compromisso de disciplinamento dos créditos
à exportação.
Os norte-americanos adotam posturas dúbias e contraditórias em determinados
assuntos. Preferem a OMC como fórum de decisão sobre o comércio, quando se trata de
defender-se juntamente com os demais países ricos ou quando o assunto que não lhe
agrada tende a não avançar nesse fórum. Quando se trata de defender seus interesses
contra os demais países ricos, que também disputam espaço na América Latina, o fórum
apropriado é a Alca.
Em torno do Mercosul, há uma posição cada vez mais coesa, com adesões do Chile,
Bolívia e Comunidade Andina. Também aparecem pontos concordantes com o México e
países do Caricom.
Posição da CUT e de organizações
da sociedade civil sobre a Alca
Desde a declaração de Miami, em 1994, evidencia-se a ausência de preocupações sociais
e da participação da sociedade civil nesses processos. Apenas o livre comércio vem sendo
motivo das gestões e preocupações dos chefes de Estado, ministros de Comércio e de
Relações Exteriores. Nada se fez em relação aos compromissos de como avançar no processo
de democratização, erradicar a pobreza, promover o respeito pelos direitos humanos e
garantir um desenvolvimento sustentável em toda a região.
Neste artigo, os diferentes olhares sobre os diferentes processos de integração ao
nível do Mercosul, Alca e OMC serão tratados de uma maneira simplificada por parte dos
principais atores envolvidos.
Marques (1998), em seu artigo “A agricultura na OMC: balanço e perspectivas”,
analisa as políticas de diferentes atores nos processos de integração. Embora a análise não se
restrinja apenas à Alca, ela é um importante referencial para se entender o papel desses
atores e das diferentes possibilidades de articulação nesse processo de integração regional.
A Confederação Internacional de Organizações Sindicais Livres (CIOLS) tem se
pronunciado a favor de um sistema mundial de comércio aberto, eqüitativo, transparente
e democrático com uma clara dimensão social, apoiada, entre outras medidas, na aplicação
de cláusulas sociais e ambientais. Tem lutado em diferentes instâncias pelo reconhecimento da participação das organizações dos trabalhadores e da sociedade civil nos fóruns
de decisões sobre os diferentes processos de integração regional e de decisões multilaterais como a OMC.
propostas de política global contrárias às decisões do GATT. Essa vontade foi reafirmada
em abril de 1996, quando os seus integrantes deliberaram interferir nas decisões da OMC
e promover mudanças nos acordos existentes para que eles atendessem aos interesses
dos camponeses. Além disso, decidiu-se desenvolver respostas regionais frente aos tratados
comerciais bilaterais e regionais, como a Alca, o Mercosul, o Nafta e outros.
A Via Campesina, em maio de 1998, propôs retirar imediatamente a regulamentação
do comércio internacional de produtos agrícolas do controle da OMC. Os principais
argumentos que sustentam essa proposta são:
I)
o suporte da agricultura sustentável não pode ser considerado uma barreira comercial;
II)
a agricultura de subsistência não pode estar submetida às regras do GATT;
III)
a agricultura sustentável já está apoiada pela Convenção da Biodiversidade e
pela Agenda 21.
No âmbito do Mercosul, a Coordenadora de Centrais Sindicais do Cone Sul (CCSCS)
não formulou, até o momento, propostas específicas sobre os temas relacionados ao
comércio agrícola internacional. Nos documentos da Coordenadora analisados, existem
referências gerais à política de defesa comercial do Mercosul, afirmando que o bloco
deve servir para a organização de um poder de negociação regional capaz de limitar o
impacto negativo derivado do protecionismo e das operações de dumping praticadas
pelos países desenvolvidos.
Em 1994, a Coordenadora de Organizações de Produtores Familiares do Mercosul
caracterizou o Projeto de Acordo Agrícola do Mercado Comum como um marco adequado
para a implantação de políticas diferenciadas dirigidas à agricultura familiar e considerou,
num primeiro momento, imprescindível a sua aprovação. Posteriormente, a Coordenadora
expressou a preocupação de que os programas de ajuda interna decorrentes desse acordo
poderiam favorecer outros segmentos que não os de agricultores familiares. Explicitou
também a intenção de avançar na articulação das políticas agrárias internas de cada
país para ir chegando, gradualmente, a uma política agrária comum para o Mercosul.
Em 1996, a Coordenadora propôs aos governos algumas medidas de caráter regional,
como programas de fortalecimento da agricultura familiar e políticas de comercialização e
financiamento. Além disso, procurou reforçar a sua integração em redes de organizações
e movimentos que atuam diretamente sobre temas específicos relacionados ao Acordo
sobre Agricultura e outros no âmbito da OMC.
Em outubro de 2000, na última reunião da Coordenadora com os representantes
do grupo governamental dos quatro países, foi reivindicado um reconhecimento dessa
organização para opinar sobre as decisões que afetem a agricultura familiar nos diferentes
fóruns de debates sobre o Mercosul e a Alca.
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
Desde pelo menos o final de 1994, a Via Campesina estabeleceu, como necessidade
para a sua ação, a formação de um bloco coeso de camponeses para realização de
77
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Além de outras iniciativas em nível internacional, diversas entidades sindicais, de
78
camponeses, povos indígenas, populares, ambientalistas, de consumidores e outras nãogovernamentais estão se organizando para atuar em conjunto e definir estratégias
unificadas em nível nacional frente às negociações no âmbito da OMC. De uma forma
geral, elas buscam conformar alianças e desenvolver campanhas públicas e pressão
sobre os governos de cada país para influenciá-los em seu posicionamento diante dos
conflitos internacionais.
A percepção estratégica da necessidade de acompanhamento e participação ativa
nas negociações da OMC, Alca e Mercosul, entre outras, serviu de sustentação política
para a criação pelo governo federal do Fórum Nacional da Agricultura (FNA), em setembro
de 1996. Esse fórum tem como objetivo funcionar como uma instância de negociação de
políticas públicas permanentes para a agricultura brasileira.
Embora o FNA se autodefina como um amplo e legítimo espaço de representação
política dos interesses dos diferentes segmentos sociais, foi composto basicamente por
membros de órgãos governamentais, sob coordenação do Ministério da Agricultura e
empresários, inclusive dirigentes da Associação Brasileira de Agribusiness (Abag), da
Sociedade Rural Brasileira (SRB) e dos sistemas da Confederação Nacional da Agricultura
(CNA) e da Organização das Cooperativas do Brasil (OCB), entre outras. O FNA não contou
com a participação das principais organizações dos trabalhadores.
De uma forma geral, as entidades empresariais que participam do FNA têm manifestado críticas ao viés antiexportador das políticas macroeconômicas brasileiras, especialmente aquelas vinculadas ao câmbio, às taxas de juros e aos tributos. Até o momento,
couberam a elas as principais iniciativas de reclamar oficialmente a aplicação de salvaguardas e medidas compensatórias para produtos agrícolas.
Em relação às políticas comerciais internacionais, o discurso dessas entidades pode
ser associado à obtenção dos seguintes resultados:
I)
redução rápida e ampla das barreiras tarifárias e não-tarifárias ao comércio internacional, buscando aumentar o acesso aos mercados. Transparência na administração
e aumento nas quotas tarifárias e redução das tarifas agrícolas aos níveis dos
produtos manufaturados;
II)
redução ou eliminação total dos subsídios domésticos e ao comércio nos países desenvolvidos. Inibição da utilização abusiva de subsídios enquadrados na “caixa verde”;
III)
definição de regras para os diversos incentivos e créditos para exportação e para a
defesa da concorrência, contra os monopólios, estatais ou privados, de exportação
ou importação. Em relação à adoção de cláusulas sociais e ambientais ao comércio,
a posição dessas entidades tem sido a de evitar que elas se tornem novas formas
de protecionismo.
Entre as medidas específicas sobre comercialização negociadas no FNA, podem ser
destacadas a participação ativa e permanente do Brasil na OMC e em outros órgãos de
ração de propostas de política de comércio exterior. Essas políticas visariam, entre outras
medidas, definir políticas tarifárias no longo prazo, aperfeiçoar a aplicação das políticas de
defesa comercial (legislação antidumping, regras de origem, salvaguardas etc.), de barreiras
não-tarifárias (sanitárias, ambientais, normas técnicas) e de promoção de exportações
(financiamento, empresas mistas setoriais).
Em relação às políticas domésticas, o FNA propõe o desenvolvimento de um sistema
nacional de comercialização baseado no fortalecimento das bolsas de mercadorias e
dos mercados de futuros e opções, aperfeiçoamento do sistema oficial de informações e
implantação de câmaras arbitrais para solução de problemas relativos à classificação
de produtos e à execução de contratos, entre outros.
A idéia de intervir de forma articulada nas discussões sobre as negociações da OMC
em diversos níveis está presente, pelo menos em parte, em entidades brasileiras. Em abril
de 1998, o congresso da Contag (filiada à CUT) decidiu dar prioridade a uma atuação da
confederação na revisão do acordo sobre agricultura de 1994. Para isso, definiu traçar
uma estratégia de ação em conjunto com outros setores para buscar influenciar as
decisões a serem tomadas. Na mesma ocasião, a Contag resolveu filiar-se à UITA e participar, entre outras organizações, da Coordenadora das Organizações Familiares do
Mercosul e Chile e da Via Campesina, revelando uma intenção em ampliar sua presença
no cenário internacional.
Em 1999, a Contag, representando as organizações dos agricultores familiares do
Mercosul e Chile, participou dos fóruns da sociedade civil, em Seattle, na abertura da
Rodada do Milênio da OMC.
Em síntese, no próximo período, importantes negociações que incluem a agricultura
estarão ocorrendo, ao mesmo tempo, no âmbito da OMC, da Alca, do Mercosul, entre
outros. Elas tendem a ter grande importância para as definições das políticas nacionais e
provavelmente pressionarão por posicionamentos e ações por parte do movimento sindical.
A perspectiva de influenciar essas negociações tende a exigir um maior esforço das
entidades sindicais para acompanhar, debater e promover iniciativas e propostas concretas,
dentro e fora das suas instâncias.
Nessa situação, será preciso pensar e atuar sobre cada uma dessas negociações em
particular e, sobretudo, buscar uma articulação clara entre todas elas. Para isso, o conteúdo
das diversas discussões em andamento em nível nacional e internacional e a possibilidade
de construção de pautas comuns e alianças com outros setores sugerem que o movimento
sindical deva procurar incorporar novos temas à sua agenda.
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
regulação do comércio e a criação, no país, de um órgão consultivo tripartite para elabo-
79
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
80
Conclusões
As centrais sindicais dos países das Américas, afiliadas e fraternais à ORIT/
CIOLS, as organizações de agricultores familiares, a Contag/CUT, a Coordenadora de Organizações de Agricultores Familiares do Mercosul e outros
movimentos da sociedade civil integrantes da Conferência dos Povos das
Américas têm reivindicado um processo de integração dos povos que leve
em conta os seguintes princípios:
• a participação da sociedade civil e o acesso à informação;
• reconhecimento do fórum sindical nas decisões da Alca sobre temas
trabalhistas é requisito mínimo para outorgar uma dimensão social a
esses processos;
• reconhecimento da representação das organizações campesinas e de agricultores familiares nos processos de negociações sobre a agricultura,
reconhecendo-se a especificidade e a importância econômica, social e
ambiental desses agricultores;
• as políticas comerciais devem fortalecer o desenvolvimento sustentável
econômico, social e ambiental em toda a região;
• é necessário o reconhecimento e a criação de mecanismos de cumprimento
efetivo de direitos fundamentais, como a liberdade de organização sindical
e negociação coletiva, combate ao trabalho infantil, ao trabalho escravo,
à discriminação racial e de gênero;
• uma integração equilibrada requer respeito às culturas e aos hábitos
locais, à segurança alimentar e à preservação da biodiversidade em cada
país, à identificação de oportunidades e às ameaças para diferentes setores
econômicos, regiões e grupos sociais, garantindo um processo participativo,
em que os benefícios sejam equilibrados;
• no meio rural, o desenvolvimento sustentável da região passa pelo fortalecimento da agricultura campesina e familiar, pela reforma agrária e pela
implementação de mecanismos de proteção ambiental como uma exigência
da justiça social e da qualidade de vida das populações rurais e dos
trabalhadores urbanos;
• direito à informação e ao estabelecimento de mecanismos de negociação coletiva e de monitoramento e controle democrático das operações das
empresas transnacionais que trabalham no continente, para que estas
não sejam as únicas beneficiárias do processo de abertura comercial.
Na agricultura, grandes empresas controlam a biotecnologia, a indústria de
máquinas e insumos e a distribuição e transformação de alimentos. Por meio
da integração acabam dominando o processo produtivo, retendo lucros
crescentes, apropriando-se de parcelas maiores da renda gerada nas cadeias
A integração entre os países da América do Sul deve ser a prioridade
da política externa brasileira. As negociações na Alca, da maneira como
estão, não tendem a produzir resultados positivos para a economia brasileira,
e menos ainda para a sociedade em geral. A iniciativa da Área de Livre
Comércio Sul-Americana (Alcsa) é a mais concreta no momento.
Em relação à agricultura, os problemas são vários. A integração
tende a forçar um processo ainda maior de concentração e aumento de escala,
excluindo milhares de produtores e empresas de menor porte. A entrada com
maior intensidade das grandes empresas multinacionais do setor, seja no
setor de insumos seja no setor de transformação de alimentos, deve ser um
dos motores desse processo. As políticas de subsídios nos EUA e no Canadá
e a existência de barreiras não-tarifárias nesses países levarão a um processo
de integração desigual, fazendo aumentar a dependência e a exclusão
social na região.
Para uma integração de interesse dos povos das Américas, é necessário um fortalecimento das organizações da sociedade civil para impulsionar
a globalização dos direitos sociais e econômicos frente ao processo de globalização dos capitais e dos mercados.
Em relação à articulação das organizações dos agricultores familiares
para uma atuação conjunta nacional e regionalmente ampliada e representativa da sociedade civil em nível de Mercosul, Alca, OMC, devem-se buscar
eixos de atuação conjunta das organizações brasileiras (Contag, Frente Sul da
Agricultura Familiar, MST, MAB, MPA, MMTR etc.), regionais (Coordenadora
das Organizações dos Agricultores Familiares, Cloc etc.) e mundiais, como a
Via Campesina. Em um outro nível deve-se sincronizar a articulação desse
movimento com os fóruns sindicais (CUT, CCSCS, CIOLS/ORIT etc.) e destes
com a sociedade civil (ONGs, movimentos, partidos políticos etc.).
Iniciativas como as da ORIT e Conferência dos Povos das Américas,
Via Campesina, Coordenadora de Organizações de Agricultores Familiares,
fóruns de ONGs e redes de organizações têm oferecido sinais de resistência e de luta contra esse processo de integração econômica meramente comercial, que exclui e amplia a desigualdade e a pobreza no continente,
oferecendo um processo alternativo e solidário de desenvolvimento entre
os seus povos.
INTEGRAÇÃO NAS AMÉRICAS – UMA ABORDAGEM A PARTIR DO RURAL
agroindustriais, levando muitos produtores a péssimas condições de vida.
81
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
82
ARRIGHI, G. O longo século XX. São Paulo, Editora da Unesp, 1996.
CARDOSO, F.; PESSOA, A. Ilusões perdidas. Agroanalysis, abril, 2000.
DUPAS, G. A Alca e os interesses do Brasil.. Disponível em:
<http://www.mre.gov.br/nalca/alcadupas.htm>.
FONSECA, R. B. A reforma das políticas agrícolas dos países desenvolvidos.
1994. Tese de doutoramento – Unicamp, Campinas.
FUNCEX. As barreiras às exportações brasileiras. Disponível em:
<http://www.mdic.gov.br>.
LIMA, J. A. G. A Alca e o Mercosul. Disponível em:
<http://www.mre.gov.br/nalca/teste.htm>.
MARQUES, V. de A. A agricultura na OMC: balanço e perspectivas.
In: O desenvolvimento do comércio mundial. Florianópolis:
Escola Sul da CUT, 1998.
3
Multifuncionalidade
da agricultura familiar
83
Multifuncionalidade
da agricultura familiar1
Adriano Campolina Soares 2
O debate sobre a multifuncionalidade da agricultura ganhou notoriedade durante
as negociações da Organização Mundial do Comércio (OMC). Em dezembro de 1999,
ocorreu a conferência de Seattle, nos Estados Unidos, onde deveriam se iniciar as negociações sobre a reforma de importantes temas no comércio internacional, com destaque
para agricultura e serviços. Contudo, não houve consenso entre os países membros da
OMC, nem em relação à agenda sobre a qual deveria se concentrar a chamada Rodada do
Milênio. Essa falta de consenso se deu em meio a grandes manifestações populares contra a
OMC e seus pressupostos neoliberais que levaram às ruas de Seattle dezenas de milhares
de manifestantes, duramente reprimidos pela polícia. O fracasso da conferência evidenciou diversos processos: a falta de acordo sobre a pauta de negociações comercias, a
oposição popular à OMC enquanto instrumento de liberalização comercial indiscriminada e
as duras críticas à própria estrutura da OMC, claramente antidemocrática e sem transparência.
Foram várias as diferenças de conteúdo que levaram à impossibilidade até mesmo de
uma declaração conjunta. Mas se destacaram nesse processo as diferentes posições sobre
comércio agrícola. De um lado, países exportadores de commodities, como Argentina,
Austrália, Brasil, Chile, Nova Zelândia e Uruguai – que, dentre outros, compõem o chamado
Grupo de Cairns – buscavam a liberalização do comércio agrícola e a remoção de barreiras
comerciais na Europa, Estados Unidos e Japão aos produtos agrícolas. Em contraposição
a esse argumento, a Comunidade Européia lançou mão da chamada multifuncionalidade
da agricultura, argumentando que as funções múltiplas exercidas pela agricultura exigiam
que esse setor não tivesse um tratamento meramente comercial. Evidentemente, os
europeus buscavam a manutenção, ainda que parcial, de seus subsídios agrícolas através
do argumento da multifuncionalidade.
Em que pesem os diversos e complexos interesses que motivaram o surgimento do
conceito de multifuncionalidade da agricultura nas negociações comerciais internacionais,
esse conceito é extremamente útil para se analisarem os papéis da agricultura no desenvolvimento brasileiro e, sobretudo, para se verificar qual tem sido o tratamento recebido
pela agricultura nas políticas públicas domésticas e no posicionamento do governo brasileiro
em negociações comerciais internacionais. O objetivo deste artigo é introduzir alguns
elementos para esse debate, com um recorte sobre a agricultura familiar.
1
SOARES, Adriano Campolina. A multiplicidade familiar. In: Revista Proposta, nº 87. Rio de Janeiro, Fase, 2000/2001.
2
Agrônomo, coordenador de campanhas da ActionAid Brasil.
85
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
86
Conceitos de multifuncionalidade
da agricultura
O debate sobre multifuncionalidade da agricultura não é novo e nem começou com as
discussões de Seattle. Na ECO-92, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, os governos
reconheceram o “aspecto multifuncional da agricultura, particularmente com respeito à
segurança alimentar e o desenvolvimento sustentável”.3 Em março de 1998, a OECD,
organização que reúne os países mais ricos, declarou: “além de sua função primária de
produção de fibras e alimentos, a atividade agrícola pode também moldar a paisagem,
prover benefícios ambientais tais como conservação dos solos, gestão sustentável dos
recursos naturais renováveis e preservação da biodiversidade e contribuir para a viabilidade
socioeconômica em várias áreas rurais... Agricultura é multifuncional quando tem uma
ou várias funções adicionadas ao seu papel primário de produção de fibras e alimentos”.4
Segundo Aldington, o conceito do caráter multifuncional da agricultura e da
terra é derivado do conceito de agricultura e desenvolvimento rural sustentável (ADRS).
Este conceito é resultado das reflexões da Food and Agriculture Organization (FAO) e de
outras instituições nas décadas de 70 e 80 a respeito da evolução da agricultura e de sua
relação com a segurança alimentar, produtividade e sustentabilidade.5
O conceito de ADRS, no contexto de instituições como a FAO, pode ser resumido
como um desenvolvimento sustentável que conserva o solo, a água, os recursos genéticos
vegetais e animais, não degrada o meio ambiente e é tecnicamente apropriado, economicamente viável e socialmente aceitável. O conceito de multifuncionalidade ampliaria essa
abordagem, pelas seguintes maneiras:
•
ampliando o alcance do conceito de ADRS para incluir os serviços prestados pela
agricultura para a sociedade em geral;
·
estabelecendo um marco para a valorização das compensações mútuas e sinergias
entre as diferentes funções da agricultura e o correspondente uso da terra;
•
examinando as relações dinâmicas entre as zonas urbanas e rurais em diferentes
escalas;
•
incorporando toda a gama mundial de situações, desde as sociedades predominantemente rurais, nas quais a produção primária de alimentos e de outras mercadorias
é prioridade, até as nações altamente industrializadas, com uma pequena população rural e uma importância da produção primária igualmente modesta.6
3
Agenda 21, capítulo 14.
4
OECD. Declaration of Agricultural Ministers Committee, 1998.
5
Aldington, T.J. Multifunctional Agriculture: A Brief Review from Developed and Developing Country Perspectives.
Roma. FAO 1998.
6
Idem, ibidem.
Enfim, o conceito de multifuncionalidade, nessa abordagem, é um instrumento
para se analisar a importância dos sistemas agrícolas e suas relações com outros setores
da economia.
Em um texto apresentado à OMC,7 a Noruega classificou os bens gerados pela agri-
Agricultura multifuncional
BENS PRIVADOS
BENS PÚBLICOS
Alimentos e fibras
Segurança alimentar de longo prazo
Paisagem agrícola
Agroturismo
Viabilidade rural
Diversidade agrobiológica
Outros produtos comerciais
Herança cultural
Saúde fitossanitária
Conservação do solo
Outros bens públicos
Com o conceito de multifuncionalidade, a análise da agricultura e das políticas
públicas que afetam a agricultura (inclusive a comercial) deve ser feita sobre todos os
aspectos e ou funções da agricultura.
Funções múltiplas da agricultura
e diferentes agriculturas
Na discussão do conceito de multifuncionalidade, identificam-se as seguintes funçõeschave da agricultura:
•
contribuição à segurança alimentar;
•
função ambiental;
•
função econômica;
•
função social.
Evidentemente, os diferentes setores da agricultura desempenham cada uma dessas
funções de uma maneira distinta. Dessa forma, a utilização desse conceito sem a devida
diferenciação sobre qual agricultura se está falando pode levar a uma uniformização tal
que pouco contribuirá para se analisar criticamente o desenvolvimento da agricultura.
A contribuição para a segurança alimentar exercida por uma comunidade de agricultores familiares ou um assentamento de reforma agrária é consideravelmente distinta
da contribuição de uma grande propriedade patronal especializada no monocultivo de
soja para o mercado externo. Da mesma maneira, os impactos ambientais de um policultivo
tradicional são muito diferentes dos impactos da monocultura mecanizada e altamente
dependente de insumos químicos. Em relação às funções social e econômica, as diferenças
entre diversos modelos de uso da terra são ainda mais óbvias.
7
Paper from Norway, 1999 (WTO-AIE/68).
MULTIFUNCIONALIDADE DA AGRICULTURA FAMILIAR
cultura em privados e públicos, da seguinte forma:
87
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Dessa forma, o conceito de multifuncionalidade como interessante instrumento de
88
análise deve ser contextualizado à nossa realidade: um setor agrícola fortemente desigual, onde um enorme fosso separa as realidades da agricultura familiar e da agricultura
patronal. Isso significa dizer que as múltiplas funções da agricultura não são comuns ao
conjunto da agricultura e que os serviços prestados à sociedade também são distintos,
sendo, em alguns casos, até antagônicos.
Em função dessa realidade, serão analisadas as múltiplas funções de um setor da
agricultura brasileira: a agricultura familiar. Com esse recorte, a discussão sobre o conceito
de multifuncionalidade pode ser muito útil para compreender melhor a evolução da agricultura familiar, seu papel no desenvolvimento da sociedade brasileira e, principalmente,
analisar criticamente de que maneira as políticas públicas se relacionam com as múltiplas
funções da agricultura familiar brasileira.
Agricultura familiar
e segurança alimentar
No processo de elaboração do documento brasileiro para a Cúpula Mundial da Alimentação,
representantes do governo e da sociedade civil chegaram à seguinte definição: segurança
alimentar e nutricional significa garantir a todos o acesso a alimentos básicos de
qualidade, em quantidade suficiente, de modo permanente e sem comprometer o acesso
a outras necessidades essenciais, com base em práticas alimentares saudáveis. Assim, isso
contribui para uma existência digna, em um contexto de desenvolvimento integral do
ser humano.
A agricultura familiar estabelece várias relações com a segurança alimentar. A mais
lembrada é como provedora de alimentos para a sociedade. Contudo, ao se analisarem
os dados do mapa da fome, elaborado pelo IPEA, em 1993, vê-se que cerca de 50% dos
32 milhões de brasileiros da população abaixo da linha da pobreza vivem no campo.
Grande parte dessa população rural empobrecida é composta de agricultores familiares
excluídos.
Conforme o censo de agropecuário de 1996, existem no Brasil 4.139.369 estabelecimentos rurais familiares (segundo a metodologia utilizada pelo Incra/FAO), ocupando
uma área de 107,8 milhões de hectares. Por outro lado, há 554.501 estabelecimentos
patronais, ocupando uma área de 240 milhões de hectares. Os agricultores familiares
representam 85,5% do total de estabelecimentos, ocupam 30,5% da área e são responsáveis por 37,9% do Valor Bruto da Produção Agropecuária Nacional (VBP), apesar de
receberem apenas 23,5% do financiamento destinado agricultura.8
Em relação à produção de alimentos propriamente dita, vejam-se alguns exemplos,
baseados no censo de 1985: tanto em relação à quantidade quanto em relação ao valor,
é predominantemente familiar a produção de mandioca e milho nas regiões Norte,
8
Incra/FAO Novo retrato da agricultura familiar: o Brasil redescoberto. Brasília, 1999.
Nordeste e Sul e, no caso do Nordeste, também a de arroz. Pelo critério da quantidade, a
agricultura familiar é também predominante na produção de leite e aves, no Sul, e de
aves, no Norte e no Nordeste. Considerando-se somente o valor da produção, é basicamente familiar a produção de feijão no Norte e no Sul. Em suma, pode-se afirmar que,
nas regiões Norte, Nordeste e Sul, a produção de base familiar, de grãos básicos e aves,
para a agricultura patronal.9
Com base no censo de 1995/96, os agricultores familiares produzem 24% do VBP
da pecuária de corte, 54% da pecuária de leite, 58% dos suínos, 40% das aves e ovos,
33% do algodão, 72% da cebola, 67% do feijão, 97% do fumo, 84% da mandioca, 49%
do milho, 32% da soja, 46% do trigo, 58% da banana e 25% do café.10
A dimensão da importância da agricultura familiar para a produção de alimentos
fica ainda mais nítida quando se observa que 55% da população brasileira em condição
de indigência vive no Nordeste, sendo que 63% da população rural em condição de
indigência vive no Nordeste. Por outro lado, importantes componentes da dieta da população excluída, como mandioca e arroz (no caso do Nordeste), são produzidas justamente
pela agricultura familiar.
A importância da agricultura familiar para segurança alimentar vai além da produção
primária. Sua característica de distribuição de renda e geração de empregos possibilita
que milhões de pessoas tenham condições de ter acesso aos alimentos.
Mas é bom salientar que grande parte da insegurança alimentar do Brasil provém da
inviabilização da agricultura familiar. O descaso histórico com esse setor da agricultura,
seja pela falta de financiamento adequado, falta de infra-estrutura de produção e comercialização, ausência de políticas públicas de saúde e educação, leva à saída acelerada de
agricultores do campo para a cidade. Por exemplo, somente dois anos de Plano Real
foram suficientes para expulsar do campo 400 mil agricultores familiares. Diversos outros
permanecem em situação de extrema pobreza.
Enfim, é estratégico o papel desempenhado pela agricultura familiar para segurança
alimentar, tanto pelo lado da produção de alimentos quanto pelo efeito distribuidor de
renda desse setor da agricultura, criando condições para o acesso ao alimento. Quando
políticas públicas, inclusive a política comercial, são elaboradas e executadas, deve-se
levar em conta também essa função. Assim, ao reduzir unilateralmente as tarifas de um
produto (como o governo fez centenas de vezes), deve-se avaliar qual sua conseqüência
não apenas de curto prazo, mas também de longo prazo, caso se desestruturem setores
inteiros da agricultura familiar.
9
Incra/FAO Perfil da agricultura familiar no Brasil: dossiê estatístico. Brasília, 1996.
10 Incra/FAO Novo retrato da agricultura familiar: o Brasil redescoberto. Brasília, 1999.
MULTIFUNCIONALIDADE DA AGRICULTURA FAMILIAR
tende a predominar, enquanto no Sudeste e no Centro-Oeste a situação é mais favorável
89
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
90
Agricultura familiar
e função ambiental
A agricultura é uma das atividades com maior impacto sobre o meio ambiente. Os sistemas
agrários ocupam cerca de 45% da superfície total dos ecossistemas brasileiros.11 Há inúmeros
exemplos de impactos negativos da agricultura, especialmente do modelo de agricultura
da chamada revolução verde: substituição das florestas por monocultivos, erosão de solos
(e assoreamento de rios e lagos), contaminação de águas e alimentos com agroquímicos,
desequilíbrios na população de insetos e plantas silvestres etc.
Contudo, a agricultura pode prover um conjunto de serviços ambientais, como a
conservação de solos e águas, manejo sustentável da biodiversidade, produção de biomassa
etc., cujo valor para as gerações presentes e futuras é incalculável. Mais uma vez, as
políticas públicas exercem grande efeito na adoção de determinado modelo de agricultura.
No Brasil, por exemplo, uma série de políticas públicas, desde a pesquisa agropecuária
à extensão rural e ao crédito rural atrelado ao pacote tecnológico, moldou, na década de
70, o presente modelo altamente devastador. Um conjunto de interesses econômicos
molda, mais uma vez, as políticas públicas no país: no momento, em relação aos transgênicos, cujos potenciais impactos ambientais são igualmente graves.
A agricultura familiar tem um papel ímpar no que se refere à função ambiental da
agricultura. Por diversas razões, a agricultura familiar tem melhores condições para um
desenvolvimento sustentável do ponto de vista ambiental:
• “seu funcionamento econômico não se fundamenta na maximização da
rentabilidade do capital e na geração do lucro a curto prazo, mas está orientado
para o atendimento das necessidades da família e para a manutenção a longo
prazo das potencialidades produtivas do meio natural, percebido como um
patrimônio familiar;
• por sua própria vocação de unidade de produção e consumo, a agricultura familiar
valoriza a diversidade, através de policultivos e criações, distribuídos de forma
equilibrada no tempo e espaço;
• a unidade de produção familiar, quer por sua extensão quer pela forma de organização
do trabalho, favorece maiores cuidados técnicos nas operações de manejo, na
medida em que aquele que tomas as decisões é também o que as coloca em prática;
• enraizada em um meio físico conhecido e sob controle, a agricultura familiar
mantém uma relação positiva com o território, o que se revela, sobretudo, na
capacidade de valorizar as potencialidades próprias aos ecossistemas naturais
em que está inserida, inscrevendo estas potencialidades em suas estratégias
de reprodução econômica.”12
11 CORDEIRO, A.; PETERSEN, P.; ALMEIDA, S. Crise sócio-ambiental e conversão ecológica da agricultura brasileira:
subsídios à formulação de diretrizes ambientais para o desenvolvimento agrícola. Rio de Janeiro, 1996. Mimeo.
12 Idem. Ibidem.
A função ambiental é um bem público que a agricultura familiar produz para a
sociedade (e tem potencial de produzir muito mais se converter seu modelo de produção
em direção à agroecologia). No entanto, ao debater o financiamento agrícola, o governo
mantém algumas normas que praticamente obrigam o agricultor a usar o máximo possível
de pesticidas. Ao mesmo tempo, ao discutir as condições de financiamento, o governo
rural deve se balizar pelo mercado. Entretanto, os serviços ambientais, assim como os
sociais e os relativos à segurança alimentar, vão muito além do privado.
A compensação pelos serviços ambientais, além de justa, é necessária. Afinal, todo
o potencial ambiental da agricultura familiar se compromete, quando a falta de um
componente do sistema leva à perda do equilíbrio. Isso vale para a falta de terra, falta de
renda etc. E, quando o sistema se desestabiliza, a lógica da sobrevivência leva o agricultor
a exaurir aquele ambiente.
Agricultura familiar
e função econômica
Agricultura continua sendo fundamental para o crescimento da economia mesmo em
países majoritariamente urbanizados, como o Brasil. A agricultura familiar responde
por uma parte importante desta contribuição. Como já foi visto, apesar de ocupar somente
30,5% da área e receber somente 25,3% do financiamento da produção, a agricultura
familiar é responsável por 37,9% do VBP, que corresponde a R$ 18,1 bilhões.13 Nas regiões
Norte e Sul, mais de 50% do VBP é produzido em estabelecimentos familiares.
Segundo o estudo do Incra/FAO, “A Renda Total por hectare demonstra que a
agricultura familiar é muito mais eficiente que a patronal, produzindo uma média de
R$ 104,00/ha/ano contra apenas R$ 44,00 ha/ano pelos agricultores familiares”.14 Essa maior
eficiência ocorre em todas as regiões.
Apesar da maior eficiência econômica, o financiamento agrícola não corresponde
sequer à parte do VBP produzido pela agricultura familiar. Obviamente, o financiamento
rural no Brasil continua sendo privilégio da agricultura patronal, que, além de socialmente
injusta e concentradora de terra e renda, é economicamente ineficiente.
Agricultura familiar
e função social
Os movimentos sociais costumam rechaçar, com razão, o posicionamento do governo de
encarar a agricultura familiar como “política social compensatória”. Quando se fala de função social no conceito de multifuncionalidade, isso vai muito além desse tipo de política.
13 Incra/FAO. Novo retrato da agricultura familiar: o Brasil redescoberto. Brasília, 1999.
14 Idem, ibidem.
MULTIFUNCIONALIDADE DA AGRICULTURA FAMILIAR
exige a inclusão de juros mais correção monetária usando o argumento de que o crédito
91
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Muitas zonas rurais, especialmente as comunidades de agricultores familiares, pesca-
92
dores artesanais e extrativistas, estão associadas aos conceitos de cultura, tradição e
identidade. O atual fluxo de informações vem transformando aceleradamente algumas
dessas comunidades. Nessa perspectiva, é interessante a adoção de olhar mais amplo,
que leve em conta inclusive o impacto das políticas públicas sobre a sociedade nos aspectos
culturais. Trata-se de buscar um olhar que não seja exclusivamente baseado na produção.
A viabilidade social da agricultura familiar não depende somente da produção, mas
há um conjunto de fatores sociais, como educação, cultura, lazer, saúde etc., que pode
ser tão determinante quanto o econômico na determinação da viabilidade.
Outro fator fundamental ao se utilizar esse enfoque mais amplo é a reflexão sobre
os diferentes impactos das políticas públicas em diferentes grupos da mesma comunidade (homens, mulheres, jovens, idosos etc.). Ao se debater a função social da agricultura,
deve-se, mais uma vez, repetir a necessidade de contextualizá-la à realidade de desigualdade da sociedade brasileira. Por exemplo, a renda média por estabelecimento
familiar no Brasil, com base no censo 1995/96 (segundo a classificação do Incra/FAO),
foi de R$ 2.217,00. Já os estabelecimentos patronais apresentaram a renda média de
R$ 19.085,00 anuais,15 ou seja, cerca de nove vezes superior.
Evidentemente, não se pode falar de função social da agricultura para dois grupos
tão distintos. É sabido, por exemplo, que o setor patronal rural é um dos piores empregadores do país, a ponto de 70% dos assalariados rurais brasileiros sequer terem registro
em carteira, além dos casos de trabalho forçado que são recorrentes. Enfim, o patronato
rural desrespeita, de forma contumaz, os direitos sociais e trabalhistas dos assalariados
rurais, além de gerar pouco emprego.
De acordo com o Incra/FAO, “A agricultura familiar é a principal geradora de postos de
trabalho no meio rural brasileiro. Mesmo dispondo de 30 % da área, é responsável por
76,9% do pessoal ocupado. [...] Entre os agricultores patronais são necessários em média
67,5 ha para ocupar uma pessoa, enquanto entre os familiares são necessários 7,8 ha para
ocupar uma pessoa”.16 (Naturalmente, pessoal ocupado inclui a mão-de-obra familiar.)
Enfim, políticas públicas desenhadas somente pelo olhar do mercado podem ignorar
desde valores culturais intangíveis até a geração de emprego e renda.
Multifuncionalidade
em disputa
Embora os países europeus venham buscando o reconhecimento da multifuncionalidade
nas regras multilaterais de comércio com um objetivo claro de justificar a perpetuação de
seus altos subsídios, o conceito está em disputa.
Como foi visto, a agricultura familiar brasileira cumpre múltiplas funções para sociedade,
indo muito além da mera produção primária. O reconhecimento da multifuncionalidade
15 Idem, ibidem.
16 Idem, ibidem.
da agricultura familiar pode significar que seu tratamento não pode ser unicamente
comercial ou de mercado. A agricultura familiar provê um conjunto de serviços e bens
públicos, tangíveis e intangíveis, de elevado valor para a sociedade em geral. Os meros
instrumentos de mercado não são suficientes para dar conta da complexidade do desenvolvimento da agricultura familiar, em seus diversos aspectos.
transformações nas políticas públicas domésticas e nos posicionamentos do governo em
negociações internacionais. No caso das políticas públicas domésticas, a multifuncionalidade
pode servir de instrumento de análise a ser utilizado na avaliação de alternativas de
políticas públicas de forma a refletir sobre seus impactos nas diferentes funções e nas
relações entre elas. Mais do que instrumento analítico, o reconhecimento dessa multifuncionalidade tem a implicação política de transformação das políticas públicas para agricultura familiar. O financiamento da agricultura familiar, por exemplo, não pode ser submetido
a condições simplesmente de mercado. Devem-se buscar formas e condições de financiamento que dêem conta da diversidade de funções desse setor. O conjunto de bens e
serviços prestados pela agricultura familiar justifica plenamente que esse setor seja subsidiado efetivamente pela sociedade. Naturalmente, não se levam em conta os ínfimos
subsídios da equalização de juros do Pronaf, que chegam à beira do ridículo se comparados
às somas de subsídios agrícolas europeus e norte-americanos. O papel desempenhado
pela agricultura familiar na sociedade brasileira justifica a destinação de valores muito
superiores aos atuais para esse setor.
As políticas de pesquisa agropecuária, além da dimensão da produção, precisam ser
revistas para responder a demandas apresentadas por outras funções, como a ambiental,
por exemplo. Dessa maneira, o conjunto das políticas públicas que afetam a agricultura
familiar – desde o financiamento da produção, política de preços (hoje quase inexistente),
políticas de educação e saúde etc. – deve ser revisto no sentido de analisar em que
medida contribui para garantir as melhores condições para o exercício das múltiplas
funções da agricultura familiar.
A política brasileira de comércio agrícola internacional necessita bem mais que a
ampliação de seu enfoque para dar conta da complexidade de nossa agricultura.
Na realidade, os tomadores de decisão da política comercial agrícola parecem ignorar
solenemente a existência desse setor. Pelo menos, é isso que se pode entender das posições
brasileiras na OMC e na Alca. O governo tem uma política comercial “de uma nota só”,
ou seja, quer maior acesso ao mercado europeu e norte-americano para alguns produtos
brasileiros, como soja, suco de laranja, café, açúcar etc. Não por acaso, é exatamente aí
que reside o interesse da agricultura patronal. Para atingir esse objetivo, o governo está
preparado até mesmo para uma nova redução tarifária, como afirmou o ministro de
Estado das Relações Exteriores Luiz Felipe Lampréia em audiência pública, na Câmara dos
Deputados, anterior à conferência de Seattle. Desse modo, o governo está disposto a liberalizar ainda mais o setor agrícola sem, antes, sequer avaliar quais foram as conseqüências
da última onda de liberalização em termos de queda de renda do setor, inviabilização
MULTIFUNCIONALIDADE DA AGRICULTURA FAMILIAR
Esse reconhecimento das funções múltiplas da agricultura familiar pode implicar
93
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
de centenas de milhares de estabelecimentos familiares etc. Apesar de existirem alguns
94
setores da agricultura familiar envolvidos com exportação, é óbvio que o posicionamento
internacional do governo está balizado pelos interesses do patronato agroexportador,
muitas vezes com graves conseqüências para o conjunto da agricultura familiar. A inclusão dos interesses desse setor na agenda internacional brasileira, inclusive no que se
refere às suas múltiplas funções, é uma tarefa árdua. Na realidade, isso só será possível
na medida em que a sociedade civil e, especialmente, os movimentos sociais no campo –
como CUT, Contag, MST, MPA e outros – incluírem essa temática do comércio internacional
em suas agendas. Enquanto isso, o governo segue negociando acordos agrícolas mundo
afora (atualmente OMC e Alca), os quais, futuramente, poderão ser utilizados como
argumento para o não-atendimento de demandas de políticas domésticas.
Quanto à posição européia de multifuncionalidade, cabem alguns comentários.
Seu posicionamento em defesa do reconhecimento do caráter multifuncional da agricultura
na OMC tem como objetivo, na realidade, a manutenção da chamada caixa azul (que permite
alguns pagamentos diretos dos governos aos agricultores) e a continuidade da cláusula
de paz e das salvaguardas especiais. Esses instrumentos, na prática, permitiram que os
países desenvolvidos mantivessem seus elevados subsídios e seu protecionismo, levando,
muitas vezes, à depressão internacional dos preços agrícolas. Talvez falte incluir no conceito
europeu de multifuncionalidade a função internacional, ou seja, os impactos de sua política
agrícola em países em desenvolvimento, quando, por meio de subsídios, se mantêm os
preços agrícolas europeus abaixo do mercado mundial, promove-se a superprodução ou
utiliza-se de subsídios à exportação.
Enfim, se a demanda européia por multifuncionalidade é sincera, a União Européia
deve reconhecer e respeitar a multifuncionalidade da agricultura dos países em desenvolvimento. Isso significa que a UE teria que apoiar regras mais flexíveis para os países em
desenvolvimento no Acordo Agrícola da OMC, apoiar a eliminação dos subsídios à exportação e outras formas de dumping, apoiar a cláusula de paz e a eliminação do uso de
salvaguardas especiais pelos países desenvolvidos, se comprometer a reduzir os pagamentos da caixa azul e ter um posicionamento multifuncional também em outros temas
relacionados à agricultura, como o Trips (capítulo da OMC que estabelece normas sobre
propriedade intelectual, como patentes e outras).
Concluindo, pode-se afirmar que a agricultura familiar exerce múltiplas funções
estratégicas para sociedade e que isso deve ser reconhecido e traduzido em políticas
públicas adequadas. O conceito de multifuncionalidade, na perspectiva deste artigo, é útil
para o fortalecimento deste ator social: a agricultura familiar. A discussão sobre as múltiplas
funções da agricultura não pode, entretanto, ignorar a profunda desigualdade existente
tanto no campo quanto no cenário internacional. Isso significa que não podem ser tratadas
como iguais as diferentes funções da agricultura familiar e da agricultura patronal e
muito menos as diferentes funções da agricultura européia e da agricultura brasileira.
4
Agricultura na OMC
Estágio atual
das negociações
95
Agricultura na OMC
Estágio atual das negociações
Arnoldo de Campos 1
A Organização Mundial
do Comércio (OMC) encontra-se num impasse
desde a tentativa frustrada da Rodada do Milênio. Os países não conseguem estabelecer
agendas comuns nem consensos sobre a maioria dos temas. O questionamento das organizações sociais, da mídia e da opinião pública em geral em relação à ineficiência da OMC
e à sua tendenciosidade tem colocado em xeque a própria legitimidade da organização.
Um dos principais nós dessa questão é o tema agricultura.
A dificuldade de acordos sobre esse tema foi a principal causa do prolongamento da
Rodada Uruguai do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio/GATT (1986/94). Sete anos
depois de encerradas as negociações e iniciado o processo de implementação do Acordo
Agrícola da OMC, as mais diferentes avaliações apontam resultados bastante negativos
para os países em desenvolvimento.
Prometido para ser o instrumento para a redução das desigualdades de condições entre
ricos e pobres, o Acordo Agrícola permitiu a retomada da produção e a ampliação e/ou
manutenção da participação no comércio internacional dos países mais desenvolvidos
do planeta.
A União Européia (UE) e o Japão chegaram até a diminuir sua participação nas
importações mundiais de produtos agrícolas. Por outro lado, os países em desenvolvimento, segundo dados da própria OMC, aumentaram expressivamente sua participação
nas importações mundiais, sem que o mesmo ocorresse com as exportações.
O Brasil, infelizmente, é exemplo emblemático do que ocorreu com a maioria dos
países em desenvolvimento. Sua produção agrícola reduziu drasticamente o ritmo de
crescimento, ficando, hoje, bem abaixo do potencial. As exportações agrícolas cresceram
em ritmo menor que as importações, mantendo a participação no mercado internacional
ainda inferior à ocupada no final da década de 80.
O Brasil também pode ser considerado emblemático porque aplicou, voluntária e
unilateralmente, uma série de políticas estimuladas pelo acordo, como a redução de
tarifas de importação e os cortes de gastos públicos com políticas de apoio à agricultura.
1
Economista do Departamento de Estudos Sócio-Econômicos Rurais (Deser).
97
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
As conseqüências desse tipo de processo para a maioria dos países em desenvolvi-
98
mento foram mais pobreza e exclusão no meio rural, menos renda para os agricultores
que permanecem na atividade, crescimento desordenado das grandes cidades, degradação
ambiental, dependência alimentar, entre outras.
A agricultura continua sendo importante para o Brasil e para a maioria dos países
em desenvolvimento, até mesmo para os Estados Unidos da América (EUA), que,
declaradamente, dizem que a defesa dos interesses da agricultura americana é fundamental para o país. Evidentemente, os interesses brasileiros (ou dos países em desenvolvimento) são bastante distintos dos norte-americanos. Isso exige dos governos e também
das organizações sociais estratégias e propostas concretas que permitam a defesa de outros
interesses, representativos de um outro projeto de desenvolvimento.
Este artigo reúne informações que permitam uma visão mais abrangente do processo
de negociações agrícolas da OMC. Inicialmente, traz um conjunto de dados e informações
sobre a economia agrícola mundial, sobre o comércio internacional de produtos agrícolas
e a participação dos principais países ou grupos de países. Os dados permitem um
dimensionamento desse ambiente econômico e uma análise dos movimentos ocorridos
na década de 90.
Em seguida, faz uma breve retrospectiva e avaliação da implementação do Acordo
Agrícola da OMC para iniciar apresentação das atuais negociações, dos temas em discussão
e a identificação dos principais países e grupos de países que participam das negociações.
O artigo discute, ainda, o posicionamento e os objetivos dos principais países envolvidos.
Por fim, algumas considerações são apresentadas na conclusão, lançando questionamentos
e desafios para as organizações sociais envolvidas com a temática.
Este artigo não pretende esgotar as questões apresentadas ou fazer avaliações
conclusivas sobre os temas e as posições dos países e blocos. Seu objetivo central é trazer
informações que permitam às organizações e às pessoas interessadas no assunto utilizarem-se desse material para estimular o debate e refletir sobre os possíveis caminhos que
devem ser traçados pelo país em relação a essa importante questão.
Agricultura: produção
e comércio internacional
Produção
A produção agrícola total do mundo não conta com levantamentos completos, mas
é estimada em mais de 3 bilhões de toneladas, o que representa uma produção por
habitante do planeta de quase 500 kg por ano.
A produção agrícola mundial dos cinco principais produtos (algodão, arroz, milho,
soja e trigo) no ano 2000 chegou perto de 2 bilhões de toneladas (Tabela 1), segundo
dados da Food and Agriculture Organization (FAO).
Segundo a mesma organização, entre 1980 e 2000 a produção mundial desses
produtos cresceu 37%, significando uma taxa anual de quase 2%. Na década de 80,
isoladamente, esse desempenho foi de 2,8% aa. Na década de 90, o desempenho desse
ao ano, um dos piores desempenhos dos últimos 50 anos. Os estoques desses produtos,
em média, permitiriam a manutenção dos atuais níveis de consumo por aproximadamente três meses.
TABELA 1
Produção agrícola mundial – produtos
selecionados (mil toneladas)
ANOS
ARROZ
ALGODÃO*
MILHO
SOJA
TRIGO
TOTAL
1980/81
410.029
45.342
446.722
88.523
449.588
1.440.204
1984/85
469.174
50.649
485.357
101.154
499.399
1.605.733
1989/90
520.053
53.626
483.177
108.439
592.341
1.757.636
1994/95
547.086
56.577
516.579
126.837
550.597
1.797.676
1998/99
606.656
52.938
605.204
156.812
584.697
2.006.307
1999/00
597.155
50.777
589.355
161.042
580.015
1.978.344
Fonte: FAO – <www.fao.org>.
(*) Caroço de algodão.
Atualizado em 09/02/2001.
Em termos de produção, é importante observarem-se alguns números para que se
entenda um pouco mais o cenário internacional, principalmente a partir dos principais
atores. A Tabela 2 é montada a partir do volume produzido dos principais produtos
(carnes, leite e grãos).
TABELA 2
Carnes, leite e grãos: produção agrícola
internacional – regiões selecionadas (1999)
PAÍS/REGIÃO
Estados Unidos
PRODUÇÃO (MILHÕES DE t)
477,89
Brasil
124,09
Índia
137,41
China
429,54
Japão
União Européia
Argentina
Total
12,03
197,89
80,33
2102,71
Fonte: USDA. Elaboração: Deser.
Obs.: contém manteiga, queijo, leite em pó, carne suína e
bovina, arroz, algodão, milho, trito e soja.
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
conjunto de produtos foi pior, com a produção crescendo a uma taxa de apenas 1,5%
99
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Segundo a OMC, a produção agrícola, em termos de valor componente do PIB mundial,
100
cresceu 18% na década de 90, enquanto o setor de manufaturas cresceu 22% e o de
serviços relacionados ao comércio cresceu 82%. O pior desempenho ficou por conta da
indústria extrativa, com 15%. Nesse mesmo período, a produção mundial cresceu 20%
em média para todos os setores. Ou seja, quem puxa, hoje, o crescimento mundial é,
principalmente, o setor de serviços.
Comércio de produtos agrícolas
As principais fontes de dados sobre comércio internacional de produtos agrícolas
são a OMC, a FAO e o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA). No Brasil,
as fontes são o próprio USDA, a Conab e o Ministério da Agricultura.
O comércio mundial de produtos agrícolas movimentou US$ 544 bilhões em 1999,
segundo a OMC, ou quase 10% de todo o comércio internacional e praticamente 50% de
todo o comércio de produtos primários. A taxa de crescimento desse tipo de comércio na
década de 90 foi de 3,5%, contra aproximadamente 8,4% do comércio total.
O comércio de produtos agrícolas passou por grandes mudanças no seu comportamento a partir de 1996. Mesmo em ritmo menor que o das demais mercadorias, o comércio
de produtos agrícolas vinha crescendo desde, pelo menos, 1970. O ápice foi atingido em
1996, quando as transações agrícolas chegaram a mais de US$ 592 bilhões. Nesses últimos
anos, o valor do comércio agrícola diminuiu quase 3% ao ano. O principal motivo é a
evolução dos preços. Segundo o USDA, os preços dos alimentos, juntamente com bebidas
e tabaco, caíram 36% entre 1996 e 1999. Dos dez grupos de produtos acompanhados pelo
USDA, apenas o tabaco não teve os seus preços reduzidos no período. Esse movimento
pode ser acompanhado na Tabela 3.
TABELA 3
Índice de preços das commodities agrícolas (1990 = 100)
TIPO
1991
1996
1999
1996/99
Alimentos, bebidas e tabaco
99
125
89
Alimentos, bebidas e tabaco
99
128
84
-43
Cereais
Trigo
98
95
148
153
84
83
-64
-70
-36
Milho
98
151
83
-68
Arroz
109
125
92
-33
Óleos vegetais, proteínas e farelos
Carnes em geral
101
101
137
76
94
75
-43
-2
Carne bovina
104
70
72
2
87
120
96
-25
89
106
101
90
67
91
-35
1
Café
94
139
116
-23
Algodão
93
98
64
-33
Commodities primárias (todas)
90
109
87
-23
Carne de ovinos
Açúcar
Tabaco
Fonte: USDA. Elaboração: Deser.
Com isso, a participação do comércio agrícola no comércio total vem se reduzindo
ainda mais da década de 90, e os países que dependem mais de exportações agrícolas
estão enfrentando maiores dificuldades. Na Tabela 4 podem ser observados os dados da
TABELA 4
Valores e participação dos produtos agrícolas
no comércio total
ANO
AGRÍCOLA
%
NÃO-AGRÍCOLA
%
TOTAL
1970
53,5
18,9
228,5
81,1
282,0
1980
232,5
14,4
1.801,5
85,6
2.034,0
1990
326,6
10,8
3.112,4
89,2
3.439,0
1995
442,5
9,1
4.633,5
90,9
5.076,0
1996
465,5
8,5
4.878,5
91,5
5.344,0
1997
455,5
8,2
5.076,5
91,8
5.532,0
1998
438,1
8,1
4.995,9
91,9
5.434,0
1999(1)
417,3
7,4
5.193,7
92,6
5.611,0
2000(2)
409,2
6,6
5.770,8
93,4
6.180,0
FONTE: FAO <www.fao.org>.
(1)
(2)
Preliminar.
Previsão.
Apesar dessa visível redução da participação do comércio agrícola no comércio mundial, para muitos países o comércio desse tipo de produto ainda tem importância significativa. A Tabela 5 mostra a participação do comércio agrícola nas importações e
exportações totais para as grandes regiões do planeta. Como se pode observar, a agricultura continua sendo elemento importante para a América Latina.
TABELA 5
Participação dos produtos agrícolas
no comércio total, por regiões (1999)
Total mundial
EXP.
IMP.
9,9
9,9
América do Norte
10,6
6,4
América Latina
20,2
9,6
Europa Ocidental
10,0
10,8
Europa C./O.(a), Estados Bálticos, CEI(b)
10,1
12,4
África
19,8
16,6
Oriente Médio
3,7
13,9
Ásia
7,1
10,6
Fonte: OMC.
(a)
(b)
Europa Central e Oriental.
Comunidade dos Estados Independentes (antiga URSS).
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
participação do comércio agrícola no comércio mundial, segundo a FAO.
101
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Distribuição do comércio
agrícola internacional
Em termos de grandes regiões, o comércio agrícola tem, na Europa Ocidental, praticamente metade de todo o comércio. Em seguida, a Ásia é o continente mais importante,
depois a América do Norte e América Latina. A seguir, a participação das grandes regiões
no comércio internacional de produtos agrícolas.
GRAFICO 1
Comércio internacional de produtos agrícolas
por regiões, 1999 (%)
102
Analisando um pouco mais esses dados, pode-se observar a participação dos principais países no comércio agrícola internacional (Tabela 6). A UE é a principal participante
desse comércio, respondendo por mais de 40% das exportações e 46% das importações
mundiais. Dentro da UE, destacam-se a França, Alemanha e Holanda. Os EUA vêm em
segundo lugar, participando com aproximadamente 12%, tanto das exportações como
das importações. O Japão destaca-se como grande importador mundial, representando
11% das importações totais. Em seguida, o Canadá, com 6% das exportações mundiais,
e um conjunto de países participa, cada um, com algo em torno de 2% e 3% das exportações e importações mundiais. O Brasil participa com 3% das exportações mundiais e
1% das importações.
TABELA 6
Comércio internacional de produtos agrícolas
por países selecionados, 1990 a 1999 (em US$ milhões)
1990
EXP.
1996
IMP.
EXP.
1998
1999
PARTE EM 99 (%)
IMP.
EXP.
IMP.
EXP.
IMP.
EXP.
IMP.
EUA
59.403
39.965
81.952
56.900
69.846
62.395
65.941
66.138
12,1
12,2
Brasil
9.779
2.691
16.050
7.811
17.065
7.149
15.980
5.130
2,9
1,0
Argentina
7.482
-
13.285
-
13.942
-
11.917
-
2,2
-
175.847
208.502
221.004 250.333
40,6
46,4
-
50.459
-
11,1
2,8
0,0
U. Européia
Japão
Austrália
12.073
233.034 263.612 226.709 257.008
-
73.157
17.736
-
56.588
14.516
-
59.735
15.292
Índia
3.505
1.720
7.040
3.034
6.235
4.632
-
-
1,1
0,8
China
10.059
8.325
14.944
14.257
14.314
12.698
14.209
11.319
2,6
2,1
África
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
311.662 384.041 418.771 362.627 400.470
344.343
392.655
Total parcial
278.148
63,3
72,7
Mundo
414.190 415.000 592.870 590.000 560.560 560.000 543.820 540.000 100,0
100,0
Fonte: WTO. Elaboração: Deser.
A década de 90 marca a entrada da agricultura nas negociações internacionais a
partir da OMC e do Acordo Agrícola (Tabela 6), porém poucos movimentos expressivos
ocorreram nesse período. Pelo lado das exportações, praticamente não ocorreram alterações significativas. Os EUA perderam 15% da participação que detinham no início da
década, e o Brasil aumentou em 25% sua participação, juntamente com a Argentina, que
aumentou sua participação em 21%. Pelo lado das importações, merece destaque a diminuição da participação da UE nas importações mundiais, de 50% para 46%, entre 1990
e 1999. O Japão também reduziu um pouco sua participação. Novamente, o Brasil se
destaca, sendo um dos países com o maior índice de crescimento da participação nas
importações agrícolas (45%), embora a base das importações no início da década fosse
bastante reduzida. A Índia aumentou em 99% sua participação nas importações mundiais,
mas, como o Brasil, com uma base reduzida no início da década.
Na Tabela 7, podem ser observadas as variações e as taxas de crescimento das exportações e importações agrícolas para os principais países do mercado internacional.
TABELA 7
Indicadores do comércio agrícola para países selecionados
REGIÃO
EUA
Brasil
Argentina
U. Européia
Japão
Austrália
Índia
China
África
Total parcial
Mundo
EXPORTAÇÕES
IMPORTAÇÕES
VAR. 90/99
TX ANUAL
VAR. 90/99
TX ANUAL
11,0
63,4
59,3
25,7
26,7
77,9
41,3
23,8
31,3
1,22
7,05
6,59
2,85
2,96
9,74
4,58
2,64
3,48
65,5
90,6
7,3
10,1
20,1
18,4
2,2
2,0
169,3
36,0
26,0
21,2
4,0
2,9
Fonte: WTO. Elaboração: Deser. Obs.: em US$ milhões.
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
REGIÃO
103
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Principais produtos
comercializados
Segundo a FAO, pelo menos 17 produtos ou grupos de produtos destacam-se no
comércio internacional (Tabela 8). O leite é o produto que movimenta a maior quantia:
US$ 25,4 bilhões. O tabaco é o segundo mais importante, movimentando US$ 24 bilhões.
Seis grupos destacam-se por apresentar taxas de crescimento do comércio acima da
média mundial: óleo de palma, carne de frango, arroz, vinho, soja e frutas. Os demais
apresentam taxas inferiores, representando produtos menos dinâmicos.
TABELA 8
Exportações agrícolas mundiais – principais produtos (1990 – 2000) – US$ bilhões
1990
1995
1996
1997
1998
1999(2)
Complexo leite
19,6
Complexo tabaco
18,3
14,1
Frutas (1)
Complexo soja
13,0
Carne suína
11,6
Vinho
8,5
Trigo
17,7
Carne bovina
14,5
Complexo cacau
8,3
Café
7,7
Açúcar
13,6
Milho
9,8
Carne de frango
3,7
Arroz
4,1
Algodão (em fibras)
8,4
Óleo de palma
2,5
Couros
6,7
Outros
144,1
27,8
22,3
20,4
16,1
15,0
9,3
17,4
17,2
12,6
9,2
11,2
9,3
7,3
5,8
10,8
7,1
7,1
216,6
27,6
25,8
21,6
20,5
17,0
11,5
19,8
14,5
13,6
10,5
12,9
12,7
8,8
7,1
10,1
5,7
7,6
218,2
26,4
25,6
21,7
24,1
15,5
12,4
17,7
15,0
12,8
13,1
12,8
10,2
8,1
6,9
9,1
6,6
7,4
210,1
26,1
24,3
21,6
21,1
15,5
13,8
15,2
14,5
13,3
12,0
12,1
9,1
8,2
9,6
7,9
6,4
6,0
201,4
24,8
21,8
21,2
17,9
14,2
14,1
14,4
15,6
12,9
9,7
9,9
8,7
8,1
7,9
5,7
6,0
5,2
199,2
25,4
23,8
21,9
20,4
15,7
15,3
14,6
14,5
13,6
9,6
9,5
9,0
8,2
8,2
7,7
6,8
5,6
179,4
29,6
30,1
55,3
56,9
35,3
80,0
-17,5
0,0
63,9
24,7
-30,1
-8,2
121,6
100,0
-8,3
172,0
-16,4
24,5
3,0
3,0
5,5
5,7
3,5
8,0
-1,8
0,0
6,4
2,5
-3,0
-0,8
12,2
10,0
-0,8
17,2
-1,6
2,4
TOTAL
442,5
465,5
455,5
438,1
417,3
409,2
25,4
2,5
PRODUTOS
104
326,2
2000(3) VAR. 00/90 TX ANUAL
FONTE: FAO <www.fao.org>.
Inclui bananas, maçãs, laranjas, uvas, passas, tangerinas, clementinas, pêras, pêssegos, nectarinas,
morangos, kiwis, grapefruits, melancias, mangas, abacaxis, abacates, cerejas, damascos, limões, limas,
mamões e melões.
(1)
Desempenho do Brasil
A produção agrícola brasileira na década de 90 apresentou um dos seus piores desempenhos
dos últimos tempos. Foram dez anos sem sair da casa das 80 milhões de toneladas de
grãos. Esse desempenho tem a ver com as políticas econômicas adotadas na década de
90, principalmente a abertura econômica e o desmantelamento das políticas públicas
para o setor. Apesar disso, as exportações agrícolas ainda ocupam espaço importante,
representando, atualmente, 29% das exportações totais. Segundo a OMC, a taxa de
crescimento anual das exportações agrícolas do país foi de 7%. Em 2000, as exportações
de produtos agrícolas chegaram a US$ 15 bilhões. O melhor desempenho do Brasil ocorreu
em 1997, quando foram exportados US$ 18 bilhões.
Pelo lado das importações, a década de 90 foi marcada pelo crescimento acelerado,
com taxas anuais de 10%. As importações agrícolas do país saíram de US$ 2,4 bilhões
em 1990 e passaram a US$ 4,6 bilhões em 2000. O pior desempenho ocorreu em 1997,
Ou seja, a década de 90 não permitiu que o Brasil aumentasse sua participação no
comércio internacional de produtos agrícolas. Até o final da década de 80, a participação
brasileira nas exportações mundiais era superior a 4%. Atualmente, essa participação
está em 3,8%. Em 1975, esse número chegou a 7%.
Com relação às importações, o comportamento foi inverso. No início da década de
90, a participação brasileira no total de importações mundiais era de menos de 0,6%.
Atualmente, esse número está em 1,1%.
O perfil de nossas exportações agrícolas, segundo dados da Secex, é predominantemente de produtos primários, sem elaboração. Esse tipo de produto representa 67%
do total de exportações agrícolas. Os produtos semimanufaturados representam 16%,
e os manufaturados, 17%. O perfil das importações é praticamente o mesmo, com o
predomínio de produtos primários.
É importante destacar que, desde 1996, o Brasil vem reduzindo o valor gasto com
importação agrícola. Quatro motivos podem ser apontados: a redução do crescimento
econômico; a diminuição dos preços agrícolas no mercado internacional; a desvalorização
do real a partir de 1999; e a elevação nas tarifas de importação em geral e, especificamente, de alguns produtos, como leite e derivados, vinhos e bebidas, entre outros.
Este motivo merece destaque, na medida em que pequenas alterações tarifárias foram
capazes de reanimar a produção interna. Esse é o caso do leite, que, a partir de 1998,
quando suas tarifas foram alteradas, passou a apresentar crescimento mais acelerado da
produção. Na região Sul, esse processo foi acompanhado do crescimento do número de
estabelecimentos produtores.
Com relação aos principais produtos no mercado internacional, o Brasil participa, de
forma expressiva, nas exportações em 5 dos 17 mais importantes: soja (20%); café (18%); couros
(14%); açúcar (13%); e frango (10%). Existe, ainda, um segundo bloco de produtos em que
o Brasil tem participação marcante, como tabaco, frutas, carne bovina, cacau e algodão.
Pelo lado das importações, o Brasil participa com maior expressão das importações
de trigo (6%), algodão (5%), arroz, milho e leite, estes com menos de 2%.
Entre os mercados mais dinâmicos, o Brasil tem participação no complexo da soja e da
carne de frango. Este tem sido o mercado mais dinâmico da década. A participação brasileira
nas exportações do complexo soja se dá, principalmente, a partir da soja em grão e farelo.
As exportações de óleo bruto e refinado esbarram em tarifas elevadas. Outros produtos
brasileiros de exportação encontram muitas barreiras no mercado internacional. O tabaco
encontra barreiras crescentes no seu principal mercado: o norte-americano. O Brasil praticamente está proibido de exportar cigarros para os EUA. Outras barreiras estão sendo implementadas em relação ao fumo em folhas, dado o lobby dos produtores norte-americanos.
Com relação ao açúcar, este é um dos produtos mais protegidos do planeta, e o Brasil é
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
quando foram importados US$ 7,1 bilhões em produtos agrícolas.
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COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
um dos países mais competitivos, ou seja, o açúcar é um produto de grande potencial,
106
mas as barreiras comerciais não tendem a diminuir em curto prazo. Com relação ao café,
o problema do país passa por acordos preferenciais que os países ricos (Europa principalmente) estabelecem com certos países, em que quotas são distribuídas e as importações não funcionam exclusivamente através do mercado. Já a carne bovina enfrenta
fortes restrições sanitárias nos EUA e na Europa. Agora, quando novos critérios de qualidade passam a ser valorizados, é possível que a carne bovina brasileira ganhe maior
espaço, na medida em que é um tipo de carne mais saudável devido à qualidade da
alimentação animal.
Acordo Agrícola da OMC
O Acordo Agrícola da OMC foi assinado em abril de 1994, encerrando as negociações da
Rodada Uruguai do antigo GATT. Esse acordo marca a entrada do tema agricultura nas
negociações multilaterais de forma mais efetiva. Até então, o tema agricultura não era
objeto de políticas multilaterais de redução de barreiras comerciais e de regulamentação
de políticas internas de apoio e subsídios. Alguns produtos eram objeto de acordos, mas
sem grandes compromissos com a liberalização.
O principal motivo para a não-entrada efetiva do tema agricultura nas negociações
multilaterais era a total falta de interesse de norte-americanos e europeus, que recorriam
a argumentos sociais, econômicos e políticos para justificar suas políticas de apoio e
proteção à produção doméstica.
As negociações agrícolas no âmbito do GATT foram iniciadas em 1982, com a criação
de um comitê sobre o tema. A Rodada Uruguai do GATT foi iniciada oficialmente em 1986,
em Punta del Este. Esse período (1982/86) marcou o auge das políticas de subsídio à agricultura em praticamente todo o mundo. Uma crise de produção se estabeleceu em 1986,
fruto principalmente da superprodução norte-americana e européia, o que reacendeu a
prática de subsídios à exportação, como forma de esses países se livrarem dos elevados
estoques. Ao mesmo tempo, vários países importadores passaram a desenvolver políticas
de auto-suficiência alimentar. Como conseqüência, os preços internacionais dos principais
produtos despencaram.
As negociações do Acordo Agrícola do GATT foram iniciadas com propostas ousadas de redução do apoio interno e dos subsídios, lançadas principalmente pelos norteamericanos, com apoio do nascente Grupo Cairns.2 O Japão, que ainda possui um número
razoável de agricultores, sobretudo produtores de arroz, se opôs, desde o início, ao estabelecimento de acordos no sentido que os norte-americanos estavam propondo. Além do
Japão, alguns países em desenvolvimento, principalmente os importadores de alimentos,
apresentaram preocupações com a possível elevação dos preços no mercado internacional.
2
O Grupo Cairns foi fundado em 1986 na Austrália e é composto por: Austrália, Canadá, Nova Zelândia,
Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Uruguai, Fiji, Indonésia, Malásia, Filipinas, Tailândia e Hungria. Recentemente,
também integraram o grupo a África do Sul, Costa Rica, Venezuela, Paraguai e Guatemala. Mais adiante, esse
grupo será abordado.
Entre idas e vindas, principalmente por parte dos europeus e norte-americanos, o
acordo acabou reduzindo sua abrangência, sendo estabelecido a partir dos interesses
comuns desses dois blocos. O acordo foi assinado por 111 países e entrou em vigor no
1999, o que acabou não ocorrendo até o momento,3 embora negociações continuem
sendo feitas informal e formalmente.
Ao longo da Rodada, as negociações agrícolas se deram em três áreas específicas:
acesso a mercados; programas de apoio interno; e subsídios às exportações. Separadamente,
também foi negociado um acordo sobre medidas sanitárias e fitossanitárias e a Cláusula
de Paz. Os resultados alcançados constam do acordo sobre agricultura da parte integrante
da ata final da Rodada Uruguai e como compromissos consolidados perante a nova OMC.
Apoio à produção doméstica
Na área do apoio interno, as políticas dirigidas ao setor agrícola foram classificadas
de duas formas. Numa das classificações, as políticas financiadas com recursos públicos
orçamentários, que não envolvem transferências dos consumidores, não possuem efeito
de suporte aos preços e seus efeitos sobre o comércio e a produção são nulos ou mínimos.
Essas políticas são excluídas dos compromissos de redução e estão incluídas na chamada
caixa verde. Nessa categoria, estão as políticas de defesa sanitária, informações de
mercado, educação rural, programas de segurança alimentar, programas ambientais, ajustes
estruturais, apoio à renda desvinculada da produção, desenvolvimento regional e todas
as demais especificadas no Anexo II do Acordo Agrícola.
Ao se incluir nesse campo o apoio à renda agrícola desvinculada da produção, foi dada
a oportunidade aos países desenvolvidos de continuarem subsidiando sua agricultura.
Na outra classificação, estão as políticas que geram distorções na produção e no
comércio, sujeitas a compromissos de redução. As medidas sujeitas a compromissos de
redução (sustentação de preços, pagamentos diretos vinculados à produção, subsídios
ao crédito e outras que não se enquadrem nos critérios da caixa verde) passaram a ser
quantificadas em termos de uma Medida Global de Ajuda (MGA), a ser calculada em
valores monetários, produto a produto, sendo agregadas às políticas que não são específicas por produto, com base no período 1986/88, obedecidos determinados critérios
estabelecidos no acordo. As medidas sujeitas a reduções e compromissos de revisão
formam o que os negociadores chamam de caixa amarela.
A MGA total é a soma das medidas de apoio específicas por produto com as medidas
de apoio não-específicas por produto. A MGA deverá ser reduzida 20%, em seis anos,
para os países desenvolvidos e 13%, em 10 anos, para os países em desenvolvimento,
com os percentuais incidindo sobre o total da MGA e não sobre o apoio específico ao
produto, o que possibilita a transferência de subsídios entre produtos, mesmo na redução
acordada da MGA, para o total do setor.
3
Adiante, esse assunto voltará a ser discutido com mais profundidade.
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
início de 1995. O acordo previa também a realização de sua revisão ao final do ano
107
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
O Acordo Agrícola da OMC estabeleceu, ainda, mais duas caixas (ou compartimentos):
108
a vermelha, na qual se enquadram as políticas proibidas; e a azul, uma exceção, na qual
várias políticas vinculadas a controles de produção não são objeto de reduções e compromissos,
mas estão sob observação.
O Artigo 6 da parte IV do Acordo Agrícola, a chamada cláusula de minimis, estabelece
que estão desobrigados de compromissos de redução os países membros com MGA inferior
a 5% do valor total da produção (para os países desenvolvidos) e a 10% (para os países
em desenvolvimento).
Acesso a mercados
Na área de acesso a mercados, o documento final estabelece os seguintes compromissos: todas as medidas não-tarifárias de comércio de produtos agrícolas serão objetos de
um processo de tarificação, incluindo as medidas contempladas no Artigo XI: 2c (restrições
quantitativas na importação de produtos agrícolas) do GATT, que irão estimar a proteção
equivalente em termos de tarifas ad valorem, ou específicas das medidas não-tarifárias
adotadas. Em resumo, todas as medidas não-tarifárias serão valoradas e acrescidas às
alíquotas de importação.
Nas medidas não-tarifárias, estão incluídas as restrições quantitativas a importações,
direitos niveladores, preços mínimos de importação, licenças de importação arbitrárias,
medidas de comércio de empresas estatais, restrições voluntárias às exportações e outras
medidas não-tarifárias vinculadas aos problemas de equilíbrio da balança de pagamentos.
O cálculo para tarificação deverá ser feito utilizando-se a diferença existente entre os preços
internos e os internacionais do produto em questão e o período-base deve ser 1986/88.
Todos os países se comprometem a consolidar 100% das tarifas de produtos agrícolas,
inclusive as resultantes do processo de tarificação (para os produtos industriais, esse
percentual cai para 83%) e a promover durante seis anos, a partir de 1995, a redução de,
no mínimo, 15% por linha tarifária e de 33% na média do conjunto tarifário (10% e 24%,
respectivamente, para os países em desenvolvimento durante o período de 10 anos).
Todos os percentuais de redução tarifária incidem sobre a média aritmética simples
das tarifas e não sobre uma média ponderada pelo volume de importações. Esse fato,
aliado ao alto patamar das tarifas do período-base 1986/88, quando os preços agrícolas
internacionais estavam muito baixos, resultou numa tarificação com uma base de alíquotas
elevadas, tornando pouco efetiva essa redução tarifária para o acesso aos mercados dos
países desenvolvidos pelos países em desenvolvimento. Prevaleceu a regra do “mudar
para manter” a proteção.
Caso as tarifas resultantes do processo de tarificação tornem as importações
proibitivas, o país deverá se comprometer a manter o acesso corrente, viabilizando, no
mínimo, a média das importações do período 1986/88, ou, então, o acesso mínimo de
3% do consumo interno, devendo atingir 5% no final da implementação da Rodada.
Como o acesso pode ser cumprido por grupo de produtos (por exemplo, grupo de
cereais) ou por produtos individuais que componham esse grupo, existe liberdade para
Exportações subsidiadas
Na área de negociações sobre redução dos subsídios às exportações agrícolas, os
países se comprometeram a reduzir em 36% o valor dos subsídios e em 21% a quantidade
do produto exportado com subsídio. O período-base para o cálculo é 1986/90 ou 1991/92.
A redução não será obrigatoriamente linear.
Ainda acerca dos subsídios – tanto os que se dirigem às exportações quanto os que
se dirigem aos programas de ajuda interna, incluindo os agora previstos na caixa verde –,
eles estão sob o amparo da Cláusula de Paz. Válida por nove anos, essa cláusula será
negociada no último ano de vigência do acordo e prevê um abrandamento na aplicação
dos direitos compensatórios previstos no acordo.
Medidas sanitárias e fitossanitárias
Esse acordo foi estabelecido por fora do Acordo Agrícola e facilita a distinção entre
temas relacionados à saúde, segurança e proteção disfarçada. O acordo não estabelece
metas quantitativas e nem procedimentos e métodos específicos, delegando aos países o
direito de estabelecer os critérios que julguem necessários para proteger a vida, a saúde
dos seres humanos, plantas e animais.
Cláusula de Paz
Salvo no caso de não-cumprimento das disposições do Acordo Agrícola, as partes
contratantes não poderão acionar o GATT para alegar direitos comerciais contrariados
pelos efeitos das políticas agrícolas.
Quadro sintético do acordo
PAÍSES DESENVOLVIDOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO
6 ANOS: 1995–2000
10ANOS:1995 –2004
Redução da média geral
para todos os produtos
agropecuários
–36%
–24%
Redução mínima
por produto
–15%
–10%
AJUDA INTERNA Reduções da MGA
total por setor
–20%
–13%
EXPORTAÇÕES
Valor dos subsídios
(desembolsos)
–36%
–24%
Quantidades de subsídios
–21%
–14%
TARIFAS
;
Nota: os países menos adiantados não têm de assumir compromissos de reduzir as tarifas nem os subsídios.
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
que um país libere seu mercado de acordo com seus interesses internos.
109
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Estágio atual das negociações
110
O último informe das negociações agrícolas no âmbito da OMC foi divulgado em maio
de 2001. Ainda em 2001, ocorrerão mais duas reuniões (setembro e dezembro). Para 2002,
já estão programadas outras três reuniões.
Segundo esse informe, 121 países já apresentaram propostas, sendo que 22 deles
apresentaram propostas globais para as negociações. Os demais apresentaram propostas
para os mais diferentes temas.
Estão em discussão no Comitê de Agricultura da OMC os seguintes temas: ajuda
interna; acesso a mercados; concorrência das exportações; contingenciamento tarifário;
tratamento especial e diferenciado; impostos e restrições às exportações; países em
desenvolvimento; ajuda alimentar; questões não-relacionadas ao comércio; qualidade dos
alimentos; países em desenvolvimento importadores de alimentos; entre vários outros.
O atual estágio das negociações não permite a observação de possíveis consensos
entre os países. As propostas são bastante contraditórias e, muitas vezes, conflitantes.
As negociações ocorrem, informal e formalmente, a partir de países individuais e de
grupos de países, que apresentam suas propostas em bloco ou individualmente, conforme
as circunstâncias. Vários países fazem parte de diferentes grupos, dependendo do interesse
que os une. O Brasil, por exemplo, negocia a partir do Mercosul e do Grupo Cairns, além
de fechar com outros grupos e países conforme o interesse em jogo.
Os principais grupos ou países negociadores são:
•
União Européia;
•
Estados Unidos;
•
Japão;
•
Grupo Cairns (14 países, entre os quais Brasil, Austrália, África do Sul, Nova Zelândia,
Indonésia) – caracterizado pela defesa dos interesses de exportadores agrícolas;
•
Grupo Africano (41 países, entre eles África do Sul, Namíbia, Nigéria, Egito,
Moçambique) – defende os interesses africanos, com discurso predominante na defesa
dos países em desenvolvimento e dos importadores de alimentos;
•
Mercosul e Mercosul ampliado – em geral fecha com o Grupo Cairns;
•
Asean (sete países, entre eles, Indonésia, Malásia, Cingapura e Tailândia) – defende
interesses de economias dinâmicas, de rápido crescimento econômico e com interesses
agrícolas relacionados tanto à exportação como à importação;
•
Coricon (formado basicamente pelos países da América Central e Caribe) – pequenos
países em desenvolvimento e, em alguns casos, importadores líquidos de produtos
agrícolas;
•
países em desenvolvimento (tem, entre seus membros, Cuba, Haiti, Paquistão e
Índia) – reforça o discurso da necessidade de tratamento diferenciado para os países
em desenvolvimento. O Brasil já foi mais articulado nesse grupo;
•
pequenos países insulares em desenvolvimento (Cuba, Jamaica etc.).
Como foi visto, existe um mandato oriundo do próprio Acordo Agrícola no sentido
de sua revisão e renegociação.
Desde o final de 1999, já foram realizadas 7 reuniões, nas quais foram apresentadas
A seguir, serão apresentados os objetivos gerais, as propostas e posicionamentos
dos principais países envolvidos nas negociações.
Principais atores nas negociações
agrícolas da OMC
Estados Unidos
Ao lado da UE e do Japão, os EUA são um dos países com a maior quantidade de
recursos aplicados na agricultura. Na década de 80, antes do Acordo Agrícola, os norteamericanos já gastavam mais de US$ 50 bilhões com políticas de apoio à agricultura.
Em 2000, quando essa quantidade deveria ter sido reduzida por conta dos compromissos
com a redução de gastos, os norte-americanos gastaram US$ 90 bilhões. Os principais
instrumentos da política agrícola nos EUA são os pagamentos diretos e os créditos à
exportação, mas os norte-americanos se utilizam também de vários outros instrumentos,
como a sustentação de preços.
Os norte-americanos contam com um grande aparato institucional e técnico voltado
exclusivamente para as negociações do tema agricultura. Existe um representante comercial
do Estado, um comitê no Congresso, além do envolvimento direto do Departamento de
Estado para a Agricultura (USDA). Há um processo de envolvimento de todos os órgãos
governamentais relacionados a essa questão. Além disso, reuniões com setores privados
e organizações da sociedade civil estão sendo realizadas com o objetivo de fazer consultas
e construir propostas. Cabe destacar o grande envolvimento e interesse do Congresso
norte-americano em assuntos relacionados à agricultura, biotecnologia etc., além dos
fortes lobbies de grupos privados. Existem leis em discussão no Congresso com o objetivo
de proibir que o Estado norte-americano negocie acordos sobre determinados produtos.
Existe também uma pressão dos estados para que seja criado o cargo de negociador
agrícola dos EUA.
Em maio de 2000, uma declaração presidencial destacava: “a agricultura é um elemento
fundamental para a economia americana [...,] devem ser buscadas nas negociações a
diminuição de tarifas, subsídios e outras distorções que limitam a produtividade agrícola
e as exportações americanas [...e] devem ser estabelecidas regras que fomentem o pleno
desenvolvimento da biotecnologia”.
Os norte-americanos prevêem também que dificilmente não prevalecerão nas negociações os interesses dos países desenvolvidos. Enquanto isso, prometem combater fogo
com fogo, ou seja, subsídios com subsídios.
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
45 propostas, envolvendo 121 países, ou 81% dos membros da OMC.
111
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Cabe destacar ainda, que a sociedade norte-americana não é homogênea, coexistindo
112
grupos organizados e com interesses bastante distintos: ambientalistas e defensores dos
direitos do consumidor, de um lado; representantes de grandes grupos privados, de outro.
A atuação dos norte-americanos em relação à agricultura já foi marcada pela
influência política e pela defesa de interesses estratégicos. Em matéria publicada na
Gazeta Mercantil,4 Celso Lafer, então ministro de Estado das Relações Exteriores, descrevia:
“[...] Em diversas ocasiões nos anos 70 os Estados Unidos buscaram utilizar sua posição de
preeminência como produtor e exportador de grãos para fins políticos. A União Soviética
foi objeto de vários embargos – trigo em 1972, soja em 1973, trigo novamente após a
invasão do Afeganistão em 1979. Em 1974, quando Bangladesh sofreu inundações que
destruíram sua produção agrícola, os envios de alimentos sob a PL 480 foram retardados
em vários meses, enquanto várias agências discutiam se as vendas de juta a Cuba no ano
anterior não desqualificavam Bangladesh como receptor de ajuda alimentar. Quando os
alimentos chegaram, a crise havia sido superada. Naquele mesmo ano, um relatório da
CIA sugeria a utilização da posição dos EUA como exportador de cereais para recuperar a
posição de primazia na cena internacional que havia ocupado imediatamente após a
II Guerra Mundial. Cunhou-se então a expressão ‘arma alimentar’, ameaça utilizada
pelo próprio Presidente Ford, ainda que na negativa, em discurso na ONU em 1974,
quando afirmou que ‘não tem sido nossa política utilizar os alimentos como arma política,
apesar do embargo do petróleo e das recentes decisões sobre o preço e sobre a produção
de petróleo’ [...]”.
Objetivos gerais
Em termos de objetivos mais gerais, os norte-americanos pretendem:5
•
•
obter reduções tarifárias para seus produtos de exportação;
recusar a redução de tarifas, quotas e outras barreiras para produtos sensíveis, como
açúcar, tabaco e suco de laranja;
•
lutar contra barreiras aos produtos obtidos via biotecnologia;
•
ter a Ásia como o espaço geográfico, na OMC, de maior interesse em relação a
abertura de novos mercados.
•
conceder o mínimo de benefícios multilaterais em relação ao espaço da Alca, preferindo
negociar esses benefícios apenas no interior do bloco.
Com relação às negociações oficiais, os norte-americanos já apresentaram propostas
de caráter global, sobre ajuda interna e acesso a mercados. A seguir, o resumo das
principais propostas.
4
LAFER, Celso. Concentração para a Rodada do Milênio. Gazeta Mercantil, 1º jul., 1999.
5
Conclusões baseadas em estudo do SELA: “Objetivos de los Estados Unidos en las negociaciones sobre
”, Junho 1998.
comercio agrícola en la OMC”,
Proposta global
•
Avançar no processo de liberalização e redução de tarifas a partir do atual acordo,
sem prejudicar a capacidade de atuação dos governos, desde que estes não distorçam
•
Diminuir as resistências à redução dos gastos com subsídios que distorcem o comércio.
•
Diminuir as resistências ao desenvolvimento pleno da biotecnologia.
•
Discursar na defesa dos países em desenvolvimento e menos adiantados, que são os
maiores perdedores, segundo os norte-americanos, na guerra de subsídios.
Temas específicos
Acesso a mercados
• Redução de barreiras aplicadas às exportações americanas.
• Maior interesse em abrir mercados na Ásia, que é bastante fechada em termos de
agricultura. Os asiáticos taxam suas importações em 5% a 50%, enquanto que a
América Latina taxa em 5% a 20%, segundo o informe americano.
• Os americanos não pretendem abrir muito mais o mercado latino-americano na
OMC, preferindo fazer isso na Alca, na qual os benefícios da abertura seriam
maiores para eles próprios.
Subsídios à exportação
• Os EUA dizem que gastaram, com pagamentos diretos e subsídios, US$ 5,4 bilhões,
enquanto a UE gastou US$ 46,8 bilhões. Para os norte-americanos, essa situação
não é aceitável, prometendo, caso não sejam alteradas essas práticas, combater
fogo com fogo. O que eles não divulgaram no documento é quanto gastaram
com subsídios aos créditos de exportação.
• Propõe indenizar exportadores norte-americanos por vendas perdidas em conseqüência de barreiras artificiais, propondo, inclusive, a cobertura de risco às
exportações.
Segurança alimentar e barreiras ao comércio
• Barreiras sanitárias e fitossanitárias
- Preocupação com barreiras na América Latina e em outros países
- Contraditoriamente, elas têm preocupação em reforçar “segurança” sanitária
dentro dos EUA, propondo rótulos especiais para produtos importados.
- Principais produtos americanos com barreiras às exportações em terceiros mercados:
suínos, trigo, frutas e gado, batatas, cereais, alimentos processados e vinhos.
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
o comércio.
113
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Biotecnologia
114
• Permitir a continuidade dos avanços e combater as possíveis exigências de
especificação em rotulagem vinculadas a produtos derivados da biotecnologia,
especialmente os OGMs (organismos geneticamente modificados).
• Preocupação com barreiras a esse tipo de tecnologia, na qual os norte-americanos
são líderes.
• Preocupação com regras de patenteamento e proteção à propriedade intelectual;
• Preocupação com as possíveis perdas de mercado para os produtores norteamericanos que utilizam biotecnologias.
• Contraditoriamente, o Congresso dos EUA ainda não aprovou a UPOV 91, que
regulamenta patentes em nível mundial.
• Os EUA também querem maior rigor nas disciplinas que regulamentam patentes
em países em desenvolvimento.
Tratamento especial e diferenciado
• Os EUA não querem perder esse mecanismo que permite a concessão de privilégios a parceiros individuais, com os quais os americanos mantêm relações
especiais, colocando, assim, esses países em situação de certa dependência.
União Européia
A UE conta com, aproximadamente, 800 mil estabelecimentos agropecuários, que geram
uma produção de quase 200 milhões de toneladas, apenas dos principais produtos
(leite, carnes e grãos).
Além disso, a UE discute a agricultura como sendo uma atividade fundamental
para o meio rural, mas não a única.
O que os europeus consideram rural ocupa 80% do território e abriga 25% da
população.
Os problemas do meio rural, destacados na introdução de seu projeto para o rural,
são o esvaziamento populacional, envelhecimento da população e a situação de fragilidade de seus ecossistemas.
Na década de 80, antes do Acordo Agrícola, a UE gastava com políticas de apoio
à agricultura algo em torno de US$ 35 bilhões. Em 2000, esses gastos chegaram a
US$ 106 bilhões, de acordo com a OCDE. Segundo dados da OMC, a UE gastou US$ 116
bilhões em políticas de ajuda interna em 1996 (último dado disponível). Os setores mais
protegidos da agricultura européia são os cereais, açúcar, gado e leite. Alguns países, como
a França, concorrem diretamente com os americanos em vários produtos, como os cereais.
A política agrícola européia é uma das principais responsáveis pela elevação da
produção agrícola mundial. A produção do bloco cresceu, durante a década de 80 e parte
da década de 90, bem acima do consumo, gerando excedentes que levaram políticas de
produtos agrícolas.
Outra questão importante que merece destaque e que terá grande influência nas
posições sobre agricultura é a relação do bloco com o Leste Europeu, onde um grande
número de países negocia a integração à UE. A maioria desses países tem na agricultura
uma das atividades mais importantes e com grande fragilidade. Documentos da UE apontam
sua preocupação em integrar esses países e a necessidade de estabelecer relações com
outros países que não prejudiquem a agricultura desses países.
É na UE que as organizações sociais (federações e sindicatos), ONGs, ambientalistas
etc. conseguem influenciar mais o posicionamento oficial dos países e do bloco como um
todo. São interesses distintos que aparecem nas negociações, como dos agricultores,
ambientalistas e consumidores. Nesse continente, também se percebe maior articulação
entre esses diferentes grupos de interesse e os negociadores oficiais.
A UE apresentou propostas para quase todos os temas discutidos na OMC relacionados
à agricultura. O bloco já apresentou uma proposta global para as negociações, para acesso
a mercado, ajuda interna, concorrência das exportações e preocupações não-comerciais.
Proposta global
Os objetivos gerais da UE constam na proposta global apresentada na OMC e são
resumidos a seguir:
•
reduzir ajuda interna e proteção à agricultura;
•
dispensar políticas de tratamento diferenciado aos países em desenvolvimento;
•
propõe renegociar o tema agricultura, desde que outros temas entrem nas negociações. A justificativa é que a UE só tem a oferecer nessa questão tendo pouco
espaço para barganhas;
•
negociar propostas que tenham apoio social e que levem em conta o caráter
multifuncional da agricultura, considerando os seguintes aspectos: proteção ao meio
ambiente, viabilidade das comunidades rurais e qualidade dos alimentos;
•
as negociações agrícolas devem levar em consideração a transição que vem ocorrendo
nas economias ex-socialistas. É claro o interesse em manter certo nível de estabilidade
para proteger o Leste Europeu. Vários países dessa região estão em negociação para
a entrada no bloco. Nesse sentido, a UE informa que seu posicionamento levará em
conta essa situação e que a comunidade internacional deve entender que a entrada
desses países no bloco vai favorecer a todos.
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
subsídios à exportação. A UE é o maior exportador e o maior importador mundial de
115
Temas específicos
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Acesso a mercados
• Propõe que as atuais metodologias de redução de tarifas vigentes no Acordo
Agrícola da OMC devam ser mantidas, sendo estabelecidas novas metas de redução.
Ou seja, os europeus pretendem que as reduções tarifárias sejam feitas a partir da
média geral das tarifas e da redução mínima de cada produtos ou linha de produtos.
• Propõe que alguns novos regulamentos sejam estabelecidos com relação às
quotas tarifárias.6
• A UE defende que sejam estabelecidos regulamentos que garantam maior proteção
aos processos de certificação de origem e de valorização de processos produtivos
que levam em consideração aspectos culturais e tradicionais.
• O bloco também propõe que sejam estabelecidos novos critérios de qualidade,
vinculados ao modo de produção, aos insumos utilizados e aos cuidados com o
meio ambiente e com os animais.
• Defende a continuidade da Cláusula Especial de Salvaguardas.7
116
Concorrência das exportações
• A UE reconhece o problema e se propõe a discuti-lo. Contudo, reclama que,
atualmente, só os subsídios à exportação são objeto de regulamentação, devendo-se
incluir a regulamentação dos créditos à exportação, bastante utilizados pelos EUA.
• Propõe, de forma superficial, revisar as políticas de ajuda alimentar, criticando a
lógica de colocação de excedentes e os créditos para compra de alimentos vinculados à compra do país credor. Além disso, aponta que poderiam ser feitos acordos
no sentido de priorizar políticas de ajuda alimentar em que os países em desenvolvimento fossem prioritariamente os fornecedores dos alimentos.
• Propõe também maior disciplina à atuação das empresas de comercialização estatal.
Ajuda interna
Esse é um dos temas em que a UE mais sofre pressões. A UE anuncia que pretende
abandonar a sustentação de preços, principalmente para produtos de exportação, e adotar mecanismos de ajuda direta vinculada à multifuncionalidade. A seguir, as principais
propostas para essa questão:
• defesa da manutenção das atuais caixas verde e azul, com algumas reformas;
6
As quotas são estabelecidas com o objetivo de garantir um acesso mínimo ao mercado receptor. A partir de uma
determinada quota, as tarifas são elevadas. Esse tipo de política também é conhecido como contingenciamento
tarifário.
7
Possibilidade que os países têm de estabelecer restrições à entrada de produtos importados sem prova de dano ao
comércio interno.
• sugestão para que se vinculem os gastos da caixa verde a metas sociais, ambientais,
de renda e combate à pobreza;
• defesa da manutenção da caixa amarela, por entender que é um instrumento que
Questões não-comerciais
A UE tem especial atenção nessa questão e declara que, se os demais membros
querem apoio social aos acordos da OMC sobre agricultura, devem entender que a
agricultura, além de produzir alimentos, deve ser entendida como produtora de bens
públicos. Apresenta as seguintes propostas:
•
•
reconhecer o papel multifuncional da agricultura;
reconhecer a qualidade dos alimentos, chamando atenção para o fato de que a
OMC deixa dúvidas em relação à preocupação com essa questão;
•
quer que a OMC dedique mais atenção à regulamentação de procedimentos que
garantam maior quantidade de informação aos consumidores;
•
propõe que a OMC se preocupe também com o bem-estar dos animais, levantado a
possibilidade de que seja permitido o pagamento aos agricultores de diferenciais
para aqueles que cuidarem melhor dos animais.
Países em desenvolvimento
A UE se coloca como o principal comprador de produtos agrícolas de países em desenvolvimento e reconhece que o faz em grande medida por meio de acordos preferenciais.
Nesse sentido, a UE propõe:
•
a manutenção de políticas diferenciadas para os países em desenvolvimento, incentivando outros países a fazerem o mesmo;
•
o apoio a políticas de desenvolvimento e de aumento da qualidade dos alimentos;
•
a oposição à concessão de créditos para compra de alimentos pelos pobres;
•
o estabelecimento de políticas de “ajuda” internacional em assistência técnica, mas
não trata do desenvolvimento de pesquisas tecnológicas para a produção adaptada
às condições dos países em desenvolvimento;
•
a defesa pela manutenção da Cláusula de Paz.
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
serve para a redução de riscos para as exportações.
117
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Japão
118
O Japão é um importante negociador internacional, principalmente pelo fato de ser o maior
importador líquido de produtos agrícolas. Ou seja, os japoneses não se destacam no cenário
internacional participando das exportações. Sua agricultura é voltada, principalmente,
para o mercado interno, contando com grande apoio público e barreiras protecionistas.
As importações são complementares ao consumo interno e chegaram a US$ 12 bilhões
em 1999.
Os japoneses também sofrem forte pressão das organizações sociais e de ONGs.
Segundo o governo, estão sendo realizadas consultas junto a esses movimentos, especialmente entre os agricultores, consumidores e indústrias, que já levaram o país a apresentar
uma proposta global para as negociações.
Proposta global
A proposta global japonesa trata de questões básicas e princípios, acesso a mercados,
ajuda interna, normas para exportações, comércio de empresas estatais, países em
desenvolvimento e preocupações com os consumidores e sociedade civil.
O princípio fundamental da proposta japonesa é o da coexistência de diversos tipos de
agricultura, o que deve, segundo a proposta, ser refletido nas negociações. Ou seja, para
os japoneses, as negociações internacionais não podem deixar de levar em consideração
os diferentes modelos e estágios da produção agrícola dos países membros da OMC.
Os japoneses avaliam que o Acordo Agrícola resultante da Rodada Uruguai levou à
superprodução nos países desenvolvidos e à escassez de alimentos entre os países em
desenvolvimento, além de não conseguir resolver os problemas relacionados à instabilidade no mercado internacional. Para eles, o acordo também não dá conta de regular
todos os aspectos de relevância para o tema, como a questão dos transgênicos, que,
segundo os japoneses, não conta com normas de regulação satisfatórias.
Princípios da proposta global
•
Adoção do conceito de multifuncionalidade como um dos princípios norteadores
das negociações agrícolas.
•
Defende que os países têm o direito de constituir políticas de segurança alimentar.
•
Necessidade de corrigir as distorções causadas pelas políticas de exportação.
•
Defende a necessidade de atenção especial aos países em desenvolvimento.
•
Considera fundamental incorporar nas negociações as preocupações dos consumidores e da sociedade civil.
Objetivos
•
As próximas rodadas de negociações não podem beneficiar exclusivamente um
pequeno grupo de países exportadores competitivos em detrimento de outros interesses
•
Incorporar o conceito de multifuncionalidade e de sustentabilidade na agricultura.
•
Garantir um sistema que permita maior estabilidade na oferta agrícola.
•
Incorporar preocupações com a instabilidade climática, que poderá provocar grandes
alterações na produção.
Diante desses objetivos, a proposta global japonesa trabalha a idéia de que, para
garantir essas diferentes funções da agricultura e regular melhor o mercado agrícola
(maior estabilidade), é necessário que o Estado intervenha, não sendo o mercado capaz
de responder a todos esses desafios.
Grupo Africano
Esse grupo é formado por 41 países, com grande heterogeneidade de interesses e situações,
coexistindo países industrializados (como a África do Sul) e países exportadores agrícolas
com outros pequenos países importadores, dependentes de políticas de ajuda alimentar.
Para os países do Grupo Africano, a agricultura é um dos temas mais importantes.
O setor emprega dois terços da força de trabalho, representa um terço do PIB da região
e responde por 40% das exportações. Nesse sentido, o grupo constata que o crescimento
econômico da região ainda continuará dependendo, em grande medida, da agricultura.
A participação da região nas exportações e importações mundiais vem diminuindo desde
a década de 80. A produção agrícola está relativamente estagnada há quase 20 anos.
Segundo documento do grupo, esses são os principais problemas da agricultura
na região:
•
baixa produtividade e falta de sinergia entre as políticas;
•
ciclos de baixo crescimento e pobreza, com falta de alimentos;
•
proteção nos países ricos;
•
concorrência nos mercados locais de produtos subsidiados;
•
falta de estímulo à produção local devido às importações subsidiadas ou às políticas
de ajuda alimentar;
•
promoção da abertura econômica sem contrapartidas;
•
falta de recursos para investir no setor.
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
relevantes de um grande número de países.
119
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Proposta global
120
O Grupo Africano apresentou uma proposta global para as negociações, propondo um
conjunto de princípios e objetivos, que, segundo o grupo, deveria nortear as negociações.
Princípios
•
As negociações não devem ser balizadas apenas em aspectos comerciais.
•
Os países em desenvolvimento devem ter tratamento especial e diferenciado.
•
Aspectos como segurança alimentar e desenvolvimento sustentável devem ser
garantidos nas negociações.
•
A agricultura tem um papel importante na redução da pobreza e o acordo deve
refletir essa função.
•
O tema acesso a mercado é de fundamental importância para um mercado internacional mais equilibrado.
•
O acordo deve permitir a igualdade de oportunidades no mercado internacional.
•
Os países importadores líquidos de alimentos devem ter políticas de transição
para um mercado mais justo e menos subsidiado.
Objetivos
•
Redução de tarifas para produtos processados.
•
Créditos especiais para a região voltar a investir na agricultura.
•
Acesso preferencial dos países em desenvolvimento aos mercados dos países desenvolvidos.
•
Facilitação das exportações em pequena escala.
•
Proteção aos produtos de maior necessidade.
•
Revisão das políticas de salvaguarda especial.
•
Revisão das políticas de subsídios e créditos à exportação.
•
Redução dos gastos com políticas de apoio interno que distorcem o comércio e
facilitação da adoção de políticas de apoio interno para os países em desenvolvimento.
•
Revisão da caixa verde.
•
Regulamentação das políticas de ajuda alimentar de forma que elas não prejudiquem a produção local.
Índia
A Índia é o segundo país mais populoso do mundo: 1 bilhão de pessoas. A produção de
carnes, leite e grãos foi de 140 milhões de toneladas em 2000, segundo o USDA, mas
número. Sua participação no mercado agrícola internacional não é expressiva, com
importações de pouco mais de US$ 800 milhões e exportações de US$ 1,3 bilhão. Para os
indianos, a década de 90 significou maior abertura externa, embora em ritmo muito
inferior ao de outros países, como o Brasil e a Argentina.
A Índia também conta com uma sociedade civil ativa, que desenvolve diferentes
experiências organizativas e que participa dos espaços globais de articulação. Apesar disso,
o Estado indiano declarou, em novembro de 1999, que ONGs e movimentos devem se
relacionar internamente em seus países, não devendo ter espaço oficial nas negociações
internacionais da OMC. A Índia declarou também que é contra a vinculação de metas
sociais, ambientais e trabalhistas na OMC. Segundo a declaração do país, já existem
espaços e instituições internacionais responsáveis por essas questões.
Um dos temas de maior interesse da economia indiana nas negociações internacionais
é questão dos têxteis, tema dos mais difíceis nas negociações.
A Índia ainda é um país cuja maioria da população vive no meio rural, a maior parte
dedicando-se à atividade agrícola, principalmente para própria subsistência. A Índia apresenta-se como uma grande economia rural e, por isso, vai participar das negociações agrícolas.
Para os indianos, a agricultura é um modo de vida que deve ser respeitado e mantido.
Além disso, a agricultura tem um papel fundamental na redução da pobreza. Nesse sentido,
as grandes economias agrícolas devem ter flexibilidade para desenvolver suas políticas
para a agricultura. O Acordo Agrícola, na visão dos indianos, não trouxe os benefícios
esperados. O tratamento especial e diferenciado para os países em desenvolvimento
não foi aplicado na prática. A metodologia das caixas, principalmente a verde, legitima
as políticas dos países desenvolvidos, enquanto que a maioria dos países em desenvolvimento não as utiliza.
Os indianos declararam que as negociações agrícolas não devem partir do princípio
da reciprocidade, como querem alguns países e blocos. As negociações agrícolas devem
ter como objetivo principal a redução dos desequilíbrios vigentes no comércio agrícola
internacional.
Com relação à multifuncionalidade, a Índia considera a questão importante, mas
entende que ela não pode ser utilizada para criar novas formas de os países ricos continuarem praticando políticas de proteção.
O Acordo Agrícola deve incorporar a concepção de que a agricultura é a questãochave no combate à pobreza mundial e a manutenção do emprego nos países em
desenvolvimento, já que não existem outras alternativas de trabalho para essa população.
Além disso, dizem os indianos, devem ser tomados cuidados especiais em relação ao
preço dos alimentos, já que para boa parte da população dos países em desenvolvimento
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
existem vários outros produtos que não entram nessas contas e que elevam bastante esse
121
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
a comida tem grande peso no orçamento. Por fim, a agricultura tem um papel fundamental
no desenvolvimento e na sustentabilidade das economias dos países em desenvolvimento.
Outro tema importante que os indianos tratam é a questão da propriedade intelectual.
Segundo a declaração indiana, o acordo sobre patentes e propriedade intelectual deu
direitos excessivos aos donos de patentes e poucos direitos aos verdadeiros donos dos
recursos biológicos e dos conhecimentos tradicionais.
Na visão do governo indiano, poucos países desenvolvidos reconhecem essas questões,
o que para eles é um mau sinal para as negociações futuras.
Proposta global
Objetivos e propostas iniciais da Índia nas negociações agrícolas:
•
eliminar subsídios à exportação e outras políticas que distorcem o comércio, praticadas
pelos países desenvolvidos;
•
garantir flexibilidade para a implementação de políticas agrícolas e alimentares
para as grandes economias rurais e países em desenvolvimento, principalmente
em relação à proteção da produção nacional e a políticas de segurança alimentar
122
e emprego;
•
garantia da segurança alimentar deve ser objetivo fundamental nas negociações,
principalmente para os países em desenvolvimento;
•
não aceitará acordos que pretendam regulamentar internacionalmente investimentos;
•
não aceitará vincular comércio agrícola ao tema meio ambiente na OMC;
•
redução de barreiras tarifárias e não-tarifárias nos países desenvolvidos;
•
qualquer redução tarifária nos países em desenvolvimento só deve ocorrer se
políticas de subsídio à exportação e de apoio que distorcem o comércio forem
realmente reduzidas;
•
revisão das tarifas consolidadas pelos países em desenvolvimento de produtos
sensíveis e que foram estabelecidas em níveis baixos nas negociações anteriores;
•
revisão da caixa verde, incorporando novas políticas para países em desenvolvimento;
•
isentar dos cálculos da MGA os gastos com a recuperação da renda, combate à
pobreza e desenvolvimento rural pelos países em desenvolvimento;
•
os países em desenvolvimento deveriam ser isentos de compromissos de acesso mínimo;
•
permitir mecanismos de proteção contra oscilações nos preços e grandes flutuações
nas importações pelos países em desenvolvimento;
•
redução dos níveis tarifários em 50%, com base nas tarifas de 2001 pelos países desenvolvidos, para ser implementada ainda até final de 2001;
•
redução da escalada tarifária, mecanismo pelo qual as tarifas são elevadas a níveis
proibitivos depois que excedem determinadas quotas;
•
abolição da Cláusula de Paz para os países desenvolvidos e prazo de pelo menos dez
•
redução de 50% nos gastos com políticas de apoio interno ainda em 2001 por parte
dos países desenvolvidos, como um sinal de boa vontade nas negociações;
•
revisão da metodologia de cálculo da MGA que leve em consideração uma cesta de
moedas e a inflação dos países membros;
•
abolição de todos os subsídios à exportação num prazo de dois anos depois de
estabelecido o acordo. Os países desenvolvidos deveriam reduzir em 50% seus
subsídios à exportação ainda em 2001 como um sinal de boa vontade nas negociações;
•
as políticas de crédito e seguros à exportação deveriam ser disciplinadas da mesma
forma que os subsídios à exportação.
Grupo Cairns
O Grupo Cairns foi fundado em 1986 por conta das negociações da Rodada Uruguai do
GATT e é formado atualmente por 18 países: Austrália, Canadá, Nova Zelândia, Argentina,
Brasil, Chile, Colômbia, Uruguai, Fiji, Indonésia, Malásia, Filipinas, Tailândia e Hungria; os
mais recentes são Guatemala, Costa Rica, Bolívia e Paraguai.
É um grupo formado quase que exclusivamente para defender interesses relacionados
à exportação agrícola em contraposição aos grupos liderados pela UE, EUA e Japão.
No grupo, coexistem países desenvolvidos e em desenvolvimento, assim como países
com sistemas agrícolas “modernos” e menos adiantados. Os interesses nem sempre são
os mesmos, sendo mais difícil a apresentação de propostas mais abrangentes.
O Grupo Cairns respondeu por 22% das exportações agrícolas totais em 1999.
Essa participação é praticamente a mesma de 1990, quando participou com 21%.
Pelo lado das importações, o grupo representava apenas 4% em 1990, passando a 6%
em 1999. Os principais líderes são o Canadá, Brasil e Austrália, que, juntos, representam
mais de 50% do total das exportações do grupo.
O Grupo Cairns se apresenta como um dos mais interessados na liberalização do
comércio agrícola e, nesse sentido, é um dos mais frustrados com os desdobramentos do
atual acordo.
O grupo é um dos principais espaços de atuação do governo brasileiro nas negociações
agrícolas. É principalmente por esse grupo que o país defende suas posições nas negociações.
Uma das principais divergências do grupo com os países desenvolvidos, especialmente os representados pela UE, é a questão da multifuncionalidade, tida pelo grupo
como mais uma forma de manutenção dos elevados gastos com agricultura.
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
anos para os países em desenvolvimento continuarem utilizando esse instrumento;
123
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
As diferenças dentro do grupo não permitiram a apresentação de uma proposta
global. Recentemente, o Canadá apresentou isoladamente sua proposta de acesso a
mercado, não compartilhando com a íntegra da proposta do Grupo Cairns. Este, por sua
vez, apresentou, até maio de 2001, propostas conjuntas sobre acesso a mercado (sem o
Canadá), ajuda interna e concorrência das exportações.
Acesso a mercados
Para o Grupo Cairns, existem grandes e injustificadas diferenças de tratamento entre
produtos agrícolas e os demais produtos objeto de negociações na OMC, especialmente
os industriais. As tarifas de produtos agrícolas, segundo o grupo, chegam a ser em média
oito vezes superior aos produtos industriais. Algumas tarifas de produtos agrícolas
chegam à casa dos 300%. Ainda segundo o grupo, essas distorções prejudicam os países
que adotaram políticas de liberalização, favorecendo agricultores ineficientes em detrimento principalmente dos países em desenvolvimento mais competitivos.
Objetivos em acesso a mercados
124
• Aumentos reais e substanciais de acesso para todos os produtos.
• Redução dos subsídios que distorcem o comércio. Como sinal de boa vontade nas
negociações, o Grupo Cairns propõe que sejam reduzidos em 50%, ainda em
2001, os gastos com subsídios que distorcem o comércio.
• As reduções tarifárias devem ser maiores para as mais elevadas tarifas e para os
picos tarifários.
• Eliminação da progressividade tarifária.8
• Estabelecimento de níveis máximos para todas as tarifas.
• Transparência e simplicidade na definição das tarifas.
• Fim dos preços mínimos de importação.
• Aumento no volume de todos os contingentes tarifários.
• Fim da salvaguarda especial para os países desenvolvidos.
Tratamento especial e diferenciado
Com relação a essa questão, o Grupo Cairns propõe:
•
regras mais claras e transparentes;
•
mais oportunidades dadas aos países em desenvolvimento;
8
A maioria dos países desenvolvidos adota políticas tarifárias através das quais as porcentagens são maiores
conforme o grau de processamento do produto.
•
liberação total dos produtos tropicais;
•
favorecimento a produtos que venham a substituir produtos ilícitos em países me-
Ajuda interna
Para o Grupo Cairns, as metas do Acordo Agrícola não foram cumpridas satisfatoriamente. Nos últimos anos, os gastos com ajuda interna subiram, atingindo patamares
históricos. Segundo o informe do grupo, somente os três maiores (EUA, Japão e UE)
gastaram mais de US$ 110 bilhões com as políticas da caixa amarela. A UE sozinha
gastou mais de US$ 20 bilhões com políticas da caixa azul. Assim, a ajuda à agricultura
continua sendo muito superior a outros setores entre os países desenvolvidos. Dessa
forma, os benefícios gerados pela intensificação do comércio internacional favoreceram
apenas um pequeno grupo de países.
Algumas propostas do Grupo Cairns
• Construção de um novo método para o estabelecimento de compromissos de
redução da ajuda interna, inclusive da MGA e da caixa azul, visando reduzir drasticamente as disparidades.
• Redução substancial dos gastos com ajuda interna ainda no primeiro ano de
aplicação, por exemplo, de 50% dos gastos com políticas que distorcem o comércio.
• Devem ser garantidas reduções de gastos com todos os produtos.
• Rever a caixa verde de forma que somente as políticas que não distorcem o comércio
sejam permitidas.
Concorrência das exportações
O tema concorrência das exportações é o que mais unifica o Grupo Cairns. Para o grupo,
o subsídio à exportação é o mecanismo que mais distorce o comércio e o que mais
prejudica todos os países, principalmente os países em desenvolvimento. Esse tipo de
política reduz a entrada de divisas por conta da redução nos preços e causam danos à
produção interna dos países importadores. Esses subsídios prejudicam, na visão do grupo, a
produção ecologicamente sustentável adotada por boa parte dos agricultores dos países
em desenvolvimento, que são obrigados a competir com os erários dos países ricos,
provocando mais pobreza no meio rural, aumento do êxodo, com conseqüente agravamento da situação dos grandes aglomerados urbanos desses países.
O grupo lembra que o GATT já proibiu, há mais de 40 anos, a utilização de subsídios
à exportação para produtos industrializados. Dos 137 membros da OMC, apenas 25
utilizam esse tipo de política.
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
nos desenvolvidos.
125
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Esse tipo de mecanismo é utilizado principalmente pela UE, na forma de pagamentos,
126
pelo Tesouro, da diferença entre o preço do mercado internacional em relação aos preços
no mercado interno ou aos preços do governo, e pelos EUA, na forma de créditos e
seguros à exportação.
Propostas do Grupo Cairns
•
Eliminação e proibição de subsídios à exportação.
•
Redução inicial, por exemplo, de 50% dos gastos com subsídios já no primeiro ano
de implementação do novo acordo, seguido de um calendário rigoroso de eliminação
total desse tipo de política.
•
Redefinição do conceito de subsídio à exportação, incluindo todos os mecanismos,
nem sempre evidentes, de subsídios, como os créditos à exportação e os seguros.
Mercosul
O Mercosul pode ser caracterizado como uma grande economia agrícola. Quase um quarto
da população ocupada trabalha diretamente na agricultura. São quase 14 milhões de
pessoas apenas no Brasil.9 A participação do PIB agropecuário na região é de mais de
10%, sem contar a indústria agroalimentar e de insumos. Para os países da região, as
exportações agrícolas formam a mais importante categoria de produtos, representando
mais de 84% das exportações do Paraguai, 59% do Uruguai, 51% da Argentina, 38% do
Chile e 33% do Brasil.
O Mercosul participou com 6,5% das exportações mundiais em 1999. Em 1990,
esse número era de 5%, mas já chegou a ser 7% em 1997. Tudo indica que o desempenho do bloco foi pior em 2000, estabelecendo um ciclo de redução da participação da
região no comércio mundial, que já dura três anos. Apesar disso, o bloco figura entre os
três maiores exportadores mundiais, perdendo apenas para a EU e os EUA.
Pelo lado das importações, a participação do bloco aumentou de forma mais
expressiva, embora a base de importações do bloco fosse pequena no início da década
passada. Em 1990, a participação nas importações era de aproximadamente 0,8%;
passou a quase 1,5%, em 1997; e caiu para 1,1%, em 1999. Em 2000, as importações
devem ter perdido mais espaço.
9
Segundo dados do IBGE, estavam empregadas diretamente na agricultura 13,8 milhões de pessoas em 1999, para
uma população economicamente ativa de aproximadamente 17,3 milhões. A indústria de transformação emprega
metade desse total, 7,0 milhões de pessoas segundo a mesma fonte.
Fonte: OMC. Elaboração: Deser
O principal mercado de destino das exportações agrícolas do Mercosul é a UE,
representando mais de 40% das exportações do bloco. Em segundo lugar, as exportações
para dentro do próprio bloco são as mais importantes, representando mais de 35% das
exportações totais. Esse desempenho se deve principalmente às exportações dos parceiros
para o Brasil. Os EUA vêm em terceiro lugar, representando aproximadamente 10% das
exportações do bloco. A relação comercial com os países da Ásia ainda não tem grande
importância para as exportações agrícolas do Mercosul.
As importações realizadas pelos países do Mercosul têm no próprio bloco sua
principal origem, o que indica complementaridades internas importantes. A UE é a segunda
maior fornecedora de alimentos da região.
Interesses defendidos nas negociações
O Mercosul tem participado das negociações agrícolas da OMC defendendo, principalmente, o aumento do espaço para suas exportações. O bloco vem preparando-se para a
abertura do setor desde o início da década de 90, reduzindo tarifas, abrindo a economia
agrícola, cortando gastos com políticas de apoio à agricultura. As políticas adotadas no
Mercosul relacionadas à agricultura derivaram principalmente do Acordo Blair House,10
primeira versão do Acordo Agrícola da OMC. Havia uma indicação do estabelecimento de
uma política agrícola comum no bloco, o que acabou não ocorrendo. Prevaleceu a orientação do GATT, que preconizava políticas agrícolas orientadas ao mercado.
10 Acordo estabelecido entre a UE e os EUA em novembro de 1992, que serviu de base para o Acordo Agrícola da
OMC. Criou, entre outras coisas, a Cláusula de Paz.
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
Mercosul: participação nas
exportações mundiais (%)
127
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
Esse processo ocorreu sem a reciprocidade esperada pelos países. A participação nos
128
principais mercados consumidores de produtos agrícolas praticamente não se alterou.
Nesse sentido, a postura do bloco nas negociações tem sido a de tentar forçar a abertura
de mercado nos países desenvolvidos, especialmente UE, EUA e Japão.
O bloco já se manifestou nessa direção em várias oportunidades, criticando abertamente a política agrícola de europeus, americanos e japoneses. A postura do Mercosul,
algumas vezes, coloca como precondição para a negociação de outros temas a abertura
do mercado agrícola dessas regiões.
O Mercosul articula-se apresentando propostas em conjunto com outros países
sul-americanos, especialmente Chile e Bolívia. Na OMC, contudo, o bloco articula-se
principalmente com o Grupo Cairns, liderando-o juntamente com Austrália e Canadá.
Por conta disso, as principais propostas do grupo já foram apresentadas no Grupo
Cairns. Além dessas, o Mercosul apresentou de forma mais consistente apenas uma
proposta, a de créditos à exportação. A proposta sobre empresas estatais é ainda bastante
preliminar, e o texto sobre segurança ou dependência alimentar traz uma análise das
conseqüências das políticas de subsídio à exportação para os países em desenvolvimento
e para a segurança alimentar.
Créditos à exportação e empresas estatais
Essa questão relaciona-se diretamente com um dos principais instrumentos de promoção
das exportações agrícolas utilizados pelos EUA. Havia um compromisso decorrente do
Acordo Agrícola para que fossem feitos esforços para elaborar disciplinas sobre créditos
à exportação ou programas de seguro. Não existem disciplinas sobre essa questão, e, na visão
do Mercosul, esse deve ser tema prioritário nas negociações da OMC. Segundo o bloco,
esse tipo de mecanismo não pode ser utilizado como forma de escapar dos compromissos
gerais de redução de subsídios à exportação.
O objetivo principal do bloco nessa questão é que os créditos e seguros para exportação devem estar sujeitos a uma disciplina multilateral específica, para, com isso, por
fim a esse tipo de subsídios. Nesse processo, os interesses dos países em desenvolvimento
exportadores devem ser levados em consideração.
Com relação às empresas estatais que comercializam produtos agrícolas, a queixa
do Mercosul diz respeito à quebra do monopólio e à não-interferência dessas empresas
nas condições de mercado.
Brasil
O Brasil é a principal economia agrícola do Mercosul, a segunda do Grupo Cairns, perdendo
apenas para o Canadá, e uma das maiores do mundo. As exportações agrícolas do Brasil
e norte-americano. A participação do mercado asiático também é expressiva, porém ainda
muito baixa, sendo esse um dos principais mercados do planeta.
A atuação brasileira individualmente é bastante restrita, sendo a construção de
propostas conjuntas com o Mercosul e com o Grupo Cairns a estratégia principal nas
negociações da OMC.
Nesse sentido, a expressão das posições do governo brasileiro pode ser observada
na postura desses dois grupos.
Em geral, o governo brasileiro denuncia as resistências que tem encontrado para
tratar de temas do seu interesse e discorda dos rumos das atuais negociações. O Brasil
declarou, inclusive, que aceita discutir outros assuntos que não sejam relacionados à
agricultura, desde que as negociações avancem em agricultura. Para o governo brasileiro,
a agricultura continua sendo a grande anomalia do comércio internacional.
O Brasil negocia o tema agricultura simultaneamente no Mercosul, na Alca, com a
UE e na OMC. Em todos os espaços, o discurso principal bate em duas questões: acesso
a mercados e subsídios à exportação.
O Brasil não se apresenta como um país resistente a determinados tipos de tecnologia.
A posição brasileira dá claros sinais de que o país não pretende desenvolver tecnologias
próprias e defendê-las contra a importação de pacotes tecnológicos, sobretudo norteamericanos, como os transgênicos.
O Brasil não discute também a questão da qualidade e dos direitos do consumidor.
Para o governo brasileiro, esse tema está diretamente relacionado a políticas protecionistas dos países desenvolvidos. Nesse sentido, fica clara a ausência de estratégias
para o comércio de produtos diferenciados, cada vez mais exigidos pelos principais
países consumidores.
Em relação ao tema da multifuncionalidade na agricultura, por diversas ocasiões,
representantes governamentais declararam que esse tema, se colocado nas negociações da
OMC, serviria apenas para atender aos interesses protecionistas de europeus e japoneses.
Essa posição também é bastante incoerente com o sistema produtivo da agricultura
brasileira, que ainda é representativo de uma parcela significativa da população e tem
estreita relação com a ocupação territorial do país e com as condições ambientais.
Raramente, a posição brasileira apresenta-se na defesa de sua grande economia
agrícola, do ponto de vista do emprego, da manutenção da população no meio rural, do
desenvolvimento sustentável e da segurança alimentar. A visão predominante dos negociadores é a defesa do agronegócio de exportação, baseado nas cadeias tradicionais já
estruturadas no país. Até mesmo essa visão do agronegócio é limitada, não observando
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
estão perto dos US$ 15 bilhões e dirigem-se, principalmente, para os mercados europeu
129
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
importantes oportunidades para a produção brasileira livre de transgênicos, ecológica ou
130
relacionada ao que se chama comércio justo.11
Os grupos de negociação brasileiros também têm dificuldades de incorporar reivindicações e propostas das organizações sociais. Poucas consultas, debates e seminários
promovidos pelo governo são realizados, ao contrário do que ocorre com os segmentos
empresariais mais interessados nas negociações, como os ligados à cadeia de carnes,
soja, laranja, café etc.
Conclusões
Um primeiro aspecto que precisa ser ressaltado é que as negociações sobre
agricultura não estão desligadas das demais negociações, dentro da própria
OMC ou em outros espaços de negociação. Um exemplo disso é a postura
norte-americana nas negociações da OMC sobre agricultura. Os norteamericanos não pretendem discutir certos temas na OMC com o objetivo de
discuti-los apenas dentro da Alca, na qual os benefícios pretendidos não
seriam estendidos aos seus concorrentes europeus. Os norte-americanos,
por intermédio do FMI, também pressionam, impondo condições relacionadas ao comércio quando trata de questões financeiras. A posição da UE
também reforça essa tese. O bloco já avisou que não aceita discutir apenas
agricultura, exigindo que outros temas sejam incorporados nas negociações
da OMC, com interesses evidentes de utilizar a agricultura como moeda de
troca em concessões possíveis em outras áreas. Nesse sentido, imaginar que
algumas concessões em agricultura significam vitória para os países em
desenvolvimento, sem levar em consideração as conseqüências de acordos
em outras áreas, é um equívoco. O governo brasileiro dá sinais de que não
resistirá à incorporação de novos temas nas negociações, como, inclusive,
já declarou oficialmente, desde que ocorram avanços em agricultura.
Um segundo aspecto sobre as negociações agrícolas é que não
estão em jogo apenas questões relacionadas ao comércio de produtos
agrícolas. Há uma disputa também em relação ao mercado de tecnologias.
Esse é o tema mais importante para os norte-americanos e para os europeus.
É evidente o interesse de tentar impor determinados modelos tecnológicos
com o objetivo de promover a padronização da produção e colocar a maior
parte possível do planeta dependente de um único modelo tecnológico.
O mercado tecnológico e biotecnológico movimenta bilhões de dólares e é
11 O chamado comércio justo é crescente em todo o mundo e demandado principalmente pelos países desenvolvidos,
nos quais os consumidores querem comprar produtos produzidos social e ambientalmente dentro de certos critérios.
controlado, hoje, principalmente por empresas norte-americanas, que
pressionam o governo dos EUA e dos demais países a defenderem seus
interesses. A luta contra os transgênicos não é uma questão apenas relacionada
também como uma disputa pela manutenção da diversidade de sistemas
produtivos, pela retenção da renda gerada com tecnologia dentro do próprio
país e de autonomia tecnológica. Nesse sentido, os temas tratados pelo
comitê de agricultura da OMC não respondem a essas questões, sendo tratadas em outros comitês, como o de propriedade intelectual e de investimentos.
As negociações agrícolas também devem levar em conta o futuro
do setor agroindustrial. As grandes empresas agroalimentares atuam com
bastante empenho na defesa de seus interesses, muitas vezes em conjunto
com outros setores, como o tecnológico. O desenho do setor agroindustrial
de cada país também está em jogo nas negociações. O Brasil, por exemplo,
abriu o setor agroalimentar ao capital estrangeiro, durante a década de 90,
num momento de extrema dificuldade para as empresas e cooperativas
nacionais, levando a um processo bastante acentuado de desnacionalização
do setor, que, hoje, afeta milhões de agricultores, interfere nos padrões de
consumo da população e na balança de pagamentos do país.
Por fim, vale chamar a atenção para a necessidade das organizações
sociais aumentarem sua participação nesse processo. A década de 90 foi
marcada por acordos em que a sociedade não teve oportunidade de opinar e
nem de ser prevenida dos possíveis impactos desses acordos. A participação
da sociedade, por intermédio de suas diferentes organizações, é fundamental
para que as negociações não agravem a situação de dificuldades das
populações menos protegidas.
Atualmente, há um intenso processo de articulação entre as organizações sociais dos mais diferentes segmentos sobre os processos de negociação
internacional. No caso da agricultura, é interessante observar a aproximação
de três setores organizados fundamentais: os agricultores, os consumidores
e os ambientalistas. Estreitar relações entre esses segmentos é fundamental
para que interesses diversos, mas importantes, possam articular-se na defesa
de um novo projeto de desenvolvimento para o país e para a humanidade.
AGRICULTURA NA OMC – ESTÁGIO ATUAL DAS NEGOCIAÇÕES
aos direitos do consumidor ou a questões ambientais. Deve ser entendida
131
COMÉRCIO INTERNACIONAL, SEGURANÇA ALIMENTAR E AGRICULTURA FAMILIAR
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