Agricultura Familiar, Governança e Acesso a Crédito: o Caso de Poço Verde
Autoria: Eduardo de Lima Caldas, Martin Jayo
Resumo: O caso se passa em Poço Verde, no estado do Sergipe, e é narrado a partir da ótica
do prefeito. Em 1996, o município possuía terra e mão-de-obra ociosos. E possuía também
uma população rural ameaçada pela fome, por insuficiência de ocupação e renda. Ao mesmo
tempo, o Governo Federal lançava um Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (PRONAF). Para receber os benefícios do Programa, porém, fazia-se necessário um
conjunto de ações articuladas dos atores sociais locais. Os interesses destes atores não eram
concorrentes, mas, ao contrário, se complementavam. Ainda assim, começar a agir
coletivamente representava um desafio.
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Agricultura Familiar, Governança e Acesso a Crédito: o Caso de Poço Verde
Estamos em meados de 1996, no chamado “polígono da seca” do Nordeste brasileiro. Mais
especificamente em Poço Verde, um pequeno município do estado de Sergipe, distante 150
quilômetros da capital Aracaju, fazendo divisa com o estado da Bahia.
O ano é de eleições municipais em todo o Brasil. Milton Santana, um médico de 39 anos,
filiado ao PSC, está a apenas seis meses de concluir seu mandato como prefeito de Poço
Verde. Ele não concorre à reeleição, e seu cargo é disputado por dois ex-prefeitos, José
Everaldo de Oliveira (PMDB) e Carlos Alberto Lima (PSDB), que exerceram seus mandatos
respectivamente em 1983-87 e 1989-92. Embora não dispute por ora nenhum cargo, Santana
deseja encerrar seu mandato deixando uma boa impressão de sua passagem pela prefeitura.
Quer ser lembrado como um prefeito realizador que deixou um legado positivo, o que será
fundamental para projetos políticos futuros.
A área social é particularmente sensível na agenda de políticas públicas da região. Pobreza,
desigualdade e exclusão são problemas que afligem o sertão há séculos e a população de Poço
Verde infelizmente está muito longe de desconhecê-los. São inúmeras as famílias do
município que convivem com insuficiência crônica de trabalho e renda, de tempos em tempos
chegando a ser ameaçadas pela fome. Em épocas difíceis, é comum que a palma (Opuntia
cochenillifera, espécie de cacto abundante na região) se torne o único alimento disponível
para seres humanos, cavalos e o parco rebanho de cabras e vacas.
Mas o segundo semestre de 1996 oferecerá, ao prefeito e a diferentes atores sociais e políticos
do município, uma oportunidade ímpar para articular a busca de soluções para a situação. E
isso se deve a uma conjunção de fatores: além de tratar-se de um ano eleitoral, o que por si
estimula a discussão de políticas públicas para o município, também pesa o fato de, no âmbito
federal, estar sendo criado um programa nacional com benefícios potenciais para o município.
Trata-se do PRONAF, ou Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar,
voltado a reduzir os níveis de pobreza no campo e promover a melhoria de renda e bem-estar
dos agricultores familiares.
Pano de fundo: a economia de Poço Verde
A população de Poço Verde, segundo dados da Contagem Populacional do IBGE, era de
17.666 habitantes em 19961, dos quais 44% residiam na zona urbana e 56%, na rural. A
agricultura e a pecuária eram (e continuam sendo até hoje) as atividades econômicas
predominantes no município, com destaque para os cultivos de feijão, milho e mandioca e
para a criação de gado de corte.
Essa produção agropecuária, segundo dados do Censo Agropecuário 1996 do IBGE, provinha
de um total de 2.490 estabelecimentos rurais. Desses estabelecimentos, nada menos do que
1.755, ou 70,5%, possuíam menos de 10 hectares, o que configura um largo predomínio de
pequenas propriedades. Por outro lado, os 726 estabelecimentos com área entre 10 e 200
hectares, apesar de não chegarem a 30% do total, representavam 70% da área agrícola do
município. Isto significa grande concentração de terra: apesar do grande número de
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propriedades pequenas, a maior parte da área está concentrada nas poucas propriedades
maiores.
Outro dado importante é que, das cerca de 6.000 propriedades rurais e urbanas existentes no
município, apenas 560 (menos de 10%) são legalizadas em registro de cartório imobiliário.
Além dos custos de deslocamento que precisariam ser incorridos pelo fato de o cartório ser
distante (não fica em Poço Verde, mas no município de Lagarto, que é a comarca jurisdicional
e pólo econômico regional), também influem nessa situação os custos burocráticos, muitas
vezes proibitivos: despesas com taxas de registro, multas de atraso, obtenção de provas de
propriedade, autenticações de documentos, honorários advocatícios, etc.
Isto tinha um importante impacto na vida econômica do município em 1996. Ao não serem
proprietários formais, os agricultores de Poço Verde não podiam hipotecar sua terra e, com
isso, não dispunham das garantias exigidas pelo sistema financeiro em troca de empréstimos.
Isto lhes impedia o acesso a crédito, seja para investimento (compra de máquinas,
equipamentos e mesmo ferramentas como pás e enxadas), seja para custeio da produção
(compra de sementes, fertilizantes, defensivos e demais insumos da produção). Assim,
embora houvesse terra disponível nas pequenas propriedades e mão de obra disposta a
trabalhá-la, o aproveitamento desses fatores ficava comprometido pelo acesso restrito ao
crédito.
Por fim, o município era servido por uma agência bancária do Banco do Brasil, mas estava
correndo o risco de perdê-la. O principal problema enfrentado pela agência era justamente
não conseguir atingir as metas impostas pelo Banco para mantê-la operando. No que diz
respeito especificamente a crédito, a meta era de 1.000 contratos emitidos e R$ 1 milhão
emprestados a cada ano. E a agência estava extremamente distante de atingi-la: não vinha
conseguindo fechar mais do que 30 contratos de crédito por ano. O gerente da agência sabia
que não havia muito a fazer para reverter o fechamento nessas circunstâncias, e estava
conformado aguardando sua transferência pelo Banco para outra cidade, provavelmente em
um novo cargo inferior ao de gerente. Além disso, como o gerente era casado, o fechamento
da agência significaria um deslocamento indesejado de toda sua família.
Para o município de Poço Verde, a perda iminente de sua única agência bancária também não
era uma perspectiva animadora. É por meio dela que a prefeitura recebia a cada dez dias o
Fundo de Participação dos Municípios (FPM), pagava os seus fornecedores e servidores,
enfim, administrava todas as suas operações financeiras. Para uma prefeitura municipal, uma
agência bancária no município confere maior eficiência logística, além de certo prestígio, ou
poder simbólico regional. Além disso, para os habitantes e o comércio, a agência significa o
acesso a serviços básicos como recebimento e saques de aposentadorias, pensões e salários,
pagamentos de contas, etc. sem ter de deslocar-se a um pólo urbano maior, o que acaba
incentivando a circulação local da renda e aumenta seus efeitos multiplicadores no município.
“Vai ser triste se o Banco for embora por causa da situação econômica aqui em Poço Verde”,
refletia o prefeito Milton Santana por volta de junho. E complementava: “Ainda mais se
acontecer logo agora, no final do meu mandato...”.
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Um fato novo: o lançamento do PRONAF
Em meio a esse panorama, surge uma novidade: o lançamento do PRONAF– Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, instituído pelo governo federal por meio
do Decreto Presidencial nº 1946, de 28 de junho de 1996.2
O programa passaria a oferecer créditos a municípios e a agricultores, com a finalidade de
“promover o desenvolvimento sustentável do segmento rural constituído pelos agricultores
familiares, de modo a propiciar-lhes o aumento da capacidade produtiva, a geração de
empregos e a melhoria de renda” (artigo 1º do Decreto 1946). Para tanto, ele se constituía de
quatro linhas básicas de atuação: (a) concessão de créditos (de até R$ 5 mil para custeio e de
até R$ 15 mil para investimento) para agricultores familiares; (b) capacitação e
profissionalização destes agricultores por meio de cursos e treinamentos; (c) financiamento de
infraestrutura e serviços a municípios; e finalmente (d) financiamento de pesquisa e extensão
rural, visando à geração e transferência de tecnologias para os agricultores familiares. E para a
operacionalização do programa seriam usados, como agentes financeiros, bancos públicos
como o Banco do Brasil.
Junto com o lançamento do Programa, o Governo Federal também divulgava os critérios para
enquadramento de produtores como beneficiários de créditos. Eram seis condições a serem
atendidas, a saber:
1. Possuir, pelo menos, 80% da renda originária da agropecuária;
2. Explorar a atividade agropecuária em imóvel rural com área de até 4 módulos fiscais3;
3. Explorar a terra na condição de proprietário, parceiro, arrendatário ou posseiro;
4. Utilizar mão-de-obra exclusivamente familiar ou manter, no máximo, dois
empregados permanentes;
5. Residir na propriedade ou em aglomerado urbano próximo;
6. Possuir faturamento máximo anual de R$ 27.500,00 (em valores da época).
À primeira vista, na avaliação do prefeito, o PRONAF parecia cair como uma luva para as
necessidades e carências dos agricultores de Poço Verde. A maioria dos produtores do
município se encaixava nos seis critérios de enquadramento no PRONAF, e suas dificuldades
para financiar a produção poderiam ser minoradas, com o acesso a uma linha crédito mais
ajustada ao seu perfil. E, dado que o agente financeiro do PRONAF no município seria o
Banco do Brasil, era possível até mesmo que, com os novos financiamentos que surgiriam, a
cidade não perdesse a sua agência bancária. De quebra, ainda havia a possibilidade de o
município se habilitar para receber empréstimos de longo prazo para o melhora de
infraestrutura e serviços. Sem dúvida nenhuma, era um cenário mais alentador para terminar o
mandato, comparativamente ao cenário do início do ano.
Nem tudo, porém, era assim tão simples. Antes de liberar qualquer recurso, o PRONAF exigia
que o município tivesse um Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural (CMDR), um
órgão paritário com participação de representantes da Prefeitura Municipal e da sociedade
civil, responsável por elaborar um Plano Municipal de Desenvolvimento Rural. E para
concessão de créditos aos agricultores, exigia-se também que cada produtor tivesse um
projeto aprovado pela “Casa do Agricultor”, ou pela empresa de extensão rural do estado com
escritório no município, ou ainda pelo Sindicato de Trabalhadores Rurais. Tais exigências
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eram para garantir que as ações estivessem subordinadas a um planejamento local, que visasse
um desenvolvimento rural mais articulado em detrimento de um conjunto de ações pontuais,
desfocadas e desarticuladas.
Poço Verde contava com as quatro instituições supracitadas – um Conselho Municipal de
Desenvolvimento Rural4, uma Casa do Agricultor, um escritório da Emdagro (empresa de
extensão rural do estado de Sergipe) e um Sindicato de Trabalhadores Rurais. Não havia,
contudo, um Plano Municipal de Desenvolvimento Rural. Na avaliação do prefeito, seria
necessário agir rápido e fazer com que todos esses atores passassem a trabalhar de forma
articulada. O CMDR deveria elaborar e aprovar imediatamente um Plano Municipal de
Desenvolvimento Rural, e em seguida seria necessário contar com os demais atores (Casa do
Agricultor, Emdagro e Sindicato) a fim de assessorar os produtores e aprovar seus projetos
individuais.
Um ponto especialmente nebuloso, ponderava o prefeito, eram as garantias a serem exigidas
dos produtores. Embora o PRONAF estivesse sendo lançado com o objetivo explícito de
democratizar o crédito, a questão das garantias não estava bem definida nas regras de
concessão de financiamentos do Programa, e ficava para ser resolvida entre o agente
financeiro e os tomadores de crédito. Se o Banco do Brasil, enquanto agente financeiro do
Programa, resolvesse exigir a hipoteca do imóvel como garantia, a oportunidade estaria
perdida. Por outro lado, certamente não era factível contar com empréstimos sem nenhuma
garantia ou outro mecanismo de mitigação do risco. Alguma saída criativa deveria ser
desenvolvida coletivamente.
O jogo é de ganha-ganha. Mas como começá-lo?
Após o lançamento do PRONAF pelo Governo Federal no final de junho, Milton Santana
passou os primeiros dias de julho tentando achar um meio de qualificar seu município o mais
rápido possível para beneficiar-se do programa. Estava claro para ele que o município possuía
em seu território todos os atores sociais e políticos necessários para beneficiar-se do
Programa, mas era preciso articulá-los. O jogo poderia ser de ganha-ganha, no sentido de que
todos seriam beneficiados e ninguém sairia perdendo. Mas como organizar o jogo? Como dar
o pontapé inicial?
Discussão
Na condição de prefeito do município de Poço Verde, o que você faria? Seria possível criar
um projeto de desenvolvimento econômico local e atender os requisitos do PRONAF? De que
forma?
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NOTAS DE ENSINO
Sinopse do caso
O caso se passa em Poço Verde-SE e é narrado a partir da ótica do prefeito. Em 1996 havia no
município fatores de produção (especialmente trabalho e terra) relativamente abundantes,
porém ociosos. Havia também alguns agentes econômicos importantes, em especial uma
agência do Banco do Brasil, ameaçados de desaparecer pelo precário desempenho da
economia local. E havia também uma população rural ameaçada pela fome por insuficiência
de ocupação e renda. Ao mesmo tempo, no Governo Federal, lançava-se um programa de
política pública, chamado Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF), com um grande volume de recursos financeiros a ser disponibilizado. No entanto,
para que os recursos chegassem a Poço Verde, fazia-se necessário um conjunto de ações
articuladas dos atores sociais locais. Os interesses destes atores não eram concorrentes entre
si, mas, ao contrário, se complementavam. Ainda assim, começar a agir coletivamente
representava um desafio.
Aplicação
O caso foi pensado para ser aplicado em cursos na área de Administração Pública, em
disciplinas que abordem temas como:

Políticas públicas e governança: Qual o papel dos diferentes atores políticos e econômicos
(governamentais, privados e sociedade civil) na condução de políticas públicas?

Desenvolvimento local: Quais os desafios para se produzir ações públicas que conduzam
ao desenvolvimento econômico e social de um dado território, baseadas no envolvimento
e protagonismo de agentes locais?
Alternativamente, o caso pode ser útil também em cursos de diferentes áreas que tenham
temática relacionada a microcrédito, inclusão financeira e combate à pobreza.
Objetivos de ensino
Espera-se que, a partir da análise e discussão do caso, o estudante se familiarize com a noção
de governança aplicada a políticas públicas, desenvolvendo a capacidade de compreender e
propor políticas públicas baseadas no envolvimento de diferentes atores, públicos e privados.
Desfecho do caso
Embora o desfecho do caso real não seja informado no texto, para a utilização do caso em sala
de aula é importante que o professor o conheça. As informações a seguir têm esse objetivo.
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a) Cronologia
A situação-problema foi equacionada no intervalo de poucos meses, alcançando-se uma
solução em março de 1997. Nesse interim, no entanto, o mandato de Santana chega ao fim,
ocorrendo a eleição (em primeiro turno, em 1º de outubro de 1996) e a posse (em 1º de janeiro
de 1997) de um novo prefeito, José Everardo Oliveira (PMDB).
b) Novo personagem
Aos 38 anos de idade, José Everaldo Oliveira era em 1996 um político experiente, com uma
trajetória que não se limitava ao município. Além de já prefeito (pelo PDS, entre 1983 e
1988), também tinha sido deputado federal pelo PMN (1991-1994). No plano estadual,
ocupara os cargos de Secretário de Estado da Administração (1988-1989), Secretário Especial
da Ação Comunitária (1988-1989) e Secretário de Estado da Articulação com os Municípios
(1998) – experiência que lhe conferiu habilidade política para, recém-eleito, assumir
rapidamente a liderança na condução do problema e, consequentemente, a paternidade da
solução.
c) Solução encontrada - o Fundo Municipal de Aval
Dado que um dos pontos cruciais do problema estava na incapacidade dos produtores locais
de acederem a créditos que exigissem garantias reais, a solução foi a criação de um Fundo
Municipal de Aval, instituído pela Lei Municipal nº 209/97, aprovada pela Câmara
Municipal em 25 de março de 1997.
Este Fundo tornou-se a peça chave de um novo modus operandi envolvendo Prefeitura,
agricultores familiares e demais agentes locais, por meio do qual foi possível atender a todos
os requisitos do PRONAF e, ao mesmo tempo, fornecer ao Banco do Brasil, enquanto agente
financeiro do PRONAF, um mecanismo de mitigação do risco de crédito que dispensasse
garantias reais.
d) Funcionamento do Fundo
A partir da instituição do Fundo Municipal de Aval, o processo de obtenção de créditos do
PRONAF pelos produtores familiares passou a dar-se por meio dos seguintes passos:
1. O processo se inicia com a solicitação de uma “Carta de Aptidão” pelo agricultor
familiar, junto ao Sindicato dos Trabalhadores Rurais ou ao escritório local da
Emdagro. Com isto, atende-se a exigência do governo federal de que os agricultores
contemplados com recursos do PRONAF tivessem seus projetos individuais aprovados
por tais instituições.
2. Uma vez emitida a referida carta, o agricultor se organiza em grupos solidários de no
mínimo 5 e no máximo 10 membros, que têm sua aprovação submetida ao Conselho
Municipal de Desenvolvimento Rural (CMDR).
3. Em seguida, cada produtor preenche um cadastro simplificado no Banco do Brasil.
Após verificar a ausência de restrições cadastrais no Serviço de Proteção ao Crédito do
sistema financeiro (SPC), o Banco do Brasil libera os empréstimos solicitados por
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cada agricultor. O processo de liberação dos créditos é rápido e desburocratizado:
sendo poucas as exigências (Carta de Aptidão, “nome limpo” no SPC e pertencimento
a um grupo solidário), são muitos os agricultores em condições de serem beneficiados.
4. Uma vez liberado o crédito5, cada indivíduo beneficiado deposita 25% do empréstimo
em uma conta de poupança individual. Ao mesmo tempo, o Município também
deposita uma quantia equivalente a 25% do valor do empréstimo, em uma conta
vinculada à operação. Com isto, forma-se um fundo equivalente a 50% do montante
total financiado aos agricultores, que é aceito pelo Banco do Brasil como garantia dos
empréstimos concedidos.
5. No caso hipotético de inadimplência6, o valor devido pelo agricultor inadimplente
deve ser cotizado entre os membros do seu grupo solidário. Evita-se com isso a
necessidade de utilizar os recursos municipais dados como garantia.
e) Resultados alcançados
Dentre os resultados observados logo em seguida à adoção dessa política, destacam-se a
geração de aproximadamente 1000 empregos diretos, e o aumento da produção, que elevou
em 30% a arrecadação de ICMS pelo município, de R$ 400 mil em 1997 para R$ 520 mil em
1998.
Nos períodos de estiagem, a política também se mostrou um instrumento fundamental para
combater a fome. Muitas famílias que na época da seca se alimentavam apenas de palma (uma
espécie de cacto), passaram a poder acumular um estoque anual de feijão. Além da renda
proveniente da venda do excedente da produção, há um “estoque mínimo” que, na pior das
hipóteses, garante a subsistência das famílias.
Outro resultado importante, e talvez o principal deles, é a democratização do acesso a crédito.
Em decorrência da falta de escritura por parte da maioria dos agricultores, estes estavam
provados da possibilidade de solicitar créditos até mesmo do PRONAF. Este resultado pode
ser medido pode ser medido pela evolução do número de contratos de concessão de crédito
emitidos pela agência local do Banco do Brasil, que passou de 29 em 1996 para 680 em 1997
e 792 em 1998.
Alternativas para análise do caso
A experiência de Poço Verde pode ser analisada sob diferentes perspectivas conceituais. Sem
prejuízo de outros possíveis, sugerimos a seguir um conjunto de conceitos que pode ser
explorado em aula a partir do caso. Não é objetivo apresentá-los de forma completa, mas
apenas sugerir alternativas e indicar referências para aprofundamento.
a) Governança
A partir da década de 1980, e no Brasil em particular a partir da década de 1990, com o início
dos processos de modernização da gestão pública, o modelo burocrático (weberiano) de
Estado passou a ser considerado ultrapassado e cedeu lugar, em maior ou menor grau, à
incorporação de discursos e práticas gerenciais originários do setor privado (BRESSER
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PEREIRA, 1996). Nesse contexto, conceito de governança foi um dos que foram
incorporados ao repertório dos gestores públicos.
Embora na literatura acadêmica o termo “governança” às vezes seja usado de forma imprecisa
e admita diferentes interpretações (RHODES, 1996), no linguajar empresarial ele costuma
designar o conjunto de incentivos e controles necessário em uma organização para garantir
que os objetivos dos acionistas sejam atingidos, harmonizando as ações de diferentes partes
interessadas (stakeholders). Em um sentido análogo, o termo se incorporou ao vocabulário de
administradores públicos e cientistas políticos, para designar sistemas de incentivos e
controles nas relações entre diferentes atores sociais e políticos com influência na resolução
de problemas públicos (RICHARDS e SMITH, 2002; KOOIMAN, 1993). A relevância de
conceito para o estudo da gestão pública cresce na medida em que o Estado se torna cada vez
menos “monopolista” na provisão de políticas públicas (SECCHI, 2009), e estas são cada vez
mais construídas “em rede” (GOLDSMITH e EGGERS, 2006).
O caso de Poço Verde pode ser usado para ilustrar o conceito, na medida em que se trata de
uma política pública local que não depende apenas da ação estatal, mas, ao contrário se
assenta claramente em uma articulação (estrutura de governança) a ser criada envolvendo uma
variedade de atores sociais.
b) Conflitos de agência
A teoria da agência, formulada originalmente por Jensen e Meckling (1976) para interpretar
problemas gerenciais resultantes da separação entre propriedade e controle nas empresas,
acabou sendo adotada para a análise de questões de governança, não só no estudo de
organizações privadas como também no da gestão pública (PRZEWORSKI, 1998).
O modelo básico da teoria da agência é composto por dois atores: o agente e o principal. Um
conflito de agência surge quando uma das partes (o principal) tem seu bem-estar afetado pelas
ações da outra (o agente), embora não exerça controle sobre elas. O problema mais importante
da teoria da agência é, portanto, a formação de contratos ou outros mecanismos de incentivo,
a fim de alinhar as motivações e proteger os interesses do principal.
No caso de Poço Verde, a situação que se coloca para discussão pode ser expressa nos termos
de um problema de agência: o que pode fazer o prefeito (principal) para que os demais atores
se comportem na direção desejada, possibilitando a criação de uma política pública?
c) Dilema da ação coletiva
Outra abordagem que pode contribuir para a discussão do caso é a teoria da ação coletiva,
proposta por Olson (1999), que propõe que a racionalidade individual dos membros de uma
coletividade pode levar a situações indesejáveis do ponto de vista do grupo.
A lógica se aplica em situações em que todos os membros de um grupo poderiam ter ganhos
de bem-estar se contribuíssem, por meio de um esforço conjunto, para a provisão de um bem
público. Essa cooperação é no entanto inibida na medida em que, no plano individual, cada
agente percebe como sendo mais vantajoso desertar da ação coletiva, isto é, não contribuir
para o bem público e “pegar carona” no resultado do esforço dos demais. Esse paradoxo – a
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soma das racionalidades dos membros gerando um resultado indesejável para o grupo – é
chamado por Olson de “dilema da ação coletiva”.
A situação apresentada no caso pode ser interpretada nesses termos, na medida em que os
diferentes atores sociais não têm interesses conflitantes e sairiam ganhando se agissem
coletivamente, mas não o fazem por falta de organização social e de uma estrutura de
governança que incentive a ação coletiva: trata-se de um “jogo de ganha-ganha”, mas o
desafio é começá-lo.
d) Microcrédito
Por fim, o caso também pode ser explorado à luz da literatura sobre microcrédito. Por
microcrédito entende-se a destinação de pequenos empréstimos a indivíduos pertencentes à
base da pirâmide social, que não têm acesso ao mercado formal de crédito. Ao financiar
pequenas atividades produtivas, o microcrédito muitas vezes viabiliza estratégias de
sobrevivência econômica de pessoas que, de outra forma, não teriam ocupação ou renda.
Dado que o mercado de crédito está sujeito a problemas decorrentes da informação
assimétrica (o emprestador não tem como avaliar com precisão o risco de defaut do tomador)
é convencional desse mercado exigir que o tomador coloque à disposição do emprestador
ativos reais de sua propriedade como garantia pelo empréstimo, em caso de inadimplência. Se
de um lado tais práticas minimizam o risco do emprestador, de outro excluem do acesso a
crédito uma grande parcela da população que não dispõe de ativos reais que possam ser dados
em garantia (TONETO Jr. e GREMAUD, 2002). O caso de Poço Verde mostra como essa
exclusão é mantida mesmo em programas governamentais voltados, justamente, à redução da
pobreza e à promoção do desenvolvimento.
Nessa situação o microcrédito se apresenta como uma alternativa, ao adotarem metodologias
de mitigação de riscos acessíveis aos mais pobres. Via de regra, estas metodologias envolvem
a substituição das tradicionais garantias reais por colaterais sociais, como por exemplo o aval
solidário em empréstimos em grupo.
No Brasil, experiências de microcrédito existem desde o início da década de 1970, embora
tenham tido sua maior expansão a partir da década de 1990, como relatam, por exemplo,
Barone et al. (2002) e Alves e Soares (2006). O interesse em se analisar o caso de Poço Verde
à luz desta literatura reside no fato de o aval solidário constituir um elemento central da
estrutura de governança que se criou para dar aos produtores locais acesso a recursos do
PRONAF.
e) Desenvolvimento local
O conceito de desenvolvimento encontra diferentes definições na literatura (MACHADO e
PAMPLONA, 2008), e essa variedade de visões se reflete em uma variedade de adjetivos que
costumam acompanha-lo: local, sustentável, territorial, sustentado, integrado, democrático,
participativo, etc. (MARTINS et al., 2010).
Dentro dessas diferentes formas que o conceito assume, “desenvolvimento local” costuma
referir-se à capacidade dos atores de um dado território de se articularem para promover o
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aumento de renda e riqueza no território a partir dos recursos ali disponíveis, tais como
instituições, terra, mão-de-obra, tecnologia. O conceito resulta útil para analisar o caso de
Poço Verde, na medida em que se podem perceber diversos atores articulando-se em torno do
CMDR para promover o aumento da produção local, gerar ocupação e renda e reduzir a
vulnerabilidade das famílias no município, a partir de recursos subutilizados.
Roteiro para discussão do caso em sala de aula
O roteiro a seguir é uma sugestão dos autores, voltada à exploração de alguns dos elementos
conceituais apresentados acima. Para um melhor aproveitamento do tempo, sugere-se que os
alunos tenham lido o caso com antecedência à aula em que ele será discutido.
Alternativamente, pode-se reservar um tempo no início da aula, não inferior a 15 minutos,
para que os alunos façam a leitura in loco.
As sugestões de tempo a ser gasto em cada etapa são apenas indicativas, e foram pensadas
para uma sessão de 90 minutos.
Etapa 1 - Aquecimento (10 a 15 minutos)
Pode-se iniciar a discussão do caso sugerindo que algum aluno o sintetize brevemente para a
classe, expondo em suas palavras a situação-problema a ser resolvida. De preferência, outros
participantes devem ser convidados a ajudá-lo, lembrando aspectos importantes que possam
ter sido deixados de lado. Isto ajudará a classe a entender e organizar os fatos do caso,
preparando-se para discutir alternativas de solução na etapa seguinte.
Etapa 2 – Busca de alternativas (20 minutos)
Uma vez detalhada a situação-problema, diferentes alunos poderão ser convidados a
posicionar-se com relação à questão apresentada ao final do texto do caso: “Na condição de
prefeito do município de Poço Verde, o que você faria? (...)”.
Dependendo da quantidade de participantes e da disponibilidade de tempo, pode-se dividir a
sala em pequenos grupos, que discutirão internamente e, em seguida, apresentarão ao restante
da classe de que forma procurariam resolver o dilema caso estivessem no papel do prefeito.
Etapa 3 – Apresentação do desfecho do caso (20 minutos)
As soluções apresentadas pelos alunos poderão ter ou não semelhanças com o desfecho real
do caso. Neste momento, sugere-se que o desfecho seja apresentado aos participantes. Ao
fazer isto, o professor deverá comparar as soluções imaginadas pelos alunos com a solução
real.
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Etapa 4 – Discussão conceitual (30 minutos. Na lousa: Figura 1)
Neste momento, sugere-se que o professor apresente aos alunos as seguintes questões, cuja
discussão plenária permitirá ao professor introduzir e explorar os principais conceitos
sugeridos para a análise do caso.

Com base no que já discutimos, quais são os atores (sociais, políticos, econômicos)
que tiveram atuação relevante na resolução do problema?

Quais são os seus respectivos interesses?

Que atribuições tiveram na solução dada ao caso?
Sugere-se que, ao conduzir a discussão plenária, o professor divida a lousa em três colunas, a
fim de anotar de forma sintética, à medida em que forem surgindo na discussão, os atores
identificados como relevantes, seus respectivos interesses e de que forma participaram na
solução encontrada. Idealmente, o resultado será um quadro com aspecto semelhante à Figura
1. Dependendo do espaço disponível, terá que ser uma versão mais sintética.
Uma vez montado o quadro na lousa, sugere-se que o professor faça uso dele para explorar
alguns dos conceitos sugeridos para análise do caso. Isso pode ser feito, em particular, das
seguintes formas:

Fazer notar aos alunos que os interesses dos diferentes atores, sintetizados na segunda
coluna do quadro, não são de forma alguma conflitantes entre si. Ao contrário, são
complementares e todos os agentes podem beneficiar-se da ação conjunta, embora
houvesse dificuldade para iniciá-la – situação típica de dilema da ação coletiva, só
vencida em função da liderança e protagonismo do prefeito.

Da mesma forma, fazer notar aos participantes que o conjunto de atribuições
constantes da terceira coluna nada mais é do que a estrutura de governança de uma
política pública adotada em Poço Verde, constituída com importante participação do
Estado mas também de um número significativo de outros agentes. Na constituição
dessa estrutura de governança, a adoção do aval solidário, um mecanismo de
mitigação de riscos de inadimplência típicos das experiências de microcrédito,
exerceu um papel fundamental.
Fontes de dados para a elaboração do caso
O caso foi escrito a partir de dados disponíveis em documentos oficiais e matérias na mídia,
mas também se baseou em entrevistas realizadas por um dos autores, no município de Poço
Verde, com os principais atores envolvidos.
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Figura 1 – Sugestão de uso da lousa: atores relevantes, seus interesses e sua participação no desfecho do caso
Atores
Agricultores
Banco do Brasil
(instituição)
Banco do Brasil
(agência em Poço
Verde)
CMDR
Emdagro
Governo Federal /
Ministério da
Agricultura
Prefeito de Poço Verde
(Milton Santana e,
depois, José Everaldo
Oliveira)
Sindicato dos
Trabalhadores Rurais de
Poço Verde
Interesses em jogo
Têm dois interesses: (i) acessar o crédito e, com isso, conseguir produzir (de
quebra acessam também o acompanhamento técnico da Emdagro), e (ii) evitar
o “calote” do colega solidário no aval. A conciliação dos dois interesses
implica em um forte controle social na entrada dos postulantes ao crédito.
Ampliar sua penetração atuando em todo o território nacional.
Atribuição
Formar grupos de aval, a fim de poder acessar
os recursos.
Apoiar a agricultura familiar. Atender o maior número possível de produtores
com recursos do PRONAF.
Responsável pelo PRONAF.
Do ponto de vista político, o aumento da produção, da renda, a melhoria das
condições de vida da população local, implicaria em reconhecimento político
(fundamentalmente voto) no município, na região, e com a disseminação de
bons resultados de uma eventual política, projeção política estadual.
Ampliar benefício gerado para os trabalhadores, como forma de ampliar sua
legitimidade e seu prestígio político.
Zelar pelo bem estar da população.
Agente financeiro do projeto, responsável por
liberar os recursos.
Permanecer no município. O gerente especificamente tinha interesse em manter Ampliar a carteira de clientes, por meio de
novos empréstimos garantidos pelo Fundo
a agência aberta, pois seu fechamento implicaria sua transferência com a
Municipal de Aval.
família para algum outro município, além de um cargo provavelmente inferior
ao de gerente.
Promover o desenvolvimento rural no município.
Definir objetivos e metas municipais em
termos de desenvolvimento econômico e
social.
Dar assessoramento técnico ao maior número possível de agricultores.
Prestar assistência técnica aos agricultores
beneficiários do Fundo Municipal de Aval.
Compor o Conselho Municipal de
Desenvolvimento Rural. Emitir a Declaração
de Aptidão, condição necessária para obtenção
do crédito.
13
Referências
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n.25,
jun/dez.
Disponível
em
14
http://www.mte.gov.br/pnmpo/microcredito_financiamento_rural.pdf
20/03/2012).
(acesso
em
1
Em 2010, segundo o Censo Populacional do IBGE, a população havia crescido para
21.861 habitantes, mantendo-se relativamente inalterada a proporção urbano/rural.
2
A íntegra do Decreto está disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D1946.htm (acesso em 20/3/2012).
3
Módulo fiscal é uma unidade de medida agrária empregada no Brasil desde a Lei nº
6.746, de1979. É expressa em hectares varia de município para município, levando-se
em conta o tipo de exploração predominante e a renda com ela obtida pelos produtores,
entre outros fatores. A unidade serve de parâmetro para a classificação fundiária dos
imóveis rurais, de acordo com da Lei nº 8.629, de 1993, classificando-se os imóveis
rurais em minifúndio (área inferior a 1 módulo rural), pequeno (1 a 4 módulos fiscais),
médio (4 a 15 módulos fiscais) e grande (acima de 15 módulos fiscais). Em Poço Verde,
o módulo fiscal é de 4 hectares.
4
O CMDR de Poço Verde se caracteriza por uma certa centralidade no prefeito, que é
quem convida os membros, mesmo da socidade civil, o que faz com que não hava vozes
discordantes. Ainda assim, os interesses dos diferentes segmentos da agricultura
municipal, inclusive os dos agricultores familiares, se encontram representados no
Conselho.
5
De acordo com as normas do PRONAF, a liberação dos recursos se dá em três
parcelas. Para produtores de feijão, principal cultura de Poço Verde, a primeira (de 50%
do empréstimo) é liberada no ato na concessão do crédito; a segunda (30%) em um mês,
após a germinação e a apresentação de laudo técnico positivo emitido por técnico
agrícola da Emdagro, e a terceira (20%) em dois meses, no período da colheita.
6
Não se incluem aqui os casos de impossibilidade de pagamento por quebra de safra em
decorrência de evento climático. Nestes casos, os valores devidos pelo agricultor são
cobertos pelo Proagro, um seguro obrigatório contratado junt99o com o empréstimo.
15