Análise do Sistema de Informação da
Vigilância em Saúde de Florianópolis – Sisvisa
web – Segundo os Pressupostos da Política de
Saúde a Partir de uma Abordagem Territorial
Aluno: Cristiano Ogasavara Simões1
Orientador: Mário de Souza Almeida2
Tutora: Juliana Pereira3
Resumo
Abstract
Este trabalho analisou o funcionamento do
Sistema de Informação da Vigilância em Saúde de Florianópolis (Sisvisa web) e suas limitações para contribuir com uma Administração
Estratégica em Saúde. A Vigilância em Saúde
se orienta a partir da mudança do modelo assistencial, com a reorientação das práticas de
saúde em um território dinâmico. O Sisvisa
web é uma importante ferramenta na consolidação deste novo modelo de Gestão. A análise
feita observou que o atual funcionamento do
Sisvisa web está aquém do necessário: faz uma
avaliação individual dos trabalhadores e uma
fragmentada das ações realizadas, ao invés de
uma avaliação sistêmica da instituição. Entre
os gargalos existentes apontam-se: o modelo
de gestão do Departamento de Vigilância em
Saúde, problemas de ordem técnica do software que demandam ajuda especializada e
falta de treinamentos para o uso otimizado do
Sistema.
This article analyzed the working of Information System from Health Surveillance of Florianópolis (Sisvisa web), and its limitations
to helps a Strategic Management in Health.
Health Surveillance is oriented to change
care model, when the practical care is made
in a dynamic territory. The Sisvisa web is an
important tool to consolidate this new model
of management. The analysis considers the
actual situation of Sivisa web doesn’t correspond what proposes: it is used more than a
toll to evaluate the individual action of the
workers than to helps a systemic evaluation
of the institution. The mains problems detected are the own management model from
Health Surveillance Department, technical
problems with the software that needs specialized helps and insufficient training to optimal use of the System.
Palavras-chave: Território. Vigilância em
Saúde. Sistemas de Informação.
1
Key words: Territory. Health Surveillance.
Information System.
Formado em Nutrição e Especialista em Saúde Coletiva pela Universidade Federal do
Paraná (UFPR). E-mail: [email protected].
2
Doutor em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Santa Catarina (2004).
E-mail: [email protected].
3
Especialista em Gestão de Pessoas nas Organizações e Bacharel em Administração pela
Universidade Federal Santa Catarina (UFSC). E-mail: [email protected].
Análise do Sistema de Informação da Vigilância em Saúde de Florianópolis – Sisvisa web – Segundo os
Pressupostos da Política de Saúde a Partir de uma Abordagem Territorial
1 Introdução
O presente trabalho representa o resultado de algumas reflexões que foram
feitas a partir da experiência do pesquisador como Fiscal de Vigilância em Saúde
do Município de Florianópolis. Cotejando essa experiência própria dentro da
Secretaria Municipal de Saúde com a formação oriunda do Curso de Especialização em Gestão Pública – Modalidade a distância, ofertado pela Universidade
Federal de Santa Catarina (UFSC), foi possível realizar algumas reflexões sobre
o processo de trabalho desempenhado junto ao Departamento de Vigilância em
Saúde da Prefeitura Municipal de Florianópolis.
No âmbito deste estudo, partiu-se da premissa do contexto histórico de
construção do Sistema Único de Saúde (SUS), que busca, dentro de seus princípios e diretrizes, a mudança do modelo de atenção à saúde com vistas a um
atendimento integral à saúde da população. Nesse contexto, é necessário rever
o entendimento do processo saúde-doença, que deve sair da esfera meramente
biológica e que busca abranger outros aspectos da vida socioeconômica e cultural
da comunidade (BARATA, 1985). Para tanto, entende-se que, para essa visão
mais abrangente do processo saúde-doença vir a ser efetivada dentro das Políticas
Públicas de Sáude, é preciso utilizar-se de uma abordagem territorial nas práticas
de saúde dentro do SUS. (MENDES, 1993)
Assim, através das práticas de saúde realizadas a partir de uma abordagem
territorial, é possível a implementação de um modelo de Vigilância em Saúde
em nível municipal. A Vigilância em Saúde é fundamental para se concretizar o
modelo de atenção integral à saúde proposto pelo SUS, pois ela é diretamente
responsável por grande parte das ações de promoção e de prevenção à saúde da
população, que devem estar interligadas e articuladas com as ações que visam
à recuperação da saúde e ao tratamento das patologias, quando estas já estão
instaladas. (CAMPOS, 2003; CASTRO, 2002)
Nesse contexto, entende-se que é necessária uma Administração Estratégica
em Saúde que ajude a articular e a organizar essa proposta de intervenção em
saúde a partir de uma abordagem territorial. Apenas através de ações de Gestão que levem a um planejamento contínuo das Políticas Públicas adotadas em
nível municipal é que se torna possível concretizar o adequado funcionamento
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Coleção Gestão da Saúde Pública – Volume 6
Cristiano Ogasavara Simões # Mário de Souza Almeida # Juliana Pereira
do SUS nos moldes dos seus princípios e diretrizes. É dentro dessa realidade (de
uma Administração Estratégica em Saúde a partir de uma abordagem territorial
no âmbito do SUS) que o efetivo funcionamento de um Sistema de Informação
Gerencial se torna peça-chave dentro desta engrenagem. Esse sistema deve servir
como um elo que consolida as informações das ações em saúde desenvolvidas,
possibilitando a avaliação para a posterior retroalimentação e a reavaliação dessas
ações, a partir de uma perspectiva de planejamento contínuo e sistemático das
Políticas de Saúde. (ALMEIDA, 2011)
Dessa forma, este trabalho tem como objetivo contribuir para a construção
de um Sistema de Informação Gerencial que permita o diagnóstico sistêmico da
atual Política de Vigilância em Saúde de Florianópolis, a partir dos pressupostos
de uma Política da Vigilância em Saúde fundamentada na compreensão da saúde-doença como um processo social dentro de um determinado território.
Assim, realizou-se uma avaliação e uma análise das principais problemáticas
existentes no Sisvisa web (nome do Sistema de Informação Gerencial utilizado
pela Diretoria de Vigilância em Saúde de Florianópolis), que podem ser reavaliadas com vistas ao melhoramento desse Sistema de Informação como elemento
primordial para a avaliação e o planejamento da política e das ações do setor
público no âmbito da Vigilância em Saúde.
2 Exposição do Tema
A partir do movimento da Reforma Sanitária que ocorreu no Brasil,
passou-se a discutir um conceito ampliado de saúde. Na Constituição Federal de
1988, saúde é referendada como direito de todos e dever do Estado, que deve
garanti-la aos cidadãos através de políticas sociais e econômicas, e não somente
por meio de assistência. A Lei Orgânica da Saúde – Lei n. 8.080/90, expressa a
saúde como produto da organização política e econômica do país, tendo como
determinantes o acesso da população à moradia, à educação, à alimentação, ao
lazer e aos serviços de saúde, entre outros. (BRASIL, 1990)
Ainda que, desde 1990, o Sistema Único de Saúde (SUS) esteja instituído
legalmente, com princípios e diretrizes que referendam o conceito ampliado de
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Pressupostos da Política de Saúde a Partir de uma Abordagem Territorial
saúde, boa parte da realidade dos seus serviços se mantém centrada no chamado “modelo curativista”. Esse modelo privilegia apenas a cura da patologia
quando ela já se manifestou no indivíduo, com enfoque nos aspectos biológicos
do adoecimento, sem, portanto, refletir e atuar sobre os condicionantes sociais
que permeiam o binômio saúde-doença. (TEIXEIRA; PAIM; VILABOAS, 1998)
Desde meados da década de 1990 há um esforço para que esse modelo de
atenção à saúde essencialmente curativista seja modificado para um modelo de
atenção integral, que privilegie não somente as ações de cura das doenças, mas
também as de promoção e de prevenção à saúde. Em outras palavras, é preciso
criar um modelo assistencial que contemple a proposta de Vigilância em Saúde.
A principal estratégia implementada em nível federal para que isso se concretize
é o Programa de Saúde da Família (PSF), que existe desde 1994. (TEIXEIRA;
PAIM; VILABOAS, 1998)
Nessa perspectiva, uma das principais ferramentas previstas dentro da
Gestão em Saúde é o diagnóstico territorial – ou territorialização – da área de
abrangência em que uma equipe multidisciplinar atuará. A abordagem territorial
é extremamente importante para que o modelo de atenção à saúde se reoriente
para uma lógica de Vigilância em Saúde, atuando a partir das necessidades existentes no território. (CASTRO, 2002)
Nesse contexto é que se avalia a importância do funcionamento adequado
de um Sistema de Informação Gerencial dentro da Administração Estratégica em
Saúde. É a partir desse sistema que se torna possível a realização de levantamentos e de avaliações sistêmicas do quadro de saúde da população e das principais
demandas que precisam ser atendidas pela equipe de saúde do território. Dessa
forma, o Sistema de Informação Gerencial permite uma retroalimentação do
funcionamento do Sistema de Saúde, com vistas ao planejamento e à reorientação das ações adotadas, o que possibilita, em longo prazo, o aprimoramento
da atuação da equipe de profissionais dentro da perspectiva da Vigilância em
Saúde. (ALMEIDA, 2011)
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2.1 A Saúde-Doença como um Processo Social
Os conceitos de saúde e de doença não podem ser vistos como algo estático
e a-histórico, mas que se desenvolvem e se modificam a partir de mudanças das
estruturas sociais, bem como das concepções fisolóficas e epistemológicas de uma
determinada sociedade dentro de um contexto histórico. (ALMEIDA; CASTRO;
LISBOA, 1998)
Pode-se perceber a historicidade desse processo quando se realizam estudos
junto às populações que permitem constatar os diferentes modos de morrer e de
adoecer dos diferentes grupos humanos em cada época e lugar. (LAURELL, 1983)
Assim, para alguns povos da antiguidade, a compreensão do surgimento
das doenças estava ligada a questões mágicas. Na Idade Média, o domínio do
pensamento cristão eclesiástico reforçou esse entendimento mágico-religioso para
explicar a causa das doenças. (OLIVEIRA; EGRY, 2000; SCLIAR, 1987; SOUSA;
OLIVEIRA, 1998)
Na Renascença, com a mudança para uma visão humanista e antropocêntrica do mundo, a explicação da doença sai da esfera religiosa e passa a se valer
de fundamentos científicos dos fenômenos observados. Essa perspectiva mais
“racional” de compreensão do processo do adoecimento é até hoje o alicerce que
fundamenta a dita medicina moderna ocidental. Busca-se, com isso, compreender
o funcionamento do corpo humano e das alterações anatômicas sofridas durante
a doença. (BARATA, 1985)
Embora durante o processo de industrialização no século XIX tenham
aparecido estudos que buscavam relacionar o processo saúde-doença com o
contexto social, as descobertas bacteriológicas de Pasteur reforçaram a ideia de
causalidade biológica como forma de explicação do fenômeno de adoecimento.
(SILVA, 1985; BARATA, 1997)
Apenas na metade do século XX, com o surgimento, em maior proporção,
de patologias que não podiam ser explicadas apenas de modo unicausal (com
apenas uma causa definida) é que as teorias que pretendem ver a saúde-doença
como um processo mais complexo voltam a ganhar força entre alguns teóricos
da área da saúde, com destaque para Breilh e Laurell (BARATA, 1985). Nas
palavras de Breilh (apud ALMEIDA; CASTRO; LISBOA, p. 12) “[...] o processo
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Análise do Sistema de Informação da Vigilância em Saúde de Florianópolis – Sisvisa web – Segundo os
Pressupostos da Política de Saúde a Partir de uma Abordagem Territorial
saúde-doença constitui uma expressão particular do processo geral da vida social
[...]”.Deve-se ressaltar que a compreensão do binômio saúde-doença como um
processo social norteia o marco regulatório do sistema de saúde no Brasil. A Lei
n. 8.080/90, conhecida como Lei Orgânica da Saúde, em seu artigo 3º, afirma
que a saúde
A saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre
outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio
ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer
e o acesso aos bens e serviços essenciais. (BRASIL, 1990, p. 1)
Assim, a partir dessa rápida contextualização histórica, pode-se perceber a
importância da Administração Estratégica em Saúde para a execução das Políticas
de Saúde junto à população. O planejamento adequado deve propiciar ações em
saúde que intervenham nos mais diversos aspectos do processo saúde-doença
junto às pessoas. Torna-se, dessa forma, necessária uma abordagem mais sistêmica das Políticas de Saúde, que permita que sejam contemplados os múltiplos
aspectos que condicionam o estado de saúde de uma determinada comunidade.
Por conseguinte, essa abordagem sistemática pressupõe a utilização de algumas
ferramentas de gestão que facilitem um diagnóstico mais totalizante, entre as quais
destaca-se o uso de Sistemas de Informação Gerenciais para o planejamento da
Política de Saúde. Dentro dos aspectos levantados até o momento, as questões
ligadas à Vigilância em Saúde serão o foco de atenção deste trabalho, o que não
significa que outros aspectos relacionados com as demais Políticas Públicas não
sejam igualmente importantes.
2.2 As Práticas de Vigilância em Saúde Dentro do Território
A compreensão do território apresenta uma diversidade de nuances e de
formas em sua interpretação. Neste trabalho, defende-se que a ideia de território
não pode ser entendida apenas como um lócus geográfico estático, pelo contrário,
trata-se de um espaço dinâmico onde ocorre a interação de diversos aspectos da
sociedade, sejam eles de cunho geográfico, econômico, social, cultural, político,
ambiental ou sanitário etc.
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Portanto, quando se fala de uma abordagem territorial, deve-se compreender que esses diversos aspectos precisam ser considerados nesta concepção,
e que todos eles devem servir para que se possa problematizar e refletir sobre as
Políticas Públicas a serem adotadas em cada localidade. Evidentemente, como já
mencionado no item anterior, o foco deste estudo está na avaliação dos aspectos
sanitários existentes no território, sem que isso signifique, contudo, que eles estão
isolados das demais questões que envolvem a dinamicidade de um determinado
espaço territorial.
De qualquer forma, cabe ressaltar que a conformação do território não ocorre
de forma natural, mas tem um caráter social. E essa compreensão de território é a
que deve ser considerado para desenvolver as práticas em saúde (territorialização,
vigilância em saúde, levantamentos epidemiológicos, prática clínica etc.) dentro
de uma proposta que seja concebida a partir dos pressupostos da saúde-doença
como um processo social. (SANTOS, 1999; CAMPOS; MISHIMA, 2005)
O território...é o espaço onde vivem grupos sociais, suas relações e
condições de subsistência, de trabalho, de renda, de habitação, de
acesso à educação e o seu saber preexistente, como parte do meio
ambiente, possuidor de uma cultura, de concepções sobre saúde
e doença, de família, de sociedade, etc. (CAMPOS, 2003, p. 57)
Esse território dinâmico é chamado de território-processo, pois entende-se
que ele está sempre em permanente construção e, portanto, nunca pode ser visto
como algo estático e acabado; assim, deve servir como base para um modelo de
Vigilância em Saúde dentro do que Mendes (1993) chama de Distrito Sanitário.
Para Mendes (1993), a proposta dos Distritos Sanitários não pode se resumir
a uma mera divisão da assistência em saúde, como mais uma etapa burocrática-operacional do processo de regionalização e de distritalização das políticas de
saúde. O Distrito Sanitário representa um processo social de mudança das práticas sanitárias atuantes em três dimensões: política – transformação do sistema
de saúde; ideológica – mudança do paradigma assistencial e das concepções de
saúde e doença; e tecnológica – utilização de conhecimentos, técnicas e métodos coerentes com os pressupostos políticos e ideológicos do SUS. A noção de
distrito sanitário supera a simples divisão topográfica-burocrática que ocasiona
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Pressupostos da Política de Saúde a Partir de uma Abordagem Territorial
um esquartejamento do setor saúde e pressupõe uma dinamização dos serviços,
das ações e das práticas que devem compor um conjunto de processo de trabalho articulado em operações capazes de confrontar os problemas de saúde num
território determinado. (MENDES, 1998)
Segundo Teixeira, Paim e Vilaboas (1998), esse processo de construção dos
distritos sanitários como um processo social de mudança das práticas sanitárias
pode alimentar, nos serviços de saúde, os movimentos de redefinição do modelo
assistencial, na perspectiva da Vigilância em Saúde.
Em síntese, de acordo com Teixeira, Paim e Vilaboas (1998), a Vigilância
em Saúde apresenta sete características básicas: a) intervenção sobre problemas
de saúde, (danos, riscos e/ ou determinantes); b) ênfase em problemas que requerem atenção e acompanhamento contínuos; c) operacionalização do conceito de
risco; d) articulação entre ações promocionais, preventivas e curativas; e) atuação
intersetorial; f) ações sobre o território; g) intervenção sob a forma de operações.
É fundamental, para a consolidação desse processo de efetivação de uma
Política de Vigilância em Saúde articulada com as demais políticas públicas, a
existência de um sistema de coleta de dados dos diversos aspectos relacionados
ao território que permita a construção de mapas inteligentes sobrepostos, os
quais sirvam de elemento inicial que ajude a desencadear o planejamento para
a atuação em Vigilância da Saúde, aqui entendida como uma redefinição das
práticas sanitárias atualmente existentes. (TEIREIXA; PAIM; VILABOAS, 1998)
Assim, a produção de informações em saúde a partir de uma base territorializada permite a construção de um planejamento baseado nas iniquidades em
saúde, promovendo a equidade por meio de ações em saúde, bem como abre
a possibilidade para o efetivo exercício da horizontalidade dentro da gestão em
saúde. (CASTRO, 2002)
O modelo de vigilância da saúde pode ser considerado um eixo reestruturante da maneira de se agir em saúde, pois nesse modelo os problemas de saúde
passam a ser analisados e enfrentados de forma integrada. Consideram-se os
determinantes sociais e os riscos ambientais, epidemiológicos e sanitários associados e o produto desses determinantes, ou seja, perfil de morbi-mortalidade/
epidemiológico da população. (CAMPOS, 2003)
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Nesta parte do trabalho, buscou-se caracterizar a importância da abordagem
territorial para a redefinição das práticas em saúde. Dentro dessa abordagem, o
foco em uma visão sistêmica do território pode levar a uma efetiva Política de
Vigilância em Saúde que possa, inclusive, se articular com os demais serviços
públicos existentes. É dentro dessa realidade que a utilização de um Sistema de
Informação Gerencial adequado se torna um elemento fundamental.
2.3 Os Sistemas de Informação Gerenciais na Administração
Estratégica em Saúde no Território
A ideia da construção de uma Política de Saúde integrada e efetiva dentro
de seus objetivos perpassa a demanda de uma Administração Estratégica em
Saúde, o que remete à necessidade de um processo de planejamento para a
execução das ações.
A palavra “Planejamento” lembra pensar, criar, moldar ou até
mesmo tentar e controlar o futuro da organização dentro de um
horizonte estratégico. Podemos dizer que planejamento pode ser o
processo formalizado para gerar resultados a partir de um sistema
integrado de decisões. (PEREIRA, 2011, p. 22)
Assim, a ideia de planejamento deve estar sintonizada com toda a organização, com o objetivo de aumentar a sua sinergia em prol de um objetivo comum.
O Planejamento Estratégico pode ser dividido basicamente em três momentos:
Momento 1 – Diagnóstico Estratégico; Momento 2 – Planejamento propriamente
dito; e Momento 3 – Implantação, acompanhamento e controle do Planejamento
Estratégico (PEREIRA, 2011). Em todos eles, a importância das decisões serem
subsidiadas com informações adequadas a respeito de fatores externos e internos
ligados à organização é fundamental para o sucesso em relação aos objetivos
propostos. Isso porque o
Planejamento Estratégico é um processo que consiste na análise
sistemática dos pontos Fortes (competências) e Fracos (incompetências ou possibilidades de melhorias) da organização. (PEREIRA,
2011, p. 42)
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Assim, um Sistema de Informação Gerencial deve funcionar de forma a
interligar toda a Administração da instituição que o utiliza como ferramenta. Caso
contrário, não será possível construir a sinergia necessária para a otimização dos
recursos da empresa em prol de seus objetivos estratégicos.
O sistema de informação é um subsistema do “sistema empresa”,
e dentro da mesma linha de raciocínio pode-se concluir que seja
composto de um conjunto de subsistemas de informação, por
definição, interdependentes [...]. (BIO, 1985 apud ALMEIDA,
2011, p. 15)
Essa interdependência entre os subsistemas dentro da empresa explica a
necessidade da construção de sistemas que interligam e conectam os mais diversos
setores dentro de uma linha única de administração gerencial. Essa noção de sistema é extremamente importante para que a organização possa se manter estável
diante de possíveis problemáticas que surgem durante a sua existência. Entende-se que o Sistema é um “[...] conjunto de partes interagentes e interdependentes,
que formam um todo unitário com determinado objetivo e efetuam determinada
função” (ALMEIDA, 2011, p. 14). Em outras palavras, a noção de Sistema se
complementa ao conceito de Planejamento Estratégico, no sentido de propiciar
uma metodologia de trabalho na organização na qual as suas partes trabalhem
de forma cooperada e em sintonia com o horizonte proposto pela instituição.
No caso mais específico da área das Políticas de Saúde, o Sistema de Informação Gerencial deve possibilitar a elaboração de um diagnóstico totalizante do
território-processo, abrindo espaço para o planejamento em saúde desenvolvido
de forma contínua e horizontalizada, isto é, com a participação do maior número
de colaboradores possível dentro da instituição.
Todo sistema tem algum tipo de insumo como entrada, que
passa por um processamento, gerando as saídas ou os resultados
esperados (objetivo do sistema). Para que os efeitos esperados
sejam vistos, o sistema deve ser sempre avaliado, o que é feito
por meio de feedback (ou retroalimentação), que são informações
sobre o resultado da comparação entre as saídas do sistema e os
objetivos que estavam estabelecidos. (ALMEIDA, 2011, p. 17)
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Em outras palavras, por meio de um Sistema de Informação Gerencial é
possível realizar o diagnóstico da situação de saúde de uma determinada população (dados de entrada) e verificar a sua alteração/mudança (dados de saída),
comparando-se com os resultados e as metas esperados. Com isso, se tornam
possíveis a retroalimentação e a avaliação contínua da Política de Saúde executada.
Portanto, entende-se que a avaliação de como vem operando o atual
Sistema de Informação da Vigilância em Saúde do Município de Florianópolis
(Sisvisa web) se trata de uma importante contribuição que objetiva melhorar o
atual funcionamento do departamento de vigilância em saúde desta cidade. Essa
é a análise que será feita a partir de agora.
3 Metodologia
Foi realizada uma análise do funcionamento atual do Sistema de Informação
Gerencial (Sisvisa web), considerando os pressupostos da Gestão em Saúde Pública, a partir da perspectiva da importância de uma efetiva Política de Vigilância
em Saúde para a consolidação e o adequado funcionamento do Sistema Único
de Saúde (SUS). A pesquisa realizada foi do tipo indutiva, qualitativa e de caráter
exploratório, já que não existe, até o presente momento, nenhum trabalho que
analise especificamente este Sistema de Informação.
A pesquisa se desenvolveu através da análise do uso cotidiano do Sisvisa
web pela equipe de fiscais, bem como dos modelos de relatórios e dos dados
que alimentam o sistema durante as atividades desenvolvidas no serviço, com
a realização da análise crítica de conteúdo desses relatórios. Os dados primários
foram obtidos a partir do próprio Sistema de Informação, isto é, através da
análise dos dados nele inseridos, assim como da estrutura geral deste software,
isto é, dos modelos de pastas e de relatórios que o sistema disponibiliza para os
usuários do Sisvisa web.
A partir da observação crítica dessas informações, realizou-se uma análise
objetivando averiguar quais são os pontos positivos e negativos de funcionamento
do Sisvisa web, a partir do entendimento da importância do Sistema de Informação
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Pressupostos da Política de Saúde a Partir de uma Abordagem Territorial
Gerencial como uma ferramenta para a Administração Estratégica das Políticas
Públicas de Saúde dentro de uma abordagem territorial.
4 Resultados e Discussão
4.1 Contextualizando a Vigilância em Saúde e o Sisvisa web
A Secretaria Municipal de Saúde de Florianópolis possui estrutura regionalizada, isto é, sua administração é dividida em Distritos Sanitários, processo este
iniciado a partir do ano 2000. Atualmente existem cinco Distritos Sanitários que
compõem o sistema regionalizado da Secretaria Municipal de Saúde: Continente,
Centro, Sul, Leste e Norte. O processo de distritalização da Vigilância em Saúde
foi posterior a essa época, tendo ocorrido em 2010 e sendo, portanto, ainda
bastante recente.
A Vigilância em Saúde é a principal responsável em organizar, no âmbito
da Política Municipal de Saúde, as atividades de prevenção e de promoção à
saúde da população. Em Florianópolis, ela é composta por cinco setores-chave
de atuação: Vigilância Sanitária, Vigilância Ambiental, Vigilância Epidemiológica,
Vigilância Nutricional e Vigilância em Saúde do Trabalhador. Ainda compõem o
organograma desse departamento o Centro de Controle de Zoonoses (CCZ) e o
Laboratório Municipal de Florianópolis (Lamuf).
Dessa forma, a Vigilância em Saúde é responsável por diversas ações que
se complementam às atividades realizadas em nível assistencial (desenvolvidas
nas Unidades de Saúde, Unidades de Pronto Atendimento (UPAs) e Policlínicas
Municipais), como a fiscalização de produtos e serviços de saúde ou de interesse à
saúde (como, por exemplo, serviços de alimentação, estabelecimentos de ensino,
clínicas de saúde etc.); a fiscalização do meio ambiente (verificação dos sistemas
de esgotamento sanitário de residências e estabelecimentos industriais/comerciais;
análise da qualidade da água; controle do lixo nas vias urbanas e terrenos particulares; verificação e controle de possíveis focos para a procriação do mosquito
da dengue; etc.); a fiscalização do ambiente de trabalho (em especial nos locais
em que o risco à saúde e à segurança do trabalhador é mais elevado, como é o
caso de obras da construção civil e dos estabelecimentos industriais); o controle,
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a notificação, o monitoramento e o acompanhamento de agravos transmissíveis;
além de atividades de cunho educativo relacionadas aos mais diversos temas.
Pode-se perceber que o bom funcionamento da Vigilância em Saúde
é fundamental para que o processo de atuação da equipe de saúde em um
território-processo, dentro de cada Distrito Sanitário, seja capaz de atender às
necessidades de saúde da população com vistas ao atendimento integral (através
da inter-relação entre as atividades de promoção, prevenção e de recuperação à
saúde), partindo-se da compreensão da saúde-doença como um processo social
e multideterminado.
Dentro do cotidiano de trabalho dos funcionários que desempenham atividades na Vigilância em Saúde, o Sisvisa web se constitui na principal plataforma
utilizada como Sistema de Informação das ações desenvolvidas por esse órgão.
Assim, todo e qualquer tipo de atividade gerida pela Diretoria de Vigilância em
Saúde precisa ser informada nesse sistema.
Entre as informações que são sistematizadas no Sisvisa web estão o cadastro
de denúncias feitas junto ao Pró-cidadão, bem como o cadastro dos processos
de pedidos de concessão de alvará sanitário feitos pelas empresas, para que elas
possam estar com a sua situação regularizada junto ao órgão fiscalizador. Assim,
cabe aos trabalhadores da Vigilância em Saúde alimentar o Sisvisa web com informações referentes às atividades realizadas, tais como o registro de inspeções,
os procedimentos adotados (aplicação de autos de intimação ou multa; interdição
de um estabelecimento; investigação de surtos com coleta e a apreensão de amostras para análise laboratorial ou inutilização; atividades educativas; concessão/
renovação do alvará sanitário; conclusão da denúncia pelo fato da mesma ser
improcedente no momento da vistoria ou pela adequação do local às normas
estabelecidas pela legislação sanitária vigente; etc), que servirão como base tanto
para orientar futuras ações realizadas em cada local, ao se constituirem como um
arquivo histórico de cada localidade, quanto para a geração de relatórios consolidados que permitam uma avaliação mais global dos procedimentos adotados
pela equipe de Vigilância em Saúde de cada distrito/setor.
Após essa rápida contextualização da forma de funcionamento do Departamento de Vigilância em Saúde do Município de Florianópolis, juntamente com a
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breve descrição do modus operandi do Sisvisa web, pretende-se fazer uma análise
desse Sistema de Informação a partir da perspectiva da Gestão em Saúde baseada em uma visão sistêmica e estratégica de administração pública, que permita
o planejamento contínuo da Gestão em Saúde em cada território (ou Distrito
Sanitário), visando a um modelo de atenção integral à saúde da população. Nas
palavras de Almeida (2011, p. 46),
[...] podemos entender Sistema de Informação como um conjunto
de elementos associado de forma lógica, com a finalidade de gerar
as informações necessárias ao processo decisório, à sinergia organizacional, ao aumento do valor agregado a produtos e serviços
e à influência sobre comportamentos humanos em conformidade
com os interesses da organização.
Entende-se, portanto, que o Sistema de Informação é um lócus estratégico
fundamental que permite a sistematização de todas as ações realizadas dentro de
cada setor em uma base de dados única e que, dessa forma, possibilita a retroalimentação contínua dessas informações com vistas a um modelo de Administração
Estratégica em Saúde. É dentro desses pressupostos teóricos que serão feitas as
reflexões e as ponderações sobre o objeto de estudo analisado.
4.2 Análise do Sisvisa web no Contexto da Vigilância em Saúde
Atualmente, o Sistema de Informação Gerencial do Departamento de
Vigilância em Saúde de Florianópolis apresenta diversos aspectos limitantes
para que possa servir como uma ferramenta efetiva de Gestão Pública. Serão
esboçadas algumas dessas questões para que se possa problematizar o seu atual
funcionamento.
Primeiramente, percebe-se que o Sisvisa web opera sobre uma determinada
concepção de avaliação individual da ação em saúde. Ou seja, a sua forma de
alimentação e o posterior condensamento dos dados estão vinculados a uma
forma de avaliação individualista das ações em saúde. Embora seja obviamente
necessário que cada indivíduo possa ter a qualidade do seu serviço avaliada
através do Sisvisa web, entende-se que um Sistema de Informação não pode se
limitar a essa finalidade.
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Dessa forma, para que o Sistema de Informação cumpra com seu objetivo
principal, de ser um espaço gerencial primordial para a Administração Estratégica
em Saúde e para um Planejamento contínuo e horizontal das políticas adotadas, é
necessário transpor essa avaliação microlocalizada e específica de cada indivíduo
(sem, contudo, abandoná-la por completo, já que ela é por vezes necessária) e
realizar uma avaliação coletiva do que cada equipe vem fazendo, enfatizando
nos pontos a serem melhorados e motivando todo o corpo de funcionários para
atingir as metas e os objetivos propostos dentro de cada território. Caso contrário,
as pessoas acabam por perder de vista todo o produto global do seu trabalho,
já que ele não consegue ser totalmente percebido, quando a sistematização das
informações vê um banco de dados unificado, ela privilegia a ação individual em
detrimento da avaliação coletiva. Perde-se, dessa forma, a dimensão das metas
alcançadas, dos progressos existentes, bem como dos pontos a serem melhorados,
que podem se apresentar de maneira mais clara para toda a equipe de saúde.
Outro ponto a ser destacado nesta análise diz respeito aos modelos de
relatórios que são gerados pelo Sisvisa web. Serão analisados alguns deles para
perceber em quais aspectos eles contribuem ou não para a formação de um banco
de dados global que permita um gerenciamento em saúde mais eficiente e eficaz.
O primeiro modelo a ser analisado é o relatório de alvarás sanitários emitidos – ou vencidos – em uma localidade em um determinado período (Figura
1). Esse relatório permite verificar quais são os estabelecimentos, dentro de cada
bairro, que estão com os seus licenciamentos em dia (o prazo de validade de um
alvará sanitário é anual, a partir da data de entrada do requerente no seu processo
de concessão) ou não.
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Análise do Sistema de Informação da Vigilância em Saúde de Florianópolis – Sisvisa web – Segundo os
Pressupostos da Política de Saúde a Partir de uma Abordagem Territorial
Figura 1: Tela do gerenciador de relatórios de alvarás emitidos/vencidos do Sisvisa web
Fonte: Gestão da Vigilância Sanitária (2012)
Esse modelo de relatório é importante para a realização de buscas ativas de
estabelecimentos que estão com o seu licenciamento vencido ou que não estejam
cadastrados/regularizados junto ao Departamento de Vigilância em Saúde. Assim,
com a listagem fornecida via relatório é possível que os trabalhadores deste setor
possam realizar a busca de possíveis estabelecimentos que não estejam incluídos
entre aqueles cujos alvarás foram emitidos durante o último ano.
Esse modelo de relatório pode ser visto como fundamental para a atitude
de Vigilância em Saúde no território e o Planejamento Estratégico. Isso porque
possibilita, através de um sistema organizado de dados, realizar um monitoramento constante de locais que precisam de intervenções na área da Vigilância de
produtos e serviços. Contudo, ele traz algumas limitações em sua apresentação
que serão neste momento problematizadas.
A maior dificuldade se refere à divisão territorial dos estabelecimentos
oferecida pelo Sisvisa web. Como se pôde observar na Figura 1, ele apenas
apresenta a opção de divisão do território por bairro. Entretanto, para a realização
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Coleção Gestão da Saúde Pública – Volume 6
Cristiano Ogasavara Simões # Mário de Souza Almeida # Juliana Pereira
de práticas em saúde no território o mais adequado seria apresentar opções em
que se pudesse realizar a divisão não apenas em bairros, mas em microáreas de
atuação, bem como por logradouro, conforme propõe Mendes (1993). Isso facilitaria o rastreamento, dentro de cada região de atuação, das situações e dos locais
que precisam ser monitorados pela equipe de Vigilância em Saúde, facilitando o
planejamento tanto de ações pontuais quanto de ações de médio e longo prazo.
Figura 2: Tela do gerenciador de relatórios de denúncias do Sisvisa web
Fonte: Gestão da Vigilância Sanitária (2012)
Um segundo modelo de relatório que vale a pena ser destacado é o relatório de denúncias oferecido pelo Sisvisa web; extremamente rico e importante no
planejamento das ações em saúde. Ele possibilita o monitoramento das denúncias
efetuadas (cadastradas principalmente via Pró-cidadão através do disque denúncia
da prefeitura), bem como a sua situação, isto é, se elas foram atendidas ou não
e se já foram concluídas, ou seja, solucionadas.
Esse relatório apresenta bastantes possibilidades para o gerenciamento
estratégico em saúde, ao permitir o monitoramento de algumas situações em
relação à atuação da equipe de vigilância em saúde.
Coleção Gestão da Saúde Pública – Volume 6
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Análise do Sistema de Informação da Vigilância em Saúde de Florianópolis – Sisvisa web – Segundo os
Pressupostos da Política de Saúde a Partir de uma Abordagem Territorial
Primeiramente, ele permite a avaliação das situações das denúncias globalmente: quantas ainda não foram atendidas, quantas estão com pendências
e quantas estão concluídas. Embora não exista – assim como no modelo de
relatório anterior – a opção de gerar relatórios por microárea de atuação (o que
poderia servir, inclusive, para uma maior interface de atuação junto à equipe de
Saúde da Família de cada Unidade de Saúde), o relatório de denúncias oferece
a opção de organização das denúncias por logradouro, o que já permite um mapeamento mais claro das regiões que precisam de uma atenção maior da equipe
de Vigilância em Saúde.
Além disso, esse relatório também discrimina as denúncias por área de
atuação (não confundir com área geográfica: se trata do setor de atuação correspondente à denúncia), podendo elas serem separadas por denúncias relacionadas
com produtos, área ambiental, zoonoses, saúde do trabalhador, etc.
Um problema relacionado a esse relatório diz respeito ao cadastramento
das denúncias, devido a uma deficiência na Gestão de Pessoas do Pró-cidadão.
Há grande rotatividade e falta de qualificação e treinamento entre os profissionais
que atendem neste setor, e que são responsáveis pelo cadastramento. Com isso,
acabam sendo gerados dados errôneos, com erros relacionados ao endereço e à
identificação do denunciado, bem como passam a existir informações duplicadas,
duplo cadastramento, levando a uma menor confiabilidade nos dados apresentados pelo Sistema de Informação.
Cabe ressaltar que esse problema com relação à Gestão de Pessoas do
Pró-cidadão influencia em outros modelos de relatórios existentes no Sisvisa web
como, por exemplo, o relatório de histórico do requerente, que permite avaliar, de
maneira mais global, como se comporta cada local-alvo de fiscalização da equipe
de Vigilância em Saúde ao longo do tempo. Possibilita, dessa forma, a continuidade
das ações realizadas pelos servidores, mesmo que haja uma mudança entre os
profissionais atuantes, já que os servidores que vierem a substituir os membros
da antiga equipe podem utilizar-se desse relatório para saber a realidade de cada
local de atuação. Porém, como acontecem muitos casos de duplo cadastramento
de um mesmo local (com nomes e/ou endereços diferentes, entre outras situações),
esse relatório de histórico do requerente pode omitir situações importantes de
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Coleção Gestão da Saúde Pública – Volume 6
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risco sanitário, que porventura foram informadas por meio de um outro registro
que não o correto.
Por fim, cabe salientar a inexistência, no Sisvisa web, de relatórios territoriais das ações ligadas ao setor de saneamento ambiental, que trabalha com a
problemática de abastecimento de água e de tratamento de esgoto no Município
de Florianópolis. A ausência de um modelo gerenciador de relatórios para essa
área dificulta razoavelmente o trabalho a médio/longo prazo. Assim, não é possível
fazer um levantamento de quais são as áreas, as microáreas e as ruas (bem como
de cada residência ou comércio) em que o trabalho na área de saneamento já
foi realizado de forma mais efetiva ou de quais são as áreas que precisam de um
acompanhamento mais detalhado por apresentarem problemas na cobertura de
atendimento.
Seria possível tratar de muitas outras questões relativas à forma de operação atual do Sisvisa web. Entende-se, contudo, que através da análise feita até
o momento, já foram esboçados os aspectos mais importantes de serem mencionados na avaliação dessa importante ferramenta para a implementação da
Administração Estratégica em Saúde. Se, por um lado, o Sisvisa web apresenta
enormes potenciais para contribuir como um Sistema de Informação Gerencial
para a retroalimentação do planejamento na área de saúde, por outro lado, ele
ainda apresenta algumas limitações, que vão desde problemas relacionados ao
software em si quanto ao seu uso e aplicação, os quais podem ser melhoradas
futuramente.
5 Considerações Finais
A realidade atual do Sisvisa web mostra que ainda é possível e necessário
evoluir consideravelmente no funcionamento e na aplicação do Sistema de Informação para o adequado planejamento com vistas a uma Gestão em Saúde
Pública eficiente, efetiva e eficaz.
Alguns dos fatores limitantes para a modificação e a otimização desse
processo estão relacionados ao próprio funcionamento da Vigilância em Saúde,
que ainda opera sobre bases muito burocráticas e que não privilegia modelos de
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Análise do Sistema de Informação da Vigilância em Saúde de Florianópolis – Sisvisa web – Segundo os
Pressupostos da Política de Saúde a Partir de uma Abordagem Territorial
Administração Pública mais flexíveis e dinâmicos, os quais permitam uma visão
estratégica que problematize as demandas existentes e operacionalize suas ações
a partir de um diagnóstico feito de forma coletiva.
De fato, não se pode entender o Sistema de Informação Gerencial como
uma “ilha” isolada dos demais aspectos que envolvem uma Administração Pública. A sua otimização, dessa forma, envolve necessariamente uma mudança
de mentalidade dos membros da instituição em suas práticas cotidianas, já que
o uso dessa ferramenta está diretamente relacionado com a visão de Gestão em
Saúde Pública que ali prevalece.
Além disso, outros aspectos que dificultam a efetivação de melhorias no
funcionamento e na operação do Sisvisa web são de ordem técnica, ou seja,
ligados ao software em si, que demanda o auxílio de especialistas que possam
solucionar alguns dos gargalos e limitações existentes. Juntamente a esta questão,
deve-se ressaltar que os próprios fiscais precisam ser constantemente treinados
e motivados para realizar a alimentação do Sisvisa web, para que seus dados
possam ser os mais fidedignos e completos possíveis em relação ao que vem
sendo desempenhado pelos membros do Departamento de Vigilância em Saúde.
De qualquer forma, entende-se que este trabalho contribuiu ou pode contribuir
para o melhoramento do Sisvisa web, ao analisar parte de suas potencialidades
e de suas deficiências. Nesse sentido, percebe-se que, ao mesmo tempo em que
ele é uma ferramenta fundamental para a Administração Estratégica em Saúde,
ele ainda apresenta algumas limitações para o diagnóstico sistêmico da atual
Política de Vigilância em Saúde de Florianópolis. Com isso, ainda encontram-se
certos entraves em sua utilização para a efetivação da atenção integral à saúde
fundamentada na compreensão da saúde-doença como um processo social dentro
de um determinado território.
Assim sendo, entende-se que esta pesquisa possa servir de subsídio para
a melhoria dessa importante ferramenta de Gestão da Saúde Pública que, em
conjunto com as demais ações realizadas no âmbito das políticas públicas, ajude
a efetivar a garantia, estabelecida constitucionalmente, da saúde como um dever
do Estado e um direito de todos os cidadãos brasileiros. Para tanto, entende-se
que uma parte importante para a efetivação desse objetivo passa por uma efetiva
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política de Vigilância em Saúde dentro de um território-processo, que atue em
parte dos condicionantes do processo saúde-doença e possa, com isso, ajudar na
importante tarefa de promoção e de prevenção da saúde da população. É dentro
desse prisma que se teve por objetivo contribuir, neste trabalho, com relação às
possibilidades de uso do Sisvisa web, para a integração e a articulação da Política de Vigilância em Saúde de Florianópolis com as demais Políticas de Saúde
operantes no município.
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