UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ - UECE
CENTRO DE ESTUDOS SOCIAIS APLICADOS - CESA
CURSO DE GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
VANDERSON VIEIRA DE ARAÚJO
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO: UMA ABORDAGEM PRÁTICA NA GESTÃO
PÚBLICA
FORTALEZA – 2012
VANDERSON VIEIRA DE ARAÚJO
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO: UMA ABORDAGEM PRÁTICA NA GESTÃO
PÚBLICA
Monografia apresentada à Universidade
Estadual do Ceará, como requisito parcial
para obtenção do título de Bacharel
Especialista em Administração.
Orientadora: Profa. Cora Franklina do
Carmo Furtado.
FORTALEZA – 2012
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação
Universidade Estadual do Ceará
Biblioteca Central Prof. Antônio Martins Filho
Bibliotecária Responsável – Leila Sátiro – CRB-3 / 544
A663p
Araújo, Vanderson Vieira de.
Planejamento estratégico: uma abordagem prática na gestão
pública / Vanderson Vieira de Araújo . — 2012.
CD-ROM. 68f. il. (algumas color.) ; 4 ¾ pol.
“CD-ROM contendo o arquivo no formato PDF do trabalho
acadêmico, acondicionado em caixa de DVD Slim (19 x 14 cm x 7
mm)”.
Monografia (graduação) – Universidade Estadual do Ceará,
Centro de Estudos Sociais Aplicados, Curso de Administração de
Empresas, Fortaleza, 2012.
Orientação: Prof. MS. Cora Franklina do Carmo Furtado.
1. Planejamento estratégico. 2. Gestão pública. I. Título.
CDD: 658
DEDICATÓRIA
Ao grande amor da minha vida, a minha razão de ser, a minha maior fonte de
inspiração e o grande segredo da minha felicidade, Vitória Caldas.
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar, a Deus, por ter iluminado toda minha caminhada até aqui.
Aos meus pais, por terem me ensinado as coisas mais importantes da vida.
A minha querida irmã, Vanessa, pela paciência e porabdicar do notebook por
uns meses.
“De modo suave, você pode sacudir o
mundo.” (Ghandi)
RESUMO
Este estudo objetivou descrever a metodologia utilizada pela Coordenadoria de
Modernização da Gestão (Comge) da Secretaria do Planejamento do Estado do
Ceará para a elaboração do planejamento estratégico em órgãos e instituições
públicas estaduais. E a partir dessa descrição fazer um estudo comparativo com um
método já existente. Este estudo comparativo permitiu identificar algumas
particularidades dessa metodologia, que apresentam condições fundamentais para o
seu sucesso na gestão pública. Foi também possível descobrir como o Governo do
Estado do Ceará está lidando com a formulação de tais ferramentas no intuito de
melhorar a administração pública. Trata-se de um estudo de caso descritivo, com
abordagem predominantemente qualitativa. As informações foram obtidas através de
uma entrevista de caráter espontâneo entre o autor do estudo e a equipe de
elaboração do planejamento estratégico da Comge. Nesta entrevista foi apresentada
a metodologia com a descrição detalhada de todas as etapas componentes do
processo que serviu de suporte para a elaboração deste trabalho.
PALAVRAS-CHAVE: Planejamento Estratégico, Gestão Pública.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 10
1.1 JUSTIFICATIVA .................................................................................................. 11
1.2 OBJETIVO GERAL ............................................................................................. 11
1.3 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ............................................................................... 11
2 REVISÃO DA LITERATURA ................................................................................ 13
2.1 PLANEJAMENTO ............................................................................................... 13
2.2 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO .................................................................... 14
2.3 PLANEJAMENTO
TÁTICO,
PLANEJAMENTO
OPERACIONAL
E
PLANEJAMENTO A LONGO PRAZO ....................................................................... 15
2.4 ADMINISTRAÇÃO ESTRATÉGICA .................................................................... 16
2.5 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO PARTICIPATIVO ........................................ 18
2.6 GESTÃO PÚBLICA ............................................................................................. 19
2.7 ELABORANDO O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO ....................................... 20
2.7.1 ANÁLISE DO AMBIENTE ............................................................................... 23
2.7.2 ESTABELECENDO
A
DIRETRIZ
ORGANIZACIONAL:
MISSÃO
E
OBJETIVOS .............................................................................................................. 25
2.7.3 FORMULAÇÃO ESTRATÉGICA .................................................................... 26
3 MÉTODOS ............................................................................................................ 28
4 DESENVOLVIMENTO .......................................................................................... 29
4.1 A COORDENADORIA DE MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO DA SEPLAG-CE ... 29
4.2 PLANO PLURIANUAL ........................................................................................ 30
4.3 A ELABORAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA COMGE ............. 31
4.3.1 DEFINIÇÃO DA IDENTIDADE ORGANIZACIONAL ....................................... 35
4.3.2 DEFINIÇÃO DOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS ......................................... 37
4.3.3 DEFINIÇÃO DE INDICADORES E METAS .................................................... 38
4.3.4 PROPOSTA DE PROJETOS DE PLANOS E AÇÕES ................................... 39
5
CONCLUSÃO ................................................................................................. 41
6
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................. 43
10
1
INTRODUÇÃO
As condições de mercado atual apontam para um cenário altamente mutável
cada vez mais competitivo e que exija uma demanda alta por qualidade de produtos
e serviços fornecidos à sociedade. Portanto, para uma empresa, seja ela pública ou
privada, sobreviver, ela necessita melhorar constantemente sua gestão e estar
preparada para possíveis mudanças futuras.
Nesse sentido, a elaboração de um planejamento estratégico é uma das
possíveis soluções que as empresas estão adotando atualmente, sobretudo no
âmbito público. É notável que mais organizações públicas estejam aderindo a tal
metodologia como forma de melhorar seus processos e sobreduto alinhá-los com a
política vigente, levando em consideração a necessidade da população.
A motivação dessas empresas em buscar melhorar sua gestão, é de grande
importância para a sociedade, já que a função dessas empresas em sua maioria é
fornecer serviços para a população tais como: educação, saúde, segurança,
transporte, infraestrutura, entre outros. Além do que, o serviço público ainda é visto
como algo burocrático, travado e de péssima qualidade.
O governo vem se posicionando a cada dia como empresa e buscando
diversas formas de melhorar a sua gestão, prezando pela seriedade dos seus
serviços, bem como um controle rígido de seus gastos. Entretanto, a realidade
brasileira ainda é muito diferente do ideal. Apesar de essas empresas
governamentais utilizarem o planejamento estratégico como ferramenta, este por
sua vez não é eficaz, devido à utilização de modelos arcaicos que servem quando
há pouca ou nenhuma mudança no ambiente.
Outros dois empecilhos para a efetividade do planejamento estratégico na
gestão pública são: a falta de gestores competentes e compromissados e a
centralização excessiva e verticalizada das organizações públicas. Uma saída
poderia ser o planejamento estratégico participativo, já que a elaboração do mesmo
é feita por vários membros em vários setores da empresa.
Portanto, o presente trabalho tem como finalidade geral estudar um método
de elaboração na prática de planejamento estratégico na gestão pública, através de
um estudo de caso. As técnicas, estratégias e ferramentas utilizadas no processo,
11
assim como identificar a motivação da gestão pública em utilizar o planejamento
estratégico na sua administração.
1.1 JUSTIFICATIVA
Atualmente, é observável que as empresas públicas estão buscando novas
formas de melhorar sua gestão. E uma dessas formas é elaboração do
planejamento estratégico. Mais especificamente, temos o planejamento estratégico
participativo que apresenta uma alternativa interessante para as essas empresas,
visto que através dela, os objetivos organizacionais passam a ser profundamente
discutidos, analisados e compreendidos pelo corpo gerencial da empresa.
Ainda não temos muitos exemplos da elaboração do mesmo no âmbito
governamental, visto que esse conceito se desenvolveu principalmente nas
empresas privadas e os estudos a respeito de métodos de planejamento na gestão
pública se desenvolveram mais no âmbito acadêmico do que no prático. Portanto,
cabe um estudo que extrapole os limites da elaboração teórico-acadêmica e
apresente esse conceito sendo aplicado na prática.
1.2 OBJETIVO GERAL
O objetivo desta pesquisa é descrever uma metodologia de elaboração do
Planejamento Estratégico utilizada atualmente na gestão pública cearense, a partir
de um estudo comparativo com uma metodologia já existente no âmbito acadêmico
e empresarial.
1.3 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
•
Estudar conceitos relacionados com o tema de estudo, tais como:
administração estratégica e planejamento estratégico;
•
Analisar um modelo já existente de uma metodologia de Planejamento
Estratégico utilizado pelas empresas;
•
Descrever o modelo de elaboração do planejamento estratégico feito pela
Secretaria de Planejamento do Estado do Ceará;
12
•
Mostrar possíveis particularidades no processo de elaboração do
planejamento estratégico na gestão das organizações públicas;
13
2
REVISÃO DA LITERATURA
2.1 PLANEJAMENTO
Segundo Bateman e Snell (1997), planejamento é o processo consciente e
sistemático de tomar decisões sobre objetivos e atividades que uma pessoa, um
grupo, uma unidade de trabalho ou uma organização buscarão no futuro. O objetivo
do planejamento é fornecer aos membros da organização um mapa claro a ser
seguido em suas atividades futuras.
Visando conceituar o planejamento, Steiner (1969) estabeleceu cinco
dimensões para caracterizá-lo. A primeira dimensão se refere ao assunto abordado,
que pode ser de produção, pesquisas, novos produtos, finanças, marketing,
instalações, recursos humanos, entre outros. De uma forma geral, está relacionada
às funções desempenhadas pela empresa.
A segunda dimensão diz respeito aos elementos do planejamento, tais quais:
propósito, objetivos, estratégias, políticas, programas, orçamentos, normas e
procedimentos entre outros. A próxima dimensão está relacionada à dimensão do
tempo de planejamento, que pode ser de longo, médio ou curto prazo.
Outra
dimensão
corresponde
às
unidades
organizacionais
onde
o
planejamento é feito, onde podemos ter o planejamento corporativo, de unidades
estratégicas de negócios, de subsidiárias, de grupos funcionais, de divisões, de
departamentos, de produtos entre outros.
A última dimensão diz respeito às características do planejamento em si, que
podem ser representadas por complexidade ou simplicidade, qualidade ou
quantidade, planejamento estratégico ou tático, confidencial ou público, formal ou
informal, econômico ou caro.
Considerando
essas
cinco
dimensões,
de
Oliveira
(2007),
define
planejamento como um processo desenvolvido para o alcance de uma situação
futura desejada de um modo mais eficiente, eficaz e efetivo, com a melhor
concentração de esforço e recursos pela empresa.
Planejamento é um processo de tomada de decisão, e como tal ele apresenta
passos a serem seguidos para sua elaboração, são eles: análise situação, objetivos
14
e planos alternativos, avaliação de objetivos e planos, seleção de planos e metas,
implementação e monitoração e controle. (Bateman e Snell, 1997)
2.2 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
A fim de conceituar planejamento estratégico, é preciso tomar conhecimentos
de alguns conceitos que são fundamentais para o seu entendimento, são eles:
objetivo, meta e política. O primeiro deles representa aquilo que a empresa deseja
alcançar de acordo com a direção da empresa, em outras palavras, sua estratégia.
Meta é quantificação do objetivo, ou seja, são valores definidos dos objetivos a
serem alcançados ao longo do tempo. A política de uma empresa são regras de
decisão repetitivas com base na estratégia estabelecida. Concluindo, todos esses
conceitos dependerão do rumo que a empresa que irá tomar, e esse rumo será
decidido na elaboração do planejamento estratégico.
Portanto, “o planejamento estratégico é um processo de formulação de
estratégias organizacionais no qual se busca a inserção da organização e de sua
missão no ambiente em que ela está atuando”. Chiavenato (2003, p. 39). Ele está
relacionado com os objetivos de médio e longo prazo da empresa e não pode ser
efetuado de maneira isolada, é preciso que haja uma ação integrada com os planos
táticos e operacionais das empresas, conceitos que estudaremos a seguir.
Já de Oliveira (2007, p. 17) em sua definição afirma que o planejamento
estratégico é uma forma da empresa atuar de forma inovadora e diferenciada. “Um
processo administrativo para se estabelecer a melhor direção a ser seguida pela
empresa, visando ao otimizado grau de interação com os fatores externos, não
controláveis”.
Já podemos definir o planejamento estratégico como um planejamento de
longo prazo, voltado para as idéias, predominantemente qualitativo e que procura a
eficácia da organização, ou seja, fazer aquilo que deve ser feito. (Fischmann e de
Almeida, 1993).
A essa altura, já podemos diferenciar planejamento de plano. Basicamente, o
plano é um produto do planejamento, é algo estático, que normalmente
formalizamos em um documento, está relacionado com o planejamento operacional,
que estudaremos mais na frente. O planejamento é contínuo, que pode ser alterado
15
da forma que convir melhor para a organização, visto as alterações ambientais e
mudança da estratégia. Muitos autores comparam o planejamento como um filme e
as fotos que o compõem como o plano.
Os planos estratégicos têm uma orientação externa forte e são elaborados
pelo alto comando da organização. Entretanto, para o planejamento ser efetivo é
preciso a realização de diversos outros planos que atingem os níveis inferiores da
empresa. A partir desse raciocínio o planejamento tático e o planejamento
operacional apresentam-se como complementares do planejamento estratégico.
(BATEMANN E SNELL, 1997). Aprofundaremos esse conceito no próximo tópico.
2.3 PLANEJAMENTO
TÁTICO,
PLANEJAMENTO
OPERACIONAL
E
PLANEJAMENTO A LONGO PRAZO
Alguns autores focalizam diferentes aspectos para conceituar planejamento
tático. Para de Oliveira (2007), esse tipo de planejamento está voltado para parte
específicas da empresa, portanto ocorre aqui uma decomposição dos objetivos,
estratégias e políticas estabelecidas no planejamento estratégico, que estudaremos
a seguir. Já Fischmann e de Almeida (1993), conceitua planejamento tático como
um planejamento de curto prazo, predominantemente quantitativo. O planejamento
tático é oriundo do planejamento estratégico e serve de instrumento para
implementação do Plano Estratégico.
O principal objetivo do planejamento tático é utilização eficiente dos recursos
disponíveis na consecução de objetivos. “Sua utilidade está em planejar e controlar
as decisões administrativas e operacionais, procurando a eficiência, fazer bem
aquilo que estamos fazendo.” (FISCHMANN E DE ALMEIDA, 1993, p.26).
O planejamento operacional representa a formalização do planejamento
estratégico, principalmente através de documentos escritos. Temos nesse
planejamento os planos de ação ou planos operacionais. Geralmente encontramos
nos planos operacionais: os recursos necessários para o desenvolvimento e
implementação, os prazos estabelecidos, os responsáveis pela execução, os
procedimentos a serem adotados e finalmente os produtos ou resultados esperados.
(DE OLIVEIRA, 2007)
16
O planejamento a longo prazo é a extrapolação do planejamento de curto
prazo. Nesse sentido são elaborados planos de ações para um período mais longo,
tendo a idéia de que a empresa não mudará sua estratégia e o ambiente não sofrerá
mutações. Portanto, quando acreditarmos que a empresa não mudará sua estratégia
e que o ambiente não mudará, podemos concluir que o planejamento a longo prazo
é igual ao planejamento estratégico. Entretanto, quando uma empresa elabora um
planejamento a longo prazo ela acaba por discutir variações ambientais e mudanças
no rumo da empresa, portanto a elaboração do planejamento estratégico se torna
mais fácil. (FISCHMANN E DE ALMEIDA, 1993).
Com os desenvolvimentos desses conceitos observamos que é necessária
uma ferramenta que capacitasse a organização de forma a permitir que as decisões
administrativas e operacionais estejam de acordo com as decisões estratégicas da
empresa. Chegamos, portanto, a Administração Estratégica que será tratada no
tópico a seguir.
2.4 ADMINISTRAÇÃO ESTRATÉGICA
“Uma estratégia é um padrão de ações e de alocações de recursos
destinados a atingir os objetivos da organização”. (BATEMAN E SNELL, 1997, p.
124). A estratégia efetivada por uma empresa é uma tentativa de equilibrar as suas
habilidades com as oportunidades do ambiente. Significa construir pontos fortes em
áreas que satisfaçam a necessidade do consumidor e outros agentes do ambiente
externo.
Seguindo essa linha de raciocínio Certo e Peter (1993) definem administração
estratégica como um processo contínuo e interativo que visa manter uma
organização como um conjunto apropriadamente integrado ao seu ambiente.
Destacando que a organização consiste em um organismo aberto, onde sofre com
alterações do ambiente em que está inserido.
Para explicar administração estratégica, Ansoff e McDonnell (1993) citam dois
comportamentos
contrastantes
e
típicos
nas
empresas:
o
comportamento
incremental e o comportamento empreendedor. O primeiro está voltado para a
minimização de desvios em relação ao comportamento histórico, onde a mudança
não é bem-vinda, deve ser controlada ou minimizada. Podemos ver esse tipo de
17
comportamento em hospitais, igrejas e universidades. Visto que a mudança social é
inexorável, poucas organizações podem contê-lo completamente.
O comportamento empreendedor envolve uma atitude diferente em relação à
mudança: em vez de tentar suprimi-la ou minimizá-la, uma organização
empreendedora procura a mudança. No lugar de reagir a problemas, esse tipo de
atitude procura se antecipar às ameaças, há sempre uma busca de alternativas de
ação. É comum ver esse tipo de comportamento na fase de criação das
organizações no qual é dedicado à definição das finalidades da organização e a
criação da estrutura administrativa.
Ainda nas organizações podemos notar dois tipos de regimes principais de
administração: administração estratégica e administração de operações. A primeira
é caracterizada por conter atividades que se preocupam com estabelecimento de
objetivos e metas para a organização aliado com uma manutenção de relações entre
organização e ambiente.
Um dos produtos finais da administração estratégica é um potencial
de cumprimento futuro dos objetivos da empresa. Na empresa, isto
envolve (a) recursos (financiamento, recursos humanos, informação
e materiais; (b) produtos finais (bens e/ou serviços desenvolvidos) de
rentabilidade futura comprovada; e (c) um conjunto de regras de
comportamento social que permitam a organização continuar a
alcançar seus objetivos. (ANSOFF e MCDONNELL, 1993, p.289)
Com relação à administração de operações diferentemente da administração
estratégica se concentra na exploração da posição estratégica corrente da empresa
para que sejam alcançados os objetivos organizacionais. “Na empresa o
administrador estratégico se preocupa com a manutenção de um potencial de
rentabilidade; o administrador de operações cuida da conversão desse potencial em
lucros efetivos”. (ANSOFF e MCDONNELL, 1993, p. 290).
A partir da definição dos perfis organizacionais e regimes gerenciais das
organizações, podemos notar a administração estratégica exige um perfil
empreendedor,
enquanto
a
administração
operacional
demanda
um
perfil
incremental. Sobre a capacidade da empresa abrigar os dois tipos de regimes
gerenciais Ansoff e Mcdonnell (1993) discorrem:
Durante a primeira metade do século, o comportamento estratégico e
o comportamento operacional foram focos alternativos de atenção
para a empresa. Durante a segunda metade, as empresas têm
18
precisado cada vez mais acomodar os dois tipos de comportamento
ao mesmo tempo, Mas as arquiteturas sociais exigidas pelos dois
comportamentos são especiais e diferentes. Portanto, as empresas
serão forçadas a desenvolver esquemas arquitetônicos complexos
que possam acomodá-los. (ANSOFF e MCDONNELL, 1993, p.289)
Bateman e Snell (1997, p. 125) ainda afirmam que a administração
estratégica envolve a atuação de administradores de todas as partes da organização
na formulação e implementação de objetivos estratégicos. “Ela integra o
planejamento estratégico e a administração em um processo único”.
O processo de administração estratégica é composto inicialmente em análise
interna e análise ambiental, estabelecimento da missão e da visão da empresa,
formulação da estratégia e controle estratégico. (BATEMAN E SNELL, 1997)
2.5 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO PARTICIPATIVO
O Planejamento Estratégico Participativo (PEP) é uma metodologia que
permite
uma
organização
desenvolver
e
implementar
disciplinada
e
participativamente um conjunto de estratégias, decisões e ações fundamentais, não
só para a sua sobrevivência, mas cruciais para sua eficácia, efetividade e progresso.
(SOUTO-MAIOR, 1998)
A característica que diferencia esse tipo específico de planejamento é o
caráter participativo que significa uma conjugação de esforços. Através dela os
objetivos organizacionais passam a ser profundamente discutidos, analisados e
compreendidos pelo corpo gerencial da organização.
Atualmente, as empresas estão reformulando suas estruturas que antes eram
caracterizadas por serem verticalizadas e rígidas e agora se apresentam por serem
horizontais e flexíveis com a democratização do processo decisório. E nesse
sentido, o PEP representa uma ferramenta inovadora para a administração
organizacional.
O caráter humano é de fundamental importância para uma empresa que
deseja implantar o planejamento estratégico participativo. Deve-se adotar uma
postura que leve a sério todos os profissionais da organização. É preciso criar todo
um clima organizacional que mantenham esses profissionais motivados a participar
do planejamento e que acrescente algo na elaboração do mesmo.
19
Uma das virtudes do uso do PEP é que ele representa um mecanismo que
proporciona a ampla divulgação de informação e de valores além de disseminar um
amplo conhecimento entre o corpo gerencial, dos problemas, desafios e
oportunidades comuns à organização.
2.6 GESTÃO PÚBLICA
A Gestão Pública, segundo Graham Jr. e Hays (1994), está ligada
diretamente às atividades administrativas que ocorrem dentro das agências
governamentais, ou seja, enquanto o papel da administração pública é formular
políticas, a função do gerenciamento público é a de executar essas políticas de
forma eficiente.
A herança deixada pela gestão pública brasileira de períodos passados se
reflete até hoje apresentada por uma estrutura frágil e desarticulada. E embora em
termos quantitativos a prestação de serviços tenha melhorado, em termos
qualitativos vemos pouca evolução.
Uma explicação para tal evento poderia ser a estrutura centralizada e
verticalizada com alto teor burocrático. Nesse tipo de estrutura os administradores
do baixo escalão da empresa pouco acrescentam no processo decisório, cabendo a
eles só obedecer a ordens.
Para que o planejamento estratégico possa ser aplicado no setor
público com tanto êxito como em empresas privadas, deve haver
algumas condições prévias favoráveis: além da óbvia condição da
vontade política para iniciar um processo de transformação nas
organizações, é importante que o processo disponha de uma
liderança competente, de preferência composta por representantes
de organizações públicas e privada. Também são necessários
recursos mínimos, sensibilidade social e um forte sentido comum.
(PFEIFFER, 2000, p.10)
Entretanto, a administração pública brasileira apresenta uma disfunção:
embora o planejamento estratégico seja utilizado em grande escala em nossos
órgãos governamentais, os modelos são considerados obsoletos por causa da
configuração do ambiente externo que temos hoje em dia. Esses modelos são
satisfatórios quando há pouca ou nenhuma mudança no mercado, ou seja,
apresenta pouca flexibilização de seus processos.
20
É preciso a aplicação de novas metodologias de planejamento que não só
modernizem a gestão de uma forma geral, mas prepare a empresa contra as
incertezas do mercado e demanda cada vez maior de serviços de qualidade. Uma
saída para esse problema pode ser a utilização do planejamento estratégico
participativo.
E isso acontece porque o planejamento estratégico participativo é uma forma
de descentralizar o processo decisório e promover uma gestão de conhecimento por
toda a empresa, da alta administração aos níveis mais baixos da cadeia hierárquica.
Dessa forma, ajudaria a instituição a deixar sua estrutura mais horizontal e mais
flexível. Alternativa interessante para organizações que são caracterizadas por
serem burocráticas, rígidas e verticalizadas.
2.7 ELABORANDO O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
A elaboração do planejamento estratégico é de natureza contínua, algo que
deve ser refeito todos os anos, embora seja feito para um grande horizonte de
tempo, é importante sempre verificar os rumos que a organização está tomando e
acrescentar as alterações do ambiente. Aspectos que são etapas do processo de
elaboração do planejamento estratégico.
No processo de elaboração do planejamento estratégico, é muito difícil definir
uma ordem específica de atividades, visto que este varia de acordo com a
organização. Muitas dessas atividades podem ser revistas no decorrer do processo
em função de novas ideias. Muitos autores apresentam diferentes cronogramas para
a elaboração do planejamento.
É importante lembrar que não existe só o processo de elaboração, mas
também o processo de implementação, ou seja, colocar o plano em prática. Nessa
última fase é importante destacar a possível resistência dos funcionários em ter que
mudar suas atividades. “A implementação envolve assuntos organizacionais, os
sistemas de informações, os sistemas de incentivos, a competência, o treinamento e
a liderança necessária ao desenvolvimento do processo”. (DE OLIVEIRA, P.62,
2007)
No cronograma se define quais atividades serão feitas e quem irá fazê-las e
em que prazo. É importante lembrar que embora o planejamento seja algo contínuo,
21
ele deve ter uma data que deverá ser entregue, geralmente essa data antecede a
elaboração do orçamento. Para cada atividade deve-se ter um coordenador,
executor e um aprovador. Dependendo do tamanho da empresa essas atividades
podem ser designadas a um grupo de pessoas a executá-las. No caso de pequenas
empresas uma pessoa pode ficar responsável por diversas atividades do
cronograma.
Para Certo e Peter (1993), as etapas da implantação da administração
estratégica correspondem à execução da análise do ambiente, estabelecimento de
uma diretriz organizacional, formulação de
uma estratégia
organizacional,
implementação da estratégia organizacional e exercício do controle estratégico.
Alguns autores se referem à fase de análise do ambiente como diagnóstico
estratégico. Basicamente nessa fase ocorre “o processo de monitorar o ambiente
organizacional para identificar os riscos e oportunidades presentes e futuras”.
(CERTO E PETER, 1993, p.14). De Oliveira (2007) denomina essa fase como
auditoria de posição e que nela se encontra a identificação da visão, a análise
externa e a análise interna.
Na etapa de identificação da visão são assimiladas quais são as expectativas
e os desejos da alta administração da organização. Na etapa de análise externa são
verificadas as ameaças e oportunidades existentes no ambiente externo e
identificadas formas de evitar ou usufruir dessas situações. Na fase de análise
interna são destacados os pontos fortes e pontos fracos da organização.
No início do processo de elaboração do planejamento estratégico podemos
ter duas possibilidades: primeiramente se define aonde se quer chegar e depois se
estabelece como a organização está para se chegar à situação almejada. A segunda
possibilidade é o oposto: primeiro se define como se está para depois identificar
aonde se quer chegar. A partir dessa segunda possibilidade, podemos destacar a
avaliação da estratégia vigente como parte integrante dessa fase inicial de
elaboração do planejamento.
A
segunda
fase
corresponde
ao
estabelecimento
de
uma
diretriz
organizacional para a organização ou determinar a meta da organização. É nessa
etapa que se identifica a missão organizacional. A missão de uma organização
22
representa um dos aspectos mais importantes do planejamento estratégico, porque
identifica a razão de ser da empresa, o motivo de sua existência.
A partir dessa informação, podemos definir aonde a empresa quer chegar, o
que chamamos de visão. É sempre bom lembrar que a missão e a visão de uma
empresa geralmente são subjetivas. A partir da missão também definimos os
objetivos da organização, ou seja, aspectos concretos que a organização deverá
procurar alcançar.
O próximo passo é a formulação da estratégia organizacional. “A estratégia é
definida como um curso de ação com vistas a garantir que a organização alcance os
seus objetivos”. (CERTO E PETER, 1993, p. 17) É importante procurar estabelecer
estratégias alternativas de forma a se proteger com possíveis alterações ambientais.
As estratégias devem ser elaboradas para cada área funcional da empresa. A partir
delas devem ser desenvolvidos os planos de ação.
“Outro aspecto desenvolvido nessa fase é a política da organização, ou seja,
a definição dos níveis de delegação, faixa de valores e/ou quantidades limites e de
abrangência das ações para a consecução dos objetivos.” (DE OLIVEIRA, 2007,
p.74) A partir do conjunto estruturado e interativo dos objetivos, estratégias e
políticas da empresa temos as diretrizes estratégicas.
A quarta fase é a implementação da estratégia organizacional, essa etapa
“envolve colocar em ação estratégias desenvolvidas logicamente que emergiram de
etapas anteriores ao processo de administração estratégica”. (Certo e Peter, 1993,
p. 17) Nessa fase espera-se uma sensibilidade do administrador estratégico em
analisar a cultura organizacional e definir a melhor forma de colocar em prática as
mudanças necessárias de acordo com a estratégia.
A última fase corresponde ao controle estratégico. É nessa etapa que se
monitora e avalia o funcionamento do planejamento estratégico a fim de saber se o
produto de sua execução corresponde ao que foi definido pela organização no início
do planejamento. Em ordem mais direta, “como a empresa está indo”. Essa etapa
envolve processos de avaliação de desempenho, comparação do desempenho real
com os objetivos, análise dos desvios dos mesmos além de tomada de ação
corretiva provocada pelas análises efetuadas. (DE OLIVEIRA, 2007)
23
Embora as duas últimas etapas sejam fundamentais para o sucesso do
planejamento estratégico em uma organização, não iremos aprofundar os estudos
nelas, visto que o foco deste trabalho é a elaboração do planejamento em si.
Portanto, nos próximos tópicos apresentaremos detalhadamente cada etapa do
processo de elaboração do planejamento estratégico.
2.7.1 ANÁLISE DO AMBIENTE
Muitos autores denominam o ambiente como todos os fatores externos que
influenciam a organização sem que a própria tenha o controle desses fatores.
Entretanto, para facilitar o entendimento da metodologia do planejamento estratégico
trataremos a análise do ambiente não só como o estudo externo da empresa, mas
também com sua análise interna.
Tendo em vista a análise interna inicialmente, trataremos a discutir a
avaliação da estratégia vigente de uma organização. Em termos mais simples,
podemos caracterizar essa fase como identificação de “para onde a empresa está
indo”, que rumo ela está seguindo. Embora, a administração estratégica possa estar
sendo implantada pela primeira vez na organização, isso não significa que ela não
esteja seguindo estratégias, mesmo que indiretamente, o que representa a
importância dessa avaliação.
Nessa fase, é necessário analisar na organização como vem sendo o
desempenho dos seus produtos ou serviços nas suas respectivas áreas de
segmento, a fim de diagnosticar uma possível estratégia que estaria sendo seguida
mesmo que involuntariamente. A projeção de vendas históricas também ajudaria
nesse processo. A partir dessa análise poderia ser identificado o campo de atuação
de uma organização ou onde ela poderia direcionar seus esforços tendo em vista
seu crescimento. Definindo a natureza do campo de atuação, ficará mais simples
para definir a razão de ser da empresa, sua missão, que falaremos posteriormente.
Alguns autores definem análise ambiental como diagnóstico estratégico, onde
procura responder qual a real situação da organização quanto aos seus aspectos
internos e externos. Portanto, seguindo esse raciocínio, podemos dizer que essa
fase busca analisar os aspectos que interferem no desempenho organizacional
24
dentro e fora da organização. Sobre o ambiente, Fischmann e de Almeida (1993)
conceitua:
O ambiente de uma organização é tudo aquilo que tem influência no seu
desempenho que a organização nada ou muito pouco pode fazer. Dessa forma,
quando estamos estabelecendo a direção que a empresa irá seguir, teremos de
saber se os fatores ambientais poderão ajudar ou atrapalhar, para podermos evitar
os riscos e aproveitar as oportunidades. (FISCHMANN E DE ALMEIDA, 1993, p.61).
Certo e Peter (1993) divide o ambiente em três níveis distintos, a fim de
facilitar a sua análise, são eles: o ambiente geral, o ambiente operacional e o
ambiente interno. O ambiente geral é externo a organização, composto de
componentes que normalmente têm amplo escopo e pouca aplicação imediata para
a administração. Os componentes mencionados são de caráter econômico, social,
político, legal e tecnológico.
Ainda podemos dividir o ambiente externo em clima e solo. O clima são todos
os aspectos políticos externos, como por exemplo: inflação, legislação e política
governamental. O solo está relacionado aos fatores que fornecem o lucro necessário
para a manutenção e crescimento da empresa, temos como variáveis do solo: a
população e suas características (renda, idade, hábitos, entre outros). (FISCHMANN
E DE ALMEIDA 1993).
O ambiente operacional também está relacionado com o ambiente externo da
organização, mas se refere aos setores que normalmente tem implicações
específicas e relativamente mais imediatas na administração. Quando se faz uma
análise sobre o ambiente operacional, estudamos o cliente, a concorrência, o
fornecedor e a mão de obra.
O ambiente interno é o nível ambiental da organização que se encontra
dentro da empresa e normalmente tem implicação imediata e específica na
administração. Fischmann e de Almeida (1993, p.75) definem como “a parte humana
e incontrolável da empresa que forma a organização, capaz de transformar a
matéria-prima, ou informações, gerando lucro.” Temos como exemplo, a aspirações
dos funcionários e proprietários. É nessa fase que identificamos os pontos fortes e
pontos fracos da organização.
25
2.7.2 ESTABELECENDO
A
DIRETRIZ
ORGANIZACIONAL:
MISSÃO
E
OBJETIVOS
É nessa fase da elaboração do planejamento estratégico que são definidos a
missão e objetivo organizacionais. Inicialmente, a missão organizacional, como já foi
mencionada anteriormente neste estudo, é a proposta ou a razão pela qual uma
organização existe. Geralmente, são mencionados na missão: qual o serviço ou
produto oferecido, quem são os clientes e os valores importantes da organização. A
missão organizacional pode ser documentada em uma declaração de missão.
(CERTO E PETER, 1993).
A importância do estabelecimento de uma missão organizacional é
fundamental para o sucesso da elaboração do planejamento estratégico, visto que
ela ajuda a concentrar o esforço das pessoas para uma direção comum, assegura
que a organização não persiga propósitos conflitantes, serve de base lógica geral
para alocar recursos organizacionais, estabelece áreas amplas de responsabilidades
por tarefa dentro da organização e atua como base para o desenvolvimento de
objetivos organizacionais. De uma forma geral a missão tem como objetivo
responder quais são os tipos de atividades em que a empresa deve concentrar seus
esforços no futuro. (CERTO E PETER, 1993)
Portanto, seguindo esse raciocínio, chegamos ao conceito de objetivo
organizacional, que é uma meta para qual a organização direciona seus esforços.
Concluímos então que os objetivos organizacionais são feitos após a elaboração da
missão organizacional.
Os objetivos organizacionais são fundamentais para o sucesso de uma
organização de um modo geral, visto que eles fornecem o fundamento para o
planejamento, organização, motivação e controle. Isto acontece, porque para
atingirmos o sucesso na administração estratégica, os administradores devem usar
os objetivos como diretrizes na tomada de decisões e como guia para aumentar a
eficiência organizacional e para avaliação de desempenho.
Podemos classificar os objetivos organizacionais por período de tempo a que
eles se referem. Eles podem ser de curto-prazo, aqueles que possuem metas que a
organização tenta alcançar dentro de um prazo de um a dois anos. E eles podem ser
de longo prazo, onde esse período de tempo é de três a cinco anos. Geralmente os
26
objetivos de curto prazo são mais específicos acerca de questões de quem irá
executá-los e que tarefas devem ser feitas.
2.7.3 FORMULAÇÃO ESTRATÉGICA
Depois de estabelecidos os objetivos organizacionais, temos que definir o que
a organização deve fazer para atingi-los. E é exatamente para isto que a estratégia
organizacional serve: formular meios para atingir objetivos levando em consideração
o ambiente em que a organização se encontra, a partir dessa afirmação, podemos
enfatizar a importância das fases anteriores da elaboração do planejamento
estratégico.
Podemos classificar as estratégias quanto a sua amplitude, podendo ela ser
macroestratégica, estratégia funcional, e micro estratégia. Na macroestratégia,
estamos falando das estratégias globais da organização, esse tipo de estratégia está
totalmente conectada com a missão organizacional, os outros tipos estratégias
estarão ligadas a ela direta e indiretamente.
A estratégia funcional corresponde à forma de atuação de uma área funcional
organização, ou seja, está correlacionada com o nível tático da empresa. A
microestratégia está ligada à forma de atuação operacional da organização, portanto
se refere a um desafio ou meta da empresa. Também podemos classificar as
estratégias quanto à concentração, à qualidade dos resultados, aos recursos
aplicados e ao enfoque. (DE OLIVEIRA, 2007).
Quanto à concentração podemos classificar a estratégia como pura ou
conjunta. A estratégia pura é quando se busca o desenvolvimento específico de uma
ação em uma área de atividade. A estratégia conjunta, como o próprio nome já diz,
corresponde a uma combinação de estratégias. Quanto a qualidade dos resultados
podemos ter estratégias fortes, que provocam grandes alterações na organização, e
estratégias fracas, cujos resultados são mais amenos.
Quanto aos recursos aplicados, temos estratégias de recursos humanos, de
recursos não humanos e de recursos humanos e não humanos. No primeiro tipo o
grande volume de recursos considerado na formulação da estratégia refere-se ao
fator humano. No segundo tipo temos a predominância de recursos materiais e/ou
27
financeiros. E finalmente no último tipo, ocorre um equilíbrio entre os tipos de
recursos utilizados.
Quando classificamos as estratégias quanto ao enfoque, podemos ter
estratégias pessoais, que se referem a ações que tentam mudar o ambiente, e
estratégias empresariais que representam ações da organização de acordo com o
ambiente, podemos relacionar esse tipo de estratégia com a macroestratégia que
vimos anteriormente.
A importância da estratégia para o sucesso organizacional está em ela “além
de ser um instrumento administrativo facilitador e otimizador das interações da
organização com os fatores externos à organização, ele também tem fortes
influências sobre os fatores internos da organização”. (de Oliveira, 2007, p.183).
Além de consistir na forma mais segura de alcançar objetivos.
28
3 MÉTODOS
Esse trabalho tem como objetivo principal descrever “como” ocorre a
elaboração
do
planejamento
estratégico
realizado
pela
Coordenadoria
de
Modernização da Gestão da Seplag-CE. Portanto, a metodologia utilizada para esse
trabalho foi a de Estudo de Caso. Além do que, “objetiva reunir os dados relevantes
sobre o objeto de estudo e, deste modo, alcançar um conhecimento mais amplo
sobre este objeto, dissipando as duvidas, esclarecendo questões pertinentes, e,
sobretudo, instruindo ações posteriores.” (CHIZZOTTI, 1995, p.135).
Inicialmente será feito uma contextualização da organização estudada e
apresentação de alguns termos que serão importantes para o entendimento da
metodologia de elaboração do planejamento estratégico realizado pela Comge, a
partir da análise de documentos legais (leis e decretos).
O estudo terá uma natureza descritiva, já que visa a identificação, registro e
análise das características, fatores ou variáveis que se relacionam com o fenômeno
ou processo. E terá abordagem predominantemente qualitativa, visto que busca, por
meio de estudos consistentes e detalhados, produzir uma descrição coerente de
uma situação e é executada através de uma entrevista pessoal entre o autor do
estudo e os participantes da investigação.
Portanto, para a coleta de informações foi feita uma entrevista de forma
espontânea com membros da Coordenadoria de Modernização da Gestão, que
apresentaram o modelo que era utilizado na Coordenadoria para a elaboração do
planejamento estratégico nos órgãos e entidades do estado.
29
4 DESENVOLVIMENTO
4.1 A COORDENADORIA DE MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO DA SEPLAG-CE
Esse estudo tem como foco o trabalho feito pela Coordenadoria de
Modernização da Gestão (Comge) da Secretaria de Planejamento do Estado do
Ceará (Seplag) no âmbito da elaboração do Planejamento Estratégico para órgãos
estaduais da Administração Pública. Portanto, para melhor entendermos o trabalho
realizado pela Comge, faremos uma breve explanação sobre a Seplag.
A Secretaria do Planejamento e Gestão do Ceará (Seplag-CE) constitui-se em
um órgão da Administração Direta Estadual, criada pela Lei nº 13.875, de 7 de
fevereiro de 2007, de natureza Instrumental, ou seja, surgem como instrumentos
conferidos pelo ordenamento jurídico à Administração para preservar interesses da
coletividade. A Seplag é regida pelo decreto nº 29.749, de 19 de maio de 2009, no
qual aprova o seu regulamento.
A principal função da Seplag é “coordenar os processos de planejamento,
orçamento e gestão no âmbito da Administração Estadual voltado ao alcance dos
resultados previstos da ação do Governo”, (CEARÁ, Decreto n. 29.749, 2009) o que
está ligado intimamente com o conceito da administração estratégica. Cabe também
a Seplag orientar e promover a gestão dos instrumentos de planejamento do
Governo Estadual, entre eles o Plano de Governo e o Plano Plurianual, que
trataremos posteriormente.
É também função da Seplag, a coordenação do processo de definição de
diretrizes estratégicas para a formulação das políticas públicas nas diversas áreas
de atuação do Estado. E através dessas diretrizes e a coordenação do processo de
alocação de recursos orçamentários, viabilizar a programação dos investimentos
públicos prioritários. Também vale ser citado que a Seplag também trabalha com a
formulação de indicadores para o sistema de gestão por resultados e o
monitoramento de programas estratégicos do governo. (CEARÁ, Decreto n. 29.749,
2009).
Outra função importante da Seplag é administrar as ações dos sistemas de
gestão de pessoas, de modernização administrativa, de material e patrimônio, de
tecnologia da informação e comunicação, de gestão previdenciária, de compras
30
corporativas, desenvolvendo métodos e técnicas visando sua aplicação nos demais
Órgãos e Entidades do Estado. Obviamente, destacaremos as ações do sistema de
modernização administrativa que está sob responsabilidade da Coordenadoria da
Modernização da Gestão.
A principal função da Coordenadoria de Modernização da Gestão (Comge) é
“assessorar a Direção e Gerência Superiores da Secretaria doPlanejamento e
Gestão nas atividades de modernização da gestão doEstado, especialmente no que
se refere à organização administrativa esimplificação de processos”. (CEARÁ,
Decreto n. 29.749, 2009). Também se caracteriza por ser função da Comge a
coordenação da implantação do sistema de virtualização de processos.
Portanto, notamos que a Comge trabalha em duas frentes: na organização
administrativa e no redesenho de processo, o que explica o fato dela ser divida em
Célula de Reestruturação Organizacional (Ceorg) e Célula de Redesenho de
Processos (Cepro). Tendo em vista o foco do nosso estudo, apenas trataremos
sobre a Ceorg.
São funções da Célula de Reestruturação Organizacional (Ceorg): “apoiar e
orientar os órgãos e entidades do Poder ExecutivoEstadual em propostas de
estruturação e reestruturação administrativa” e “executar o levantamento e a
consolidação das informaçõessobre estrutura organizacional e cargos de provimento
em comissão doPoder Executivo;”. (CEARÁ, Decreto n. 29.749, 2009).
Outro papel importante da Ceorg e que é o foco principal do nosso estudo,
consiste no apoio e na orientação dos órgãos e entidades estaduais em seus
processos de Planejamento Estratégico. Portanto, a Comge atende aos órgãos de
administração direta e indireta do estado que querem utilizar o planejamento
estratégico na sua gestão. O objetivo desse trabalho é analisar a metodologia que
eles utilizam para elaborar o planejamento estratégico desses órgãos.
4.2 PLANO PLURIANUAL
O Plano Plurianual (PPA) está previsto na Constituição Federal, no artigo 165
e é regulamentado pelo Decreto-lei 2.829, de 29 de outubro de 1998. O PPA
estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos pelo Governo Federal,
Estadual ou Municipal durante um período de quatro anos. Como estamos
31
estudando o Governo Estadual, usaremos a definição que “o plano plurianual
estabelece as diretrizes, objetivos e metas da administração pública estadual para
as despesas de capital e para aquelas relativas aos programas de duração
continuada do Governo do Estado”.
Portanto, o PPA expressa a estratégia governamental do período de mandato
de uma gestão política (quatro anos), razão pela qual é aprovado por lei quadrienal,
assim como a alocação dos recursos do orçamento estadual para esse período,
englobando as despesas do executivo, legislativo e judiciário. Lembrando que os
programas neles contidos podem ser de duração continuada, que já foram
instituídos por gestões passadas, ou a instituir no médio prazo. (Brasil, Decreto-lei
Nº 2829, 1998).
O Plano Plurianual é uma forma de guia facilitador para a gestão pública, visto
que o Governo planeja todas as suas ações e também seu orçamento de modo a
não ir contra as diretrizes nele definidas. Portanto, os investimentos em programas
estratégicos só serão realizados se estiverem previstos na redação do PPA.
Embora, todos os programas que estejam no PPA sejam importantes, existem
aqueles que detêm maior prioridade na sua realização. (Brasil,
O PPA é dividido em plano de ações, neles encontramos: objetivo, órgão do
Governo responsável pela execução do projeto, custo do projeto, prazo de
conclusão, fontes de financiamento, indicadores que representem a situação do
plano, entre outros. Cada um desses planos será designado a uma unidade
responsável competente, entretanto podem existir planos que envolvam mais
unidades da esfera pública. Portanto, o PPA é uma forma de descentralizar o poder
na Administração Pública. (Brasil, Decreto-lei Nº 2829, 1998).
A cada ano é feita uma avaliação do processo de andamento das medidas a
serem desenvolvidas durante o período de vigência do PPA. Esse processo tem
como objetivo avaliar a situação atual dos programas e sugerir formas de otimizar os
recursos envolvidos e evitar o desperdício de dinheiro, por essa razão, que a partir
dessa avaliação é elaborado o orçamento estadual anual. O plano plurianual não se
destaca apenas por ser uma ferramenta de administração estratégica, mas também
como forma de fazer com que a população possa acompanhar a gestão pública.
4.3 A ELABORAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA COMGE
32
A Coordenadoria de Modernização da Gestão da Seplag-CE fornece aos
demais órgãos e entidades estaduais o serviço de elaboração ou revisão do
planejamento estratégico por meio de oficinas participativas, visando definir
estratégias e plano de ação alinhados com os resultados de governo planejados.
Portanto, é fundamental que se diga que a Comge não elabora o planejamento do
órgão e sim facilita o processo de elaboração através de uma metodologia
participativa na qual é o objeto desse estudo.
A prestação desse serviço é feita através de demanda, ou seja, o órgão ou
entidade contata a Comge, mostrando o seu interesse na utilização do planejamento
estratégico na sua gestão. Portanto, a Comge utiliza de quatro formas para divulgar
esse serviço à administração pública estadual. A primeira forma está na redação do
regulamento da Seplag, como já foi mencionado anteriormente, no decreto nº
29.749, de 19 de maio de 2009. Nele está contido que a Comge realiza esse serviço
para os órgãos estaduais públicos.
A segunda forma é através do website da Seplag, especificamente no guia de
“catálogo de serviços do estado do Ceará”, onde encontramos detalhadamente o
serviço que é prestado pela Comge, na elaboração do planejamento estratégico.
Outra forma de divulgar o serviço é através das conversas informais, que chamamos
de marketing “boca-a-boca”. Quando a Comge está prestando um serviço seja ele
de redesenho de processo ou de reestruturação organizacional, inevitavelmente são
destacados que a Comge também trabalha com o processo de elaboração do
planejamento estratégico.
Outra forma de divulgação que os gestores da Comge encontraram foi no
fórum que reúne todos os secretários executivos do Estado que ocorre
mensalmente. No início do ano de 2012, foi fornecido um espaço de
aproximadamente vinte minutos para a apresentação dos serviços prestados pela
Coordenadoria nesse fórum, a partir de um pedido da Coordenadora da Comge ao
Secretário da Seplag.
Quando surge o interesse do órgão, ele já pode demandar para o Secretário
da Seplag. Quando isso não ocorre, ou seja, quando é demandado diretamente o
serviço para a Comge, é pedido ao órgão que faça um ofício direcionado para o
Secretário da Seplag, não para uma autorização do mesmo, mas por uma questão
33
hierárquica e formal. É importante que em decisões estratégicas a solicitação venha
do dirigente máximo de quem tá pedindo pelo serviço para um dirigente máximo de
quem vai realizar a oficina.
Geralmente quem conduz o processo junto ao órgão é a Assessoria de
Desenvolvimento Institucional (Adins). Podemos encontrar uma Adins em quase
todos os órgãos estaduais. Uma vez autorizada a oficina, é feita uma reunião inicial
com a Adins. Nessa reunião são colocadas as diretrizes iniciais que o órgão deseja
no planejamento estratégico e a motivação do próprio em procurar tal serviço. É
nessa reunião que são destacadas pela Comge as premissas e diretrizes da
metodologia que eles utilizam na elaboração do planejamento estratégico, isso não
impede, porém, que o método de trabalho utilizado pela Comge possa ser adaptado
ao interesse do órgão.
A principal premissa adotada pela Comge é que o planejamento estratégico
do órgão deve obedecer ao plano estratégico do Governo do Estado, ou seja, o
plano plurianual. Outra premissa importante é o foco na instituição e não
propriamente na gestão, ou seja, o planejamento não se atém ao período da gestão.
Pelo contrário, os objetivos alcançados extrapolam o período da gestão em questão.
Há a possibilidade de algum plano de ação ser cancelado por uma gestão futura,
mas o foco dessa metodologia é que o planejamento dure através das gestões.
Outra filosofia adotada pela Comge no processo de elaboração do
planejamento estratégico é que a análise do ambiente externo e interno não é feita
no intuito de elaborar estratégias e sim no sentido de formular ações, visto que as
estratégias já estão definidas pelo Plano Plurianual. Podemos perceber que isso é
uma particularidade notável dessa metodologia, porque geralmente uma das
premissas do planejamento estratégico é elaborar estratégias para alcançar
objetivos. Se algum gestor optar por mudar a estratégia vigente de seu órgão, sua
intervenção deve ser junto à revisão do Plano Plurianual, o que não é
responsabilidade da Comge e nem dessa metodologia estuda. Portanto, o que
ocorre nessa metodologia é apenas a análise da estratégia que é encontrada no
PPA para o órgão.
Com base nesse raciocínio, a principal justificativa por optar pela implantação
do planejamento estratégico que os órgãos apresentam é melhorar a gestão para
34
seguir diretrizes estratégicas do governo, ou seja, para alcançar os resultados
almejados pelo governo na área de atuação do órgão, e essas informações podem
ser encontradas no PPA. Muitas vezes esses órgãos apresentam estruturas
excessivamente burocratizadas que se atenham a realização de tarefas que pouco
contribuem para o seu desenvolvimento como organização e para a proposição do
governo vigente.
Na reunião inicial com a Adins do órgão, a Comge apresenta a metodologia
que será utilizada no processo de elaboração do planejamento. Como já foi
mencionado, este processo é realizado por meio de oficinas participativas com no
máximo vinte representantes do órgão, pessoas chaves do processo decisório da
organização que conheçam as atividades afundo realizadas, num período que dura
em média cinco turnos continuados. Por exemplo, a oficina pode durar cinco dias,
com reuniões durante todas as manhãs, ou pode durar até três dias, com dois dias
com reunião o dia todo (nos períodos da manhã e da tarde) e um dia somente pela
manhã, entre outras combinações dependendo da disponibilidade dos envolvidos. O
número de representantes pode variar conforme o tamanho da organização em
questão.
Nessa reunião inicial, também é pedido à Adins pela Comge todos os
documentos que o órgão possui que referentes a estratégias adotadas até então,
podemos encontrar entre esses documentos: uma matriz de resultado, a parte do
PPA que se refere ao órgão, entre outros documentos. Também são reunidos toda a
legislação referente às atividades exercidas pelo órgão. Nessa conversa inicial são
definidas as etapas da oficina. As etapas da metodologia utilizada pela Comge para
a elaboração do planejamento estratégico são:
1. Definição da Identidade Organizacional;
2. Definição dos Objetivos Estratégicos;
3. Definição de Indicadores e Metas;
4. Proposta de Projetos e Planos de Ações.
É importante ressaltar que essa estrutura é flexível, ou seja, pode ser alterada
conforme o que for acordado na reunião inicial com a Adins, inclusive a ordem das
etapas. Depois desta reunião inicial, a Comge elabora o caderno de apoio, que
35
consiste em um documento onde contém detalhados todas as etapas do processo
de elaboração do planejamento estratégico, assim como sua parte conceitual. Esse
documento é entregue a todos os participantes na oficina.
Quando algum órgão procura a Comge para a elaboração do planejamento
estratégico, ele está buscando resultados positivos para o seu cliente. Esse cliente
pode ser interno: outros órgãos do estado, ou externo, a população. Quando o
cliente é interno, a Comge, dependendo da viabilidade, consulta esses órgãos e faz
um levantamento de suas expectativas em relação ao órgão no qual será elaborado
o planejamento estratégico. Essas informações são levadas em consideração na
oficina.
No início da oficina, a Comge elabora uma apresentação a respeito do
enfoque metodológico utilizado para todos os participantes. Nessa apresentação são
mostrados os princípios básicos do trabalho participativo, baseado na solução em
conjunto, na participação de todos e onde não há hierarquia. Todos os registros das
atividades que serão feitas são postas no flip-chart e nas paredes do local onde está
acontecendo a oficina, de modo que todos os participantes possam visualizá-las
durante o processo.
Antes do início do processo elaboração propriamente dito é feito uma
dinâmica de apresentação. Nela, são feitas as apresentações dos participantes da
oficina e apresenta-se por ser uma forma de integração da equipe. Essa atividade
dura em média trinta minutos e é dividida em dois momentos. No primeiro momento
que dura aproximadamente dez minutos são formadas duplas, no intuito de
conhecer melhor o colega a fim de apresentá-lo para os outros integrantes. Também
são registradas as expectativas de cada dupla em relação à oficina. No segundo
momento, que é chamado de atividade em plenária, cada colega apresenta a sua
dupla e são declaradas as expectativas.
Lembrando que a Comge não trabalha com a implantação do planejamento
estratégico, visto que, isso é responsabilidade do órgão, mais precisamente da
Adins. Trataremos detalhadamente de todas as etapas da metodologia adotada para
a elaboração do planejamento estratégico nos itens a seguir.
4.3.1 DEFINIÇÃO DA IDENTIDADE ORGANIZACIONAL
36
Nessa primeira etapa são definidos a missão, a visão e os valores do órgão
através da reflexão dos participantes e propostas acerca destes elementos que
compõem a identidade de uma organização.
Para essa reflexão e discussão,
inicialmente, são apresentados pela Comge aos integrantes da oficina a definição de
cada conceito, exemplos de sua aplicação que estejam próximos com a realidade
das atividades exercidas pelo órgão e perguntas orientadoras tais como: “Os valores
definidos representam tudo aquilo que o órgão não abre mão para o
desenvolvimento das suas atividades?”, no caso dos valores, “Qual é a razão de ser
do órgão?”, no caso da missão e quanto à visão: “Onde quero chegar como
instituição?”. Essas informações podem ser encontradas no caderno de apoio
concedido a todos os participantes.
Nessa etapa, os participantes da oficina são divididos em grupos. O número
de integrantes de cada grupo depende da quantidade de participantes da oficina. É
importante ressaltar que os grupos de trabalho serão formados aleatoriamente e em
alguns momentos por participantes que tenham afinidade com determinados temas
de interesse. A definição da Identidade organizacional é dividida em dois momentos.
No primeiro momento são definidas a missão e os valores do órgão, no segundo, a
sua visão. Quando o órgão não tem nenhuma dos elementos que compõem a
identidade da organização, os valores são tratados separadamente em um terceiro
momento. Como a primeira forma é a mais comum, trataremos acerca dela.
A construção da missão e dos valores, por sua vez, é dividida em duas
etapas: atividade em grupo, que dura quarenta minutos e atividade em plenária que
também se prolonga por quarenta minutos. Na primeira etapa, cada grupo discute a
missão e os valores organizacionais já definidos pelo órgão, quando ele já existe e
avaliam se os mesmos estão adequados. Se necessário, alterações devem ser
propostas e registradas. Cada grupo deve entrar em consenso a respeito do
conteúdo que deve vigorar nos textos da missão e dos valores.
Na atividade em plenária cada grupo apresenta sua proposta de missão e
valores, justificando as mudanças efetuadas e o facilitador, que é o responsável pela
coordenação do andamento da oficina, coloca as propostas em discussão, para
novas contribuições e redação de uma proposta de consenso. É importante lembrar
37
que a oficina não continuará até todos os participantes estiverem de acordo sobre o
texto.
A construção da visão se desenvolve da mesma forma, inicialmente, temos a
atividade em grupo e posteriormente a atividade em plenária, que duram
respectivamente trinta e quarenta minutos. Vale ressaltar que na metodologia
utilizada pela Comge eles orientam o órgão na elaboração de sua visão a ter um
texto que não apresente prazos concretos, visto que essa concepção auxilia no
processo de desenvolvimento institucional do órgão por ser algo contínuo. Os prazos
poderão ser encontrados nos objetivos como veremos posteriormente.
4.3.2 DEFINIÇÃO DOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
Primeiramente, com base na missão, são definidos temas que servirão de
base para a formulação dos objetivos estratégicos. Esse processo de definição é
feito de maneira informal entre o facilitador e pessoas chaves da administração do
órgão, geralmente é reservado um momento que pode ser na hora do intervalo ou
até no período entre turnos.
No processo de definição dos objetivos estratégicos, podemos apontar outra
grande particularidade dessa metodologia. Sabemos que para chegar aos resultados
almejados pela organização, a administração necessita de uma estrutura que lhe
forneça meios para isso. Entretanto, é de conhecimento geral que o serviço público
muitas vezes carece de tal estrutura, portanto, embora seja teoricamente errado,
atividades, que deveriam ser encaradas como atividades-meios para o alcance dos
objetivos finais, são levadas para a estratégia e são elevadas a categoria de
objetivos, mais precisamente objetivos-meio. Portanto os objetivos que serão
definidos são divididos em objetivos-meio e objetivos finalísticos.
Essa particularidade permite que a atenção do planejamento estratégico se
volte em especial também para essas questões relacionadas à estrutura interna e
mobilização de recursos, embora não traga resultado estratégico algum. Se essas
questões não fossem elevadas a objetivos, possivelmente os reais objetivos
estratégicos dificilmente seriam alcançados e o planejamento estratégico seria nulo.
Portanto, para iniciar essa atividade, são mostrados os conceitos de objetivos
estratégicos. Como característico da oficina, essa parte da metodologia será tratada
38
também em dois momentos. No primeiro momento temos a atividade em grupo que
dura cerca de uma hora. No segundo, temos a atividade em plenária que se
prolonga por uma hora e meia.
No primeiro momento, feito a distribuição dos grupos, cada participante, com
base na pergunta orientadora e seguindo orientação do facilitador, formulará
objetivos estratégicos registrando-os para a discussão no grupo. Os temas que
servirão de base para a elaboração dos objetivos são divididos de forma que cada
grupo trabalhe com o seu tema específico. Na atividade em plenária, cada grupo
apresenta sua proposta, esclarecendo eventuais dúvidas e o facilitador coloca as
propostas em discussão para novas contribuições e consenso dos participantes.
4.3.3 DEFINIÇÃO DE INDICADORES E METAS
É comum, devido à oficina ter um caráter participativo e ser movido ao
consenso dos participantes, que haja atrasos no processo da elaboração do
planejamento estratégico. Por essa razão, muitas vezes essa etapa é deixada para
ser feita em um segundo momento, visto que sua execução não é necessária para
definir as ações. Esse segundo momento geralmente é feito no dia ou na semana
seguinte após o último dia da oficina previsto. Então, a fase de proposta de projetos
e ações é tratada com prioridade, visto que essa atividade irá operacionalizar a
estratégia.
Entretanto, esse fato não exume a importância dessa etapa, já que ela é
fundamental pra saber se o órgão está no caminho certo para o alcance dos seus
objetivos estratégicos. Para fins didáticos por se encontrar dessa forma na
metodologia original da Comge, apresentaremos essa etapa antes da proposta de
projetos de planos e ações, mesmo que em muitos dos casos ela aconteça
posteriormente.
Inicialmente, nessa fase, são apresentados aos participantes os conceitos de
indicadores e metas. São utilizadas as formações de grupo da etapa anterior, de
forma que cada equipe fique responsável pelos seus objetivos. Nesta etapa, a
atividade em grupo dura cinqüenta minutos e a atividade em plenária, uma hora. Na
primeira atividade, cada grupo desenvolve e registra propostas de indicadores e
metas para os objetivos estratégicos. Na atividade em plenária, cada grupo
39
apresenta sua proposta, esclarecendo eventuais dúvidas e o o facilitador coloca as
propostas em discussão para novas contribuições e consenso dos participantes.
A revisão do planejamento estratégico é feita com base nesses indicadores e
metas. Mas esse processo geralmente é feito pela Adins. A Comge destaca a
importância da revisão do planejamento estratégico, visto que a estratégia pode
mudar de uma gestão política para outra. O órgão pode optar pelo auxílio da Comge
na realização desse processo de revisão, mas não é muito comum.
4.3.4 PROPOSTA DE PROJETOS DE PLANOS E AÇÕES
Nessa fase, são utilizados a mesma formação dos grupos que foram divididos
para a atividade de definição dos objetivos estratégicos. Geralmente, cada equipe
trabalha com um objetivo finalístico e um objetivo-meio. Essa etapa também é
dividida em atividade em grupo, que se prolonga por uma hora e meia, e atividade
em plenária, que dura cerca de uma hora.
Na atividade em grupo, cada participante indicará projetos relacionados ao
alcance dos objetivos, aqueles que foram determinados para a sua equipe. Se foi
realizado uma análise ambiental anteriormente, devem se trabalhar levando em
consideração à maximização de pontos fortes e oportunidades e mitigação de
pontos fracos e ameaças. Depois de indicados os projetos, cada grupo consolida e
registra os projetos propostos.
Na atividade em plenária, cada grupo apresenta os projetos propostos,
esclarecendo eventuais dúvidas e o facilitador coloca em discussão as propostas
entre os participantes para novas contribuições, consenso e priorização. A
priorização dos projetos é fundamental para o sucesso do planejamento estratégico,
visto que é inviável trabalhar com prazos. Isso se dá, porque para a execução
desses projetos é necessário recursos disponíveis, e na administração pública, não
se sabe quando esses recursos estarão à disposição do órgão, o que dificulta o
trabalho com prazos.
Essa priorização varia de uma escala de um a três, sendo os projetos
classificados com prioridade “um”, os que devem ser focados para serem realizados
primeiro. É importante ressaltar que não existe um número limite de projetos a serem
formulados, o que é controlado é o número de projetos prioritários, que vai ser
40
definido de acordo com a condição do órgão. Essa classificação é importante,
porque mesmo que todos os projetos tenham seu grau de importância, é impossível
que eles sejam realizados ao mesmo tempo.
Ao final dessa oficina é produzido um relatório da oficina e um documento de
divulgação. O relatório da oficina contém todas as fases detalhadas das atividades
realizadas. O documento de divulgação servirá de guia para o órgão no processo de
implantação do planejamento estratégico elaborado. Esse documento não é de
origem legal, ou seja, não é formalizado em nenhum tipo de documento legal, como
lei ou decreto.
Para finalizar, não encontramos a análise do ambiente como etapa da
metodologia de elaboração do planejamento estratégico utilizada pela Comge, mas
quer dizer que isso não ocorra. Dependendo do órgão ele pode optar por uma
análise do ambiente levantado as oportunidades, ameaças, pontos fortes e pontos
fracos. Mas essa análise será feita exclusivamente para desenvolver ações e não
para elaborar estratégias, uma vez que elas já foram feitas no PPA. Também é
comum que seja feita uma análise interna do órgão onde é feito um levantamento
dos problemas existentes e são levados em consideração no decorrer da oficina.
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5 CONCLUSÃO
Podemos notar que a metodologia estudada se aproxima intimamente do
planejamento estratégico participativo, visto que suas etapas são realizadas em
atividades em grupo e nessas atividades há a procurar conjunta por soluções de
forma aberta e transparente, onde não se respeita a hierarquia e as conclusões,
propostas e decisões representam um consenso.
Este tipo de metodologia participativa é bastante pertinente nesse caso, já
que um número relativo de pessoas participa da elaboração do planejamento
estratégico. Então, podemos ter a experiência de pessoas que trabalham em
diversas áreas da organização neste processo. E nada melhor do que o consenso
de todos eles para buscar soluções de melhorias da sua organização pública. É
abertamente declarado pelos membros da Comge que não é eles que elaboram o
planejamento estratégico, e sim os participantes da oficina, eles só auxiliam no
andamento do processo. E isto pôde ser constatado no estudo.
Através desse estudo percebemos que existem três tipos de particularidade
nessa metodologia. A primeira delas é que a análise do ambiente não é prioridade,
visto que ela poderá ser feita, exclusivamente para desenvolver ações e não para
elaborar estratégias, uma vez que elas já foram feitas no Plano Plurianual, o que se
apresenta por ser a segunda particularidade, a não formulação de estratégias. A
última particularidade é a elevação de atividades, que teoricamente seriam
consideradas como meios para alcance de objetivos, a objetivos-meios. Para que
seja dada a elas atenção especial.
Essas particularidades apresentam-se por serem essenciais no sucesso do
planejamento estratégico desses órgãos. Podemos dizer, portanto, que representa
uma adaptação da metodologia tradicional de elaboração do planejamento
estratégico, levando em consideração as próprias peculiaridades da administração
pública. E a partir dessa afirmação, concluímos por ser uma ótima metodologia para
a situação a que ela se propõe, no caso, ao atendimento aos órgão e entidades
estaduais cearenses.
Notamos também uma preocupação saudável do governo do estado do Ceará
com a melhoria da gestão pública de seus órgãos e entidades. Podemos observar
esse fato a partir da autonomia existente da Assessoria de Desenvolvimento
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Institucional (Adins), que estão presentes em quase todos os órgãos estaduais
cearense. A atividade que é realizada pela Adins é fundamental para a melhoria da
administração desses órgãos e seu desenvolvimento como instituição, acima de
tudo.
Isso também pode ser explicado pelo fato da Adins ser a mediadora principal
entre a Comge com o órgão. E está sob sua responsabilidade a sensibilidade de
notar que o seu órgão precisa de um planejamento estratégico.Ainda podemos
perceber que há a necessidade e a iniciativa desses órgãos de se adaptar ao plano
plurianual, assim como a busca da melhoria dos seus processos internos.
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