REGULAÇÃO DOS
MERCADOS
EMERGENTES
Direito da Economia
2011/12
A regulação dos “mercados emergentes”
• Regulação sectorial
• Regulação económica
“núcleo da moderna regulação”
• acção reguladora do Estado dirigida a sectores de actividade
marcados, no passado, por formas de organização e
exploração em regime de monopólio público, abertos à
concorrência sob o impulso conjugado de
• factores políticos e ideológicos (políticas de privatização e
liberalização
• técnicos (novas tecnologias)
• económicos (a mudança das condições de investimento e
exercício das actividades em causa)
• «A concorrência actua, em regra, ex post e sanciona
comportamentos quando existe violação da lei da
concorrência. A regulação (sectorial) actua ex ante e
define regras ou preços que a entidade supervisora
tem de acompanhar continuamente». (Abel Mateus)
• A regulação cria um espaço sujeito a regras
específicas, o que constitui uma excepção ao
funcionamento do mercado em nome da promoção
do próprio mercado.
A regulação dos “mercados emergentes”
• Que sectores?
• serviços básicos, explorados e prestados em rede (sectores em
rede): telecomunicações, distribuição de água, energia eléctrica e
gás, televisão (utilities)
• na origem do estatuto do monopólio estiveram razões de ordem técnica, económica
e social: «monopólios naturais» implicando elevado investimento em capital
necessário para a implantação da rede, o que funciona como uma barreira à
entrada e à concorrência.
• a filosofia do serviço público universal: acesso geral em condições de
qualidade adequadas e preços acessíveis
• os Estados assumiram a responsabilidade de financiar e orientar esse
investimento, realizado por vezes com a participação de entidades
privadas no quadro de contratos de concessão.
Novos regimes
• Que objectivos?
Na transição do monopólio para o regime
concorrencial, a regulação procura:
• promover activamente o (novo) mercado, defendendo-o das
suas próprias falhas:
• maior risco de abusos de posição dominante das exempresas monopolistas
• eventuais exterioridades negativas e falhas de informação
dos consumidores.
• defender os interesses dos consumidores ou utentes
• definir e aplicar standards técnicos, quer no que respeita à
gestão da rede, quer à prestação do serviço, de forma a
assegurar o seu funcionamento regular nas melhores
condições de quantidade e de qualidade da oferta.
Novas instituições reguladoras
• As agências reguladoras independentes ou “entidades
administrativas independentes - EAI”.
• A sua criação teve em vista compaginar a natureza
público-estatal do regulador, dotando-o de poderes de
autoridade, com um grau adequado de autonomia
orgânica e funcional.
• O estatuto de autonomia orgânica e amplos poderes:
• poder normativo (emissão de regulamentos, fixação de standards)
• autoridade para licenciar operadores
• supervisão, investigação e inspecção
• aplicação de sanções por incumprimento
• Às EAI compete fazer cumprir estes princípios pelas
empresas às quais estas responsabilidades sejam
atribuídas no sector respectivo.
• Lei n.º 23/96, de 26 de Julho, relativa à protecção dos
consumidores ou utilizadores de serviços públicos essenciais:
princípios a que deve obedecer a prestação de serviços públicos:
a. boa fé, de acordo com a sua natureza e com os interesses dos
consumidores (art. 3.º),
b. disponibilização de informação completa e clara (art. 4.º)
c. continuidade (art. 5.º)
d. qualidade (art. 7.º)
Interesses em conflito
• Tratando-se de serviços definidos como de interesse
público (serviços de interesse económico geral), a função
reguladora procura compatibilizar:
• a garantia da concorrência no mercado, por um lado; e
• a satisfação do interesse geral no que respeita à cobertura,
acesso, qualidade e preço devido pela prestação do serviço, por
outro lado; i.e., a lógica económica e a lógica social.
• Estes dois objectivos tendem, no entanto, a colidir.
Um caso de estudo:
as telecomunicações em Portugal
• O sistema nacional de telecomunicações foi no
passado assegurado por 3 empresas em regime de
monopólio:
• Correios e Telégrafos de Portugal (CTT)
• Telefones de Lisboa e Porto (TLP) (desde 1969, cessada a concessão
do Estado à Anglo-Portuguese Telephone Company)
• Companhia Portuguesa Rádio Marconi (CPRM) (com capital
parcialmente privado) - comunicações intercontinentais.
• Após 1974:
• Lei da delimitação de sectores - vedou explicitamente o sector das
telecomunicações à iniciativa privada.
Do monopólio à liberalização
• O desenvolvimento de meios técnicos de comunicação (telemóvel,
computador, etc.) e de novas infraestruturas (cabo, fibra óptica, etc.)
induziu a abertura do mercado, questionando-se do mesmo passo os
direitos exclusivos detidos pelas empresas públicas ou
concessionárias.
• As razões de ordem técnica e económica que haviam fundamentado o
monopólio perderam, gradualmente, a sua razão de ser.
• A liberalização das telecomunicações foi promovida activamente pela
CE (Comissão e Tribunal de Justiça):
• Caso British Telecom: a Comissão considerou como abuso de posição dominante
a recusa pela BT a agências privadas de emissão de telexes da utilização das
infraestruturas e serviços básicos por ela mantidos.
• a decisão repousou no argumento de que o «monopólio natural» estava em vias de
ser superado por desenvolvimentos tecnológicos que haviam tornado viável a
concorrência pelo menos numa parte do mercado que a British Telecom costumava
servir em exclusividade.
• A política comunitária desenvolvida durante os anos 90, traduziu-se
na adopção de um conjunto de actos legislativos visando liberalizar a
oferta de serviços de telecomunicações.
A Lei n.º 91/97, de 1 de Agosto
• Esta lei consagrou o princípio da liberalização total do
mercado das telecomunicações (art. 7.º, quanto aos
serviços; art. 11.º, quanto às redes).
• A concessão do serviço público de telecomunicações à Portugal
Telecom, S.A.
 de acordo com o DL n.º 478/99, de 5 de Novembro, o contrato entre o Estado
e operadores privados toma a forma de concessão quando inclua, não só a
prestação do serviço, mas também - como é o caso - o estabelecimento,
gestão e exploração das infraestruturas que constituam a rede básica de
telecomunicações (art. 8.º, n.º 2, do DL n.º 478/99, de 5 de Novembro).
 contrato de 20 de Março de 1995, celebrado ao abrigo do DL n.º 40/95, de 15
de Fevereiro, contendo as bases do contrato de concessão do serviço público
de telecomunicações exclusivo da exploração dos serviços fornecidos através
da rede fixa por 30 anos.
 A PT não se encontra sujeita à aplicação da Lei de Defesa da Concorrência
«no âmbito e na vigência do respectivo contrato de concessão» (art. 41.º, n.º 2
do DL n.º 371/93, de 29 de Outubro).
 DL n.º 219/2000, de 9 de Setembro, autorizou a transferência da concessão
da Portugal Telecom para a PT Comunicações.
O regime dos preços
• O regime de preços das prestações do serviço universal
é definido por meio de uma convenção celebrada entre a
Autoridade da Concorrência, o ICP - ANACOM e o
prestador ou prestadores do serviço universal. Trata-se
de um caso de regulação normativa pública
convencionada, podendo entender-se que a referida
convenção integra a categoria dos designados contratos
regulatórios (regulatory contracts).
• Instituído o mercado, a regulação dos preços pode
eventualmente ser suprimida dos segmentos competitivos
do mercado, embora mantida para o monopólio da gestão
da rede:
• o controlo de preços deixou de aplicar-se à prestação do serviço
telefónico ou de acesso à Internet por parte da PT, não deixando,
no entanto, de manter-se no que respeita aos preços de conexão
de operadores privados à rede.
• à medida que a concorrência se expande, reduzir-se-á o esforço
da regulação, que tenderá a ficar confinado às regras técnicas de
compatibilidade e interoperabilidade entre redes.
• a regulação da concorrência ganhará, assim, gradualmente, a sua
plena expressão.
O âmbito do serviço universal
• O serviço universal é regido pelos princípios da universalidade, igualdade,
continuidade e acessibilidade de preços (DL n.º 458/99, art. 1.º).
• O âmbito do serviço abrange, na linha das orientações europeias:
a)
b)
c)
a ligação à rede telefónica fixa, num local fixo, e acesso ao serviço fixo de telefone a todos os utilizadores que o
solicitem;
a oferta de postos públicos, em número suficiente, nas vias públicas e em locais públicos;
a disponibilização de listas telefónicas e de um serviço informativo, que incluam os números de assinantes do
serviço fixo de telefone e do serviço telefónico móvel.
• Prevê-se que o conceito de serviço universal de telecomunicações e o seu
âmbito evoluam de forma a acompanhar o progresso da tecnologia, o
desenvolvimento do mercado e as modificações da procura por parte dos
utilizadores.
• O serviço universal de telecomunicações pode, em princípio, ser prestado
por mais de uma entidade, quer distinguindo as prestações que o integram,
quer as zonas geográficas, sem prejuízo da sua prestação no todo do
território nacional.
• Compete ao membro do Governo responsável pela área das
comunicações designar a entidade ou entidades responsáveis pela
prestação do serviço universal de telecomunicações na sequência de
concurso.
A Autoridade Nacional das
Comunicações, ICP-ANACOM
• O princípio da separação institucional entre operador e
regulador de telecomunicações foi proclamado desde que
foi lançado o processo de liberalização do sector.
• independência funcional: não sujeição a poderes de superintendência
e tutela por parte do Governo (em conformidade com o art. 199º, al.
d), CRP), o que não obsta ao dever da entidade reguladora de se
sujeitar a directrizes do Governo sem forma de lei, designadamente, a
princípios orientadores da política de comunicações.
• independência orgânica: os membros do Conselho de Administração,
nomeados por resolução do Conselho de Ministros sob proposta do
membro do Governo responsável pela área das comunicações, por
um período de 5 anos, «são independentes no exercício das suas
funções, não estando sujeitos a instruções ou orientações
específicas».
• Os membros do Conselho de Administração (um presidente e dois a
quatro vogais) são nomeados de «entre pessoas com reconhecida
idoneidade, independência e competência técnica e profissional»,
não podendo ser nomeado quem seja ou tenha sido membro dos
corpos gerentes das empresas dos sectores das comunicações nos
últimos dois anos, ou seja ou tenha sido trabalhador ou colaborador
permanente das mesmas com funções de direcção ou chefia no
mesmo período de tempo» (DL n.º 309/2001).
• Conselho Consultivo: representação dos interesses sectoriais:
departamentos ministeriais, autoridade da concorrência,
concessionárias dos serviços, operadores dos diversos serviços,
outros interesses económicos como os dos fabricantes de
equipamentos e dos utilizadores.
“Operador com poder de mercado
significativo”
• O operador dominante é qualificado como «operador com poder
de mercado significativo (PMS)», conceito inovador que se
substitui à noção convencional de posição dominante (DL n.º
415/98, de 31/12).
•
•
Presume-se que dispõem de poder de mercado significativo as entidades que detenham uma quota superior a 25% de um
mercado de telecomunicações da área geográfica em que se encontrem habilitadas para operar. (Art. 7º, n.º 2, do DL n.º
415/98)
O ICP - ANACOM detém, no entanto, o poder de determinar, em função dos critérios estabelecidos no n.º 4 do mesmo art. 7º,
que uma dada entidade dispõe de poder de mercado significativo ainda que não tenha uma quota de mercado superior a 25%,
após parecer prévio da AdC, competindo-lhe determinar, declarar e publicar anualmente a lista das entidades que dispõem de
um poder de mercado significativo (PMS) nos mercados relevantes.
• Uma vez declarado com PMS, o operador fica sujeito a uma regulação
reforçada, implicando obrigações específicas (art. 7.º, n.º 4, do DL n.º
415/98).
• Por deliberação de 3 de Agosto de 2000, foi decidido:
1. Declarar a Portugal Telecom, S.A., ou a entidade que legalmente lhe suceder enquanto
concessionária, como detentora de poder de mercado significativo no mercado nacional de
interligação, no mercado das redes telefónicas fixas e/ou serviços telefónicos fixos e no mercado
dos circuitos alugados.
2. Declarar a TMN - Telecomunicações Móveis Nacionais, S.A., e a Telecel - Comunicações
Pessoais, S.A., como detentoras de poder de mercado significativo no mercado das redes
telefónicas móveis e/ou serviços telefónicos móveis.