CAP. I . DA DIVISÃO POLÍTICOADMINISTRATIVA DO ESTADO
REGRAS DE ORGANIZAÇÃO
NA CF/88
1. REGRAS DE ORGANIZAÇÃO
ADOÇÃO DA FEDERAÇÃO
•
• A Constituição de 1988 adotou como forma de Estado
o federalismo, que na conceituação de Dalmo de Abreu
Dallari é uma “aliança ou união de Estados”, baseada
em uma Constituição e, onde,
•
• “os Estados que ingressam na federação perdem sua
soberania no momento mesmo do ingresso, preservando,
contudo, uma autonomia política limitada”.
•
• DALARRI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 11. ed.
São Paulo: Saraiva: 1985. p. 227.
Dessa forma, difere o Estado Unitário, que
•
“é, por conseguinte, rigorosamente
centralizado, no seu limiar, e identifica um
mesmo poder, para um mesmo povo, num
mesmo território”,
•
caracterizando-se pela centralização políticoadministrativa em um só centro produtor de
decisões. Igualmente, difere da Confederação, que
consiste na União de Estados soberanos por meio
de um tratado internacional dissolúvel.
A ADOÇÃO DA ESPÉCIE FEDERAL DE ESTADO GRAVITA EM TORNO DO
PRINCÍPIO:
- DA AUTONOMIA E DA PARTICIPAÇÃO POLÍTICA E PRESSUPÕE:
a consagração de certas regras constitucionais, tendentes
não somente à sua configuração, MAS TAMBÉM À SUA
MANUTENÇÃO E INDISSOLUBILIDADE.
O art. 1º da Constituição Federal afirma que a República Federativa do
Brasil é formada pela união INDISSOLÚVEL dos Estados e municípios e
do Distrito Federal;
Este art. 1º foi completado pelo art. 18, que prevê que a organização
político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a
União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, todos
autônomos e possuidores da tríplice capacidade de auto-organização
abrangendo a própria normatização,
autogoverno e autoadministração.
2 - O Mínimo necessário
• O mínimo necessário para a caracterização da
organização constitucional federalista exige:
• Inicialmente, a decisão do legislador constituinte, em
criar o Estado Federal e suas partes indissociáveis, a
Federação ou União, e os Estados-membros, pois a
criação de um governo geral supõe a renúncia e o
abandono de certas porções de competências
administrativas, legislativas e tributárias por parte dos
governos locais.
• Essa decisão está consubstanciada nos arts. 1º e 18 da
Constituição de 1988, conforme já visto no slide
anterior.
3 - Os princípios necessários
Além disso da autonomia e da participação política, a Constituição deve estabelecer
os seguintes princípios:
•
•
•
•
•
•
1) - os cidadãos dos diversos Estados-membros aderentes à Federação devem
possuir a nacionalidade única dessa;
2) - repartição constitucional de competências entre a União, Estados-membros,
Distrito Federal e Município; (art. 22 - 23 e 24, CF)
3) - necessidade de que cada ente federativo possua uma esfera de competência
tributária que lhe garanta renda própria; (acompanhar art. 145, 153 – 155 – 156,
CF)
4) - poder de auto-organização dos Estados-membros, Distrito Federal e
Municípios, atribuindo-lhes autonomia constitucional; (cada ente federado possui
sua constituição e no Município, lei orgânica.
continuação
• 5) - possibilidade constitucional excepcional e taxativa de intervenção
federal, para manutenção do equilíbrio federativo;
• 6) - participação dos Estados no Poder Legislativo Federal, de forma a
permitir-se a ingerência de sua vontade na formação da legislação federal;
(Senado e deputados federais)
•7) - possibilidade de criação de novo Estado ou modificação territorial de
Estado existente dependendo da aquiescência da população do Estado
afetado; (art.18, CF)
•8) - a existência de um órgão de cúpula do Poder Judiciário para
interpretação e proteção da Constituição Federal. (STF)
•9) - O princípio da indissolubilidade em nosso Estado Federal foi consagrado
em nossas constituições republicanas desde 1891 (art. 1º) e tem duas
finalidades básicas: a unidade nacional e a necessidade descentralizadora
•Note-se, expressamente, que o legislador constituinte determinou a
impossibilidade de qualquer proposta de emenda constitucional tendente a abolir
a Federação (CF, art. 60, § 4º, I).
4 – Vedada a Secessão
• Inadmissível qualquer pretensão de separação de
um Estado-membro, do Distrito Federal ou de
qualquer município da federação, inexistindo em
nosso ordenamento jurídico denominado direito
de secessão.
• A mera tentativa de secessão do Estado-membro
permitirá a decretação de intervenção federal (CF,
art. 34, I), devendo sempre a Constituição ser
interpretada de sorte que não ameace a
organização federal por ela instituída, ou ponha
em risco a coexistência harmoniosa e solidária da
União, Estado e Municípios.
5 CAPITAL FEDERAL – Art. 18, § 1º, da CF/88
• A Constituição Federal determina que Brasília é
a Capital Federal (CF, art. 18, § 1º), tratando-se
de inovação do legislador constituinte de 1988,
que não mais definiu o Distrito Federal como a
Capital, pois esse ente federativo que engloba
aquela, ao qual é vedado dividir-se em
municípios (CF, art. 32, caput).
• Assim, ficam diferenciadas a Capital Federal do
País da circunscrição territorial representada na
Federação pelo Distrito Federal.
6 UNIÃO
•UNIÃO: entidade federativa autônoma em
relação aos Estados e Municípios.
• - constitui pessoa jurídica de direito público
interno;
• - função: exercer as atribuições da soberania
do Estado Brasileiro;
6.1 UNIÃO – TRÍPLICE CAPACIDADE
Tríplice capacidade consiste na capacidade de:
A) Auto-organização e normatização própria:
- A Constituição Federal de 88, previu a competência LEGISLATIVA
privativa da União no art. 22, e 24 CF (comp. concorrente)
B) – Auto-Governo – A CF previu a escolha dos representantes da
União, ou seja, da Federação (art. 44 ao 58 dentre outros)
C) – Auto-administração –
Capacidade de criar seus
próprios tributos para frente às despesas e aos investimentos
necessários – (Art. 21 e arts. 153 e 154, CF – dentre outros)
6 - ESTADOS-MEMBROS
•
• AUTONOMIA ESTADUAL
•
• A autonomia dos Estados-membros caracteriza-se pela
denominada tríplice capacidade de auto-organização e
normatização própria, autogoverno e auto-administração
•
A) Auto-organização e normatização própria
•
• - Se organizam por meio do exercício de seu poder
constituinte derivado-decorrente, consubstanciando-se na
edição das respectivas Constituições Estaduais e,
posteriormente, através de sua própria legislação (CF, art.
25, caput)
B)– Auto-Governo
- A autonomia estadual também se caracteriza pelo autogoverno, uma vez que é o
próprio povo do Estado quem escolhe diretamente seus representantes nos
Poderes Legislativo e Executivo locais, sem que haja qualquer vínculo de
subordinação ou tutela por parte da União.
•
•
•
•
•
- A Constituição Federal prevê expressamente a existência dos Poderes Legislativo
(CF, art. 27), Executivo (CF, art. 28) e Judiciário (CF, art. 125) estaduais.
- A própria Constituição Federal (art. 27) estabelece regras na composição do
Poder Legislativo Estadual, determinando sua unicameralidade, sua denominaçãoAssembléia Legislativa – a duração do mandato dos deputados (quatro anos), as
regras sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de
mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas; as regras
sobre remuneração e previsão sobre iniciativa popular de lei, bem como duas
regras para fixação do número de deputados estaduais.
– C) – Auto- Administração
- Os Estados-membros se auto-administram no exercício de suas competências
administrativas, legislativas e tributárias definidas constitucionalmente. Saliente-se
que está implícito no exercício da competência tributária, a existência de um
mínimo de recursos financeiros, obtidos diretamente através de sua própria
competência tributária. (art. 23, (comum) 24, (concorrente) 26 (bens) e tributos
155, da CF)
6.1 REGIÕES METROPLITANAS, AGLOMERAÇÕES URBANAS E
MICRORREGIÕES
•
• - Os Estados poderão, mediante lei complementar,
instituir
• A) regiões metropolitanas,
• B) aglomerações urbanas e
• C) microrregiões,
• constituídas por agrupamentos de municípios
limítrofes, para integrar a organização, o planejamento
e a execução de funções públicas de interesse comum
(CF, art. 25, § 3º), com o objetivo de oferecer soluções
para problemas ou carências localizados nos Estados.
•
7 - MUNICÍPIOS
Municípios: entidade federativa indispensável ao
nosso sistema federativo, integrando-o na
organização político-administrativa e garantindo-lhe
plena autonomia, como se nota na análise dos arts.
1º, 18, 29, 30 e 34, VII, c, todos da Constituição
Federal.
•
• - A autonomia municipal, da mesma forma que a
dos Estados-membros, e demais entes
federativos, configura-se pela tríplice capacidade
de
auto-organização
e
normatização,
autogoverno e auto-administração.
A) Auto-organização - O Município auto-organiza-se e
auto-normatiza-se através de sua Lei Orgânica
Municipal e, posteriormente, por meio da edição de
leis municipais; (art. 29 e 30, da CF)
Tríplice capacidade
B) Autogoverno – O Município autogoverna-se mediante
a eleição direta de seu prefeito, Vice-prefeito e
vereadores, sem qualquer ingerência dos Governos
Federal e Estadual; (art. 29 caput e seus incisos, da
CF) e, finalmente,
C) Auto-administração – O Município auto-administrase,
no
exercício
de
suas
competências
administrativas,
tributárias
e
legislativas,
diretamente conferidas pela Constituição Federal.
(Art. 156 e 158, da CF)
Art.
•
•
•
•
29 da CF
Os Municípios reger-se-ão por leis orgânicas municipais.
- votadas em dois turnos – bicameral
- interstício mínimo de dez dias
-aprovação de 2/3 dos membros da Câmara Municipal,
que as promulgará.
• -Funções: organizará os órgãos da Administração, a
relação entre os órgãos do Executivo e Legislativo;
disciplinar a competência legislativa do Município,
observadas as peculiaridades locais, bem como sua
competência comum no art. 23, e sua competência
suplementar, disposta no art. 30, II; e ainda, estabelecer
as regras de processo legislativo municipal e toda
regulamentação orçamentária, em consonância com a CF,
a Constituição do respectivo Estado e os seguintes
preceitos (CF, art. 29):
8 - Distrito Federal
• - A nova Constituição Federal garante ao Distrito Federal a natureza
de ente federativo autônomo, em virtude da presença de sua
tríplice capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração (CF, arts. 1º, 18, 32, 34), VEDANDO-LHE A
possibilidade de SUBDIVIDIR-SE EM MUNICÍPIOS.
•
Não é Estado-membro e nem Municípios, tendo, como, porém, em
regra, todas as competências legislativas e tributárias reservadas aos
Estados e Municípios (CF, arts. 32 e 147), excetuando-se somente a
regra prevista no art. 22, XVII, da CF
“Compete privativamente à União legislar sobre XVII –
organização judiciária, do Ministério Público e da
Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios,
bem como organização administrativa destes”
•
8.1 Tríplice capacidade
1) A capacidade de auto-governo consubstancia-se na eleição
do governador e do Vice-governador, somente pelo próprio
povo do Distrito Federal, observadas as regras do art. 77 da
CF,
Ainda, na eleição de seus próprios Deputados Distritais,
componentes do Poder Legislativo local (Câmara Legislativa),
todos para um mandato de quatro anos.
• Em relação ao Poder Judiciário do Distrito
Federal, permanece a previsão de que
competirá,
privativamente,
à
União
organizar
e
mantê-lo,
afetando,
parcialmente, a autonomia desse ente
federado.
2) A capacidade de auto-administração decorre
da possibilidade do Distrito Federal exercer suas
competências administrativas, legislativas e
tributárias constitucionalmente deferidas, sem
qualquer ingerência da União (CF, art. 25, § 1º).
3) A capacidade de auto-organização está na
capacidade de votar a própria Lei Orgânica
Distrital. (CF art. 32, da CF)
9 - Territórios
•
Os Territórios Federais integram a União, e sua
criação,
descentralizações
administrativasterritoriais, transformação em Estado ou
reintegração ao Estado de origem serão reguladas
em lei complementar (CF, art. 18, § 2º).
•
• -Não são ENTES FEDERADOS, pois FAZEM PARTE
da própria União, e consequentemente
receberam
da
Constituição
tratamento
compatível com sua natureza.
Fernando de Noronha, Amapá e Roraima
• Na data de promulgação da CF/88, existiam três
territórios: Fernando de Noronha, Amapá e Roraima.
Essa situação foi resolvida pelo Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias. Assim, os Territórios
Federais de Roraima e do Amapá foram transformados
em Estados Federados, mantidos seus atuais limites
geográficos e instalados com a posse dos governadores
eleitos em 1990 (CF-ADCT, art. 14).
•
• - O Território Federal de Fernando de Noronha foi
extinto, sendo sua área reincorporada ao Estado de
Pernambuco (CF – ADCT, art. 15).
• Apesar da inexistência atual, a própria Constituição Federal permite a
criação de novos territórios (CF, art. 18, § 3º),
10. DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA
O princípio geral que norteia a repartição de
competência entre as entidades componentes do
Estado Federal é o da predominância do interesse,
que assim se manifesta:
•
•
•
•
•
ENTE FEDERATIVO
União
Estados-membros
Municípios
Distrito Federal
INTERESSE
Geral
Regional
Local
Regional+ Local
10.1 – Predominância do interesse
•Assim, pelo princípio da predominância do
interesse, à União caberá aquelas matérias e
questões de predominância do interesse geral
ao passo que aos Estados referem-se às
matérias de predominante interesse regional, e
aos municípios concernem os assuntos de
interesse local. Em relação ao Distrito Federal,
por expressa disposição constitucional (CF, art.
32, § 1º), acumulam-se, em regra, as
competências estaduais e municipais, com a
exceção prevista no art. 22, XVII, da Constituição
10.2 RESERVA DE COMPETÊNCIAS
O legislador constituinte, adotando o referido princípio,
estabeleceu quatro pontos básicos no regramento
constitucional para a divisão de competência administrativas e
legislativas:
•
1). Reserva de campos específicos de competência legislativa:
•
• Estados – Poderes remanescentes (CF arts 25, § 1º)
• Município – Poderes enumerados (CF, art. 30)
• Distrito Federal – Estados + Municípios (CF, art. 32, § 1º) .
• Relembrar da exceção do art. 22, XVII, da CF.
2). Possibilidade de delegação (CF, art. 22, parágrafo
único) – Lei complementar federal poderá autorizar
os Estados a legislar sobre questões específicas das
matérias de competência privativa da União.
•
3) Áreas Comuns de atuação administrativas paralela
(CF, art. 23)
•
4) Áreas de atuação legislativa concorrentes (CF, art.
24) Os três entes concorrem legislativamente, cada
qual nos limites de competência impostos pelo
legislador constituinte.
•
10.3 - Quadro geral de repartição de
competência legislativa
Competência privativa da União (CF, art. 22)
•Competência concorrente União/Estados/DF (CF, art. 24)
•Competência remanescente do Estado (CF, art. 25, § 1º)
São reservadas aos Estados as competências que não lhes
sejam vedadas por esta Constituição.
•Competência exclusiva do município (CF, art. 30, I)legislar sobre assuntos de interesse local
•Competência suplementar do município (CF, art. 30, II)
•- Suplementar a legislação federal e a estadual no que couber)
•Competência reservada ou remanescente do Distrito
Federal (CF, art. 32, § 1º). Ao DF são atribuídas as
competências legislativas reservadas aos Estados e aos
Municípios
10.4 REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA EM
MATÉRIA ADMINISTRATIVA
1) COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA DA UNIÃO - ENCONTRA-SE NO
ART. 21. DA CF ;
2) COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA DOS ESTADOS - Aos Estadosmembros são reservadas as competências administrativas que não
lhes sejam vedadas pela Constituição, ou seja, cabe na área
administrativa privativamente ao Estado todas as competências que
não forem da União (CF, art. 21), dos Municípios (CF, art. 30) e cabelhe as competências comuns (CF, art. 23).
•É a chamada competência remanescente ou reservada dos
Estados-membros, técnica clássica adotada originariamente
pela Constituição norte-americana e por todas as
Constituições brasileiras, desde a República.
•
3) COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA DOS MUNICÍPIOS - O art. 30
determina competir aos municípios, além da fórmula genérica do
interesse local, as seguintes matérias:
• Art. 30. Compete aos Municípios:
• I - legislar sobre assuntos de interesse local;
• II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
• III - instituir e arrecadar os tributos de sua
competência, bem como aplicar suas rendas, sem
prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e
publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
• IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a
legislação estadual;
• V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, os serviços públicos de
interesse local, incluído o de transporte coletivo, que
tem caráter essencial. (local)
• VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da
União e do Estado, programas de educação infantil e de
ensino fundamental;
• VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da
União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da
população;
• VIII - promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do
solo urbano;
• IX - promover a proteção do patrimônio históricocultural local, observada a legislação e a ação
fiscalizadora federal e estadual.
• Em relação aos serviços públicos de interesse
local, a EC nº 39, de 19 de dezembro de 2002,
expressamente referiu-se ao serviço de
iluminação
pública,
permitindo
aos
Municípios a instituição de contribuição para
seu custeio, observado o art. 150, I e III, da CF,
que, inclusive, poderá ser cobrada na fatura
de consumo de energia elétrica;
• 4) COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA DO DF - A
10.6
Constituição Federal, no rol de competências
administrativas comuns a todos os entes
federativos, também inclui o Distrito Federal
(CF, art. 23). Além disso, em regra, poderá
administrativamente reger-se pela somatória
das competências estaduais e municipais.
10.5 Entendimento do STF sobre competência
privativa da União
• Essa alteração constitucional fez com que a
jurisprudência do STF , pronunciando-se sobre o
preceito inscrito no art. 22, XI, da CF, declarasse
competir privativamente à União legislar sobre
trânsito e transporte, proibindo-se, via de
conseqüência,
aos
Estados-membros,
a
possibilidade de editar normas peculiares a essa
mesma matéria, por não se encontrar tal
hipótese contemplada no rol exaustivo das
competências comuns (CF, art. 23) e concorrentes
(art. 24).
• Assim, por exemplo, será inconstitucional a lei
estadual, por invasão da competência
legislativa da União (CF, art. 22, XI), que
habilita menores de dezoito anos à condução
de veículos automotores.
•
• - Atualmente, portanto, a única possibilidade
de o Estado-membro legislar sobre questões
relativas a trânsito e transporte, será
mediante delegação da própria União, por
meio de lei complementar, de um ponto
específico da citada matéria.
• A competência para legislar sobre comércio
interestadual e transporte é privativa da União
(CF, art. 22, VIII e XI), diferentemente da
hipótese da regulamentação do transporte
coletivo municipal. (Art. 30, V, CF).
• É necessário identificar a pessoa política
competente para disciplinar regras sobre
trânsito e transporte intermunicipal.
•
• Ocorre, porém, que a atual constituição, no art. 22, inciso
IX e XI, confere à União, privativamente, competência para
legislar sobre as diretrizes da política nacional de
transportes e sobre trânsito e transporte. Além disso, a CF,
no art. 21, inciso XII, e, afirma competir à União explorar
diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão serviço de transporte rodoviário, interestadual
e internacional de passageiros.
•
• - Não compete à União, nem tampouco aos municípios,
legislarem sobre normas de trânsito e transporte
intermunicipal, sob pena de invasão da esfera de atuação
do Estado-membro. Trata-se, por conseguinte, de
competência remanescente dos Estados-membros, aos
quais competirá gerir, administrar, sendo responsáveis para
autorizarem qualquer modalidade de transporte coletivo
intermunicipal.
17.10 Competência concorrente não-cumulativa
• A
Constituição
brasileira
adotou
a
competência concorrente não-cumulativa ou
vertical, de forma que a competência da
União está adstrita ao estabelecimento e
normas gerais, devendo os Estados e Distrito
Federal especificá-las, através de suas
respectivas leis. É a chamada competência
suplementar dos Estados-membros e Distrito
Federal (CF, art. 24, § 2º). “A competência da
União para legislar sobre normas gerais não exclui a
suplementar dos Estados.”
• Essa orientação, derivada da Constituição de
Weimar “Alemanha 1919” - (art. 10), consiste
em permitir ao governo federal a fixação das
normas gerais, sem descer a pormenores,
cabendo aos Estados-membros a adequação
da legislação às peculiaridades locais.
• Doutrinariamente, pode-se dividir a competência
suplementar dos Estados-membros e do Distrito Federal
em duas espécies: competência complementar e
competência supletiva.
• A primeira (complementar) dependerá de prévia existência
de lei federal (GERAL) a ser especificada pelos Estadosmembros e Distrito Federal.
• Já a segunda aparecerá em virtude da inércia da União em
editar a lei federal, quando então, os Estados e o Distrito
Federal, temporariamente, adquirirão competência plena
tanto para edição das normas de caráter geral, quanto para
normas específicas (CF, art. 24, §§ 3º e 4º).
• “Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
exercerão a competência legislativa plena, para atender as
suas peculiaridades.”
• PRÓXIMO ASSUNTO
• INTERVENÇÃO