14
13
03
PARA UMA ESTRATÉGIA EUROPEIA
CR-20-99-001-PT-C
DE GESTÃO INTEGRADA DAS ZONAS
COSTEIRAS (GIZC)
Princípios Gerais e Opções Políticas
O programa de demonstraÇãoaa
sobre a Gestão integrada das
zonas costeiras, da UE 1997-1999
★★★
★ EUR ★
★
★
★
★
★ ★★
SERVIÇO DAS PUBLICAÇÕES OFICIAIS
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
L-2985 Luxembourg
COMISSÃO EUROPEIA
★★★
★
★
★
★
★
★
★ ★★
Comissão europeia
Para uma estratégia europeia
de gestão integrada das zonas costeiras
(GIZC):
Princípios Gerais e Opções Políticas
Um documento de reflexão*
Direcções-Gerais
Ambiente, Segurança Nuclear e Protecção Civil
Pesca
Política Regional e Coesão
1999
* O presente documento foi compilado pelo grupo de peritos temáticos do Programa de Demonstração. O documento visa estimular um amplo debate. Sendo baseado numa série de hipóteses, não constitui, de forma alguma,
uma antecipação da posição final da Comissão.
Encontram-se disponíveis numerosas outras informações sobre a União Europeia na rede Internet,
via servidor Europa (http://europa.eu.int)
Uma ficha bibliográfica figura no fim desta publicação
Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, 1999
ISBN 92-828-6467-7
© Comunidades Europeias, 1999
Reprodução autorizada mediante indicação da fonte
Printed in Italy
IMPRESSO
EM PAPEL BRANQUEADO SEM CLORO
ÍNDICE
Prefácio
5
1 Introdução
7
1.1
1.2
A importância das zonas costeiras
Os desafios da gestão das zonas costeiras
7
7
2 Princípios gerais para uma boa gestão das zonas costeiras da Europa
11
Ter uma perspectiva muito abrangente
Basear-se num conhecimento das condições específicas da área abrangida
Trabalhar com processos naturais
Garantir que as decisões do presente não limitem as opções do futuro
Recorrer ao planeamento participativo por forma a obter um consenso
Garantir o apoio e envolvimento de todas as entidades administrativas interessadas
Utilizar uma combinação de instrumentos
11
11
12
12
12
13
14
3 A necessidade de uma estratégia europeia de GIZC
3.1
3.2
3.3
15
O que é a GIZC?
Diversidade
A dimensão europeia
15
16
17
4 Opções políticas para uma estratégia europeia de GIZC
4.1
4.2
4.3
4.4
19
O papel da UE
Adaptação das políticas sectoriais da UE
Coordenação intersectorial
Um enquadramento jurídico?
4.4.1 Acção a nível europeu:
4.4.2 Acção a nível nacional/regional/local:
19
20
22
23
24
24
5 Bibliografia
27
Anexos
Anexo I: Orientações para a consulta
Anexo II: Mapa de localização dos projectos de demonstração
Anexo III: Mapas tipológicos
29
30
32
3
PREFÁCIO
O Programa de Demonstração sobre a Gestão Integrada das Zonas Costeiras, da Comissão, foi lançado em 1996,
como uma iniciativa conjunta das DG XI, XIV e XVI, e inclui contribuições substanciais de outras DG, em especial da DG XII e do CCI, bem como da AEA. O Programa baseia-se em cerca de 35 projectos locais e regionais*,que visam demonstrar a aplicação da GIZC (Gestão Integrada das Zonas Costeiras), numa série de análises
temáticas horizontais e de projectos de investigação e, complementarmente, em reuniões regulares com um grupo
de peritos (composto por especialistas nacionais e representantes das administrações locais, dos agentes socioeconómicos e de ONG) e amplos contactos com outras organizações externas.
O Programa de Demonstração visa documentar e avaliar a hipótese apresentada no documento COM 511/95, segundo a qual a degradação e má gestão contínuas de muitas zonas costeiras da Europa se podem imputar a problemas relacionados com:
• Uma informação insuficiente ou inadequada sobre o estado das zonas costeiras e o impacto das actividades
humanas (económicas e não económicas)
• Uma coordenação insuficiente entre os diferentes níveis e sectores da administração, e entre as respectivas
políticas
• Uma participação e consulta insuficiente dos interessados
Para além de fornecer exemplos concretos de boas práticas de Gestão Integrada das Zonas Costeiras (GIZC),
numa variedade de condições socioeconómicas, culturais, administrativas e físicas, o Programa de Demonstração
destina-se também a servir de matéria-prima para a formulação de uma Estratégia Europeia de GIZC, que promova o desenvolvimento sustentável das Zonas Costeiras da UE.
O presente documento tem, por conseguinte, dois objectivos:
Compilar e divulgar as principais lições a retirar da experiência adquirida, até à data, com o Programa de
Demonstração;
Estimular o debate e desenvolver um consenso em torno de uma estratégia europeia de GIZC, destinada a inverter a tendência para a insustentabilidade que actualmente se verifica nas zonas costeiras de toda a Europa.
Esta estratégia deverá ter em consideração os vários instrumentos jurídicos, económicos e políticos que poderão
ser postos ao serviço da GIZC, bem como as condições em que cada um deles poderá revelar-se adequado. Deverá também ter em conta as responsabilidades relativas dos diversos níveis administrativos (em aplicação do princípio da subsidiariedade), e a base de informação necessária, em cada um desses níveis, a fim de que as respectivas responsabilidade possam ser assumidas. Não se pretende que uma futura estratégia europeia de GIZC venha a
aumentar o valor total das despesas europeias nas zonas costeiras, mas sim que aponte caminhos para uma melhor utilização dos actuais níveis de financiamento.
Espera-se ainda que muitos dos princípios e lições em matéria de gestão integrada resultantes deste programa também possam vir a ser aplicados na gestão de outras zonas, não costeiras, do território europeu, bem como na orientação de iniciativas de colaboração com os países nossos vizinhos, do Mediterrâneo e dos PECO.
No público destinatário do presente documento incluem-se todos os indivíduos e organizações com interesse ou
participação na gestão das nossas zonas costeiras. O documento de acompanhamento, elaborado pelo grupo de peritos temáticos do Programa de Demonstração e intitulado ”Lessons from the European Commision’s Demonstration Programme on Integrated Coastal Zone Management (ICZM)”, é uma compilação de experiências e lições
resultantes deste programa; embora constitua a base de discussão, neste volume, é provável que só tenha um
grande interesse para as pessoas efectivamente envolvidas na elaboração ou execução de uma iniciativa de GIZC.
Os aspectos essenciais de ambos os documentos estão assinalados a negrito.
Convidam-se os leitores a apresentar as suas reacções a este documento - concordando ou discordando do
seu conteúdo, ou ainda complementando-o - seguindo as orientações constantes do anexo I.
* Incluindo dois projectos na Europa Oriental e um na Noruega (ver mapa de localização no anexo II).
5
1
INTRODUÇÃO
1.1
A IMPORTÂNCIA DAS
• Decomposição ou tamponização dos poluentes
ZONAS COSTEIRAS
A zonas costeiras têm sido, tradicionalmente,
um importante foco de desenvolvimento da sociedade humana. A utilização do mar para o
transporte e o comércio e a abundância de alimentos disponíveis em águas costeiras muito
férteis encorajou a fixação de pessoas. Muitos
dos aglomerados urbanos e cidades costeiras
da Europa possuem uma cultura e um modo de
vida com muitos séculos de existência.
As zonas costeiras continuam a ser áreas de
elevado potencial para a nossa sociedade moderna. A produtividade das lagoas costeiras,
angras de maré, sapais e estuários têm um importante papel a desempenhar na produção alimentar - através da manutenção da pesca e da
aquacultura -, bem como na preservação da natureza e da biodiversidade.
No entanto, o papel das zonas costeiras é bastante mais amplo e diversificado do que isto;
estas zonas desempenham igualmente funções
relacionadas com a criação de postos de trabalho, o crescimento económico e a qualidade de
vida, tais como:
• Produção agrícola em planícies costeiras –
utilizando recursos hídricos costeiros (de
aquíferos ou da dessalinização)
• Diversificação das actividades da pesca
• Produção de energia - incluindo, quer as fontes tradicionais, como o petróleo e o gás,
quer as renováveis, baseadas no vento e nas
ondas
• Mobilidade e comércio - os portos, ancoradouros e rotas de cabotagem são elementos
fundamentais das ligações de transportes
mundiais
• Repositórios do património cultural - quer
nas comunidades vivas, quer nos centros arqueológicos
• Turismo, lazer, recreio e estética – praias,
desportos aquáticos e paisagens agradáveis
• Residências de terceira idade
• Defesa contra as forças destruidoras do mar
As zonas costeiras e os seus recursos naturais
(marinhos e terrestres) têm um papel estratégico a desempenhar na resposta às necessidades
e aspirações das actuais e futuras populações
da Europa.
1.2
OS DESAFIOS
DA GESTÃO DAS ZONAS COSTEIRAS
A dinâmica dos processos costeiros naturais,
incluindo os regimes das marés, os sistemas
meteorológicos e os mecanismos de transporte
de sedimentos, bem como as ligações hidrológicas entre as bacias hidrográficas e a costa
são factores que têm influenciado a nossa capacidade de manter as actividades humanas
nessas áreas. Este facto tem ficado bem patente pelo aumento dos perigos e pelos crescentes
custos de manutenção das infra-estruturas e
das populações humanas à medida que o nível
do mar sobe, quer em consequência das alterações climáticas, quer da subsidência. A
intervenção do Homem contribuiu, em algumas
áreas, para exacerbar estes problemas, devido
à localização inadequada de obras de infraestruturas e à sobreexploração de recursos vivos
e não vivos. Estas pressões exercidas pelo
Homem acarretam o risco de destruição dos
habitats e dos recursos básicos das zonas costeiras e, com eles, da capacidade dessas zonas
para desempenharem muitas das suas funções
essenciais.
O crescimento das populações, quer residentes, quer temporárias, gera um conflito acrescido entre as utilizações concorrentes das
zonas costeiras, tanto em terra como no mar.
As utilizações de impacto reduzido estão a
ser frequentemente substituídas por utilizações intensivas, que são lucrativas a curto
prazo, mas prejudicam, a longo prazo, as potencialidades do litoral, ao reduzirem a sua
“resiliência”.
Infelizmente, não há sinais de que as utilizações indevidas das zonas costeiras tenham
vindo a tornar-se menos frequentes. Com efeito, com o aumento dos residentes e visitantes,
as pressões no sentido de uma utilização não
sustentável estão a aumentar.
7
PROBLEMAS COMUNS NAS ZONAS COSTEIRAS:
O desenvolvimento não planeado, com o consequente desperdício de investimentos, perda de oportunidades de emprego sustentável e degradação ambiental e social. O desenvolvimento não controlado – devido ao sector do turismo ou outros – pode exceder rapidamente a capacidade de carga natural
das zonas costeiras, poluindo e degradando os recursos naturais, destruindo paisagens e reduzindo a
qualidade de vida dos residentes. Este tipo de desenvolvimento também destrói os recursos básicos
que servem de suporte à actividade económica, incluindo as características da zona costeira que atraem os turistas e o meio ambiente que sustenta os viveiros de peixes. Este problema é particularmente significativo nas zonas em rápida expansão económica, tais como a orla costeira mediterrânica da
Andaluzia (ES), e nos países da Europa Central e Oriental.
O declínio dos sectores tradicionais, compatíveis com o ambiente, que conduz ao desemprego, à
emigração em massa e à instabilidade social. Devido quer à diminuição dos cardumes, quer às alterações tecnológicas, muitas fontes de rendimento tradicionais, como a pesca costeira, tornaram-se
pouco lucrativas, levando ao aparecimento de problemas sociais e económicos. Estes últimos são susceptíveis de conduzir à proliferação de outros sectores, menos sustentáveis. Por exemplo, em La Gironde (FR), a pesca costeira profissional está a experimentar dificuldades em manter-se competitiva.
A erosão costeira, que prejudica os habitats naturais e os povoamentos humanos, destrói as actividades económicas e ameaça a vida humana. A elevação do nível do mar resultante da mudança climática é passível de agravar a erosão. Em muitos locais, as “soluções” encontradas para tentar lutar contra as forças da natureza complicam o problema, desperdiçando simultaneamente os parcos recursos
financeiros disponíveis. A costa de East Anglia (UK) está ameaçada por uma erosão maciça e por
inundações, apesar de - ou talvez devido a - grandes investimentos na construção de quebra-mares.
A falta de redes de comunicações e de transportes adequadas, que conduz a uma marginalização
crescente face ao resto da Europa. A acessibilidade é um grande problema em muitas zonas costeiras
e, especialmente, nas ilhas. Nas Ilhas Cíclades (GR), devido à sua inacessibilidade – especialmente
no Inverno –, a população permanente diminuiu, ao mesmo tempo que o turismo sazonal se tem
vindo a tornar o único sector económico viável, levando à degradação dos solos e à desintegração
social.
Nota: Os problemas das zonas costeiras são discutidos com maior profundidade no anexo I do documento técnico de acompanhamento “Lessons from the European Commision’s Demonstration Programme on Integrated Coastal Zone Management
(ICZM)”, bem como na comunicação da Comissão COM95/511.
Prevê-se que Strymonikos* venha a enfrentar
um enorme afluxo de turistas dos países da
Europa Oriental nos próximos cinco a dez
anos.
É necessário identificar e solucionar os actuais
conflitos e incompatibilidades entre utilizações
sectoriais.
vido à complexidade das interacções entre os
sistemas aquáticos e os terrestres, entre as
zonas costeiras e as áreas interiores adjacentes
(nomeadamente entre os portos e a economia
do interior) e entre as ilhas e as áreas continentais.
A urgência em que se tomem medidas nas
zonas costeiras também é determinada por:
Embora possam surgir problemas semelhantes
noutras partes da paisagem europeia, eles são
particularmente graves nas zonas costeiras, de-
• uma tradição de má gestão em muitas das
áreas costeiras;
* Ver a página do Programa de Demonstração na Internet
(europa.eu.int/comm/environment/iczm/home.htm) para mais informações sobre este e outros projectos do Programa de Demonstração.
• a limitada “resiliência” das zonas costeiras
para recuperar de graves situações de má
gestão;
8
A intrusão de água salgada, provocada pela
sobreexploração dos aquíferos costeiros, é um
grave problema em Murcia (ES). Os danos
causados ao aquífero levam normalmente à
destruição permanente dos recursos hídricos
disponíveis.
• o curto espaço de tempo de evolução das
dinâmicas nas zonas costeiras;
• o rico potencial da zona costeira, que actua
como um íman, atraindo pessoas e actividades económicas;
• os muitos problemas de poluição e gestão
dos sedimentos que se geram a montante ou no mar alto - mas que têm a sua derradeira manifestação na zona costeira;
• os limites e desafios particulares ao ordenamento do território e à gestão dos transportes colocados pela fronteira física entre a
terra e o mar;
• o risco especialmente elevado de ocorrência
de catástrofes naturais, tais como inundações, quer do lado terrestre, quer do lado
do mar;
• o número extremamente elevado de diferentes actividades que rivalizam pela utilização
dos mesmos recursos; e
• o próximo processo de alargamento da UE
aos países candidatos da Europa Central e
Oriental, cujas zonas costeiras enfrentam
problemas e desafios semelhantes.
A experiência adquirida com o Programa
confirma a hipótese de que a maioria dos problemas e conflitos físicos observados nas
zonas costeiras da Europa pode ser imputada
a deficiências processuais, de planeamento,
políticas e institucionais, muitas das quais
têm a sua origem na falta de consciência da
importância económica e social estratégica de
uma gestão sustentável das zonas costeiras.
O Programa de Demonstração mostra que, se
quisermos alcançar um desenvolvimento ambientalmente sustentável, economicamente
eficaz e socialmente equitativo das zonas costeiras, o desafio consistirá em encontrar uma
forma de corrigir as referidas deficiências.
O Programa de Demonstração identificou
sete princípios fundamentais que terão de
ser aplicados a fim de melhorar o estado das
zonas costeiras da Europa. Estes princípios
encontram-se descritos no Capítulo 2.
No Capítulo 3 apresenta-se o conceito de
Gestão Integrada das Zonas Costeiras
(GIZC) como um processo que pode facilitar a aplicação desses princípios, e demonstra-se a necessidade de uma estratégia europeia de GIZC.
No Capítulo 4 é, seguidamente, abordada a
questão da forma e do conteúdo correctos
de uma tal estratégia. Que deverá exactamente ser feito? E como?
Tradicionalmente,
• A legislação e as políticas têm sido sectoriais e não coordenadas
• Algumas decisões de planeamento sectorial inadequadas e isoladas têm prejudicado, frequentemente, os interesses a longo prazo da gestão sustentável das zonas costeiras
• A existência de sistemas burocráticos rígidos contribuíram para limitar a criatividade e a capacidade de adaptação a nível local
• As iniciativas de gestão sustentável do litoral, a nível local, têm carecido de recursos suficientes e
do apoio dos níveis administrativos superiores
• A gestão do litoral tem sido marcada pela falta de visão, baseando-se num conhecimento limitado
dos processos costeiros
• A investigação científica e a recolha de dados tem estado isolada dos utilizadores finais
9
2
PRINCÍPIOS GERAIS PARA UMA
BOA GESTÃO DAS ZONAS COSTEIRAS DA EUROPA
Da experiência adquirida com o Programa de
Demonstração infere-se que a boa gestão das
zonas costeiras pode assumir múltiplas formas.
No entanto, o Programa sugere também que todas as iniciativas bem sucedidas seguem determinados princípios gerais, nomeadamente:
TER
UMA PERSPECTIVA MUITO ABRANGENTE
As zonas costeiras são complexas; são influenciadas por uma infinidade de forças motrizes e
pressões inter-relacionadas, incluindo sistemas
hidrológicos, geomorfológicos, socioeconómicos, administrativos, institucionais e culturais. As tentativas de gerir de forma sustentável
as zonas costeiras só serão bem sucedidas se
tiverem, simultaneamente, em conta a totalidade dos muitos sistemas com influência significativa na dinâmica das zonas costeiras.
do último século, desenvolveram-se infraestruturas de turismo nestes novos terrenos.
Mas as recentes alterações da utilização do solo
no interior, a construção de barragens nos rios
e a exploração mineira de agregados (no rio e
sua foz) reduziram ou eliminaram a fonte de
sedimentos, conduzindo à erosão da costa e à
deterioração da qualidade ambiental das
praias.
Em Strymonikos, a poluição transportada pelo
rio, e provocada por efluentes agrícolas a
montante, na Bulgária, está a afectar a qualidade das águas costeiras.
O Projecto de Rade de Brest escolheu a bacia
hidrográfica como fronteira do projecto devido
a preocupações relacionadas com a poluição.
O projecto do Vale do Lima abarca tanto os
aglomerados populacionais costeiros como os
interiores deste vale - devido a implicações físicas e económicas.
A relação entre a pesca nas águas costeiras e
a importância dos estuários como áreas de reprodução ilustra a necessidade de uma abordagem baseada nos “sistemas”.
O projecto do Mar de Wadden tem por base a
entidade natural que é igualmente objecto da
cooperação trilateral, a nível ministerial, entre
a Alemanha, a Dinamarca e os Países Baixos.
A escala e a amplitude geográficas da actividade de gestão das zonas costeiras deverão ser
adaptadas às questões em apreço. Na prática,
os projectos escolhem habitualmente as fronteiras que são mais simples de gerir – frequentemente as administrativas. No entanto, as
fronteiras administrativas não coincidem geralmente com as dos sistemas naturais ou sociais.
Uma abordagem baseada nos “sistemas” exigirá normalmente que se atente nas forças motrizes ou nas áreas de impacto localizadas noutras
unidades administrativas e, possivelmente,
afastadas da orla costeira.
A abordagem baseada em grupos de trabalho
de projectos como os de Dorset e La Gironde
sustenta uma definição flexível e temática da
amplitude geográfica da iniciativa.
As estreitas relações entre os componentes
terrestres e marítimos da zona costeira (ligados
através de processos simultaneamente humanos e físicos) implicam que qualquer iniciativa
bem sucedida de gestão desta zona deve incluir
tanto a sua parte marítima como a terrestre.
BASEAR-SE
NUM
CONHECIMENTO
DAS
CON-
DIÇÕES ESPECÍFICAS DA ÁREA ABRANGIDA
O projecto RICAMA trata das práticas de utilização do solo na totalidade da bacia hidrográfica devido ao seu impacto no regime de sedimentação da costa: o aumento da população,
a consequente desflorestação e o desenvolvimento agrícola nas montanhas, desde o último
período romano até ao século XVIII, causou
um rápido desenvolvimento de deltas costeiros,
através da deposição de sedimentos. Ao longo
Para serem eficazes, quaisquer propostas de
solução específicas para os problemas das
zonas costeiras, assim como qualquer decisão
acerca da sua utilização óptima, terão de ter
necessariamente em conta as especificidades
locais; a própria escolha da abordagem de
lançamento ou prossecução de uma iniciativa
de GIZC deverá reflectir o seu contexto. Por
11
conseguinte, a iniciativa deve assentar num
profundo conhecimento das condições locais.
O anexo III ilustra quão diversas são essas
condições, incluindo as variações das características físicas, sociais, culturais, institucionais
e económicas da zona.
A gestão adequada das zonas costeiras exige
que se conheçam as características específicas
da área em questão e que se avaliem as
pressões e forças motrizes que influenciam a
sua dinâmica, incluindo as provenientes do
exterior. Isto envolve necessariamente a recolha
dos dados adequados; a produção de informações e indicadores relevantes; um bom
fluxo da informação entre os responsáveis pela
iniciativa de GIZC e os fornecedores de informação; e a utilização adequada de técnicas de
avaliação integrada.
Todos os projectos de demonstração visaram,
numa primeira fase, a recolha das informações
necessárias para um bom entendimento dos
factores e condições que regem a dinâmica na
área do projecto. No entanto, na maioria dos
projectos ainda se está a aprender a utilizar
essa informação, com vista à realização de
uma avaliação integrada.
TRABALHAR
COM PROCESSOS NATURAIS
Outrora, a gestão costeira foi muitas vezes vista como uma “batalha contra o mar”, uma batalha em que os processos naturais derrotaram
frequentemente esforços humanos dispendiosos. A gestão bem sucedida da zona costeira
baseia-se, pelo contrário, na compreensão dos
processos naturais e da dinâmica dos sistemas
costeiros. Ao trabalhar com esses processos, e
não contra eles, aumentamos as nossas opções
a longo prazo, tornando as nossas actividades
mais sustentáveis do ponto de vista do ambiente e mais rentáveis em termos económicos.
As obras de engenharia destinadas a melhorar
as instalações do porto de Aveiro contribuíram
para uma erosão acelerada da faixa costeira
adjacente por não terem tido em conta a dinâmica e os processos costeiros. Os investimentos subsequentes para “proteger” a costa com
defesas rígidas não tiveram êxito. Teria sido
possível desenvolver o porto através de práti-
12
cas de gestão sãs, sem provocar erosão. Isso
teria permitido melhorar a eficácia económica
dos investimentos e evitar a tensão social e os
custos económicos envolvidos no controlo da
erosão.
O projecto Flanders (TERRA GZC) é um
exemplo do esforço para desenvolver uma
visão que permita devolver partes desta costa
substancialmente afectadas pela construção e
pelas obras de engenharia a uma forma mais
natural, alterando por completo as soluções de
engenharia anteriormente adoptadas para a
defesa costeira.
GARANTIR
QUE AS DECISÕES DO PRESENTE NÃO
LIMITEM AS OPÇÕES DO FUTURO
A gestão das zonas costeiras deve reconhecer
explicitamente a incerteza das condições futuras e promover uma gestão suficientemente flexível. Deverão ser, simultaneamente, adoptadas medidas consentâneas com o “princípio da
precaução”, que estipula que em vez de aguardarem pela certeza, as autoridades regulamentadoras deverão agir em antecipação dos danos
potenciais, por forma a preveni-los.
A situação da faixa costeira está naturalmente sujeita a alterações, à medida que os sedimentos se acumulam ou a erosão ocorre. As
construções na orla costeira actual, poderão
amanhã estar situadas bastante no interior –
ou ser ameaçadas pela destruição causada
pelo poder erosivo do mar. Este facto deverá
ser tido em consideração aquando do planeamento.
RECORRER AO PLANEAMENTO PARTICIPATIVO POR
FORMA A OBTER UM CONSENSO
O planeamento participativo contribui para a
integração das opiniões e perspectivas de todos
os intervenientes relevantes no processo de
planeamento, através de uma colaboração empenhada. O envolvimento fomenta o empenhamento e a responsabilidade partilhada, tira partido do conhecimento local, ajuda a garantir a
identificação dos problemas reais e tende a
conduzir a soluções mais exequíveis. Um envolvimento precoce pode desenvolver a confiança e o compromisso.
Os projectos de demonstração encaram o
planeamento participado como:
• “o envolvimento activo dos indivíduos
e grupos interessados na concepção e
implementação de um processo”. (Município de Down)
vantagens indirectas para os intervenientes, ao
alterar os seus comportamentos. Ao desenvolver, entre os diversos intervenientes, uma percepção comum dos principais problemas, cada
um dos actores fundamentais poderá avaliar o
que está disposto a “sacrificar” para atingir os
objectivos comuns de gestão da zona costeira.
• “a participação significa, evidentemente, tomar parte e estar envolvido nalguma coisa, mas um dos seus aspectos importantes é também a assunção de responsabilidades”. (Consultor do município de Ruotsinpyhtää, Golfo da Finlândia)
Uma vez que o planeamento não participativo
das zonas costeiras tem sido, desde há muito, a
norma na maioria dos países, a passagem para
uma abordagem participativa poderá levar algum tempo a ultrapassar a inércia natural face
à mudança.
• “o processo de activação do envolvimento essencial das entidades interessadas, através de tarefas, acções, conselhos, pareceres, como instrumento de
promoção de objectivos específicos, no
quadro do desenvolvimento sustentável”. (Strymonikos)
Os conflitos entre os intervenientes na
zona costeira podem advir de:
A importância da participação: Em 1993, um
plano de gestão elaborado por um consultor
para o estuário do Exe foi rejeitado pela população local, que considerava que o plano não
incorporava os seus pontos de vista, especialmente nas questões relacionadas com a cobrança do fornecimento de serviços portuários
aos utilizadores do estuário. Esta experiência
levou à criação de uma série de grupos temáticos compostos por utilizadores do estuário.
Na sequência de um amplo sistema de consulta baseado em reuniões locais, chegou-se a um
plano de gestão acordado - e amplamente
apoiado. O processo participativo foi actualmente institucionalizado com a criação do Fórum sobre o Estuário de Exe (não se trata de
um projecto de demonstração) e de uma série
de grupos de concertação, constituídos por representantes da comunidade local. Este procedimento será crucial na elaboração, anual, do
Plano de Acção do Estuário.
Graças ao planeamento participativo, e à concentração no bem comum, a boa gestão das zonas costeiras pode reduzir conflitos e desenvolver consensos. Uma vez que assenta numa
perspectiva mais abrangente e de longo prazo,
o planeamento participativo pode ainda revelar
• interesses sectoriais concorrentes, cada
um com as suas prioridades e inclinações profissionais próprias;
• diferenças e tradições culturais;
• dados incorrectos, sonegados ou controversos;
• ignorância ou despreocupação face a
outras necessidades;
• desigualdades estruturais, sociais ou
económicas;
• conflitos de interesses quanto a
questões ou procedimentos específicos.
• conflitos de personalidade ou de poder
GARANTIR
O APOIO E O ENVOLVIMENTO DE
TODAS AS ENTIDADES ADMINISTRATIVAS INTERESSADAS
Embora a participação ascendente (“bottomup”) seja uma importante componente de uma
gestão bem sucedida das zonas costeiras, são
as políticas nacionais que regem o desenvolvimento dos objectivos sectoriais, bem como os
planos e estratégias de investimento associados
à utilização das áreas costeiras e dos seus recursos naturais. Quase todos os directores de
projecto do Programa de Demonstração afirmaram que a gestão das zonas costeiras não é
eficaz se não for apoiada por todos os níveis da
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administração, bem como por todos os ramos
sectoriais da administração ligados à área costeira em questão.
Embora seja essencial envolver as autoridades
locais desde o início, é necessária que todos os
níveis e sectores estejam dispostos a conceder
um apoio contínuo ao processo de gestão da
zona costeira e haja capacidade institucional
para a recolha de dados, a sua manutenção e
documentação.
O projecto Magnesia assegurou o estreito envolvimento de representantes das autoridades
locais e dos respectivos departamentos, através de uma auditoria realizada numa fase muito inicial. Foi adoptada uma abordagem semelhante no projecto Kavala, no intuito de
manter o empenhamento.
O princípio da subsidiariedade deverá reger a clara divisão e atribuição de responsabilidades entre
os níveis administrativos (UE, regional, nacional,
local), devendo existir disponibilidade por parte
de todos os níveis superiores para apoiarem o desenvolvimento da capacidade de avaliação a
14
nível local. É essencial que se desenvolvam
acções e ligações de apoio mútuo entre diferentes
níveis e sectores da administração, bem como a
coordenação das respectivas políticas.
Antes de iniciarem a GIZC, os municípios da
Letónia tinham muito pouca experiência de
trabalho em conjunto. O projecto-piloto de
GIZC “obrigou-as” a reunir-se, a partilhar os
seus problemas e preocupações e a proceder
ao planeamento em conjunto. Deste modo,
descobriram muitos problemas e questões comuns e também uma nova força para enfrentarem esses problemas em conjunto.
UTILIZAR
UMA COMBINAÇÃO DE INSTRUMENTOS
A gestão das zonas costeiras só poderá ser bem
sucedida se forem utilizados múltiplos instrumentos, incluindo uma combinação de instrumentos jurídicos, económicos, acordos voluntários, fornecimento de informação, soluções
tecnológicas, investigação e educação. A combinação correcta para uma determinada área
dependerá dos problemas a enfrentar e do contexto institucional e cultural.
3
A NECESSIDADE DE UMA
ESTRATÉGIA EUROPEIA DE GIZC
Tendo em conta a complexidade e urgência dos
problemas existentes nas zonas costeiras de toda a Europa, torna-se essencial proceder à aplicação dos princípios apresentados no capítulo
anterior. Parece evidente que algo deverá ser
feito para responder às insuficiências institucionais subjacentes, que causaram ou exacerbaram os problemas das zonas costeiras, e para
encontrar uma fórmula que permita avançar
para um desenvolvimento sustentável nestas
áreas estrategicamente importantes.
O que é o desenvolvimento sustentável?
O conceito de desenvolvimento sustentável reconhece o princípio de que o bem-estar económico,
a justiça social e os objectivos ambientais não podem ser dissociados, e são inerentemente interdependentes a longo prazo. A gestão sustentável das áreas costeiras visa atingir o máximo bem possível, a longo prazo, para a sociedade, abarcando preocupações ambientais, económicas, sociais e culturais. Pretende promover a justiça social através de uma distribuição mais justa das oportunidades,
quer entre a população actual, quer entre as gerações actuais e as futuras.
Embora as considerações de ordem económica, ambiental e social sejam sempre inseparáveis, serão
inevitáveis algumas soluções de compromisso a curto prazo entre estes objectivos, devido à natureza
finita dos recursos costeiros. Num quadro de sustentabilidade, é importante assegurar, no mínimo, que
o processo de estabelecimento de compromissos seja disciplinado, de modo a que os objectivos económicos, ambientais e sociais sejam todos atingidos num “nível aceitável”, mesmo a curto prazo. O
que se consideram níveis aceitáveis dependerá dos valores prevalecentes numa dada sociedade, em determinada altura.
Além disso, dado os recursos costeiros serem finitos em termos físicos e espaciais, há decisões a curto prazo que podem destruir permanentemente os recursos para o futuro. Um dos objectivos do desenvolvimento sustentável deverá ser, assim, o de garantir que as decisões actuais não limitem as
opções futuras. O conceito de “sustentabilidade” também terá de abarcar a ideia de que é possível inverter ou alterar radicalmente muitas das situações negativas geradas pela intervenção humana na zona costeira, ainda que isso tenha um custo significativo e exija períodos de tempo muito longos.
3.1
O
QUE É A
GIZC?
A Gestão Integrada das Zonas Costeiras
(GIZC) é um método genérico que incorpora os princípios gerais delineados no Capítulo 2 e promove a gestão sustentável das
zonas costeiras. É um meio para admitir as
diferenças de objectivos e de opinião e tolerar
as incertezas quanto aos processos naturais
actuais e futuros, avançando simultaneamente
para uma abordagem das questões em debate
através da procura de soluções amplamente
aceitáveis.
A filosofia subjacente à GIZC implica o reconhecimento de que:
• A GIZC pode ajudar a desenvolver sistemas
democráticos e visar a criação de mecanismos que facilitem o empenhamento concre-
to de organizações e indivíduos, em todos
os níveis da sociedade;
• A coordenação entre os sectores e entres os
níveis administrativos é um elemento fundamental da boa governação;
O “processo” de GIZC:
O processo de GIZC começa com a tomada de consciência sobre questões de interesse comum, o que facilita a manutenção
de um diálogo e da troca de impressões
entre as partes interessadas e afectadas,
que, por seu turno, servem de apoio à cooperação entre as partes, sendo essa a
base para a coordenação da acção, que - a
prazo - promove a integração da gestão.
15
O que é a GIZC?
A GIZC é um processo dinâmico, contínuo e iterativo destinado a promover a gestão sustentável das zonas costeiras. A GIZC procura equilibrar, a longo prazo, os benefícios do desenvolvimento económico e das utilizações humanas da zona costeira; os benefícios que advêm da protecção, preservação e restauração das zonas costeiras; os benefícios da minimização da perda de vidas humanas
e de bens; e os benefícios do acesso e usufruto públicos das zonas costeiras, sempre dentro dos limites estipulados pela dinâmica e capacidade de carga naturais.
O termo “integrada” na expressão GIZC refere-se quer à integração dos objectivos, quer à integração
dos múltiplos instrumentos necessários para os atingir. Significa a integração de todas as áreas políticas, sectores e níveis de administração relevantes. Significa a integração dos componentes terrestres e
marítimos do território em causa. A GIZC é integrada tanto no espaço como no tempo, e é inerentemente multidisciplinar. A GIZC não deverá ser meramente catalogada na categoria “ambiente”.
Apesar de “GIZC” se referir à “gestão”, na realidade, o processo de GIZC cobre todo o ciclo de
recolha de informação, planeamento, tomada de decisões, gestão e acompanhamento da execução.
Entende-se, assim, “planeamento” na sua acepção mais lata, significando desenvolvimento estratégico de
políticas, e não um mero planeamento da utilização do solo ou qualquer outro planeamento sectorial.
A GIZC recorre à participação e à cooperação esclarecidas de todas as partes interessadas ou afectadas, com vista a aferir os objectivos societais* de uma dada zona costeira, numa dada altura, e a iniciar as acções necessárias à consecução dos mesmos.
* A expressão “Objectivos societais” refere-se às metas e aspirações de uma determinada sociedade, incluindo os objectivos ambientais, económicos, sociais e culturais.
• Qualquer esforço de GIZC deverá desenvolver uma visão daquilo que deverá ser uma
sociedade sustentável. Esta visão constitui o
enquadramento para formulação e a execução das acções;
• O futuro é inerentemente incerto;
• Os problemas devem ser solucionados, não
adiados;
• A GIZC é um processo altamente complexo
e iterativo que requer tempo para se desenvolver. É necessário gerar capacidade e incentivar e desenvolver um clima de participação ao longo do tempo;
• Não existe uma fórmula padrão para a GIZC;
• As iniciativas de GIZC deverão funcionar
dentro das estruturas institucionais e políticas existentes e assegurar que qualquer esforço de GIZC possua legitimidade política
e respeite a cultura e as tradições.
3.2
DIVERSIDADE
De momento, não existe nenhum método satisfatório e comummente aceite de definição e
16
classificação das zonas costeiras. No entanto, o
anexo III apresenta uma série de mapas que indicam algumas das principais variáveis - ou tipologias - com base nas quais as zonas costeiras podem ser classificadas. Estes mapas põem
em evidência a diversidade de condições e problemas existente nas zonas costeiras europeias;
esta diversidade aumentará com a adesão dos
países da Europa Central e Oriental à UE.
Existe também uma grande diversidade de
abordagens no que se refere à aplicação concreta da GIZC. Os projectos-piloto do Programa de Demonstração indicam que as abordagens à GIZC podem diferir quanto aos seguintes aspectos:
• extensão geográfica do projecto
• amplitude e complexidade das questões
abordadas
• combinação e estatuto dos organismos privados e públicos e dos interesses envolvidos
• número e estatuto dos organismos e interesses representados no grupo central do projecto (ou seja, os parceiros fundamentais,
efectiva e regularmente envolvidos no trabalho do projecto)
tradicional, bem como pelas condições naturais e os problemas físicos existentes na área
de intervenção, serão indicadas abordagens
diferentes para locais diferentes. A experiência adquirida com o Programa de Demonstração demonstra não existir uma abordagem correcta única da GIZC.
• base contratual/jurídica da iniciativa, apoio
político e forma como é legitimada
• nível e qualidade da liderança
• grau de autoridade de que usufrui o referido
grupo central
Esta complexidade também dificulta a identificação da abordagem de GIZC mais adequada
para determinada área. No entanto, é possível
aprender-se com as experiências dos outros,
tendo em conta as forças motrizes mais críticas
da zona de intervenção e identificando outras
iniciativas realizadas em áreas semelhantes no
que toca a esses aspectos críticos.
• grau em que a iniciativa utiliza o sistema estatutário existente como “enquadramento”
• potencial de durabilidade do processo uma
vez lançado
• mecanismos de participação e tipo de interacções com o público
• mecanismos de ligação entre organismos
(voluntários, informais e formais).
Para além disso, apesar da diversidade de problemas e condições existentes nas zonas costeiras, o Programa de Demonstração revelou a
existência de um certo número de questões e
preocupações comuns presentes em muitas
dessas zonas. Nas secções seguintes do presente documento examinar-se-ão algumas dessas
questões comuns; analisar-se-ão também as
possíveis opções políticas visando a promoção
da GIZC em toda a Europa, através de uma estratégia europeia comum, baseada numa filosofia comum, mas cuja execução recorre a uma
diversidade de mecanismos, adaptados aos
problemas e contextos espaciais específicos.
Entre os principais factores que influenciam a
escolha da abordagem contam-se os seguintes:
• A definição cultural de “bem comum”
• A compreensão dos conceitos subjacentes à
GIZC, nível de informação/dados disponíveis
• O ponto de iniciação da iniciativa e a inclinação disciplinar
• A qualidade de liderança e o nível de motivação dos participantes
• Os recursos disponíveis e o calendário da
iniciativa
• Os níveis de sensibilização do público e a
atitude geral face à participação
• O contexto e as estruturas jurídicas, jurisdicionais, administrativas e de planeamento
• A legitimação da iniciativa
O contexto administrativo é um dos factores
que podem influenciar a escolha da abordagem da GIZC: existem consideráveis diferenças entre as estruturas institucionais no que
se refere à política de desenvolvimento. Em
França, por exemplo, são os representantes
eleitos que fixam os objectivos, contrariamente
ao que acontece noutros países onde existem
abordagens mais ascendentes.
Sendo a escolha da abordagem da GIZC influenciada pelo contexto histórico, cultural e
3.3
A DIMENSÃO
EUROPEIA
A existência de um ambiente favorável a nível europeu poderá gerar um enquadramento no qual os Estados-Membros possam desenvolver políticas mais adequadas de
gestão integrada das zonas costeiras, incluindo estratégias de investimento, planos
de desenvolvimento integrado (em termos
de espaço e de funcionamento) e estratégias
de gestão dos recursos.
Muitas organizações, incluindo o PNUA, a
OCDE e o Conselho da Europa, já estão a promover abordagens mais integradas, nas quais o
planeamento e a gestão das actividades humanas são apontados como a melhor forma de solucionar os conflitos na zona costeira e de optimizar a utilização dos seus recursos. Podem
encontrar-se referências e ligações a essas ini-
17
ciativas na página do Programa de Demonstração na Internet:
europa.eu.int/comm/environment/iczm/home.htm
A experiência recolhida através destas iniciativas é totalmente compatível com as lições resultantes do Programa de Demonstração. Com
efeito, muitos dos nossos Estados-Membros
adoptaram recomendações dessas organizações
e lançaram iniciativas unilaterais de combate à
degradação costeira, especialmente no contexto de acordos regionais, tais como a Convenção de Barcelona, a Convenção de Helsínquia e a OSPAR.
Contudo, há necessidade de um entendimento
estratégico comum da forma como as zonas costeiras europeias e os seus recursos podem ser
utilizados para responderem a necessidades futuras, bem como de um acordo formal entre os
Estados-Membros sobre as acções prioritárias
tendentes a melhorar o planeamento e a gestão
das actividades humanas nestas zonas, através
da implementação da GIZC. Esta estratégia deverá, simultaneamente, responder às necessidades dos actuais Estados-Membros e reflectir os
desafios e oportunidades oferecidos pelo alargamento da UE, com vista à inclusão de alguns dos
nossos vizinhos da Europa Oriental.
A Resolução 94/C 135/02 do Conselho salienta
“a necessidade de uma estratégia comunitária
18
para a gestão e o ordenamento integrados das
zonas costeiras, com base em princípios de um
desenvolvimento sustentável e de uma boa prática ecológica e ambiental”. O Programa de
Demonstração confirma a necessidade dessa
estratégia europeia de GIZC e refere que a
mesma é justificada:
• pelo considerável impacto das políticas sectoriais da UE sobre o estado e o desenvolvimento das zonas costeiras da Europa;
• pela necessidade de assegurar um “level
playing field” – condições iguais para todos
os intervenientes no terreno;
• pela importância de garantir a saúde ambiental a todos os nossos cidadãos;
• pela obrigação de fomentar a coesão económica e social da zona costeira;
• pela necessidade de garantir a melhor utilização estratégica dos fundos comunitários;
• pela natureza internacional da maioria das
dinâmicas costeiras, incluindo o afluxo de
turistas de outros Estados-Membros, a agricultura para exportação e os fluxos transfronteiras da poluição; e
• pelo papel da UE na resolução de questões
transfronteiriças, incluindo as que envolvem
os países vizinhos do Mediterrâneo e da Europa Central e Oriental.
4
OPÇÕES POLÍTICAS PARA UMA
ESTRATÉGIA EUROPEIA DE
GIZC
• Determinar se existe ou não a necessidade
de um enquadramento jurídico comunitário
para aplicar a GIZC.
A GIZC só se disseminará por toda a Europa se
contar com o apoio activo de todos os níveis administrativos, desde o nível europeu ao nível local. Como os aspectos específicos das opções
políticas adequadas a níveis local e regional diferem de zona costeira para zona costeira, este
não será o tema de debate apropriado para uma
consulta a nível europeu. Por conseguinte, a presente secção concentra-se no papel desempenhado pela Comunidade na promoção e aplicação
da GIZC, quer através da acção directa a nível
europeu, quer de recomendações ou requisitos
para que outros níveis administrativos adoptem
boas práticas de gestão das zonas costeiras.
As opções apresentadas neste capítulo são as
que foram sugeridas durante a aplicação do Programam de Demonstração. Não há qualquer
presunção de que estejam correctas ou completas. As recomendações finais da Comissão em
matéria de GIZC só serão elaboradas a seguir ao
debate público que o presente documento visa
suscitar e após uma troca de impressões com o
Parlamento Europeu e outras instituições.
Esta perspectiva europeia não deverá ser, de
forma alguma, interpretada como menosprezo
pela importância dos agentes a outros níveis administrativos. O Programa de Demonstração
demonstra que apenas é possível aplicar uma
política europeia eficaz de GIZC através de
uma estreita colaboração entre as instituições europeias, e com a plena participação
das administrações nacionais, regionais e locais. É igualmente importante recordar que todas as acções europeias deverão respeitar os
acordos internacionais, tais como os existentes
nos domínios dos transportes marítimos, das
pescas, do ambiente e dos mares regionais, que
se aplicam a zonas mais vastas ou mais restritas
do que a própria UE.
Com este capítulo pretende-se desencadear o
debate a respeito da forma e do conteúdo apropriados para uma futura estratégia europeia de
GIZC. Para além de definir o papel geral a desempenhar pela UE, o desenvolvimento da estratégia deverá também:
• Identificar as muitas oportunidades para que
as políticas comunitárias existentes apliquem
os princípios apresentados no Capítulo 2;
• Indicar quais os instrumentos e programas
que serão utilizados para apoiar a GIZC da
forma mais eficaz, quer através de iniciativas no âmbito de cada uma das políticas,
quer através de uma melhor coordenação
entre políticas; e
4.1
O
PAPEL DA
UE
O papel da UE na promoção da GIZC decorre
dos Tratados e está delimitado pelos mesmos:
1) Uma das mais fortes bases jurídicas para o
envolvimento da UE na GIZC é o artigo 6º do
Tratado de Amesterdão relativo à integração do
ambiente nas restantes políticas da UE.
2) A GIZC também pode ser vista como um
instrumento válido para dar cumprimento a outros objectivos da Comunidade, nomeadamente
nos domínios da coesão regional, pescas, assuntos sociais, transportes, energia e promoção
das PME, entre outros.
Os resultados do Programa de Demonstração
indicam que o papel da UE deve ser o de fornecer um quadro geral de acções coerentes, de
acordo com uma visão comum do desenvolvimento das zonas costeiras, e de estimular as diferentes pessoas, organizações e administrações
interessadas e afectadas a interagirem e mobilizarem os seus próprios recursos, por forma a:
• ter uma perspectiva de longo prazo
• pensar em termos multi-sectoriais
• incluir as necessidades e perspectivas locais
no planeamento das zonas costeiras
Isso pressupõe que a UE possa:
Definir o enquadramento para a GIZC: definir, com base num entendimento comum dos
objectivos da GIZC, um conjunto de princípios orientadores a aplicar de forma flexível
nos vários contextos regionais da UE.
19
Lançar a GIZC: dar início às acções de
GIZC a outros níveis administrativos, quer
através de obrigações directas, quer condicionando a atribuição de fundos em determinados programas da UE.
Estimular a GIZC, através do apoio directo a
certas iniciativas de GIZC, incluindo o envolvimento directo na coordenação de políticas e actividades dos Estados-Membros a nível meso-regional (Mediterrâneo, Arco
Atlântico, Mar do Norte, etc.).
Apoiar a GIZC através do apoio ao desenvolvimento de instrumentos e metodologias
para a mesma, incluindo o desenvolvimento
de recursos humanos e a recolha de dados.
O presente documento e os outros resultados
do Programa de Demonstração constituem,
eles próprios, um primeiro passo para a “definição” e o “fomento” da GIZC. A experiência
adquirida no Programa de Demonstração sugere a necessidade de prosseguir e formalizar estas actividades, bem como de definir a forma
de “desencadear” e “apoiar” uma aplicação
mais ampla da GIZC nos Estados-Membros,
quer através da adaptação de políticas existentes, quer da criação de novos programas ou legislação.
4.2
ADAPTAÇÃO DAS POLÍTICAS SECTORIAIS DA UE
A legislação da UE tem um impacto considerável e crescente nas legislações nacionais relativas às zonas costeiras, em especial no domínio
das pescas, da qualidade das águas, da conservação da natureza e da avaliação do impacto
ambiental. A implementação das obrigações internacionais e europeias por parte dos Estados-Membros pode exercer uma influência
unificadora sobre as leis nacionais e transcender os conceitos jurídicos tradicionais, mas
também pode ser negativamente afectada pelo
legado da jurisprudência nacional.
Várias políticas sectoriais da UE têm ou poderão vir a ter efeitos benéficos sobre o ambiente costeiro, especialmente as directivas relativas à poluição, à conservação da natureza e
à avaliação do impacto ambiental. Diversas actividades benéficas são igualmente financiadas
no âmbito dos fundos estruturais. No entanto,
os estudos e projectos do Programa de Demonstração indicaram que uma parte significativa das políticas comunitárias contraria os objectivos da GIZC, ou não lhe presta o apoio
que delas se poderia esperar.
As políticas sectoriais da UE poderiam promover a GIZC mais eficazmente através de:
• melhores conceitos
Uma futura estratégia europeia de GIZC deverá ser adequada às necessidades dos actuais Estados-Membros e reflectir também as necessidades de países vizinhos com quem partilhamos mares regionais (como o Mediterrâneo) e,
em especial, as dos países da Europa central e
Oriental susceptíveis de se tornarem
Estados-Membros num futuro próximo.
Além de fornecer um enquadramento para a
acção a desenvolver a outros níveis administrativos, a UE necessita de liderar através do
exemplo, melhorando a cooperação entre os
serviços da Comissão e assegurando uma
coordenação adequada das políticas da UE,
de modo a permitir o desenvolvimento de
acções integradas, mas suficientemente diferenciadas do ponto de vista geográfico para
que a sua execução respeite a diversidade de
condições nas diferentes zonas costeiras da Europa.
20
• melhor aplicação de bons conceitos
• maior integração da GIZC nas diversas
políticas
• adaptação das políticas à especificidade/
escala regional
• maior clareza quanto à aplicação das políticas ao mar
Os estudos do Programa de Demonstração
mostram que, embora não causem necessariamente benefícios ou prejuízos directos ao ambiente físico, será possível tornar alguns elementos da legislação da UE mais eficazes no
apoio à GIZC, através de uma melhor concepção ou redacção.
Esses estudos indicam ainda que a ineficácia
de outras medidas comunitárias potencialmente capazes de apoiar a GIZC poderá resultar da
forma como são (ou não) aplicadas nos Estados-Membros. Em circunstâncias idênticas, o
problema assume proporções tanto maiores
quanto maior for o arbítrio deixado aos Estados-Membros: poderá existir um conflito entre
a subsidiariedade e a consecução da gestão integrada.
As políticas sectoriais da UE também poderão
contribuir de forma mais eficaz para a GIZC,
se tiverem plenamente em conta quer as necessidades ambientais (e sociais, culturais e económicas), quer as diferentes necessidades das
diversas zonas espaciais. O artigo 6º do Tratado de Amesterdão exige que o ambiente seja
integrado nas demais políticas da Comunidade;
nas Conclusões do Conselho Europeu de Cardiff, de Junho de 1998, foram dados passos
concretos para a consecução desse objectivo.
No entanto, os estudos do Programa de Demonstração revelam que se prestou uma
atenção consideravelmente menor à aplicação
do requisito do Tratado de que as políticas da
UE devem ter em conta as diferenças regionais, embora com o EDEC (Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário) se tenha começado a dar maior importância a esta
questão.
Por último, os mesmos estudos sugerem que
determinadas políticas comunitárias poderiam
apoiar mais eficazmente os objectivos da GIZC
tendentes a integrar a gestão dos solos e do
mar, clarificando e sanando as controvérsias
relacionadas com a sua aplicação ao mar.
final do estudo temático sobre “As Políticas da
UE”). Esta análise cobre as políticas legislativas oficiais da UE, bem como as iniciativas em
curso, tais como o trabalho relativo ao ordenamento territorial que a Comissão tem vindo a
realizar ao longo de muitos anos, em colaboração com os Estados-Membros. Porém, uma
análise mais aprofundada exigirá uma acção
concertada de todos os serviços da Comissão,
em colaboração com os serviços homólogos
dos Estados-Membros, a nível nacional, regional e local.
Para além de se analisar o modo como as
áreas políticas específicas podem dar um
apoio mais eficaz à GIZC, há um certo número de opções políticas que poderão ser
implementadas no âmbito de qualquer de
vários políticas e instrumentos existentes.
Neles se incluem:
• A promoção da actividade a nível dos “mares regionais”;
• A continuação ou o aumento do apoio às actividades de demonstração, especialmente as
que possuem uma componente de pescas;
• A criação de um “rótulo” para a boa gestão
das zonas costeiras; este poderá seguir o
modelo do prémio “cidades sustentáveis”,
ou da assinatura de uma carta por indivíduos
ou organizações da zona costeira, como a
“Carta do Turismo Sustentável”;
• A incorporação de actividades destinadas a
aumentar a sensibilização para os efeitos benéficos da adopção da GIZC;
De acordo com os estudos do Programa de
Demonstração, será necessário um inventário exaustivo das políticas a nível da UE, e
das relações entre estas políticas e as de outros níveis administrativos, a fim de identificar as oportunidades de promoção da
GIZC. Será, no mínimo, essencial assegurar
que as políticas comunitárias não dificultam
a aplicação da GIZC!
• A promoção da adopção de tecnologias favoráveis com a GIZC, da participação e do
fluxo de informação coordenado a nível regional e local e entre os diversos níveis,
através das condições de financiamento;
Realizou-se uma análise preliminar, no contexto do Programa de Demonstração (ver Capítulo 6 do documento técnico de acompanhamento ”Lessons from the European Commision’s
Demonstration Programme on Integrated Coastal Zone Management (ICZM)”, e o relatório
• A divulgação de informações estruturadas
sobre boas práticas no domínio da GIZC para impedir que os poucos conhecimentos especializados na área da GIZC se percam. O
Programa de Demonstração deu um contributo nesse sentido. O desenvolvimento da
• A prestação de assistência (técnica e metodológica) aos países na formulação do enquadramento político para as zonas costeiras;
21
página sobre a GIZC existente na Internet, a
instituição de um centro de apoio, ou mesmo
a criação de um “painel de consulta” poderão
ser mecanismos adequados para o futuro;
• A definição das regiões deverá ser decidida
a nível da UE ou deixada à discrição dos Estados-Membros?
• A diferenciação regional deverá ser permissiva (como nos actuais regimes agro-ambientais) ou obrigatória? Caso se opte pela
primeira hipótese, as oportunidades para
uma melhor integração seriam incertas.
• A elaboração de uma minuta de “contrato”
entre parceiros numa iniciativa de GIZC poderia ajudar a reforçar e normalizar as actividades;
• A avaliação estratégica e transparente do
impacto (ambiental, socioeconómico e espacial) das decisões políticas, efectuada, pelo
menos, até ao nível regional;
• A necessidade de determinar o nível correcto de regionalização para se conciliar a aplicação diferenciada da legislação comunitária com as necessidades do mercado interno.
Quem fiscalizaria este aspecto?
• A garantia de que a política é desenvolvida
com o espírito de encontrar uma harmonia e
uma sinergia entre as abordagens descendentes e ascendentes, adaptadas a questões e
problemas específicos;
Em algumas áreas políticas tradicionalmente
centralizadas, verifica-se uma tendência para
uma maior regionalização. As propostas da
Agenda 2000 para a reforma da PAC favorecem a diferenciação através dos apoios directos aos rendimentos agrícolas, possivelmente
acompanhados pela aplicação das condições
ambientais. No domínio da energia, a recente
Comunicação da Comissão “Energia para o
Futuro: Fontes de Energia Renováveis – Livro
Branco para uma Estratégia e um Plano de
Acção Comunitários (COM [97] 599,
26.11.97)” propõe uma duplicação da contribuição das fontes de energia renováveis para
12% da procura energética da UE – um compromisso que poderá prestar-se à elaboração
de planos de acção regionais por parte dos Estados-Membros.
• A promoção de uma informação orientada e
da difusão de conhecimentos;
• A manutenção da dinâmica gerada pelos
projectos de GIZC actualmente em curso.
O Programa de Demonstração sobre a GIZC
constitui um bom exemplo da forma como financiamentos relativamente pequenos, a partir
de programas e rubricas orçamentais existentes, podem ser utilizados para estimular a actividade de GIZC a nível regional e local.
As conclusões finais do Programa de Demonstração deverão indicar quais dessas opções são
eventualmente adequadas.
O documento COM 95/511 não aborda especificamente os problemas relacionados com a
adequação da política da UE às necessidades e
condições de contextos específicos. No entanto, o Programa de Demonstração destacou esta
questão como sendo importante. A introdução
de uma maior dimensão espacial nas políticas comunitárias poderá facilitar a adaptação das diversas políticas da UE às necessidades de zonas costeiras específicas.
Entre as questões fulcrais que terão de ser resolvidas, quanto ao modo como deverá concretizar-se esse desígnio, incluem-se as seguintes:
• A regionalização (e a definição das unidades
territoriais) varia entre as diferentes políticas da UE, tornando a sua integração difícil.
22
É essencial garantir que os princípios gerais
da boa gestão das zonas costeiras, identificados no Capítulo 2 do presente documento, se
reflectem em todas as propostas de novas
medidas comunitárias.
4.3
COORDENAÇÃO INTERSECTORIAL
Já foi referido que os Tratados contêm requisitos no sentido de integrar as considerações ambientais e o princípio da coesão económica e
social nas demais políticas. Existe também um
requisito, igualmente relevante para a GIZC,
de integração dos objectivos em matéria de
emprego nas restantes políticas. Contudo, apesar destas exigências de integração, a política
da UE continua a ser frequentemente sectorizada. Mesmo nas áreas políticas em que se de-
senvolveram consideráveis esforços de integração nos últimos anos, o lapso de tempo necessário para os seus efeitos se fazerem sentir
leva a que os resultados nem sempre sejam já
visíveis no terreno.
O Programa de Demonstração revelou que
as actividades conjuntas de apoio à GIZC,
entre Direcções-Gerais, oferecem um quadro ideal para acomodar a cooperação e a
integração interdepartamentais. É de destacar, todavia, que uma tal cooperação apenas
poderá ser bem sucedida se tiver suficiente
apoio político por parte do topo da hierarquia, contar com um calendário e recursos
adequados para a sua implementação, e obtiver o apoio total das restantes instituições
europeias, em especial do Conselho e do
Parlamento.
Entre as próximas questões de coordenação incluem-se a inter-relação entre os planos de
gestão das bacias hidrográficas, nos termos da
proposta de Directiva-quadro no domínio da
água; os planos de gestão dos sítios de importância comunitária (SIC), nos termos da
Directiva “Habitats”; e os planos integrados
de desenvolvimento regional e rural nos termos dos Regulamentos dos Fundos Estruturais
pós -2000.
Relativamente a algumas políticas da UE (tais
como os Fundos Estruturais, os regimes
agro-ambientais, a identificação de zonas vulneráveis aos nitratos e os regimes de gestão
energética regionais e urbanos) já existe a possibilidade de uma implementação regional diferenciada. Isto constitui uma oportunidade para se integrarem essas políticas a nível regional
e local.
São necessários mecanismos que permitam
uma melhor coordenação entre as políticas
da UE e múltiplos instrumentos, a fim de se
atingirem os objectivos “integrados”. Esta
necessidade foi salientada no discurso introdutório sobre a GIZC, proferido pela senhora deputada Langenhagen do Parlamento Europeu,
nos workshops organizados em Gotemburgo,
em Outubro de 1998, sobre a implementação da
GIZC, no qual instava à formalização da actual
cooperação interdepartamental no seio da Comissão no que se refere às zonas costeiras.
Entre os projectos de demonstração, poucos
foram os que tiraram proveito das possibilidades de integração da política da UE a nível regional ou local. Os estudos temáticos do Programa de Demonstração sugerem que a responsabilidade por este facto cabe frequentemente aos organismos nacionais, que não informaram os níveis administrativos inferiores.
Devon, Cornwall, e Storstrøm contam-se entre
os poucos projectos que parecem possuir relações bem estruturadas com os Comités de
Acompanhamento do Programa dos Fundos
Estruturais.
Entre os mecanismos possíveis para uma tal
formalização, contam-se os seguintes:
• Incentivo ao intercâmbio informal de informações entre os serviços e à realização de
seminários internos da Comissão (interDG), por forma a sensibilizar os funcionários a todos os níveis para a relação entre as
respectivas áreas políticas e as dos outros
serviços
Em consonância com a tendência para uma
crescente aplicação do princípio de subsidiariedade, as administrações nacionais, regionais e locais poderão ser encorajadas a desempenhar um papel mais activo na coordenação da aplicação das políticas da UE.
• Difusão externa coordenada das informações
• Coordenação dos requisitos de comunicação
das informações
• Transferência das consultas inter-serviços
para uma fase inicial do processo de formulação das políticas
• Memorandos de acordo formais entre serviços
Resta decidir quais desses mecanismos serão
eventualmente adequados.
4.4
UM ENQUADRAMENTO JURÍDICO?
Nas páginas anteriores ficou patente que muito
poderá ser feito para promover a GIZC a nível
europeu, quer recorrendo aos instrumentos, políticas e iniciativas sectoriais existentes, quer
23
assegurando uma melhor coordenação entre estas políticas sectoriais.
Decisão: uma Decisão do Conselho é juridicamente obrigatória para as administrações (normalmente determinados Estados-Membros) a quem se dirige.
Será isto suficiente? Ou será que uma estratégia europeia de GIZC também exige um instrumento jurídico específico a nível europeu? Se
assim for, qual deverá ser o campo de aplicação desse instrumento? Que forma deverá
assumir - a de um regulamento? De uma directiva? De uma recomendação? De uma decisão?
Devido à existência de uma grande variedade
de estruturas e problemas jurídicos (uns comuns e outros específicos) nas zonas costeiras
dos Estados europeus, quaisquer mecanismos
que a União Europeia venha a escolher para a
GIZC deverão ser sensíveis às variações jurídicas entre esses Estados e permitir que cada um
deles adopte as abordagens mais adequadas.
A diversidade dos sistemas jurídicos dos Estados-Membros e a variedade de estruturas que
teriam possivelmente de ser alteradas sugerem
que a União Europeia não deverá pretender ser
demasiado prescritiva. Além disso, qualquer
intervenção deverá ser consentânea com a
competência jurídica da UE e com o principio
da subsidiariedade. Nos termos do artigo 189º
do Tratado da União Europeia, existe uma série de instrumentos legislativos disponíveis, incluindo directivas, resoluções e decisões, cada
um dos quais apresenta vantagens e desvantagens. Poderá usar-se uma combinação destes
instrumentos para a implementação da estratégia comunitária de GIZC.
É evidente que toda e qualquer legislação europeia deverá ser conforme com os Tratados da
União Europeia. Deverá igualmente ser politicamente aceitável para os Estados-Membros e
os cidadãos europeus.
Nesta secção do documento sugerir-se-ão diversos elementos, cada um dos quais poderia
vir a ser potencialmente incluído nessa legislação.
4.4.1
Directiva: A directiva vincula o
Estado-Membro destinatário, oferecendo,
por conseguinte, o benefício da força executiva jurídica. Seria, porém, a de mais difícil aceitação a nível político. Uma directiva não pode ser expressa em termos demasiado gerais, dado o cumprimento dos
seus requisitos dever ser verificável. Qualquer directiva teria, contudo, de ser suficientemente genérica para permitir que o
princípio da subsidiariedade guiasse a sua
implementação.
Resolução do Conselho - Código de
Conduta: Um código de conduta é o mecanismo mais flexível para a GIZC, mas,
uma vez que não tem força jurídica, a sua
aplicação dependerá da vontade política,
não podendo ser garantida. Por outro lado,
as recomendações não regulamentares poderão ser tornadas mais persuasivas se forem acompanhadas de incentivos financeiros.
24
Acção a nível europeu:
Qualquer legislação comunitária em matéria de
GIZC deverá logicamente começar por um
compromisso das instituições europeias quanto
à consecução das suas metas e objectivos, salientando a importância da adopção das medidas que dão início ao processo de GIZC, tendo
em vista a promoção de benefícios sociais e
económicos sustentáveis e duradouros a médio
e longo prazos. A legislação específica relativa
à GIZC poderá, então, lançar acções a nível europeu com vista à sua implementação; entre essas acções específicas poderão incluir-se algumas das ideias apresentadas nas secções 4.1 a
4.3 do presente documento. As alterações
eventualmente necessárias das políticas sectoriais da UE exigiriam actos legislativos separados.
4.4.2
Acção a nível nacional/regional/local:
Os novos instrumentos poderão incluir recomendações ou exigências destinadas aos Estados-Membros. Entre os elementos susceptíveis
de virem a ser incluídos contam-se os seguintes:
• Adopção de uma declaração que consagre
as metas/filosofia/empenhamento na GIZC
em todas as políticas que afectem as zonas
costeiras, reiterando o compromisso de aplicar e executar adequadamente a legislação
existente que serve de base à GIZC;
• Elaboração de uma definição/identificação
nacional de zona costeira, que inclua os elementos marinho e terrestre;
• Formulação ou adopção de uma definição
daquilo que constitui a actividade de GIZC;
• Comunicação de informações sobre o estado
das zonas costeiras e dos progressos realizados para a consecução da GIZC;
• Melhoria da comunicação e do intercâmbio
de ideais entre os diferentes sectores governamentais com competência na zona costeira;
• Maior empenho a nível nacional e regional
no tocante à melhoria do fluxo de informação para as administrações regionais e
locais acerca das políticas, programas e
oportunidades da UE nas zonas costeiras;
• Desenvolvimento de um mecanismo de consulta/participação que inclua todos os intervenientes em qualquer actividade de GIZC;
• Uma avaliação a longo prazo das necessidades, a par de quaisquer actividades de construção na zona costeira;
• Avaliação dos enquadramentos jurídicos e
análise da compatibilidade dos instrumentos
legislativos sectoriais em cada um dos ní-
veis administrativos nos Estados-Membros
(e entre esses níveis). Isto poderá incluir o
recurso à avaliação estratégica do impacto
ambiental para avaliar as políticas sectoriais
existentes (por ex., o sistema fiscal) e o respectivo impacto na utilização ou má utilização do solo, com especial referência às
zonas costeiras;
• Uma reflexão nacional acerca dos mecanismos mais adequados para dar resposta às
necessidades nacionais de GIZC, tais como
planos nacionais de gestão das zonas costeiras, a criação de um organismo/centro de
coordenação nacional para a GIZC, a coordenação da legislação, ou disposições não
vinculativas;
• Elaboração ou alteração de legislação ou
outros instrumentos, a fim de permitir a cooperação entre diferentes níveis e sectores
administrativos: transnacional, transregional, inter-níveis, e terra/mar;
• Alteração da legislação por forma a permitir
a delegação, ou devolução, de responsabilidades às autoridades locais, relativamente a
sectores que actualmente se encontram centralizados a nível nacional (por ex., pescas);
e/ou
• Clarificação da função, em matéria de
GIZC, desempenhada pelas instâncias que
controlam e regem a utilização do solo e a
actividade a ele ligada, os sistemas de planeamento prospectivo e os sistemas de registo de propriedade.
25
5
BIBLIOGRAFIA
O material de referência utilizado na elaboração deste documento está incluído na lista de títulos na página “ICZM Bibliography” do Programa de Demonstração na Internet:
http://europa.eu.int/comm/environment/iczm/home.htm
A referida página da Internet (em inglês) inclui também outras informações acerca de cada um dos
projectos de demonstração, com a indicação de nomes para contactos, e, sempre que existam, de
ligações a outras páginas de projectos na Internet. Os relatórios dos seis estudos temáticos também
ficarão disponíveis neste site, à medida que forem concluídos. Os leitores que não tenham acesso à
Internet poderão solicitar cópias em papel das referidas páginas.
27
ANEXO I
ORIENTAÇÕES PARA A CONSULTA
Convidam-se todas as pessoas ou organizações interessadas a enviar comentários por escrito sobre o presente documento ao cuidado de:
Bruno Julien
DG XI-D-2
Comissão Europeia
Rue de la Loi, 200
1049 Bruxelas
BÉLGICA
Ou por correio electrónico para Anne Burrill: [email protected]
Dá-se preferência a envios por correio electrónico.
O prazo para a recepção de comentários é 30 de Setembro de 1999.
Para assegurar que os funcionários da Comissão disporão dos recursos necessários para analisar adequadamente todas as contribuições, os comentários não deverão exceder duas páginas impressas. As contribuições mais extensas poderão não ser analisadas.
Agradecemos, em especial, as contribuições que:
• Abordem especificamente ideias apresentadas (ou omitidas) neste documento, em especial as assinaladas a negrito.
• Ajudem a definir o papel da União Europeia na Gestão Integrada das Zonas Costeiras
• Forneçam exemplos concretos que sirvam de apoio às recomendações ou sugestões apresentadas,
incluindo, se for caso disso, a referência a outros documentos.
Chama-se a atenção para o facto de os comentários enviados serem considerados não-confidenciais,
podendo ser citados e/ou disponibilizados ao público.
29
ANEXO II
LOCALIZAÇÂO DOS PROJECTOS DE DEMONSTRAÇÂO
30
ANEXO III
MAPAS TIPOLÓGICOS
32
A)
Cobertura do solo
B)
Grau de urbanização
C)
Alteração da utilização do solo
D)
Fragmentação dos habitats naturais
E)
Sítios de importância comunitária para a conservação da natureza
F)
Geomorfologia costeira e classificação de encostas
G)
Erosão costeira/taxas de assoreamento e presença de obras de defesa costeira
H)
Níveis médios de rendimento
I)
Turismo e actividades piscatórias
J)
Alterações da população
K)
Estrutura da população
Comissão Europeia
Para uma estratégia europeia de gestão integrada das zonas costeiras (GIZC)
Princípios Gerais e Opções Políticas
Luxemburgo: Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias
1999 — 32 p. — 21 x 29,7 cm
ISBN 92-828-6467-7
14
13
03
PARA UMA ESTRATÉGIA EUROPEIA
CR-20-99-001-PT-C
DE GESTÃO INTEGRADA DAS ZONAS
COSTEIRAS (GIZC)
Princípios Gerais e Opções Políticas
O programa de demonstraÇãoaa
sobre a Gestão integrada das
zonas costeiras, da UE 1997-1999
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★
★
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SERVIÇO DAS PUBLICAÇÕES OFICIAIS
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS
L-2985 Luxembourg
COMISSÃO EUROPEIA