Pedro Olinto
O papel do mercado de arrendamento de
terra na alocação de recursos na agricultura
e no combate à pobreza rural
Comentários sobre o texto de Alain de Janvry e Elisabeth Sadoulet.
Pedro Olinto*
Na maioria dos países em desenvolvimento, o problema de acesso
adequado a terras agrícolas por populações pobres rurais tem sido um tema
importante nas discussões de políticas de desenvolvimento. Em muitos
países da América Latina, África e Ásia, terras agrícolas são tipicamente
mal alocadas entre seus usuários em potencial, e trabalhadas em condições
de direitos de propriedade mal definidos, que geram incentivos fracos para
a produção eficiente e condições inadequadas para a redução da pobreza
rural. Nas últimas quatro décadas, governos em países em desenvolvimento, principalmente na América Latina, deram grande ênfase às políticas de
reforma agrária, colonização e restrição ao mercado de arrendamento, como
os principais mecanismos de equalização do acesso à terra. Dado o fraco
desempenho de tais políticas no combate à pobreza rural e na ampliação
da eficiência na agricultura, no texto “Access to Land to the Rural Poor”,
DE JANVRY e SADOULET (JS) nos convidam a repensar vários paradigmas
antigos. Os autores discutem caminhos novos de política agrária que almejam a melhoraria da alocação de recursos em economias agrárias, assim
como a redução da pobreza rural. O texto é extremamente relevante para o
debate atual sobre políticas agrárias no Brasil.
Uma das propostas inovadoras dos autores é de se repensar o papel
dos mercados de arrendamento de terras como um mecanismo eficaz para
melhorar o acesso de trabalhadores rurais pobres à terra. JS discutem possíveis causas para o fraco desempenho destes mercados na América Latina
e propõem políticas que flexibilizem tais mercados. JS também comparam
os méritos de políticas de reforma agrária tradicional, baseados em desapropriações com compensação, com modelos inovadores baseados em
mecanismos de mercado.
* Resarch Fellow at International Food Policy Research Institute. E-mail: [email protected].
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O mercado de arrendamento de terra e a alocação de recursos
O objetivo principal do presente texto é contribuir para o debate
sobre o papel dos mercados de arrendamento de terras rurais na alocação
de recursos na agricultura e como mecanismos de promoção do acesso à
terra por trabalhadores rurais sem terra ou com escasso acesso à terra. É
importante notar que os argumentos abaixo são primariamente motivados
por critérios de eficiência e não de eqüidade. Por isso, neste breve comentário, me concentro em avaliar as propostas dos autores em relação ao
papel dos mercados de arrendamento sob o critério de Pareto-eficiência
pura e simplesmente1.
O papel dos mercados de terras: teoria
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Em uma economia idealizada, com mercados completos, custos de
transação inexistentes, e informações perfeitas e homogêneas, a distribuição do acesso à terra seria irrelevante em termos de Pareto-eficiência
(CHEUNG, 1969; FEDER, 1985; BINSWANGER et al., 1995). Ou seja, a alocação
de terras só importaria em termos de eqüidade. Logo, políticas de reforma
agrária e/ou ampliação do acesso à terra por via de mercados de compra e
venda, ou arrendamento, não teriam mérito algum em termos de eficiência. Proprietários com terra sobrando simplesmente contratariam trabalhadores rurais sem terra para trabalhar como assalariados, pagando a estes o
produto marginal do esforço dedicado à produção. O equilíbrio atingido
no mercado de trabalho seria Pareto-eficiente, como prevê o primeiro
teorema da economia do bem-estar. Além disso, como previsto pelo segundo teorema do bem-estar, qualquer ponto escolhido na fronteira de
Pareto que maximize uma função de bem-estar social poderia ser atingido
por via de uma simples redistribuição das dotações iniciais de terras, deixando que o mercado atinja o equilíbrio desejado.
No mundo real, no entanto, imperfeições de mercado fazem com
que a presença de mecanismos eficazes de redistribuição de terras seja fortemente relacionada com a eficiência da alocação de recursos na agricultura. A imperfeição de mercado mais citada na literatura de desenvolvimento
econômico, e que explica a maioria dos contratos agrários, é a imperfeição
no mercado de trabalho. Tal imperfeição é gerada por assimetrias de informação entre empregados e empregadores e risco moral (moral harzard). Ou
seja, dado que o esforço exercido por trabalhadores assalariados na agriEconômica, v. 4, n. 2, p. 293-303, dezembro 2002 - Impressa em dezembro 2003
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cultura só pode ser perfeitamente observado pelos próprios, tais trabalhadores têm pouco incentivo para prover esforço sem a supervisão intensa
dos empregadores, quando recebendo um salário fixo. Isso faz com que a
produção baseada na mão-de-obra assalariada seja ineficiente. Neste caso,
a produção baseada em produtores trabalhando por conta própria, em terras próprias ou adquiridas por via de aluguéis fixos, se torna a única forma
de se atingir um equilíbrio Pareto-eficiente. Logo, imperfeições no mercado de trabalho provêem uma vantagem competitiva a pequenos produtores rurais que utilizam primariamente a mão-de-obra familiar.
Se a falha no mercado de trabalho mencionada acima fosse a única
falha de mercado presente, deveríamos então observar proprietários com
excesso de terra transferindo áreas a trabalhadores rurais, por meio de venda ou aluguel fixo, e não contratando-os como assalariados ou engajandoos em contratos de parceria. Desta forma, mercados de terra ativos seriam
mais eficientes na equalização da distribuição dos fatores de produção na
agricultura. Ou seja, na presença somente de imperfeições no mercado de
trabalho, mercados de compra/venda e aluguel de terra bem desenvolvidos e eficientes teriam um papel importante na política de redução de pobreza, facilitando o acesso a terras agrícolas por produtores pobres e eficientes. Se esses mercados de terra funcionassem bem, políticas de reforma
agrária não seriam justificáveis em termos de eficiência.
No modelo acima, em que todos os mercados funcionam perfeitamente com exceção do mercado de trabalho, transferências de terra por
via de aluguel fixo ou compra/venda são equivalentes em termos de Paretoeficiência. No entanto, a literatura da microeconomia do desenvolvimento
está repleta de argumentos teóricos e evidências empíricas sugerindo que o
mercado de trabalho não é o único que exibe imperfeições sérias em países
em desenvolvimento. Imperfeições nos mercados de crédito e seguros são
também importantes. Vários autores argumentam que imperfeições nos
mercados de crédito e seguro são a principal causa da prevalência de contratos de parceria na maioria dos países em desenvolvimento, ao invés de
aluguel fixo, (BASU, 1992; GHATAK e PANDEY, 2000; ASSUNÇÃO, 2003). Ou
seja, se a maioria dos trabalhadores rurais sem terra, ao contrário dos grandes proprietários, não tem acesso ao crédito para financiar a produção, e
dado que os proprietários conhecem melhor seus inquilinos do que os banEconômica, v. 4, n. 2, p. 293-303, dezembro 2002 - Impressa em dezembro 2003
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cos, contratos entre esses dois agentes freqüentemente envolvem transações
interligadas de crédito, seguro e arrendamento de terras sob parcerias
(OTSUKA, CHUMA e HAYAMI, 1992).
Alocações de terra por via de contratos de parceria são
freqüentemente caracterizadas como sendo inferiores em termos de Paretoeficiência do que alocações de terra por via de contratos de aluguel fixo ou
de aquisição de propriedade. A hipótese é de que tais contratos causam
perda de produtividade porque inquilinos têm menos incentivo de prover
esforço quando recebem somente uma porcentagem do produto marginal
de trabalho ofertado2 . Logo, sob tal hipótese, realocações de terras por via
de mercados de compra e venda e/ou reforma agrária seriam mais eficientes do que realocações via mercado de arrendamento. Logo, quando além
de imperfeições nos mercados de trabalho, imperfeições nos mercados de
crédito e seguro estão presentes, contratos de aluguel fixo serão raros, e
políticas de reforma agrária e de incentivo à compra e venda de terras
podem ser preferíveis do que políticas que estimulem o arrendamento.
Os argumentos teóricos acima têm sido o principal motivo de se
optar por políticas desenhadas para restringir o funcionamento dos mercados de arrendamento e a ênfase dada à reforma agrária e colonização agrícola. Ou seja, a premissa é de que a única forma de se atingir máxima
eficiência de alocação de recursos na agricultura é através da promoção de
propriedades familiares, não necessariamente de subsistência, em que os
trabalhadores rurais tenham os incentivos necessários para almejar a maior
produtividade possível. Mercados de arrendamento por via de parcerias
são considerados por muitos como ineficientes e arcaicos, sem lugar em
uma economia agrícola moderna. Na seção seguinte revisamos as evidências empíricas sobre a premissa de que parcerias são ineficientes.
O papel dos mercados de terras e dos direitos de propriedade:
evidências empíricas
Evidências empíricas parecem não apoiar a hipótese de que contratos de parceria geram perdas de produtividade significativas. Depois de
uma resenha exaustiva da literatura empírica, HAYAMI e OTSUKA (1993) concluem que não existem evidências fortes indicando uma perda de produtividade substancial em contratos de parceria quando comparados a contraEconômica, v. 4, n. 2, p. 293-303, dezembro 2002 - Impressa em dezembro 2003
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tos de aluguel fixo. Estudos mais recentes, incluindo um estudo por JS,
também sugerem que contratos de parceria são quase tão eficientes quanto
contratos de aluguel fixo, e que a pequena perda de produtividade pode
não ser suficiente para justificar o custo fiscal da reforma agrária (SADOULET,
FUKUI e DE JANVRY, 1994; SHARMA e DREZE, 1996; QUISUMBING, 2001;
LANSINK, PIETOLA e BACKMAN, 2002; OTSUKA, 2002).
Já que a perda de eficiência gerada por mercados de arrendamento
não parece ser substancial, por que então não observamos um mercado de
arrendamento de terras mais ativo na América Latina e no Brasil? Ou seja,
dada a elevada desigualdade da propriedade da terra na América Latina, e
dado que transações de compra e venda são restritas, já que proprietários
de terra tendem a valorizar suas propriedades acima do valor presente do
seu aluguel implícito3 , por que a atividade de arrendamento na região está
muito aquém do que o observado nas regiões desenvolvidas do mundo?
Por exemplo, enquanto na Europa e nos Estados Unidos somente 61% e
33% da área cultivada é diretamente operada por seus proprietários, respectivamente, na América Latina a proporção chega a 86%, e no Brasil a
96% (ASSUNÇÃO, 2003).
No texto, JS propõem duas explicações para a baixa atividade dos
mercados de arrendamento na América Latina: (i) Leis que, apesar de serem bem intencionadas, dão excesso de direitos aos arrendatários e fragilizam
os direitos de propriedade e resultam, portanto, em uma oferta reduzida de
terras no mercado de aluguel, prejudicando ambos, trabalhadores rurais
sem terra e proprietários; (ii) Insegurança de direitos de propriedade causada por leis de reforma agrária que qualificam terras arrendadas como sendo improdutivas, ou não exercendo sua função social.
Por exemplo, como mencionado por JS, no Uruguai, um país com
relativamente poucas intervenções de reforma agrária, se observa uma das
maiores incidências de aluguéis de terras agrícolas na América Latina. No
México, em conseqüência do processo de titulação e privatização das terras dos ejidos, assim como do fim da proibição dos contratos de aluguel
dessas terras, notou-se um aumento significativo dos aluguéis de terras de
produtores mais velhos a agricultores mais jovens, que antes tendiam a
migrar .
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Além das evidências oferecidas por JS, mais recentemente JARAMILLO
(2001) mostra que na Colômbia a área arrendada foi reduzida de 2,3 milhões de ha em 1960, a 1.1 milhão em 1988, como resultado dos limites
impostos pela lei de reforma agrária de 1960. Na República Dominicana,
MACOURS (2002) mostra que direitos de propriedade inseguros e leis de
reforma agrária reduzem a atividade nos mercados de aluguel, diminuindo
também o acesso à terra das populações rurais pobres. Na Nicarágua,
DEININGER e CHAMORRO (2003) mostraram que direitos de propriedade
mal definidos e o risco de desapropriação também reduzem a oferta de
terras ao mercado de aluguel, prejudicando os que mais precisam de acesso
à terra, os trabalhadores rurais pobres.
Fora da América Latina também se acumulam evidências de que
restrições legais à operação de mercados de arrendamento prejudicam justamente os trabalhadores rurais que sofrem com escasso acesso à terra e
falta de oportunidades no mercado de trabalho. Na China, onde até recentemente o mercado de aluguel não era necessário por causa das freqüentes
realocações coordenadas por cadres locais, a porcentagem das famílias rurais participando no mercado de aluguel aumentou de 2,3% em 1995, a
9,4% em 2000. Isso se deu em conseqüência da liberalização dos mercados
de terra, e de uma maior privatização dos direitos de domínio pleno sobre
terras agrícolas (DEININGER e JIN, 2002). No Vietnã, DEININGER e JIN (2003)
mostram que mudanças que tornaram os direitos sobre a terra mais seguros aumentaram também o acesso à terra de agricultores pobres via contratos de aluguel. Na Etiópia, por outro lado, por causa do poder do governo de confiscar áreas que não são cultivadas pelos donos por duas safras
consecutivas, o mercado de arrendamento é quase inexistente, não permitindo que muitos pobres rurais acessem terras para o cultivo, e que muitos
proprietários migrem temporariamente para as cidades, onde poderiam
complementar suas rendas com empregos temporários não agrícolas
(DEININGER et al., 2003). No Sudão, KEVANE (1996) mostra que o mercado
de aluguel transfere terras de médios a pequenos produtores pobres. Em
Gana, a análise de ESTUDILLO, QUISUMBING e OTSUKA (2001) sugere que o
mercado de arrendamento equaliza a distribuição do acesso à terra entre
proprietários e trabalhadores rurais sem terra.
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Conclusão
Em resumo, existem fortes argumentos teóricos e amplas evidências empíricas indicando que mercados de arrendamento mais ativos são
capazes, não só, de aumentar a eficiência na agricultura, mas também de
favorecer os pobres rurais, ou seja, aqueles com abundante dotação de
trabalho, mas escassa dotação de terras. Estes últimos exibem uma vantagem competitiva sobre agricultores que geram produção que emprega principalmente mão-de-obra contratada. No entanto, tal vantagem competitiva não se traduz na participação em mercados de terra por causa de leis
anacrônicas, apoiadas por ideologias ultrapassadas, que continuam existindo em quase todos os países da América Latina. Esta restrições nos mercados de arrendamento prejudicam principalmente as populações rurais pobres que se beneficiariam significativamente com um maior acesso à terra.
O trabalho de JS sugere que governos latino-americanos devem considerar
políticas específicas direcionadas ao fortalecimento dos mercados de arrendamento de terras como estratégia de redução de pobreza rural, assim
como de expansão da eficiência na produção agrícola, ou seja, como políticas que ampliam eficiência e reduzem a desigualdade.
Como sugerido por JS, uma nova ênfase em fortalecer os mercados
de arrendamento não implica em abandonar políticas de reforma agrária.
O que o texto de JS sugere é assegurar que tais políticas: (i) não gerem
restrições nos mercados de arrendamento por via de um respeito maior
aos direitos de propriedade privada, já que ambos são compatíveis; (ii) passem a utilizar mais e mais mecanismos de mercado como, por exemplo, os
utilizados pelo programa Crédito Fundiário no Brasil. Com um mercado
de arrendamento ativo e eficiente, tais programas poderiam focalizar arrendatários que já tenham comprovada experiência na agricultura e estejam interessados em adquirir as terras onde cultivam.
Finalmente, é importante notar que a recente literatura sobre desigualdade na distribuição de ativos e crescimento, sugere que a economia
em geral ganharia eficiência se ativos fossem distribuídos mais eqüitativamente entre os agentes na economia. BANERJEE and NEWMAN (1993), e
GALOR and ZEIRA (1993), apresentam modelos de equilíbrio geral dinâmicos nos quais argumentam que economias com melhor distribuição de ativos
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hipotecáveis exibiriam uma maior proporção da população trabalhando
por conta própria. Isso implica em menores perdas de eficiência, devido ao
tempo gasto com supervisão e monitoramento de trabalhadores, e, logo,
em maior eficiência produtiva. Tais modelos indicam que desigualdades
iniciais em ativos tendem a persistir através da história, e que políticas de
redistribuição de ativos podem levar economias em desenvolvimento a assumir trajetórias de crescimento sustentável com um equilíbrio de estado
estável superior ao que se pode atingir se não houver redistribuição. Embora políticas de reforma agrária por via de desapropriação poderiam, em
tese, levar a um maior crescimento econômico, como argumentado por
BANERJEE and NEWMAN (1993), o desempenho sofrível de tais políticas na
América Latina nas últimas quatro décadas, como reportado por JS, sugerem que outras formas mais eficazes de redistribuição de ativos deveriam
ser buscadas. Por exemplo, transferências de renda, por via de programas
como o recém-lançado Bolsa Família, podem ser vistas como redistribuição
de ativos, especialmente se o fluxo de renda distribuído puder ser facilmente convertido em investimentos em micronegócios através de um maior acesso ao crédito.
Notas
1 Mesmo quando a eqüidade de acesso à terra é um resultado almejado, o interesse final
expresso por vários economistas não é a eqüidade de renda per se, mas sim a expansão
do bem-estar via aproximação da fronteira de Pareto, ou seja, via ganhos de eficiência
na economia. Uma ampla literatura aponta para a existência de efeitos negativos da
desigualdade da distribuição de ativos, como terra por exemplo, no crescimento e na
eficiência agregada da economia. Veja por exemplo, BANERJEE and NEWMAN (1993),
GALOR and ZEIRA (1993), ALESINA and RODRIK (1994), DEININGER and SQUIRE (1998),
and Deininger and Olinto (2000). No entanto, tais estudos não sugerem que a reforma
agrária seja a forma mais eficiente de se redistribuir ativos.
2 O problema da possível ineficiência dos contratos de parceria, quando comparados aos
contratos de aluguel fixo, tem sido tema de debate entre economistas desde de Adam
SMITH (1774) e John STUART MILL (1848). Em 1890 Alfred MARSHALL formalizou as
implicações em termos de eficiência dos contratos de parceria. Hoje nos referimos à
potencial ineficiência dos contratos de parceria como ineficiência marshalliana.
3 Como indicado por JS, isso ocorre por várias razões, como, por exemplo, o risco de
inflação, ou por vantagens fiscais e políticas associadas à propriedade da terra.
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Pedro Olinto
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