jul.
dez.
2011
37
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único
de Saúde no Brasil
André Nunes
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura:
evidências empíricas para o mercado de cinema brasileiro
Marcos Vinicio Wink Junior
Enlinson Mattos
Abrir as Escolas à Comunidade nos Finais de Semana Reduz
que Tipo de Violência? Uma Análise de Contrafactual Utilizando
Mínimos Quadrados Ponderados pelo Propensity Score
Rogério Allon Duenhas
Marco Túlio Aniceto França
Flávio de Oliveira Gonçalves
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade
de Aprovação no Exame Vestibular: uma análise entre
os campi da Universidade Federal de Pernambuco
Ng Haig Wing
Luiz Honorato
Municipalização e Qualidade de Ensino Fundamental
no Município de Ponte Nova, Minas Gerais
Francisco Carlos Cunha Cassuce
Fernanda Rosado Correa Coelho
João Eustáquio de Lima
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
Regina Bienenstein
Roberto Bousquet Paschoalino
Daniela Vieira do Amaral Correia
Marcus César Martins Cruz
Fábio Roberto de Oliveira Santos
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento
do Maranhão, Brasil: contexto histórico, obstáculos
e estratégias de superação
Jhonatan Uelson Pereira Sousa
Ensaio Jurídico sobre o Dano Nuclear no Direito Brasileiro
Adriano Celestino Ribeiro Barros
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratégicos da
Presidência da República
Ministro Wellington Moreira Franco
PPP: PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS
Publicação semestral do Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada cujo objetivo é promover o debate e a circulação
de conhecimento em planejamento e políticas públicas,
representando o esforço do instituto de disseminar pesquisas, avaliações e proposições neste campo.
E-mail: [email protected]
Corpo Editorial
Fundação pública vinculada à Secretaria de Assuntos
Estratégicos da Presidência da República, o Ipea fornece
suporte técnico e institucional às ações governamentais –
possibilitando a formulação de inúmeras políticas
públicas e programas de desenvolvimento brasileiro – e
disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus técnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Geová Parente Farias
Diretor de Estudos e Relações Econômicas
e Políticas Internacionais, Substituto
Marcos Antonio Macedo Cintra
Diretor de Estudos e Políticas do Estado,
das Instituições e da Democracia
Alexandre de Ávila Gomide
Diretora de Estudos e Políticas
Macroeconômicas
Vanessa Petrelli de Correa
Diretor de Estudos e Políticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa
Diretor de Estudos e Políticas Setoriais
de Inovação, Regulação e Infraestrutura,
Substituto
Carlos Eduardo Fernandez da Silveira
Diretor de Estudos e Políticas Sociais
Jorge Abrahão de Castro
Chefe de Gabinete
Fabio de Sá e Silva
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicação
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Membros
Boaventura de Souza Santos (Universidade de Coimbra)
Clélio Campolina (UFMG)
David Kupfer (IE/UFRJ)
Fernando Rezende (Ebape-FGV-BSB/RJ)
Gilberto Bercovici (USP)
Guilherme Delgado (Ipea – pesquisador aposentado/UFU)
Raquel Rolnik (USP)
Ricardo Paes de Barros (Ipea)
Yves Vaillancourt (Universidade do Quebec,
LAREPPS/ESSBE/ARUC)
Editora
Liana Maria da Frota Carleial (Ipea/UFPR)
Coeditor
Bruno de Oliveira Cruz (Ipea)
Secretário executivo
Francisco de Souza Filho
Apoio técnico
Simone Aparecida Lisniowski
Apoio administrativo
Edineide Pedreira Ramos
número 37 | jul./dez. 2011
planejamento e políticas
públicas ppp
Brasília, 2011
© Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2011
Planejamento e políticas públicas / Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada. – n. 1 (jun.
1989)- .Brasília : Ipea, 1989 Semestral.
Editor anterior: de 1989 a março de 1990,
Instituto de Planejamento Econômico e Social.
ISSN 0103-4138
1. Economia. 2. Políticas Públicas. 3. Planejamento Econômico. 4. Brasil. 5. Periódicos. I.
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada.
CDD 330.05
As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não
exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República.
É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reproduções para fins comerciais são proibidas.
NOTA DOS EDITORES
O presente número 37 da revista Planejamento e Políticas Públicas (PPP) apresenta nove artigos na temática da revista. Estes artigos cobrem desde avaliação de políticas públicas até desafios para o planejamento e a formulação de novas políticas.
Cinco artigos abrangem o tema da política social, analisando a atuação da agência
reguladora no mercado de cinema, passando por questões de justiça e equidade
no sistema de saúde e cobrindo também a avaliação de aspectos da política educacional. O primeiro artigo sobre o tema educacional avalia a redução da violência
a partir da abertura de escolas nos fins de semana. Um segundo artigo estuda os
determinantes socioeconômicos do acesso ao ensino superior via exame de vestibular nos campi da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Um terceiro
avalia a qualidade do ensino fundamental, tomando como exemplo o município
de Ponte Nova, Minas Gerais. Desafios e propostas para a formulação de políticas
públicas também estão presentes em dois artigos deste número. A regularização
fundiária e seus principais impactos é o tema de um artigo, enquanto outro, neste
amplo espectro de desafios e propostas de política, analisa o caso do estado do
Maranhão, levando em conta o contexto histórico e elencando estratégias para o
desenvolvimento deste estado. Outro tema discutido neste número é a questão
ambiental e, em especial, o impacto do dano nuclear e a responsabilização do
Estado no Direito brasileiro. Desta forma, o número 37 cumpre mais uma vez o
papel da revista, qual seja o de publicar artigos que contribuam para a formulação
e o aprimoramento das políticas públicas.
Agradecemos mais uma vez a todos os autores e os pareceristas da revista.
Ao fim, publicamos a lista dos pareceristas. Eles contribuíram decisivamente para
resposta rápida aos autores e para reduzido tempo de decisão editorial. O comitê
editorial e a equipe da revista têm envidado esforços a fim de que o processo de
revisão double-blind seja o mais célere possível; neste sentido, a contribuição dos
pareceristas é de inestimável valor. Fica aqui o reconhecimento a todos que colaboraram neste processo.
Os Editores
Sumário
AS TEORIAS DE JUSTIÇA E A EQUIDADE NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE NO BRASIL................. 9
André Nunes
CRIAÇÃO DA AGÊNCIA REGULADORA E LEIS DE INCENTIVO À CULTURA:
EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS PARA O MERCADO DE CINEMA BRASILEIRO..................................... 39
Marcos Vinicio Wink Junior
Enlinson Mattos
ABRIR AS ESCOLAS À COMUNIDADE NOS FINAIS DE SEMANA REDUZ QUE TIPO
DE VIOLÊNCIA? UMA ANÁLISE DE CONTRAFACTUAL UTILIZANDO MÍNIMOS
QUADRADOS PONDERADOS PELO PROPENSITY SCORE........................................................... 77
Rogério Allon Duenhas
Marco Túlio Aniceto França
Flávio de Oliveira Gonçalves
DETERMINANTES SOCIOECONÔMICOS NA PROBABILIDADE DE APROVAÇÃO
NO EXAME VESTIBULAR: UMA ANÁLISE ENTRE OS CAMPI
DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO ...................................................................... 97
NG Haig Wing
Luiz Honorato
MUNICIPALIZAÇÃO E QUALIDADE DE ENSINO FUNDAMENTAL NO MUNICÍPIO
DE PONTE NOVA, MINAS GERAIS........................................................................................... 133
Francisco Carlos Cunha Cassuce
Fernanda Rosado Correa Coelho
João Eustáquio de Lima
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA SUSTENTÁVEL: ALGUNS DESAFIOS.......................................... 153
Regina Bienenstein
Roberto Bousquet Paschoalino
Daniela Vieira do Amaral Correia
Marcus César Martins Cruz
Fábio Roberto de Oliveira Santos
ALGUNS DESAFIOS AO PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO DO MARANHÃO, BRASIL:
CONTEXTO HISTÓRICO, OBSTÁCULOS E ESTRATÉGIAS DE SUPERAÇÃO.................................. 185
Jhonatan Uelson Pereira Sousa
ENSAIO JURÍDICO SOBRE O DANO NUCLEAR NO DIREITO BRASILEIRO.................................. 231
Adriano Celestino Ribeiro Barros
SUMMARY
THEORIES OF JUSTICE AND EQUITY IN HEALTH SYSTEM IN BRAZIL............................................ 9
André Nunes
ESTABLISHMENT OF REGULATORY AGENCY AND INCENTIVE LAWS TO THE CULTURE:
EMPIRICAL EVIDENCE FOR THE BRAZILIAN MARKET CINEMA.................................................. 39
Marcos Vinicio Wink Junior
Enlinson Mattos
OPENNING SCHOOL TO COMMUNITY DURING THE WEEKENDS REDUCES WHAT KIND
OF VIOLENCE? A COUNTERFACTUAL ANALYSIS USING PROPENSITY SCORE
WEIGHTED LEAST SQUARES...................................................................................................... 77
Rogério Allon Duenhas
Marco Túlio Aniceto França
Flávio de Oliveira Gonçalves
SOCIAL AND ECONOMIC DETERMINANTS IN APPROVAL PROBABILITY IN THE
VESTIBULAR EXAMINATION: AN ANALYSIS BETWEEN UFPE CAMPUS....................................... 97
NG Haig Wing
Luiz Honorato
MUNICIPALIZATION AND QUALITY OF ELEMENTARY EDUCATION IN THE
MUNICIPALITY OF PONTE NOVA, MINAS GERAIS................................................................... 133
Francisco Carlos Cunha Cassuce
Fernanda Rosado Correa Coelho
João Eustáquio de Lima
SUSTAINABLE LAND TENURE REGULAIZATION: SOME CHALLENGES...................................... 153
Regina Bienenstein
Roberto Bousquet Paschoalino
Daniela Vieira do Amaral Correia
Marcus César Martins Cruz
Fábio Roberto de Oliveira Santos
THE SOME CHALLENGES PLANNING AND DEVELOPMENT OF THE MARANHÃO, BrAZIL:
HISTORICAL CONTEXT, OBSTACLES AND STRATEGIES ............................................................ 185
Jhonatan Uelson Pereira Sousa
JURIDICAL ARTICLE ABOUT THE NUCLEAR DAMAGE IN THE BRAZILIAN RIGHT...................... 231
Adriano Celestino Ribeiro Barros
SUMARIO
LAS TEORÍAS DE LA JUSTICIA Y LA EQUIDAD EN EL SISTEMA DE SALUD EN BRASIL.................. 9
André Nunes
CREACIÓN DE LEYES DE INCENTIVOS CULTURALES Y LA AGENCIA REGULADORA:
EVIDENCIA EMPÍRICA PARA EL MERCADO DEL CINE BRASILEÑO............................................ 39
Marcos Vinicio Wink Junior
Enlinson Mattos
ABRIR LAS ESCUELAS A LA COMUNIDAD LOS FINES DE SEMANA REDUCE QUE TIPO DE
VIOLENCIA? UN ANÁLISIS DE CONTRA FACTUAL UTILIZANDO MÍNIMOS CUADRADOS
PONDERADOS POR PROPENSITY SCORE .................................................................................. 77
Rogério Allon Duenhas
Marco Túlio Aniceto França
Flávio de Oliveira Gonçalves
DETERMINANTES SOCIOECONÓMICOS EN LA PROBABILIDAD DE APROBACIÓN
EN EL EXAMEN DE ADMISIÓN EN LA UNIVERSIDAD: UN ANÁLISIS ENTRE LOS
CAMPUS DE LA UFPE................................................................................................................ 97
NG Haig Wing
Luiz Honorato
MUNICIPALIZACIÓN Y CALIDAD DE LA EDUCACIÓN BÁSICA EN EL MUNICIPIO
DE PONTE NOVA, MINAS GERAIS........................................................................................... 133
Francisco Carlos Cunha Cassuce
Fernanda Rosado Correa Coelho
João Eustáquio de Lima
REGULARIZACIÓN SOSTENIBLE DE LA TIERRA: ALGUNOS RETOS........................................... 153
Regina Bienenstein
Roberto Bousquet Paschoalino
Daniela Vieira do Amaral Correia
Marcus César Martins Cruz
Fábio Roberto de Oliveira Santos
ALGUNOS DESAFÍOS A LA PLANIFICACIÓN Y AL DESARROLLO DEL MARANHÃO, BRASIL:
CONTEXTO HISTÓRICO, OBSTÁCULOS Y ESTRATEGIAS ........................................................... 185
Jhonatan Uelson Pereira Sousa
ARTÍCULO JURÍDICO SOBRE EL DAÑO NUCLEAR EN EL DERECHO BRASILEÑO....................... 231
Adriano Celestino Ribeiro Barros
SOMMAIRE
LES THÉORIES DE LA JUSTICE ET L’ÉQUITÉ DANS LE SYSTÈME UNIQUE
DE SANTÉ AU BRÉSIL.................................................................................................................. 9
André Nunes
CRÉATION DE LA RÉGLEMENTATION ET DES LOIS D’INCITATION CULTURELLE:
LES DONNÉES EMPIRIQUES POUR LE MARCHÉ DU CINÉMA BRÉSILIEN .................................. 39
Marcos Vinicio Wink Junior
Enlinson Mattos
QUELS TYPES DE VIOLENCE SONT RÉDUITS PAR L’OUVERTURE DES ÉCOLES MUNICIPALES
LE WEEK-END? UNE ANALYSE CONTREFACTUELLE BASÉE SUR LA MÉTHODE
DES MOINDRES CARRÉS PONDÉRÉS PUR PROPENSITY SCORE................................................. 77
Rogério Allon Duenhas
Marco Túlio Aniceto França
Flávio de Oliveira Gonçalves
DETERMINANTS SOCIO-ÉCONOMIQUES DANS LA PROBABILITÉ DE RÉUSSITE DE L’EXAMEN
D’ENTRÉE DANS L’UNIVERSITÉ: UNE COMPARAISON ENTRE LES CAMPUS DE L’UFPE.............. 97
NG Haig Wing
Luiz Honorato
MUNICIPALISATION ET QUALITÉ D’ENSEIGNEMENT FONDAMENTAL DANS LA
MUNICIPALITé DE PONTE NOVA, MINAS GERAIS.................................................................... 133
Francisco Carlos Cunha Cassuce
Fernanda Rosado Correa Coelho
João Eustáquio de Lima
RéGULARISATION DURABLE DES TERRES: QUELQUES DéFIS.................................................. 153
Regina Bienenstein
Roberto Bousquet Paschoalino
Daniela Vieira do Amaral Correia
Marcus César Martins Cruz
Fábio Roberto de Oliveira Santos
LE PEU DE PLANIFICATION DéFIS ET LE DéVELOPPEMENT DU MARANHÃO, AU BRéSIL:
CONTEXTE HISTORIQUE, LES OBSTACLES ET LES STRATéGIES ............................................... 185
Jhonatan Uelson Pereira Sousa
ARTICLE JURIDIQUE AU SUJET DU DÉGÂT NUCLÉAIRE DANS LE DROIT BRÉSILIEN................. 231
Adriano Celestino Ribeiro Barros
AS TEORIAS DE JUSTIÇA E A EQUIDADE NO SISTEMA ÚNICO DE
SAÚDE NO BRASIL
André Nunes*
Neste artigo contrapõem-se as teorias de justiça que embasaram a construção do modelo de
provisão de saúde universal no Brasil. O argumento central é que os critérios de justiça postulados
não são atingidos na prática, uma vez que não há como se pensar em justiça sem considerar
as restrições impostas pela escassez de recursos econômicos. Essa é a questão fundamental a
ser tratada pela justiça. Neste contexto, questiona-se a viabilidade do modelo de provisão de
saúde pública, universal e gratuita, proporcionar atenção à saúde com a qualidade e a tecnologia
demandadas pela medicina atual. Duas opções se apresentam. A mais confortável é continuar com
o atual modelo, mesmo sem tornar factível o princípio da universalização equitativa. A outra é
repensar o modelo de atenção pública e gratuita, criando-se critérios de acessibilidade, priorização
do atendimento e coparticipação dos custos.
Palavras-chave: Teorias de Justiça; Equidade; Equidade em Saúde.
THEORIES OF JUSTICE AND EQUITY IN HEALTH SYSTEM IN BRAZIL
This essay compares the theories of justice that founded the set up of a universal health care supply
model with the particular way in which the public health sector provides care for the population
in Brazil. The main argument states that none of the criteria for postulated justice is reached in
practical terms. In fact, there is no way to think about justice without considering the restrictions
imposed by the shortage of economic resources. Within this context, the feasibility of the universal
and free public health care model to produce health services according to quality and technology
required by nowadays medicine is questioned. Therefore, two options appear. The first one is more
comfortable, namely to carry on with the current model, which is a fallacy regarding universality.
The other option is to reassess the public and free health care model, creating thereby criteria for
access, consumer service priority and co-participation.
Key-words: Theories of Justice; Equity; Health Equity.
LAS TEORÍAS DE LA JUSTICIA Y LA EQUIDAD EN EL SISTEMA DE SALUD EN BRASIL
En este artículo se contraponen las teorías de la justicia que han sustentado la construcción
del modelo de prestación universal de salud en Brasil. El argumento central es que los criterios
postulados de la justicia no se logran en la práctica, ya que no hay manera de pensar la justicia
sin tener en cuenta las limitaciones impuestas por la escasez de recursos económicos. Este es
un tema fundamental que debe ser tratado por la justicia. En este contexto, cuestionase la
viabilidad del modelo de prestación de salud pública, universal y gratuita, ofrecer atención a la
salud con la calidad y tecnología exigida por la medicina moderna. Dos opciones se presentan.
La más confortable es continuar con el modelo actual, aunque sin hacer viable el principio de la
Doutor em Economia pela Universidade de Brasília (UnB) e professor do Centro Universitário de Brasília (UniCEUB).
E-mail: [email protected]
*
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
10
universalización equitativa. El otro es el de repensar el modelo de atención pública y gratuita,
creándose criterios de accesibilidad, priorización del atendimiento y co-participación de los costos.
Palabras-clave: Teorías de la Justicia; Equidad; Equidad en la Salud.
LES THéORIES DE LA JUSTICE ET L’éQUITé DANS LE SYSTèME UNIQUE DE SANTé
AU BRéSIL
Cet article cherche a contraster les théories de la justice qui ont servit de base pour la construction
du modèle de prestation de soins de santé universel au Brésil. L’argument central est que les
critères de justice postulés ne sont pas réelement atteints dans la pratique, car ce n’est pas
possible de penser à la justice sans tenir compte des contraintes imposées par le manque de
ressources économiques, qui est la question fondamentale qui doit être traité par la justice.
Dans ce contexte, la viabilité du modèle de prestation de santé publique universel et gratuit est
questioné en tant que réponse aux exigences de qualité et de technologie compatibles avec la
médecine moderne. Deux options se présentent. La plus confortable est de continuer avec le
modèle actuel, même sans atteindre le principe de la répartition universelle. L’autre consiste
à repenser le modèle de soin public gratuit, en créant des critères d’accessibilité, d’assistance
prioritaire et de co-participation des coûts.
Mots-clés: Théories de la justice; L’équité; L’équité en Santé.
1 INTRODUÇÃO
A redução das desigualdades socioeconômicas é o foco das discussões em políticas
públicas nesse início de século. As políticas públicas caracterizam-se por transferência de renda monetária ou pela provisão de serviços que dependam, ou não, da
inserção socioeconômica dos indivíduos, capazes de criar as condições do Estado
de bem-estar. Entende-se por Estado de bem-estar o regime específico de transferências sociais, de base fiscal, cujo objetivo é promover condições de vida digna
ao cidadão, mediante esquemas de distribuição de renda ou de bens e serviços
públicos, notadamente os da saúde, educação e segurança.
A análise da provisão pública da atenção e serviços de saúde passa pela percepção de que o acesso à saúde é um direito e, portanto, aspecto fundamental
do processo de promoção do bem-estar dos cidadãos. Neste contexto de abordagem, faz-se necessária a discussão de questões de base, como as desigualdades e
as injustiças do modelo de provisão de saúde no Brasil. O modelo brasileiro foi
construído sob o princípio de que a saúde é um direito de todos e dever do Estado, portanto alicerçado no pressuposto do acesso universal e igualitário às ações
e aos serviços de saúde para sua promoção, proteção e recuperação – Art. 196 da
Constituição Federal de 1988 (CF/88).
Para Mattos (2009) é comum designar por princípios e diretrizes do Sistema
Único de Saúde (SUS) as linhas delineadas na CF/88: a universalidade, a equidade, a integralidade, a descentralização, a participação da população e a organização
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único de Saúde no Brasil
11
da rede de serviços de modo regionalizado e hierarquizado. Para o autor, estes
“princípios e diretrizes foram forjados no interior de um processo de luta travada
pelo movimento da Reforma Sanitária, desde o final dos anos setenta”. A reivindicação de direitos fundamentais, defendida pela corrente dos direitos humanos
e mais especificamente o movimento sanitário, produziram um consenso em torno de princípios norteadores da atuação do Estado na saúde, sendo o principal:
“a saúde deveria ser considerada como um direito de todos e um dever do Estado”.
Mattos (2009) acredita, também, que foi o movimento sanitário que engendrou os
elementos centrais que chamamos de princípios e diretrizes do SUS.
Ocorre que os princípios da universalização e da inclusão, presentes nos
movimentos dos quais se originou o SUS, desenvolveram-se em um contexto
de crise fiscal profunda. A universalização, por não ter definido outras fontes
e formas de financiamento, de certo modo acabou por reforçar ainda mais a
deficiência da atenção à saúde do setor público, o que, de forma não intencional, acabou por fortalecer a saúde privada suplementar. Em vez de o princípio
funcionar como mecanismo de inclusão social, passou à função de excludente
(FAVERET; OLIVEIRA, 1989) por incorporar apenas os segmentos mais necessitados da população e de forma discriminatória, mediante a oferta de um
serviço de qualidade questionável.
O objetivo central deste trabalho é contrapor as teorias de justiça que embasaram a construção do modelo de provisão de saúde universal com o fato concreto
de que a forma como a saúde é fornecida à população no Brasil não possibilita
que os critérios de justiça e equidade postulados sejam atingidos. O problema
fundamental é que tipo de igualdade em saúde se busca no SUS? Como se pensar
em justiça sem considerar as restrições impostas pela escassez de recursos econômicos? Quais as possibilidades, em um ambiente de restrições fiscais, de engendrar um modelo de provisão de saúde pública, universal e gratuito, que produza
saúde com a qualidade e a tecnologia demandadas pela medicina atual? Na verdade, estas são as questões fundamentais a serem tratadas pela justiça.
Duas alternativas se apresentam. A primeira é continuar com o atual sistema
de saúde, que traz na sua concepção o pressuposto do ideal e não do real, o modelo
da falácia da universalização. Nesse desenho, prepondera a crença de que é possível
a existência de um modelo de saúde pública, universal e gratuita. A segunda opção
seria repensar o modelo de saúde pública no país, criando critérios de acessibilidade, priorização do atendimento e coparticipação no pagamento.
Atente-se que o fundamental na questão da justiça, que aqui se coloca, é em
razão da escassez de recursos e não porque deva prevalecer na sociedade o sentimento de altruísmo e o desejo da redução das desigualdades. É importante lembrar que a assertiva de que “a saúde não tem preço” deve ser ponderada, quando
12
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
pensamos em “critérios de justiça”. Se há uma cesta de bens e serviços que os
indivíduos podem escolher e entre as escolhas de consumo estão incluídos a
saúde e outros bens prejudiciais à saúde – como cigarro, álcool, sedentarismo –,
fica clara a interação com outros consumos, que devem ser relativamente valorados. Então, a saúde não é um bem absoluto e o bem-estar da sociedade deve
ser atingido, alocando recursos para diversos bens e não, exclusivamente, para a
saúde (FIGUEIRAS, 1991). Considerando um ambiente de limitação de recursos, estaria a sociedade disposta a alocar mais recursos para a saúde e menos para
a educação e a segurança? De quanto seria esse limite?
Encaminhar alternativas para se pensar essas questões, utilizando-se das teorias de justiça, é o propósito deste artigo, que se divide em cinco seções, incluindo
esta introdução. Na seção 2, apresenta-se a discussão sobre o alcance das teorias
de justiça. Na seção 3, agregam-se às teorias de justiça às ideias de igualdade e de
equidade em saúde. Na seção 4, apresenta-se o reflexo das teorias de justiça e sua
(não) aplicabilidade ao modelo de saúde pública no Brasil. Finalmente, na seção
5, conclui-se este trabalho.
2 AS TEORIAS DE JUSTIÇA
A ciência econômica estuda a produção, a alocação e a distribuição de recursos para
atender às necessidades humanas. O “atender” a essas necessidades deve ser percebido e analisado como uma “questão de justiça”. A justiça econômica constitui-se em
uma das partes mais significativas da justiça na sociedade, vez que as necessidades,
os interesses e os desejos das pessoas podem ser expressos em termos econômicos.
A justiça é uma questão central a toda a vida em sociedade. Convém lembrar que,
por sua própria natureza, é “social” e “distributiva”. Lidar com a questão da justiça
constitui, na verdade, uma condição para a própria existência de uma sociedade.
Assim, em todas as sociedades a reflexão mais elaborada é aplicada à solução, dissolução ou deslocação da questão da justiça (...). É preciso, portanto, contar com a
solução, e, portanto com a racionalidade, uma vez que a justiça deve ser justificada –
isto é, sustentada por razões válidas. Assim, a teoria da justiça é um problema da
mais extrema importância, que normalmente mobiliza os melhores avanços de nossa compreensão de sociedade. (KOLM, 2000, p. 4).
Em termos normativos, a justiça está relacionada ao modo como a distribuição dos bens e recursos é feita e ao modo como deveria ser feita. Ela nos remete
a necessidades, interesses e desejos dos cidadãos que deveriam ser atendidos pelo
modelo econômico vigente na sociedade, ou então, por um arranjo estatal capaz
de promover condições para uma sociedade mais justa. A promoção das políticas sociais significa encontrar soluções distributivas distintas daquelas produzidas
pelo mercado. Inserida neste contexto, está a questão da equidade, que se configura como princípio básico de justiça social.
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único de Saúde no Brasil
13
Entre os princípios que norteiam as políticas sociais, em especial, as de saúde, o da equidade é o que mais tem alcançado consenso entre os pesquisadores.
Mesmo assim, as políticas implementadas não têm garantido seu efetivo exercício, terminando, muitas vezes, por restringir sua validade à condição formal de
um direito.
Para Porto (2004), a elaboração de propostas de justiça social no pensamento contemporâneo está relacionada à necessidade de se definir “qual igualdade
se procura” que “desigualdades são aceitáveis” e quais seriam, inclusive, desejáveis.1 A solução remete a uma questão mais ampla: o que é uma sociedade justa?
Ou, o que é uma política social justa? Ou, especificamente, o que é uma política
de saúde justa? Uma resposta poderia ser: dar mais aos que tem menos. Entretanto, se a questão da justiça se apresenta, em termos de “se é importante o que
cada um tem o direito de esperar e o que temos direito de esperar de cada um”,
é porque os recursos são escassos e não vivemos em uma situação de abundância.
Para Parijs (1997) ocorre abundância quando o nível de recursos da sociedade e a
estrutura de preferências de seus membros são tais que é possível a cada um deles
ter acesso a tudo o que deseja.
Em uma sociedade perfeitamente altruísta, cada um de seus membros leva
a sério o interesse de todos os outros, no mesmo grau de intensidade que os seus
próprios, pois a maneira como esses interesses são concebidos é idêntica para todos. Então, independentemente do tamanho da escassez, a distribuição dos recursos não afetaria o bem-estar de ninguém, pois a sociedade seria indiferente a dar
mais a um e menos a outro. A partir do momento que o princípio do altruísmo
enfraquecesse ou a homogeneidade se alterasse, a questão da justiça voltaria a adquirir sentido. Em sociedades como a nossa, tanto a primeira, quanto a segunda
condição não são facilmente satisfeitas, o que implica dizer que as circunstâncias
da justiça se fazem necessárias.
Nesses termos, a ética econômica e social contemporânea outorga lugar
privilegiado à teoria da justiça social, entendida como o conjunto de princípios
que regem a distribuição equitativa de direitos e deveres entre os membros da
sociedade. Considerando essa ética, pode se pensar em uma solução centrada nas
instituições sociais e não no comportamento individual, por meio de modelos de
provisão de bens e serviços pelo Estado, nas áreas consideradas essenciais, como
no caso da saúde.
Com base em Parijs e Arnsperger (2002) e Parijs (1997) aborda-se as teorias
da ética econômica social: utilitarista, libertariana, marxista e igualitarista liberal de
Rawls, analisando os juízos de valor que enceram, ao se articularem com a realidade.
1. Para aprofundar o assunto, ver Klein (1988), Pinker (1988) e Culyer (1988).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
14
2.1 O utilitarismo
Criado por Benthan (1789), popularizado por Mill (1962) e sistematizado
por Sidgwick (1874), o utilitarismo constituiu-se, por muito tempo, o marco
exclusivo da reflexão ética dos economistas. Para o utilitarismo, as questões
fundamentais de nossa sociedade não se resolvem à luz de um pretenso direito natural ou de interesses particulares de grupos organizados. Como resolver questões como: Qual o critério que deve reger a decisão coletiva? Qual
a natureza de uma sociedade justa? Para a concepção utilitarista, as respostas consistem em proceder à análise objetiva, científica e neutra da situação.
A ideia básica do utilitarismo reside nas utilidades dos respectivos indivíduos e consiste em maximizar a utilidade da sociedade. Importante entender
o que é maximizar a utilidade. Para Benthan (1789) maximizar a utilidade
é reduzir tanto quanto possível os males que sofrem os indivíduos e fazê-los
atingir o máximo de prazer. A proposta original parece bastante idealista e de
natureza hedonista. Uma versão mais ampla caracteriza a utilidade como um
indicador de satisfação das preferências de uma pessoa, não a associando necessariamente a experiências de prazer ou dor. Então, a solução do utilitarismo
passa a ser a maximização da preferência (utilitarismo clássico) ou da média
das preferências (utilitarismo médio) de toda coletividade. Para tanto, é necessário comparar a soma ou a média de níveis de bem-estar individuais para
escolher a distribuição que maximize o bem-estar coletivo. Entretanto, a “não
comparabilidade” das utilidades individuais dificulta a solução apontada pelo
utilitarismo clássico.
O utilitarismo ordinal da new welfare economics utiliza o conceito de eficiência para decidir qual a melhor alocação, pretendendo introduzir um formato de
neutralidade e objetividade à regra da decisão escolhida. Arrow (1951) ofereceu
uma contribuição ao utilitarismo marginal, mostrando que este se encontra limitado em dois aspectos:
1. Indeterminação do critério de ótimo de Pareto.2
2. Possibilidade de irracionalidade coletiva inerente a qualquer procedimento de agregação ordinal das preferências individuais que se afaste
do simples critério de Pareto, para romper com a sua indeterminação.
As discussões, em torno desse dilema, produziram o que se chama de teoria
da escolha social, ou da escolha coletiva. O teorema da impossibilidade de Arrow3
produziu dois efeitos:
2. Um estado da economia é Pareto-ótimo se não existe nenhum outro estado possível no qual um agente possa
desfrutar de um nível de bem-estar superior, sem que para isso outro agente não tenha seu bem-estar reduzido.
3. O teorema da impossibilidade de Arrow diz que não podemos garantir que uma escolha realizada por meio dos
critérios de votação democráticos conduza a economia para pontos de maior eficiência (Pareto-superiores).
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único de Saúde no Brasil
15
1. Conduziu a uma exploração sistemática dos procedimentos de decisão
coletiva, tentando eleger os que parecessem satisfazer algumas condições básicas de aceitabilidade.
2. Introduziu uma ampliação considerável no campo da economia normativa, abrindo espaço para que outras vozes – Sen e Rawls –, distintas das
que pensavam que o bem-estar dos indivíduos fosse a única informação
pertinente para guiar a escolha pública.
A regra de decisão do utilitarismo exige: especificação das consequências
das escolhas associadas às diversas opções; avaliação das consequências do ponto
de vista da utilidade dos indivíduos e escolha de uma das opções possíveis, desde
que a soma das utilidades a ela associada seja ao menos igual a qualquer outra
opção possível.
Para Parijs (1997) a soma das utilidades apresenta três aspectos que merecem consideração: i) definir quem são os indivíduos que terão as utilidades
somadas, podendo se limitar a um grupo ou à sociedade humana como um todo;
ii) tomar a soma das utilidades no sentido estrito e exigir a maximização da utilidade total, como recomenda o utilitarismo clássico de Benthan, ou dividir a soma
pelo número de indivíduos, como sugere o utilitarismo médio; e iii) considerar a
natureza das utilidades, em termos de prazer e sofrimento em sentido estritamente material. Trata-se de prazeres do intelecto e dos sentimentos morais? Trata-se da
satisfação de qualquer desejo racional dos indivíduos? O autor considera a última
alternativa como a mais adequada. Neste caso, as preferências dos indivíduos não
são submetidas a nenhuma censura que não à cognitiva e sua intensidade determina o que os indivíduos recebem, é o utilitarismo preferencial.
A aplicação da teoria utilitarista requer a conversão das preferências individuais em funções de utilidade, para depois definir a utilidade agregada. Para isso
é necessário que as preferências individuais sejam completas e transitivas, e, que
haja a não saciedade do consumidor. Preferências completas significam que os indivíduos são racionais, sabem o que preferem e atentam para uma ordem na escolha racional. Preferências transitivas significam que se o indivíduo prefere comer
carne de peixe à de frango e prefere frango à bovina, ele sempre preferirá peixe à
carne bovina. Não saciedade significa que o consumidor, quando pode escolher
um bem, ele o prefere em mais quantidade que menos do referido bem oferecido.
O que nos interessa são as questões ligadas à dimensão distributiva do utilitarismo. Para tal, é necessário lembrar que o ponto fundamental desta teoria é
a ideia de utilidade marginal, considerada como a utilidade que o indivíduo tem
pelo consumo adicional de uma unidade do bem considerado. Os consumidores estão dispostos a consumir até o ponto em que sua utilidade marginal seja
igual a zero, ou seja, quando não há mais utilidade no consumo. As funções de
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
16
utilidade são caracterizadas pela hipótese de uma utilidade marginal decrescente
em função da renda. Uma pessoa que tem renda elevada obtém menos utilidade
de um real adicional que outra de renda mais modesta. O utilitarismo manifesta
assim um forte viés em favor da redução das desigualdades de renda, pois um
tributo sobre os mais ricos com transferências para os mais pobres aumentaria o
somatório das utilidades.
Quanto à relação do utilitarismo com as instituições, pode-se dizer que o
utilitarismo inclui na noção de bem-estar o que cada pessoa considera importante,
inclusive igualdade e liberdade, com as prioridades e ponderações determinadas
de modo soberano promovendo, com imparcialidade, o maior nível de bem-estar
possível. Entretanto, se a maximização prevista pelo utilitarismo for de encontro à
questão moral, devem-se manter as regras do jogo. São as instituições que devem
ser julgadas e moldadas pelas regras do utilitarismo e não este que deva ceder às
pressões e alterar as regras para atender a uma preocupação moral. Essas considerações possuem força considerável quando defrontadas com demandas dispersas,
não defensáveis por nenhuma teoria articulada que se oponha ao utilitarismo.
2.2 O libertarismo
O libertarismo4 é a doutrina que pretende colocar a liberdade em seu centro.
Sua premissa básica é a dignidade fundamental de cada pessoa, que não pode ser
violada em nome de nenhuma necessidade coletiva. A dignidade reside no direito
ao exercício soberano da liberdade, baseado em um marco coerente de direitos estabelecidos. Uma sociedade justa é uma sociedade livre. Sendo a liberdade um direito fundamental, não há espaço para ingerências do Estado no funcionamento
do mercado. O mercado é uma interação de transações voluntárias de indivíduos
livres. O importante é definir um sistema coerente de direitos de propriedade.
A inspiração dos libertaristas vem de Locke (1924), passando por Hayek
(1998), Hospers (1971) e mais recentemente por Nozick (1974) e Steiner (1977).
Uma sociedade justa não é aquela em que existe uma preocupação específica com
a repartição da renda, mas a dotada de um marco legal com um conjunto de normas sociais, que garantam a liberdade e permitam sua coordenação espontânea.
Para os libertaristas a coordenação econômica de uma sociedade pode ser
assegurada pelo mercado, ainda que de forma imperfeita, mas, ao não violar a
liberdade dos indivíduos, é mais eficaz que a regulação do Estado. Ocorre que
o laisser faire pode conduzir a distribuições de renda injustas. Em princípio, isto
não preocupa os libertaristas, pois a justiça de uma distribuição particular de
4. O termo liberalismo poderia ser utilizado para nomear essa escola de pensamento. Entretanto, o amplo emprego
deste termo, que serve para nomear desde a esquerda moderada nos Estados Unidos aos economistas ortodoxos no
Brasil, produz inúmeras ambiguidades. Por este motivo optou-se pelo termo libertarismo.
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único de Saúde no Brasil
17
rendimentos não tem relação com uma estrutura ideal preestabelecida, igualitária
ou não. O importante é verificar se ela foi produto de transações voluntárias entre
os membros da sociedade, que dispõem de liberdade plena.
Parijs e Arnsperger (2002) elencam três princípios libertários: autopropriedade, transferência justa e apropriação original. O primeiro dispõe que todo indivíduo mentalmente capaz tem o direito absoluto de dispor de seus talentos
para fazer o que lhe convier, desde que, não o faça para renunciar a própria liberdade. A transferência justa acredita que a justiça de um direito de propriedade
se estabelece no momento em que ocorre sua transferência voluntária, com ou
sem contrapartida material ou monetária, com a pessoa que era anteriormente a
proprietária legítima. A apropriação original diz que cada um pode apropriar-se
legitimamente de alguma coisa, se não pertencente a ninguém, desde que o bem-estar de outro indivíduo não seja diminuído por isso.
Não há um consenso entre os libertários quanto ao princípio da apropriação original. Para Kirzner (1979), “o primeiro que chega se serve primeiro”.
Então, se um recurso natural não foi apropriado por ninguém, se o dono de
um bem morrer sem deixar herdeiros, ou se há uma ideia que não tenha sido
patenteada, o primeiro que reivindicar sua propriedade é o legítimo dono.
A maioria dos libertários expressa algum escrúpulo para ratificar as implicações
dessa concepção. Para Nozick (1974), essa cláusula deve ser suavizada, pois, se
a apropriação de um recurso natural faz com que os que se veem privados da
capacidade de se apropriar do deste se encontrem em situação pior do que a
teriam em um estado da natureza, isento de qualquer direito de propriedade,
onde tudo é acessível a todos, há de se fazer uma compensação aos não proprietários. Não parece fácil determinar quem terá direito a essa compensação
e qual seu valor adequado.
Para Vallentyne (1998), no princípio da apropriação original deve-se considerar que todo ser humano possui um mesmo direito às riquezas da terra.
A apropriação só pode ser legítima, se o proprietário paga uma taxa cujo montante reflete o valor dos recursos por ele apropriados. Sob este ponto de vista,
os deserdados do sistema, os que não podem encontrar emprego, aqueles cujos
serviços valem pouco no mercado, cuja venda não lhes permite uma vida digna,
são vítimas de injustiça, de violação de seus direitos naturais, pois o livre jogo
do mercado é incapaz de compensá-los adequadamente. Então, todos que a
apropriação privada do que era comum deteriorou a sorte, têm direito ao menos a uma compensação que os façam elevar-se ao nível de bem-estar no qual
eles se encontravam na ausência dessa apropriação, bem como a uma participação nos benefícios de que desfrutam aqueles que o mercado remunera de forma
generosa (BRODY, 1983).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
18
Os libertarianos atribuem importância crucial à liberdade, entendida como
a liberdade na transação econômica realizada pelo agente, sem qualquer violação
ao direito de propriedade. A liberdade requer o direito de fazer o que se deseja consigo mesmo e com tudo de que se é legítimo proprietário. Parijs (1997,
p. 190), ao criticar o pensamento libertariano, pergunta:
Mas o que é liberdade? É dizem vocês, a ausência de coerção por outro ou pelo
Estado, ou de maneira mais precisa a ausência de qualquer usurpação dos direitos
de propriedade legítimos que temos sobre nós mesmos e os bens exteriores. Isso
requer (...) uma especificação da maneira como podemos nos tornar proprietários
legítimos de bens (...) que antes não eram propriedade de ninguém – um recurso
natural. (...). E vocês estão profundamente divididos em relação à maneira de
definir as condições nas qual um recurso natural pode ser legitimamente apropriado. Mas não queremos revolver a faca nesta ferida para fazê-los confessar.
A posição de vocês, com efeito, está viciada por um mal muito mais profundo
(...). A liberdade não é uma questão de direito de fazer o que se deseja. Ela é também uma questão de meios.
Esse parece ser o ponto fraco do libertarismo: a não percepção de que o
exercício da liberdade está diretamente relacionado à questão dos meios de que
as pessoas dispõem para alcançá-la. O foco da justiça deve ser antes a promoção
de condições mínimas dos meios, para que todos os indivíduos pertencentes à
sociedade possam atingi-la. Em outras palavras, a justiça que produza a igualdade
equitativa de oportunidades.
Encerrando a discussão sobre libertarismo cabe ressaltar que este não representa uma uniformidade de pensamento. A corrente real-libertária, ou libertarismo de esquerda, apesar de possuir algumas semelhanças com a posição
apresentada por Nozick (1974), possui algumas características bastante distintas.
O libertarismo de esquerda não fundamenta a distribuição dos direitos de propriedade sobre os objetos externos. Os direitos de propriedade são fundamentados em um princípio de maximização da liberdade real para todos. Para Parijs
(1997) a diferença central entre as duas vertentes é que para a corrente real-libertária: “não é pois pela exortação de um compromisso com outros valores, como
a igualdade ou a eficiência, mas em nome da própria liberdade que essa posição
pode ser defendida da crítica dos libertarianos”.
2.3 O marxismo
Se para os libertarianos, o utilitarismo não deixa espaço para a liberdade e para o
direito dos indivíduos, para a tradição marxista, os conceitos libertarianos não são
adequados e só o marxismo apresenta uma concepção ideal de igualdade e justiça
social. A questão central para os marxistas é que não são as relações econômicas
que estão reguladas por conceitos jurídicos, mas, ao contrário, são as relações
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único de Saúde no Brasil
19
jurídicas que emergem dos conceitos econômicos. A justiça das transações entre
os agentes produtivos se baseia no fato de que estas são resultados naturais das
relações de produção (PARIJS; ARNSPERGER, 2002).
A síntese aqui apresentada não tem a intenção de explorar toda a contribuição teórica de Marx, atém-se apenas às ideias sobre teoria da justiça. A aplicação
do marxismo na ética econômica e social contemporânea reside na tentativa de
abolir a alienação, entendida como o fato de as atividades humanas não terem
um fim em si mesmo e de não existir uma relação equitativa entre a produção do
trabalhador e a renda por ela proporcionada, bem como de não ocorrer qualquer
vínculo com o atendimento às necessidades materiais do trabalhador. A alienação
toma forma quando se vende a força de trabalho por um salário. Para eliminá-la
não basta acabar com o capitalismo, há que se instaurar um regime de abundância, que seria atingido quando o desenvolvimento das forças produtivas satisfizesse as necessidades materiais de cada pessoa, sem que fosse necessário remunerar
ninguém pelas atividades produtivas que exerça. Nesse estágio, poder-se-ia utilizar a famosa frase de Marx: de cada um segundo suas capacidades, a cada um
segundo suas necessidades.
O ponto central da ética econômica e social do marxismo baseia-se na exploração paradigmática, que consiste na extração do sobre trabalho do trabalhador pelo capital. A injustiça fundamental reside no fato de que os trabalhadores
não estão dispostos a deixar, livremente, uma parte do que produzem para o capitalista. Eles só o fazem por não terem acesso aos meios de produção. A exploração
paradigmática é injusta porque implica em uma troca desigual. A pergunta então
seria: O que torna a exploração paradigmática eticamente aceitável?
Uma economia pode ser considerada como uma forma complexa de cooperação ou
de troca à qual os indivíduos trazem contribuições e da qual retiram vantagens. Supondo que possamos medir as contribuições e as vantagens de tal modo que a soma
das primeiras seja igual à soma das segundas. Um princípio de troca igual poderia
enunciar que as vantagens que cada um retira da cooperação devem ser iguais a sua
contribuição. É vítima de uma troca desigual à pessoa que fornece mais trabalho
socialmente necessário do que recebe, incorporado nos bens que compra com o seu
rendimento. Ao contrário, é beneficiária de uma troca desigual à pessoa que fornece
menos trabalho socialmente necessário do que é incorporado na parte do produto
líquido que lhe é atribuído. (PARIJS, 1997, p. 87).
Se a troca desigual é injusta, o capitalismo também o será. Roemer (1982)
considera uma pessoa vítima da exploração capitalista, se sua situação material
pode ser melhorada caso se reparta em partes iguais à propriedade dos meios de
produção. O explorador, pelo contrário, teria sua situação material piorada, caso
esta repartição ocorresse. A vantagem dessa definição, segundo Parijs e Arnsperger
(2002), é que ela é aplicável no caso em que cada um combina em graus diversos,
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
20
rendas de capital e de trabalho. Ela permite utilizar a definição de exploração em
termos de intercâmbio desigual de valor-trabalho. Roemer (1990) amplia a definição de exploração, considerando o ambiente no quais os trabalhadores possuem
grandes diferenciais de qualificação. Ele mostra que as dotações iniciais, influenciadas por inúmeros fatores – educação, esforço, desutilidade – são importantes
indutores de desigualdade, acabando com a ideia de que as injustiças são produzidas, apenas, pela relação entre trabalhadores e capitalistas.
Parijs (1997) acredita que a exploração paradigmática, entendida como a
extração do sobre o trabalho, não possui qualquer injustiça, pois considera que
algumas pessoas se apropriam do produto líquido sem fornecer nenhum trabalho
e isto, não é, intrinsecamente, injusto. Dois argumentos ratificam essa ideia:
• Não são apenas os trabalhadores que criam o produto. Os capitalistas
também participam no processo de criação, pois a produção corrente
não seria possível sem o estoque corrente de capital. Aqui, a diferença
entre o trabalho e o capital é que este pressupõe uma espera, uma poupança prévia e o risco inerente ao investimento.
•
As trocas que os indivíduos fazem são baseadas em contribuições e vantagens e nem sempre são trocas desiguais, para tanto basta mensurar as
contribuições e vantagens de tal modo que a soma das primeiras seja
igual a das segundas. O princípio de troca igual deveria ser que cada
um retira um “produto” igual a sua contribuição. É vítima de uma troca
desigual a pessoa que fornece mais trabalho socialmente necessário do
que recebe sob forma de vantagens (mais-valia). Em razão da unidade
escolhida para medir as contribuições, somente os trabalhadores trazem
contribuição positiva e assim os não trabalhadores vão se beneficiar de
uma troca desigual, pois estes não contribuem, apenas recebem as vantagens. Ou seja, a exploração paradigmática implica uma troca desigual
no sentido especificado. Entretanto, a troca igual do valor-trabalho é
indefensável, enquanto princípio ético da distribuição de renda. Se os
valores de troca cessam de ser determinados pela quantidade de trabalho
socialmente necessário (valor-trabalho), nada mais justifica o valor-trabalho para medir as vantagens que cada indivíduo obtém. A quantidade
de valor-trabalho incorporada aos bens que um trabalhador compra com
seu trabalho dependerá de suas escolhas. Se comprar bens cujo valor de
troca é muito menor, relativamente, ao seu valor-trabalho, ele pode se
revelar um beneficiário de trocas desiguais. Em outras palavras, desde
que o trabalho vivo não é mais o único fator produtivo escasso, os preços
concorrenciais são muito mais apropriados que o “valor-trabalho” para
avaliar as vantagens que cada pessoa tira da cooperação econômica.
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único de Saúde no Brasil
21
Sintetizando, pode-se dizer que a exploração não foi adequadamente caracterizada, podendo-se considerá-la como uma desigualdade de oportunidades.
Desta forma, utilizando-se de ideias paralelas às idealizadas pelo marxismo, como
a apontada por Parijs (1997), pode-se dizer que um bom critério de justiça seria,
mais uma vez, de uma justiça que deve ter na igualdade de oportunidades e na
equidade o ponto central de suas preocupações.
2.4 O igualitarismo liberal de Rawls
A teoria da justiça de Rawls foi a que mais influenciou os teóricos no fim do século passado. Sua ideia de igualitarismo ganhou força com publicação de Theory
of Justice, em 1971. A proposta do autor, assim como o utilitarismo, diferente do
marxismo, não pretende constituir-se em um modelo de sociedade. Ela se destina
à construção de um critério de avaliação de modelos de sociedade, que exige ser
completada por análises empíricas de seu funcionamento.
A ideia central é que os princípios da justiça para a estruturação básica
da sociedade são objeto do consenso original, emanados de pessoas livres e
racionais, preocupadas em promover seus próprios interesses, que aceitariam
uma posição inicial de igualdade. Esses princípios passariam a regular todos os
demais acordos subsequentes. A essa maneira de considerar os princípios da justiça, Rawls chama de “justiça com equidade”. A situação original é puramente
hipotética. Ela é formulada de modo a conduzir a uma concepção de justiça,
tendo como característica essencial à situação de que ninguém, a priori, conhece o seu lugar na sociedade, seu status social, suas habilidades, inteligências ou
sua condição de saúde.
Os princípios da justiça são escolhidos sob um véu de ignorância. Isso garante que
ninguém é favorecido ou desfavorecido na escolha dos princípios (...). Uma vez que
todos estão numa situação semelhante e ninguém pode designar princípios para favorecer sua condição particular, os princípios da justiça são resultado de um consenso ou ajuste equitativo. Pois dadas as circunstâncias da posição original, a simetria
das relações mútuas, essa situação original é eqüitativa entre os indivíduos tomados
como pessoas éticas, isto é, como seres racionais com objetivos próprios e capazes,
na minha hipótese, de um senso de justiça. A posição original é, poderíamos dizer,
o status quo inicial apropriado, e assim os consensos fundamentais nela alcançados
são eqüitativos. (RAWLS, 2002, p. 13).
Elaborada a concepção da justiça como equidade, uma das principais tarefas
é a determinação dos princípios da justiça que seriam escolhidos na posição original. Os dois princípios formulados por Ralws (2002, p. 64) são:
(i) Cada pessoa deve ter um direito igual ao mais abrangente sistema de liberdades
básicas iguais que seja compatível com o sistema semelhante de liberdade para as
outras (princípio da igual liberdade);
22
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
(ii) As desigualdades sociais e econômicas devem ser ordenadas de tal modo que
sejam ao mesmo tempo (a) consideradas como vantajosas para todos dentro dos
limites do razoável, e (b) vinculadas a posições e cargos acessíveis a todos.
O princípio da igual liberdade5 garante aos cidadãos as liberdades fundamentais: liberdade de expressão, de consciência, de associação, de direito ao voto.
O princípio da igualdade equitativa6 divide-se nos subprincípios das oportunidades e da diferença. O primeiro garante que todos os cidadãos devem ter a
mesma oportunidade de acesso às diversas posições sociais, para que pessoas com
o mesmo talento tenham condições equitativas de competitividade. O segundo
garante que as desigualdades devem contribuir para elevar ao máximo o benefício
dos membros mais pobres da sociedade. Para tal, deve-se atender às expectativas
associadas aos diversos níveis sociais, principalmente ao nível dos bens primários,
atendendo aos mais pobres, e, ainda, que as possibilidades de desigualdade entre
os níveis socioeconômicos tenham efeito positivo sobre a soma dos benefícios
totais a partilhar. Tais princípios devem ser utilizados para a distribuição dos bens
primários, definidos pelo autor como os tipos de bens que todos os indivíduos
preferem ter mais que menos, por exemplo: riqueza, posição social, oportunidades, habilidades, liberdade e até mesmo autorrespeito.
Para Rawls (2002), a garantia de que os princípios escolhidos sejam equitativos está determinada pelas circunstâncias especiais de constituição da posição
original, na qual devem existir relações simétricas entre as partes. Os resultados
equitativos são assegurados pela característica equitativa da situação inicial. Para a
implementação dos critérios de justiça é necessária a intervenção governamental
por meio de suas instituições, para assegurar um mínimo social, a partir da distribuição dos bens primários.
Parijs e Arnsperger (2002) acreditam que, admitindo como justas algumas
desigualdades, o princípio da diferença busca conciliar igualdade e eficiência.
É assim que Rawls concebe o maximín, que consiste em escolher, entre todas as disposições institucionais possíveis, aquela que eleve ao máximo o bem-estar dos mais pobres. É importante observar a distinção entre o conceito de
equidade como maximín para Ralws e o da maximização do bem-estar para os
utilitaristas. De um modo geral, o utilitarismo se propõe a maximizar o nível
médio de bem-estar. Podemos utilizar a ideia utilitarista de uma forma equitativa, substituindo a média simples por uma média ponderada, atribuindo um
peso mais significativo àqueles cujo nível de bem-estar é mais baixo. O proble5. Liberdade igual pode consistir nos direitos civis e humanos iguais (liberdades básicas), na renda igual, na igualdade
de oportunidades, em outras palavras, os bens primários de Rawls. O significado ético depende da natureza específica
das alocações, das situações ou das esferas de liberdades consideradas. (KOLM, 2000, p. 190).
6. O papel do princípio da igualdade equitativa de oportunidades é assegurar que o sistema de cooperação seja um
sistema de justiça procedimental pura. (RAWLS, 2002, p. 89-95).
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único de Saúde no Brasil
23
ma é que qualquer ponderação incorpora um grau de arbitrariedade e parte da
solução consiste em considerar apenas a elevação do bem-estar dos indivíduos
de menor bem-estar da sociedade.
Para Parijs (1997), esse princípio do bem-estar mínimo corresponde à maneira segundo a qual alguns economistas interpretaram o princípio da diferença
de Rawls. Esta interpretação dá origem a uma questão instigante, chamada de
“gostos dispendiosos”. Suponha que um paciente esteja extremamente infeliz por
estar internado em um quarto compartilhado com outro paciente, enquanto outro paciente, mais acostumado às vicissitudes e supostamente de menor renda,
estaria feliz se conseguisse um quarto compartilhado. O princípio da diferença
exige que se reduza um pouco o nível de satisfação do paciente de menor renda,
internando-o em uma enfermaria com mais pacientes, de modo a proporcionar
ao primeiro paciente um quarto individual. Este é o motivo pelo qual Ralws não
formulou seu princípio da diferença em termos de utilidade ou de bem-estar, mas
em termos de bens sociais primários.
Bens sociais primários podem ser definidos como condições indispensáveis
que permitam a cada indivíduo perseguir a realização de sua concepção de vida –
renda, saúde, educação e as bases sociais do autorrespeito. Essa solução evita o
problema dos “gostos dispendiosos” e fornece um critério para arbitrar a tensão
entre eficiência e igualdade.
Retornando a questão do consenso original da teoria da justiça, Kolm
(2000) acredita que a posição original constrói uma teoria dedutiva moralmente
independente com três objetivos:
1. Suprimir os efeitos de meios individuais diferentes sobre a escolha coletiva, de modo que ninguém seja favorecido ou desfavorecido pelas
contingências naturais ou pelas circunstâncias sociais.
2. Não adaptar os princípios às circunstâncias de um caso pessoal, mas
garantir que aspirações pessoais não afetem os princípios adotados. Um
homem rico acharia racional vetar impostos que elevem a tributação sobre o patrimônio, por considerá-lo injusto, mas é provável que o pobre
tivesse achado justa a elevação desses tributos. Rawls exclui o conhecimento dessas contingências que criam divergências entre os homens.
3. Representar um método de pensamento e um recurso expositivo para
testar ou ampliar as convicções ponderadas sobre a justiça, até que possam chegar a um equilíbrio reflexivo.
Kolm apresenta algumas questões sobre a teoria da posição original, que
fazem com que ela não possa ser considerada uma teoria da ética social. O indivíduo egoísta da posição original estabelece as leis da sociedade que vão determinar
24
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
as situações específicas dos indivíduos reais. Ele não tem informação nenhuma
sobre o que ele vai ser, sobre o que ele desejará ser, nem tampouco sobre o que ele
irá fazer ou o que terá. O indivíduo leva essa ignorância em consideração na sua
escolha egoísta das regras sociais. Ele pode correr o risco de sacrificar alguns dos
possíveis indivíduos reais futuros, caso isso permita uma melhora da situação de
um número razoável de outras pessoas, pois há uma probabilidade de ele tornar-se um individuo beneficiário. Quando os indivíduos reais se materializam nessas
categorias, o resultado pode ser muito parcial ou injusto. Portanto, “a escolha na
posição original não pode, a priori, ser chamada de justa para os indivíduos reais”.
(KOLM, 2000, p. 239).
O fato de o interesse pessoal imaginário não ser influenciado pelo interesse
pessoal não implica que a escolha seja justa ou equitativa com relação aos indivíduos reais futuros. A justiça não pode ser resultante da ignorância egoísta, agindo
em seu interesse próprio. Para Kolm (2000), a teoria da posição original produz
justiça para os indivíduos na posição original (ex ante), mas não a produz entre os
indivíduos reais (ex post). Ocorre que o mundo real é ex post.
A justiça é objetividade, não incerteza. É imparcialidade, não ignorância. É abstrair-se do interesse pessoal, não da informação sobre si mesmo. O esquecimento do
próprio interesse não é relativo à informação. As duas coisas são muito diferentes
e, certamente, levam a conclusões muito diversas. A introdução da incerteza é um
convite a se confundirem as questões, e fazê-la ocupar o lugar da moral e da imparcialidade vem completar a confusão. A justiça provém do maior conhecimento de
fatos e razões relevantes, não da maior ignorância. A justa escolha decorre da abstração do interesse pessoal, não de se favorecê-lo avidamente, ainda que por trás do
véu da ignorância. Justiça é objetividade informada e vigilante, não egoísmo cego.
(KOLM, 2000, p. 243).
Mesmo consideradas as críticas de Kolm, a teoria da justiça de Rawls aporta
bases fundamentais à busca de uma conceituação do termo equidade. Basta destacar a incorporação de interesses coletivos como resultado do contrato original
entre indivíduos, o papel do Estado na distribuição dos bens primários e a preocupação com a diminuição das desigualdades por intermédio de políticas que, em
alguma medida, melhorem a situação dos menos favorecidos.
3 AS TEORIAS DE JUSTIÇA, A IGUALDADE E A EQUIDADE
A definição clara de equidade tem sido preocupação recorrente na área da saúde.
Uma primeira sugestão é a divisão de equidade em horizontal e vertical (WEST;
CULLIS, 1979; WAGFTAFF; VAN DOORSLAER, 1993). Para estes autores,
a equidade horizontal consiste no tratamento igualitário – igual para iguais – e a
equidade vertical implica em tratamentos distintos – que considerem as características dos pacientes – resultando em tratamento “desigual para desiguais”.
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único de Saúde no Brasil
25
Para Jardanovski e Guimarães (1993), a equidade horizontal é vista como um tratamento igualitário para as mesmas necessidades de saúde.
São consideradas distinções de gênero, idade e condições socioeconômicas.
O conceito de equidade horizontal torna-se um pouco mais amplo, tendo em
vista o agrupamento de necessidades semelhantes para produzir resultados
semelhantes. Na equidade vertical, supõem-se tratamentos diferenciados para
necessidades também diferenciadas. Os autores incorporam preocupações
alocativas no seu conceito de equidade vertical que poderá ser utilizado para
definir prioridades sobre que tipo de ação tomar, considerando a escassez de
recursos. Por exemplo, escolher, alternativamente, entre investir para elevar
o número de leitos em UTI neonatal ou priorizar uma campanha nacional
de aleitamento materno. A visão de equidade vertical dos autores é criticada
pelos defensores da universalização, que a veem como um anúncio de políticas hierarquizadas com o risco de focalização. Entretanto, a ideia de equidade
vertical produz a visão da necessidade de priorização, que poderia ser dada aos
bens primários em saúde.
Outra tipificação que define equidade em saúde utiliza diversos tipos de
igualdade. Turner (1986) relaciona três tipos a serem consideradas para atingir a
equidade. São elas: a igualdade de oportunidades, a de condições e a de resultados. Por não terem igualdade de oportunidades as pessoas não atingem a igualdade de condições, não chegando à igualdade de resultados.
Artells (1983 apud PORTO et al., 2001) apresenta definições operacionais
de equidade baseadas em critérios prévios de igualdade:
• Igualdade de despesa per capita.
• Igualdade de recursos per capita. Realizada em base populacional, incorpora correções à distribuição de recursos em função das diferenças de
preço observadas em cada região.
• Igualdade de recursos para necessidades iguais. Para obter distribuições
equitativas, leva em conta as diferentes necessidades sanitárias existentes
e efetua correções com base no perfil demográfico e epidemiológico.
• Igualdade de oportunidade de acesso para necessidades iguais. Reconhece, além das diferentes necessidades determinadas pelo perfil demográfico e epidemiológico, a existência de desigualdades no custo social
do acesso – por exemplo, a distância aos serviços.
• Igualdade de utilização para iguais necessidades. Considera não só a
distribuição da oferta e os custos sociais, mas também os fatores condicionantes da demanda.
26
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
• Igualdade de satisfação de necessidades marginais. Parte do pressuposto
que as necessidades mantêm a mesma ordem de prioridade nas diferentes regiões. Alcança-se a equidade quando um incremento ou corte nos
recursos, com o aumento ou a diminuição na cobertura das necessidades, for o mesmo em todas as regiões.
• Igualdade nas condições de saúde. Tem por objetivo a igualdade nos
indicadores de saúde.
As duas primeiras definições de Artells (1983 apud PORTO et al., 2001)
relacionam-se à igualdade per capita e não à equidade. As quatro seguintes preocupam-se com o atendimento a algum tipo de equidade específica: de recursos, de
acesso, de necessidade. Apenas a última definição incorpora um conceito de equidade mais amplo, cuja preocupação está voltada para o resultado da ação de saúde.
Le Grand (1988) afirma que os tipos de equidade representam variações
de uma mesma ideia e podem ser sintetizados em três pontos: tratamento igual
para necessidades iguais, igualdade de acesso e igualdade de saúde. A igualdade
de acesso é entendida como igualdade de custos pessoais para a obtenção de tratamento, incluindo variáveis como distância dos serviços e tempo de espera para
o atendimento.
Travassos (1992) observa que mesmo tendo igualdade no uso de serviços de
saúde, não há garantia na igualdade de resultados, referindo-se às distinções de capacidade de Sen (1992). Entende que deve ser dada prioridade à igualdade de utilização de serviços de saúde, em função das necessidades em saúde e ao uso dos
serviços de saúde dado pelas necessidades e características da oferta. Para Whitehead
(1991) as intervenções nas desigualdades devem ser realizadas com o intuito de obter
a igualdade dos estados sanitários. Nesse sentido, a partir da identificação dos fatores
que dão origem às desigualdades em saúde se estabelece uma classificação destes, em
termos de injustos e evitáveis. Então, a equidade é entendida como a superação de
desigualdades evitáveis e consideradas injustas, implicando que necessidades distintas sejam atendidas por ações diferenciadas.
Tema igualmente importante na discussão entre justiça e equidade diz
respeito a como tratar os pacientes que tem alguma responsabilidade pela sua
condição de saúde. Os exemplos mais comuns na literatura são o do motorista
embriagado e o do fumante inveterado. Segall (2010) levanta a discussão de que
tratamento a sociedade deve dispensar a esses pacientes. A tese de Segall está relacionada à que concepção de justiça distributiva deve ser aplicada a pessoas que
tem responsabilidade individual pela situação de desigualdade em saúde. A ideia
de que a justiça equitativa deve corrigir as desvantagens oriundas da “sorte bruta” parece não se coadunar com os casos em que a responsabilidade individual é
determinante para a condição de saúde. Nesse contexto, as principais perguntas
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único de Saúde no Brasil
27
passam a ser: Como tratar pacientes que de alguma forma são responsáveis por
​​
suas próprias condições de saúde? Podem as desigualdades em saúde ser determinadas apenas pela “sorte bruta” – genes e fatores exógenos fora de controle –
ou elas são influenciadas pela responsabilidade individual? Como reduzir as
disparidades em saúde, empregando critérios de justiça, sem levar em conta as
inter-relações entre responsabilidade individual e os custos impostos aos sistemas
de saúde, financiados com orçamentos sociais?
Para Porto (2004), existe consenso de que as variações biológicas naturais
como os comportamentos perigosos livremente escolhidos7 e as vantagens temporárias em matéria de saúde de um grupo em relação a outro8 não podem ser
consideradas injustas. Entretanto, há fatores considerados injustos e evitáveis, por
isso, constituem objetos de intervenções na redução das iniquidades, como:
• Comportamentos perigosos para a saúde em situações em que os indivíduos têm pouca escolha, em termos de modo de vida.
• Exposição a condições de vida e de trabalho insalubres ou que gerem
estresse.
• Acesso insuficiente aos serviços de saúde e a outros serviços públicos
fundamentais.
Retornando a discussão da justiça, Sen (1992) acredita que os valores centrais da justiça social são a igualdade e a liberdade. A liberdade não no conceito
dos libertarianos, mas entendida em sentido amplo, no qual, além da possibilidade de escolha individual, inclui-se o requisito de segurança social e econômica.
Porto (2004, p. 49) resume essas ideias:
Sen considera que a vida pode ser vista como um conjunto de funções inter-relacionadas e que as realizações pessoais podem ser entendidas como o vetor resultante
dessas funções. Como exemplo de funções relevantes, menciona ser bem nutrido,
ter boa saúde, bem como algumas mais complexas, como ser feliz, ter auto-estima.
Mas, o ponto central está na capacidade de os indivíduos exercerem essas funções,
na capacidade de as pessoas transformarem bens em funções. O conjunto de capacidades do indivíduo representa sua efetiva oportunidade de consecução do bem-estar, assegurando a liberdade de escolha entre formas de vida – escolha entre o
conjunto de vetores de funcionamentos possíveis.
Uma política pública que pretenda ser equitativa deve ater-se a duas questões propostas, respectivamente, por Rawls e Sen: os bens primários e as capacidades. Rawls (2002) concentra sua atenção na distribuição de bens primários,
7. Por exemplo, a prática de esportes associados a elevados riscos de saúde.
8. Essa vantagem pode ocorrer pelo primeiro grupo adotar um comportamento favorável à saúde. Sendo que os outros
grupos poderão adotar o mesmo comportamento em um curto espaço de tempo.
28
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
incluindo direitos, oportunidades, renda e saúde. Sen (1992, p. 134-135) acredita que “os bens primários não são constitutivos da liberdade como tal, sendo
melhor concebidos como meios para liberdade”.
Uma solução rawlsiana centraria seus esforços no sentido de garantir a equidade na distribuição dos bens primários. Na compreensão de Sen (1992), isso
não é suficiente para assegurar tratamento equitativo, há de se cuidar de outra
questão: a desigualdade de capacidades. É esta desigualdade que impede a obtenção da equidade.
Importa distinguir capacidades, bens primários e realizações. Por exemplo,
uma pessoa pode ter mais bens primários que outra, entretanto, pode ser portadora de algum tipo de incapacitação. Duas pessoas podem ter igualdade de
capacidades e chegarem a estados de bem-estar diferentes, simplesmente como
resultado da liberdade de escolha. O estado de saúde depende então da “capacidade de funcionar” que as pessoas têm a sua disposição. Devem ser incorporados
a esse conceito de capacidades diferentes fatores determinantes das necessidades,
tanto os relacionados às características biológicas e sociais dos indivíduos, quanto os decorrentes da oferta existente, produto das políticas sociais. Em outras
palavras, tal capacidade é determinada pelos bens – por exemplo, cuidados de
saúde, educação, alimentação – e pelas características dos bens – eficácia clínica,
conhecimentos, composição protéica da dieta. Por sua vez, as características dos
bens religam-se aos fatores ambientais – disponibilidade de cuidados médicos,
de boa educação, de alimentação nutritiva – e a características pessoais – idade,
nível socioeconômico, dimensão da família. Então, a equidade deve ser entendida
como igualdade de oportunidades e que, para sua efetiva consecução, torna-se
necessário compensar as desigualdades de capacidade. Nesse contexto, os bens
primários de Rawls (2002) são apenas meios para qualquer propósito ou recursos
úteis para a busca de diferentes concepções do bem que os indivíduos podem ter.
A conversão destes bens primários e recursos em liberdade de escolha entre combinações alternativas de funcionamento e outras realizações pode variar de pessoa para
pessoa, a igualdade de parcelas de bens primários ou de recursos pode seguir lado a
lado com sérias desigualdades. (SEN, 1992, p. 136).
Essa discussão é de grande importância para a equidade em saúde. Admitindo que a provisão de saúde seja um bem primário e que, por hipótese, não
houvesse desigualdades relevantes de acesso e oferta de serviços de saúde e, ainda,
que o serviço é oferecido de forma idêntica a todos os cidadãos, mesmo assim, a
atenção à saúde não seria equitativa, pois, as capacidades das pessoas para realizar
várias combinações alternativas de “funcionamentos” são diferentes. Para Sen é
necessário distinguir a capacidade, que representa a liberdade desfrutada de bens
primários, da capacidade de realizações.
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único de Saúde no Brasil
29
Uma pessoa que com alguma deficiência pode dispor de mais bens primários (na
forma de renda, riqueza, liberdades), mas tem menos capacidade, devido a sua deficiência. (...) uma pessoa pode ter uma renda maior e ingerir mais nutrientes, mas
ter menos liberdade para viver bem nutrida devido a sua taxa maior de metabolismo basal, maior vulnerabilidade a doenças, ou simplesmente por estar grávida.
(...) Nem os bens primários, nem os recursos, definidos de modo abrangente, podem representar a capacidade que uma pessoa realmente desfruta. Ilustrando a segunda distinção, uma pessoa pode ter a mesma capacidade que outra, mas ainda
assim escolher um “pacote” diferente de funcionamentos, de acordo com suas metas
particulares. Além disso, duas pessoas com as mesmas capacidades reais e ate mesmo
com as mesmas metas, podem terminar com resultados diferentes devido a diferenças nas estratégias ou táticas que seguem respectivamente ao usar sua liberdade.
(SEN, 1992, p. 137).
O conceito de capacidade é fundamental. Ele reflete a liberdade de uma pessoa para escolher entre alternativas ou combinações de funcionamentos. É importante distinguir entre liberdade, refletida pela capacidade e realização e pelos funcionamentos realizados. Para Sen (1992), a igualdade de liberdade que busca fins
não pode ser gerada pela igualdade na distribuição de bens. É necessário examinar
as variações intertemporais na transformação de bens primários e recursos, mais
genericamente, em respectivas capacidades para buscar nossos fins e objetivos.
Tomando por base os conceitos de justiça apresentados, pode-se construir
uma definição mais ampla de equidade em saúde, em termos de: equidade de
Rawls, equidade de Sen e equidade plena. A equidade de Rawls é a equidade
na entrega do bem primário. Haverá equidade de Rawls se todos os cidadãos
receberem “saúde” de acordo com suas necessidades. Pressupõe redistribuições
não igualitárias de recursos, produto de ajustes efetuados em função dos fatores
biológicos, sociais e político-organizacionais, determinantes das desigualdades
existentes. Essa conceituação guarda um pouco do espírito das definições concebidas pela OPS (1998) de que a equidade implica receber atenção, segundo suas
necessidades e por Porto et al. (2001) em que a equidade é o princípio que rege
funções distributivas, com o objetivo de compensar ou superar as desigualdades
socialmente injustas e evitáveis.
A equidade de Sen é a que considera não as necessidades do indivíduo,
mas sua habilidade (capacidade) de transformar o bem recebido em bem-estar.
Não basta receber o bem primário, é preciso saber o que fazer com ele. Haverá
equidade de Sen, quando todos os indivíduos tiverem a mesma capacidade básica para utilizar de um mesmo bem recebido. A solução só é possível corrigindo
as incapacidades básicas. O atendimento a essa equidade exige um nível de intervenção maior que o da equidade rawlsiana. As pessoas devem ter condições
mínimas para receber o bem – ou serviço, ou atenção – “saúde”. O nível de
intervenção extrapola o campo da saúde, atingindo outras necessidades como
30
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
saúde alimentar, educação básica, nível de renda mínimo e diversos fatores que
possibilitam ao indivíduo ter as mínimas capacidades de cuidar do bem recebido. A equidade plena corresponde à ocorrência conjunta da equidade rawlsiana
e da equidade de Sen. Há equidade de Sen, quando a “saúde” recebida pelas
pessoas de acordo com suas necessidades, não é influenciada pelo seu diferencial
de capacidades. A equidade rawsiana não garante a equidade plena, torna-se
necessário passar pela equidade de Sen.
4 TEORIAS DE JUSTIÇA, PROVISÃO UNIVERSAL E EQUIDADE NO SUS
A atual forma de provisão de saúde pelo SUS não atende aos critérios de justiça
e equidade tratados anteriormente. Admitindo-se a hipótese de que o atual modelo de saúde pretenda atingir a equidade de Rawls, dever-se-ia tratar a saúde
como um bem social primário. Sendo o bem oferecido a todos, atende-se, parcialmente, ao princípio da teoria da justiça de igual liberdade. Para garantir o
atendimento pleno do princípio, devem-se considerar as desigualdades, elevando ao máximo o benefício dos membros mais pobres da sociedade – utilizando
o maximín rawsiano.
A utilização do conceito de bem primário em saúde consiste em definir com
precisão o que é bem primário. A atenção plena às necessidades de saúde pode ser
considerada como um bem primário? As campanhas de vacinação, atendimentos
em pronto socorro, cirurgias de redução do estômago, cirurgias de vasectomia,
tratamentos de infertilidade, distribuição de remédios para farmácia básica e para
tratamento da AIDS são bens primários em saúde? Todas estas categorias devem
ser oferecidas indistintamente a todos na sociedade? A pergunta é: Que justiça se
quer para o SUS?
O atendimento integral do princípio de igual liberdade não ocorre porque, dada a atual forma de alocação de recursos, economicamente é inviável oferecer atenção integral de saúde a toda população. Em um ambiente
de restrição fiscal, essa alternativa parece ser pouco provável. O atendimento
integral é possível apenas para aqueles bens que podem ser facilmente caracterizados como bens públicos: vacinação, erradicação de endemias, saúde pública. Quando se trata de atenção médico-hospitalar, como consultas, exames
de diagnóstico, atendimento ambulatorial e internações, o atendimento a toda
população configura um ideal pouco provável de ocorrer. Como a escassez se
faz presente no cotidiano dos hospitais e ambulatórios do SUS, gestores locais –
médicos, enfermeiros, atendentes que recebem as demandas da população –
elegem as prioridades de atenção e criam critérios de justiça próprios. Então,
o que se faz nos postos de atendimento e hospitais do SUS é nada mais que
resolver o problema da escassez.
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único de Saúde no Brasil
31
O que se questiona é se, na falta de recursos para atender a todos, não seria melhor estabelecer critérios de justiça aplicáveis ao mundo real? Divulgação
recente na mídia sobre possível normatização do Ministério da Saúde (MS) a
respeito de procedimentos para eleger prioridades de internação em UTI, de
pacientes em número superior à quantidade de leitos, mostrou que a sociedade
não está amadurecida para discutir critérios de justiça. Prefere-se fazer de conta
que todos serão atendidos, como se não houvesse custos envolvidos nesse processo, do que analisar com profundidade as priorizações na questão da alocação
de recursos em saúde.
É evidente que não se postula aqui a tese do término da saúde pública no
país. O SUS é a única forma de acesso à saúde para milhões de brasileiros. Também não se trata da entrega da atenção à saúde ao mercado, sem qualquer tipo de
regulação, pois o mercado de saúde é caracterizado por inúmeras imperfeições,
que justificam a intervenção do Estado. O que se propõe é a necessidade de uma
nova discussão em torno de critérios de justiça capazes de desenhar um novo modelo de atenção à saúde. Questões como atendimento preferencial e copagamento não podem ser tratadas de forma dogmática, ignoradas, consideradas como
“questões fora de cogitação” em nome da universalização do sistema.
O atendimento ao segundo princípio de Rawls, de que as desigualdades
devem contribuir para elevar o bem-estar dos mais carentes da sociedade, está
ainda mais distante. Para atingi-lo, a entrega do bem primário deve elevar o benefício dos mais pobres. Cumprir o segundo princípio é objetivo mais complexo.
Implicaria desenhar um modelo que direcione maior parcela de recursos aos mais
pobres, ou aos mais necessitados, ou aos mais doentes.
Uma questão de ordem prática e de natureza ética caracteriza bem esse problema: Como devemos ordenar, por meio de um critério de justiça, a fila9 para
transplantes de órgãos? Os mais antigos da fila ou os mais necessitados? Os mais
idosos e depois os mais jovens, ou vice-versa? A questão da renda deve constituir-se em um critério na priorização? Certamente, a resposta irá variar dependendo
do critério de justiça utilizado. Tome como exemplo a fila para transplante de
fígado. Se os critérios de inscrição não são muito claros, pode-se produzir um
efeito indesejável: a inscrição preventiva de pacientes para guardar lugar em uma
eventual necessidade. Tal atitude poderia provocar um inchaço da fila. Quanto
à ordem de atendimento, em termos humanitários, parece lógico dar prioridade
aos pacientes mais graves. Entretanto, quanto ao custo-efetividade, já que se trata
de um recurso escasso e dispendioso, seria mais racional determinar qual paciente
9. A discussão sobre a fila de espera é bastante ampla e não é objeto desse ensaio. Para alguns a fila nada mais é
que uma alteração de direitos de propriedade sobre órgãos humanos baseada no consenso presumido (SHIKIDA;
ARAÚJO JR., 2004).
32
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
tem maior probabilidade de sobrevida. Este é um exemplo claro de uma questão
de justiça decorrente de um problema de escassez. A opinião de dois hepatologistas deixa nítida a controvérsia.
Existe na medicina o que chamamos de tratamento fútil: a utilização de recursos caros com resultados pífios. Se passarmos a operar só os pacientes graves, eles deixarão
de morrer na fila para morrer depois do transplante. E vamos desperdiçar os poucos
órgãos disponíveis. (MIES, 2005, p. 65).
Opinião bastante diferente é a de Sette (2005, p. 66) que acredita que “não
temos o direito de escolher quem vai viver. Deixar sobreviver apenas os mais capazes é um extermínio”. Alterando-se apenas o grau de gravidade do problema,
essa mesma decisão de justiça é tomada nos hospitais, ambulatórios, postos de
saúde do SUS, quando se decidem as prioridades para atendimento nas UTIs,
nas cirurgias eletivas, nos exames de diagnóstico, no fornecimento de fármacos e
demais procedimentos não se definindo um critério de justiça.
No caso brasileiro, optou-se pela utilização da fila como critério mais comum de justiça.10 A fila, admitindo-se a hipótese de que não há “furo de fila”, é
tipicamente um critério de igualdade e não de equidade, pois não considera as
necessidades diferenciadas. A fila viola claramente o segundo princípio de Rawls.
Então, discutir a teoria de justiça como equidade é fundamental para se pensar
que tipo de igualdade/equidade se busca no SUS. Busca-se a justiça rawlsiana?
Sua implantação se apresenta viável ou a solução passa por um critério como a
fila, que privilegia a igualdade e não a equidade.
Para Medeiros (1999), o princípio da igualdade tem base na ideia de que
todos os indivíduos são iguais e possuem os mesmos direitos, portanto, devem receber tratamento igual. Assim, uma pessoa rica deve receber o mesmo tratamento
dispensado a uma pobre, ou seja, a mesma fração de recursos públicos. Assim, a
igualdade é baseada no direito de cidadania. O princípio da equidade reconhece
que os indivíduos são diferentes entre si e, portanto, merecem tratamento diferenciado, de modo a reduzir as desigualdades existentes. Indivíduos pobres necessitam
de uma parcela maior de recursos públicos que a destinada aos ricos. O autor
acredita que igualdade e equidade fundamentam, respectivamente, estratégias de
universalização e de focalização. A adoção de uma ou outra estratégia produz implicações distintas na estrutura de desigualdades da sociedade, no custo de implementação e no controle das políticas públicas. A separação entre estes princípios
não se dá na distinção de direitos entre os indivíduos, pois todos têm igualdade de
direitos em ambas as óticas. A separação ocorre na forma como esses direitos são
atendidos, que resulta em perspectivas diferentes em relação às regras distributivas.
10. A partir de 2006, o transplante de fígado no SUS passou a obedecer também aos critérios de necessidade ou
gravidade do caso.
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único de Saúde no Brasil
33
Tratando-se especificamente do que Sen (1992) chamou de equidade e
olhando para as capacidades ou habilidades das pessoas, o imbróglio é mais complicado. O objetivo para este autor é atingir resultados iguais. Ter acesso igualitário ao bem primário não resolve o problema. A solução só é possível corrigindo as
incapacidades, de modo que o tratamento das pessoas produza resultados equivalentes. Entre dois pacientes com o mesmo diagnóstico e a mesma renda, porém
em distintas condições físicas, é provável que aquele em melhores condições reaja
mais rapidamente ao tratamento. Para Sen, seria mais equitativo maximizar os
cuidados do paciente em piores condições físicas.
A noção de capacidade de Sen, levada ao extremo, não admite o conceito de
equidade horizontal, pois, considerando-se que não existem duas pessoas iguais,
a cada uma delas deverá ser dispensado um tratamento diferenciado. Apenas a
equidade vertical atenderia a essa ideia de justiça elaborada pelo autor. O conceito
de equidade vertical produz uma interessante visão da necessidade de priorização
que poderia ser dada aos bens primários em saúde.
Sen (1992) mostrou que o foco é responder: igualdade de quê. Ou seja, a
valoração depende do que se defina como necessidade. O grau de diferenciação
das necessidades passa a ser o elemento central na discussão entre igualdade e
equidade. Se alguns indivíduos têm mais necessidades insatisfeitas que outros,
mais forte é a diferenciação entre igualdade e equidade. Caso contrário, quando
as necessidades são semelhantes, igualdade e equidade serão também semelhantes.
Quando responder a igualdade de quê, se reflete em alocação de recursos, é fundamental considerar as necessidades diferenciadas para direcionar as decisões alocativas. Então, a questão que se coloca é a dicotomia entre a atenção integral da
saúde e a eleição dos bens primários. Quais as necessidades em saúde que podem
e devem ser contempladas com políticas públicas? Se todas as necessidades podem
ser contempladas, se não há o problema da escassez, então a decisão pública é
simples: tudo para todos. Nesse caso, a questão da justiça não se apresenta. Entretanto, não é essa a realidade vivida pelo SUS, portanto, refletir sobre os critérios
de justiça que devem ser aplicados ao Sistema Único de Saúde parece indispensável quando se objetiva atingir um sistema de atenção à saúde que seja equitativo.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Entender a noção de justiça engendrada pela sociedade brasileira para a provisão
dos bens e serviços de saúde pelo SUS é um passo importante para construção de
um sistema mais justo. Compreender o modelo de financiamento público ajuda
a traçar a caminho que se deve percorrer para alcançar um modelo de financiamento que seja equitativo. Antes da implementação de políticas que busquem
redução das desigualdades, deve-se definir qual igualdade se procura alcançar.
34
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
O princípio de equidade a ser considerado aproxima-se de um conceito de justiça
que deve ter na desigualdade de oportunidade e na iniquidade o ponto central de
suas preocupações.
Tomando como referência os conceitos de equidade disponíveis na literatura e as concepções de justiça e equidade de Raws e Sen, construiu-se uma classificação de equidade em três grupos: a equidade de Rawls, a equidade de Sen e a
equidade plena. A equidade de Rawls é a equidade na entrega do bem primário.
Haverá equidade rawlsiana se todos os cidadãos receberem “saúde” de acordo
com suas necessidades. Ela pressupõe redistribuições não igualitárias de recursos,
produto de ajustes efetuados em função dos fatores biológicos, sociais e político-organizacionais determinantes das desigualdades existentes.
A equidade de Sen é a que considera não apenas as necessidades do indivíduo, mas a sua habilidade de transformar o bem recebido em bem-estar. Não
basta receber o bem primário, é preciso saber o que se fazer com ele. Haverá
equidade de Sen, quando todos os indivíduos tiverem a mesma capacidade básica
para utilizar um mesmo bem recebido. A solução só é possível corrigindo as incapacidades básicas. O atendimento a essa equidade exige um nível de intervenção maior que àquele da equidade ralwsiana. O nível de intervenção extrapola o
campo da saúde, atingindo a questão da saúde alimentar, da educação básica, de
um nível mínimo de renda e outros fatores que possibilitam ao indivíduo ter as
mínimas capacidades de cuidar do bem recebido. A equidade plena corresponde
à ocorrência conjunta da equidade rawsiana e da equidade de Sen.
O SUS vigente no Brasil não pode ser enquadrado em nenhuma das classificações de equidade supracitadas. Nele, não há a identificação do que seria o bem
primário de Rawls. A interpretação poderia ser de que a saúde é um bem primário
e de que todas as necessidades em saúde devam ser atendidas. Entretanto, atender
essa ampla gama de necessidades, utilizando a tecnologia disponível na medicina moderna, produz um custo que não pode ser financiado no atual arcabouço
fiscal brasileiro. Desenhar um sistema que produza justiça não significa fechar
os olhos é fingir que o atual modelo atende às necessidades da população. Pelo
contrário, agir com justiça é admitir as atuais inconsistências do SUS e pensar em
um modelo que se adapte à realidade do financiamento. O sistema deve pactuar
a priorização da atenção às necessidades dos mais carentes, admitindo a criação
de critérios de acessibilidade, priorização do atendimento e, se for o caso, modalidades de copagamento.
A construção de uma política que se pretenda equitativa deve considerar
como referenciais de justiça à proposição dos bens primários de Rawls e as capacidades de Sen. Para Sen, a conversão dos bens primários depende das capacidades
individuais de funcionamento e pode variar de pessoa para pessoa. A igualdade
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único de Saúde no Brasil
35
de parcelas de bens primários ou de recursos pode seguir, lado a lado, com sérias
desigualdades. Então, para assegurar efetiva igualdade de oportunidades deve-se
garantir a liberdade de escolha e compensar as desigualdades entre as correspondentes capacidades básicas, determinadas por fatores biológicos, socioeconômicos
e pela disponibilidade de oferta existente. A escolha do espaço, bem como a seleção de medidas particulares de desigualdade seria feita à luz desse propósito. Por
exemplo, pode-se saber qual o efeito que a desigualdade de renda tem sobre as
condições de saúde da população. Pode-se identificar que tipo de bens primários,
que tipo de atenção à saúde: postos de saúde, hospitais, distribuição de remédios,
ou de distribuição de recursos um país está tentando alcançar. Estas avaliações são
fundamentais para compreender o papel das políticas públicas, em geral, e das
políticas públicas de saúde, em particular.
REFERÊNCIAS
ARROW, K. J. Social choice and individual values. New York: Wisely, 1951.
BENTHAN, J. An Introduction to the Principles of Morals and Legislation. In:
MILL, J. S. Utilitarism. Londres: Fontana, 1962, p. 33-77. Primeira edição de
1798.
BRODY, B. Redistribution without egalitarianism. Social Philosophy and
Policy, v. 1, p. 71-87, 1983.
CULYER, A. J. Inequality of Health Services is, in General, Desirable. In:
GREEN, D. G. Acceptable Inequalities, London, n. 3, p. 10-31, 1988 (IEA
Health Unit Paper).
FAVERET, P.; OLIVEIRA, J. A. Universalização excludente: reflexões sobre as
tendências no sistema de saúde. Rio de Janeiro: UFRJ, 1989.
FIGUEIRAS, A. J. Analisis del Mercado de la Salud. Económica, La Plata, v. 37,
n. 1-2, 1991.
Jardanovski, E.; Guimarães, P. C. O desafio da eqüidade no setor saúde.
Revista de Administração de Empresas, São Paulo, p. 38-51, maio/jun. 1993.
HAYEK, F. A. The Constitution of Liberty. Londres: Routledge & Kegan Paul;
Madrid: Union Editorial, 1998. Primeira edição de 1960.
HOSPERS, J. Libertarianism: A Political Philosophy Whose Time Has Come.
Santa Barbara, Califórnia: Reason Press, 1971.
KIRZNER, I. M. Perception, Opportunity, and Profit: Studies in the Theory
of Entrepreneurship. Chicago: University of Chicago Press, 1979.
36
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
KLEIN, R. Acceptable Inequalities. In: GREEN, D. G. Acceptable Inequalities.
London, 1988. p. 67-90 (IEA Health Unit Paper, n. 3).
KOLM, S. C. Teorias modernas da justiça. São Paulo: Martins Fontes, 2000.
Le Grand, J. Equidad, Salud y Atención Sanitaria. In: SALUD Y EQUIDAD:
JORNADA DE ECONOMIA DE LA SALUD, 8. España, 1988.
LOCKE, J. Second Treatise on Government, of Civil Government. London:
Dent & Sons, 1924. Primeira edição de 1690.
MATTOS, R. A. Princípios do Sistema Único de Saúde (SUS) e a humanização
das práticas de saúde. Iterface: comunicação, saúde, educação, Botucatu, v. 13,
suplemento 1, 2009.
MEDEIROS, M. Princípios de justiça na alocação de recursos em saúde. Rio
de Janeiro: Ipea, 1999 (Texto para Discussão, n. 687).
MIES, S. Revista Época, 2005. Disponível em: <http://revistaepoca.globo.com/
Epoca/0,6993,EPT987888-1664-3,00.html>. Acesso em: 5 maio 2010.
MILL, J. S. Utilitarianism. Londres: Fontana, 1962. Primeira edição de 1861.
NOZICK, R. Anarchy, State and Utopia. Oxford: Blackwell, 1974.
Organização Pan-Americana de Saúde (OPS). Ineqüidades
en la situación de salud, acceso y gasto en atención de salud. Washington,
DC, 1998. Proyeto de Investigación División de Salud y Desarrollo Humano.
PARIJS, P. V. O que é uma sociedade justa? Introdução à prática da filosofia
política. São Paulo: Ática, 1997.
PARIJS, P. V.; ARNSPERGER, C. Ética económica y social: Teorías de la sociedad justa. Barcelona: Paidós, 2002.
PINKER, R. Towards a mixed Economy of Welfare in Health Care. In: GREEN,
D. G. Acceptable Inequalities. London, 1988. p. 32-45 (IEA Health Unit Paper, n. 3).
PORTO, S. M. Justiça social e equidade em saúde. In: CURSO DE INICIAÇÃO EM ECONOMIA DA SAÚDE PARA A TOMADA DE DECISÃO, 6.
Manual do curso. Brasília: DES/SCTIE/MS, 2004.
PORTO, S. M. et al. Metodologia de alocação de recursos financeiros federais do
SUS. Rio de Janeiro: ENSP/Fiocruz. Relatório final de projeto REFORSUS, 2001.
RAWLS, J. Uma teoria da justiça. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2002.
ROEMER, J. E. The possibility of market socialism. California: University of
California (Davis), Department of Economics, 1990 (Working Paper, n. 357).
As Teorias de Justiça e a Equidade no Sistema Único de Saúde no Brasil
37
______. A general theory of exploitation and class. Cambrige, Massachussets:
Harvard University Press, 1982.
SEGALL, S. Health, luck and Justice. Princeton: Princeton University Press,
2010.
SEN, A. Inequality Reexamined. Oxford: Clarendon Press, 1992.
SETTE, H. Revista Época, 2005. Disponível em: <http://revistaepoca.globo.
com/Epoca/0,6993,EPT987888-1664-3,00.html>. Acesso em: 5 maio 2010.
SHIKIDA, C. D.; ARAÚJO JR., A. F. Introdução à economia da alocação de
órgãos para transplantes: direitos de propriedade, mercado de órgãos e fila de
espera no sistema nacional de transplantes. Minas Gerais: Ibmec, 2004 (Working
Paper, n. 15).
SIDGWICK, H. The Methods of Ethics. Londres: Macmillan, 1874.
STEINER, H. Critical Notice on Nozick. Anarchy, State and Utopia, Mind,
v. 86, p. 120-129, 1977.
TRAVASSOS, C. Equity in the use of private hospital contracted by a
compulsory insurance scheme in the city of Rio de Janeiro, Brazil, in
1986. 1992. Thesis (Doctor of Philosophy) – London School of Economics
and Political Science, 1992.
TURNER, B. Equality. London: Tavistock Publications, 1986.
VALLENTYNE, P. Le Libertarisme de gauche et la justice. Revue économique,
v. 50, p. 31-41, 1998.
Wagftaff, A.; Van Doorslaer, E. Equity in the finance and delivery of
health care: concepts and definitions In: Van Doorslaer, E; Wagftaff,
A.; Rutten, F. (Ed.). Equity in the Finance and Delivery os Care: An
Internacional Perspective. Inglaterra: Oxford Medical Publications, Comission of
the European Communities Health Research, n. 8, p. 7-19, 1993.
West, P.; Cullis, J. Introducción a la economía de la salud. Oxford: Oxford
University Press, 1979.
Whitehead, M. The concepts and principles of equity and health.
Copenhagen: World Health Organization, 1991.
Originais submetidos em abril de 2010. Última versão recebida em julho de 2011. Aprovado em julho de 2011.
CRIAÇÃO DA AGÊNCIA REGULADORA E LEIS DE INCENTIVO
À CULTURA: EVIDÊNCIAS EMPÍRICAS PARA O MERCADO DE
CINEMA BRASILEIRO
Marcos Vinicio Wink Junior*
Enlinson Mattos**
O objetivo do presente trabalho é investigar se a criação da Agência Nacional de Cinema (Ancine),
com as leis de incentivo, está relacionada às mudanças na renda proveniente da execução dos filmes
nacionais, na participação no consumo destes filmes no total de filmes consumidos no Brasil, bem
como no bem-estar dos consumidores de cultura (excedente do consumidor). Usando um conjunto
particular de dados combinados – Ancine e Filme B –, no período de 1995 até 2008, nossas estimações
sugerem que a criação desta agência reguladora apresenta uma relação positiva com a renda dos
filmes nacionais e também com o excedente do consumidor. Em particular, a criação da Ancine está
associada a aumentos de renda dos filmes em média em cerca de R$ 2 milhões. No entanto, verificase também que esta criação não contribui estatisticamente para ampliação da participação de um
filme no total de expectadores de cinema, contando filmes nacionais e internacionais.
Palavras-chave: Cinema Nacional; Leis de Incentivo; Análise de Eficiência.
ESTABLISHMENT OF REGULATORY AGENCY AND INCENTIVE LAWS TO THE
CULTURE: EMPIRICAL EVIDENCE FOR THE BRAZILIAN MARKET CINEMA
The goal of the paper is to investigate whether the establishment of regulatory agency named Ancine
along with the incentive laws is statistically related to the income from the national films exe8cution,
participation in the consumption of those films in Brazil, as well the culture consumer’s welfare
(consumer surplus). Using a particular dataset – Ancine and Filme B – from 1995 to 2008, our results
suggest that this establishment suggest a positive relation with national films income and consumer
surplus. In particular, Ancine’s establishment is associated with increases in films’ income about to
two million reais. However, we do not find any effect on the share of national films consumed.
Key-words: National Cinema; Laws of Incentive; Efficiency Analysis.
CREACIÓN DE LEYES DE INCENTIVOS CULTURALES y LA AGENCIA
REGULADORA: EVIDENCIA EMPÍRICA PARA EL MERCADO DEL
CINE BRASILEÑO
El objetivo del trabajo es evaluar (investigar) si la creación del órgano regulador Ancine,
conjuntamente con las leyes de incentivo está relacionada con los cambios en los ingresos
(impuestos) que proviene de la ejecución de las películas nacionales, y en la participación en
Mestre em economia pela Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (EESP/FGV), doutorando
em economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e pesquisador da Fundação de Economia e
Estatística (FEE/RS). E-mail: [email protected]
**
Professor da EESP/FGV. E-mail: [email protected]
*
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
40
el consumo nacional de estas películas del total de las que son realizadas en Brasil, así como
el bienestar de los usuarios de cultura (el excedente del consumidor). A través del uso de
un determinado conjunto de datos combinados – Ancine e Filme B – realizados desde 1995
a 2008, nuestras estimaciones sugieren que esta creación representa una relación positiva
entre el ingreso (impuestos) de las películas nacionales y el excedente al consumidor. En
particular, la creación de Ancine, está asociada a los aumentos del ingreso promedio de
las películas que son cerca de dos millones de reales. Sin embargo, contando las películas
nacionales e internacionales, se ha verificado que la creación de la Agencia Nacional del Cine
no contribuye estadísticamente para aumentar la participación de una película del total de
los espectadores del cine.
Palabras-clave: Cine Nacional; Leyes de Incentivos; Análisis de la Eficiência.
CRÉATION DE LA RÉGLEMENTATION ET DES LOIS D’INCITATION CULTURELLE:
LES DONNÉES EMPIRIQUES POUR LE MARCHÉ DU CINÉMA BRÉSILIEN
L’objectif de l’étude est de déterminer si la création d’organisme de réglementation désigné
Ancine avec les lois d’incitation est statistiquement liée au revenu de l’exécution nationale
des films, la participation à la consommation de ces films au Brésil, ainsi le bien-être du
consommateur culture (surplus du consommateur). L’utilisation d’un ensemble de données
particulier (Ancine et Filme B) de 1995 à 2008, nos résultats suggèrent que cet établissement
suggèrent une relation positive avec le revenu des films nationaux et surplus du consommateur.
En particulier, l’établissement Ancine est associée à l’augmentation du revenu des films au
sujet de deux millions de reais. Cependant, nous ne trouvons pas d’effet sur ​​la part des films
nationaux consommés.
Mots-clés: Cinéma Nationaux; Lois D’incitation; Analyse D’efficacité.
1 INTRODUÇÃO
Nos últimos anos, tem sido frequente a participação do Estado na oferta de bens
culturais. Essas políticas de apoio a obras culturais são realizadas com o objetivo
de aumentar a quantidade desses bens em relação àquela que o setor privado
conseguiria ofertar. Segundo Throsby (2001), os bens culturais apresentam características que se enquadram em falhas de mercado, por isso a necessidade de
atuação do Estado em sua provisão, pois a oferta por parte do setor privado se
daria em um ponto subótimo. Com a atuação do Estado, portanto, é possível que
a sociedade tenha um ganho de bem-estar.
Uma das áreas culturais que cresceu muito de importância ao longo dos últimos anos foi a área que contempla o audiovisual. Para dar dimensão da evolução
do setor, segundo dados fornecidos pelo Ministério da Cultura (MinC), em 1995
o valor captado por meio das leis de incentivo a cultura para o cinema nacional foi
de R$ 2,2 milhões, o que correspondia a 5,25% do total de renúncia fiscal para a
cultura nacional nesse ano. Já em 2008, o total de valores captados por meio da
renúncia fiscal para o cinema nacional foi de R$ 114,5 milhões, o que correspondeu a 11% dos valores de renúncia fiscal para obras culturais.
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
41
Com a crescente participação do cinema nacional no total dos valores captados por meio de renúncia fiscal no Brasil, criou-se um órgão regulador para o
setor audiovisual, a Ancine, com o objetivo de promover a cultura mediante o
desenvolvimento do cinema nacional. Segundo dados do portal da transparência,
o orçamento da Ancine também evoluiu no período. O primeiro dado disponível é o de 2004, que aponta um orçamento para Ancine de R$ 14,6 milhões,
correspondente nesse ano a 5,5% do orçamento total do MinC. Já em 2009, o
orçamento da Ancine foi de R$ 134,3 milhões, o que nesse ano significou 17,6%
do orçamento do MinC. Vale notar também que o número de filmes nacionais
cresceu muito nos últimos anos. Segundo dados da Filme B – portal sobre o mercado de cinema no Brasil –, em 1992 o Brasil produziu apenas três filmes por ano,
em 2008, por exemplo, esse número já era 79.
Neste sentido, o objetivo deste trabalho é investigar se a criação desse órgão
regulador, a Ancine, com as leis de incentivo, está relacionada às mudanças na
renda proveniente da execução dos filmes nacionais, na participação no consumo
destes filmes no total de filmes consumidos no Brasil, bem como no bem-estar
dos consumidores de cultura (excedente do consumidor).
A literatura internacional aponta os eventuais benefícios que a cultura pode
trazer para uma sociedade, assim como as melhores formas de promover cultura
em um país. Alguns impactos econômicos de curto prazo associados aos bens
culturais são: aumento de emprego, renda e consumo, ou mesmo arrecadação do
governo por taxas e impostos. Destacam-se nessa área Throsby (2001), Baumol
e Bowen (1966), Frey (1999) e Schuster (1999). Outra vertente aponta que o
objetivo da cultura seria enriquecer os indivíduos de cidadania e, dessa forma,
a mensuração de seus benefícios externos ao mercado torna-se difícil (BILLE,
1994, 1995; FREY; POMMEREHNE, 1989).
Entretanto, o consenso nessa literatura é que economia da cultura é a área da
Economia que analisa a melhor alocação de recursos para a atividade econômica
relacionada a bens culturais e a indivíduos que possuem valores culturais, sendo
seu objetivo fornecer aos gestores de políticas públicas um forte instrumental
analítico capaz de indicar a racionalidade da intervenção estatal na oferta de bens
culturais. Este trabalho busca preencher essa lacuna ao tentar desenvolver uma
análise empírica com dados do mercado de cinema brasileiro.
Este trabalho está organizado em quatro seções, além desta breve introdução e do anexo. A seção 2 apresenta as características do mercado de cinema.
A seção 3 traz as variáveis, a metodologia utilizada e os principais resultados das
estimações referentes à renda e à participação do filme nacional e ao excedente do
consumidor, uma medida de bem-estar econômico. E, por fim, a seção 4 faz as
considerações finais.
42
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
2 MERCADO DE CINEMA
Um bem é considerado público se ele é não disputável e não excludente.
Bens não disputáveis são aqueles cujo custo marginal de produção é zero
para um consumidor adicional. Bens não excludentes são aqueles que as
pessoas não podem ser impedidas de consumir. Bens culturais são não disputáveis, uma vez que ao aumentar o acesso, na maioria dos casos, não resulta
em um maior custo adicional, porém são excludentes por ter a necessidade
de pagamento ao se consumir esse tipo de bem. Bens culturais, por exemplo o cinema, não apresentam custo adicional para um consumidor a mais.
O custo de um filme não varia se a quantidade de telespectadores se alterar,
no entanto o consumidor necessita fazer o pagamento para usufruir desse
bem, por isso ele é exclusivo.
Já o mercado cinematográfico, em sua cadeia produtiva, é composto por
três setores distintos, mas dependentes entre si. São eles: produção, distribuição
e exibição. Apesar da dependência entre os mercados, Salvo (2008) afirma haver uma assimetria entre eles, dados pelo descompasso existente entre a oferta
e a demanda. Dessa forma, a produção não garante a exibição e a competição
com produtos internacionais, desencadeia em uma pequena demanda por filmes
nacionais. Portanto, mesmo que a produção seja realizada, a distribuição e a
exibição podem não garantir o retorno que o produtor desejava, visto que ele
não é responsável pelos demais elos da cadeia produtiva, e o setor de exibição,
por exemplo, racionalmente, tem preferências pelas indústrias internacionais, já
que esses filmes, na maioria dos casos, são mais aceitos pelo público. A oferta de
cinema nacional, dessa forma, torna-se dependente da participação do Estado,
sem ele poucos produtores arcariam com os custos de produção e o risco do filme
não ser exibido nas salas de cinemas.
Nessa expectativa, o Estado tem duas possibilidades de incentivar a produção de cultura: direta ou indiretamente. A primeira é feita simplesmente com
transferências de recursos públicos para o setor cultural. Já a forma indireta é feita
por meio de renúncia fiscal. No Brasil, grande parte da captação de recursos feita
pelas empresas produtoras de cultura se dá por meio de incentivos indiretos. Para
2005, segundo dados da Ancine, o investimento de forma indireta respondeu a
98,4% do total do investimento brasileiro em cultura. Os mecanismos de incentivo fiscal fazem com que pessoas físicas ou jurídicas possam reduzir, ou até mesmo
eliminar o ônus dos impostos sobre a renda, repassando esse montante a algum
setor produtivo com o objetivo de incentivá-lo.
Essa é a principal forma de ação do Estado na provisão de bens culturais.
Assim, atuando de maneira indireta, o governo age como uma espécie de regulador da atividade, diminuindo os riscos de produção e tornando interessante,
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
43
do ponto de vista financeiro, o investimento em obras culturais por parte das
empresas, já que elas têm liberdade de investimento e, assim, podem utilizar esses
recursos também como publicidade para sua marca.
As principais leis de incentivo, em relação ao montante arrecadado, que atuam no mercado audiovisual são as de caráter federal. São elas: a Lei do Audiovisual
(Lei no 8.685/1993) e a Lei Rouanet (Lei no 8.313/1991). A Lei Rouanet introduziu o Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC). Esta lei tem por
objetivo criar recursos para o desenvolvimento cultural, estimulando a oferta, a
distribuição e a demanda por bens culturais. Esse mecanismo de incentivo fiscal
viabiliza benefícios para investidores que desejam patrocinar, ou apenas fazer doações às atividades culturais. Empresas e pessoas físicas podem utilizar a isenção
em até 100% do valor no Imposto de Renda e investir em projetos culturais.
A renúncia fiscal, além de possibilitar a redução dos tributos para as empresas,
viabiliza a venda de sua marca.
Já a Lei do Audiovisual foi criada com o objetivo de garantir o equilíbrio
e a concorrência da obra audiovisual brasileira, estimulando a produção, a divulgação e a exibição, tanto no Brasil como no exterior. A Lei do Audiovisual
age por meio da renúncia fiscal, de forma semelhante a da Lei Rouanet e é,
atualmente, a principal forma de incentivo a produções cinematográficas nacionais. Das produções audiovisuais existentes, o cinema é o de maior impacto
econômico, tanto pela geração de emprego e renda, como pelo grande volume
de recursos captado por meio da renúncia fiscal.
Os mecanismos de captação de recursos da Lei do Audiovisual estão basicamente ligados aos seus Arts. 1o e 3o. A dedução permitida pelo Art. 1o está
limitada a 3% do imposto devido, tanto para pessoas físicas quanto para jurídicas. O limite máximo de incentivos por projeto é de R$ 3 milhões. O Art. 3o
permite ainda o abatimento de 70% do imposto incidente na remessa de lucros
e dividendos decorrentes da exploração de obras audiovisuais estrangeiras no território nacional, desde que os recursos sejam investidos na coprodução de obras
audiovisuais cinematográficas brasileiras de produção independente, em projetos
previamente aprovados pelo MinC.
A Medida Provisória no 2228-1, de 6 de setembro de 2001, criou o órgão
regulador para o cinema nacional, a Ancine, que entrou em operação a partir de
2002. Este órgão nasceu com o objetivo de executar políticas de fomento às obras
cinematográficas, fiscalizar o cumprimento da legislação e regular o setor de cinema. No âmbito da regulação, o papel da Ancine consiste em criar mecanismos de
fomento e produção à atividade cinematográfica nacional e facilitar a participação
de obras cinematográficas no mercado interno e externo.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
44
3 DESCRIÇÃO DAS VARIÁVEIS E METODOLOGIA
Para realizarmos nossas estimações, utilizamos dados1 fornecidos pelo Sindicato
do Audiovisual de São Paulo (SIAESP), pela Ancine e pela Filme B sobre o cinema nacional para o período 1995-2008. As variáveis utilizadas são: renda de
cada filme nacional produzido no período (Renda), preço médio do ingresso
de cada filme da amostra (PMI), número de captações que o filme teve, público de
cada filme (Público), valor captado por meio das leis de incentivo para cada filme
(Valor captado) e salas de cinema no Brasil por ano (Salas), a diferença entre a
renda do filme e de seus valores captados aqui chamaremos de lucro – hipótese
plausível já que o custo do filme acaba sendo exatamente o que o filme conseguiu
captar de recursos – e a participação de um filme nacional no total do público de
cinema tanto nacional como internacional (Share).
A tabela 1 mostra um comparativo das estatísticas descritivas das variáveis
antes e depois da criação da Ancine. Podemos notar que tanto pelo lado do produtor quanto pelo do consumidor esta agência reguladora parece ter melhorado
os indicadores do cinema nacional.
TABELA 1
Estatísticas descritivas da amostra para o período 1995-2008
Variável
Renda (R$)
PMI (R$)
Número de captações
Público
Valor captado (R$)
Salas de cinema
Share
Antes da Ancine
(1995-2001)
Depois da Ancine
(2002-2008)
Diferença de médias
(teste t bicaudal)
Média
(erro-padrão)
Média
(erro-padrão)
Estatística t
(erro-padrão)
989.693,30
1.514.521,00
-1.8525*
(2.152.754,00)
(4.336.724,00)
(283309.5)
4,92
6,91
-19,423***
(0,85)
(1,48)
(0.10273)
0,93
1,28
-4.4533***
(0,71)
(0,97)
(0.0794)
209.021,30
222.598,30
-0.2709
(468.599,20)
(644.234,40)
(50113.21)
1.430.351,00
1.733.152,00
-1.7413*
(1.792.106,00)
(1.933.214,00)
(173896.2)
1.349,98
2.020,64
-40.1182***
(190,01)
(137,50)
(16.716)
0,038
0,018
2.628***
(0,09)
(0,06)
(0.0074)
(Continua)
1. Os dados dos filmes encontram-se no anexo deste texto (tabela 1A).
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
45
(Continuação)
Variável
Lucro (R$)
Número de filmes
Antes da Ancine
(1995-2001)
Depois da Ancine
(2002-2008)
Diferença de médias
(teste t bicaudal)
Média
(erro-padrão)
Média
(erro-padrão)
Estatística t
(erro-padrão)
-449.826,40
-261.539,40
-0.674
(2.436.114,00)
(3.808.939,00)
(277565.7)
157
382
Fontes: Ancine, Filme B e SIAESP.
Notas: * Significativo a 10%.
** Significativo a 5% – nenhum dado desta tabela se enquadra nesta classificação.
*** Significativo a 1%.
A diferença das médias da renda dos filmes antes e depois da Ancine se
mostrou significante a 10%, indicando que após a criação desta agência, os filmes
nacionais tiveram maior bilheteria. Este resultado pode ter sido gerado, principalmente, pelo aumento do preço médio do ingresso que ocorreu no período, como
aponta o teste de diferença de médias que para o PMI foi significante a 1%. Dessa
forma, o preço do ingresso aumentou com a criação da Ancine, mesmo o público
se mantendo constante em média.
Nota-se, também, que as médias tanto do valor captado por filme quanto
do número de captações cresceram no período. Assim, a criação da agência reguladora parece ter facilitado a captação de recursos pelas empresas produtoras
de cinema, o que aumentou tanto o número de captações quanto o montante
do valor captado por filme. A Ancine também parece ter criado um ambiente
propício ao investimento em novas salas de cinema. A tabela 1 também mostra
evidências de desconcentração do mercado de cinema, já que o share do público
por filme caiu, indicando menor participação de um filme no total de público de
cinema. Tal fato pode ter ocorrido pelo grande aumento no número de produções cinematográficas nacionais após 2002. Por fim, a diferença entre a renda dos
filmes e seus valores captados, o lucro, em média parece ter se mantido constante
ao longo do período, já que a diferença entre as médias não é estatisticamente
diferente de zero.
Para verificarmos o comportamento dos principais indicadores de cinema
nacional durante o período e o impacto da criação de um órgão regulador para
o cinema nacional utilizaremos como estratégia empírica a estimação das variáveis dependentes Renda e Share, todas elas como função de PMI, Valor captado,
Salas de cinema e dummies para filmes cariocas, de gênero ficção, de gênero
documentário (o outro gênero possível é animação) e para filmes exibidos depois
da criação da Ancine.2
2. A variável Rendimento médio não se mostrou significativa em nenhuma das regressões e, por isso, não será usada
como variável explicativa.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
46
As estimações das equações da Renda e Share são feitas por meio do método
de seemingly unrelated regression (SUR), conforme o modelo a seguir:
A vantagem da utilização do método SUR é o fato de estimar um sistema de
equações e possibilitar possíveis correlações entre os erros dessas equações.3
3.1 Resultados
A tabela 2 mostra os resultados das regressões por SUR, em que o primeiro valor
é o coeficiente da regressão e o número entre parênteses (abaixo do coeficiente)
é o erro padrão do coeficiente. Nota-se a importância dos valores captados para
todas as variáveis dependentes. O coeficiente para equação da renda nos diz que
R$ 1,00 a mais de valores captados para um filme, aumenta em média sua renda
em R$ 0,86. O coeficiente dos valores captados para a equação do Share indica
que o aumento de R$ 1,00 nos valores captados de uma produção aumenta a participação do filme em relação ao total de público de cinema em 0,00000024%.
Outro resultado relevante é trazido pelo coeficiente dummy da criação da Ancine. Ela se mostra positivamente relacionada com a renda dos filmes. Segundo nossos
resultados a criação da agência reguladora aumentou a renda dos filmes em quase
R$ 2 milhões em média. Deste modo, a Ancine parece ter conseguido o que se
propôs em sua criação, ou seja, desenvolveu uma indústria de cinema nacional com
maior eficiência na captação de recursos, o que gerou maiores bilheterias aos filmes
nacionais. O fato de ter uma Agência Nacional de Cinema parece ter gerado um ambiente propício para a produção cinematográfica nacional de qualidade, o que resultou em benefícios para os participantes do mercado, gerando aumento de bem-estar
tanto para ofertantes quanto para demandantes. No entanto, a criação da Ancine
não parece ter impacto sobre a participação de um filme nacional, (share) no total
de público de cinema. Tal fato pode estar relacionado ao aumento no número de
produções de cinema, o que reduz o poder de mercado de uma produção individual.
Por fim, os resultados sugerem que as produções cariocas têm renda superior
em R$ 652.497,00 em média, comparando com os demais filmes. Isto ocorre
porque a maior parte da produção de filmes da produtora Globo Filmes acontece
na cidade do Rio de Janeiro. Como se sabe, a Globo tem forte fonte de publicidade e de artistas reconhecidos, o que faz de seus filmes, normalmente, sucessos de
bilheterias. Para o período 1995-2002, por exemplo, segundo dados da Ancine,
3. Para mais detalhes sobre o método, ver Zellner (1962).
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
47
filmes produzidos ou coproduzidos pela Globo Filmes concentraram 90% da
renda total do setor. O número de salas de cinema por ano se relaciona negativamente com a renda dos filmes. Cabe ressaltar aqui, no entanto, que não existe
um dado disponível que mostre em quantas salas de cinema um filme foi exibido.
No entanto, como número de salas de cinema é altamente correlacionado com o
número de filmes produzidos (coeficiente de 0,86), e como o número de filmes
produzidos aumentou no período analisado, o público de cinema por filme declinou. Portanto, quando se controla pelo preço médio do ingresso, o coeficiente do
número de salas de cinema deve ser negativo em média para a estimação da renda
por filme. Para se exemplificar a queda do público de cinema por filme no período
notamos, por exemplo, com base nos dados da Ancine, que o público de cinema
por filme caiu pela metade entre 2003 e 2004 e se analisarmos o período entre
2003 e 2007, o público médio de cinema por filme caiu cerca de 85%.
TABELA 2
Estimações por SUR
Variáveis dependentes
Variáveis explicativas
Constante
PMI
Carioca
Ficção
Documentário
Valor captado
Salas
Ancine
R-sq (ajustado)
Renda
coeficiente
(ep)
Share
coeficiente
(ep)
2.364.578,0
-1268
(2.159.886)
(882,9)
-88.013,72
4,3
(133984.5)
(54,7)
652.497,5*
141
(355683.6)
(145,4)
157.551,6
222
(1.401.822)
(573)
-280.171,5
57
(1.455.562)
(595)
0,8672731***
0,00024***
(0,1005561)
(0,00004)
-2.045,66*
0,442
(1.188,89)
(0,486)
1.977.247,00**
-158
(834.514,4)
(341,13)
0,2038
0,1117
Observações
Notas: * Significativo a 10%.
** Significativo a 5%.
*** Significativo a 1%.
Obs.: Os coeficientes e os erros-padrão da equação do Share foram multiplicados por 100 mil.
457
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
48
3.2 Cálculo do excedente do consumidor e avaliação do bem-estar
Para avaliar o impacto da criação da Ancine sobre o bem-estar dos indivíduos,
buscou-se, nesta subseção, verificar como se comportou o excedente do consumidor com esta agência. Supõe-se aqui que a criação da Ancine não alterou
o gosto das pessoas por cinema nacional e, portanto, não há deslocamento da
demanda no período. Dessa forma, para que a criação desta agência reguladora
tenha aumentado o excedente do consumidor, necessariamente houve um deslocamento da oferta, como ilustrado no gráfico 1. Apenas para facilitar a análise,
supomos ainda que a demanda e a oferta sejam lineares. Se a Ancine efetivamente deslocar a curva de oferta, espera-se que os consumidores tenham ganho de
bem-estar (área PP’ – QQ’).
Para realizar o cálculo do excedente, o processo utilizado foi estimar a demanda de cinema nacional para o período 1995-2008. Como o coeficiente do
preço é a inclinação da curva de demanda (ΔQ/ΔP), podemos encontrar o preço
do ingresso que zere a demanda (P0) e, assim, calcular a área do gráfico que nos
fornece o excedente do consumidor, descrito na subseção 3.2.1.
GRÁFICO 1
Oferta e demanda de filmes nacionais
P
o
P0
o´
P
P´
D
Q
Q´
Q
Fonte e elaboração dos autores.
3.2.1 Modelo de oferta e demanda de filmes nacionais
Estimações de demanda e oferta de bens geralmente levam ao problema de equações simultâneas. Para estimarmos a demanda, portanto, temos que realizar um
procedimento que nos permita recuperar os parâmetros da função original.
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
49
Assumimos que as equações na forma estrutural são as seguintes:
(1)
Função de demanda:
(2)
Função de oferta:
em que:
= público de cinema do filme nacional
= preço médio do ingresso do filme nacional
= rendimento médio da população brasileira no ano
foi exibido, conforme dados do Ipea
em que o filme
= público de cinema nacional no ano anterior a exibição do filme
= valor captado por meio das leis de incentivo para a produção do filme
Como os produtores de cinema não elaboram o filme no mesmo período
que este é exibido, é razoável supor que o rendimento da população neste período não interfira na oferta de cinema, apenas na demanda. Da mesma forma,
o público no período anterior serve de base para o produtor decidir lançar um
filme no período, embora pareça sensato supor que isso não afete a demanda.
Assim, temos como variáveis endógenas apenas a quantidade e o preço. Neste
caso, tanto a equação da demanda como a da oferta podem ser exatamente identificadas e, portanto, estimadas de acordo com o procedimento a seguir.
Pelo mecanismo de ajuste dos mercados temos que a quantidade ofertada é
igual à quantidade demandada e, portanto:
(3)
e depois substituindo na equação da demanda
Resolvendo (3) para
ou da oferta, chega-se as equações da forma reduzida (variáveis endógenas em
função de variáveis exógenas):
(4)
50
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
em que:
Dessa forma, estimando as equações da forma reduzida pode-se recuperar os
parâmetros das equações da forma estrutural. A tabela 3 apresenta os coeficientes
estimados da regressão na forma reduzida, assim como em parênteses seus respectivos erros-padrão robustos.
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
51
TABELA 3
Regressões das equações na forma reduzida
Variáveis independentes
Variáveis explicativas
Constante
Público t-1
Valor captado
Rendimento médio
PMI
coeficiente
(ep robusto)
Público
coeficiente
(ep robusto)
609.394***
-38.225
(6.300)
(292.727,2)
0,00253***
-0,0000559
(0,0004)
(0,0023195)
0,007**
0,1325322***
(0,003)
(0,0216996)
-12,75***
2.469,856
(1,67)
(6,13)
Teste de Hausman
Observações
p-valor = 0,79
530
Notas: * Significativo a 10%.
** Significativo a 5%.
*** Significativo a 1%.
Obs.: Os coeficientes e os erros-padrão da equação do PMI foram multiplicados por 100 mil.
Observa-se que quanto maior o público de cinema no período anterior,
maior o preço médio do ingresso no período t. Este coeficiente é significativo e
indica que se o público no período anterior aumentar em uma pessoa, o preço
médio do ingresso aumenta em média em R$ 0,0000000253. O valor captado
parece também influenciar significativamente o preço médio do ingresso e, ainda, o público de cinema. O aumento de R$ 1,00 do valor captado, aumenta em
média R$ 0,00000007 o preço médio do ingresso e aumenta o público em 0,13
pessoas. Por fim, o rendimento médio das pessoas parece ser negativamente relacionado com o preço médio dos ingressos, indicando que o aumento de R$ 1,00
no rendimento médio das pessoas reduz o preço médio do ingresso de cinema em
R$ 0,00012. Este resultado pode ser explicado porque com o aumento da renda
das pessoas, aumenta a demanda por diversidade cultural e, aumentou também
no período (1995-2008), o número de filmes nacionais exibidos. Dessa forma, o
público de cinema por filme cai, como já evidenciado na seção 2, e consequentemente o preço do ingresso deve cair.
Como o que interessa nesse resultado é a inclinação da curva de demanda, temos
por meio das estimações que
, ou seja, (-0,0000559/0,0000000253)
que é igual a -2.209. Esse resultado indica que o aumento de R$ 1,00 no preço do
ingresso de cinema reduz a demanda em 2.209 pessoas em média por filme. Para
52
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
confiarmos no resultado e termos certeza de que não estamos enfrentando o problema da simultaneidade, utilizamos o teste de especificação de Hausman. Como
não se rejeita a hipótese de estimadores consistentes (valor p = 0,79), verificamos
que o regressor endógeno não está correlacionado com o erro e, assim, as estimações de mínimos quadrados ordinários (MQO) podem ser consideradas válidas.
3.3 Estimação do excedente do consumidor
Para verificarmos o comportamento do excedente do consumidor a partir de nossas variáveis explicativas, estimamos o seguinte modelo:
A tabela 4 mostra os resultados da estimação do excedente do consumidor.
Observe que este excedente foi calculado como a área do gráfico 1 e conforme
a explicação dada na subseção 3.2. O excedente é uma medida de uma área, o
que torna a interpretação dos coeficientes desta regressão complicada. Por isso,
o foco desta seção é avaliar o sinal e a significância estatística das variáveis do
modelo. A equação do excedente (1) estima o excedente do consumidor por mínimos quadrados, utilizando erros-padrão robustos. No entanto, o excedente do
consumidor, variável dependente, é uma variável gerada. Dessa forma, precisa-se
corrigir os erros-padrão dessa variável. A equação (2) corrige os erros-padrão pelo
método de Bootstrap.
Nota-se que o preço médio do ingresso apresenta coeficiente significativo
a 1% e com sinal esperado para a equação excedente (2). Ele é negativamente
relacionado com o excedente do consumidor. Este resultado demonstra que aumentos de preços reduzem em média o bem-estar dos consumidores.
Com base na tabela 4 percebe-se que produções cariocas não parecem ser
relevantes para explicar excedente do consumidor, visto que seu coeficiente não é
estatisticamente significativo. Dos diferentes gêneros de produção, apenas ficção
parece ampliar o excedente do consumidor de forma significativa a 10%. Isto
ocorre devido ao fato de que os filmes de ficção apresentam médias de público
superiores do que, por exemplo, documentários. Enquanto a média de público
de um filme de ficção no período (1995-2008) é de cerca de 290 mil pessoas,
documentários apresentam média de 18 mil pessoas no mesmo período. Vale
ressaltar também que o preço médio do ingresso entre os gêneros não apresentam
diferenças significantes.
Já os valores captados por meio das leis de renúncia fiscal, em média, são
positivamente relacionados com o excedente do consumidor e com o alto grau
de significância. Esses resultados sugerem que o valor captado para a produção
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
53
cinematográfica parece estar cumprindo papel importante, tanto para a oferta
quanto para a demanda de cinema. Desse modo, expande-se a oferta e tanto os
produtores quanto os consumidores são beneficiados. Estes resultados sugerem
que a renúncia fiscal pode ter trazido benefício ao cinema nacional.
Na equação do excedente (2), percebe-se uma relação negativa e significativa
entre o excedente do consumidor e o número de salas de cinema. Ocorre que,
como existe uma correlação forte entre número de salas de cinema e número de
filmes (coeficiente de correlação de 0,86), e como o aumento do número de filmes leva, como já explicado, a uma redução do público de cinema por filme, logo,
por construção, o excedente do consumidor deve ser negativamente relacionado
com o número de salas de cinema a um dado preço.
Por fim, nota-se que a criação da Ancine está associada positivamente à nossa
medida de bem-estar. Se interpretarmos como uma relação causal – o que é difícil com
esse banco –, os resultados sugerem que a criação desta agência reguladora proporcionou melhora do bem-estar na sociedade. Vale reforçar aqui, no entanto, que esta interpretação não é apropriada, pois nosso modelo não permite fazer inferências causais.
TABELA 4
Estimação excedente
Variável dependente
Variáveis explicativas
Constante
PMI
Carioca
Excedente (1)
Excedente (2)
Coeficiente
(ep robusto)
Coeficiente
(ep bootstrap)
265000
265000
(208000)
(181000)
-22800**
-22800***
(8979,4)
(8892,3)
28300
28300
(50000)
(51200)
115000*
115000*
(61100)
(61200)
Documentário
103000
103000
(76000)
(78300)
Valor captado
0,076***
0,076***
(0,025)
(0,025)
-251,2
-251,2*
Ficção
Salas
Ancine
(152,5)
(146,2)
245000**
245000**
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
54
(Continuação)
Variável dependente
Variáveis explicativas
R-sq (ajustado)
Excedente (1)
Excedente (2)
Coeficiente
(ep robusto)
Coeficiente
(ep bootstrap)
(118000)
(119000)
0,0998
0,0858
Observações
457
Nota: * Significativo a 10%.
** Significativo a 5%.
*** Significativo a 1%.
Obs.: Todos os coeficientes e erros-padrão estão em milhares.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O objetivo deste trabalho é realizar uma análise empírica associando as leis de
incentivo – medida pelo valor captado – e a criação da Agência Nacional de Cinema – medida pela variável Ancine – com a renda dos filmes, a participação do
cinema nacional e o bem-estar dos consumidores de filme no Brasil. As variáveis
participação (share) da bilheteria e renda capturam uma dimensão do impacto dessa criação sobre a produção de cinema nacional enquanto que por meio
de nosso cálculo do excedente do consumidor, procuramos ter uma medida de
bem-estar dos consumidores.
Os resultados sugerem que o incentivo ao cinema nacional pode ter favorecido não somente os produtores, mas também os consumidores de cinema.
Dessa forma, existe uma relação positiva entre os valores captados por meio das
leis de incentivo (valores captados) e da participação (share) do filme nacional,
bem como a renda destes filmes. Os resultados ainda apontam a existência de
uma relação positiva entre a variável valores captados e a nossa variável calculada
excedente do consumidor.
No que diz respeito à criação da Ancine, nossas estimações sugerem que
este fato apresenta uma relação positiva com a renda dos filmes nacionais e também com o excedente do consumidor. A criação desta agência reguladora está
associada a aumentos da renda dos filmes, em média, de aproximadamente R$ 2
milhões. No entanto, verifica-se que esta criação não contribui estatisticamente
para ampliação da participação de um filme no total de expectadores de cinema,
contando filmes nacionais e internacionais (share). Tal fato pode ocorrer porque
a criação desta agência aumentou o número de filmes produzidos, reduzindo o
poder de mercado de cada filme e, como visto na tabela 1, o público por filme
nacional não aumentou no período, indicando uma redução na participação de
cada filme no público total de filme.
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
55
Este trabalho apresenta, no entanto, diversas limitações. As principais delas
são geradas em função da agregação da base de dados. Isto torna algumas interpretações complicadas, pois não temos informações detalhadas de cada filme e
de cada região em que o filme foi exibido. Outra possível limitação do trabalho
surge no método de cálculo do excedente do consumidor. Como foi calculado,
assume-se uma demanda linear e constante ao longo do tempo, o que pode não
ser verdade. Por fim, este texto também não apresenta uma análise de custo-benefício da criação da Ancine e, por consequência, das leis de incentivo. Evidencia-se
aqui, apenas a associação de eventuais benefícios econômicos com a criação desta
agência reguladora e com as medidas de incentivo a produção de cinema nacional
sobre os participantes do mercado.
No entanto, este artigo busca preencher a ausência de análises empíricas
sobre e economia da cultura no Brasil, sendo pioneiro neste sentido. Busca-se
identificar associações estatísticas entre as leis de incentivo, a criação da Ancine
e algumas variáveis econômicas. Apesar das limitações já citadas do trabalho, no
caso do cinema nacional brasileiro, a parceria entre o setor público e o privado
parece estar associada a resultados positivos para os participantes do mercado de
cinema nacional.
Espera-se que a partir deste trabalho, outros possam contribuir com a literatura de economia da cultura, não só para o caso do cinema, mas para as mais
diversas áreas culturais. Ainda é necessária a disponibilização de dados do setor
em níveis mais desagregados, o que pode melhorar a avaliação das políticas de
incentivos e também em diferentes regiões para contribuir com futuras políticas
sociais adotadas pelos gestores de políticas públicas.
REFERÊNCIAS
BAUMOL, W. J.; BOWEN, W. G. Performing Arts: the economic dilemma.
Reino Unido: Cambridge University, 1966.
BILLE, H. T. The Economic Dimension of Culture with Specific Focus on the
Use of Impact Studies. The World Commission on Culture (WCCD), 1994.
Expert paper for Unesco.
______. Measuring the value of culture. International Journal of Cultural
Policy, v. 1, p. 309- 322, 1995.
FREY, B. State Support and Creativity in the arts: some new considerations.
Journal of Cultural Economics, Holanda, v. 23, p. 71-85, 1999.
FREY, B. S.; POMMEREHNE, W. Muses and Markets: Explorations in the
Economics of the Arts. Oxford: Basil Blackwell, 1989.
56
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
SALVO, M. Aspectos econômicos do impacto da Lei Estadual de Incentivo à
Cultura na Indústria Cinematográfica Gaúcha. Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 28,
número especial, p. 895-916, 2008.
SCHUSTER J. M. The other side of the subsidized muse: indirect aid revisited.
Journal of Cultural Economics, Holanda, v. 23, p. 51-70, 1999.
THROSBY, D. Economics and Culture. Reino Unido: Cambridge University, 2001.
ZELLNER, A. An efficient method of estimating seemingly unrelated regression
equations and tests for aggregation bias. Journal of the American Statistical
Association, v. 57, p. 348-368, 1962.
Originais submetidos em fevereiro de 2011. Última versão recebida em maio de 2011.
Aprovado em maio de 2011.
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
57
ANEXO
TABELA 1A
Base de dados do cinema nacional – 1995-2008
Valor captado
total (R$)
PMI
(R$)
Público
Renda
(R$)
1995 Sábado
5,85
155.000
906.750,00
283.001,00
1.033
0,001824
623.749,00
Banana is my
1995
Business
5,82
15.470
90.000,00
0,00
1.033
0,000182
90.000,00
5,00
1.286.000
6.430.000,00
0,00
1.033
0,015129
6.430.000,00
5,00
3.000
15.000,00
0,00
1.033
0,000035
15.000,00
Cinema de
lágrimas
4,76
1.575
7.500,00
0,00
1.033
0,000019
7.500,00
1995 Efeito ilha
5,00
3.000
15.000,00
0,00
1.033
0,000035
15.000,00
1995 Louco por cinema
4,62
12.991
60.000,00
0,00
1.033
0,000153
60.000,00
Menino malu1995
quinho
3,86
397.023
1.532.509,00
0,00
1.033
0,004671
1.532.509,00
Ano
1995
Título do filme
Carlota Joaquina,
princesa do Brasil
1995 Causa secreta
1995
Salas de
cinema
Share
Lucro
(R$)
1995 O mandarim
4,60
7.616
35.000,00
0,00
1.033
0,000090
35.000,00
1995 O quatrilho
4,04
1.117.154
4.513.302,00
1.130.553,00
1.033
0,013143
3.382.749,00
Perfume de
gardênia
6,06
9.077
55.000,00
0,00
1.033
0,000107
55.000,00
3,27
154.762
506.027,00
595.807,00
1.033
0,001821
-89.780,00
1995 Terra estrangeira
4,43
112.840
500.000,00
180.001,00
1.033
0,001328
319.999,00
1995 Yndio do Brasil
5,00
3.000
15.000,00
0,00
1.033
0,000035
15.000,00
1995
1995 Super colosso
1996 A felicidade é...
5,00
3.000
15.000,00
0,00
1.365
0,000048
15.000,00
1996 As meninas
3,69
13.527
49.957,00
493.501,00
1.365
0,000218
-443.544,00
1996 Cassiopéia
4,24
14.224
60.359,00
335.521,00
1.365
0,000229
-275.162,00
4,77
41.945
200.000,00
249.701,00
1.365
0,000677
-49.701,00
4,44
13.525
60.000,00
244.773,00
1.365
0,000218
-184.773,00
1996 Doces poderes
4,34
13.809
60.000,00
82.401,00
1.365
0,000223
-22.401,00
1996 Fica comigo
4,54
2.866
13.000,00
0,00
1.365
0,000046
13.000,00
1996 Jenipapo
4,85
72.133
350.000,00
745.980,00
1.365
0,001163
-395.980,00
1996 Mil e uma
4,99
2.403
12.000,00
0,00
1.365
0,000039
12.000,00
5,16
1.647
8.500,00
358.101,60
1.365
0,000027
-349.601,60
4,45
26.984
120.000,00
0,00
1.365
0,000435
120.000,00
1996
Como nascem
os anjos
1996 Corisco e Dada
1996
O cego que gritava
luz
1996 O corpo
1996 O guarani
4,58
26.190
120.000,00
2.998.825,00
1.365
0,000422
-2.878.825,00
1996 O judeu
5,30
11.817
62.630,00
0,00
1.365
0,000191
62.630,00
4,29
16.824
72.173,00
0,00
1.365
0,000271
72.173,00
1996
O monge e a filha
do carrasco
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
58
(Continuação)
Ano
1996
Título do filme
Quem matou
pixote?
PMI
(R$)
4,61
Público
32.220
Renda
(R$)
Valor captado
total (R$)
148.534,00
1.039.323,72
Salas de
cinema
1.365
Share
0,000520
Lucro
(R$)
-890.789,72
1996 Sombras de julho
6,52
767
5.000,00
274.172,00
1.365
0,000012
-269.172,00
1996 Tieta do agreste
9,42
511.954
4.820.381,77
3.349.569,35
1.365
0,008257
1.470.812,42
3,79
265.017
1.004.415,00
0,00
1.365
0,004274
1.004.415,00
4,30
86.616
372.814,00
1.344.696,01
1.075
0,001666
-971.882,01
3,76
131.000
492.560,00
1.545.508,00
1.075
0,002519
-1.052.948,00
4,47
73.062
326.879,00
50.000,00
1.075
0,001405
276.879,00
-2.296.884,78
1996
Todos os corações
do mundo
1997 A ostra e o vento
1997
Anahy de las
misiones
1997 Baile perfumado
1997 Buena sorte
3,53
10.674
37.654,00
2.334.538,78
1.075
0,000205
1997 Crede-mi
4,96
2.134
10.585,00
0,00
1.075
0,000041
10.585,00
1997 Ed Mort
5,00
74.195
370.809,00
485.806,00
1.075
0,001427
-114.997,00
1997 Guerra de canudos
4,16
655.016
2.725.130,00
5.544.738,36
1.075
0,012596
-2.819.608,36
1997 Lua de outubro
3,37
33.894
114.351,00
1.855.526,56
1.075
0,000652
-1.741.175,56
1997 Miramar
5,18
7.616
39.451,00
91.793,00
1.075
0,000146
-52.342,00
1997 Navalha na carne
4,59
170.929
784.214,00
2.202.218,87
1.075
0,003287
-1.418.004,87
1997 O amor está no ar
5,41
5.877
31.816,00
1.191.971,98
1.075
0,000113
-1.160.155,98
1997 O cangaceiro
4,39
140.932
618.692,00
2.585.233,10
1.075
0,002710
-1.966.541,10
1997 O homem nu
6,07
74.188
450.321,00
774.001,00
1.075
0,001427
-323.680,00
1997 O noviço rebelde
4,01
1.501.035
6.019.150,00
1.083.235,00
1.075
0,028866
4.935.915,00
5,56
321.450
1.787.262,00
3.836.051,62
1.075
0,006182
-2.048.789,62
1997
O que é isso
companheiro?
1997 O velho
3,73
11.874
44.290,00
0,00
1.075
0,000228
44.290,00
1997 Os matadores
4,78
27.014
128.998,00
461.728,03
1.075
0,000520
-332.730,03
1997
Pequeno dicionário
amoroso
5,22
402.430
2.100.685,00
358.210,00
1.075
0,007739
1.742.475,00
1997
Sertão das
memórias
4,82
3.110
15.000,00
0,00
1.075
0,000060
15.000,00
1997
Silvino Santos: o
cineasta da selva
4,69
4.560
21.386,00
297.252,50
1.075
0,000088
-275.866,50
5,44
13.307
72.390,00
0,00
1.075
0,000256
72.390,00
1997 Um céu de estrelas
1998 A grande noitada
4,79
1.587
7.594,00
388.797,00
1.300
0,000008
-381.203,00
1998 Ação entre amigos
4,99
38.957
194.330,00
1.240.501,00
1.300
0,000207
-1.046.171,00
1998 Alô
4,81
2.703
13.000,00
552.372,00
1.300
0,000014
-539.372,00
1998 Amor e cia.
5,03
47.179
237.310,00
2.501.155,44
1.300
0,000251
-2.263.845,44
1998 Amores
4,95
33.192
164.418,00
503.517,00
1.300
0,000176
-339.099,00
Bahia de todos os
1998
sambas
4,92
1.037
5.107,00
8.000,00
1.300
0,000006
-2.893,00
1998 Bella donna
5,43
68.151
370.060,00
4.249.879,60
1.300
0,000362
-3.879.819,60
(Continua)
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
59
(Continuação)
Ano
Título do filme
1998
Bocage: o triunfo
do amor
PMI
(R$)
4,41
Público
16.621
Renda
(R$)
73.281,00
Valor captado
total (R$)
314.804,63
Salas de
cinema
1.300
Share
Lucro
(R$)
0,000088
-241.523,63
1998 Boleiros
5,00
60.000
300.000,00
1.398.822,53
1.300
0,000319
-1.098.822,53
1998 Central do Brasil
5,07
1.593.967
8.087.276,00
3.072.417,70
1.300
0,008467
5.014.858,30
1998 Cinderela bahiana
5,63
32.000
180.000,00
0,00
1.300
0,000170
180.000,00
1998 Como ser solteiro
5,47
150.778
825.101,00
457.518,24
1.300
0,000801
367.582,76
1998 Coração iluminado
5,20
17.850
92.892,00
9.209.284,60
1.300
0,000095
-9.116.392,60
5,57
62.604
348.628,00
4.182.531,99
1.300
0,000333
-3.833.903,99
4,88
8.197
40.000,00
1.112.572,16
1.300
0,000044
-1.072.572,16
1998
For All: o trampolim da vitória
1998 Kenoma
1998
La serva padrona:
o filme
5,00
50.000
250.000,00
330.539,10
1.300
0,000266
-80.539,10
1998
Menino maluquinho 2
2,45
367.456
898.496,00
4.017.783,43
1.300
0,001952
-3.119.287,43
1998 O toque do oboé
5,07
2.368
12.000,00
1.162.202,00
1.300
0,000013
-1.150.202,00
Policarpo quares1998
ma: herói do Brasil
2,39
76.761
183.538,00
3.168.293,32
1.300
0,000408
-2.984.755,32
Simão, o Fantasma
trapalhão
3,69
1.658.136
6.118.522,00
0,00
1.300
0,008808
6.118.522,00
4,96
1.531
7.596,00
0,00
1.300
0,000008
7.596,00
1998
1998 Terra do mar
1998 Traição
5,38
37.572
202.207,00
820.490,88
1.300
0,000200
-618.283,88
1998 Tudo é Brasil
2,80
1.910
5.348,00
292.291,00
1.300
0,000010
-286.943,00
1999 A Hora mágica
5,32
5.999
31.891,00
1.143.019,00
1.350
0,000032
-1.111.128,00
Até que a vida nos
1999
separe
5,56
43.815
243.629,00
3.679.982,00
1.350
0,000233
-3.436.353,00
1999
Caminho dos
sonhos
4,65
14.646
68.060,00
1.431.001,00
1.350
0,000078
-1.362.941,00
1999
Castelo rá-tim-bum: o filme
4,18
725.329
3.031.875,00
6.266.955,22
1.350
0,003853
-3.235.080,22
1999
Contos de Lígia e
morte
5,02
649
3.257,00
0,00
1.350
0,000003
3.257,00
1999 Dois córregos
4,99
38.017
189.716,00
1.835.262,00
1.350
0,000202
-1.645.546,00
1999 Fé
5,13
8.248
42.349,00
558.413,00
1.350
0,000044
-516.064,00
Histórias do
1999
flamengo
5,06
11.157
56.465,00
450.000,00
1.350
0,000059
-393.535,00
1999 Mário
5,30
2.249
11.929,00
240.005,48
1.350
0,000012
-228.076,48
Mauá o imperador
1999
e o rei
4,72
195.790
923.684,00
4.935.001,00
1.350
0,001040
-4.011.317,00
No coração dos
deuses
3,90
23.217
90.530,00
1.155.477,48
1.350
0,000123
-1.064.947,48
Nós que aqui
1999 estamos por vós
esperamos
4,87
58.577
285.130,00
0,00
1.350
0,000311
285.130,00
1999
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
60
(Continuação)
Ano
1999
Título do filme
O trapalhão e a
luz azul
PMI
(R$)
Público
3,82
771.831
Renda
(R$)
2.947.356,00
Valor captado
total (R$)
2.350.002,00
Salas de
cinema
1.350
Share
0,004100
Lucro
(R$)
597.354,00
1999 O tronco
5,00
1.000
5.000,00
2.488.754,80
1.350
0,000005
-2.483.754,80
1999 O viajante
4,16
5.970
24.809,00
3.281.414,00
1.350
0,000032
-3.256.605,00
-2.247.069,99
1999 Orfeu
4,63
961.961
4.455.409,00
6.702.478,99
1.350
0,005110
1999 Os carvoeiros
5,00
1.000
5.000,00
943.252,00
1.350
0,000005
-938.252,00
1999 Outras estórias
4,74
21.515
102.060,00
2.738.750,99
1.350
0,000114
-2.636.690,99
1999 Paixão perdida
5,43
3.596
19.516,00
457.221,00
1.350
0,000019
-437.705,00
1999 Por trás do pano
5,36
22.109
118.411,00
1.244.569,99
1.350
0,000117
-1.126.158,99
1999 Primeiro dia
5,40
64.383
347.917,00
2.317.001,00
1.350
0,000342
-1.969.084,00
1999 Santo forte
5,02
18.313
91.883,00
0,00
1.350
0,000097
91.883,00
1999 São Jerônimo
5,54
5.000
27.722,00
76.001,00
1.350
0,000027
-48.279,00
1999 Tiradentes
4,57
7.489
34.253,00
2.295.256,41
1.350
0,000040
-2.261.003,41
1999 Um copo de cólera
5,30
58.337
309.094,00
677.170,00
1.350
0,000310
-368.076,00
Uma aventura
1999
do Zico
4,31
36.727
158.373,00
3.000.001,00
1.350
0,000195
-2.841.628,00
1999 Xuxa requebra
3,94
2.074.461
8.173.376,00
3.043.336,97
1.350
0,011020
5.130.039,03
1999 Zoando na tv
3,80
911.394
3.463.297,00
0,00
1.350
0,004841
3.463.297,00
4,93
2.330
11.497,00
237.855,00
1.480
0,000017
-226.358,00
2000
A terceira morte de
Joaquim Bolívar
2000 Amélia
5,74
24.431
140.283,00
3.453.081,00
1.480
0,000180
-3.312.798,00
2000 Através da janela
5,25
10.271
53.960,00
1.325.931,00
1.480
0,000076
-1.271.971,00
2000 Bossa nova
6,08
520.614
3.165.333,00
4.264.067,37
1.480
0,003831
-1.098.734,37
Cronicamente
2000
inviável
5,45
69.443
378.287,00
1.206.678,07
1.480
0,000511
-828.391,07
4,30
3.608
15.510,00
0,00
1.480
0,000027
15.510,00
5,75
11.532
66.325,00
3.731.762,07
1.480
0,000085
-3.665.437,07
2000 Eu tu eles
5,91
695.682
4.111.481,00
4.293.300,68
1.480
0,005119
-181.819,68
2000 Gêmeas
5,82
40.368
234.781,00
265.001,00
1.480
0,000297
-30.220,00
2000 Hans Staden
5,11
46.646
238.389,00
1.269.219,35
1.480
0,000343
-1.030.830,35
2000 Iremos a Beirute
5,34
1.639
8.751,00
535.793,00
1.480
0,000012
-527.042,00
2000
Cruz e Sousa: o
poeta do desterro
2000 Estorvo
2000
Minha vida em
suas mãos
4,47
10.222
45.733,00
1.495.839,00
1.480
0,000075
-1.450.106,00
2000
O auto da
compadecida
5,33
2.157.166
11.496.994,00
0,00
1.480
0,015872
11.496.994,00
2000 O dia da caça
5,51
43.531
239.708,00
3.805.465,10
1.480
0,000320
-3.565.757,10
O rap do pequeno
2000 príncipe contra as
almas sebosas
3,26
22.577
73.489,00
488.001,00
1.480
0,000166
-414.512,00
2000 Oriundi
5,77
38.755
223.608,00
3.316.158,00
1.480
0,000285
-3.092.550,00
(Continua)
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
61
(Continuação)
Ano
Título do filme
PMI
(R$)
Público
Valor captado
total (R$)
Renda
(R$)
Salas de
cinema
Share
Lucro
(R$)
5,01
6.760
33.899,00
379.081,00
1.480
0,000050
-345.182,00
0,00
3.400
ND
0,00
1.480
0,000025
0
2000 Quase nada
5,98
10.691
63.937,00
584.228,00
1.480
0,000079
-520.291,00
2000 Tolerância
5,88
84.620
497.953,00
1.493.166,48
1.480
0,000623
-995.213,48
Um certo Dorival
2000
Caymmi
5,06
2.076
10.509,00
452.290,00
1.480
0,000015
-441.781,00
6,07
143.981
874.453,00
3.931.439,98
1.480
0,001059
-3.056.986,98
4,02
2.394.326
9.625.191,00
1.902.356,00
1.480
0,017617
7.722.835,00
2000 Os três zuretas
2000
2000
Pierre Verger:
Mensageiro...
Villa Lobos uma
vida de paixão
2000 Xuxa pop star
2001 2000 nordestes
4,82
4.297
20.707,00
0,00
1.620
0,000057
20.707,00
2001 A hora marcada
5,61
16.441
92.213,00
1.865.996,21
1.620
0,000219
-1.773.783,21
2001 A partilha
6,07
1.449.411
8.797.925,00
1.789.367,71
1.620
0,019325
7.008.557,29
2001 Abril despedaçado
5,84
353.713
2.063.956,00
5.741.299,82
1.620
0,004716
-3.677.343,82
2001 Amores possíveis
6,71
396.224
2.658.663,00
1.982.699,82
1.620
0,005283
675.963,18
4,30
1.498
6.436,00
346.924,00
1.620
0,000020
-340.488,00
4,09
3.645
14.922,00
300.000,00
1.620
0,000049
-285.078,00
2001 Babilônia 2000
5,65
15.301
86.496,00
0,00
1.620
0,000204
86.496,00
2001 Barra 68
4,50
6.989
31.427,00
0,00
1.620
0,000093
31.427,00
2001
Anésia: um vôo no
tempo
2001 As feras
2001
Bicho de sete
cabeças
5,44
401.565
2.184.514,00
940.631,00
1.620
0,005354
1.243.883,00
2001
Brava gente
brasileira
4,42
23.170
102.507,00
1.191.758,00
1.620
0,000309
-1.089.251,00
2001 Bufo & Spallanzani
5,36
47.017
251.836,00
2.708.934,50
1.620
0,000627
-2.457.098,50
2001 Caramuru
6,10
246.023
1.500.740,00
0,00
1.620
0,003280
1.500.740,00
5,06
15.262
77.169,00
1.929.508,33
1.620
0,000203
-1.852.339,33
6,08
234.014
1.422.805,00
2.243.144,93
1.620
0,003120
-820.339,93
2001
Condenado à
liberdade
2001 Copacabana
2001 Domésticas
4,62
91.488
422.675,00
950.105,00
1.620
0,001220
-527.430,00
2001 Grilo feliz
4,72
216.611
1.022.404,00
2.869.181,00
1.620
0,002888
-1.846.777,00
2001 Lavoura arcaica
6,08
143.860
874.018,00
2.722.001,00
1.620
0,001918
-1.847.983,00
2001 Memórias póstumas
4,59
186.380
855.484,00
4.074.882,90
1.620
0,002485
-3.219.398,90
2001 Nelson Gonçalves
4,77
4.381
20.881,00
457.564,49
1.620
0,000058
-436.683,49
2001
Netto perde
sua alma
4,53
41.479
187.837,00
2.781.518,00
1.620
0,000553
-2.593.681,00
2001
O casamento de
Louise
5,61
8.761
49.126,00
230.518,00
1.620
0,000117
-181.392,00
2001
O chamado de
Deus
5,58
4.535
25.316,00
0,00
1.620
0,000060
25.316,00
3,81
12.232
46.561,00
350.000,00
1.620
0,000163
-303.439,00
2001 O sonho de rose
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
62
(Continuação)
Público
6,21
366.353
2.275.052,00
9.387.584,99
2001 Senta a pua
5,97
13.181
78.756,00
Tainá: uma aventu2001
ra na Amazônia
3,58
853.210
Título do filme
2001
O xangô de baker
street
Renda
(R$)
Valor captado
total (R$)
PMI
(R$)
Ano
Salas de
cinema
Share
Lucro
(R$)
1.620
0,004885
-7.112.532,99
287.500,00
1.620
0,000176
-208.744,00
3.054.492,00
6.153.111,18
1.620
0,011376
-3.098.619,18
2001 Tônica dominante
5,76
8.020
46.159,00
432.280,00
1.620
0,000107
-386.121,00
2001 Um anjo trapalhão
4,08
125.913
513.632,00
0,00
1.620
0,001679
513.632,00
2001 Xuxa e os duendes
4,40
2.657.091
11.691.200,00
3.700.001,98
1.620
0,035428
7.991.198,02
2002 Ônibus 174
5,78
35.290
203.962,00
200.000,00
1.635
0,000388
3.962,00
A paixão de
2002
jacobina
4,67
146.062
682.110,00
5.892.278,57
1.635
0,001607
-5.210.168,57
2002 As três marias
5,91
13.003
76.819,00
2.011.489,62
1.635
0,000143
-1.934.670,62
2002 Avassaladoras
5,55
310.260
1.722.883,00
270.000,00
1.635
0,003414
1.452.883,00
2002 Bellini e a esfinge
4,99
60.073
300.000,00
1.939.533,59
1.635
0,000661
-1.639.533,59
2002 Cidade de Deus
5,66
3.370.871
19.066.087,00
7.584.938,26
1.635
0,037097
11.481.148,74
2002
Dias de Nietzsche
em Turim
5,73
15.017
85.993,00
0,00
1.635
0,000165
85.993,00
2002
Duas vezes com
Helena
6,28
6.374
40.056,00
763.476,00
1.635
0,000070
-723.420,00
2002 Edifício master
7,00
86.483
605.243,00
0,00
1.635
0,000952
605.243,00
Eu não conhecia
2002
tururu
6,83
823
5.621,00
870.001,00
1.635
0,000009
-864.380,00
2002
Gregório de
Mattos
6,21
3.812
23.660,00
275.001,00
1.635
0,000042
-251.341,00
2002
Houve uma vez
dois verões
5,61
68.487
384.212,00
173.001,00
1.635
0,000754
211.211,00
2002 Invasor
6,45
103.810
669.762,00
430.002,00
1.635
0,001142
239.760,00
2002 Janela da alma
5,63
141.360
795.856,00
820.730,17
1.635
0,001556
-24.874,17
2002 Lara
5,87
2.639
15.504,00
3.969.634,79
1.635
0,000029
-3.954.130,79
2002 Latitude zero
5,70
7.867
44.829,00
767.240,00
1.635
0,000087
-722.411,00
2002 Madame satã
7,08
163.161
1.155.180,00
3.336.217,40
1.635
0,001796
-2.181.037,40
Nem gravata nem
2002
honra
4,88
3.237
15.789,00
0,00
1.635
0,000036
15.789,00
2002 O príncipe
6,15
15.295
94.037,00
1.594.001,00
1.635
0,000168
-1.499.964,00
2002 Onde a terra acaba
5,43
3.786
20.543,00
465.121,00
1.635
0,000042
-444.578,00
2002 Poeta de sete faces
4,67
4.495
20.972,00
600.001,00
1.635
0,000049
-579.029,00
2002 Rocha que voa
5,06
5.929
30.000,00
183.791,94
1.635
0,000065
-153.791,94
2002 Sonhos tropicais
4,67
36.304
169.438,00
1.646.972,27
1.635
0,000400
-1.477.534,27
2002 Surf adventures
6,45
200.853
1.295.502,00
944.132,21
1.635
0,002210
351.369,79
2002 Timor lorosae
3,75
7.683
28.797,00
697.240,80
1.635
0,000085
-668.443,80
2002 Uma onda no ar
4,41
34.837
153.644,00
1.430.846,17
1.635
0,000383
-1.277.202,17
(Continua)
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
63
(Continuação)
Ano
Título do filme
PMI
(R$)
Público
Renda
(R$)
Valor captado
total (R$)
Salas de
cinema
Share
Lucro
(R$)
Uma vida em
segredo
6,03
14.279
86.160,00
1.586.359,00
1.635
0,000157
-1.500.199,00
2002 Viva São João
6,20
7.092
43.963,00
780.000,00
1.635
0,000078
-736.037,00
Xuxa e os duen2002
des 2
4,99
2.301.152
11.485.979,00
5.524.252,00
1.635
0,025325
5.961.727,00
2003 Dom
3,60
108.499
390.784,00
2.930.525,00
1.817
0,000575
-2.539.741,00
A taça do mundo
2003 é nossa: casseta e
planeta, o filme
6,29
690.709
4.346.394,00
4.512.002,00
1.817
0,003660
-165.608,00
2002
2003 Acquaria
5,33
837.695
4.466.393,00
5.177.057,67
1.817
0,004439
-710.664,67
2003 Amarelo manga
5,97
129.021
769.750,00
400.770,00
1.817
0,000684
368.980,00
Apolônio Brasil:
2003 campeão da
alegria
6,52
12.176
79.348,00
2.268.667,00
1.817
0,000065
-2.189.319,00
2003
As alegres
comadres
7,22
2.977
21.486,00
2.704.336,79
1.817
0,000016
-2.682.850,79
2003
Banda de Ipanema:
folia de Albino
4,92
2.004
9.854,00
221.000,00
1.817
0,000011
-211146,00
6,31
4.693.853
29.623.481,00
6.445.173,00
1.817
0,024871
23.178.308,00
2003 Carandiru
2003 Cristina quer casar
6,75
113.208
764.230,00
2.463.226,78
1.817
0,000600
-1.698.996,78
2003 Desmundo
7,03
98.514
692.921,00
4.276.405,62
1.817
0,000522
-3.583.484,62
2003 Deus é brasileiro
6,52
1.635.212
10.655.438,00
5.499.001,66
1.817
0,008664
5.156.436,34
Dois perdidos
2003
numa noite suja
4,03
43.780
176.541,00
276.310,00
1.817
0,000232
-99.769,00
2003 Durval discos
6,95
58.543
406.930,00
1.380.995,00
1.817
0,000310
-974.065,00
História do jorna2003 lismo brasileiro:
Nelson Freire
7,10
64.264
456.022,00
982.598,40
1.817
0,000341
-526.576,40
História do jorna2003 lismo brasileiro:
Paulinho da Viola
6,64
54.025
358.726,00
982.598,40
1.817
0,000286
-623.872,40
2003 Histórias do olhar
6,97
1.511
10.524,58
672.302,00
1.817
0,000008
-661.777,42
2003 Ilha rá-tim-bum
5,29
187.297
991.184,00
500.001,00
1.817
0,000992
491.183,00
Lisbela e o
2003
prisioneiro
6,27
3.174.643
19.915.933,00
4.148.073,93
1.817
0,016821
15.767.859,07
2003
Maria, mãe do
filho de Deus
5,50
2.332.873
1.2842.085,00
3.824.949,00
1.817
0,012361
9.017.136,00
2003
O caminho das
nuvens
7,94
214.830
1.705.750,00
5.630.002,00
1.817
0,001138
-3.924.252,00
2003 O cupido trapalhão
5,11
1.758.579
8.984.535,00
3.275.537,00
1.817
0,009318
5.708.998,00
2003 O homem do ano
6,94
104.659
726.383,00
3.540.322,00
1.817
0,000555
-2.813.939,00
7,06
664.651
4.692.436,00
1.937.425,91
1.817
0,003522
2.755.010,09
6,63
2.996.467
19.874.866,00
1.500.001,00
1.817
0,015877
18.374.865,00
2003
O homem que
copiava
2003 Os normais
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
64
(Continuação)
Ano
Título do filme
PMI
(R$)
Público
Renda
(R$)
Valor captado
total (R$)
Salas de
cinema
Share
Lucro
(R$)
2003
Rua seis sem
número
4,50
1.315
5.918,00
250.001,00
1.817
0,000007
-244.083,00
2003
Seja o que Deus
quiser
6,28
16.254
102.038,00
572.634,97
1.817
0,000086
-470.596,97
7,45
69.697
519.101,00
965.061,00
1.817
0,000369
-445.960,00
6,40
9.069
58.000,00
0,00
1.817
0,000048
58.000,00
5,27
2.214.481
1.1677.129,00
3.619.952,00
1.817
0,011734
8.057.177,00
2003 Separações
2003
Um passaporte
húngaro
2003 Xuxa abracadabra
2003 Zico, o filme
5,00
1.000
5.000,00
1.296.501,00
1.817
0,000005
-1.291.501,00
2004 33
5,00
11.500
57.500,00
0,00
1.997
0,000098
57.500,00
1,99: um
2004 supermercado que
vende palavras
7,01
11.572
81.156,00
898.313,00
1.997
0,000099
-817.157,00
2004 A cartomante
6,61
36.094
238.667,00
719.271,21
1.997
0,000307
-480.604,21
2004 A dona da história
7,10
1.271.415
9.025.423,00
4.896.362,00
1.997
0,010825
4.129.061,00
À margem da
2004
imagem
7,15
1.728
12.354,00
300.001,00
1.997
0,000015
-287.647,00
2004 Batalha: entreatos
8,16
38.341
313.023,00
1.040.001,00
1.997
0,000326
-726.978,00
2004 Batalha: peões
7,92
17.960
142.211,00
1.040.001,00
1.997
0,000153
-897.790,00
2004 Benjamim
7,73
98.301
759.726,00
1.750.002,00
1.997
0,000837
-990.276,00
2004 Cama de gato
7,38
25.315
186.823,00
0,00
1.997
0,000216
186.823,00
2004 Cazuza
6,89
3.082.522
21.230.606,00
4.174.502,00
1.997
0,026245
17.056.104,00
2004
Cine gibi da turma
da Mônica
5,97
305.752
1.823.899,00
847.533,80
1.997
0,002603
976.365,20
2004
Como fazer um
filme de amor
7,25
53.545
388.309,00
417.240,00
1.997
0,000456
-28.931,00
2004 Concerto campestre
5,17
13.010
67.205,00
2.764.002,00
1.997
0,000111
-2.696.797,00
2004 Contra todos
7,40
25.358
187.641,00
1.529.760,00
1.997
0,000216
-1.342.119,00
2004 De passagem
6,62
11.419
75.632,00
750.701,00
1.997
0,000097
-675.069,00
2004 Didi quer ser criança
5,68
982.175
5.583.242,00
3.503.753,00
1.997
0,008362
2.079.489,00
Espelho d’água:
2004 uma viagem no rio
são francisco
6,71
18.096
121.469,00
1.920.001,00
1.997
0,000154
-1.798.532,00
Evandro Teixeira:
2004 instantâneos da
realidade
6,71
875
5.874,00
0,00
1.997
0,000007
5.874,00
2004 Fábio fabuloso
7,62
12.458
94.961,00
0,00
1.997
0,000106
94.961,00
2004 Fala tu
6,83
10.526
71.929,00
220.001,00
1.997
0,000090
-148.072,00
2004 Filme de amor
6,59
10.742
70.761,00
150.000,00
1.997
0,000091
-79.239,00
2004 Garotas do ABC
6,70
10.746
71.962,00
2.265.354,71
1.997
0,000091
-2.193.392,71
6,33
13.456
85.179,00
150.000,00
1.997
0,000115
-64.821,00
2004
Glauber o filme,
labirinto do Brasil
(Continua)
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
65
(Continuação)
Valor captado
total (R$)
PMI
(R$)
Público
Share
Lucro
(R$)
2004 Irmãos de fé
5,85
966.021
5.652.025,00
4.358.965,00
1.997
0,008225
1.293.060,00
2004 Justiça
4,85
28.635
138.770,00
Língua: vidas em
2004
português
135.000,00
1.997
0,000244
3.770,00
8,25
11.943
98.562,00
509.960,00
1.997
0,000102
-411.398,00
2004 Lost zweig
8,43
Meu tio matou
2004
um cara
2.398
20.214,00
2.292.242,00
1.997
0,000020
-2.272.028,00
6,93
591.120
4.095.008,00
3.950.001,00
1.997
0,005033
145.007,00
Motoboys: vida
loca
0,00
ND
ND
0,00
1.997
0
0
2004 Nina
7,08
25.268
178.834,00
2.039.615,00
1.997
0,000215
-1.860.781,00
2004 Noite de São João
4,80
5.355
25.704,00
415.301,00
1.997
0,000046
-389.597,00
O outro lado
2004
da rua
7,18
92.165
661.465,00
3.000.001,00
1.997
0,000785
-2.338.536,00
5,64
27.848
156.931,00
654.151,49
1.997
0,000237
-497.220,49
7,18
30.683
220.274,00
4.880.001,00
1.997
0,000261
-4.659.727,00
Ano
2004
2004
Título do filme
O prisioneiro da
grade de ferro
2004 O vestido
Renda
(R$)
Salas de
cinema
2004 Olga
6,62
3.078.030
20.375.397,00
6.649.218,81
1.997
0,026207
13.726.178,19
2004 Onde anda você
8,08
50.958
411.530,00
3.009.131,55
1.997
0,000434
-2.597.601,55
Os narradores do
2004
vale de Javé
6,81
67.004
456.307,00
2.934.338,00
1.997
0,000570
-2.478.031,00
2004 Pelé eterno
7,18
257.932
1.851.866,00
4.549.530,61
1.997
0,002196
-2.697.664,61
2004 Procuradas
6,75
2.920
19.720,00
374.001,00
1.997
0,000025
-354.281,00
2004 Querido estranho
6,77
18.103
122.520,00
1.544.643,85
1.997
0,000154
-1.422.123,85
2004 Raízes do Brasil
6,20
19.420
120.366,00
930.885,40
1.997
0,000165
-810.519,40
2004 Redentor
7,59
247.893
1.880.401,00
4.767.117,00
1.997
0,002111
-2.886.716,00
2004 Rio de Jano
6,75
8.284
55.948,00
0,00
1.997
0,000071
55.948,00
2004 Samba Riachão
5,58
1.330
7.418,00
150.000,00
1.997
0,000011
-142.582,00
Sexo, amor e
2004
traição
7,11
2.219.423
15.775.132,00
3.619.763,04
1.997
0,018896
12.155.368,96
2004 Um show de verão
5,39
137.507
741.047,00
3.049.733,00
1.997
0,001171
-2.308.686,00
2004 Viva sapato
6,90
3.507
24.187,00
2.014.752,00
1.997
0,000030
-1.990.565,00
2004 Viva voz
7,37
206.568
1.522.763,00
2.102.444,00
1.997
0,001759
-579.681,00
5,34
1.331.652
7.108.730,00
3.357.097,80
1.997
0,011338
3.751.632,20
8,32
187.296
1.557.698,00
6.952.602,00
2.045
0,002001
-5.394.904,00
A pessoa é para o
que nasce
6,22
24.475
152.261,00
579.215,00
2.045
0,000261
-426.954,00
2005 As vidas de Maria
6,38
2.746
17.530,00
430.000,00
2.045
0,000029
-412.470,00
2004
Xuxa e o tesouro
da cidade perdida
2005 A casa de areia
2005
2005 Bendito fruto
8,72
52.022
453.503,00
429.610,00
2.045
0,000556
23.893,00
2005 Bens confiscados
5,73
4.669
26.754,00
835.477,00
2.045
0,000050
-808.723,00
2005 Cabra cega
7,70
28.620
220.339,00
882.002,00
2.045
0,000306
-661.663,00
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
66
(Continuação)
Ano
Título do filme
PMI
(R$)
Público
Valor captado
total (R$)
Renda
(R$)
Salas de
cinema
Share
Lucro
(R$)
2005 Celeste & estrela
4,87
4.965
24.175,00
215.001,00
2.045
0,000053
-190.826,00
2005 Cidade baixa
7,97
128.134
1.021.626,00
3.038.584,73
2.045
0,001369
-2.016.958,73
Cinema, aspirina e
2005
urubus
8,36
105.526
882.373,00
1.426.570,00
2.045
0,001127
-544.197,00
2005 Coisa de mulher
7,22
98.963
714.666,00
2.831.002,00
2.045
0,001057
-2.116.336,00
2005 Coisa mais linda
8,90
35.861
319.251,00
2.044.321,00
2.045
0,000383
-1.725.070,00
2005 Confronto final
5,90
2.081
12.278,00
332.401,00
2.045
0,000022
-320.123,00
6,57
12.685
83.387,00
787.301,00
2.045
0,000136
-703.914,00
Dois filhos de Francisco: a história de
2005
Zezé Di Camargo &
Luciano
6,90
5.319.677
36.728.278,00
5.746.002,00
2.045
0,056832
30.982.276,00
2005
Doutores da
alegria
8,07
26.294
212.313,00
1.613.245,15
2.045
0,000281
-1.400.932,15
2005
Eliana e o segredo
dos golfinhos
6,12
330.742
2.022.729,00
2.891.202,00
2.045
0,003533
-868.473,00
6,98
7.877
54.977,00
1.730.001,00
2.045
0,000084
-1.675.024,00
2005 Extremo sul
6,79
13.571
92.149,00
1.420.225,66
2.045
0,000145
-1.328.076,66
2005 Feminices
8,96
7.091
63.556,00
0,00
2.045
0,000076
63.556,00
2005
Diário de um novo
mundo
2005 Estrela solitária
2005 Filhas do vento
7,08
16.578
117.448,00
660.500,00
2.045
0,000177
-543.052,00
2005 Gaijin II
7,35
52.898
388.800,00
7.682.586,48
2.045
0,000565
-7.293.786,48
2005 Harmada
6,74
1.261
8.499,00
235.001,00
2.045
0,000013
-226.502,00
2005
Jogo subterrâneo:
underground games
7,83
20.928
163.781,00
4.870.002,00
2.045
0,000224
-4.706.221,00
2005
Mais uma vez
amor
7,27
228.567
1.662.516,00
3.262.057,00
2.045
0,002442
-1.599.541,00
2005 Moro no Brasil
4,44
2.680
11.911,00
707.536,00
2.045
0,000029
-695.625,00
2005 Morro da Conceição
8,12
4.943
40.124,00
457.001,00
2.045
0,000053
-416.877,00
2005 O cárcere e a rua
4,80
7.792
37.424,00
310.451,00
2.045
0,000083
-273.027,00
O casamento de
2005
Romeu e Julieta
7,54
969.278
7.303.657,00
6.750.002,00
2.045
0,010355
553.655,00
7,14
654.983
4.678.543,00
7.594.121,28
2.045
0,006997
-2.915.578,28
7,25
7.247
52.512,00
1.808.589,74
2.045
0,000077
-1.756.077,74
2005
O coronel e o
lobisomem
2005 O diabo a quatro
2005 O fim e o princípio
8,39
9.674
81.146,00
892.650,00
2.045
0,000103
-811.504,00
2005 O signo do caos
7,27
1.255
9.130,00
80.000,00
2.045
0,000013
-70.870,00
2005 Preto e branco
8,08
177
1.430,50
0,00
2.045
0,000002
1.430,50
2005 Preto no branco
0,00
65
ND
0,00
2.045
0,000001
0
5,95
32.863
195.672,00
2.527.001,00
2.045
0,000351
-2.331.329,00
7,81
58.928
460.087,00
1.420.001,00
2.045
0,000630
-959.914,00
2005
Quanto vale ou é
por quilo?
2005 Quase dois irmãos
(Continua)
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
67
(Continuação)
Ano
Título do filme
PMI
(R$)
Público
Renda
(R$)
Valor captado
total (R$)
Salas de
cinema
Share
Lucro
(R$)
2005 Sal de prata
7,22
17.289
124.880,00
2.023.005,80
2.045
0,000185
-1.898.125,80
2005 Soldado de Deus
7,48
2.528
18.919,00
0,00
2.045
0,000027
18.919,00
Sou feia mas tô na
2005
moda
7,97
5.575
44.447,00
0,00
2.045
0,000060
44.447,00
Tainá 2: a aventura
continua
5,85
788.442
4.612.264,00
6.537.502,00
2.045
0,008423
-1.925.238,00
2005 Vida de menina
7,60
27.648
210.049,00
2.473.044,00
2.045
0,000295
-2.262.995,00
2005 Vinícius de Moraes
8,75
271.979
2.378.985,00
2.100.002,00
2.045
0,002906
278.983,00
Vlado: 30 anos
2005
depois
7,59
3.283
24.902,00
0,00
2.045
0,000035
24.902,00
2005 Vocação do poder
7,48
1.995
14.914,00
772.406,78
2.045
0,000021
-757.492,78
Xuxinha e Guto
2005 contra os monstros
do espaço
7,14
596.218
4.259.097,00
5.531.016,50
2.045
0,006370
-1.271.919,50
2005
2006 1972
8,58
6.756
57.994,00
3.320.002,00
2.045
0,000039
-3.262.008,00
2006 A concepção
7,00
20.827
145.883,00
200.000,00
2.045
0,000120
-54.117,00
2006
A conspiração do
silêncio
6,83
5.676
38.784,00
1.182.534,43
2.045
0,000033
-1.143.750,43
2006
A festa de Margarette
0,00
9.486
ND
0,00
2.045
0,000055
0
2006
A ilha do terrível
rapaterra
7,20
5.240
37.729,00
1.925.816,94
2.045
0,000030
-1.888.087,94
7,86
56.088
440.711,00
4.994.451,00
2.045
0,000323
-4.553.740,00
3,15
2.191
6.892,00
799.828,87
2.045
0,000013
-792.936,87
0,00
ND
ND
0,00
2.045
0
0
2006 A máquina
2006
A mochila do
mascate
A odisséia
2006 musical de Gilberto
Mendes
2006
A oitava cor do
arco-íris
8,36
274
2.292,00
0,00
2.045
0,000002
2.292,00
2006
Achados e
perdidos
7,61
14.328
109.076,00
1.608.248,30
2.045
0,000082
-1.499.172,30
Acredite! um
2006 espírito baixou
em mim
6,93
30.458
211.042,00
0,00
2.045
0,000175
211.042,00
2006 Anjos do sol
7,81
79.800
623.063,00
150.000,00
2.045
0,000459
473.063,00
2006 Árido movie
13,13
21.729
285.246,00
740.002,00
2.045
0,000125
-454.756,00
9,09
10.316
93.786,00
2.729.001,00
2.045
0,000059
-2.635.215,00
8,79
15.587
136.947,00
4.401.055,02
2.045
0,000090
-4.264.108,02
6,15
1.581
9.720,00
0,00
2.045
0,000009
9.720,00
2006 Cafundó
5,54
33.534
185.707,00
3.920.569,00
2.045
0,000193
-3.734.862,00
2006 Cafuné
7,96
4.236
33.727,00
150.000,00
2.045
0,000024
-116.273,00
2006 Boleiros 2
2006
Brasília 18 por
cento
2006 Brilhante
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
68
(Continuação)
Ano
Título do filme
PMI
(R$)
Público
Renda
(R$)
Valor captado
total (R$)
Salas de
cinema
Share
Lucro
(R$)
7,22
7.949
57.359,00
4.204.441,95
2.045
0,000046
-4.147.082,95
8,49
6.955
59.041,00
0,00
2.045
0,000040
59.041,00
Casseta e planeta:
2006 seus problemas
acabaram
7,14
596.624
4.262.366,00
0,00
2.045
0,003435
4.262.366,00
2006 Crime delicado
8,29
21.891
181.460,00
2.041.102,00
2.045
0,000126
-1.859.642,00
Depois daquele
2006
baile
8,58
28.869
247.791,00
1.296.914,09
2.045
0,000166
-1.049.123,09
2006 Dia de festa
6,16
1.620
9.975,00
100.000,00
2.045
0,000009
-90.025,00
Didi, o caçador de
2006
tesouros
6,07
1.024.732
6.220.016,00
3.101.108,90
2.045
0,005899
3.118.907,10
2006 Do luto à luta
8,69
3.107
26.991,00
100.000,00
2.045
0,000018
-73.009,00
Do outro lado
2006
do rio
0,00
ND
ND
0,00
2.045
0
0
Dom Hélder
2006 Câmara: o santo
rebelde
6,52
3.592
23.410,00
505.308,00
2.045
0,000021
-481.898,00
2006 Estamira
7,74
40.992
317.423,00
580.001,00
2.045
0,000236
-262.578,00
2006 Canta maria
2006
Carnaval, bexiga,
funk e sombrinha
2006 Eu me lembro
8,24
15.094
124.394,00
400.001,00
2.045
0,000087
-275.607,00
2006 Família Alcântara
7,64
307
2.345,00
428.629,00
2.045
0,000002
-426.284,00
2006
Fica comigo esta
noite
7,72
249.248
1.925.083,00
4.009.052,00
2.045
0,001435
-2.083.969,00
2006
Gatão de meia
idade
9,17
81.947
751.249,00
3.636.290,83
2.045
0,000472
-2.885.041,83
2006
Ginga: a alma do
futebol brasileiro
3,10
1.266
3.925,00
0,00
2.045
0,000007
3.925,00
2006
Helena Meireles: a
dona da viola
3,77
2.495
9.394,00
0,00
2.045
0,000014
9.394,00
2006 Incuráveis
7,69
1.871
14.382,00
100.000,00
2.045
0,000011
-85.618,00
Intervalo clan2006
destino
0,00
ND
419,00
720.102,61
2.045
0
-719.683,61
2006 Irma vap: o retorno
9,05
247.325
2.239.090,00
6.080.412,38
2.045
0,001424
-3.841.322,38
2006 Meninas
6,28
4.208
26.415,00
978.382,50
2.045
0,000024
-951.967,50
2006 Moacir arte bruta
7,47
2.271
16.966,00
0,00
2.045
0,000013
16.966,00
Muito gelo e dois
2006
dedos d’água
7,78
509.098
3.960.788,00
5.700.942,00
2.045
0,002931
-1.740.154,00
2006 Mulheres do Brasil
7,65
48.293
369.464,00
1.712.306,00
2.045
0,000278
-1.342.842,00
2006 No meio da rua
5,77
2.133
12.317,00
1.190.089,00
2.045
0,000012
-1.177.772,00
2006 Nzinga
2006 O amigo invisível
10,10
21
212,00
419.193,00
2.045
0,000000
-418.981,00
5,36
1.030
5.517,00
16.452,00
2.045
0,000006
-10.935,00
(Continua)
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
69
(Continuação)
Público
Share
Lucro
(R$)
O ano em que
2006 meus pais saíram
de férias
8,59
368.986
3.169.763,00
5.309.002,00
2.045
0,002124
-2.139.239,00
O cavaleiro Didi e
a princesa Lili
6,29
742.340
4.672.418,00
3.839.503,00
2.045
0,004273
832.915,00
2006 Cerro do Jarau
3,07
6.252
19.195,00
1.540.331,00
2.045
0,000036
-1.521.136,00
2006 O céu de Suely
8,18
O dia em que o
2006
Brasil esteve aqui
73.892
604.614,00
1.745.176,67
2.045
0,000425
-1.140.562,67
6,81
778
5.300,00
630.001,00
2.045
0,000004
-624.701,00
O homem pode
2006 voar: a saga de
Santos Dumont
8,54
1.912
16.332,00
969.001,00
2.045
0,000011
-952.669,00
8,22
209.741
1.723.672,00
6.150.207,00
2.045
0,001207
-4.426.535,00
2006 O olhar estrangeiro
7,14
4.750
33.928,00
200.001,00
2.045
0,000027
-166.073,00
O sol: caminhando
2006
contra o vento
5,21
9.401
49.026,00
580.001,00
2.045
0,000054
-530.975,00
7,67
3.639
27.907,00
5.602.903,82
2.045
0,000021
-5.574.996,82
4,47
976
4.363,00
0,00
2.045
0,000006
4.363,00
9,53
135
1.287,00
200.001,00
2.045
0,000001
-198.714,00
7,93
3.644.956
28.916.137,00
4.298.173,32
2.045
0,020983
24.617.963,68
2006
2006
2006
Título do filme
O maior amor do
mundo
O veneno da
madrugada
2006 Outra memória
2006
Parteiras da
Amazônia
2006 Se eu fosse você
Renda
(R$)
Valor captado
total (R$)
PMI
(R$)
Ano
Salas de
cinema
2006 Solo Dios sabe
6,92
4.301
29.765,00
3.700.001,00
2.045
0,000025
-3.670.236,00
2006 Sonhos e desejos
7,94
13.613
10.8151,00
2.993.726,51
2.045
0,000078
-2.885.575,51
Soy Cuba, o mamute siberiano
7,72
16.556
127.740,00
150.000,00
2.045
0,000095
-22.260,00
2006 Tapete vermelho
5,41
50.955
275.515,00
1.364.381,00
2.045
0,000293
-1.088.866,00
2006 Tow in surfing
8,31
2.398
19.935,00
0,00
2.045
0,000014
19.935,00
Trair e coçar é só
2006
começar
7,25
481.006
3.486.329,00
3.280.002,00
2.045
0,002769
206.327,00
7,82
1.148
8.978,00
760.000,00
2.045
0,000007
-751.022,00
7,03
1.649
11.591,00
1.209.889,00
2.045
0,000009
-1.198.298,00
2006
2006
Um craque chamado divino
Veias e vinhos,
2006 uma história
brasileira
2006 Vestido de noiva
7,73
5.871
45.380,00
1.392.001,00
2.045
0,000034
-1.346.621,00
2006 Vinho de rosas
3,86
23.817
91.817,00
1427202,98
2.045
0,000137
-1.335.385,98
Wood & Stock:
2006 sexo, orégano e
rock´n roll
7,99
55.231
441.039,00
384.001,00
2.045
0,000318
57.038,00
2006 Xuxa gêmeas
5,76
1.007.490
5.801.734,00
4.803.503,00
2.045
0,005800
998.231,00
2006 Zé pureza
3,92
415
1.625,00
0,00
2.045
0,000002
1.625,00
2006 Zuzu Angel
7,48
774.318
5.789.238,00
6.036.002,00
2.045
0,004458
-246.764,00
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
70
(Continuação)
Ano
Título do filme
PMI
(R$)
Público
Valor captado
total (R$)
Renda
(R$)
Salas de
cinema
Lucro
(R$)
Share
5,66
1.358
7.690,00
0,00
2.120
0,000015
7.690,00
9,32
6.873
64.086,00
0,00
2.120
0,000076
64.086,00
2007 500 almas
6,91
3.833
26.489,00
1.163.501,00
2.120
0,000042
-1.137.012,00
2007 A casa de Alice
8,77
18.276
160.333,00
2.168.287,00
2.120
0,000202
-2.007.954,00
A grande família:
2007
o filme
7,61
2.035.576
15.482.240,00
0,00
2.120
0,022523
15.482.240,00
2007 3 efes
2007
3 irmãos de
sangue
2007
A história das três
marias
0,00
ND
ND
180.321,00
2.120
0
0
2007
À margem do
concreto
6,57
718
4.717,00
500.609,90
2.120
0,000008
-495.892,90
2007 A via láctea
8,59
9.610
82.550,00
754.204,55
2.120
0,000106
-671.654,55
2007 Aboio
6,85
857
5.870,00
60.000,00
2.120
0,000009
-54.130,00
2007 Antônia
7,56
79.428
600.698,00
2.764.091,40
2.120
0,000879
-2.163.393,40
As tentações do
2007
irmão Sebastião
5,65
546
3.086,00
1.151.600,00
2.120
0,000006
-1.148.514,00
2007 Baixio das bestas
7,41
48.844
361.846,00
80.000,00
2.120
0,000540
281.846,00
2007 Batismo de sangue
7,12
56.535
402.345,00
4.350.002,00
2.120
0,000626
-3.947.657,00
8,48
4.981
42.249,00
0,00
2.120
0,000055
42.249,00
2007 Brasileirinho
8,65
19.090
165.184,00
1.749.027,00
2.120
0,000211
-1.583.843,00
2007 Brichos
4,99
7.732
38.583,00
763.201,00
2.120
0,000086
-724.618,00
2007 Caixa 2
8,51
247.292
2.105.386,00
3.080.003,00
2.120
0,002736
-974.617,00
2007 Cão sem dono
7,74
31.231
241.780,00
2.500.003,00
2.120
0,000346
-2.258.223,00
2007
Bem-vindo a São
Paulo
2007 Caparaó
6,02
3.508
21.120,00
72.000,00
2.120
0,000039
-50.880,00
2007 Carreiras
7,34
5.778
42.388,00
173.694,06
2.120
0,000064
-131.306,06
2007
Cartola: música
para os olhos
8,14
63.924
520.400,00
1.339.385,00
2.120
0,000707
-818.985,00
2007
Cidade dos
homens: o filme
7,93
282.085
2.236.643,00
5.610.153,00
2.120
0,003121
-3.373.510,00
2007
Conceição: autor
bom é autor morto
4,90
2.248
11.013,00
0,00
2.120
0,000025
11.013,00
8,03
37.182
298.600,00
914.591,60
2120
0,000411
-615.991,60
2007 É proibido proibir
2007 Em trânsito
3,13
579
1.810,00
368.260,00
2.120
0,000006
-366.450,00
2007 Esses moços
6,18
2.693
16.646,00
292.251,00
2.120
0,000030
-275.605,00
2007 Fabricando Tom Zé
6,69
16.209
108.437,00
600.001,00
2.120
0,000179
-491.564,00
2007 Faixa de areia
5,57
241
1.343,00
240.001,00
2.120
0,000003
-238.658,00
Gigante: como o
2007 inter conquistou o
mundo
8,34
23.515
196.117,00
0,00
2.120
0,000260
196.117,00
(Continua)
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
71
(Continuação)
Ano
Título do filme
PMI
(R$)
Público
Valor captado
total (R$)
Renda
(R$)
Salas de
cinema
Lucro
(R$)
Share
Grupo corpo 30
2007 anos: uma família
brasileira
8,92
2.743
24.479,00
997.516,00
2.120
0,000030
-973.037,00
2007 Hércules 56
5,86
11.820
69.270,00
812.000,00
2.120
0,000131
-742.730,00
Histórias do rio
2007
negro
8,34
1.990
16.594,00
899.000,00
2.120
0,000022
-882.406,00
2007 I hate São Paulo
2,63
215
566,00
0,00
2.120
0,000002
566,00
Inacreditável: a
2007
batalha dos aflitos
0,00
ND
ND
0,00
2.120
0
0
2007 Inesquecível
8,10
59.397
481.334,00
3.650.004,00
2.120
0,000657
-3.168.670,00
2007 Jogo de cena
8,89
29.680
263.786,00
90.001,00
2.120
0,000328
173.785,00
6,42
3.336
21.433,00
621.261,00
2.120
0,000037
-599.828,00
2007 Meteoro
6,90
3.518
24.281,00
4.774.031,00
2.120
0,000039
-4.749.750,00
Milton Santos ou o
2007 mundo global visto
do lado de cá
7,37
16.118
118.826,00
449.293,00
2.120
0,000178
-330.467,00
2007 Mutum
9,04
19.682
177.993,00
3.388.322,00
2.120
0,000218
-3.210.329,00
2007 Não por acaso
8,17
119.973
980.022,00
4.756.152,00
2.120
0,001327
-3.776.130,00
2007 Noel, poeta da vila
8,98
37.652
338.058,00
2.510.001,00
2.120
0,000417
-2.171.943,00
6,13
2.185
13.398,00
1.687.334,00
2.120
0,000024
-1.673.936,00
2007 O cheiro do ralo
8,31
172.959
1.437.254,00
449.959,00
2.120
0,001914
987.295,00
2007 O dono do mar
5,44
4.062
22.101,00
5.945.702,00
2.120
0,000045
-5.923.601,00
O engenho de
2007
Zé Lins
9,27
3.827
35.490,00
40.001,00
2.120
0,000042
-4.511,00
2007 O fim do sem fim
8,26
1.190
9.827,00
125.000,00
2.120
0,000013
-115.173,00
O homem que
2007
desafiou o diabo
7,08
422.855
2.992.203,00
5.689.546,22
2.120
0,004679
-2.697.343,22
2007
2007
Mestre Bimba: a
capoeira iluminada
Nossa senhora de
Caravaggio
2007 O longo amanhecer
5,33
1.022
5.443,00
0,00
2.120
0,000011
5.443,00
2007 O magnata
7,66
147.592
1.130.988,00
4.251.778,00
2.120
0,001633
-3.120.790,00
9,28
54.683
507.392,00
2.318.158,25
2.120
0,000605
-1.810.766,25
2007
O mundo em duas
voltas
2007 Ó paí, ó
7,99
397.075
3.172.654,00
2.615.003,00
2.120
0,004393
557.651,00
2007 O passado
9,22
173.821
1.601.885,00
6.689.273,54
2.120
0,001923
-5.087.388,54
7,82
5.481
42.880,00
2.446.002,61
2.120
0,000061
-2.403.122,61
7,60
838.726
6.376.703,00
6.825.003,00
2.120
0,009280
-448.300,00
2007
O passageiro:
segredos de adulto
2007 O primo Basílio
2007 O quinze
3,00
110
330,00
1.709.001,00
2.120
0,000001
-1.708.671,00
2007 Ódiquê?
7,48
3.204
23.951,00
0,00
2.120
0,000035
23.951,00
2007 Os 12 trabalhos
5,65
21.173
119.716,00
1.614.715,61
2.120
0,000234
-1.494.999,61
2007 Os porralokinhas
6,67
61.212
408.229,00
2.900.002,00
2.120
0,000677
-2.491.773,00
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
72
(Continuação)
Ano
Título do filme
2007
Oscar Niemeyer: a
vida é um sopro
PMI
(R$)
Público
Valor captado
total (R$)
Renda
(R$)
Salas de
cinema
Lucro
(R$)
Share
5,82
10.281
59.884,00
456.300,00
2.120
0,000114
-396.416,00
Pampulha ou a
2007 invenção do mar
de Minas
0,00
ND
ND
150.001,00
2.120
0
0
Pedrinha de
2007 Aruanda: Maria
Bethânia
8,86
12.065
106.940,00
0,00
2.120
0,000133
106.940,00
2007 Person
6,48
1.518
9.834,00
132.187,00
2.120
0,000017
-122.353,00
2007 Podecrer!
8,25
43.833
361.507,00
2.580.001,00
2.120
0,000485
-2.218.494,00
5,76
1.356
7.812,00
314.000,00
2.120
0,000015
-306.188,00
4,34
2.881
12.495,00
31.001,00
2.120
0,000032
-18.506,00
2007
Porto Alegre: meu
canto no mundo
2007 PQD
2007 Pro dia nascer feliz
6,36
51.140
325.211,00
955.001,00
2.120
0,000566
-629.790,00
2007 Querô
7,18
20.178
144.823,00
3.292.009,00
2.120
0,000223
-3.147.186,00
2007 Remissão
7,20
298
2.147,00
400.001,00
2.120
0,000003
-397.854,00
Sambando nas
2007
brasas, morô?
7,44
1.072
7.979,00
0,00
2.120
0,000012
7.979,00
Saneamento
básico, o filme
7,72
190.656
1.472.475,00
2.602.003,00
2.120
0,002110
-1.129.528,00
8,90
48.339
430.422,00
0,00
2.120
0,000535
430.422,00
2007
2007 Santiago
2007 Sem controle
7,85
23.598
185.307,00
1.872.902,00
2.120
0,000261
-1.687.595,00
2007 Serras da desordem
8,58
273
2.341,00
386.001,00
2.120
0,000003
-383.660,00
2007 Tropa de elite
8,44
2.417.754
20.395.447,00
6.214.003,00
2.120
0,026751
14.181.444,00
Turma da Mônica
2007 em uma aventura
no tempo
7,45
531.656
3.961.558,00
5.435.154,00
2.120
0,005883
-1.473.596,00
2007
Viúva rica solteira
não fica
8,73
1.494
13.039,00
0,00
2.120
0,000017
13.039,00
2007
Xuxa em um sonho
de menina
6,23
126.499
788.700,00
3.412.162,00
2.120
0,001400
-2.623.462,00
2008
Meu nome não é
Johnny
8,68
2.075.431
18.019.978,00
5.804.842,30
2.120
0,257713
12.215.135,70
2008
Ensaio sobre a
cegueira
8,63
892.272
7.703.078,00
6.900.000,00
2.120
0,110796
803.078,00
2008 Era uma vez...
8,04
565.258
4.542.398,00
5.153.000,46
2.120
0,070190
-610.602,46
A casa da mãe
2008
Joana
7,34
525.035
3.852.415,78
3.258.712,00
2.120
0,065195
593.703,78
2008 Última parada 174
7,11
523.987
3.723.809,00
3.902.500,00
2.120
0,065065
-178.691,00
Bezerra de Mene2008 zes: o diário de um
espírito
7,98
443.143
3.534.245,00
0,00
2.120
0,055026
3.534.245,00
2008 Sexo com amor?
8,40
419.991
3.527.053,00
4.984.034,59
2.120
0,052152
-1.456.981,59
(Continua)
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
73
(Continuação)
Ano
Título do filme
PMI
(R$)
Público
Renda
(R$)
Valor captado
total (R$)
Salas de
cinema
Share
Lucro
(R$)
2008
A guerra dos
Rocha
6,89
345.964
2.382.939,00
3.985.000,00
2.120
0,042959
-1.602.061,00
2008
O guerreiro Didi e
a ninja Lili
6,22
329.106
2.048.541,00
4.936.903,00
2.120
0,040866
-2.888.362,00
6,70
295.470
1.980.728,00
4.800.255,00
2.120
0,036689
-2.819.527,00
2008 Romance
2008 Os desafinados
8,57
194.043
1.663.446,78
6.898.044,51
2.120
0,024095
-5.234.597,73
2008 Chega de saudade
8,43
179.005
1.509.907,00
5.038.324,00
2.120
0,022228
-3.528.417,00
2008 Linha de passe
8,77
163.666
1.434.833,00
0,00
2.120
0,020323
1.434.833,00
2008 Entre lençóis
8,31
132.414
1.100.615,00
479.414,37
2.120
0,016442
621.200,63
A mulher do meu
2008
amigo
7,57
141.218
1.069.344,00
3.443.651,00
2.120
0,017535
-2.374.307,00
2008 Estômago
8,92
90.464
807.005,00
250.000,00
2.120
0,011233
557.005,00
2008 Polaróides urbanas
8,41
94.048
790.640,00
5.670.000,00
2.120
0,011678
-4.879.360,00
8,24
66.743
550.184,00
0,00
2.120
0,008288
550.184,00
7,40
55.329
409.671,00
3.983.000,00
2.120
0,006870
-3.573.329,00
6,06
63.277
383.223,00
4.098.000,00
2.120
0,007857
-3.714.777,00
4,56
72.222
329.482,00
1.485.963,26
2.120
0,008968
-1.156.481,26
O mistério do
samba
8,68
33.574
291.543,40
1.200.000,00
2.120
0,004169
-908.456,60
2008 Nome próprio
8,27
32.769
270.962,00
0,00
2.120
0,004069
270.962,00
2008 Show de bola
7,00
26.826
187.888,00
0,00
2.120
0,003331
187.888,00
Encarnação do
2008
demônio
7,16
25.762
184.403,00
1.431.958,96
2.120
0,003199
-1.247.555,96
2008
O banheiro do
Papa
2008 O signo da cidade
2008
Orquestra dos
meninos
2008 Pequenas histórias
2008
2008 Garoto cósmico
4,93
36.417
179.690,00
1.642.290,00
2.120
0,004522
-1.462.600,00
2008 Feliz Natal
7,50
21.192
159.031,45
1.970.000,00
2.120
0,002631
-1.810.968,55
2008
Mulheres sexo
verdades mentiras
9,33
16.048
149.767,00
150.345,55
2.120
0,001993
-578,55
2008
Maré, nossa
história de amor
6,01
24.404
146.764,00
2.300.255,00
2.120
0,003030
-2.153.491,00
2008 Juízo
7,01
17.360
121.684,00
1.509.217,00
2.120
0,002156
-1.387.533,00
2008 Bodas de papel
5,85
16.462
96.290,00
1.304.290,96
2.120
0,002044
-1.208.000,96
2008 Falsa loura
7,08
10.094
71.509,00
2.117.540,00
2.120
0,001253
-2.046.031,00
Nossa vida não
2008
cabe num Opala
3,44
19.200
66.112,00
476.477,00
2.120
0,002384
-410.365,00
10,47
5.017
52.531,00
861.365,98
2.120
0,000623
-808.834,98
2008 Café dos maestros
9,41
5.396
50.752,00
300.000,00
2.120
0,000670
-249.248,00
2008 Dot.com
8,94
5.478
48.984,00
0,00
2.120
0,000680
48.984,00
7,66
6.159
47.149,70
157.388,65
2.120
0,000765
-110.238,95
2008 Juventude
2008
Ainda orangotangos
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
74
(Continuação)
Ano
Título do filme
2008
5 frações de uma
quase história
PMI
(R$)
7,10
Público
6.420
Renda
(R$)
Valor captado
total (R$)
45.554,00
1.450.553,00
Salas de
cinema
2.120
Share
Lucro
(R$)
0,000797
-1.404.999,00
2008 Dias e noites
7,56
5.818
43.996,73
0,00
2.120
0,000722
43.996,73
2008 Deserto feliz
6,56
6.395
41.967,80
1.378.000,00
2.120
0,000794
-1.336.032,20
-3.313.063,99
2008 Cleópatra
6,92
5.919
40.956,00
3.354.019,99
2.120
0,000735
2008 Terra vermelha
8,83
4.366
38.550,27
699.999,98
2.120
0,000542
-661.449,71
2008 Corpo
6,05
5.287
31.986,00
689.000,00
2.120
0,000657
-657.014,00
2008 Panair do Brasil
7,94
3.951
31.377,50
200.000,00
2.120
0,000491
-168.622,50
Onde andará Dulce
2008
Veiga?
8,58
3.585
30.746,00
2.921.858,18
2.120
0,000445
-2.891.112,18
Valsa para Bruno
Stein
5,61
5.140
28.837,50
2.098.559,40
2.120
0,000638
-2.069.721,90
1958, o ano em
2008 que o mundo
descobriu o Brasil
7,13
3.450
24.607,00
868.000,00
2.120
0,000428
-843.393,00
2008 Fim da linha
4,25
4.900
20.803,00
948.211,71
2.120
0,000608
-927.408,71
2008 Devoção
7,15
2.608
18.643,00
600.000,00
2.120
0,000324
-581.357,00
Pan-cinema perma2008
nente
5,62
2.684
15.081,83
0,00
2.120
0,000333
15.081,83
7,44
1.899
14.137,00
585.256,26
2.120
0,000236
-571.119,26
2008
2008
O aborto dos
outros
2008 Fronteira
7,92
1.475
11.685,90
751.000,00
2.120
0,000183
-739.314,10
2008 O tempo e o lugar
7,39
1.512
11.168,00
700.000,00
2.120
0,000188
-688.832,00
2008 Vingança
5,68
1.943
11.044,46
0,00
2.120
0,000241
11.044,46
Pindorama: a
2008 verdadeira história
dos 7 anões
6,30
1.636
10.307,16
0,00
2.120
0,000203
10.307,16
2008 A outra margem
2008 Iluminados
10,58
930
9.840,50
0,00
2.120
0,000115
9.840,50
8,13
1.140
9.273,00
152.187,00
2.120
0,000142
-142.914,00
2008 Andarilho
6,39
1.320
8.437,50
521.000,00
2.120
0,000164
-512.562,50
2008 Pretérito perfeito
5,44
1.506
8.194,00
0,00
2.120
0,000187
8.194,00
2008 Otávio e as letras
7,22
876
6.322,00
291.937,33
2.120
0,000109
-285.615,33
2008 Olho de boi
4,77
1.286
6.130,00
170.000,00
2.120
0,000160
-163.870,00
2008
O romance do
vaqueiro voador
5,66
1.010
5.717,80
600.000,00
2.120
0,000125
-594.282,20
2008
O mistério da
estrada de Sintra
7,93
687
5.451,00
0,00
2.120
0,000085
5.451,00
2008 Meu Brasil
3,91
1.008
3.941,75
0,00
2.120
0,000125
3.941,75
2008 L.A.P.A.
4,00
809
3.232,00
0,00
2.120
0,000100
3.232,00
2008 O retorno
8,55
364
3.113,00
679.926,00
2.120
0,000045
-676.813,00
(Continua)
Criação da Agência Reguladora e Leis de Incentivo à Cultura...
75
(Continuação)
Ano
Título do filme
Castelar e Nelson
2008 Dantas no país dos
generais
2008
O demoninho de
olhos pretos
2008 Meu nome é Dindi
PMI
(R$)
Público
Renda
(R$)
Valor captado
total (R$)
Salas de
cinema
Share
Lucro
(R$)
8,08
383
3.094,50
100.000,00
2.120
0,000048
-96.905,50
10,81
264
2.853,50
600.000,00
2.120
0,000033
-597.146,50
5,65
458
2.586,00
0,00
2.120
0,000057
2.586,00
2008 Quarta B
6,55
356
2.332,00
0,00
2.120
0,000044
2.332,00
2008 A dança da vida
4,71
334
1.574,50
0,00
2.120
0,000041
1.574,50
2008 A margem da linha
9,12
157
1.432,50
0,00
2.120
0,000019
1.432,50
2008 Musicagen
6,51
197
1.283,00
289.600,00
2.120
0,000024
-288.317,00
2008
As filhas de
Chiquita
4,55
270
1.228,92
0,00
2.120
0,000034
1.228,92
2008
Memória para uso
diário
3,06
354
1.084,00
0,00
2.120
0,000044
1.084,00
2008
Brigada paraquedista
4,85
162
786,00
0,00
2.120
0,000020
786,00
3,38
163
550,50
0,00
2.120
0,000020
550,50
2008 Cana quente
Fontes: Ancine, SIAESP e Filme B.
Obs.: ND = não disponível.
ABRIR AS ESCOLAS À COMUNIDADE NOS FINAIS DE
SEMANA REDUZ QUE TIPO DE VIOLÊNCIA? UMA ANÁLISE
DE CONTRAFACTUAL UTILIZANDO MÍNIMOS QUADRADOS
PONDERADOS PELO PROPENSITY SCORE*
Rogério Allon Duenhas**
Marco Túlio Aniceto França**
Flávio de Oliveira Gonçalves***
O artigo mostra o impacto da abertura de escolas da primeira fase do ensino fundamental à
comunidade nos finais de semana sobre dimensões de violência percebidas pelos diretores. Dois
contrafactuais são utilizados: escolas que aguardavam a entrada no programa e as que não
demonstraram interesse. Por um lado, o programa mostrou impacto positivo sobre as relações
intraescolas, como a melhoria do relacionamento entre o corpo discente, redução de crimes contra
a propriedade e o tráfico de drogas na escola. Por outro, aumentou a percepção de diretores sobre
os conflitos externos às escolas, como ação de gangues e vandalismo.
Palavras-chave: Violência; Escola; Contrafactual.
OPENNING SCHOOL TO COMMUNITY DURING THE WEEKENDS REDUCES
WHAT KIND OF VIOLENCE? A COUNTERFACTUAL ANALYSIS USING
PROPENSITY SCORE WEIGHTED LEAST SQUARES
This paper tests the impact of Comunidade Escola Program on some violence aspects obtained
by the primary school principal’s answers to Prova Brasil 2007. This program showed positive
result according to some characteristics such as the improvement of the relationship among pupils,
decreasing crime against propriety and occurrence of drug dealing into school. There is a rise in
principal sensitivity about out of school violence such as gangs and vandalism.
Key-words: Violence; Schools; Counterfactual.
O trabalho foi desenvolvido no âmbito do Núcleo de Avaliação de Políticas Públicas Educacionais (NAPPE) da Universidade Federal do Paraná (UFPR). Os autores agradecem ao Programa Observatório da Educação da Coordenação
de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) e ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico (CNPq) pelo apoio financeiro à pesquisa. Agradecem também à cooperação da Secretaria Municipal de
Educação de Curitiba, à Fundação Itaú Social e aos dois pareceristas anônimos pelas sugestões. Possíveis erros e
omissões são da responsabilidade dos autores.
**
Doutorando do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Econômico da UFPR. E-mails: allonduenhas@
hotmail.com e [email protected]
***
Professor adjunto do Departamento de Economia da UFPR. E-mail: [email protected]
*
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
78
ABRIR LAS ESCUELAS A LA COMUNIDAD LOS FINES DE SEMANA REDUCE
QUE TIPO DE VIOLENCIA? UN ANÁLISIS DE CONTRA FACTUAL UTILIZANDO
MÍNIMOS CUADRADOS PONDERADOS POR PROPENSITY SCORE El artículo muestra el impacto de la apertura de las escuelas de la primera etapa de la educación
básica a la comunidad los fines de semana en suya contribución para la reducción en algunas
formas de la violencia percibida por los directores. Dos contrafactuales se utilizan, las escuelas en
espera de la entrada en el programa y las escuelas que no han mostrado interés en ingresar en el
programa. El programa mostró efectos positivos sobre las relaciones dentro de las escuelas como
la mejora de la relación entre el cuerpo estudiantil, la reducción de delitos contra la propiedad,
tráfico de las drogas en la escuela. Por otro lado, aumenta la percepción de los directores sobre los
conflictos en las escuelas como la acción de las pandillas y el vandalismo.
Palabras-clave: Violencia; Escuelas; Contrafactual.
QUELS TYPES DE VIOLENCE SONT RéDUITS PAR L’OUVERTURE DES éCOLES
MUNICIPALES LE WEEK-END? UNE ANALYSE CONTREFACTUELLE BASéE SUR
LA MéTHODE DES MOINDRES CARRéS PONDéRéS PUR PROPENSITY SCORE
L’article montre l’impact de l’ouverture, pour la communauté et durant les week-ends, des
écoles de la première phase de l’enseignement fondamental sur le type de violences perçues
par les directeurs. L’étude a été faite en comparant les écoles participant au programme avec
les écoles qui attendent d’y entrer et les écoles qui ne démontrent pas d’intérêt pour celui-ci.
Le programme montre l’impact positif sur les liens intra-écoles avec notamment l’amélioration
des relations entre les professeurs et les élèves, la réduction des crimes contre la propriété,
et la baisse du trafic de drogues au sein de l’école. D’un autre côté, cela permet aussi aux
directeurs, de mieux connaître les conflits externes à l’école tels que les actions liées aux gangs
et au vandalisme.
Mots-clés: Violence; Écoles; Contrefactuelle.
1 INTRODUÇÃO
A violência é uma das maiores fontes de desconforto nas sociedades modernas. O problema da violência no Brasil é grande, sobretudo para a faixa etária
compreendida entre 15 e 24 anos, que evoluiu entre 1998 e 2008, de 47,7 para
52,9 mortes para cada 100 mil jovens. No estado do Paraná, para a mesma
faixa etária, em 1998, registrou-se 28,5 mortes provocadas para cada 100 mil
habitantes e, em 2008, houve um salto para uma taxa de 73,3. A cidade de
Curitiba que registrava 22,7 mortes em 1998 passa a 52,5 em 2008, para uma
população de 15 a 24 anos.
Acredita-se que soluções para a minimização da violência e criminalidade pode estar além das estratégias tradicionais de repressão, como o aumento de policiamento ou das guardas municipais. É possível que ações alternativas
como a intervenção em áreas sociais possam surtir efeitos positivos no combate à
Abrir as Escolas à Comunidade nos Finais de Semana Reduz que Tipo de Violência...
79
violência.1 Nesse sentido algumas cidades adotaram a política de abertura de escolas públicas nos finais de semana em comunidades vulneráveis à violência. A medida é colocar à disposição da população um espaço alternativo para realização de
atividades esportivas e socioculturais, criando ou fortalecendo o capital social local
e reduzindo a violência. Esta iniciativa visa fortalecer os laços entre a comunidade
e a escola por meio de atividades esportivas, culturais e sociais nos finais de semana
como alternativa de lazer em um ambiente seguro e respeitado pela sociedade.
Nesse contexto, foi criado na cidade de Curitiba, em 2005, o Programa
Comunidade Escola (PCE). Em linhas gerais, o programa visaria à redução dos
episódios de violência por meio do aumento do capital social da comunidade na
medida em que reduziria a exposição dos alunos a situações de riscos, como desigualdades, discriminações e outras vulnerabilidades sociais.
O objetivo central do trabalho é verificar se a implantação do PCE na cidade de Curitiba, em 2005, contribuiu para a redução da violência, representada
pela delinquência prática, ou seja, depredação, pichações, venda e consumo de
drogas, violência física e verbal, contra professores e entre os alunos. A estratégia
empírica utilizada foi o emprego dos mínimos quadrados ponderados (MQP)
pelo propensity score (PS) a fim de captar sob quais dimensões o PCE logra sucesso
na redução da violência, mensurado por intermédio da percepção dos dirigentes
das escolas municipais de Curitiba de educação de primeiro nível (1a a 4a série).
A estratégia considerará grupo de tratamento as escolas participantes do programa.
O contrafactual será dividido em dois. O primeiro diz respeito às escolas que estavam na “Fila” para participar do Programa Comunidade Escola (FPCE) em 2007
e o segundo grupo corresponde às escolas municipais restantes que Não participa
do Programa Comunidade Escola (NPCE).
O programa mostra um impacto positivo e significante na redução das violências internas à escola. Por outro lado, o programa traz a violência externa para a
escola ao mostrar um significativo aumento da percepção dos diretores em relação
à violência juvenil.
O artigo está estruturado da seguinte forma: na seção 2 buscam-se evidências na literatura sobre programas de abertura das escolas nos finais de semanas.
1. A violência pode ser definida como uma situação de interação, em que um ou vários atores agem de maneira direta
ou indireta causando danos a uma ou mais pessoas, seja em sua integridade física, seja em sua integridade moral, em
suas posses ou em suas participações simbólicas e culturais (MICHAUD, 1989). Minayo (1994) propõe a classificação
da violência em três formas: violência estrutural, de resistência e da delinquência. A estrutural se refere tanto às estruturas organizadas e institucionalizadas da família como às do sistema econômico e político que conduzem a opressão
de grupos, negando-os o direito de conquistas sociais, deixando-os mais vulneráveis ao sofrimento e até à morte. Por
sua vez, a contrapartida da violência estrutural é a de resistência, em que os grupos oprimidos respondem de diferentes
formas a opressão estrutural profundamente enraizada na economia, política e cultura. Em relação à violência clássica
socialmente conhecida como delinquência, faz-se necessário entender a violência estrutural, pois são as estruturas,
econômica e social, que corrompem e levam os indivíduos a cometerem atos de delinquência.
80
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
Adicionalmente explica-se o que é o PCE. Na seção 3 apresentar-se-á a metodologia adotada e na seção 4 as fontes de dados e as estatísticas descritivas das variáveis
utilizadas. Na seção 5 serão delineados os resultados do trabalho e, finalmente na
seção 6, as considerações finais.
2 EVIDÊNCIAS (RELATOS) SOBRE PROGRAMAS DE ABERTURA DE ESCOLAS
NOS FINAIS DE SEMANA E A REDUÇÃO DA VIOLÊNCIA
A concepção de programas de abertura de escolas nos finais de semana para
a redução da violência foi estruturada em estudos teóricos e empíricos, internacionais e nacionais, destacando: i) os debates promovidos pela Organização
das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e Cultura (Unesco) sobre temas
sociais envolvendo a educação2 e cultura de paz; ii) preocupação com o direito
da juventude no Brasil; e iii) o acúmulo de conhecimento sobre o jovem e ambiência escolar no Brasil.
Em sua essência o programa foca prioritariamente os jovens em situação
de vulnerabilidade,3 e propõe uma redefinição da relação deles com a escola e a
comunidade em que vivem. A preocupação centrada nos jovens é justificada por
serem, na maioria das vezes, as vítimas de atos violentos, sobretudo nos finais
de semana. Nos últimos 20 anos a violência e a vitimização juvenil nos finais de
semana aumentaram em média 80% (NOLETO, 2004).
No primeiro momento o programa foi implementado, fruto de parcerias
estaduais com a Unesco, em três estados brasileiros: Rio de Janeiro e Pernambuco,
em 2000, e na Bahia, em 2001, sob diferentes denominações.4
As avaliações feitas sobre os programas são, no geral, de natureza qualitativa e apontaram resultados positivos nos três estados. As estimações do impacto
do projeto nas escolas pernambucanas5 que participam do programa atestam a
sua validade. Na ótica dos diretores das escolas participantes, houve melhora nas
unidades de ensino com relação aos interesses da comunidade pela escola, na
relação entre alunos e professores e na relação entre os próprios alunos. Ademais,
diminuição do vandalismo e da depredação, e nas ofensas pessoais e em outros
2. A Declaração Universal dos Direitos Humanos, no Art. 26, estabelece que toda pessoa tem direito à educação, que
tem como objetivo o pleno desenvolvimento da personalidade. Tal direito colabora para o respeito ao conjunto de
diversos direitos humanos e das liberdades fundamentais. A educação voltada para cultura da paz inclui a promoção
da compreensão, da tolerância, da solidariedade e do respeito às identidades nacionais, raciais, religiosas, por gênero
e geração, entre outras, enfatizando a importância da diversidade cultural.
3. Vulnerabilidade entendida como as dificuldades econômicas, educacionais e o difícil acesso aos programas culturais
e de lazer, bem como sua suscetibilidade a situações violentas.
4. Escola da Paz, Escola Aberta Cultura de Paz e Lazer nas Escolas nos Finais de Semana, e Educação e Cultura para
Paz, respectivamente.
5. Em 2004, o projeto contava com a participação de 450 escolas no estado de Pernambuco, beneficiando aproximadamente 360 mil pessoas por mês.
Abrir as Escolas à Comunidade nos Finais de Semana Reduz que Tipo de Violência...
81
tipos de violência. Da mesma forma, análises feitas após dois anos e cinco meses
do programa nas escolas da Bahia6 apresentaram balanço positivo, como a abertura ininterrupta das escolas sem registro de pichações, depredações, roubos ou
conflitos entre as pessoas nos finais de semana. Adicionalmente, os diretores e
professores fornecem depoimentos e relatórios de aumento de frequência e motivação dos alunos nas salas de aula, demonstrando outro resultado positivo do
programa (NOLETO, 2004). Portanto, na percepção dos diretores das escolas
participantes de dois dos três estados pioneiros na adoção do programa, a abertura das escolas públicas nos finais de semana contribuiu, de forma geral, para
a melhoria da relação da comunidade com a escola e também na melhoria das
relações interpessoais.
No estado do Rio Grande do Sul, o programa foi lançado em 2003 e
batizado com o nome de Escola Aberta para a Cidadania. A avaliação feita
indica melhora nos níveis de violência. Os professores e diretores relatam a
melhoria do comportamento dos alunos participantes, demonstrando maior
zelo pelos equipamentos escolares e maior respeito entre os colegas e com
os professores.
Na cidade de Curitiba, as experiências de outras capitais, e em particular
da Unesco, foram tomadas como ponto de partida para a construção do programa chamado de “Comunidade Escola” sob a responsabilidade da Secretaria
Municipal7 de Educação (SME). O objetivo geral do programa é o de valorizar as escolas municipais como espaços abertos de conhecimento, contribuir
para a melhoria da qualidade da educação e promover o desenvolvimento da
comunidade local com atividades socioeducativas nos finais de semana. A política pública desenvolvida pela prefeitura municipal guarda uma diferença
importante com relação às políticas implementadas pelos estados. Enquanto
nestes as escolas abertas são, em geral, de nível médio, a prefeitura tem sob
sua responsabilidade apenas escolas do nível fundamental, sendo que, em sua
maioria, são escolas da primeira fase deste nível, cujo alunado tem faixa etária
entre os 7 e 10 anos. Todavia, o programa não fica restrito à população da
escola, atendendo às mais diversas faixas de idade, o que pode trazer novos
problemas de violência à percepção pelos diretores.
Na seção seguinte será apresentada a estratégia empírica.
6. O estado contava com 57 escolas abertas e atendia aproximadamente 50 mil pessoas.
7. Há uma diferença na administração do programa de Curitiba em relação aos demais que foram citados no trabalho. Nestes a administração é feita pelos governos estaduais, ou seja, envolvem escolas estaduais que, em geral,
são responsáveis pelo ensino médio; naquele é feita pelo governo municipal e envolve escolas municipais de ensino
fundamental.
82
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
3 MÍNIMOS QUADRADOS PONDERADOS PELO PROPENSITY SCORE
Caliendo e Kopening (2005) destacam que quando se trata de estudos microeconométricos de avaliação de políticas públicas, é preciso superar o problema relacionado ao viés de seleção. Isso decorre da impossibilidade de se observar, ao mesmo
tempo, sobre a unidade de ensino, dois resultados de uma determinada política.
Para isso elabora-se nesses estudos um grupo denominado de contrafactual, isto é,
constrói-se um grupo de controle cuja principal diferença está relacionada a não
participação do tratamento controlado por todas as características observáveis.
O método constitui em encontrar um grupo que não seja participante do tratamento, isto é, escolas que não participam do PCE, porém com características similares
às unidades de ensino participantes. Nesse sentido, ao comparar os dois grupos escolares com base em características observáveis, as diferenças nos níveis de violência entre
eles poderão ser atribuídas somente ao tratamento. É preciso ressaltar que a entrada de
uma escola no PCE está condicionada a alguns critérios. Primeiramente, é preciso que
a comunidade escolar (pais, professores ou o diretor) tenha o interesse em fazer parte
dele. Posteriormente, é necessário que a localidade onde se encontra a escola tenha altos
índices de déficits sociais e econômicos. Além disso, é preciso ter uma infraestrutura
mínima para o recebimento do programa e, para isso, o indicador utilizado é a existência de quadra coberta. Por fim, existe restrição à inclusão de novas escolas ao programa,
uma vez que não pode haver outras escolas participantes em um raio de até 1 km.
Assim, para a estratégia de identificação, serão utilizadas como grupo de tratamento as 55 escolas participantes da Comunidade Escola. O contrafactual será dividido em dois diferentes grupos. O primeiro será denominado FPCE, é composto por
28 escolas e consiste nas que estavam na “fila”8 para entrar no programa. O segundo
grupo, denominado NPCE, é formado por 85 escolas e será composto pelas restantes,
isto é, que não mostraram interesse em ingressar-se no programa. É importante destacar que o contrafactual FPCE é melhor em comparação ao NPCE, pois são escolas
que em algum momento farão parte do programa e, por algum motivo, isso ainda não
ocorreu. Logo, exclui o viés na seleção das escolas que não têm interesse.
Os efeitos do PCE sobre a percepção de violência dos diretores das escolas participantes segundo características observáveis9 serão estimados por intermédio de mínimos quadrados ponderados pelo propensity score.10 Estes métodos são denominados
8. As escolas começaram a fazer parte do programa após 2007.
9. Pressupõe que as variáveis que afetam a escola e os potenciais resultados são simultaneamente observados pelo
pesquisador e as não observáveis afetam igualmente os grupos de tratamento e controle. Para a estratégia de avaliação, quando a seleção está baseada em características não observáveis, ver Blundell e Costa Dias (2002) ou Caliendo
e Hujer (2006).
10. Para usar o propensity score é preciso assumir uma forma funcional que retrate como as características observáveis
afetam a probabilidade de tratamento, assim como os resultados do PCE. Uma das principais críticas relativas ao PS diz
respeito à inflação na variância do estimador de matching decorrente do não conhecimento do verdadeiro propensity
score. A consequência é que os erros-padrão dos estimadores possam não ser confiáveis.
Abrir as Escolas à Comunidade nos Finais de Semana Reduz que Tipo de Violência...
83
como duplamente robustos e foram propostos por Robins e Rotnitzky (1995) no
contexto de dados faltantes. A combinação da ponderação com a regressão, de acordo com Imbens e Wooldridge (2008), contornaria o problema de má especificação
quando a equação de PS ou de regressão estiverem mal especificadas Todavia, a má
especificação não pode ocorrer para ambos ao mesmo tempo. Dessa forma, o método duplamente robusto removeria o efeito direto das variáveis omitidas (regressão) e
reduzira a correlação entre as variáveis omitidas e incluídas (reponderação). É importante destacar que a ponderação não afeta a consistência desses estimadores.
O procedimento de cálculo se divide em duas etapas, sendo que a primeira
diz respeito à estimação do propensity score, p(X), que, segundo Becker e Ichino
(2002), podem ser realizadas por meio de qualquer modelo de probabilidade
padrão (logit/probit). Assim,
^
(1)
p( X ) = pr( Di = 1 | X i ) ,,
^
em que o PS estimado, p ( X ) , é a probabilidade de ser tratado (D) de acordo
com as características observáveis (X). Na etapa seguinte, estima-se por MQP
pelo propensity score, a percepção da violência escolar, com base na opinião do
diretor,
, em relação à dummy de participação no programa, Di, e o vetor de
características observáveis, Xi, ponderado pelo inverso da probabilidade de tratamento. Assim, encontramos o impacto do PCE sobre a percepção da violência no
que tange às escolas participantes.
O estimador do efeito do tratamento ponderado pelo propensity score
sem empregar a normalização, segundo Hirano e Imbens (2001) é:
,
(2)
a proporção de tratados na amostra e N o número de escolas parsendo
ticipantes do programa. O PS estimado será dividido em quatro estratos
com o objetivo de fazer o teste de balanceamento. O procedimento visa
verificar se há diferenças significantes entre os grupos de tratamento (PCE)
e contrafactuais (FPCE e NPCE) no que tange às características observáveis
que afetam a participação no programa e os resultados potenciais. Caso as
covariadas não se mostrem balanceadas nos estratos, serão feitas interações
e/ou será modificada a forma funcional a fim de que todas as variáveis
mostrem-se balanceadas.
84
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
As variáveis observáveis empregadas serão o nível socioeconômico médio da
escola, as características relativas à infraestrutura física escolar, como o número de
computadores para os alunos, a existência de internet, biblioteca e a presença de
quadra ou ginásio coberto.
4 AS FONTES DOS DADOS
As informações referentes às características das escolas municipais participantes e
não participantes do Programa Comunidade Escola serão extraídas do Censo Escolar e da Prova Brasil de 2007. O Censo Escolar é o mais importante instrumento de coleta de informações da educação básica e consiste em um levantamento
de dados realizado em âmbito nacional e, em todos os anos, por intermédio da
colaboração das secretarias municipais e estaduais de educação.
A Prova Brasil se restringe às escolas urbanas e é aplicada nas escolas do sistema público de ensino. As séries de referência submetidas ao exame correspondem
às séries iniciais e finais do ensino fundamental. Os resultados desta avaliação
vêm acompanhados de informações a respeito das características familiares dos
estudantes, professores, diretores e escolas. Todas as escolas com mais de 20 estudantes são submetidas ao exame.
Apesar do início do PCE ter ocorrido em meados de 2005, as informações a respeito da violência na ótica dos diretores por parte da comunidade
escolar e de seu entorno começou a ser coletada a partir da Prova Brasil de
2007. Para analisar a percepção da violência dos diretores serão empregadas
as questões relativas a roubo e furtos de equipamentos e materiais pedagógicos, as depredações das dependências internas e externas da escola, tráfico e
consumo de drogas e violências interpessoais, como agressão física e verbal.
As ações podem ter sido cometidas por pessoas da própria escola ou estranha
a ela, sendo que essas ocorrências podem ter acontecido em suas dependências ou no entorno. Cabe destacar que de acordo com Grogger (1997), as informações da violência por parte do diretor apresentam algumas limitações.
Os indicadores podem representar uma subestimação da violência ocorrida
na escola, pois evidenciaria certa inabilidade do diretor ao lidar com o problema da violência. Por outro lado, os indicadores podem ser superestimados como forma de justificar o maior recebimento de recursos materiais e
financeiros. Assim, poderá haver erros de medida nas variáveis dependentes
de forma a influenciar as estimativas.
As características observáveis que dizem respeito à infraestrutura escolar –
como a presença de biblioteca, internet, quadra de esportes ou ginásio, laboratório de ciências e o número de computadores para uso dos discentes – serão
Abrir as Escolas à Comunidade nos Finais de Semana Reduz que Tipo de Violência...
85
extraídas do Censo Escolar. As variáveis relativas ao nível socioeconômico11 da
comunidade escolar serão construídas por intermédio das informações oriundas
dos estudantes submetidos à Prova Brasil. Para a sua elaboração utilizou-se análise
fatorial12 com a extração de duas componentes principais. Além de constituir-se
como proxy do nível socioeconômico médio da escola, também é uma forma de
captar o peer effects.
4.1 Estatísticas descritivas
Esta subseção apresenta as estatísticas descritivas dos grupos de tratamento (PCE)
e contrafactuais (NPCE e FPCE). As estatísticas são apresentadas antes da ponderação pelo propensity score.
TABELA 1
Estatísticas descritivas das características observáveis
Variáveis
PCE
N
FPCE
m
s
N
NPCE
m
s
t1
N
m
s
t1
Biblioteca
55
0,84
0,37
28
0,79
0,42
-0,53
85
0,49
0,5
4,75
Quadra de esportes
55
0,09
0,29
28
0,07
0,26
-0,32
85
0,00
0,00
2,30
Laboratório de ciências
55
0,11
0,31
28
0,07
0,26
-0,62
85
0,02
0,15
2,01
Computadores para alunos
53
20,2
5,16
25
20,76
5,23
0,44
80
18,4
5,33
1,94
Internet
55
0,93
0,26
27
0,93
0,27
0,00
83
0,98
0,15
-1,29
Capital material médio
42
0,08
0,27
22
-0,06
0,26
-2,02
78
0,05
0,22
0,62
Capital humano médio
42
0,08
0,33
22
-0,01
0,28
-1,15
78
0,07
0,28
0,17
Fonte: Censo da Educação e Prova Brasil/Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) 2007.
Elaboração dos autores.
Nota: 1 O teste t refere-se à hipótese nula de igualdade entre as médias em relação às escolas do PCE.
De acordo com as médias apresentadas na tabela 1, percebe-se que as escolas
que participam do PCE têm diferença significante apenas no capital material
médio, se comparada com as escolas FPCE, uma vez que as famílias das escolas
FPCE têm menos recursos materiais que as das escolas do PCE. Nesse mesmo
sentido, as escolas do PCE possuem estrutura física média maiores, estatisticamente significante, que escolas NPCE. Acesso à internet e capital humano médio
não apresentam diferença significante entre os três tipos de escolas.
11. Bourdieu (1977) destaca que existem três capitais que estão sob influência da família. O capital humano corresponde aos títulos escolares. O capital material diz respeito aos recursos financeiros para a compra de livros, equipamentos e para o pagamento das mensalidades escolares. Por último, o capital social corresponde ao conjunto de
relações mantidas pelas famílias dos estudantes.
12. As questões relativas à presença de carro, DVD, rádio, o número de pessoas que dividem residência com o estudante, o número de quartos e de banheiro, além da escolaridade do pai e da mãe foram utilizadas para a construção
dos capitais material e humano familiares médios da escola por meio da técnica de análise fatorial com a extração
das componentes principais.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
86
A tabela 2 apresenta as estatísticas descritivas das variáveis dependentes –
representam à violência – que sofreram um impacto estatisticamente significante
do programa. A pergunta é basicamente a seguinte: Nesse ano aconteceram os
seguintes fatos na escola? São 61 perguntas que abrangem diversos tipos de violência. Devido ao grande número de perguntas, os tipos de violência serão reunidos em três grupos: i) violência contra pessoa (atentado à vida, agressões físicas e
verbais); ii) violência contra patrimônio pessoal (furtos e roubos); e iii) violência
contra o patrimônio escolar (quebra intencional de equipamentos, roubo de equipamentos, pichações etc.).
As respostas são dadas de acordo com a percepção dos diretores e são binárias, estando limitadas a sim, igual a 1, ou não, igual a 0. Em outras palavras,
capta a ocorrência do evento no ano ou não. Vale ainda lembrar que os agentes
que cometem violência podem ser internos – estudantes, professores ou funcionários – e/ou agentes externos – pessoas de fora da escola. Conforme exemplo
no quadro 1.
QUADRO 1
Violência na escola, de acordo com a percepção dos diretores, causada por agente
externo ou interno
Agente caudador externo
(estranho à escola)
Atentados à vida de professores ou funcionário dentro da escola
Agente causador interno
(da própria escola)
Sim
|
Não
Sim
|
Não
(A)
99
(B)
(C)
100
(D)
Atentado à vida de alunos dentro da escola
(A)
101
(B)
(C)
102
(D)
Furto a professores ou funcionários dentro da escola
(A)
103
(B)
(C)
104
(D)
Fonte: Dicionário de variáveis da Prova Brasil/INEP/Ministério da Educação (MEC) 2007.
Os resultados esperados são de que o PCE consiga reduzir a violência, representada nos três grupos anteriores, praticada pelos agentes internos na medida
em que os estudantes passam a considerar a escola como alternativa de lazer nos
finais de semana. Por exemplo, espera-se que os alunos não furtem ou danifiquem
os equipamentos escolares, pois estes serão utilizados por eles.
Por outro lado é possível que a violência, oriunda de agentes de fora da
escola e percebida pelos diretores, aumente. Com a abertura das escolas nos finais de semana o contato dos diretores com a comunidade externa é ampliado.
Os diretores passam a conviver com um público de faixa etária maior do que a
das crianças matriculadas na escola, 7 a 10 anos de idade, o que pode trazer novos
tipos de violência para dentro da escola, como pichação de muros, porte de armas
e tráfico de drogas. Ademais, a escola tornar-se-ia ponto de encontro dos mais
diversos grupos e, em última instância, local de resolução de conflitos.
Abrir as Escolas à Comunidade nos Finais de Semana Reduz que Tipo de Violência...
87
TABELA 2
Estatísticas descritivas das variáveis dependentes
PCE
FPCE
NPCE
t
1
N
m
s
N
m
s
N
m
s
t1
Pichação nas dependências externas
da escola – agente externo
46
0,65
0,48
23
0,65
0,49
0,00
68
0,45
0,5
2,15
Pichação nas dependências internas
da escola – agente interno
21
0,14
0,36
11
0,18
0,4
0,28
37
0,03
0,16
1,33
Tráfico nas proximidades da escola –
agente interno
23
0,09
0,29
9
0,11
0,33
0,16
36
0,03
0,17
0,90
Tráfico nas dependências da escola –
agente externo
44
0,02
0,15
21
0,14
0,36
1,47
67
0,01
0,12
0,37
Consumo de drogas nas dependências
da escola – agente interno
23
0,09
0,29
12
0,17
0,39
0,63
40
0,02
0,16
1,07
Consumo de drogas próximo a escola –
agente interno
22
0,18
0,39
11
0,27
0,47
0,55
35
0,06
0,23
1,31
Ações de gangues nas dependências
externas da escola
47
0,34
0,48
24
0,17
0,38
-1,63
79
0,15
0,36
2,35
Membros da comunidade portando
arma branca
46
0,19
0,4
24
0,08
0,28
-1,34
79
0,09
0,28
1,50
Atentado à vida do aluno dentro da escola –
agente interno
20
0,05
0,22
12
0,00
0,00
-1,02
38
0,00
0,00
1,02
Furto de equipamento e material didático –
agente interno
21
0,14
0,36
12
0,25
0,45
0,72
42
0,17
0,38
-0,31
Furto a professores e funcionários dentro
da escola – agente interno
24
0,29
0,46
14
0,36
0,5
0,43
49
0,35
0,48
-0,52
Agressão verbal aos professores –
agressor aluno
47
0,68
0,47
24
0,54
0,51
-1,12
79
0,4
0,49
3,18
Agressão verbal aos professores –
agressor professor
44
0,13
0,35
22
0,09
0,29
-0,49
76
0,05
0,22
1,37
Agressão verbal aos professores –
agressor funcionário
44
0,14
0,35
21
0,05
0,22
-1,26
76
0,04
0,2
1,74
Fonte: Prova Brasil/INEP 2007.
Elaboração dos autores.
Nota: 1 O teste t refere-se à hipótese nula de igualdade entre as médias em relação às escolas do PCE.
As estatísticas são apresentadas antes da ponderação pelo propensity score e
pode-se observar que não existem diferenças significantes nas variáveis de violência na comparação entre as respostas dos diretores das escolas do PCE com o
contrafactual FPCE. Isto é, seriam escolas com realidades semelhantes no que tange à violência. Em relação ao segundo contrafactual, NPCE, observam-se diferenças significantes nas dimensões da violência no que concerne às pichações e ações
de gangues nas dependências externas da escola e agressões verbais a professores
cujo agressor foi o aluno. Em relação às demais dimensões não houve diferenças
estatisticamente significantes.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
88
Na seção 5, analisaremos por intermédio de MQP pelo propensity score
se o PCE logrou efeitos positivos na redução dos episódios de violência na
ótica dos diretores.
5 RESULTADOS
O passo inicial foi a estimação de um modelo probit a fim de mensurar a probabilidade de a escola fazer parte do PCE. Os critérios para a entrada no Programa
Comunidade Escola dizem respeito à presença de quadra de esportes ou ginásio,
e ao nível socioeconômico médio do entorno da escola; a iniciativa de entrar no
PCE deve partir da escola. Além desses critérios, inserimos outras características
observáveis, como a presença de biblioteca, internet e o número de computadores
para os alunos. Na tabela 3 a seguir, são mostradas as probabilidades marginais
calculadas sobre a escola com características médias.
TABELA 3
Efeitos marginais (DY/DX) calculados sobre a média (X) por meio de estimativas probit
Escolas “fila”
(FPCE)
Variáveis
dy/dx
Biblioteca
Escolas restantes
(NPCE)
X
dy/dx
X
-0,027
0,7857
0,2594***
0,5663
Quadra de esportes
-0,0087
0,0714
0,3429
0,0176
Laboratório de ciências
0,1889
0,0714
0,2862
0,0353
Computadores para
alunos
-0,0099
5,2383
0,0003
18,9333
Internet
-0,0473
0,9259
-0,0534
0,9636
Capital material médio
0,4112
-0,0602
0,4367*
0,2354
Capital humano médio
-0,1080
-0,0097
-0,1375
0,0559
Fonte: Dados estimados a partir do Censo Escolar e da Prova Brasil 2007 por meio do software stata 9.
Elaboração dos autores.
Notas: * 10% estatisticamente significativo.
** 5% estatisticamente significativo.
*** 1% estatisticamente significativo.
A insignificância estatística das variáveis revela que as escolas, em geral, são
bastante semelhantes. Quando comparado ao NPCE, os resultados mostram que
a existência de biblioteca aumenta em 26% a probabilidade de ter o programa
e uma unidade a mais no índice de capital material médio das famílias aumenta
em 44% as chances de a escola participar do PCE. Todavia, a presença de diversas variáveis não significativas não sinaliza que devemos excluí-las do modelo,
pois, na opinião de Caliendo e Kopening (2005), a manutenção dessas variáveis
não tornará as estimativas viesadas ou inconsistentes. Ademais, Rubin e Thomas
(1996) destacam que a exclusão deva ocorrer apenas se as variáveis constantes no
modelo não tiveram relação com o resultado.
Abrir as Escolas à Comunidade nos Finais de Semana Reduz que Tipo de Violência...
89
Na subseção seguinte, mostramos o impacto do PCE sobre a percepção dos
diretores no que concerne à violência na escola e no entorno.
5.1 Impactos sobre a percepção de violência
Nesse primeiro exercício, a estimação do efeito do PCE sobre a percepção de violência dos diretores Average Treatment Effect on The Treated (ATT) será calculada sobre o contrafactual FPCE. Um segundo exercício utilizará o contrafactual
NPCE, formado pelas escolas restantes. A metodologia utilizada será a de mínimos quadrados ponderados pelo propensity score e os resultados são mostrados
nas tabelas 4 e 5 a seguir.
TABELA 4
Efeitos do PCE sobre a percepção da violência tendo o FPCE como contrafactual –
MQP pelo propensity score
Variáveis
Furto a professores ou funcionários dentro da escola – pessoas da própria escola
Pichação de muros ou paredes nas dependências da escola – pessoas de fora da escola
ATT
-0,25*
(0,14)
0,32***
(0,13)
Tráfico de drogas nas dependências da escola – pessoas de fora da escola
-0,15*
(0,08)
Membros da comunidade portando arma branca – faca, canivete etc.
0,16*
(0,10)
Ação de gangues nas dependências externas da escola
0,21**
(0,11)
Fonte: Dados estimados a partir do Censo Escolar e da Prova Brasil 2007 por meio do software stata 9.
Elaboração dos autores.
Notas: * 10% de significância.
** 5% de significância.
*** 1% de significância.
Obs.: Erro-padrão entre parênteses.
Observa-se que o efeito de abrir as escolas públicas nos finais de semana
mostrou-se significativo na percepção do diretor na redução dos episódios de
furto a professores e funcionários da escola cometidos por indivíduos da escola,
além da redução das ocorrências de tráfico de drogas nas dependências da escola.
Nesse caso, o crime seria cometido por pessoas estranhas à escola.
Nas demais dimensões, houve um aumento na percepção da violência no
que tange à pichação de muros das dependências externas da escola, ação de gangues, assim como membros da comunidade portando arma branca nas escolas,
quando comparados aos grupos compostos pelas escolas do PCE e FPCE. Como
esperado, após a abertura das escolas para a comunidade nos finais de semana,
tornar-se-ia mais recorrente a violência oriunda de indivíduos estranhos à escola
contra o patrimônio escolar representado pelas pichações, assim como a ação de
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
90
gangues e pessoas portando armas brancas. São indícios de que a escola se tornou
ponto de encontro e, em muitos casos, transformou-se em local para a resolução
de conflitos por parte da comunidade local.
TABELA 5
Efeitos do PCE sobre a percepção da violência tendo o NPCE como contrafactual –
MQP pelo propensity score
Variáveis
Atentado à vida de alunos dentro da escola – pessoa da própria escola
ATT
-0,219***
(0,08)
Furtos de equipamentos e materiais didáticos ou pedagógicos da escola – pessoa da própria escola
-0,154**
(0,08)
Pichação de muros ou paredes das dependências externas da escola – pessoa de fora da escola
0,341**
(0,11)
Pichação de muros ou paredes das dependências internas da escola – pessoa da própria escola
0,239**
(0,11)
Consumo de drogas nas proximidades da escola – pessoa da própria escola
0,169**
(0,08)
Tráfico de drogas na proximidade da escola – pessoa da própria escola
0,141*
(0,08)
Ação de gangues nas dependências externas da escola
0,222***
(0,09)
Agressão verbal a professores – o agressor foi um aluno
0,208**
(0,11)
Agressão verbal a professores – o agressor foi um professor
0,125*
(0,07)
Agressão verbal a funcionários – o agressor foi um funcionário
0,132*
(0,08)
Elaboração dos autores.
Notas: * 10% de significância.
** 5% de significância.
*** 1% de significância.
Obs.: Erro-padrão entre parênteses.
As escolas que compõem o PCE registraram uma redução nos atentados
contra a vida de alunos dentro da escola, além de diminuição no furto de equipamentos e materiais didáticos quando comparado ao contrafactual NPCE. Cabe
destacar que ambas as ações eram, anteriormente, cometidas por pessoas da escola. Logo, é um indicativo de que o programa conseguiu reduzir a violência contra
a pessoa e o patrimônio escolar cometidos por pessoas da escola. Todavia, não
se esperava uma elevação nos casos de vandalismo, tráfico e consumo de drogas
cometidos por pessoas da escola. Por outro lado, era esperado o aumento das
ações de gangues e pichações de muros cometidas por pessoas estranhas à escola.
Em todos esses casos, a percepção dos diretores sobre tráfico e ação de gangues
mostra maior interação entre os ambientes externos e internos da escola. As escolas municipais de ensino fundamental, apesar de desempenharem papel im-
Abrir as Escolas à Comunidade nos Finais de Semana Reduz que Tipo de Violência...
91
portante em algumas dimensões da violência, não se deparam diretamente com
a violência dos jovens. Interessante notar que houve uma elevação nos casos de
agressão verbal ocorrida no staff, isto é, aumentou o clima de conflito entre professores e funcionários, embora o programa pareça melhorar o clima entre os alunos, professores e funcionários ainda não afetados positivamente pelo programa,
sendo uma evidência de falha em sua concepção.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O objetivo do artigo foi avaliar o efeito do Programa Comunidade Escola da
cidade de Curitiba sobre a redução da violência. Para isso, utilizamos a percepção da violência dos diretores das escolas públicas que participam do PCE em
contraste com as escolas que ainda não ingressaram no programa, mas possuíam
data marcada para ingressar a partir de 2007 (FPCE), e as que não ingressariam,
ou pelo menos não tinham interesse no ingresso ao programa (NPCE). O emprego de dois diferentes contrafactuais visou excluir o viés de seleção decorrente
das escolas que não têm interesse no ingresso ao programa e, portanto, o FPCE
é melhor que o NPCE.
Os critérios para a entrada no PCE consideram o desejo por parte da comunidade escolar, a presença de infraestrutura escolar – quadra coberta – e se a
escola encontra-se em área de vulnerabilidade social. Embora possam existir características não observáveis que influenciam o desejo das escolas de participarem
do programa e que podem não ter sido controlados, podendo afetar os resultados,
a entrada neste também está condicionada a uma variável observável que é a não
existência de escolas participantes em um raio de 1 km.
O uso do método de mínimos quadrados ponderados pelo propensity score
visou reduzir o problema decorrente de variáveis omitidas e da correlação entre
variáveis omitidas e incluídas. Assim, verificamos que o Programa Comunidade
Escola contribuiu para redução de algumas violências específicas no que tange
à esfera pessoal e escolar cometidas, em geral, por pessoas pertencentes à escola.
Por outro lado, a adoção do programa parece ter deixado a escola vulnerável à violência cometida por pessoas estranhas à escola, como a ocorrência de
pichações de muros e aumento de ações de gangues. Intuitivamente, acredita-se
que o aumento de ações de gangues foi estimulado devido ao programa ter se
tornado um ambiente de ponto de encontro dos adolescentes e jovens, atraindo
a atenção das gangues.
Esses resultados podem dar indícios à Prefeitura Municipal de Curitiba no
sentido de redesenhar, ou melhorar o PCE. A presença deste novo público traz
oportunidades de atuação em áreas de esporte e cultura para melhor incorporar
os jovens ao programa. Por exemplo, firmando parceiras com os atores sociais
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
92
locais, comércios, associação de moradores, para conter ou desestimular as ações
das gangues, ou, melhor ainda, estimular as ações das gangues no sentido de fazer
que seus integrantes participem do programa realizando atividades esportivas e
educativas. Isso poderia ajudar a transformar a realidade desses jovens, que são
muitas vezes marginalizados.
REFERÊNCIAS
BECKER, S. O.; ICHINO, A. Estimation of average treatment effects based on
propensity score. Stata Journal, v. 2, n. 4, p. 358-377, 2002.
BLUNDELL, R.; COSTA DIAS, M. Alternative approaches to evaluation in
empirical microeconomics. Portuguese Economic Journal, v. 1, p. 91-115, 2002.
BOURDIEU, P. Cultural Reproduction and Social Reproduction. In:
KARABEL, J.; HALSEY, A. H. (Ed.). Power and ideology in education. New
York: Oxford University Press, 1977.
CALIENDO, M.; HUJER, R. The microeconometric estimation of treatment
effects. An overview. AStA Advances in Statistical Analysis, v. 90, n. 1, p. 199215, Springer, Mar. 2006.
CALIENDO, M.; KOPENING, S. Some practical guidance for the
implementation of propensity score matching. Bonn, Germany: IZA,
2005 (IZA Discussion Papers, n. 1588).
CURITIBA. Prefeitura Municipal. Secretaria Municipal de Educação (SME).
Programa Comunidade Escola. Disponível em: <http://www.cidadedoconhecimento.org.br/cidadedoconhecimento/index.php?portal=527&opTpl=fotos&p
ortal=527&foto=125961&pagina=2>. Acesso em: 13 jan. 2010.
GROGGER, J. Local violence and educational attainment. Journal of Human
Resources, v. 4, n. 32, p. 659-682, Autumn 1997.
HIRANO, K.; IMBENS, G. Estimation of causal effects using propensity score
weighting: an application to data on right hear catheterization. Health Services
and Outcomes Research Methodology, n. 2, p. 259-278, 2001.
IMBENS, G. M.; WOOLDRIDGE, J. M. Recent Development in the
Econometrics Program Evaluation. Cambridge, MA, Aug. 2008 (NBER Technical Working Paper, n. 14251). Disponível em: <http://www.nber.org/papers/
w14251>.
ITANI, A. A violência no imaginário dos agentes educativos. Caderno Cedes,
ano XIX, n. 47, dez. 1998.
Abrir as Escolas à Comunidade nos Finais de Semana Reduz que Tipo de Violência...
93
MICHAUD, Y. A violência. São Paulo: Ática, 1989.
MINAYO, M. C. S. Social violence from a public health perspective. Cadernos
de Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 10, p. 7-18, 1994. Supplement 1.
NOLETO, M. J. Abrindo espaços: educação e cultura de paz. 3. ed. revisada.
Brasília: Unesco, jun. 2004.
ROBINS, J. M.; ROTNITZKY, A. Semiparametric efficiency in multivariate
regression models with missing data. Journal of the American Statistical
Association, v. 90, n. 429, p. 122-129, 1995.
RUBIN, D. B.; THOMAS, N. Matching using estimated propensity scores:
relating theory to practice. Biometrics, v. 52, p. 249-264, 1996.
WAISELFISZ, J. J. Mapa da violência IV: os jovens do Brasil. Brasília: Unesco,
Instituto Airton Senna, SEDH, 2004.
______. Mapa da violência dos municípios brasileiros versão para web. Disponível em: <http://www.ritla.net>. Acesso em: 12 mar. 2010.
Originais submetidos em junho de 2010. Última versão recebida em junho de 2011.
Aprovado em julho de 2011.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
94
ANEXO
TABELA 1A
Características observáveis usadas na estimação dos efeitos do PCE sobre a percepção
da violência tendo o FPCE como contrafactual MQP por PS – duplamente robusto
Biblioteca
Quadra de
esportes
Laboratório
de ciências
Computadores
para alunos
Internet
Capital
material
médio
Capital
humano
médio
Constante
Furto a professores ou funcionários dentro da
escola – pessoas
da própria escola
-0,183
0,104
0,843 ***
0,001
-0,083
-0,193
-0,056
0,508
Pichação de muros
ou paredes nas
dependências da
escola – pessoas
fora da escola
-0,058
-0,187
-0,370
0,017
0,560
-0,411
-0,281
-0,267
Tráfico de drogas
nas dependências
da escola – pessoas fora da escola
-0,047
-0,272
0,125
0,022**
0,181
0,042
0,026
-0,396
Membros da comunidade portando
arma branca (faca,
canivete etc.)
-0,212
-0,186
0,060
0,009
0,126
-0,373
0,456**
-0,106
Ação de gangues
nas dependências
externas da escola
0,29**
0,18
0,24
-0,03 ***
-0,52**
-0,35
0,41
1,06 ***
Variáveis
Fonte: Dados estimados a partir do Censo Escolar e da Prova Brasil 2007 por meio do Software Stata 9.
Elaboração dos autores.
Notas: * 10% de significância.
** 5% de significância.
*** 1% de significância.
Abrir as Escolas à Comunidade nos Finais de Semana Reduz que Tipo de Violência...
95
TABELA 2A
Características observáveis usadas na estimação dos efeitos do PCE sobre a percepção
da violência tendo o NPCE como contrafactual – MQP por PS, duplamente robusto
Capital
material
médio
Capital
humano
médio
Constante
0,073
-0,084
-0,163
0,463**
0,01
0,183**
-0,181
0,062
-0,122
0,04
-0,004
0,275
-0,550*
-0,061
0,304
0,318
0,85
0,007
0,372
-0,088
-0,002
-0,437
-0,177**
0,29
0,589***
0,024**
-0,014
0,062
-0,139
-0,329
Tráfico de drogas na
proximidade da escola –
da própria escola
-0,097
0,334
0,191
0,015*
0,028
0,117
-0,092
-0,254
Ação de gangues nas
dependências externas
da escola
0,099
-0,023
0,192
-0,017**
-0,56***
-0,285
0,335**
0,915***
Agressão verbal a professores – o agressor
foi um aluno
-0,003
-0,098
0,604***
-0,011
0,184
-0,041
0,015
0,474**
Agressão verbal a professores – o agressor
foi um professor
0,03
-0,214
0,157
0,002
0,182*
0,02
0,162
-0,208
Agressão verbal a funcionários – o agressor
foi um funcionário
-0,023
0,226
0,076
-0,012
0,106
-0,116
0,151
0,168
Biblioteca
Quadra de
esportes
Laboratório
de ciências
Computa-dores
para alunos
Atentado à vida de
alunos dentro da
escola – pessoas da
própria escola
-0,187
0,056
0,871***
-0,004
Furtos de equipamentos e materiais didáticos ou pedagógicos
da escola – pessoas da
própria escola
-0,062
0,088
0,213
Pichação de muros ou
paredes das dependências externas da
escola – pessoas fora
da escola
-0,007
-0,227
Pichação de muros
ou paredes das
dependências internas
da escola – pessoas da
própria escola
-0,116
Variáveis
Consumo de drogas
nas proximidades da
escola – pessoas da
própria escola
Internet
Fonte: Dados estimados a partir do Censo Escolar e da Prova Brasil 2007 por meio do Software Stata 9.
Elaboração dos autores.
Notas: * 10% de significância.
** 5% de significância.
*** 1% de significância.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
96
TABELA 3A
Estatísticas descritivas – teste de balanceamento do p-score
Variáveis
Média PCE antes
do balanceamento
Média FPCE antes
do balanceamento
t antes do balanceamento
t após o balanceamento
Capital material médio
0,23
0,13
0,92
0,78
Capital humano médio
0,26
-0,02
2,51
1,90
Internet
0,86
0,84
0,40
0,14
Laboratório de ciências
0,17
0,46
-1,55
-1,32
Quadra de esportes
0,08
0,32
-1,40
-1,32
Biblioteca
Computadores para alunos
1,00
0,94
1,00
0,79
20,11
24,79
-1,61
-1,41
Fontes: Microdados do Censo Escolar e Prova Brasil 2007.
Elaboração dos autores.
Obs.: O teste de balanceamento foi realizado por intermédio da divisão do p-score em quatro estratos. As estatísticas da tabela
1A correspondem ao quarto quartil. Os resultados para os quartis restantes seguem padrão semelhante.
TABELA 4A
Estatísticas descritivas – teste de balanceamento do p-score
Média PCE antes do
balanceamento
Média NPCE antes
do balanceamento
t antes do balanceamento
t após o balanceamento
Capital material médio
0,28
0,37
0,47
0,37
Capital humano médio
0,20
0,25
0,41
0,36
Internet
0,92
1,00
1,00
0,97
Laboratório de ciências
0,31
0,50
0,37
0,37
Quadra de esportes
0,15
0,00
-1,48
-1,33
Biblioteca
0,77
1,00
1,90
1,68
20,69
25,00
0,81
0,79
Variáveis
Computadores para alunos
Fontes: Microdados do Censo Escolar e Prova Brasil 2007.
Elaboração dos autores.
Obs.: O teste de balanceamento foi realizado por intermédio da divisão do p-score em quatro estratos. As estatísticas da tabela
1A correspondem ao quarto quartil. Os resultados para os quartis restantes seguem padrão semelhante.
DETERMINANTES SOCIOECONÔMICOS NA PROBABILIDADE DE
APROVAÇÃO NO EXAME VESTIBULAR: UMA ANÁLISE ENTRE OS
CAMPI DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
NG Haig Wing*
Luiz Honorato**
O objetivo deste trabalho é avaliar quais os principais fatores que influenciam no sucesso dos
candidatos que almejam ingressar por meio de vestibular na Universidade Federal de Pernambuco
(UFPE) entre os campi Recife e Agreste. Pretende-se verificar as similaridades e diferenças que
caracterizam cada campus e curso escolhido. Para a concretização de tais objetivos, utilizam-se
dos questionários socioeconômicos e da nota final do candidato para a realização de uma análise
empírica da razão das chances de aprovação. Na análise são utilizados dados de 2009 compostos
por 2.992 observações, fornecidos pela Comissão de Processos Seletivos e Treinamentos
(COVEST), e o método utilizado para a análise é o logit binário. Verifica-se que os alunos que
possuem maior probabilidade de êxito no vestibular fizeram cursinho pré-vestibular, residem na
mesorregião onde se localiza o campus em que pretendem estudar e tentaram mais de uma vez o
concurso vestibular. Além disso, os estudantes possuem pais com maior nível de educação formal
e elevada renda familiar.
Palavras-chave: Vestibular; Interiorização; Ensino Superior; UFPE.
SOCIAL AND ECONOMIC DETERMINANTS IN APPROVAL PROBABILITY IN
THE VESTIBULAR EXAMINATION: AN ANALYSIS BETWEEN UFPE CAMPUS
This paper has as objective to evaluate the main factors that influence the students’ success who
are entering at vestibular of University Federal of Pernambuco in Recife comparatively to the new
Agreste’s campus and Recife, as well the differences between each course chosen. Intends to
examine the similarities and differences that characterize each campus and course chosen. To
achieve these goals, we use the socioeconomic questionnaire and the final score of the candidate
to carry out an empirical analysis of the odds ratio of approval. Are used in the analysis of 2009
data consists of 2992 observations, provided by COVEST and the method used for the analysis is
the logit. It appears that students are more likely to have success in the vestibular entrance exam
preparatory course, lie in the city which UFPE campus is located and who wishes to study and
tried more than once the exam. In addition, students have parents with higher levels of formal
education and high family income
Key-words: Vestibular; College Internalization; Higher Education; UFPE.
Bacharel em Economia pelo Centro Acadêmico do Agreste (CAA) da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
E-mail: [email protected]
**
Doutor em Economia e professor do Programa de Pós-Graduação em Economia do Centro Acadêmico do Agreste
(PPGECON/CAA)/UFPE. E-mail: [email protected]
*
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
98
DETERMINANTES SOCIOECONÓMICOS EN LA PROBABILIDAD DE
APROBACIÓN EN EL EXAMEN DE ADMISIÓN EN LA UNIVERSIDAD:
UN ANÁLISIS ENTRE LOS CAMPUS DE LA UFPE
El objetivo de este trabajo es evaluar los principales factores que influyen en el éxito de los estudiantes
que aspiran a entrar a través de examen de ingreso en la Universidad Federal de Pernambuco, en Recife,
entre los campus de Recife e de la Región Agreste de Pernambuco. Se propone examinar las similitudes
y diferencias que caracterizan a cada escuela y el curso elegido. Para alcanzar estos objetivos, se utiliza el
cuestionario socioeconómico y la puntuación final del candidato para llevar a cabo un análisis empírico
de la razón de posibilidades de aprobación. Se utilizan en el análisis, los datos de 2009 que consta de
2.992 observaciones, proporcionado por COVEST y el método utilizado para el análisis es el logit binario.
Parece que los estudiantes tienen más probabilidades de tener éxito en el examen se hicieran curso
preparatorio para el vestibular, se encuentran en la misma región donde se queda el campus donde
desean estudiar y hicieran más de una tentativa en el examen de admisión del concurso. Además, los
estudiantes tienen padres con niveles más altos de educación formal y el ingreso familiar más alto.
Palabras-claves: Vestibular; Interiorización; La Educación Superior; La UFPE.
DETERMINANTS SOCIO-éCONOMIQUES DANS LA PROBABILITé DE RéUSSITE
DE L’EXAMEN D’ENTRéE DANS L’UNIVERSITé: UNE COMPARAISON ENTRE
LES CAMPUS DE L’UFPE
L’objectif principal est d’évaluer les principaux facteurs qui influencent le succès des candidats qui
aspirent à entrer à l’Université Fédérale de Pernambouc parmi les campus de Recife et d’Agreste.
L’intention d’examiner les similitudes et les différences qui caractérisent chaque campus et cours
choisie. Pour atteindre ces objectifs, nous utilisons le questionnaire socio-économique et le score final
du candidat à effectuer une analyse empirique de l’odds ratio d’approbation. Sont utilisés dans l’analyse
des données de 2009 qui se compose de 2992 observations, fournies par COVEST et la méthode utilisée
pour l’analyse est le logit. Il semble que les étudiants sont plus susceptibles d’avoir du succès on faite le
cours préparatoire de vestibulaire, se trouvent dans la région ou ville qui se situe proche du campus qui
souhaitent étudier et a essayé plus d’une fois l’examen d’entrée au concours. En outre, les étudiants ont
des parents à des niveaux élevés d’éducation formelle et un revenu familial élevé.
Mots-clés: Vestibulaire; Internalisation; L’enseignement Supérieur; UFPE.
1 INTRODUÇÃO
Em anos recentes o Brasil passou pela maior expansão da oferta de vagas no ensino superior público de sua história, e, no bojo dessa expansão, está a política
de interiorização das universidades federais. Em 2006 foi inaugurado o primeiro
campus avançado da UFPE. A interiorização do ensino da UFPE consistiu na
criação do campus avançado no Agreste de Pernambuco. O novo campus tinha
a proposta de levar os cursos de Administração, Economia, Design, Pedagogia e
Engenharia Civil para os alunos daquela região.
Com a nova oferta se questiona quais os diferenciais entre os campi no que
diz respeito ao acesso à universidade? Quais as influências das variáveis socioeconômicas relacionadas às características pessoais que ocorreriam da mesma
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
99
maneira para os novos campi em relação aos antigos? Existem diferenças nas
características que influenciam os estudantes de acordo com os cursos escolhidos? O desempenho de um estudante é o reflexo do conhecimento acumulado
ao longo de sua vida escolar, que pode ser potencializado por fatores externos.
Empiricamente, muitas variáveis podem ser estudadas para explicar o desempenho educacional de um indivíduo e as mais comumente usadas são: tipo de
escola em que o indivíduo realizou o ensino fundamental e médio – se pública ou
privada –, renda familiar, escolaridade dos pais, gênero, etnia, religião, influências
regionais, habilidades inatas dos indivíduos, idade, cursos preparatórios e experiências em concursos passados. Estas características parecem importantes para o
desempenho do estudante no vestibular da UFPE.
O objetivo principal deste trabalho é avaliar quais os principais fatores que influenciam no sucesso dos alunos que estão ingressando no vestibular da Universidade
Federal de Pernambuco nos campus Recife e Agreste, bem como as diferenças que
caracterizam todos os campi e curso escolhido, por meio da análise das variáveis, que
estariam relacionadas com uma maior possibilidade de êxito no exame do vestibular.
O trabalho se utiliza de um modelo logit binário, que visa ao cálculo da probabilidade de passar no vestibular comparando quatro cursos comuns dos campi UFPE.
Tal pesquisa pode auxiliar na tomada de decisão dos candidatos que buscam
ingressar na UFPE, além de sinalizar à própria instituição e ao governo os fatores
suscetíveis para as políticas públicas que visem democratizar o acesso e garantir
aos indivíduos com menores chances de sucesso maior probabilidade de ingressar
nas universidades públicas.
2 BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DO RECENTE PROCESSO DE EXPANSÃO
E INTERIORIZAÇÃO DO ENSINO SUPERIOR NO BRASIL
O processo de interiorização do ensino superior no Brasil é relativamente recente.
Historicamente, o ensino superior, assim como a atividade econômica dinâmica
do país, esteve regionalmente concentrado nos centros dinâmicos do Brasil. Sabe-se que o processo de interiorização não é simples, nem barato para o país. Além
do mais, questionam-se os custos em função dos benefícios: há quem acredite que
as aglomerações trazem benefícios externos que superam os custos, assim sendo,
a interiorização não seria socialmente viável.
A recente intensificação do processo de interiorização do ensino superior no
Brasil, segundo Barreyro (2008), intensifica-se a partir de 1988 com a nova Constituição Federal (CF/88). Ocorre aumento do processo de interiorização das instituições de ensino superior nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste do Brasil – o
processo ocorreu, principalmente, em função da elevação do número de instituições
de ensino superior privadas. A maior autonomia do Conselho Federal de Educação,
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
100
a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) e a nova Constituição Federal propiciaram que muitas instituições privadas se tornassem universidades, possibilitando maior flexibilidade por parte destas instituições na abertura de novos cursos.
Como consequência desta expansão, houve redução na relação entre número de inscritos versus número de vagas. O gráfico 1 apresenta a relação entre o
total de candidatos ao ensino superior e o número de vagas disponíveis nas Instituições de Ensino Superior (IES) no Brasil, de 1985 até 2007. Observa-se por
meio do referido gráfico uma contínua diminuição desta razão a partir de 1995.
A referida razão, que já foi de cinco candidatos por vaga, encerra 2007 com um
valor inferior a dois candidatos por vaga.
GRÁFICO 1
Razão entre o total de candidatos inscritos e o número de vagas para o ensino
superior no Brasil
6,0
Inscritos/vagas
5,0
4,0
3,0
2,0
19
85
19
19
86
0,0
87
19
88
19 89
19 90
19 91 19 92
19 93
19 94
19 95
19 96
19 97 19 98 19 99 20 00 20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
1,0
Fontes: Secretaria de Estado da Educação e da Cultura (SEEC)/Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira (INEP)/Ministério da Educação (MEC).
Elaboração dos autores.
Esse parece ser um resultado do aumento da oferta, afinal não se pode imaginar
que um país com taxa de crescimento populacional relativamente alta e jovem
tenha diminuído a demanda por estas vagas. Assim sendo, pode-se imaginar que
a referida queda se deu em função da considerável elevação do número de vagas.
Observa-se em anos recentes, especialmente neste novo século, um significativo aumento no número de IES no Brasil. O gráfico 2 apresenta a evolução da oferta pública
e privada de instituições de ensino superior nos últimos oito anos no Brasil. Conforme
se verifica, as instituições privadas totalizam mais de 2 mil unidades em todo o Brasil,
enquanto as instituições públicas representam pouco mais de 10% deste total. Note-se
que a evolução da oferta pública é praticamente estática nos últimos sete anos.
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
101
GRÁFICO 2
Total de IES no Brasil segundo a natureza – pública ou privada
2.500
Número de IES
2.000
1.500
1.000
500
-
2001
2002
2003
2004
Públicas
2005
2006
2007
2008
Privadas
Fontes: SEEC/INEP/MEC.
Elaboração dos autores.
A oferta educacional do ensino superior brasileiro apresentou uma grande
expansão, como se pode verificar no gráfico 3, que apresenta a evolução do número de matrículas nas instituições de ensino superior no Brasil de 1962 até 2006.
Verifica-se que até o fim dos anos 1960 o número de matriculados era ínfimo, em
1998 eram cerca de 2 milhões de matriculados e salta para quase 5 milhões em
oito anos. Note-se que em dois momentos distintos, na década de 1970 e 1990,
principalmente, a expansão foi maior. Evidentemente, estes números refletem,
em parte, o significativo aumento de instituições de ensino superior.
GRÁFICO 3
Evolução do número de matrículas nas IES no Brasil
6.000.000
5.000.000
3.000.000
2.000.000
0
62
19
64
19
66
19
68
19 70 19 72
19 74 19 76
19 78
19 80 19 82
19 84 19 86 19
88
19 90 19 92 19 9
19 4 96 19 98 20 00 20
02
20
0
20 4
06
1.000.000
19
Matrículas
4.000.000
Fontes: SEEC/INEP/MEC.
Elaboração dos autores.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
102
A expansão da oferta educacional depende das políticas públicas e da regulamentação das instituições privadas. Segundo Barreyro (2008), a possibilidade de
abertura de cursos, como centros universitários, faculdades e escolas integradas,
que passaram a ministrar cursos superiores, foi possível graças à LDB e às mudanças na CF/88, as quais permitiram maior flexibilização na difusão da oferta
universitária brasileira. A lógica era a seguinte: por um lado, os novos cursos
enfrentariam na prática, um caminho menos penoso e burocrático para a sua
abertura; por outro, teriam que ser constantemente avaliados pelo MEC.
Entre as mudanças ocorridas no cenário da educação superior na década
de 1990, e no início do novo século, destaca-se a efervescência da quantidade
de instituições que passam a surgir. A sociedade se depara agora com um novo
problema: como garantir a qualidade do ensino superior? O problema é ainda
maior quando se pensa que os novos alunos, supostamente, possuem formação
acadêmica pré-universitária pior, afinal muitos deles somente tiveram acesso ao
ensino superior graças a sua expansão.
Outra grande peculiaridade é a dimensão continental do país que gera uma
dificuldade de ofertar equitativamente serviços de educação. Desta forma, as instituições de ensino no Brasil não são distribuídas da mesma maneira nas diferentes regiões do país, como mostra o gráfico 4. Além das diferenças de concentração, pode-se observar crescimento do número de IES em todas as cinco regiões e
aumento ainda mais significativo na região Nordeste do Brasil.
GRÁFICO 4
Números de IES por regiões do Brasil
1.200
Número de IES
1.000
800
600
400
200
-
2001
2002
Sudeste
Fontes: SEEC/INEP/MEC.
Elabração dos autores.
2003
Sul
2004
2005
Nordeste
2006
Centro Oeste
2007
2008
Norte
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
103
Existe um movimento natural de expansão e interiorização do ensino superior, conforme a demanda por profissionais qualificados aumenta além dos grandes
centros brasileiros. Segundo o Ministério da Educação, foram criadas 140 unidades
entre 1909 e 2002 e passará para 354 unidades até o fim de 2010 (BRASIL, 2010).
O gráfico 5 apresenta o número de IES no interior e nas capitais brasileiras.
O referido gráfico mostra de maneira clara um significativo movimento de interiorização entre 2001 e 2008.
GRÁFICO 5
Número de IES no interior e nas capitais brasileiras
1.600
1.400
Número de IES
1.200
1.000
800
600
400
200
-
2001
2002
2003
2004
Capital
2005
2006
2007
2008
Interior
Fontes: SEEC/INEPMEC.
Elaboração dos autores.
Ainda são poucas as cidades atendidas pela oferta pública de educação superior no Brasil. Segundo o BRASIL (2010), ao fim de 2010, havia 229 municípios
com pelo menos uma instituição federal de ensino superior. Os números confirmam a tendência de crescimento e interiorização: em 2003 o país tinha apenas
114 municípios contemplados.
Nesse contexto são importantíssimos os campi avançados das tradicionais
universidades públicas do Brasil, como ocorreu em Pernambuco, em 2006, quando foi criado o primeiro campus avançado da Universidade Federal de Pernambuco. O CAA da UFPE foi instalado na cidade de Caruaru, provendo aos estudantes
da região a possibilidade de integrarem os cursos de Economia, Administração,
Design, Engenharia e Pedagogia.
A escolha desses cursos à época de sua implementação respeitou a dois princípios a priori: a demanda dessa mão de obra na região que conta com o segundo
maior polo de confecções do Brasil e possui taxas de crescimento superiores às do
estado e complementaridade à oferta das instituições privadas já existentes na cidade.
104
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
3 DETERMINANTES PARA O SUCESSO NO VESTIBULAR
O que determina o sucesso ou insucesso de um estudante em um momento tão
importante como o exame vestibular? Muitos parecem ser os fatores contribuintes,
como o estado psicológico dos candidatos na hora da prova e o domínio dos conteúdos que serão avaliados. Para além desses fatores diretos e não observáveis que
resultam no desempenho do candidato, existe uma enorme quantidade de características que influenciam na probabilidade de um indivíduo obter êxito no exame.
Deve-se levar em consideração, conforme Emilio et al. (2004), que o que se
tem como amostra para estudos que buscam entender as variáveis determinantes
do acesso à universidade pública são sempre viesadas, na medida em que compõe
somente indivíduos que se inscreveram para a seleção, e estes indivíduos são, geralmente, mais motivados e preparados que o restante dos candidatos potenciais.
Entretanto, não se pode negar a importância de tais estudos na elaboração de
políticas públicas.
Entre os fatores mais comumente abordados pelos teóricos da economia da
educação, alguns são marcantes. Entre eles estão a qualidade de educação que o
indivíduo recebeu durante a sua vida, sua renda familiar, a escolaridade dos pais,
gênero, etnia, religião, região de residência, habilidades dos indivíduos, idade,
experiências em exames (vestibulares) anteriores, entre outras variáveis.
Emilio et al. (2004), ao analisarem os determinantes para o sucesso no vestibular, constatam um efeito positivo para os candidatos da qualidade da escola
em seus níveis fundamental e médio. Em outro estudo sobre a probabilidade de
sucesso no vestibular, Guimarães e Arraes (2010) analisam as chances de sucesso
no vestibular da Universidade Federal do Ceará e encontram fortes evidências de
que alunos que cursaram o ensino médio em escolas da rede particular de educação teriam maiores chances de aprovação.
Guimarães e Sampaio (2007) em seu estudo sobre as influências do background
e características individuais no vestibular, para 2005, ao separar sua amostra em
quantis, percebem que os estudantes com baixo background familiar e que tiveram
educação em escolas públicas tendem a ter resultados menos satisfatórios, potencializados com o maior tempo do estudante nas escolas públicas no Brasil, embora
o melhor resultado tenha sido obtido de uma escola pública para a análise.1
Barros et al. (2001) verificaram em seu trabalho sobre os determinantes educacionais no Brasil um efeito positivo e estatisticamente significante da renda
domiciliar per capita. O referido trabalho afirma ainda que a escolaridade dos pais
tem um efeito muito maior nos resultados educacionais.
1. Uma das explicações plausíveis é a existência de colégios públicos de referência em Pernambuco, como o colégio de
aplicação da UFPE, o colégio militar, a escola do Recife e os cursos do Centro Federal de Educação Tecnológica (CEFET).
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
105
Ferreira e Veloso (2003) em seu artigo sobre a mobilidade intergeracional
da educação no Brasil destacam que a mobilidade para o Brasil é muito menor
em comparação aos países desenvolvidos e em desenvolvimento. O referido trabalho destaca ainda os efeitos de região e etnia, em que a mobilidade mostrou-se
menor na região Nordeste em comparação ao Sudeste e, ainda menor, para os
indivíduos negros comparado aos que se declaravam brancos. Isso obriga a analisar os resultados obtidos nos trabalhos que tratam de determinantes para o
desempenho escolar com certa ressalva, analisando questões como escolaridade
dos pais, raça e região.
Pais mais educados tendem a ter uma renda familiar maior, o que eleva as
possibilidades de se obter melhores resultados educacionais. Além disso, a importância dada à educação tende a ser diferente, como destacam Barros et al. (2001):
(...) devemos ter em mente que a escolaridade dos filhos não é percebida pelos pais
apenas como um bem de investimento, isto é, como uma forma de elevar a produtividade e renda futura dos seus filhos, mas também vista como um bem de consumo,
que tem um fim em si mesmo. Os pais dedicam recursos à educação de seus filhos
em parte pelo simples prazer de vê-los mais escolarizados.
A análise dos impactos do gênero é de extrema importância para a análise
de interações e, principalmente, para entender se existem diferenças específicas
de habilidades inatas entre homens e mulheres. Menezes Filho (2006) destaca
diferenças cognitivas entre meninos e meninas, em que os primeiros tendem a
apresentar melhor desempenho em matemática, enquanto as meninas tendem a
ter melhores resultados em língua portuguesa.
Não se pode dizer que existam diferenças étnicas, mas a conjuntura pela
qual a etnia está inserida culturalmente e o ciclo de desigualdade associada à raça
podem contribuir para alterar os resultados educacionais de grupos específicos.
Fato que tem sido, recentemente, combatido com as políticas de afirmação, como
as cotas para estudantes negros e índios. Emilio et al. (2004) descrevem maior
chance de sucesso para indivíduos brancos em relação a negros, pardos e indígenas, porém, como não poderia deixar de ser, atribui estes resultados aos efeitos
não captados pela renda.
A religião é mais uma variável que denota uma característica pessoal do estudante. Mas de fato, a religião pode contribuir com o resultado educacional de
um indivíduo? Não seria absurdo encontrar evidências a este respeito. A profissão
de fé de um indivíduo fiel aos seus princípios religiosos tende a ser o principal
norteador de suas decisões. Suas concepções do que é certo ou errado, moral ou
amoral, advêm, fundamentalmente, do código ético-religioso que este professa.
Portanto, seguidores de determinados grupos religiosos podem encontrar maior
ou menor motivação, que redundaria em resultados diferenciados em sua vida
106
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
acadêmica. Além do mais, maior comprometimento com um grupo religioso poderia dividir o tempo e a atenção de um candidato.
A variável região geralmente capta efeitos do desenvolvimento local, em que
se espera que regiões mais desenvolvidas possuam melhor infraestrutura educacional como, bibliotecas, museus, escolas, entre outros, que forneçam melhores
subsídios que as regiões menos desenvolvidas. Por outro lado, indivíduos que migram de suas regiões de domicílio para se aventurarem em um exame de vestibular são, supostamente, indivíduos mais motivados, focados e, portanto, tendem a
alcançar melhores resultados que aqueles que não precisam sair de seus domicílios
para realizar um exame de vestibular.
A idade do aluno também parece importante para explicar tal fenômeno.
Emilio et al. (2004) demonstram que há uma probabilidade decrescente de sucesso para os indivíduos até 41 anos e, após isso, há um aumento até os 72 anos,2
demonstrando empiricamente que a variável não se comporta linearmente. A probabilidade de êxito demanda maturidade, mas também muita motivação e arrojo.
O insucesso em um exame nem sempre evidencia que o candidato não está
apto para o sucesso futuro. A probabilidade de sucesso de um indivíduo com experiência em vestibulares anteriores tende a ser maior do que a dos candidatos que
estão realizando o concurso pela primeira vez. Novamente, o trabalho de Emilio
et al. (2004) destaca uma probabilidade 3,7% maior de sucesso de um candidato
com experiência passada.
Observa-se, portanto, que muitos são os fatores que podem contribuir
para o desempenho de um estudante no seu resultado educacional. Para o novo
campus localizado no Agreste pernambucano em comparação ao campus Recife a
pergunta que surge é: Quais são os fatores socioeconômicos que influenciam na
probabilidade de aprovação no exame vestibular entre os campi UFPE? A seção
4 apresenta a metodologia e a base de dados utilizada para responder tal questão.
4 DESCRIÇÃO DOS DADOS E METODOLOGIA UTILIZADOS
Para a análise foram utilizados dados dos ingressantes no exame vestibular realizado em 2009, na Universidade Federal de Pernambuco realizada pela COVEST.
A base de dados é composta por 2.992 observações provenientes de questionários individuais socioeconômicos, respondidos pelos candidatos no ato da inscrição,
assim como a respectiva nota do candidato no concurso vestibular. Os dados representam todos os candidatos, que neste concurso fizeram o vestibular optando por um
dos cursos comuns aos campi Recife e Agreste: Administração, Design, Economia.
2. O intervalo considerado no estudo foi de 15 a 72 anos.
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
107
É importante ressaltar que as informações de gênero dos candidatos não estão entre as variáveis explicativas. Embora estas sejam informadas no questionário
socioeconômico, a informação não foi fornecida pela COVEST. Além do mais, o
banco de dados inicialmente seria composto pelos cursos de Engenharia Civil, Pedagogia, Economia, Administração e Design, para ambos os campi (Recife e Agreste). Mas pelo fato da mudança da forma de seleção do curso de Engenharia, que
não possui mais distinção entre as diferentes engenharias, não havia sentido comparar todas as engenharias com o curso de Engenharia Civil do campus Agreste.
Os dados em sua maioria são compostos por variáveis categóricas, o que
limita o estudo e a quantidade de informações que podem ser obtidas dos dados.
A base de dados é um corte em 2009, não sendo possível com isto a análise temporal dos resultados. Algumas variáveis incluídas nos modelos podem ter pouca
significância estatística por conta do reduzido número das amostras, 2.992 observações para o modelo geral; mas em cada modelo específico são analisados
os subgrupos da população em estudo. Apesar das limitações da base de dados,
foram construídos 15 modelos para a análise dos objetivos principais do trabalho
como exposto na subseção a seguir.
4.1 Estratégia empírica: o modelo logit binário
Com o objetivo de se entender as peculiaridades dos subgrupos de candidatos
ao vestibular dos campi e cursos da UFPE, outrora mencionados, este estudo foi
dividido em 15 análises distintas, em que se buscou, ainda, investigar as variáveis
determinantes do aumento da razão da chance de aprovação, dada cada variável
dependente. As referidas divisões geraram 15 modelos, assim denominados:
1. Modelo geral
2. Campus Recife
3. Campus Agreste
4. Administração Geral
5. Administração campus Recife
6. Administração campus Agreste
7. Economia Geral
8. Economia campus Recife
9. Economia campus Agreste
10. Design Geral
11. Design campus Recife
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
108
12. Design campus Agreste
13. Pedagogia Geral
14. Pedagogia campus Recife
15. Pedagogia campus Agreste
Assim sendo, o primeiro modelo (modelo geral) consiste dos resultados obtidos de regressão logit para todas as observações contidas no banco de dados
fornecido pela COVEST. O segundo modelo consiste de regressão logit para todos os indivíduos candidatos à vaga no campus Recife e assim sucessivamente.
O objetivo principal de tal segmentação se dá no intuito de se obter uma análise
mais detalhada dos efeitos das variáveis investigadas para os diferentes campi e
cursos da instituição.
A variável dependente foi obtida por meio do cálculo das notas iguais ou
superiores às dos candidatos aprovados neste concurso vestibular.3 O método utilizado foi o logit, em que a variável dependente Yi assume os valores:
em que Yi representa o sucesso ou não no exame vestibular; n é a menor nota de
aprovação do curso e no referido campus ao qual o estudante concorre; e y é a nota
obtida no concurso vestibular pelo aluno.
Desse modo a regressão logística será a seguinte:
Si =
1
,(1)
1+ e-zi
em que Si representa a probabilidade de sucesso no exame vestibular condicionada às
características observadas dos candidatos; e Zi será representado por Zi = β1 + β2Xi.
Xi é uma matriz com as informações sobre as características dos indivíduos,
ou seja, as variáveis explicativas do modelo.
Assim, tem-se
3. É importante ressaltar que a base de dados não continha a informação de aprovação ou não do candidato, essencial
para este estudo. Tal informação foi obtida fazendo a verificação da nota mínima dos aprovados em relação divulgada
no site da COVEST; dessa forma, a variável Yi foi construída. Assim, esta variável apresenta valores binários em que: 1,
se o indivíduo foi aprovado, e 0, em caso contrário.
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
109
A equação (1) representa uma função distribuição logística e, por meio da
resolução dela, podem-se obter as probabilidades do sucesso a partir de cada característica das variáveis explicativas. Supõe-se que o log da razão de probabilidades se relaciona linearmente com Xi. As variáveis explicativas são:
• Idade: idade do candidato.4
• Idade²: quadrado da idade, variável obtida por meio do quadrado da
idade do candidato. A variável foi utilizada buscando captar o efeito de
ciclos de vida.
• Raça: é uma variável dummy, em que:
• Cursinho pré-vestibular: variável dummy referente a realização de cursinhos preparatórios de vestibular, em que:
As variáveis dummies de religião foram separadas em cinco categorias.
A variável de referência foi Não possui religião.
• Afro: refere-se à religião afro, em que:
• Católica: refere-se à religião católica, em que:
4. A idade do candidato não foi inicialmente informada pela COVEST, mas sim a data de nascimento de cada candidato.
Para obtê-la, foi feito o cálculo da idade do candidato no momento exato da prova do vestibular, deduzindo-se o dia
da prova e a data de nascimento de cada indivíduo.
110
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
• Evangélica: refere-se à religião evangélica, em que:
• Judaica: refere-se à religião judaica, em que:
• Outras: refere-se a outras religiões, em que:
• Leitura: variável dummy que procura captar os efeitos de hábitos de
leitura, em que:
As variáveis Zona da Mata, Agreste e Sertão são dummies da mesorregião
de residência do candidato, cuja referência é a Região Metropolitana do
Recife (RMR).
• Zona da Mata: variável dummy de residência, caso o candidato resida na
Zona da Mata, em que:
• Agreste: variável dummy de residência, caso o candidato resida na região
Agreste, em que:
• Sertão: variável dummy de residência, caso o candidato resida no Sertão,
em que:
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
111
• Ensmédio: variável dummy referente ao tipo de escola que o aluno frequentou, em que:
• Ensfundamental: variável dummy referente ao tipo de escola que o aluno frequentou, em que:
• Quantosvestibulares: variável dummy referente a quantas vezes o candidato já prestou o concurso vestibular, em que:
As variáveis educação do pai e educação da mãe são variáveis categóricas que representam o background familiar do candidato. E estão compreendidos em sete categorias:
1. analfabeto;
2. ensino fundamental completo;
3. ensino fundamental incompleto;
4. ensino médio completo;
5. ensino médio incompleto;
6. curso superior completo; e
7. pós-graduação.
• Educaçãopai: escolaridade do pai.
• Educaçãomãe: escolaridade da mãe.
• Renda:5 renda familiar mensal em reais. A variável categórica renda
foi divida em sete categorias diferentes, na qual o estudante informava
no questionário as faixas de renda líquida familiar mensal em reais em
2009, podendo ser:
1. até 300,00;
5. A categoria de referência foi a faixa mais alta de renda.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
112
2. 301,00 a 1.000,00;
3. 1.001,00 a 1.500,00;
4. 1.501,00 a 2.000,00;
5. 2.001,00 a 3.000,00;
6. 3.001,00 a 5.000,00; e
7. maior que 5.000,00.
Para a análise foram realizados os testes Hosmer e Lameshow, os quais medem a correspondência entre os valores previstos e os efetivos da variável dependente e o “Nagelkerke R Square” (pseudo R²), que são testes que mensuram o
ajustamento dos modelos em relação ao seu poder de predição. São apresentados,
ainda, os níveis de significância de Wald, que informam o nível de significância
dos coeficientes analisados.
A partir da função de distribuição logística6
Si =
ez
1
,
=
1+ e-z 1+e z ,(2)
representa a probabilidade de não passar no vestibular. Reescreem que
vendo em (2), tem-se
,
(3)
em que
é a razão de chances, representada pela coluna Odds Ratio (OR) nas
tabelas dos resultados.
A seguir são expostos os resultados obtidos pelos modelos, bem como a
razão das chances de aprovação.
5 RESULTADOS OBTIDOS
São apresentadas inicialmente algumas relações entre as principais variáveis determinantes do êxito no exame vestibular. Inicialmente, apresenta-se a relação
existente entre a nota final no vestibular e a idade do candidato, conforme se verifica o gráfico 6. Pode-se notar que há maior concentração de pessoas com idade
entre 18 e 21 anos. Tal resultado já era esperado em virtude da idade em que as
6. Ver Gujarati (2006).
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
113
pessoas costumam terminar o ensino médio e tentam ingressar no ensino superior. Observe que parece haver alguma regularidade entre a idade dos indivíduos
e as notas obtidas no exame, sem, contudo, demonstrar fortes relações entre elas.
A maior nota do vestibular nesta amostra foi obtida por um indivíduo de 17,3
anos de idade, enquanto a idade da pessoa que obteve a menor nota possuía era
28,7 anos, conforme se verifica no gráfico 6.
GRÁFICO 6
Relação entre nota final no vestibular e a idade do candidato
9
Nota final no vestibular
8
7
6
5
4
3
2
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
Idade
Fonte: COVEST.
Elaboração dos autores.
O gráfico 7 plota a relação entre as notas finais no vestibular – notas maiores que zero – e a escolaridade máxima dos pais dos candidatos. Neste caso, é
assumida a escolaridade máxima do pai e da mãe de cada candidato e, então,
após retirar os que se abstiveram de fazer alguma prova, foi criada a variável.
O referido gráfico mostra uma suave relação positiva entre a escolaridade máxima dos pais e a nota final do candidato, confirmando o que reza a teoria: pais
mais educados tendem a possuir filhos mais educados. Pode-se notar ainda que
o indivíduo que alcançou maior nota tem na escolaridade mínima de seus pais
o ensino médio completo.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
114
GRÁFICO 7
Relação entre a nota final no vestibular e a escolaridade máxima dos pais do candidato
9
8
7
Nota final
6
5
4
3
2
1
0
0
1
2
3
4
5
6
7
Escolarização dos pais
Fonte: COVEST.
Elaboração dos autores.
A análise do comportamento das notas médias em função da raça e do credo
demonstrou que entre indivíduos que se declararam brancos e não brancos não
houve diferenças significativas entre suas médias da nota obtida no vestibular.
Porém, os indivíduos que se declararam brancos neste concurso obtiveram média
levemente mais acentuada.
Com relação ao credo do indivíduo, percebe-se que a média das notas obtidas pelas religiões abordadas demonstra que a nota média dos indivíduos que
professam a religião judaica foi superior às demais, seguido pela média dos indivíduos que dizem não ter religião alguma e outras religiões. Destaca-se ainda que os
indivíduos que no questionário diziam ser da religião evangélica possuíam a menor média entre as analisadas. O gráfico 8 apresenta de maneira clara tais médias.
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
115
GRÁFICO 8
Nota final no vestibular versus etnia e credo do candidato
6,0
4,0
5,6
4,8
4,9
4,9
Católicos
5,0
Religiões afro
3,0
Não brancos
Notas médias no vestibular
5,0
5,0
5,19
4,4
2,0
1,0
Nenhuma religião
Outras religiões
Religião judaica
Evangélicos
Brancos
0,0
Fonte: COVEST.
Elaboração dos autores.
O gráfico 8 apresenta as notas médias dos candidatos para todos os cursos e
campi propostos. Em quase todos os casos, os grupos de estudantes que fizeram
um curso pré-vestibular obtiveram uma nota média superior ao grupo em que os
estudantes não o fizeram. A importância dos cursinhos pré-vestibulares cresce à
medida que a escolha se dá para os cursos de maior competitividade na seleção e
que, em sua maioria, estão no campus Recife.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
116
GRÁFICO 9
Nota média dos cursos e campi
6,0
Administração
5,324
5,099
5,0
4,290
4,476
Economia
5,069
4,299
Design
5,323
4,509
4,153
Pedagogia
5,491
5,031 5,046 4,988 5,134
5,078
4,387
4,0
3,0
2,0
1,0
ho
in
cif
e
–
cu
cu
s/
–
Re
e
rs
rs
in
ho
ho
in
ho
rs
in
–
cif
Re
ar
u
s/
–
u
ru
Ca
ar
ru
Ca
cu
rs
in
cu
rs
cu
–
e
cif
–
Re
e
ho
ho
ho
in
rs
rs
s/
cu
cu
–
u
ar
cif
Re
–
ru
Ca
u
in
ho
in
ho
rs
cu
s/
cu
–
e
ar
Ca
ru
cif
–
Re
e
in
in
rs
rs
s/
cu
cu
–
u
cif
Re
ar
ho
ho
in
ho
rs
in
ho
cu
s/
–
u
ru
Ca
ar
ru
Ca
rs
in
ho
cu
–
e
s/
–
cif
e
cif
Re
Re
–
u
rs
ho
in
cu
rs
rs
in
rs
cu
cu
s/
ar
–
u
ar
ru
Ca
ru
Ca
in
ho
0,0
Fonte COVEST.
Elaboração dos autores.
Tendo apresentado, de maneira gráfica, algumas informações significativas
entre as variáveis determinantes mais importantes, em seguida, são apresentados
os resultados obtidos das regressões logit propostas para esse modelo. No anexo,
deste trabalho, encontra-se a tabela 1A, que apresenta um mapa da significância
dos modelos econométricos. Foram considerados, na construção deste mapa, os
parâmetros com significância estatística de 10% no mínimo, conforme se verifica
os resultados apresentados nas de tabelas 1 a 5.
5.1 Resultados das regressões
Os resultados obtidos das regressões para os modelos que abrangem todos os cursos estudados e desagregados por campus – geral, campus Recife e campus Agreste –
são apresentados na tabela 1. A referida tabela apresenta as variáveis cursinho pré-vestibular, dummy Administração e quantas vezes prestou vestibular, significativas
para todos. O modelo campus Recife teve maior significância da renda, educação
da mãe e das dummies referentes à moradia e aos cursos de Administração, Design
e Pedagogia. O modelo do campus Agreste indicou que as variáveis referentes à
residência do candidato e à dummy referente ao curso de Administração foram
determinantes para as chances de aprovação. Observa-se que a primeira grande
diferença entre os campi é a influência da educação da mãe, renda, residência do
candidato e o tipo de curso escolhido, conforme detalhado a seguir.
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
117
TABELA 1
Variáveis determinantes da probabilidade de êxito no vestibular para os cursos estudados e para os campi Recife, Agreste e em ambos
Modelo 1
(geral)
Variáveis explicativas
Modelo 2
(Recife)
Coeficiente
OR
***
0,540
1,73
0,480
1,62
0,340
Zona da Mata
–
–
***
-0,830
Agreste
–
–
-4,540***
–
–
***
0,61
Cursinho pré-vestibular
Sertão
Prestou vestibular mais de uma vez
-0,490
Educação do pai
0,100
Coeficiente
Modelo 3
(Agreste)
OR
***
Coeficiente
OR
1,41
***
0,44
***
1,930
6,93
0,01
3,430***
30,97
–
–
2,620***
13,86
***
0,52
-0,270
**
0,76
-0,650
***
1,11
–
–
–
–
Educação da mãe
–
–
0,110***
1,12
–
–
Renda
–
–
–
–
–
–
-0,522
0,59
-0,880
0,42
–
–
Renda 1
Renda 2
-0,900
0,40
-1,200
0,30
–
–
Renda 3
***
-0,990
0,37
***
-1,100
0,33
–
–
Renda 4
-0,900***
0,40
-1,200***
0,30
–
–
Renda 5
-0,700
0,50
-0,740
0,48
–
–
Renda 6
-0,480
0,58
–
–
***
***
***
***
0,62
-0,540
Renda 7
*
-0,300
0,74
-0,390
Dummy campus
2,050***
Dummy Design
***
***
**
0,67
–
–
7,78
–
–
–
–
-0,850***
0,42
-0,890***
0,41
–
–
Dummy Pedagogia
1,750
5,81
1,880
6,59
–
–
Dummy Administração
***
-0,910
0,40
***
-0,730
0,48
-0,580
0,56
-0,600
0,55
Constante
***
***
***
-0,820
0,44
-2,875
0,06
Hosmer e Lemeshow
6,57 (0,58)
12,91 (0,11)
12,57 (0,12)
Nagelkerke R Square
0,30
0,37
0,43
72,70
83,20
86,60
Corretos (%)
Elaboração dos autores.
Notas: * Estatisticamente significantes a 10%.
**
Estatisticamente significantes a 5%.
***
Estatisticamente significantes a 1%.
Obs.: Dados entre parênteses é o grau de significância do teste de Hosmer e Lemeshow.
Nota-se que variáveis importantes como idade, idade², religiões (afro, católica, evangélica e outras), raça, ensino fundamental, ensino médio e leitura não são
estatisticamente significantes para nenhum dos modelos, com isso foram excluídas por meio do método forward stepwise.
118
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
A variável cursinho pré-vestibular apresentou significância estatística, com
evidências empíricas de uma relação positiva entre o aluno cursar um pré-vestibular e passar no concurso. Segundo o modelo, as chances dele são aumentadas em 1,73 vez em relação aos alunos que não fizeram algum tipo de
cursinho pré-vestibular.
A educação do pai do aluno demonstrou ser importante para a explicação da
nota, em que, segundo o modelo, indivíduos que possuem o pai com uma escolaridade maior teriam 1,11 vez mais chance de aprovação, a cada nível de instrução
que ele tenha a mais. Além disso, foi verificada uma desvantagem para alunos
que fazem o concurso pela primeira vez: eles apresentaram 39% de chances a
menos de obter o sucesso em relação aos que já tiveram uma ou mais tentativas
no concurso. A variável renda apresentou o resultado esperado: à medida que se
aumenta a faixa de renda familiar mensal, maiores são as chances de aprovação
no vestibular.
Para o modelo 1 (geral) foram inseridas variáveis dummies de controle para
os campi e cursos (Administração, Pedagogia e Design): para os campi, a variável
de comparação foi o de Recife; para os cursos, a análise foi feita em comparação
ao curso de Economia. Os resultados indicam que os alunos que optaram realizar
o vestibular no do Agreste teriam 7,78 vezes mais chances de aprovação em relação aos mesmos cursos no campus Recife. Este resultado já era esperado devido
à menor concorrência existente neste campus. Para os alunos que optaram pelos
cursos de Design e Administração, as chances de aprovação são 58% e 60% respectivamente menores em relação a ser aprovado em economia. Para o curso de
Pedagogia, os alunos apresentaram 5,81 vezes mais chances de aprovação.
No modelo 2, a variável cursinho apresentou significância em uma relação
positiva no aumento da probabilidade do indivíduo ter sucesso no vestibular.
O fato de o indivíduo ter feito um cursinho preparatório aumenta as suas chances
em 1,62 vez em relação a outro que não o tenha feito, conforme se verifica na
coluna OR do referido modelo.
Com relação à quantidade de tentativas de vestibulares feitos anteriormente,
verificou-se que os estudantes que estão fazendo o concurso pela primeira vez têm
48% de chances a menos que aqueles que já o fizeram em outras ocasiões.
A mesorregião de residência se mostrou importante para os candidatos do
campus Recife, onde os resultados indicam que os indivíduos que residem fora da
RMR obtiveram menores probabilidades de sucesso no exame. As pessoas que
residiam na Zona da Mata têm 56% menos chance de sucesso. A diferença é ainda maior para os candidatos que residem no Sertão, onde estes apresentam 99%
menos chances de sucesso do que os que residem na RMR.
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
119
As variáveis dummy de controle para os cursos no campus Recife se assemelham com os resultados do modelo geral, em que os estudantes dos cursos de
Design e Administração teriam respectivamente 59% e 52% menos chances de
sucesso em relação aos alunos do curso de Economia, enquanto os candidatos que
fizeram este concurso vestibular para Pedagogia teriam 6,59 vezes mais chances
de aprovação.
Ainda com relação ao campus Recife a educação da mãe mostra-se significante, em que cada nível a mais de educação da genitora do candidato aumenta
as chances de sua aprovação em 1,12 vez e as faixas de renda “2”, “3”, “4”, “5”,
“6” e “7” são significativas e demonstraram que quanto maior a renda para este
modelo, maior a chance de o estudante obter sucesso no concurso.
No modelo 3 (Agreste), verifica-se que as variáveis cursinho pré-vestibular, as
dummies de mesorregião e a variável quantas vezes prestou vestibular apresentam
significância estatística. Observa-se a partir da tabela 1 que os indivíduos que
fizeram preparatórios pré-vestibulares obtiveram uma razão de chances 1,41 vez
a mais que os demais.
A mesorregião de residência do indivíduo indica que a probabilidade de
sucesso para os indivíduos que residem fora da RMR são maiores, fato que pode
ser atribuído ao acréscimo de nota dado para os alunos que completaram seus estudos fora da RMR.7 Na Zona da Mata, as chances de aprovação foram 6,93 vezes
maiores do que os estudantes da RMR. De maneira semelhante, os estudantes do
Sertão obtiveram 13,86 vezes mais chances, porém o resultado mais acentuado
mostrou-se para os indivíduos que residem no Agreste, região em que se localiza
este campus: as chances de aprovação deles foi 30,97 vezes maior que os candidatos que residiam na RMR.
Destaca-se, ainda, à variável relativa a quantidade de concursos vestibulares
feitos para o campus Agreste, onde os estudantes que estão fazendo o concurso
pela primeira vez têm 24% de chances a menos que aqueles que já o fizeram mais
de uma vez, demonstrando que as chances relativas de sucesso são maiores que os
concursos realizados em Recife.
5.1.1 Cursos de Administração
De uma maneira geral os modelos que analisam o curso de Administração apresentam bom poder preditivo. Em geral as variáveis que mais se mostram importantes são: cursinho pré-vestibular, Leitura, quantas vezes prestou vestibular
e as dummies de renda. Os resultados são apresentados na tabela 2, que mostra
7. O Conselho Coordenador de Ensino, Pesquisa e Extensão (CCEPE) da UFPE aprovou uma forma de bônus aos candidatos que cursaram o ensino médio integralmente em escola pública pernambucana e fora da RMR, e tal benefício
entrou em vigor no exercício deste exame de vestibular.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
120
resultados para o conjunto dos candidatos aos cursos de Administração para os
dois campi e, também, resultados para os candidatos desse curso para os campi
Recife e Agreste. Destaca-se que algumas variáveis significativas para os modelos
4 e 5 não o foram para o campus Agreste. Com relação à quantidade de vezes que
prestou vestibular, pode-se entender que tais diferenças se dão pela menor concorrência neste campus. A renda e o cursinho pré-vestibular não se mostraram
tão importantes na determinação da razão de chances no campus Agreste.
TABELA 2
Variáveis determinantes da probabilidade de êxito no vestibular para o curso de
Administração nos campi Recife, Agreste e em ambos
Modelo 4
(geral)
Variáveis explicativas
Modelo 5
(Recife)
Coeficiente
OR
***
0,450
1,58
–
Modelo 6
(Agreste)
Coeficiente
OR
Coeficiente
OR
***
0,660
1,94
–
–
–
-0,670***
0,51
–
–
Leitura
**
-0,450
0,64
–
–
***
0,48
Zona da Mata
0,680**
1,98
-1,330*
0,26
2,260***
9,59
Agreste
2,440**
11,49
-3,610***
0,03
3,300***
27,28
Sertão
2,120***
8,41
–
–
3,190***
24,42
Prestou vestibular mais de uma vez
-0,380***
0,68
-0,380***
0,68
–
–
Educação do pai
–
–
***
0,160
1,18
–
–
Renda
–
–
–
–
–
–
Cursinho pré-vestibular
Religião evangélica
-0,730
Renda 1
-0,910
0,40
-0,300
0,75
–
–
Renda 2
-1,060***
0,35
-18,28
0,00
–
–
Renda 3
-0,990***
0,37
-1,150***
0,32
–
–
Renda 4
***
-0,620
0,54
-0,830***
0,44
–
–
Renda 5
-0,660***
0,52
-0,370
0,69
–
–
Renda 6
***
-0,580
0,56
-0,400
0,67
–
–
-0,370*
0,69
-0,420*
0,66
–
–
-2,614
0,07
-2,540
0,08
-3,99
0,02
1,920***
6,83
–
–
–
–
Renda 7
Constante
Dummy Administração Recife
Hosmer e Lemeshow
12,8 (0,11)
4,35 (0,82)
1,2 (0,54)
Nagelkerke R Square
0,16
0,18
0,28
87,20
93,40
94,10
Corretos (%)
Elaboração dos autores.
Notas: * Estatisticamente significantes a 10%.
**
Estatisticamente significantes a 5%.
***
Estatisticamente significantes a 1%.
Obs.: Dados entre parênteses é o grau de significância do teste de Hosmer e Lemeshow.
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
121
Nos modelos que analisam o curso de Administração, nota-se que variáveis
importantes, tais como idade, raça e as variáveis referentes à qualidade do ensino
fundamental e médio, não mostram significância, apesar de importantes.
No modelo 4 (geral), o candidato que neste concurso prestou algum tipo
de cursinho pré-vestibular possui chance é 1,58 vez maior em relação ao que não
o fez. Tal resultado mostra a grande importância de se fazer pré-vestibulares nas
chances de aprovação para o curso de Administração.
Para os candidatos que estavam tentando pela primeira vez, estes apresentavam 68% menos de chances de aprovação, as dummies de renda são significantes
nas faixas “2”, “3”, “4”, “5”, “6” e “7” e todas demonstram menores chances de
aprovação em relação a maior faixa de renda. Observe ainda que as dummies de
mesorregião e as variáveis leitura e quantas vezes prestou vestibular possuem significância no modelo.
No modelo 5, a escolha religiosa apresenta significância nas variável evangélica, mostrando uma relação negativa com a razão da chance de aprovação em
relação a um candidato que se considera sem religião apenas para o campus Recife,
onde o aluno que declarou seguir a religião evangélica tem 49% de chances a
menos de aprovação.
Os candidatos que neste concurso prestaram pela primeira vez o vestibular
para o curso de Administração para o campus Recife apresentam 32% menos
chances de aprovação do que os que fazem o concurso mais de uma vez.
Para este modelo, as faixas “3”, “4” e “7” foram as únicas significativas, em
que os candidatos que apresentam este rendimento familiar mensal apresentaram
menores chances de aprovação do que os com a maior faixa de renda.
Para o campus Recife a educação do pai foi significante, demonstrando que
a cada nível educacional que o pai do candidato teria a mais daria 1,18 vez mais
chances de obter aprovação.
O modelo 6 mostra que a variável referente ao hábito de ler revistas, ao contrário do esperado, demonstra um efeito negativo na razão da chance de aprovação.
Os resultados mostram a redução de 52% nas chances de aprovação, o que suscita
a dúvida de que tipo de leitura de revistas os alunos mais faziam neste período, e se
estas poderiam contribuir positiva ou negativamente com o desempenho.8
As dummies de residência são significantes para as regiões: Zona da Mata,
Agreste e Sertão, onde os candidatos que residem nestas têm respectivamente 9,59,
8. A variável leitura refere-se ao tipo de revista que o indivíduo mais comumente faz uso. A escolha desta variável em
detrimento do tipo de leitura se deu devido à presença da opção para os indivíduos que não liam, que possibilitava
transformá-la em variável binária, conforme anexo 1 do questionário socioeconômico do vestibular.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
122
27,28 e 24,42 vezes mais chances de obter aprovação em relação a uma pessoa que
reside na RMR. Tal fato pode ser explicado pela maior quantidade de vagas no
campus Agreste, somada à pontuação extra dada aos candidatos que residem fora
da RMR neste concurso vestibular. Nota-se ainda a não significância da renda na
aprovação do candidato no campus Agreste, segundo o modelo.
5.1.2 Cursos de Economia
Os resultados obtidos das regressões feitas para os cursos de Economia são apresentados na tabela 3. De maneira geral, as variáveis mais importantes são Educação
da mãe e dummies de mesorregião. Apesar das poucas variáveis significantes destes
modelos, pode-se notar que para o campus Recife há uma característica peculiar: a
significância estatística da variável Agreste, que demonstra uma desvantagem residir
nesta região em relação aos candidatos que informaram residir na RMR. Contudo,
para o campus Agreste, as variáveis Zona da Mata, Agreste e Sertão demonstram ter
outro impacto, onde os candidatos que informaram residir nestas regiões apresentariam maiores chances de aprovação, salientando o resultado da variável Agreste,
onde os alunos desta região teriam 24,46 vezes mais chances de aprovação que os
candidatos que residiriam na RMR. Quanto às variáveis mais importantes, como
educação do pai, ensino fundamental, ensino médio, idade, raça, religião e dummies de
renda, nenhuma apresentou significância estatística para os modelos de economia.
TABELA 3
Variáveis determinantes da probabilidade de êxito no vestibular para o curso de
Economia nos campi Recife, Agreste e em ambos
Modelo 7
(geral)
Variáveis explicativas
Modelo 8
(Recife)
Coeficiente
Zona da Mata
Agreste
OR
Modelo 9
(Agreste)
Coeficiente
OR
–
–
–
–
2,630***
13,96
-17,830
0,00
Sertão
–
–
–
–
Prestou vestibular mais de uma vez
-0,480***
0,62
–
–
Educação da mãe
0,200
***
1,23
-5,110
0,01
3,750***
42,82
Constante
Dummy Economia Recife
0,380
Coeficiente
OR
2,570
***
13,14
3,190***
24,46
2,250
***
9,53
–
–
***
1,47
–
–
-4,650
0,01
-5,250
0,01
–
–
–
–
Hosmer e Lemeshow
8,55 (0,38)
2,63 (0,85)
0,00 (1,00)
Nagelkerke R Square
0,30
0,10
0,22
93,30
96,60
96,70
Corretos (%)
Elaboração dos autores.
Notas: * Estatisticamente significantes a 10%.
**
Estatisticamente significantes a 5%.
***
Estatisticamente significantes a 1%.
Obs.: Dados entre parênteses é o grau de significância do teste de Hosmer e Lemeshow.
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
123
No modelo 7 (geral), a variável Agreste indica uma chance 13,96 vezes maior
para os candidatos que residem nesta região em relação aos que dizem morar na
RMR. Este é um fato curioso e importante. Infelizmente, não está disponível a
informação correspondente ao acréscimo da nota aos indivíduos, que seria uma
importante variável de controle. Contudo, tal efeito parece estar carregando tal
benefício e, tal informação é relevante, principalmente, para os futuros candidatos que possuem o perfil dos beneficiados com os 10% de acréscimo no argumento final do exame.
A educação da mãe mostra-se importante para os modelos geral de Economia e do campus Recife, onde cada nível a mais de educação da mãe representa
maiores chances de aprovação. No campus Agreste a variável não pareceu significativa.
A quantidade de concursos vestibulares prestados indica que os candidatos
que realizavam o concurso para a vaga de economia pela primeira vez, no geral,
tiveram 38% de chances a menos de aprovação em relação aos que já prestaram
o concurso mais vezes.
Para os alunos que fizeram vestibular para o campus Recife, as chances de
serem aprovados é 42,82 vezes maiores do que os demais, verificadas por meio da
dummy entre os cursos. Vale ressaltar que a renda, apesar de objeto de estudo dos
economistas, para os modelos do curso de Economia não é significativa.
No modelo 8, diferente dos demais modelos vistos anteriormente, somente
a variável educação da mãe mostrou-se significante, na qual o aluno que concorreu
a uma vaga no campus Recife estava 1,47 mais susceptível ao sucesso a cada nível
a mais de educação de sua mãe.
No modelo 9, semelhante aos modelos gerais e de Administração do campus
Agreste, houve o impacto maior da mesorregião de residência. Este resultado,
semelhante ao que se observou no curso de Administração, pode ser decorrente
da menor concorrência associada ao acréscimo da nota denotado aos alunos não
residentes na RMR.
5.1.3 Cursos de Design
Os resultados obtidos das regressões feitas para os cursos de Design são
apresentados na tabela 4. De maneira geral, os modelos que analisam o
curso tiveram as variáveis cursinho pré-vestibular, outras religiões, Agreste e
as dummies de renda como as mais significativas, salientando a diferença
dos impactos da renda e da mesorregião de residência nos modelos dos
campi Agreste e Recife.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
124
TABELA 4
Variáveis determinantes da probabilidade de êxito no vestibular para o curso de
Design nos campi Recife, Agreste e em ambos
Modelo 10
(geral)
Variáveis explicativas
Modelo 11
(Recife)
Modelo 12
(Agreste)
Coeficiente
OR
Coeficiente
OR
Coeficiente
OR
Cursinho pré-vestibular
0,720***
2,07
0,590**
1,81
0,710***
2,04
Outras religiões
0,820***
2,27
0,720***
2,07
0,860***
2,37
–
–
–
–
0,860**
2,39
Agreste
1,890***
6,63
-2,230**
0,11
2,010***
7,51
Sertão
1,500
**
4,51
–
–
**
1,560
4,79
Ensino Fundamental
1,030***
2,80
–
–
0,850***
2,34
Prestou vestibular mais de uma vez
-0,440
***
0,64
***
0,47
–
–
–
–
–
–
0,160
1,18
Zona da Mata
Educação da mãe
-0,740
Renda
–
–
–
–
–
–
Renda 1
–
–
-18,400
0,00
3,200***
24,71
Renda 2
–
–
-18,010
Renda 3
–
Renda 4
0,00
1,730**
5,69
–
-2,130
***
0,12
1,950***
7,09
–
–
-1,820***
0,16
1,800***
6,09
Renda 5
–
–
-1,990
***
0,14
2,140
***
8,53
Renda 6
–
–
-0,290
0,75
1,810***
6,16
Renda 7
*
–
–
-0,580
0,56
1,520
4,62
Constante
-4,730
0,01
-2,730
0,07
-7,330
0,00
Dummy Design Recife
1,96***
7,16
–
–
–
–
**
Hosmer e Lemeshow
9,10 (0,24)
6,10 (0,63)
12,72 (0,12)
Nagelkerke R Square
0,17
0,16
0,17
92,60
97,60
95,00
Corretos (%)
Elaboração dos autores.
Notas: * Estatisticamente significantes a 10%.
**
Estatisticamente significantes a 5%.
***
Estatisticamente significantes a 1%.
Obs.: Dados entre parênteses é o grau de significância do teste de Hosmer e Lemeshow.
Em algumas das principais variáveis que explicam o sucesso educacional,
como educação do pai, idade, ensino médio, raça, e as dummies de religião e residência, não se verificou significância estatística.
Na estimação do modelo 10 se verificou que os alunos que cursaram neste
período algum tipo de curso preparatório obtiveram uma razão de chances 2,07
vezes maior do que os que não o fizeram. Verificou-se, ainda, uma desvantagem
para os alunos que estavam realizando o seu primeiro concurso, com 36% a menos de chances de aprovação em relação aos que têm mais de uma experiência.
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
125
As dummies de moradia (mesorregiões) do candidato mostram que os candidatos que residem na mesorregião do Agreste e Sertão apresentam maiores chances de aprovação em relação aos que residem na RMR.
A qualidade da educação para o modelo geral e do campus Agreste demonstraram que os alunos de escola particular teriam maiores chances de aprovação,
como o esperado na literatura.
Para o modelo geral e em ambos os campi, a influência da religião foi captada pela variável outras religiões, em que um indivíduo que informou professar
outras religiões, diferente das religiões afro, católica romana, evangélica e judaica,
teria entre 2,07 e 2,37 vezes mais chances de obter sucesso no vestibular, em relação ao mesmo indivíduo que professasse não ter religião. Tal resultado parece
mostrar que indivíduos que professam uma religiosidade pouco ortodoxa, talvez
mais criativa e simbólica, possuem características relacionadas com este tipo de
exame e de preferência por carreira.
Para os alunos que fizeram vestibular para o campus Recife, as chances de
serem aprovados são 7,16 vezes maiores do que os demais, verificadas por meio
da dummy entre os cursos.
No modelo 11, os candidatos que cursaram pré-vestibulares apresentam
1,81 chance a mais de aprovação ao se comparar com outros candidatos que não
fizeram nenhum tipo de cursinho pré-vestibular para o concurso 2009.
A experiência em concursos anteriores mostra-se determinante para o aumento da chance de aprovação, os candidatos que realizaram pela primeira vez
o concurso apresentam 53% de chances a menos de obter o sucesso, em relação
aos que têm mais de uma experiência. Com relação à renda do indivíduo, as
faixas “3”, “4”, “5” e “7” apresentam-se significantes estatisticamente. Este resultado demonstra que quanto maior a renda familiar mensal, maiores as chances de
aprovação no concurso.
A mesorregião de residência Agreste mostrou como nos demais modelos,
que os candidatos que informaram residir nela teriam 89% menos chances de
aprovação no campus Recife, em relação aos indivíduos deste mesmo concurso
que informaram residir na RMR.
No modelo 12, a variável cursinho pré-vestibular mostra que pessoas que
tenham frequentado este tipo de curso têm 2,04 vezes mais chances de aprovação
em relação aos que não o fizeram.
Verifica-se ainda que, com relação à renda do indivíduo, todas as faixas de
renda indicaram que os indivíduos que têm estas faixas de rendimento mensal
familiar teriam mais chances de aprovação do que os indivíduos que declararam
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
126
ter a mais alta faixa de renda. Este resultado peculiar pode ser explicado pelo
baixo número de concorrentes para o campus Agreste neste concurso em relação
ao campus Recife.
A educação da mãe, para os alunos de Design, em geral, apresenta uma relação positiva com os níveis maiores de formação. Os resultados indicam um aumento de 1,18 vezes a mais do que candidatos com pai com escolaridade em um
nível de formação inferior e a renda foi uma variável importante para o aumento
da razão das chances de aprovação.
De maneira semelhante aos demais modelos referentes ao campus Agreste,
para o curso de Design, os candidatos que informaram morar fora da RMR obtiveram maiores chances de aprovação.
5.1.4 Cursos de Pedagogia
Os resultados obtidos das regressões feitas para os cursos de Pedagogia são
apresentados na tabela 5. Tais modelos apresentam poucas variáveis significativas. Chama atenção as variáveis Agreste e ensino fundamental. Outras
variáveis, como outras religiões e Zona da Mata, também apresentam alguma
significância estatística.
TABELA 5
Variáveis determinantes da probabilidade de êxito no vestibular para o curso de
Pedagogia nos campi Recife, Agreste e em ambos
Modelo 13
(geral)
Variáveis explicativas
Coeficiente
Outras religiões
Modelo 14
(Recife)
OR
Coeficiente
Modelo 15
(Agreste)
OR
-0,550**
0,57
–
–
Zona da Mata
Coeficiente
OR
–
–
7,38
–
–
–
–
1,990
***
Agreste
***
2,700
15,01
-19,440
0,0
3,300
***
27,295
Ensino fundamental
-0,560***
0,57
-1,620***
0,20
-0,910***
0,40
-4,72
0,01
-0,990
0,37
-5,170
0,01
320,24
–
–
–
–
Constante
Dummy Pedagogia Recife
Hosmer e Lemeshow
Nagelkerke R Square
Corretos (%)
5,760
***
4,39 (0,35)
0,00 (1,00)
492,55 (0,24)
0,58
0,18
0,24
93,50
92,10
97,70
Elaboração dos autores.
Notas: * Estatisticamente significantes a 10%.
**
Estatisticamente significantes a 5%.
***
Estatisticamente significantes a 1%.
Obs.: Dados entre parênteses é o grau de significância do teste de Hosmer e Lemeshow.
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
127
O modelo 13 mostra significância para as variáveis outras religiões, Agreste e
ensino fundamental. A primeira variável mostra que indivíduos que professavam
religiões diferentes das religiões afro, católica romana, evangélica e judaica teriam
43% menos chances de aprovação no concurso vestibular, comparando-se com
indivíduos sem religião. Este resultado é contraditório aquele verificado nos cursos de Design.
Resultado interessante é aquele correspondente aos residentes na mesorregião do Agreste que possuem 15 vezes mais chances que os candidatos da RMR
na aprovação neste curso e 27 vezes, se a sua escolha for para o Agreste.
Apenas para o curso de Pedagogia e nos três modelos estudados, verificaram-se vantagens de o indivíduo ter completado o ensino fundamental em escolas
públicas em comparação àqueles que o fizeram na rede particular de ensino. É evidente que tal resultado não representa a eficiência educacional da rede pública de
ensino em Pernambuco. Tal resultado parece mostrar os benefícios do bônus aos
candidatos que cursaram o ensino fundamental integralmente em escola pública
pernambucana e fora da RMR, aprovado pelo CCEPE da UFPE. Assim, associado
este benefício ao curso de menor concorrência entre candidatos,9 a variável parece,
em um primeiro momento, revelar o milagre transformador da educação pública.
A tabela revela ainda que o candidato que optou por fazer a seleção para o
Agreste tinha, na ocasião, 320 vezes mais chances de aprovação que aqueles que
optaram pelo curso no campus Recife.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho busca encontrar os fatores que determinaram maiores chances de
a provação no exame vestibular da UFPE, a partir de uma análise comparativa
entre os novos campi, a saber: os campi Recife e Agreste. Para tal, utiliza-se de uma
análise logística binária, para uma população de 2.992 candidatos, calculando a
razão das chances de aprovação.
O principal resultado encontrado foi o de que existem diferenças significativas entre as características que mais influenciam na razão de chances entre os
candidatos dos campi Recife e Agreste. Estas diferenças ficam evidenciadas nos
determinantes para cada curso e campus. Os resultados mostram que, em quase
todos os modelos, as variáveis mais importantes são renda, cursinho pré-vestibular, repetição de tentativas de acesso, o local de sua residência e educação dos pais.
Além destas, mostrou-se também importante a religião, o hábito de leitura e o
tipo de ensino fundamental e médio – se público ou privado. O comportamento
das variáveis em sua maioria corrobora com a literatura sobre o tema.
9. Evidentemente que em relação aos quatro cursos analisados.
128
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
A renda familiar parece ser a mais importante das variáveis verificadas na
determinação do sucesso, em que as famílias com maior rendimento proporcionaram aos candidatos maiores chances. Evidentemente que tal característica
impulsiona o efeito de outras tantas em função de sua correlação com o tipo de
escola em que o candidato estudou, a oportunidade de se fazer cursos pré-vestibular – cursinhos – e a educação dos pais, afinal, pais mais educados, geralmente,
possuem maior renda.
Quanto à religião, não se pôde observar um comportamento muito padronizado. Tal fato se deu pelo aparente problema de micronumerosidade da base
de dados disponível. Em geral, a religiosidade não pareceu ser um obstáculo à
probabilidade de acesso. Uma sugestão para trabalhos futuros seria repetir a metodologia proposta com uma amostra maior.
A experiência em um concurso parece dar maiores chances de sucesso no
futuro. É o que parece revelar os resultados da variável prestou vestibular mais de
uma vez, fato que deve ser um motivador para os que buscam o acesso à universidade pública. Se por um lado, o insucesso de um processo seletivo desmotiva o
candidato continuar em seus objetivos, por outro lado, ele deve compreender que
a experiência adquirida serve como um importante insumo.
Um dos resultados mais importantes parece ser o fato de o candidato ter
feito cursinho pré-vestibular. Tal característica elevou as chances de aprovação em
mais da metade dos modelos propostos, especialmente os candidatos a uma das
vagas nos cursos de Administração e Economia. Os cursinhos pré-vestibulares
parecem importantes.
O comportamento do ensino fundamental e médio deve ser analisado
de forma distinta em relação aos campi Recife e Agreste, em vista das cotas
para os alunos da rede pública que concorrem para o campus Recife: candidatos que realizaram ensino médio na rede pública teriam maiores chances
de aprovação em relação aos alunos da rede privada pelo fato de eles terem
um acréscimo de 10% ao argumento final de classificação. Outro fator que
deve chamar atenção é para a qualidade de algumas instituições públicas,
principalmente o colégio de aplicação da UFPE que para o exame nacional do
ensino médio esteve entre as primeiras dez instituições do país. A ambiguidade sucinta levantar questionamentos acerca da eficácia das políticas de cotas,
que neste caso permitem aos alunos do ensino público maiores chances de
aprovação. Uma recomendação para pesquisas futuras é a de se verificar o real
impacto dessas características. Para tanto, faz-se necessário ter tal informação
por unidade de observação; infelizmente a base de dados desta pesquisa não
contava com tal informação.
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
129
Dada a importância da educação e mais especificamente do ensino superior
na mobilidade intergeracional de oportunidades e renda, saber quais são as características que permitem a estes grupos maior possibilidade de acesso a este estágio
da vida escolar pode subsidiar aos policy makers identificar os grupos que podem
ser afetados por políticas diretas de acesso.
Não resta dúvida de que o principal determinante na elevação de chances na
aprovação do vestibular é uma educação fundamental e média de boa qualidade,
e que todos os determinantes aqui apresentados captam direta ou indiretamente
essa relevância. Assim, as políticas públicas devem, fundamentalmente, privilegiar
a qualidade do ensino a fim de mitigar os efeitos de renda e oportunidade sobre
os quais os grupos sociais mais abastados se privilegiam.
REFERÊNCIAS
ABREU, I. R. Reflexões sobre o ensino superior na formação do estado brasileiro.
In: SEMINÁRIO SOBRE A ECONOMIA MINEIRA, 13., 2008, Montes Claros.
BARREYRO, G. B. Mapa do ensino superior privado. Brasília: INEP, 2008.
p. 77 (Série Documental Relatos de Pesquisa, n. 37). ISSN 0140-6551.
BARROS, R. P. et al. Determinantes do desempenho educacional no Brasil. Pesquisa Planejamento Econômico, Rio de Janeiro, v. 31, n. 1, p. 1-42, abr. 2001.
BESE, R. M. B. Expansão e interiorização da educação superior, 2007. Disponível em: <http://www.gestaouniversitaria.com.br/index.php?option=com_
content&view=article&id=508:expansao-e-interiorizacao-da-educacao-superior&catid=142:monografias-e-trabalhos&Itemid=29>.
BRASIL. Ministério da Educação (MEC). Disponível em: <http://portal.mec.gov.br/
index.php?option=com_content&view=article&id=15405>. Acesso em: 9 jun. 2010.
EMILIO, D. R. et al. Uma análise econométrica dos determinantes do acesso à Universidade de São Paulo. Pesquisa Planejamento Econômico, v. 34, n. 2, ago. 2004.
FERREIRA, G. F.; VELOSO, F. A. Mobilidade intergeracional de educação no
Brasil. Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 33, n. 3, dez. 2003.
GUIMARÃES, D. B.; ARRAES, R. A. Status Sócio-Econômico, Background
Familiar, Formação Educacional e as Chances de Sucesso dos Candidatos ao Vestibular da UFC, Revista Contemporânea de Economia e Gestão, v. 8, n. 2, p.
81-94, jul./dez. 2010.
130
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
GUIMARÃES, J.; SAMPAIO, B. The Influence of Family Background and
Individual Characteristics on Entrance Tests Scores of Brazilian University
Students. Disponível em: <http://www.anpec.org.brencontro2007artigosA07A092.
pdf>. Acesso: em 1o jan. 2007.
GUJARATI, D. N. Econometria básica. 4. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS
ANÍSIO TEIXEIRA (INEP). Sinopse estatística da educação superior: 2000.
Brasília: O Instituto, 2001. 400 p.: il., tab.
MARTINS, A. C. P. Ensino superior no Brasil: da descoberta aos dias atuais. Acta
Cirúrgica Brasileira, v. 17, 2002. Suplemento 3.
MENEZES FILHO, N. Os determinantes do desempenho escolar do Brasil.
São Paulo: Instituto Futuro Brasil, IBMEC, FEA/USP, [2006].
Originais submetidos em março de 2011. Última versão recebida em julho de 2011.
Aprovado em julho de 2011.
Determinantes Socioeconômicos na Probabilidade de Aprovação no Exame Vestibular...
131
ANEXO
TABELA 1A
Mapa da significância dos modelos apresentados
Variável
Idade ao quadrado
Modelos
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
+
+
+
+
+
11
12
13
14
15
Idade
Raça
Cursinho pré-vestibular
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Religião afro
Religião católica
-
Religião evangélica
Religião judaica
Outras religiões
-
Leitura
Zona da Mata
-
+
+
-
+
Agreste
-
+
+
-
+
+
+
Sertão
-
Ensino fundamental
+
-
Educação do pai
+
-
-
-
-
-
+
Renda 1
-
Renda 2
-
-
-
Renda 3
-
-
-
-
-
-
-
+
+
Renda 4
-
-
-
Renda 5
-
-
-
Renda 6
-
-
-
Renda 7
-
-
-
Elaboração dos autores.
+
+
+
Educação da mãe
+
+
+
Ensino médio
Prestou vestibular mais
de uma vez
-
-
-
+
-
+
-
-
+
-
-
+
+
-
-
+
+
+
-
+
-
-
MUNICIPALIZAÇÃO E QUALIDADE DE ENSINO FUNDAMENTAL
NO MUNICÍPIO DE PONTE NOVA, MINAS GERAIS
Francisco Carlos Cunha Cassuce*
Fernanda Rosado Correa Coelho**
João Eustáquio de Lima***
O processo de municipalização vem sendo colocado como um ponto crucial para que se alcancem
melhorias na qualidade do ensino fundamental no Brasil. Contudo, há divergências sobre a
eficiência de tal política. Este estudo buscou analisar a influência que a prática dessa política
teve sobre a qualidade do ensino dos alunos da 4a série no município de Ponte Nova. Para isso,
utilizou-se a técnica de dados em painel que possibilitou verificar que o aumento do número de
professores com nível superior e o incentivo a atividades de leitura elevaram o rendimento médio
dos alunos e, dessa forma, a qualidade do ensino. Já a política de municipalização atuou de forma
contrária, deteriorando a qualidade, no período analisado.
Palavras-chave: Municipalização; Qualidade do Ensino; Ensino Fundamental; Ponte Nova,
Minas Gerais.
MUNICIPALIZATION AND QUALITY OF ELEMENTARY EDUCATION IN THE
MUNICIPALITY OF PONTE NOVA, MINAS GERAIS
The process of municipalization has been dealt as a crucial point for reaching improvements in the
quality of elementary education in Brazil. However, there is disagreement about the effectiveness
of such policy. The present study sought to analyze the influence that the putting into practice of
this policy has had on the quality of teaching of 4th grade students in the municipality of Ponte
Nova. For that, it was used the technique of data in panel that enabled to verify that the increase in
the number of teachers with higher education and the incentive of reading activities increased the
average student’s productivity, and thus the quality of education. Yet, the policy of decentralization
acted contrary, deteriorating quality in the period analyzed.
Key-words: Municipalization; Quality of Education; Elementary Education; Ponte Nova,
Minas Gerais.
Professor adjunto da Universidade Federal de Viçosa (UFV)/Departamento de Economia (DEE). E-mails: fcccassuce@
yahoo.com.br e [email protected]
**
Mestranda em educação pela UFV/Departamento de Pedagogia (DPE). Graduada em Pedagogia pela UFV em 2003.
E-mail: [email protected]
***
PhD em Economia Rural pela Michigan State University (Estados Unidos) em 1977. Pós-Doctor em Métodos Quantitativos pela University of Florida (Estados Unidos) em 1996. Professor titular (Econometria e Métodos Quantitativos
Aplicados à Economia) do Departamento de Economia Rural (DER) da UFV. E-mail: [email protected]
*
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
134
MUNICIPALIZACIÓN Y CALIDAD DE LA EDUCACIÓN BÁSICA EN EL MUNICIPIO
DE PONTE NOVA, MINAS GERAIS
El proceso de municipalización se ha colocado como un punto crucial, destinado a lograr mejoras
en la calidad de la educación básica en Brasil. Sin embargo, hay desacuerdos acerca de la
efectividad de dicha política. El presente estudio pretende analizar la influencia que la puesta en
práctica de esta política ha tenido en la calidad de la educación para los estudiantes de 4º grado
en el municipio de Ponte Nova. Para ello, se utilizó la técnica de datos de panel que nos permitió
comprobar que el aumento en el número de maestros con la educación superior y el fomento de
actividades de lectura plantearon el rendimiento medio de los estudiantes, y por lo tanto la calidad
de la educación. Dado que la política de descentralización ha actuado en contra, deteriorando la
calidad en el período analizado.
Palabras-clave: Municipalización; Calidad de la Educación; La Educación Básica; Ponte Nova,
Minas Gerais.
MUNICIPALISATION ET QUALITé D’ENSEIGNEMENT FONDAMENTAL DANS LA
MUNICIPALITé DE PONTE NOVA, MINAS GERAIS
Le processus de municipalisation a été placé en tant que point crucial pour l’obtention
d’améliorations dans la qualité de l’enseignement fondamental au Brésil. Toutefois, il y a des
désaccords quant à l’efficacité de cette politique. La présente étude visait à analyser l’influence
que la mise en pratique de cette politique a eu sur la qualité de l’enseignement pour les élèves de
4e année (Cours Moyen 2) dans la ville de Ponte Nova. Pour cela, nous avons utilisé la technique
des données de panel qui nous a permis de vérifier que l’augmentation du nombre d’enseignants
ayant un niveau d’études supérieures et l’encouragement aux activités de lecture ont soulevé la
moyenne des étudiants, et par conséquent la qualité de l’enseignement. Depuis la politique de
décentralisation a agi contrairement, en dégradant la qualité dans la période analysée.
Mots-clés: Municipalisation; Qualité de l’enseignement; Enseignement Fondamental; Ponte Nova,
Minas Gerais.
1 INTRODUÇÃO
Assim como na década de 1920, hoje se discute formas para melhorar o ensino
público e fornecê-lo com qualidade no Brasil. A educação, vista por muitos como
a principal forma de democratizar e distribuir renda no país, ainda carece de
políticas públicas direcionadas para melhorar a qualidade do ensino brasileiro.
A municipalização seria uma tentativa relacionada a essas políticas. Contudo, há
opiniões contrárias, indicando que tal política não surtiria o efeito esperado. Idealizada por Anísio Teixeira desde a década de 1920, a descentralização do ensino
era vista como um ganho, na medida em que os administradores estariam mais
próximos e, portanto, sendo mais capazes de administrar com maior competência
os poucos recursos destinados à educação, e que a realidade local não deveria ser
deixada de lado no ato de ensinar. Porém, a política de municipalização só ganhou
força 70 anos depois, mais especificamente a partir da segunda metade dos anos
1990, quando os governos federal e estadual iniciaram o processo, repassando a
Municipalização e Qualidade de Ensino Fundamental no Município de Ponte Nova...
135
alguns municípios a responsabilidade pela administração do ensino fundamental.
Nesse ponto, há de se ressaltar a importância do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF),
o qual estabeleceu que a partir de janeiro de 1997, os estados, o Distrito Federal
e os municípios deveriam destinar pelo menos 15% da receita de impostos ao
financiamento e desenvolvimento do ensino fundamental (SANTOS, 2003).
O estímulo para a municipalização viria do fato de que o repasse do
FUNDEF acompanharia os alunos, ou seja, as verbas seriam proporcionais ao
número de matrículas no ensino fundamental. Com isso o FUNDEF, resumidamente, visa equalizar o ensino público no país melhorando a qualidade por
meio do aperfeiçoamento, do treinamento e da formação de professores, assim
como na redução da evasão escolar. Desse modo, as obrigações assumidas pelos
municípios seriam compensadas pelas transferências de recursos deste fundo, na
medida em que estes assumissem uma parcela maior de responsabilidade sobre os
alunos da rede pública.
De fato, este argumento parece ter convencido os administradores da esfera municipal. Em 1998, segundo os dados do censo escolar, aproximadamente
42,2% dos estudantes do ensino fundamental – incluindo rede pública e particular – pertenciam às redes municipais de ensino, número que se elevou para 53,6%
em 2005. Em 2009, esse número permanece praticamente o mesmo com as escolas municipais no Brasil que são responsáveis por 54,6% dos estudantes. Outro
dado, que reflete a forte tendência de municipalização do ensino, diz respeito ao
número de estabelecimentos por unidade da Federação. Em 1998, 51,4% dos
estabelecimentos de ensino fundamental pertenciam aos municípios, chegando a
70% em 2005 e a 68,6% em 2009 (INEP, 2011).
No que se refere ao desempenho escolar, o Ministério de Educação (MEC)
toma como medida de desempenho, por exemplo, dados referentes ao rendimento escolar, à evasão e ao Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB).
Em 1998, o índice de aprovação na rede municipal de ensino era de 61,9%,
passando para 74,7% em 2005 e alcançando 83,8% em 2009. Na média nacional, em 1998, a taxa de aprovação era de 73,2%, passando para 78,6% em 2005
e 85,2% em 2009 (INEP, 2011). A melhora no rendimento escolar também é
observada quando se avalia o desenvolvimento do IDEB que se inicia com 3,4
em 2005, para os anos iniciais do ensino fundamental, chegando a 4,4 em 2009.
A taxa de abandono apresentou queda de 10% para 9,1%, entre 1998 e 2005,
e de 4% em 2009 na rede municipal, fato que também ocorreu na média nacional
caindo de 8,9%, em 1998, para 7,9% em 2005 e chegando a 3,7% em 2009 (INEP,
2011). Observa-se que embora tenha caído, assim como na média nacional, a taxa
de abandono nas escolas municipais é maior do que a média nacional.
136
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
Outro dado importante, e que aponta para a melhoria na qualidade do ensino, é referente ao número de professores que possuem curso superior no ensino
fundamental de 1a a 4a série. Em 1998, 21,6% dos professores de 1a a 4a série
possuíam curso superior, passando em 2005 para 47,7% e para 61,2% em 2009
(INEP, 2011).
Observa-se, a priori, que a melhora nos números acompanhou o processo de
municipalização intensificado a partir de 1997. Neste ponto, existem vários trabalhos que tentam relacionar a política de municipalização do ensino com a melhoria na qualidade da educação fundamental no país. Mendes (2001) observou
que tal política teria elevado o desempenho escolar e reduzido as desigualdades
entres os municípios em todo o Brasil. Essa relação positiva entre municipalização
e desempenho escolar funcionou como catalisador para o destaque do FUNDEF.
Martins (2003) verificou que o processo de municipalização no estado de
São Paulo teve início a partir da década de 1990, buscando romper com o modelo
de gestão de Estado centralizado. Assim, o autor constatou que os municípios
de maior porte foram os primeiros a aderirem ao processo de descentralização
educacional em 1996. A partir de 1997, intensificou-se a adesão das cidades de
médio e pequeno porte. O autor defende que esse processo deve ser administrado
levando-se em consideração as características de cada local, pois embora a municipalização permita uma proximidade da comunidade escolar nas decisões referentes ao processo educacional, o aumento brusco das redes municipais evidenciou
problemas quanto à manutenção da qualidade do ensino. Santos (2003) indica
que, no estado de São Paulo, o processo de municipalização incentivado pela
criação do FUNDEF teria colaborado para a melhoria do desempenho escolar.
Fernandes e Freitas (2003) estudaram o processo de municipalização do
ensino fundamental no município de Dourados, Mato Grosso do Sul. Houve
paralela à municipalização, redução do analfabetismo e aumento das matrículas
no ensino fundamental, entre 1980 e 2000. Isso poderia ser encarado como
maior oferta do serviço prestado e determinada melhora da qualidade desse serviço. Entretanto, os autores explicitam que o processo de municipalização nesse
município está apenas no início, existindo desafios a serem enfrentados nos próximos anos como: financiamento suficiente para a educação, universalização do
ensino fundamental, bem como a transferência de todo o ensino fundamental
para o município.
Já Razo, Fernandes e Soares (2005), analisando as consequências da municipalização sob a qualidade do ensino fundamental brasileiro, fazem uma trajetória
dessa forma de descentralização, demonstrando que esta começou a ser difundida
na década de 1950 por Anísio Teixeira. Assim, tornou-se objeto de política na
Constituição Federal de 1988 e foi intensificada a partir de 1996 pela Lei de
Municipalização e Qualidade de Ensino Fundamental no Município de Ponte Nova...
137
Diretrizes de Bases da Educação Nacional (LDB). Além disso, delineia o papel
do FUNDEF que estimulou o processo de municipalização pela transferência de
recursos aos municípios que passaram a arcar com o ensino fundamental. Logo,
com base nos dados do Censo Escolar de 1996 a 2002, verificaram que nos estados de Santa Catarina, do Ceará e da Bahia, o processo de municipalização não
afetou significativamente os indicadores de desempenho escolar dos alunos. No
estado de Minas Gerais, o processo contribuiu para deteriorar a qualidade do
ensino de 1a a 4 a série.
O objetivo deste trabalho é verificar como os fatores relacionados à escola –
o aumento de professores com curso superior, o fornecimento de atividades extracurriculares e o número de alunos por sala – vêm influenciando no desempenho
dos alunos, além de determinar como a municipalização afetou o rendimento
desses alunos.
Para isso, foi escolhido o município de Ponte Nova, situado na Zona da
Mata Mineira. Ponte Nova iniciou o processo de municipalização em 1998,
quando contava com apenas uma escola de estrutura considerável, ofertando ensino fundamental e médio, alcançando, no fim de 1998, o total de dez escolas
municipais, que ofereciam ensino fundamental. Segundo a entrevista realizada
com o responsável pela Secretaria Municipal de Educação, antes da municipalização do ensino, o município contava com cerca de 500 alunos, incluindo ensino
fundamental e médio. Posteriormente, passou a contar com aproximadamente 4
mil alunos, sendo estes, da educação infantil e do ensino fundamental.1 Observa-se que o processo de municipalização gerou mudanças bruscas, em curto período
de tempo, na administração da secretaria de educação, dada a multiplicação por
oito do número de alunos e o crescimento administrativo necessário para atender a essa nova realidade. Além disso, o município é considerado um dos polos
educacionais na região da Zona da Mata Mineira. Encontra-se em Ponte Nova a
33a Superintendência Regional de Ensino, de onde são transferidas as orientações
para outros 29 municípios da região.
A transferência dessas escolas para a rede municipal contou com a ajuda do
governo do estado de Minas Gerais no que se refere ao empréstimo de docentes
por um período de dois anos. Isso não teria se verificado em relação à estrutura
administrativa central, tendo o município que montar toda uma nova estrutura
para atender um número maior de alunos, segundo os responsáveis da secretaria
de educação da cidade.
1. De acordo com Secretaria Municipal de Educação, no período de 1997 a 2004, o aumento considerável de alunos
se deu devido à exigência do MEC, com base na Lei no 9.424/1996, que dispõe sobre o FUNDEF e regulamenta a cota
que os governos estaduais e municipais devem receber de acordo com o número de alunos, exigindo um mínimo de 4
mil alunos para que os municípios tivessem direito de receber os recursos do fundo.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
138
Foram selecionadas três, das nove escolas municipalizadas, devido à disponibilidade de dados, sendo que, as escolas 1 e 2 se encontram em bairros de periferia
e a escola 3 no centro da cidade de Ponte Nova. Por meio de entrevistas com os
diretores das três escolas, detectou-se que as escolas 1 e 2 atendem, em sua maioria, alunos da comunidade em que estão inseridos na média, e esses apresentariam
renda familiar baixa. A escola 3, localizada em um bairro central da cidade, é caracterizada por atender alunos de diversas comunidades e com renda familiar média, na percepção dos entrevistados, provavelmente superior às das escolas 1 e 2.
2 MUNICIPALIZAÇÃO E QUALIDADE DE ENSINO
É sempre problemático quando se tenta analisar a qualidade do ensino, uma vez
que não há um consenso do que representaria este fator. Alguns autores indicam o
rendimento dos alunos como uma variável razoável para avaliar a qualidade do ensino. Outros apontam a evasão escolar, a frequência e outras formas de avaliação, que
não envolvem provas ou análises de rendimentos, como a forma mais adequada.
Outro ponto importante é levantado quando se discute quais seriam as
principais variáveis que afetariam a qualidade do ensino. Neste caso, pode-se dizer que existe, de certa forma, um consenso. De modo geral, essa variável seria
afetada pelas características dos alunos e insumos escolares.
Segundo Albernaz, Ferreira e Franco (2002), o desempenho educacional
depende de determinados insumos educacionais e características pessoais dos alunos, sendo estas relações demonstradas por meio de uma função de produção
educacional, expressa pela equação:
(1)
em que, y expressa o desempenho dos alunos, determinado pelas: características
pessoais, c, como raça e cor; pelas características de suas famílias, m, como renda e escolaridade dos pais; depende, também, das características dos colegas de
colégio, g; das características dos professores, p, tais como escolaridade, salário e
experiência; e características da própria escola, s.
De acordo com Albernaz, Ferreira e Franco (2002), analisando dados do
Sistema de Acompanhamento da Educação Básica (SAEB) para alunos da 8a série
do ensino fundamental, no Brasil, as variáveis educacionais ou os insumos escolares (relacionadas aos professores e à escola) foram significativos na determinação
do desempenho dos alunos, resultado contrário aos encontrados para as escolas
norte-americanas, em que variáveis referentes às características particulares dos
alunos e das famílias destes são o que de fato interfere no rendimento dos estudantes. Albernaz, Ferreira e Franco (2002) também encontrou relações significativas entre as características dos estudantes e o desempenho escolar destes.
Municipalização e Qualidade de Ensino Fundamental no Município de Ponte Nova...
139
Bazzo (2005) ratificou a importância do aparato material e técnico da escola, mas deixa claro que a reciclagem, o treinamento e o aperfeiçoamento dos
professores são de suma importância para que o rendimento escolar e a qualidade
do ensino melhorem.
Araújo e Luzio (2004) analisaram a qualidade do ensino no Brasil. Entre as
variáveis escolhidas para expressar esse fator estão o rendimento dos alunos nas
diversas disciplinas ministradas no 3o ano do ensino médio, assim como a frequência na escola. Os autores constatam uma queda na qualidade, personificada no
rendimento dos alunos aquém dos padrões mínimos esperados. A exposição dos
alunos às novas tecnologias e à boa formação do corpo de professores é fundamental para a melhoria do ensino no país. Observou-se que as características particulares dos alunos, assim como as diferenças regionais interferem diretamente
na determinação da qualidade do ensino.
Sobreira e Campos (2004) utilizaram a média escolar das matérias de matemática e português (dados do SAEB) dos alunos da 4a série do ensino fundamental, no Brasil, com proxi para qualidade do ensino, e a relacionaram com os recursos financeiros do FUNDEF e com a razão de professores com ensino superior,
por número de matrícula. Os autores concluíram que quanto maior os recursos
financeiros destinados à educação maior a média dos alunos da 4a série do ensino
fundamental no Brasil. A razão de professores com ensino superior por matrícula
também afetou positivamente a média dos alunos. Finalizando, um maior esforço
para elevar os investimentos financeiros em educação e formação de professores é
fundamental para a melhoria do ensino no país.
Já para Paro (2000) a qualidade do ensino fundamental vai além das medições por provas ou outro tipo de avaliação convencional. Ele argumenta que,
preocupados com números, as escolas e os governos se esquecem de que a atividade de aprendizado deve ser prazerosa e que o tempo de lazer e o ócio são necessários para se criar indivíduos saudáveis e criativos. O autor salienta que a escola
fundamental deve trabalhar em duas dimensões: individual e social. A dimensão
individual visaria o autodesenvolvimento (“viver bem”) do aluno, enquanto que
a social prepararia o aluno para atuar de forma a buscar o “viver bem” para todos.
Isto prepararia o indivíduo para o bom usufruto dos bens espirituais e materiais.
Enfim, preparar o aluno para viver democraticamente. Infelizmente esses elementos nem sempre são passíveis de medição.
Como existem fatores que não podem ser classificados como sendo da escola ou particularidades dos alunos, e que interferem na qualidade do ensino,
parece ser consenso. O processo de municipalização do ensino fundamental,
intensificado a partir da segunda metade da década de 1990, é um deles. Este
é um fator político que, assim como as variáveis citadas anteriormente, afetaria
140
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
significativamente a qualidade e, diretamente, o rendimento dos alunos nas escolas que, por ventura, viessem a ser municipalizadas.
Existem vários trabalhos que visam expor a forma como esse tipo de política poderia afetar a qualidade do ensino. Cavalcanti (1997) argumenta que
quando se fala em municipalização deve-se levar em conta o fato de que os
municípios não possuem recursos financeiros para manter o modelo de oito
anos,2 proposto para o ensino fundamental. Este modelo deveria ser financiado
pela União e pelos estados ou deveria haver uma reforma, de modo que uma
parcela maior da carga tributária se tornasse de competência dos municípios, o
que envolveria questões muito mais amplas que fogem do escopo deste trabalho.
A autora alerta para possíveis ineficiências no sistema educacional, causadas por
grande influência política nas esferas municipais e conclui contrapondo-se à tese
de que a escola deve se adaptar à realidade local. Para Cavalcanti (1997) essas
tentativas de adaptação acabaram resultando em programas pedagógicos bastante pobres e com conteúdos limitados.
De acordo com Teixeira (1957 apud SILVA, 1999), a municipalização
seria um meio para a organização do ensino no Brasil e deveria ser encaminhada por meio de um pacto entre União, estados e municípios. Os primeiros
entrariam com os recursos e com a formação de educadores competentes nas
mais diversas áreas do conhecimento, e os municípios entrariam com a imediata direção e administração, por estarem mais próximos dos problemas e
acessíveis a cobranças.
Mendes (2001) comprovou a importância do FUNDEF no processo de
municipalização do ensino no Brasil. O autor observa que à medida que se intensificava o processo de municipalização ocorreram aumentos na qualidade do
ensino, qualidade esta representada pela elevação da taxa de aprovação, aumento
do número de professores com curso superior e redução da taxa de abandono.
Outra conclusão foi a redução das desigualdades das estatísticas de educação
entre os municípios.
Martins (2003) alerta para a heterogeneidade dos municípios, no que tange
à arrecadação, ao porte e ao perfil político-administrativo. Para o autor, a democracia exercida em escalas menores facilitaria a solução de problemas existentes.
A comprovada ineficiência de sistemas de ensino centralizados, segundo o autor,
aumenta as perspectivas de que, diante da heterogeneidade dos municípios, uma
administração municipal seria mais eficiente, uma vez que há proximidade do
Poder Executivo e possibilidades de perturbação deste poder.
2. É importante salientar que a partir de 2004 o ensino fundamental, no estado de Minas Gerais (Resolução no
469/2003), passou a compreender nove anos de duração.
Municipalização e Qualidade de Ensino Fundamental no Município de Ponte Nova...
141
Contudo, deve-se ressaltar que a transferência da responsabilidade do ensino fundamental da União e dos estados para os municípios gera um período conturbado de transição que, se não forem consideradas as particularidades de cada
município, pode afetar a futura competência destes na administração do ensino.
Isso porque os municípios não possuem capacidade técnica para gerir maiores
recursos financeiros, assim como recursos humanos insuficientes. Esse processo
geraria perturbações nas redes de ensino que poderiam levar a criação de sistemas
locais mais ou menos eficientes, dependendo de como a transição fosse feita e o
rumo que ela tomasse (MARTINS, 2003). Essa observação é compartilhada por
Sicca (2005), que aponta como uma das dificuldades para que a municipalização
alcance resultados satisfatórios, o fato de determinados municípios não possuírem
recursos humanos e não reunirem condições de gerirem um sistema de ensino.
Fernandes e Freitas (2003) deixam claro que uma das metas da municipalização do ensino é a busca do aumento da qualidade deste, o que só seria possível
com a articulação entre os órgãos federais, estaduais e municipais, principalmente
no tocante à formação de professores competentes.
Para Santos (2003) a proximidade dos administradores aumentaria a competência na gestão dos poucos recursos destinados à educação. Além disso, a municipalização seria benéfica uma vez que ficaria muito mais fácil inserir a realidade
local nas cartilhas escolares.
Diante da falta de consenso acerca da eficácia da política de municipalização
como forma de melhorar a qualidade do ensino, buscou-se, por meio da análise
de estudo de caso, verificar como esta política afetaria o ensino. A construção de
um modelo empírico que visa quantificar os efeitos da municipalização sobre o
rendimento dos alunos da 4a série do ensino fundamental, assim como a influência dos insumos educacionais, nas escolas de Ponte Nova, é apresentada na
próxima seção.
3 METODOLOGIA
Para verificar a relação da qualidade de ensino para os alunos da 4a série3 do ensino fundamental nas escolas de Ponte Nova foi utilizada a técnica de dados em
painel. Segundo Gujarati (2006), esta técnica apresenta várias vantagens em relação às que utilizam separadamente dados transversais e série temporal. Primeiro,
leva em consideração a heterogeneidade entre as diversas unidades, no caso as
escolas. Segundo, os dados em painel combinam dados de série temporal e secção
3. A partir de 2004, com a Resolução no 469, de 22 de dezembro de 2003, foi instituído, no estado de Minas Gerais,
o ensino fundamental com duração de nove anos, estruturando-se em cinco anos iniciais e quatro finais. Nos anos
iniciais, o ensino fundamental passa a ter dois ciclos de alfabetização. O ciclo inicial de alfabetização (compreendendo
três fases) e o complementar (compreendendo duas fases). A 4a série, a que se refere este trabalho, passou a ser
denominada de fase IV. Os quatro anos finais são, respectivamente, 5a, 6a, 7a e 8a série.
142
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
cruzada, aumentando as informações, a variabilidade, reduzindo a colinearidade
e elevando os graus de liberdade. Outro ponto vantajoso, e que vai de encontro
ao objetivo principal deste estudo, é a avaliação da política de municipalização
do ensino fundamental, ou seja, o fato de a técnica de dados em painel medir os
efeitos de fenômenos ou mudanças estruturais melhor do que as técnicas de série
temporal ou de secção cruzada aplicadas separadamente.
O modelo, em sua forma geral, pode ser descrito como na equação:
(2)
em que,
é o intercepto comum a todas as escolas;
medem a
corresponde à taxa de aprovação dos
influência das variáveis relacionadas;
alunos da 4a série na escola i no período t. A taxa de aprovação foi escolhida para
representar a qualidade do ensino. Esta taxa foi calculada por meio da razão entre
o número de alunos aprovados e as matrículas efetivas, para que, dessa forma,
possa-se captar os efeitos do número de abandonos, outro indicador de qualidade
de ensino;
é a média de alunos por sala de aula na escola i no período t.
Espera-se que quanto maior o número de alunos por sala de aula menor será a
representa o percentual de professores de 1a a 4a série
taxa de aprovação;
do ensino fundamental com curso superior na escola i no período t. Escolheu-se
o número total de professores de 1a a 4a devido ao fato do censo não disponibilizar esses dados por série e, principalmente, porque o desempenho do aluno da
4a série depende do conhecimento adquirido nas séries anteriores, diretamente
relacionado com a qualificação dos professores de 1a a 3a série. Espera-se que
quanto maior o percentual de professores com formação em nível superior maior
o desempenho dos alunos;
é uma variável que corresponde ao fato de a escola
i no tempo t apresentar determinados locais e horários onde os alunos possam
e sejam incentivados a praticar a leitura, atitude que, supõe-se, contribua para
seu aprendizado em todas as áreas do conhecimento, melhorando, dessa forma,
seu rendimento;
é uma variável dummy que representa a municipalização,
assumindo valor zero no período em que a escola i ainda se encontra sobre administração estadual e um a partir do momento em que a escola é municipalizada.
A municipalização pode afetar positiva ou negativamente o rendimento dos alunos; e finalmente,
é o termo de erro.
Na metodologia de dados em painel existem os modelos de efeitos fixos e de
efeitos aleatórios que são diferenciados, basicamente, pela forma como tratam o
termo de erro. No modelo de efeitos fixos, cada escola terá seu termo de intercepto
Municipalização e Qualidade de Ensino Fundamental no Município de Ponte Nova...
143
que captará os efeitos de variáveis que não estão contidas no modelo, e que são
relevantes na determinação do desempenho escolar. Essas variáveis são consideradas fixas, não variando aleatoriamente ao longo do tempo. Um exemplo seria a
cor dos estudantes, a média de escolaridade dos pais dos alunos, a renda familiar
média dos alunos etc. A equação, a seguir, apresenta o modelo de efeitos fixos:
(3)
note que agora o termo de intercepto
é diferente para cada escola i. No caso
seria estimado para cada escola valendo-se da utilização de vada equação (3),
riáveis dummies. Por exemplo, a variável assumiria valor 1 nos diferentes períodos
para a escola 1 e zero caso contrário. O mesmo seria efeito para as demais escola
de modo a estimar 3 interceptos diferentes. Isso geraria um intercepto diferente
para cada escola. É fundamental ressaltar, que no caso do modelo de efeitos fixos,
os diferentes interceptos estimados às escolas não apresentariam componentes
aleatórios, o que acontece com o modelo de efeitos aleatórios descrito a seguir.
Uma segunda alternativa para a estimação por dados de painel seria o modelo de efeitos aleatórios. O modelo é apresentado pelas equações de (4) a (8):
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
é um termo de erro aleatório com média zero e variação constante, o que faz
que
apresente as mesmas características.
O modelo de efeitos aleatórios considera um intercepto comum
entre
as escolas, que representaria a influência média das demais variáveis sobre a qualidade do ensino. A diferenciação entre cada escola seria dada por um termo de
erro aleatório ( ), que determinaria como as variáveis ausentes afetariam separadamente cada uma. Neste caso, as variáveis ausentes não seriam consideradas
fixas, mas variariam aleatoriamente ao longo do tempo.4
A priori a escolha de qual modelo usar depende das características das variáveis e do problema a ser investigado. Além disso, com o intuito de dar sustentação
4. As pressuposições do modelo de efeitos aleatórios são de que os erros não estão correlacionados entre si nem com
as unidades de corte transversal nem com as de série temporal. Para mais detalhes, ver Gujarati (2006).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
144
estatística à escolha, realizaram-se testes para auxiliar na determinação do modelo
a ser utilizado.
Os dados utilizados neste trabalho foram extraídos do censo escolar –disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira (INEP) de cada escola e compreendem o período de 1990 a 2005 para
duas das três escolas e o de 1991 a 2005 para a terceira.
4 RESULTADOS DE DISCUSSÃO
Inicialmente deve-se escolher o modelo a ser utilizado. Esta é uma escolha que
depende, fundamentalmente, do problema de pesquisa e do contexto em que
os dados foram coletados. Acredita-se que as variáveis não contidas no modelo,
como escolaridade e renda dos pais dos alunos e cor, sejam, de fato, fixas, pois
segundo Marques (2000), mesmo estudando um grupo de escolas pertencentes
a uma população, as características analisadas são as mesmas ao longo do tempo,
e toda a inferência deverá ser a respeito do grupo específico sob observação. Isto
pesaria na escolha pelo modelo de efeitos fixos.
Judge et al. (1988) fazem algumas observações interessantes para determinar qual modelo utilizar. Segundo os autores, se o número de dados de série
temporal for, consideravelmente, superior aos de secção cruzada, a escolha se
baseia na conveniência computacional e, neste caso, o modelo de efeitos fixos
é o mais indicado.
Na tentativa de dar suporte estatístico à escolha realizaram-se testes que
indicam o modelo a ser utilizado. Inicialmente, há necessidade de se verificar
se os interceptos das equações (3) e (4) são diferentes, ou seja, se existem
diferenças significativas entre as escolas, as quais podem ser causadas por variáveis ausentes no modelo. O teste de Chow foi utilizado para analisar se pelo
menos dois dos interceptos da equação (3) são diferentes. A hipótese nula é
de que os interceptos das três escolas são iguais.5 Os resultados, apresentados
na tabela 1, mostram que não foi aceita, no nível de 5%, a hipótese de que os
interceptos do modelo de efeitos fixos são iguais, ou seja, representam diferenças significativas entre as escolas. Isto indica que o modelo é preferível ao
Pooled (modelo sem efeitos).
5. A estatística do teste é
, em que SQRR e SQRI são as somas dos quadrados dos resíduos do
modelo restrito (modelo geral) e do modelo irrestrito (modelo de efeitos fixos ou de efeitos aleatórios); k é o número
de parâmetros estimados; N é o número de secção cruzada; e T é o número de observações para cada secção, com
(N - 1) e (NT - N - K) graus de liberdade.
Municipalização e Qualidade de Ensino Fundamental no Município de Ponte Nova...
145
Na intenção de deixar mais clara a escolha do modelo a ser utilizado, foi realizado o teste de Hausman,6 apresentado na tabela 1. O resultado do teste indica
que se deve optar pelo modelo de efeitos aleatórios. Porém, a matriz de diferença
entre os estimadores dos modelos de efeitos fixos e de efeitos aleatórios não foi
positivamente definida. O teste de Hausman poderia assumir valores negativos.
Neste caso, Wooldridge (2002) recomenda utilizar o modelo de efeitos fixos. Esse
resultado dispensou a realização do teste entre efeitos aleatórios e o pooled.
TABELA 1
Testes estatísticos realizados para auxiliar na escolha do modelo a ser utilizado e
detectar autocorrelação e heterocedasticidade
Estatísticas
Teste de Chow
Valor calculado
3,5033**
Teste de Hausman*
5,9400****
Teste de Wooldridge
0,0000****
Teste de White
4,6681****
Teste de Bartlett
60,2943***
Fonte e elaboração dos autores.
Notas: * Matriz
não foi positivamente definida, o que elimina a confiabilidade do teste.
**
Significativo a 5%.
***
Significativo a 1%.
****
Não significativo.
A tabela 1 apresenta, também, o teste de Wooldridge7 para verificar a
presença de autocorrelação, assim como os testes de White e de Bartlett para
determinar a presença de heterocedasticidade geral e em bloco (entre as unidades). Os resultados apontam para ausência de autocorrelação e de heterocedasticidade8 em uma mesma unidade, mas acusa heterocedasticidade entre as
unidades ou escolas. Neste caso, é necessário corrigir o modelo para heterocedasticidade de secção cruzada.
O modelo estimado, corrigido para heterocedasticidade transversal, é apresentado na tabela 2. Embora a média de alunos por sala de aula apresente uma
relação negativa com a qualidade do ensino para os alunos da 4a série do ensino
fundamental, essa variável não foi significativa para determinar a qualidade no
6. O teste tem como hipótese nula o modelo de efeitos aleatórios e segue uma distribuição
, em que k é o grau de liberdade; b e B são, respectivamente, os vetores dos estimadores
de efeitos fixos e efeitos aleatórios; e suas respectivas matrizes de variância Vb e VB. Para mais detalhes, ver
Greene (2002, p. 301).
7. A hipótese nula do teste é de ausência de autocorrelação.
8. O teste de White testa a heterocedasticidade temporal e pode ser encontrado em Wooldridge (2002). O teste de
Bartlett tem como hipótese nula a homocedasticidade contra a hipótese alternativa de heterocedasticidade em bloco,
ou seja, homocedasticidade em cada unidade ou escola e heterocedasticidade entre as unidades. Mais detalhes sobre
o teste podem ser encontrados em Marques (2000).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
146
período analisado. Uma possível explicação seria a pouca variabilidade, ao longo
dos anos, dos dados referentes à média de alunos por sala.
TABELA 2
Modelo de efeitos fixos para os determinantes da qualidade do ensino na cidade de
Ponte Nova
Variável dependente: taxa de aprovação (A)
Método de estimação: Pooled EGLS (Cross-section weights)
Variáveis independentes
Constante
Média de alunos por sala de aula (AS)
Parâmetros estimados
0,816037
(6,630637)**
-0,001115
(-0,285526)***
Percentual de professores com ensino superior (PPES)
0,049798
(2,586874)*
Presença de sala de leitura (SL)
0,124542
(6,273252)**
Municipalização (M)
-0,176083
(-9,075146)**
Efeitos fixos (transversais)
Escola 1
-0,015312
Escola 2
-0,064343
Escola 3
0,075634
R2
0,778910
Estatística F
23,48695**
Fonte e elaboração dos autores.
Notas: * Significativo a 5%.
**
Significativo a 1%.
***
Não significativo.
Obs.: Os valores entre parênteses são referentes às estatísticas t.
A variável PPES foi significativa no nível de 1%. Os resultados mostram que
quanto maior o nível educacional dos professores de 1a a 4a série, maior a taxa de
aprovação dos alunos. Albernaz, Ferreira e Franco (2002), Araújo e Luzio (2004),
Bazzo (2005) e Sobreira e Campos (2004) obtiveram resultados semelhantes, que
corroboram os encontrados neste trabalho.
Isso justificaria e fundamentaria as exigências, por parte do governo,
de que os professores de 1 a a 4 a série do ensino fundamental devem ter
cursado ensino superior. É importante, também, que o governo atue na
complementação da formação dos professores que já fazem parte do seu
quadro docente, visto que essas medidas contribuiriam para a melhoria da
qualidade do ensino.
Alguns programas, nesse sentido, já vêm sendo realizados. Um exemplo se-
Municipalização e Qualidade de Ensino Fundamental no Município de Ponte Nova...
147
ria o Projeto Veredas, que corresponde ao curso de magistério superior à distância, implantado e coordenado pela Secretaria de Estado de Educação de Minas
Gerais, composto por várias instituições de ensino superior como a UFV e a
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Esse curso foi direcionado para
professores de 1a a 4a série do ensino fundamental, em exercício nas redes públicas
de Minas Gerais (UFMG, 2006).
A variável presença de SL mostrou-se positiva e significativamente associada às
taxas de aprovação. A sala de leitura é um espaço reservado aos estudantes, em determinados horários, para a prática da leitura. Os resultados comprovam que este tipo de
serviço, quando prestado pelas escolas, tende a melhorar o rendimento médio dos alunos e, desse modo, contribuir para a qualidade do ensino. Segundo Gil Neto (1992), a
prática da leitura não só aprimora a escrita do aluno como contribui para a ampliação
de sua visão de mundo, melhorando seu desempenho escolar de modo geral.
Os Parâmetros Curriculares Nacionais (BRASIL, 1997) salientam, também,
a importância da prática da leitura na escola para a formação de leitores competentes, capazes de compreender e interpretar os textos lidos. O ganho de eficiência trazido pela prática da leitura refletiria em melhoria no rendimento geral dos alunos.
Antes de analisar os efeitos da municipalização, cabe uma observação acerca
dos efeitos fixos. Tais efeitos captam as influências de variáveis importantes na
determinação da qualidade do ensino e que não estão presentes no modelo, servindo, também, para diferenciar as escolas. Observando os efeitos fixos percebe-se
que a escola 3 apresenta resultados, em termos de qualidade, acima da média,
ficando a escola 2 com o pior desempenho. Cabe ressaltar que este desempenho
é relativo às três escolas analisadas. Além disso, uma das características dos alunos
da escola 3 é apresentarem, na média, renda familiar superior às das escolas 1 e 2.
Albernaz, Ferreira e Franco (2002), observam que os alunos que tinham renda familiar mais elevada apresentavam rendimento mais alto, quando diante do
contato com professores com nível de escolaridade superior. Este evento pode ser
uma das explicações para o fato da escola 3 está acima da média.
Analisando a variável municipalização, verifica-se que, para as três escolas analisadas no município de Ponte Nova, esse processo mostrou-se negativo às taxas de
aprovação dos alunos da 4a série. Os resultados corroboram os encontrados por Razo,
Fernandes e Soares (2005), quando estes concluem que, principalmente no estado
de Minas Gerais, a municipalização veio acompanhada de indicadores educacionais
piores no ensino de 1a a 4a série. Porém deve-se ressaltar que Martins (2003), Santos
(2003) e Fernandes e Freitas (2003) obtiveram conclusões contrárias, apontando
benefícios à qualidade do ensino trazidos pelo processo de municipalização.
Entretanto, não se pode generalizar a partir dos resultados encontrados
148
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
neste trabalho, afirmando, como Cavalcanti (1997), que a municipalização seria
prejudicial no que tange à melhoria da qualidade do ensino. Posições como as
de Santos (2003) e Silva (1999), que se mostraram favoráveis à municipalização,
também devem ser vistas com ressalvas.
Como destaca Martins (2003) e Sicca (2005), a decisão de municipalizar
o ensino fundamental deve levar em conta a heterogeneidade entre os municípios. Determinados municípios reúnem condições econômicas, administrativas e de pessoal, que os capacitam para assumir, de forma responsável, o
ensino fundamental. Outros precisariam realizar um trabalho, nesse sentido,
antes dos governos federal e estadual os repassarem a responsabilidade de administrar tal ensino.
Deve-se lembrar que a maioria dos municípios não tinha a cultura e a experiência necessária para assumir o ensino fundamental. Sendo natural que haja um
período de adaptação da máquina pública municipal. Durante esse período, os
municípios ganhariam experiência suficiente para fornecer os insumos necessários
para melhorar a qualidade do ensino.
O município de Ponte Nova não passou por um processo de transição
adequado para que pudesse assumir a nova demanda de ensino já contando com
os profissionais treinados. Nessa fase de transição, compreendendo os anos de
1997 e 1998, o município não teria realizado concursos públicos para cobrir o
pessoal disponibilizado pelo estado. Isto só veio a acontecer a partir de 1999.
Durante 1999, 2000 e até a metade de 2001, a prefeitura se preparou para compor seu quadro de funcionários no sistema de ensino. Nesse período houve a
contratação do pessoal técnico-administrativo. Contudo, deve-se ressaltar que o
município não contou com a ajuda do Estado neste sentido, tendo que iniciar
suas atividades, no que se refere à organização estrutural dos estabelecimentos de
ensino, sem contar com quadro de funcionários suficientes para desenvolver as
atividades administrativas.
É importante ressaltar que, para receber os recursos do FUNDEF, o município teve que contar com um número mínimo de alunos, passando de 500 ao todo
para 4 mil, o que segundo o responsável pela Secretaria de Educação, que ocupou
o cargo entre os anos de 1997 a 2004, deixou o sistema operando praticamente
no máximo. De acordo com o relato deste, no período de municipalização foi
difícil suportar o aumento de alunos, devido, principalmente, à falta de funcionários, mas a cota mínima tinha que ser coberta.
Municipalização e Qualidade de Ensino Fundamental no Município de Ponte Nova...
149
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho teve como objetivo avaliar os efeitos da política de municipalização
do ensino fundamental na cidade de Ponte Nova, a respeito da qualidade do
ensino. Para isso, foram coletados dados do censo escolar, referentes à 4a série do
ensino fundamental, de três escolas do município, compreendendo o período de
1990 a 2005.
Por meio da aplicação da técnica de dados em painel com efeitos fixos, relacionou-se a qualidade do ensino à média de alunos por sala de aula, ao percentual
de professores com ensino superior, ao fornecimento pelas escolas de salas de
leitura e à municipalização.
Os resultados mostram que o nível de escolaridade dos professores afetou
positivamente a qualidade do ensino. Nesse sentido, é interessante que o governo
venha a exigir do seu quadro docente a formação superior. O Programa Veredas
atuou nesse sentido, à medida que forneceu o curso de magistério superior à
distância para professores da rede pública que não possuíam formação superior.
Esclarece-se que o trabalho não avaliou os resultados do programa, mas apenas
compartilha da ideia central de qualificação do educador.
Uma observação importante diz respeito ao incentivo à leitura. Os resultados mostraram que o acesso a locais e horários para que os alunos possam praticar
a leitura eleva significativamente a qualidade média do ensino.
O processo de municipalização mostrou-se, no município de Ponte Nova,
negativamente associado às taxas de aprovação dos alunos da 4a série do ensino
fundamental. Embora, o modelo por ora apresentado não permita inferências
causais, é possível que tal resultado decorra, em parte, da falta de aparato administrativo, econômico e humano do município perante o aumento significativo de
alunos. Isto indicaria que o processo de municipalização no município de Ponte
Nova tenha ocorrido de forma precipitada. Contudo, observa-se que é necessário
um período de adaptação para que a máquina pública municipal possa cuidar da
educação fundamental, de forma a otimizar os recursos humanos, financeiros e
materiais, obtendo, assim, melhores resultados.
Finalizando, os resultados aqui encontrados, dizem respeito a alunos da 4a
série de uma amostra de três escolas do município de Ponte Nova. Qualquer tentativa de generalizar tais resultados poderia ser precipitada e equivocada. Como
colocado anteriormente, não se deve assumir que o processo de municipalização
seja prejudicial ou benéfico à qualidade do ensino fundamental. Deve-se lembrar
que os municípios são heterogêneos e essas diferenças devem ser consideradas na
hora de adotar a política de municipalização.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
150
REFERÊNCIAS
ALBERNAZ, A.; FERREIRA, F. H. G.; FRANCO, C. Qualidade e Eqüidade na educação fundamental brasileira. Rio de Janeiro, 2002. Disponível em:
<www.econ.puc-rio.br/PDF/td455.pdf>. Acesso em: 14 set. 2006.
ARAÚJO, C. H.; LUZIO, N. Qualidade da educação: uma nova leitura do desempenho dos estudantes da 3a série do ensino médio. Brasília, 2004. Disponível
em: <www.sbm.org.br/inepestudo.htm-3k>. Acesso em: 12 ago. 2006.
BAZZO, W. A. Qualidade de ensino e sistemas de avaliação, 2005. Disponível
em: <www.engenheiro2001.org.br/artigos/Bazzo.doc>. Acesso em: 18 ago. 2006.
BRASIL. Secretaria de Educação Fundamental (SEF). Parâmetros Curriculares
Nacionais: língua portuguesa. Brasília, 1997.
CAVALCANTI, Z. M. C. Municipalização do Ensino de 1o Grau: uma questão
que vai e volta. Cadernos de Estudos Sociais, v. 3. n. 3, p. 217-224, 1997.
FERNANDES, M. D. E.; FREITAS, D. N. T. Percursos e desafios da municipalização do ensino fundamental em dourados. Mato Grosso do Sul, 2003.
Disponível em: <www.anped.org.br/26/trabalhos/mariadilneiaespindolafernandes.rtf>. Acesso em: 12 ago. 2006.
GIL NETO, A. A produção de textos na escola: uma trajetória da palavra. São
Paulo: Loyola, 1992. 172 p.
GREENE, W. H. Econometric Analysis. 5 ed. New Jersey: Prentice Hall, 2002.
1026 p.
GUJARATI, D. N. Econometria básica. 4 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006.
819 p.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS
ANÍSIO TEIXEIRA (INEP). Disponível em: <www.inep.gov.br/basica-censo>.
Acesso em: 2011.
JUDGE, G. G. et al. The Theory and Practice of Econometrics. 2. ed. New
York: Wiley, 1988. 1064 p.
MARQUES, L. D. Modelos dinâmicos com dados em painel: revisão de literatura. Centro de Estudos Macroeconômicos e Previsão, Faculdade de Economia
do Porto, 2000. 84p. (Texto para Discussão, n. 100).
MARTINS, A. M. Uma análise da municipalização do ensino do estado de
São Paulo, 2003. Disponível em: <www.scielo.br/pdf/cp/n120/a12n120.pdf>.
Acesso em: 15 ago. 2006.
Municipalização e Qualidade de Ensino Fundamental no Município de Ponte Nova...
151
MENDES, M. Descentralização do ensino fundamental: avaliação de resultados do FUNDEF. 2001. Disponível em: <www.ipea.gov.br/pub/ppp/ppp24/
parte2.pdf >. Acesso em: 15 ago. 2006.
PARO, V. H. Educação para Democracia: o elemento que faltava na discussão
da qualidade do ensino. São Paulo, 2000. Disponível em: <novaescola.abril.com.
br/ed/138_dez00/html/paro_educ.doc>. Acesso em: 20 set. 2006.
RAZO, R; FERNANDES, C.; SOARES, S. O impacto da municipalização no
ensino fundamental brasileiro: uma estimativa por escores de propensão utilizando os dados do Censo Escolar, 2005. Disponível em: <www.econ.puc-rio.br/
PDF/seminario/2005/artigo_versao2_cris.pdf>. Acesso em: 5 out. 2006.
SANTOS, H. O. O FUNDEF, a municipalização do ensino em São Paulo, e
o ideário pedagógico municipalista de Anísio Teixeira, 2003. Disponível em:
<abe1924.org.br/trabalhos/O%20fundef%20a%20municipalizacao%20do%20
ensino%20em%20sao%20paulo.doc >. Acesso em: 13 ago. 2006.
SICCA, C. I. A Municipalização do ensino e suas implicações nos municípios
de rio das pedras/SP, 2005. Disponível em: <www1.capes.gov.br/estudos/dado
s/2004/33007012/038/2004_038_33007012001P8_ProjPesq.pdf>. Acesso em:
14 ago. 2006.
SILVA, A. A. Municipalização do Ensino Fundamental: de Anísio Teixeira ao
embates contemporâneos. 1999. Disponível em: <www.inep.gov.br/pesquisa/
bbe-online/det.asp?cod=51852&type=P-9k>. Acesso em: 20 set. 2006.
SOBREIRA, R.; CAMPOS, B. C. Investimento público em educação fundamental e a qualidade do ensino: uma avaliação dos resultados do FUNDEF,
2004. Disponível em: <www.economia.ufpr.br/publica/textos/2005/sobreira%20e%20campos.doc>. Acesso em: 20 set. 2006.
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS (UFMG). Disponível em:
<www.fae.ufmg.br/veredas/>. Acesso em: 8 out. 2006.
WOOLDRIDGE, J. M. Econometric Analysis of Cross Section and Panel
Data. Cambridge: MIT Press, 2002. 740 p.
Originais submetidos em setembro de 2009. Última versão recebida em junho
2011. Aprovado em julho de 2011.
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA SUSTENTÁVEL: ALGUNS DESAFIOS*
Regina Bienenstein**
Roberto Bousquet Paschoalino***
Daniela Vieira do Amaral Correia****
Marcus César Martins Cruz****
Fábio Roberto de Oliveira Santos*****
Este trabalho discute a contribuição de diferentes atores políticos e sociais para o avanço e/ou
retrocesso da democratização do acesso à terra regular e servida pela população de baixa renda.
Para tanto, toma como casos-referência os assentamentos populares Vila Esperança e Engenho
Velho, localizados, respectivamente, nos municípios de São Gonçalo e Itaboraí (estado do Rio de
Janeiro), sendo um situado em terreno acrescido de marinha, portanto terra da União, e o outro,
em terreno municipal. Os processos de regularização aí desenvolvidos encontram-se em curso
e em diferentes estágios. Os trâmites burocráticos, os descompassos entre discurso e ação, as
características da equipe técnica municipal, o papel do movimento popular e da universidade para
a efetividade da ação são alguns dos aspectos abordados. Tomando por base essa reflexão, são
apontadas lições e desafios a partir de uma abordagem interdisciplinar.
Palavras-chave: Regularização Fundiária; Cidade Informal; Moradia Popular; Urbanização;
Democracia Participativa.
SUSTAINABLE LAND TENURE REGULAIZATION: SOME CHALLENGES
The paper discusses the contributions of different political and social actors regarding advances
and/or setbacks to the democratization of legal access to land for low income communities. In
order to do so, it takes as study cases two settlements: Vila Esperança in São Goncalo County, and
Engenho Velho in Itaborai County, both in the State of Rio de Janeiro. Both settlements occupy
public land, and their land regularization processes remain unfinished and evolve in different pace.
Bureaucracy in local decision processes, gaps between theoretical ideals and actual practices, the
specific features of local teams of experts and technical staff involved, and the role played by
grassroots movements and the university itself are some of the issues discussed. Upon reflections
*
Este artigo representa um aprofundamento do trabalho apresentado no XIII ENAnpur (Encontro Nacional da Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional – Anpur), 2009, sob o título Regularização fundiária em terras públicas: desafios e perspectivas, de autoria de Regina Bienenstein; Daniela
Vieira do Amaral Correia; Epitácio Pandiá Dias Reis; Bruna da Cunha Guterman; Marcus César Martins Cruz; e
Roberto Bousquet Paschoalino.
**
Professora do curso de Arquitetura e Urbanismo e do Programa de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo da
Universidade Federal Fluminense (UFF). E-mail: [email protected]
***
Pós-graduando em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). E-mail: [email protected]
****
Mestre em Gestão e Planejamento Urbano pela UFF. E-mails: [email protected] e [email protected]
*****
Professor do curso de Direito da UFF, defensor público do estado de Rondônia, professor das Faculdades Associadas de Ariquemes (FAAr), ex-professor da Faculdade de Direito da UFF. E-mail: [email protected]
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
154
on these key questions, the paper aims at bringing light on what has been learned and what are
the challenges faced by an interdisciplinary approach.
Key-words: Legal Regularization of Urban Land; Informal City; Social Housing; Urbanization;
Participatory Democracy.
REGULARIZACIÓN SOSTENIBLE DE LA TIERRA: ALGUNOS RETOS
El documento analiza la contribución de diferentes actores políticos y sociales para avanzar y/o
revertir la democratización del acceso a la tierra regular servida por la población de bajos sueldos.
Para eso, toma como referencia el caso de los asentamientos populares Vila Esperança y Engenho
Velho, situados respectivamente en los municipios de São Gonçalo y Itaboraí (Estado de Rio de
Janeiro), siendo uno situado en un terreno de Marina, por tanto tierra del govierno federal y el
otro en terreno municipal. Los procedimientos de ajuste allí desarrollados están en curso y en
diferentes etapas. Los procedimientos burocráticos, los desajustes entre el discurso y la acción, las
características de los técnicos municipales, el papel del movimiento popular y la Universidad para
la eficacia de la acción son algunos de los puntos planteados. Basándose en esta consideración, se
señalan las lecciones y desafíos de un enfoque interdisciplinario.
Palabras-clave: Regularización de Tierras; Ciudad Informal; Vivienda Popular; Urbanización;
Democracia Participativa.
RéGULARISATION DURABLE DES TERRES: QUELQUES DéFIS
L’article discute la contribution de différents acteurs politiques et sociaux envers l’avance et/ou
recul de la démocratisation de l’accès à la terre regulière, avec des services et de biens essentiels,
par la population plus pauvre. Pour autant, le texte envisage les “assentamentos” populaires
de Vila Esperança et Engenho Velho, situés, respectivement, à São Gonçalo et Itaboraí (État
de Rio de Janeiro), le premier terrain appartenant à l’État et le deuxième à la municipalité. Les
procès de régularisation y développés sont en cours dans de différents niveaux. Les procédures
bureaucratiques, les décalages entre le discours et l’action, les caractéristiques de l’équipe
technique municipale, le rôle du mouvement populaire et celui de l’Université envers une action
effective sont quelques uns des aspects envisagés. À partir de cette reflexion, le texte nous offre
des leçons et des défis sous un regard interdisciplinaire.
Mots-clés: Régularisation de la Terre; Ville Informelle; Habitation Populaire; Urbanisation;
Démocratie Participative.
1 INTRODUÇÃO
Este trabalho discute as dificuldades e os desafios enfrentados no acesso à terra
urbana pelas camadas populares, se detendo no papel de diferentes atores sociais,
inclusive o da universidade pública, nos processos de regularização fundiária de
assentamentos informais.
Essa reflexão é feita a partir da experiência de extensão universitária desenvolvida pelo Núcleo de Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos (NEPHU)
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
155
da Universidade Federal Fluminense (UFF),1 e contempla uma visão transdisciplinar, envolvendo as áreas de Arquitetura e Urbanismo, Direito, Engenharia, Ciências Sociais e Serviço Social. Toma os assentamentos populares Vila Esperança
e Engenho Velho, situados, respectivamente, nos municípios de São Gonçalo e
Itaboraí, como casos exemplares.
O termo regularização fundiária sustentável, conforme aqui colocado, se
refere ao processo que, além de resolver o problema da insegurança da terra
ocupada, deve agregar qualidade à moradia e, assim, representar uma contribuição à inclusão de contingentes populacionais que historicamente têm estado excluídos dos benefícios da cidade. Isto significa que inclui o tratamento
do aspecto jurídico da propriedade da terra, aliado à busca por soluções para
situações de risco e à preparação do assentamento para receber infraestrutura,
saneamento básico e espaços públicos e privados planejados – ruas, praças,
lotes, edificações etc. –, e ainda, à um processo social voltado para informar
a população sobre as implicações da passagem da condição de posseiro para
a de proprietário ou equivalente, e para identificar caminhos possíveis para a
geração de trabalho e renda. Além disso, enfatiza a necessidade de associar o
tratamento da questão da moradia a um conjunto de políticas públicas garantidoras da dignidade da pessoa humana, em especial, a educação, a saúde, o
transporte, o lazer e a geração de trabalho e renda.
A experiência parte do pressuposto de que as disparidades sociais têm origem nas relações capitalistas de produção e, portanto, tem claro que não será apenas pela via de ações de regularização fundiária que se eliminará as desigualdades
no acesso aos espaços urbanos.
No entanto, reconhece-se que, no cenário atual, em que a informalidade pode atingir mais de 50% da cidade (ABRAMO, 2003), configura-se
uma situação em que é reconhecidamente impossível desconsiderar esse espaço já construído. Portanto, ações voltadas para urbanização, recuperação
e, também, regularização jurídica da propriedade da terra em assentamentos populares são assumidas como alternativas que se apresentam viáveis
para melhorar as condições de vida dos trabalhadores de baixa renda e dos
setores excluídos da sociedade.
1. O trabalho do NEPHU teve origem no fim de 1982, a partir da solicitação de assessoria técnica encaminhada por
uma favela ameaçada de remoção total, e sua institucionalização, em 1986, se deu em face dos resultados obtidos
nesse primeiro projeto. Nesse núcleo se integram atividades de ensino, pesquisa e extensão, e participam professores,
técnicos e estudantes de várias áreas do conhecimento – Arquitetura e Urbanismo, Engenharia Civil, Geotecnia, Ciências Sociais, Economia, Serviço Social, Comunicação, Direito etc. No que se refere às atividades de extensão, este núcleo
está primordialmente voltado para a assessoria técnica do movimento popular pela moradia, atuando sempre a partir
da solicitação dele. Além das atividades de suporte técnico, a comunidade organizada do NEPHU assessora também
órgãos do poder público, sempre em uma perspectiva de disponibilizar conhecimento e capacitar gestores públicos.
156
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
É notório que parte significativa da população brasileira não ocupa um ambiente minimamente sadio e, consequentemente, não habita unidades dignas.
A periferia do capitalismo apresenta hoje uma grande mancha urbana de pobreza,
isto é, grandes áreas de irregularidade e informalidade combinadas, produtos do
agravamento das desigualdades sociais (DAVIS, 2006).
No Brasil, os problemas relacionados à ocupação do espaço urbano, em especial pelas famílias de baixa renda, não são recentes. Loteamentos clandestinos e
favelas se tornaram a solução de moradia para considerável parcela da população
que não tem possibilidade de acesso à terra via mercado formal ou via produção
pública. Na verdade, a urbanização continua a expressar e materializar a natureza
desigual do capitalismo. Aos trabalhadores, detentores apenas de sua força de
trabalho, restam áreas não valorizadas pelo capital imobiliário e, por isso, quase
sempre desprovidas das benfeitorias inerentes à vida urbana.
Tais áreas de pobreza se espraiam pela cidade oficial, pulverizando-se
lado a lado com as áreas de média e alta renda, dotadas de serviços e equipamentos, trazendo a desvalorização da terra aos olhos do mercado imobiliário.
Não bastasse a exclusão geográfica, o preconceito social contra essas famílias
recrudesce, como se a degradação do espaço de moradia constituísse também
uma mancha moral, e elas passam a ser identificadas como classes perigosas
(AZEVEDO; RIBEIRO, 1996).
Claro está que, conforme apontam Acselrad e Leroy (2003), essa carência
estrutural se rebate também na dificuldade relativa à participação política e à
reivindicação dos direitos de cidadania e de informação, despotencializando a
capacidade de ação coletiva em favor da qualidade do ambiente comum.
Frente a essa realidade, é importante destacar que não se assume a regularização fundiária de terras ocupadas como solução única e suficiente para responder
ao problema da habitação, da ilegalidade na ocupação do solo e da exclusão socioespacial. Na realidade, reconhece-se que, se implantada isoladamente, pode vir
a estimular e alimentar a indústria da irregularidade (CENECORTA; SMOLKA,
2000). No entanto, a redistribuição fundiária é fundamental para que o país crie
instâncias de empoderamento, permitindo que grandes parcelas da população
saiam da condição de miséria e pobreza (ACSELRAD; LEROY, 2003).
Nesse sentido, devem ser adotadas soluções diversificadas que contemplem
tanto a recuperação e adequação do estoque de moradias representado pelas favelas, como a provisão de novas unidades. Além disso, são necessárias ações que
viabilizem a aplicação dos instrumentos de regulação urbana oferecidos pela
Constituição Federal de 1988 (CF/88), pelo Estatuto da Cidade e pela Medida
Provisória (MP) no 2.220/2001 de modo a garantir e facilitar o acesso da classe
trabalhadora à terra vazia regular e servida (CENECORTA; SMOLKA, 2000).
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
157
Cumpre destacar que a CF/88 mudou a visão sobre a propriedade privada,
a qual perdeu seu caráter eminentemente individual e absoluto, adquirindo
uma feição mais pública e coletiva. Essa alteração realizou-se porque o princípio da função social da propriedade veio a fazer parte do rol dos direitos e das
garantias fundamentais. Isso significa dizer que a partir desse momento, ao se
pensar em direito de propriedade, deve-se associar tal conceito ao exercício de
sua função social. E a propriedade, para cumpri-la, deve respeitar a dignidade
da pessoa humana e contribuir para o desenvolvimento nacional a partir da
diminuição das desigualdades sociais.
A Carta Magna definiu também instrumentos nesse sentido, dando “poderes ao município para intervir no território local, de maneira a adequá-lo aos
fins do bem estar devido à sua população” (ALFONSIN, 1997, p. 46). Nela, a
propriedade urbana é reconhecida como tendo, em sua estrutura, o condicionamento à observância das normas de direito urbanístico e ambiental, de modo a
cumprir sua função social2 e, também, urbanística (SILVA, 2007), propiciando
condições adequadas de moradia, trabalho, circulação e lazer. Ou seja, estabeleceu
que toda utilização do solo urbano deve, necessariamente, cumprir sua função
social, pois esta é elemento integrante do direito de propriedade.
Em termos de política habitacional, o período entre 1986 (extinção do
Banco Nacional da Habitação – BNH)3 e 2003 (criação do Ministério das
Cidades – MCidades) marca a quase completa omissão do governo federal na
busca de respostas para a questão habitacional das classes populares, sendo essa
responsabilidade transferida para o governo local. Verifica-se que tal omissão
perdurou mesmo após a CF/88 e o Estatuto da Cidade. Ainda que modestas e
pontuais, algumas das experiências municipais desenvolvidas buscaram superar erros cometidos no passado, em especial, no período do Sistema Financeiro
da Habitação/BNH.4
Em épocas mais recentes, a proposta de democratização da gestão e, a partir
de 2003, quando foi criado o MCidades, o esforço de construir uma política
urbana, fundiária e habitacional articulada e abrangente criou expectativas sobre
ações mais efetivas que respondam à precariedade e informalidade presentes nas
cidades brasileiras. No entanto, ainda são tímidos os resultados dos esforços para
fazer cumprir a função social da propriedade.
2. Art. 5o, inciso XXIII; Art. 153, § 4o; Art. 156, § 1o; Art. 170, inciso III; Art. 182, § 2o; e Arts. 184, 185 e 186.
3. O BNH bancou, entre 1964 e 1986, a construção de 6 milhões de moradias, sendo que no mesmo período a população cresceu em 78 milhões de pessoas (ACSELRAD; LEROY, 2003).
4. Gestão Luiza Erundina em São Paulo (1989-1993) e Orçamento Participativo em Porto Alegre – a partir de 1989,
entre outros – são alguns exemplos relevantes.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
158
2 METODOLOGIA
É amplamente reconhecido que os assentamentos populares informais, em maior
ou menor grau, apresentam problemas urbanísticos derivados, entre outros fatores,
do próprio processo de ocupação espontâneo e da falta de assessoria técnica aos
seus moradores. Entre as condições inadequadas que se consolidam e acabam por
se refletir na cidade oficial, pode ser destacado o seguinte: dificuldades de acesso e
circulação; lotes de dimensões muito reduzidas; alta densidade nas moradias – por
vezes com mais de uma família; alta densidade na ocupação do solo – edificações
construídas muito próximas umas das outras e com aberturas muito reduzidas,
dificultando índices mínimos de ventilação e insolação; obstruções de drenagem; e
ocupação de encostas propícias a escorregamento ou de áreas sujeitas à inundação.
O enfoque de regularização defendido nos dois casos estudados associa o
aspecto jurídico ao redesenho urbanístico e permite corrigir muitas dessas situações. No entanto, a adoção desta perspectiva significa enfrentar e ultrapassar
inúmeras dificuldades inerentes a esse tipo de trabalho (BIENENSTEIN, 1996)
e presentes em situação extremamente diferenciadas do ponto de vista socioespacial5 (BIENENSTEIN, 2001).
Para enfrentar tais desafios, o método de trabalho adotado incorpora a população em todas as etapas dos projetos. A metodologia participativa desenvolvida pelo
NEPHU permite a definição coletiva e negociada entre os moradores do assentamento, das normas urbanísticas de parcelamento, e de uso e ocupação do solo a serem aplicadas nos respectivos projetos de redesenho urbanístico e da regularização fundiária.
Em cada caso, a partir da análise técnica das características específicas de cada
assentamento, respeitando a tipicidade do ambiente construído e simultaneamente corrigindo os problemas encontrados, são propostos parâmetros urbanísticos de
parcelamento, uso e ocupação do solo e intervenções que chegam até a unidade do
lote (ROLNIK, 1989; FERREIRA, 1985; WAISMAN, 1984; GONDIM, 1989).
Além de envolver os aspectos intrínsecos ligados ao tema, tal metodologia
consubstancia-se no entendimento das diversas condições impostas pela realidade, isto é, decorre das condições, das demandas e das possibilidades físico-sociais
apresentadas pelo assentamento onde será realizado o projeto. Considera ainda o
conhecimento popular acumulado no que diz respeito à conformação do ambiente construído e reconhece a legitimidade dos assentamentos populares espontâneos, o direito de sua população ter acesso aos benefícios da cidade formal e a neces5. Coraggio (1992, p. 9), discorrendo sobre a proposta de reforma urbana apresentada no Fórum Internacional de
Reforma Urbana no Rio de Janeiro de 1992, alerta para o fato de que “a rede de interesses que afeta é ampla e diversa, existindo contradições não só entre as classes dominantes e subalternas como também dentro do mesmo campo
popular (como no caso evidente de inquilinos e proprietários de casas modestas, ou entre habitantes de distintos
bairros, ou entre habitantes e comércio ambulante etc.). Singer (1995) aponta para a diversidade das necessidades
básicas das organizações populares.
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
159
sidade de serem criadas condições técnicas e jurídicas para que essa legitimidade
seja legalizada. A intervenção deve obedecer a critérios e parâmetros, definidos
em conjunto com a população, a partir da análise técnica das características específicas do assentamento. A população beneficiária, como cliente, deve indicar necessidades, discutir problemas e alternativas de solução, decidindo com técnicos
os encaminhamentos dados ao processo.6 As propostas devem significar o ajuste
técnico do ambiente construído, para eliminar problemas e agregar qualidade,
respeitando, ao máximo, o espaço já produzido pelos moradores, evitando assim,
desnecessários remanejamentos. A informação e formação dos moradores ocorreram por meio do processo de participação ativa que permeou todas as etapas dos
projetos, desde o diagnóstico e definição de prioridades de ação até o redesenho
do traçado urbanístico, equipamentos e a tipologia habitacional.
Esta metodologia foi desenvolvida no NEPHU, a partir da experiência
acumulada em projetos de pesquisa e extensão sobre a temática da regularização fundiária e em diversos estudos realizados ao longo de mais de 20 anos, nos
municípios de Niterói, São Gonçalo, Rio de Janeiro, Itaboraí e Nova Friburgo.
Contém propostas de agregação de estudantes de diversas áreas do conhecimento,
colocando-os frente a frente com a problemática relacionada com a produção do
ambiente construído de uma imensa parcela da população brasileira que, até o presente momento, tem empreendido as mais variadas formas de atuação na luta pelo
espaço. Igualmente, a referida agregação articula o ensino, a pesquisa e a extensão,
atividades fundamentais de uma universidade que se propõe pública e gratuita
(BIENENSTEIN, 1994, 2001). A presença da universidade na elaboração dos
projetos tem impacto bastante diverso do papel de consultorias privadas em projetos similares, principalmente em termos de reprodutibilidade: durante o processo
de elaboração, alunos, técnicos municipais e moradores são capacitados, quer de
maneira indireta, devido ao engajamento no projeto, quer diretamente, mediante
capacitações de equipes. Em se tratando de uma universidade pública e gratuita,
não há necessidade de monopolizar ou colocar obstáculos ao conhecimento, de
maneira que durante todo o projeto há a preocupação em realizar essa troca de
conhecimentos, que é muito importante para divulgar e engajar a população e os
técnicos em um processo participativo, e também para fornecer amparo técnico
para os funcionários das prefeituras alocados no projeto, visto que a desatualização
do quadro é um aspecto recorrente. Assim, comparada a uma consultoria privada,
os objetivos da participação da universidade são bastante diversos.
Os projetos em Vila Esperança e Engenho Velho incluíram o redesenho do
sistema viário e dos lotes, novas moradias para as famílias em situação de risco,
equipamentos coletivos, espaços para desenvolvimento de atividades relativas à
6. Ver Rolnik (1989), Ferreira (1985), Waisman (1984) e Gondim (1989).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
160
geração de trabalho e renda, áreas de recreação e lazer, soluções de drenagem, esgotamento sanitário e abastecimento de água, além dos processos para titulação
individual. Compreenderam também o reconhecimento social que alimentou o
processo jurídico, pois trazia, entre outras, informações sobre a condição da posse
em relação ao terreno e à benfeitoria, tempo e forma de obtenção da moradia.
Adicionalmente, permitiram a construção e o encaminhamento de possíveis ações
de geração de trabalho e renda baseados na identificação das necessidades e potencialidades locais. Todas as propostas tomaram por base o perfil socioeconômico da
população, construído por meio dos cadastros realizados em campo e a análise das
condições urbanísticas e ambientais e da situação dominial e jurídica da ocupação.
Para que todas essas etapas fossem cumpridas satisfatoriamente, foi montada
uma equipe multidisciplinar composta por estudantes graduandos de Arquitetura
e Urbanismo, Ciências Sociais, Serviço Social e Direito, havendo também a presença de arquitetos formados nas equipes. Todos, sem restrição, participavam do
trabalho em campo com vista à coleta de dados – medição de área ou aplicação
de cadastros – das audiências públicas aos sábados e, naturalmente, das reuniões
técnicas semanais para a discussão do andamento do projeto, das dificuldades
surgidas e para programar as tarefas da semana seguinte.
3 OS ASSENTAMENTOS, CARACTERÍSTICAS E PROPOSTAS APRESENTADAS
Os assentamentos Vila Esperança e Engenho Velho estão localizados em
São Gonçalo e Itaboraí, respectivamente. Esses municípios apresentam preocupantes indicadores sociais e situam-se na região diretamente impactada pelo
Complexo Petroquímico do Estado do Rio de Janeiro (COMPERJ), que se encontra em fase de implantação no município de Itaboraí. Aí, a expectativa é, entre
outras, o aumento da demanda por terra para diferentes usos, inclusive a habitação, principalmente para as famílias de baixa renda. Atualmente, os índices de
domicílios urbanos com acesso à rede oficial de abastecimento de água, tanto em
Itaboraí (24%) como em São Gonçalo (80%), são inferiores aos do estado do Rio
de Janeiro (88%). Uma situação ainda mais precária ocorre em relação ao acesso à
rede oficial de esgoto: enquanto o atendimento no estado alcançava 57% dos domicílios permanentes urbanos, Itaboraí contava com apenas 29% e São Gonçalo
com 40% de seus domicílios com acesso ao serviço (IBGE, 2000). Em nenhum
desses dois assentamentos urbanos precários estão presentes tais serviços básicos.
3.1 Vila Esperança
O assentamento Vila Esperança, em São Gonçalo, situado em terreno acrescido
de marinha, teve sua ocupação iniciada na década de 1970. Na década de 1980, a
ocupação foi impulsionada em função, entre outros fatores, da construção do novo
traçado da Rodovia BR 101 (trecho Niterói – Manilha), da facilidade de acesso aos
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
161
centros urbanos de São Gonçalo, Niterói e Rio de Janeiro, além das oportunidades
de empregos geradas nesses municípios. Atualmente, residem na área 335 famílias
(aproximadamente mil pessoas). Sua vizinhança é marcada por moradias de população de renda média e média baixa, e por estabelecimentos de comércio varejista,
não havendo, portanto, grandes contrastes socioespaciais em relação ao entorno.
Anteriormente à sua delimitação como Zona Especial de Interesse Social
(Zeis) em 2004, o cenário era de completa incerteza para os moradores. A área
havia sido destinada à implantação do terminal hidroviário em 1991 e, posteriormente, foi definida como de utilidade pública, sendo estabelecidas restrições
quanto ao seu uso em 1997. Nesse mesmo ano foi realizado o cadastramento dos
moradores, a fim de transferi-los para um bairro distante.
Ações efetivas do município com relação à regularização fundiária do assentamento só ocorreram em 2005, em decorrência da luta da população pela posse
da terra e por melhorias das condições de moradia, exemplificando o que Acselrad
e Leroy (2003) apontam existir no território brasileiro, isto é, a presença significativa de movimentos sociais com caráter marcadamente territorial que lutam pela
reorganização da propriedade do solo, bem como, pelo direito a ela.
Em virtude da luta da população pela posse da terra e por condições de
habitação dignas, em 2006 foi iniciado projeto voltado para a regularização fundiária e urbanização do assentamento, possibilitado por acordo de cooperação
técnica entre a UFF e a Prefeitura Municipal de São Gonçalo (PMSG). Por se
tratar de terras públicas da União, o processo de regularização envolveu também
a Secretaria de Patrimônio da União (SPU). Concluídos em 2007 os estudos,
projetos técnicos e alvarás de licenças, atualmente busca-se resolver a titulação em
favor dos posseiros junto à SPU e viabilizar recursos financeiros que garantam a
execução das obras previstas. Nesse sentido, os moradores fizeram duas tentativas
para se habilitar aos recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
(FNHIS), mas não obtiveram retorno até o presente momento.
O diagnóstico urbanístico-ambiental de Vila Esperança permitiu identificar
diferentes situações de risco a serem eliminadas e problemas de acessibilidade e
circulação, além de casas extremamente precárias em termos construtivos e espaciais e da inexistência de equipamentos públicos. Esse panorama determinou
o padrão de intervenção necessário à requalificação da área ocupada. Além de
casos de insalubridade resultantes da densidade excessiva em parte do assentamento – principalmente nos miolos das quadras – foi verificada a necessidade
de remanejar famílias em decorrência da presença de três elementos físicos no
território ocupado: a rodovia BR 101 (61 casas nas faixas de domínio e proteção);
as torres e a rede de alta tensão (23 casas na faixa de proteção); e o canal que corta
a área ocupada e que também a limita (três casas na faixa marginal de proteção).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
162
Tais situações exigiram a busca por área livre no seu entorno para viabilizar os
remanejamentos. Em termos da acessibilidade, foram identificados trechos de
descontinuidade do alinhamento e avanço de edificações sobre as vias, havendo
casos em que estas eram completamente interrompidas, o que ocasionou o aparecimento de lotes encravados (figura 1 e fotos 1 e 2).
FIGURA 1
Vila Esperança, situação atual – 2009
Fonte: NEPHU/UFF.
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
FOTO 1
Ocupação sob a torre de alta tensão –
Vila Esperança
163
FOTO 2
Área sujeita a inundação – Vila Esperança
Fonte: NEPHU/UFF.
O plano de intervenção buscou garantir condições ambientais e habitacionais adequadas e compreendeu os seguintes projetos: i) reconfiguração do sistema
viário com alargamento dos trechos estreitados, articulação/abertura de novos
trechos de ruas, sempre que possível carroçáveis, de modo a tornar a área permeável e permitir o acesso de veículos de serviços – bombeiro, ambulância, caminhão
de lixo etc.; ii) espaços comunitários de lazer, recreação e sociabilidade voltados
para as diferentes faixas etárias; iii) espaços voltados para abrigar atividades de
produção e geração de renda – cooperativas e horta comunitária; iv) centro comunitário composto por creche, associação de moradores e salas para cursos diversos
e capacitação de mão de obra, cuja proposta arquitetônica objetivou, além do
bom funcionamento do complexo, sua transformação em marco físico da luta
daquela população por acesso à cidade e à moradia digna; e v) sistemas de saneamento ambiental – abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem e
mobiliário urbano voltado para a coleta de resíduos sólidos (figura 2). De modo
a viabilizar os remanejamentos, foram oferecidas duas tipologias de moradia: unifamiliar com cerca de 50 m2 de área e o sobrado com aproximadamente 72 m2 de
área cada unidade. Coube a cada família a ser remanejada a escolha do lote a ser
por ela ocupado e do tipo de casa para onde seria transferida (foto 3).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
164
FIGURA 2
Plano de intervenção – Vila Esperança
Fonte: NEPHU/UFF.
Em termos jurídicos, o projeto apontou para a titulação individual por meio
de Concessão Especial de Uso para Fins de Moradia, a ser liberado pela municipalidade, após a transferência da terra da SPU para o município. Aspecto inovador
foi o tratamento dos casos de aluguel e cessão de moradias visando viabilizar a
titulação do inquilino. Com a intermediação da universidade e da associação dos
moradores, promoveu-se a negociação entre o posseiro locatário e o posseiro proprietário da benfeitoria, sempre que este tivesse mais de uma posse e a partir da
previsão de compensação. Com isso, foram evitados os despejos frequentemente
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
165
observados quando o locador considera que pode ser prejudicado pelo projeto,
isto é, perder suas benfeitorias adicionais.
FOTO 3
Escolha de lotes e tipo de casa – Vila Esperança
Fonte: NEPHU/UFF.
3.2 Engenho Velho
O assentamento Engenho Velho, localizado no 1o Distrito do município de Itaboraí, surgiu a partir de ocupação de 20 famílias, na década de 1980, com o objetivo de implantar um assentamento rural. Eram trabalhadores rurais que, com
a decadência do ciclo da laranja na região, buscavam desenvolver outras culturas.
Até 1982, a área pertencia a particulares, quando foi adquirida pelo BNH. Com
a extinção deste banco, em 1986, esta foi incorporada ao patrimônio da Caixa
Econômica Federal (doravante, apenas Caixa) e em 1996 a Prefeitura Municipal
de Itaboraí (PMI) realizou sua compra, a fim de promover a regularização jurídica
da posse da terra em favor dos ocupantes.
O projeto de Regularização Fundiária e Urbanização, ainda em desenvolvimento, tem o suporte do MCidades. Diferente de Vila Esperança, no caso de
Engenho Velho, a escolha do assentamento para elaboração do projeto não foi
resultado do movimento social local. Essa decisão coube à PMI, que o avaliou
como prioridade a partir de levantamento sobre os assentamentos precários7 e por
já ter sido assinalado como Zeis no Plano Diretor Participativo.
Ao contrário de Vila Esperança, os moradores de Engenho Velho não
conheciam o trabalho de assessoria técnica desenvolvido pela UFF. Assim, as
primeiras assembleias realizadas no assentamento foram exclusivamente para
7. NEPHU (2007).
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
166
informar os moradores sobre o projeto e o papel das entidades nele envolvidas – UFF, MCidades e PMI.
O assentamento Engenho Velho contém uma clara divisão em duas partes:
o entorno da rua Chico Mendes, reduto dos moradores mais antigos, com lotes
maiores e onde parte significativa dos lotes comercializados mais recentemente
foram ocupados por familiares;8 e a rua dos Fandangos, de ocupação mais recente,
onde o acesso à terra se deu por meio da compra, seus lotes são acentuadamente
menores e a densidade é mais elevada. Essa divisão espacial corresponde também
à percepção dos moradores sobre seu espaço de moradia. As diferenças entre essas
duas áreas apareceram ainda no nível de escolaridade: os moradores da rua dos
Fandangos têm, em geral, mais anos de estudo do que os da rua Chico Mendes.
Atualmente ocupado por 345 famílias – aproximadamente 1.120 pessoas –,
Engenho Velho está inserido no perímetro urbano e apresenta alguns lotes com
dimensões originais –1.000 m2 a 5.000 m2 –, lado a lado com parcelas que não
chegam a 60 m2. Essa é mais uma diferença com relação à Vila Esperança, onde
os lotes variam entre 50 m2 e 300 m2. O cenário resultante, ainda vestígio do
assentamento rural originário, é a desarticulação do sistema viário que acarreta
também problemas de drenagem (fotos 4 e 5 e figura 3).
FOTO 4
FOTO 5
Fonte: NEPHU/UFF
Fonte: NEPHU/UFF
Inexistência de saneamento –
Engenho Velho
Vias estreitas –
Engenho Velho
8. A rua Chico Mendes é também a principal zona de influência da Associação dos Trabalhadores Rurais do Engenho
Velho (ATREV), como veremos adiante.
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
FIGURA 3
Situação atual – Engenho Velho, 2009
Fonte: NEPHU/UFF
167
168
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
O desafio nesse caso foi encontrar caminhos para cumprir a função social
da propriedade e lidar com a oposição dos posseiros que não desejavam ter
sua terra fracionada, sob o argumento de que esta ainda estaria sendo usada e
taxada como área rural.9 Esta questão ganha ainda maior relevância quando se
considera que: i) a área foi adquirida pelo município à Caixa; trata-se de uma
Zeis; sofrerá impacto direto com a instalação do COMPERJ; tem no seu entorno um número significativo de famílias em situação de extrema precariedade e
risco que precisam ser remanejadas; e, finalmente, o município não dispõe de
estoque de terras para resolver tais problemas. Além disto, a ocupação da área
tem se intensificado, observando-se o crescente processo de desmembramento
e venda de lotes pelos posseiros mais antigos – processo de especulação que
promete ser acelerado com a chegada do COMPERJ –, indicando sua efetiva e
completa transformação em área urbana.
O projeto buscou incorporar qualidade ao ambiente construído encontrado, viabilizar sua urbanização promovendo adensamento e melhor aproveitamento da área, assegurar a provisão de equipamentos públicos e espaços de convívio
que facilitassem a integração e sociabilidade, além de eliminar os problemas de
drenagem e riscos de inundação a que está submetida a área. Considerando a situação do saneamento no município,10 foi necessário prever solução de captação
por meio de poços artesianos, complementada pelo aproveitamento de água da
chuva com tratamento no próprio local, assim como de tratamento dos esgotos
coletados pela rede projetada. O plano de intervenção possibilita o enfrentamento de parte das inúmeras situações de risco existentes em seu território e a criação
de cerca de 370 lotes, gerando um estoque de lotes para a municipalidade, que
poderá dobrar o número de famílias residentes (figura 4).
Em Engenho Velho também foi assegurada a liberdade de escolha de cada
família em situação de risco a ser remanejada, substituindo assim o recorrente
processo de sorteio, que acaba por inviabilizar a manutenção de redes de sociabilidade preexistentes. Todos os projetos foram submetidos a cada uma das famílias
e somente após sua aprovação foram considerados finalizados.
9. Apesar de o assentamento estar inserido no perímetro urbano, parte dos moradores ainda paga o Imposto sobre
Propriedade Territorial Rural (ITR).
10. Não existem redes de abastecimento de água e de esgotamento sanitário na região.
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
169
FIGURA 4
Plano de intervenção – Engenho Velho
Fonte: NEPHU/UFF.
Tanto no caso de Vila Esperança quanto no de Engenho Velho, todos os
projetos foram realizados com a participação efetiva da população. O processo
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
170
participativo desenvolvido envolveu rotinas, procedimentos e material gráfico-explicativo para conduzir as discussões com a população, ocorrendo durante
todo o trabalho e nos seguintes níveis:
1. Lideranças locais, responsáveis pela mobilização e organização da população, planejamento e operacionalização das atividades de campo e
os encontros coletivos.
2. Equipe da comunidade, composta por moradores representantes de
cada setor do assentamento, que desempenharam papel de intérpretes
e multiplicadores das informações relativas ao projeto, auxiliando lideranças em suas atividades e a equipe técnica no cadastramento das
famílias, coleta de documentação e nas visitas de campo.
3. População em geral, que participou de eventos específicos e de assembleias gerais com poder de decisão, quando foram apresentados os principais resultados dos estudos e escolhidas as alternativas de propostas a
serem adotadas no projeto (fotos 6 e 7).
FOTO 6
FOTO 7
Fonte: NEPHU/UFF.
Fonte: NEPHU/UFF.
Audiência pública – Vila Esperança
Audiência pública – Engenho Velho
Nenhum dos dois processos está concluído, mas desde já emergem algumas
questões que orientarão esta reflexão.
•
Quais os atores, as relações e os papéis, em suas diferentes escalas de ação?
• Como tais atores interferem nos resultados dos processos de regularização fundiária de assentamentos populares precários em terras públicas?
• Qual o papel e os desafios específicos colocados para a universidade, os
movimentos populares e o poder público?
4 PRINCIPAIS ATORES E SUAS FUNÇÕES NO PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO
O processo de regularização fundiária de Vila Esperança envolveu a população
e suas lideranças, o Executivo municipal, O MCidades, a SPU e a Secretaria
Estadual de Habitação do Rio de Janeiro (SEHAB/RJ). Coube às lideranças da
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
171
área o protagonismo de todas as ações, negociando e acompanhando o processo;
o Executivo viabilizou o desenvolvimento do projeto pela UFF; e a SPU, como
órgão do governo federal responsável pela guarda da terra da União e, portanto,
pela regularização fundiária.
Já no caso de Engenho Velho, participaram o MCidades, o Executivo municipal e a população e suas lideranças. O MCidades possibilitou iniciar a ação/
projeto com suporte financeiro; o Executivo municipal escolheu o assentamento a
ser beneficiado, disponibilizou equipe técnica para ser capacitada e deverá buscar
alternativas para viabilizar a implantação das propostas e promover a titulação dos
moradores. Por fim, das lideranças locais e da população era esperada participação
ativa no desenvolvimento do projeto.
Nos dois projetos, a universidade elaborou os estudos e projetos técnicos e
encaminhou o processo jurídico.
4.1 População e lideranças
O projeto técnico e jurídico em Vila Esperança foi resultado direto da ação da
Associação de Moradores de Vila Esperança (Amovile), cujas lideranças foram capazes de organizar, mobilizar, pressionar e assim alavancar junto à administração
municipal os recursos necessários para seu desenvolvimento.
Também resultado da reivindicação dos moradores foi a escolha da UFF
como órgão executor do projeto. Esse fato em muito facilitou a parceria e o diálogo entre moradores e equipe da UFF, bem como o processo participativo de
diálogo e transmissão de conhecimentos que daí se originou.
Importante ressaltar que não houve uma decisão da prefeitura de iniciar
processo contínuo de tratamento da informalidade e precariedade habitacional
presentes no município. Na verdade, São Gonçalo não conhecia a totalidade
dos assentamentos populares existentes em seu território e não dispunha de
uma política habitacional, de forma que a moradia de interesse social sequer
fazia parte da pauta de ação.
Diante deste quadro, a Amovile assumiu a condução também da etapa de
implantação das melhorias propostas, negociando com a Secretaria Municipal
de Urbanismo a aprovação dos projetos de arquitetura, urbanismo e engenharia,
desempenhando, portanto, papel que seria da Subsecretaria de Habitação – que
apenas apoiava precariamente, quando deveria protagonizar.
O projeto demandou a negociação direta com a SPU. Também nesse caso,
os moradores foram os coordenadores da ação, buscando o aceite junto aos diferentes órgãos que deveriam se manifestar sobre as intervenções propostas, rompendo assim, parte das barreiras para o acesso à terra regular.
172
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
Em paralelo a esse protagonismo, havia certa descrença entre os moradores
quanto às possibilidades de ver implantadas as melhorias desenhadas pelo projeto,
o que precisou ser trabalhado de modo a conter o processo de ocupação no local e
evitar a rápida transformação do ambiente construído, o que poderia inviabilizar
a implantação das propostas apresentadas.
A inserção dos moradores no projeto desenvolvido no assentamento em
Itaboraí foi totalmente diversa do ocorrido em Vila Esperança. Ao contrário
do protagonismo e da liderança observada naquele assentamento, em Engenho
Velho a participação e o diálogo com a população foram dificultados por uma série de fatores, entre eles, o cadastramento das famílias pelo Executivo municipal,
em quatro momentos diferentes, sempre com a promessa de titulação da terra
ocupada, que gerou maior desconfiança e novos desafios a serem superados.
Característica intrínseca ao movimento popular da área é que boa parte dos
moradores não se via representada pela ATREV. No início do projeto, essa era
a instituição local de representação da população. Fundada no início da ocupação, segundo relato de seus moradores mais antigos,11 a ATREV desempenhou
papel fundamental na luta, resistência e defesa da ocupação naqueles primeiros
anos. Todavia, perdeu progressivamente credibilidade e força em decorrência da
ausência de renovação de seus diretores, os quais estão no poder há mais de vinte
anos. Dessa maneira, quando o projeto foi iniciado, muitos dos moradores sequer
sabiam de sua existência ou julgavam que ela já se extinguira.
Os dirigentes da ATREV gradualmente se distanciaram da equipe técnica
e a representação dos moradores do assentamento passou para a Associação dos
Moradores e Amigos de Engenho Velho (AMAEV), criada pouco antes da eleição
municipal de 2008 por um pequeno grupo de moradores, com ambições de uma
vaga na Câmara. Essas novas lideranças reproduzem os esquemas de especulação
da terra recorrentes na cidade formal, compondo o que Machado da Silva (1967)
denomina burguesia favelada, isto é, a camada social dentro do assentamento que,
por meio de algum vínculo com instâncias locais de poder (público ou privado),
busca se beneficiar em detrimento dos interesses da população.
Assim, a questão da terra adquire caráter particular. A existência de lotes com
área muito além dos limites permitidos facilita a formação de um mercado de terras
bastante dinâmico e, também, concentrado, controlado por alguns poucos moradores.
Nesse contexto, os posseiros se tornam massa de manobra (MACHADO DA
SILVA, 1967), suscetíveis à pressão, devido à insegurança da posse da terra e o
consequente medo de perdê-la. Em um cenário de ausência de serviços públicos e
11. Durante o projeto, o NEPHU elaborou um breve histórico das origens do assentamento, utilizando métodos de
história oral. Foram colhidos dados dos moradores que fundaram o assentamento e que ainda moravam no local.
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
173
infraestrutura e de fragilidade das redes de solidariedade locais, aqueles que controlam a terra, detém o bem mais importante disponível e, portanto, controlam
também o acesso à moradia naquele local.
Para eles, o projeto representa um obstáculo para a concretização de seus
interesses individuais que se reproduzem na retaliação e comercialização da terra.
Isso ocorre devido à proposta de utilizar, como instrumento para a regularização,
a concessão especial de uso para fins de moradia prevista na MP no 2.220/2001,
o que implica limitar a extensão dos lotes.
Com discurso de que a ação da universidade e da prefeitura visava “expulsá-los”,
e não garantir seus direitos, alguns desses líderes locais (a burguesia favelada), na defesa
de seus interesses particulares, conseguiram desmobilizar a população e dificultar o
entendimento e a aceitação do projeto. Foi com esse tipo de poder local que a equipe
do NEPHU teve que dialogar desde o início do projeto.
4.2 Poder público
Em Vila Esperança, apesar de o Executivo municipal garantir suporte financeiro
para a execução do projeto, o órgão local responsável pelo tratamento da habitação tinha posição instável na estrutura administrativa, ora ocupando status de
secretaria, ora de subsecretaria, dependendo das negociações e dos apoios políticos desejados a cada momento. A essa condição correspondia também um quadro
técnico extremamente frágil – insuficiente e temporário – e desarticulado das demais secretarias. Nesse contexto, não foi possível destacar membros para participar do projeto e serem capacitados para replicar a experiência e dar continuidade
ao processo depois de terminada a parceria com a universidade.
Uma vez concluído o plano de intervenção ainda em 2007, a meta era implantar as obras nele propostas. No entanto, o Executivo municipal não havia previsto dotação orçamentária no exercício de 2008 e argumentava não ter recursos,
passando a buscar apoio, sem resultados, junto ao MCidades e à SEHAB/RJ. Esse
cenário evidencia a desarticulação entre as ações desenvolvidas em nível local que,
por um lado, investe na elaboração de projetos de regularização fundiária e urbanização, mas por outro não prevê no orçamento do ano subsequente recursos para
sua implantação e tampouco o faz para o orçamento em 2009. Frente à dinâmica
socioespacial dos assentamentos populares, cujas características de parcelamento,
uso e ocupação do solo são cotidianamente alteradas, o risco dos estudos e projetos
técnicos elaborados serem perdidos é alto, o que certamente significará desperdício
de recursos públicos, descritos frequentemente como extremamente escassos.
No caso de Engenho Velho, os principais protagonistas foram a universidade
e a prefeitura municipal. A universidade aceitou o desafio lançado pelo MCidades
de desenvolver ações para a implantação de Zeis previstas em Planos Diretores
174
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
Participativos, em função de sua atuação prévia no município de Itaboraí. A escolha do assentamento a ser beneficiado, como já mencionado, coube à prefeitura.
À SPU caberia encaminhar a regularização jurídica da posse da terra em Vila
Esperança. Apesar da ênfase do governo federal em facilitar a regularização fundiária de propriedades da União ocupadas por população de baixa renda, inclusive
com diploma legal específico, essa secretaria ainda não dispõe de equipe técnica
suficiente e banco de dados georreferenciado sobre seus imóveis, o que acaba por
dificultar e alongar processos que deveriam ser simplificados e ágeis.
A inexistência de cadastro completo e atualizado exigiu esforço adicional
voltado para a obtenção de certidões de ônus reais do interior do assentamento e
terrenos vizinhos, com vista a demonstrar que não existiam registros em cartório
da propriedade privada da terra.
No caso em tela, em decorrência das inúmeras situações de risco, foi necessário buscar área no entorno para viabilizar os remanejamentos. Sem terra suficiente
em seu interior, foi utilizado terreno de uma fábrica vizinha ao assentamento,
também situada em terreno acrescido de marinha e cujas certidões de ônus reais
apontavam para o fato de ter se apropriado de área com dimensão superior ao lote
efetivamente regularizado junto à SPU.12
Por outro lado, alterações ocorridas no comando da SPU demandaram tempo para que os novos técnicos tomassem conhecimento do processo, sendo necessário prestar esclarecimentos adicionais e até duplicar informações, o que acabou
também por retardar o processo de titulação.
O MCidades exigia que o projeto fosse desenvolvido por meio de parceria
entre a prefeitura e o agente executor, no caso o NEPHU. As ações deveriam contemplar, além da elaboração de plano de intervenção e processo de regularização
jurídica da terra, a capacitação do corpo técnico local. Deveria ainda ser realizado
com a participação ativa da população.
Diferente do que ocorreu em São Gonçalo, a prefeitura de Itaboraí, por meio
de sua Secretaria de Planejamento, indicou técnicos para compor uma equipe com
a universidade. No entanto, não raro esses técnicos eram absorvidos por outras
atividades e não conseguiam cumprir o cronograma estabelecido e acompanhar a
dinâmica de trabalho da equipe NEPHU. Deve-se considerar também que parte
dessa equipe não apresentava a qualificação técnica necessária ao desenvolvimento
do processo, a maioria era contratada para prestação de serviços temporários, além
de ser em número insuficiente para a realização das tarefas rotineiras.
12. Esta fábrica estava em processo de falência e, segundo informações dos moradores, o muro que lá existe foi
construído com o objetivo de resguardar toda a área livre atrás do seu galpão, evitando assim que assentamento se
estendesse até muito próximo dela.
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
175
Aspecto também importante do processo foi seu desenvolvimento em ano
de eleição municipal. A mudança no comando da prefeitura certamente interferiu
no andamento do projeto, uma vez que ocorreu a desmobilização da equipe técnica. Tendo em vista que, conforme mencionado, todo o corpo técnico alocado
no projeto era comissionado, o investimento feito em capacitação para viabilizar a
aplicação da experiência em outros assentamentos não será aproveitado pelo município. A mudança no comando da gestão local significou também alterações nas
prioridades de ação e no próprio compromisso com o projeto, visto como uma
iniciativa do governo anterior. O projeto somente não foi interrompido devido ao
envolvimento da universidade e por ser resultado da parceria com o MCidades,
conseguindo ultrapassar um cenário frequente na gestão pública brasileira que é
o abandono de ações iniciadas em governos anteriores.
Essa coincidência com o calendário eleitoral também contribuiu para aumentar a resistência e a descrença dos moradores. A expectativa da população era
de que o projeto estaria orientado para ganhos eleitorais e seria paralisado logo
após as eleições, o que dificultou o processo participativo. Acrescente-se a isto
a desarticulação dos diferentes setores do Executivo municipal, com secretários
municipais favoráveis ao projeto e outros, apoiando a burguesia favelada e se manifestando contra este, sem sequer conhecê-lo.13
Na etapa de elaboração dos projetos técnicos de Vila Esperança, o MCidades não esteve envolvido diretamente. Mesmo assim, é importante examinar o
papel por ele desempenhado na fase de implantação das obras previstas.
O discurso e mesmo as ações do MCidades sinalizavam a importância de
projetos que significassem a implantação das Zeis previstas nos Planos Diretores
Participativos. Nesse sentido, em 2007, o ministério realizou chamada pública
dirigida às universidades e às Organizações não Governamentais (ONGs), o que
possibilitou o desenvolvimento do projeto em Engenho Velho. No entanto, no
caso de Vila Esperança, o suporte necessário para a execução das obras que, de
fato, concretizariam tal implantação ainda não foi privilegiado, apesar das três
tentativas realizadas. A primeira delas, feita diretamente pela prefeitura, foi negada. A esse respeito algumas suposições podem ser arriscadas: o fato de o Plano Diretor Participativo, naquele momento, ainda não ter sido aprovado pelo
Legislativo municipal, ou a solicitação de recursos não estar bem estruturada e
embasada, refletindo a fragilidade da equipe técnica local. A segunda e a terceira
tentativas ocorreram em resposta às chamadas para utilização do FNHIS, uma
delas voltada para entidades da sociedade civil, quando o pedido foi parcialmente
aprovado, mas não chegou a se concretizar, e a outra para os estados e municípios,
aprovada em caráter preliminar, aguardando-se a resposta final.
13. Um dos secretários municipais foi ao assentamento para discursar contra o projeto, o que teve, é claro, um forte
impacto, considerando que tal manifestação vinha de um representante municipal.
176
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
Em Engenho Velho, o mesmo desafio se coloca e interfere nos resultados a
serem obtidos já que o financiamento atual se refere apenas à fase de elaboração
do projeto, sem previsão dos recursos necessários para implantação das obras pelo
MCidades. Uma tentativa de obtenção de recursos do FNHIS foi feita pelo município, mas sem sucesso.
Assim, apesar dos municípios estarem na região do Consórcio Intermunicipal do Leste Fluminense (Conleste), declarada como prioritária para investimentos pelo MCidades, as obras em Vila Esperança e Engenho Velho ainda não foram
viabilizadas. Fica então a indagação referente à aparente contradição entre a intenção e a ação do MCidades, que prioriza a implantação de Zeis em uma região
para investimentos e ações e, simultaneamente, nega suporte aos municípios que,
independente de seu apoio, já realizou os respectivos projetos. Isso aponta para a
necessidade de atenção especial e ação efetiva de modo a não se colocar em risco
o alcance dos objetivos desenhados no programa, pois tais projetos não resistem a
um intervalo de tempo excessivo entre intenção e ação, sendo rapidamente ultrapassados pela dinâmica de ocupação do solo.
5 A UNIVERSIDADE E SEU PROCESSO DE ATUAÇÃO
Na universidade, os projetos foram formalizados enquanto atividades de extensão
e, como tal, representaram uma oportunidade de estabelecer um diálogo direto e
simultâneo com as prefeituras e com as lideranças e os moradores dos assentamentos. Esse contato permitiu exercitar caminhos para a construção de uma política de
assessoria técnica e jurídica gratuita que deve ser disponibilizada pelos municípios
para famílias de baixa renda (Estatuto da Cidade, capítulo II, seção I, Art. 4o).
A equipe multidisciplinar do NEPHU, composta por professores e bolsistas de graduação e pós-graduação das áreas de Arquitetura e Urbanismo, Direito, Serviço Social, Ciências Sociais e Engenharia trabalhou de forma integrada.
Adicionalmente, o projeto se articulou com disciplinas do curso de Arquitetura
e Urbanismo, especificamente as disciplinas obrigatórias “projeto de habitação
popular” e “projeto urbano II”. Isso permitiu refletir sobre a moradia como parte
da questão urbana, envolvendo estudantes com a realidade e no exercício de uma
arquitetura e um urbanismo que pudessem responder aos desafios do mundo real
e propiciar o diálogo entre diferentes saberes e linguagens.
Uma preocupação presente durante todo o processo foi cumprir as funções
da universidade, possibilitando:
1. Desenvolver ações inter e transdisciplinares em projeto de regularização
fundiária e urbanização.
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
177
2. Integrar atividades de ensino, pesquisa e extensão.
3. Capacitar profissionais e estudantes de graduação e pós-graduação de
diferentes áreas do conhecimento para enfrentar os desafios relativos à
provisão de moradia digna para a população, em especial a mais pobre.
4. Transmitir conhecimentos para a população, no sentido de subsidiá-la para
o enfrentamento da luta pelo acesso à terra e à moradia regular e servida
e para viabilizar sua participação cidadã na gestão democrática da cidade.
5. Contribuir para experimentar o diálogo entre atores sociais envolvidos
no processo fundiário e de ocupação do solo, gestores públicos de diferentes níveis e lideranças comunitárias.
6. Informar aos moradores as diferenças, em termos de direitos e deveres,
entre a condição de posseiro e a de proprietário.
7. Aprofundar o conhecimento sobre as condições de moradia da população de baixa renda e dos desafios para alcançar condições adequadas.
8. Experimentar caminhos inovadores para resolver problemas crônicos
dos assentamentos populares, tais como: casos de aluguel, cessão de moradias, titulares com mais de uma posse e/ou propriedade, considerando
os conflitos de interesses também presentes mesmo entre os moradores
de assentamentos populares informais.
A aplicação do método participativo em Vila Esperança permitiu, por meio
de negociação coletiva, definir soluções para todos os problemas do assentamento, inclusive com a redução dos lotes cuja área ultrapassava 250 m2, isso sem
qualquer interferência da prefeitura municipal enquanto estância de poder, prevalecendo o diálogo entre a UFF e os moradores.
Em Engenho Velho, dada a desmobilização dos moradores, essa rotina exigiu adaptação e o diálogo com os moradores ocorreu, até as eleições, exclusivamente nas visitas de campo e assembleias gerais mensais. Somente após a realização das eleições foi possível dar início a reuniões quinzenais com representantes
de diferentes quadras, quando se discutia e refletia sobre interesses e demandas da
população e traçavam-se estratégias de mobilização.
Por outro lado, considerando a tipologia do parcelamento com grandes contrastes, o desafio foi maior e as questões colocadas se referiam a:
1. O que significa, neste caso, assegurar a função social da propriedade:
garantir lotes rurais em plena área urbana cuja tendência é ser transformada em loteamentos urbanos ou garantir a obediência aos 250 m2 de
área definido na legislação?
178
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
2. Será possível por meio do método de trabalho romper a defesa intransigente dos interesses individuais ou será necessário contar com o suporte
dos demais atores, em especial o Executivo municipal?
3. Estará o Executivo municipal disposto a enfrentar tal oposição de
modo a viabilizar a solução da situação de risco de famílias residentes
em outros assentamentos?
As dificuldades para dar continuidade ao processo participativo foram
parcialmente superadas e o projeto de redesenho foi finalizado obedecendo aos
250 m2 de lote e está sendo submetido e aprovado pelos moradores. No entanto, para que a intenção, representada pelo projeto, se transforme em realidade
será necessária a ação efetiva e imediata do poder municipal. E essa é a dúvida
que ainda está presente.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS: DESAFIOS E LIÇÕES
A revisão das experiências desenvolvidas em São Gonçalo e Itaboraí, aqui brevemente apresentadas, permite destacar algumas questões e desafios presentes em
processos de regularização fundiária que não são exclusivos destes dois municípios.
No âmbito das administrações municipais, destacam-se os seguintes aspectos:
• Apesar de o país dispor hoje de um Sistema Nacional de Habitação de
Interesse Social, a exemplo do observado nos dois municípios, parte
significativa dos municípios brasileiros não têm política habitacional
clara, com diretrizes, metas e fontes de recursos definidas para assegurar
o direito à moradia aos trabalhadores mais pobres. Esta realidade poderá
ser alterada com a obrigatoriedade dos municípios elaborarem seus planos de habitação para terem acesso aos recursos do Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social (FNHIS). No entanto, esta ainda é uma
incógnita, tendo em vista o programa Minha Casa Minha Vida, recentemente lançado e que não faz referência a tais relações e pré-requisitos.
• Nos dois municípios, verificou-se que a maioria dos técnicos não pertence ao quadro permanente da administração local, predominando os
cargos em comissão que, por sua natureza, têm alta rotatividade, obstaculizando a implementação de políticas consequentes da capacitação
dos gestores locais.
• Ficou clara também a fragilidade da infraestrutura física de trabalho,
necessária ao desenvolvimento do processo de planejamento urbano e,
em específico, fundiário e habitacional – faltam equipamentos básicos
como computadores, internet, telefone etc.
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
179
• Os municípios não dispõem de informações atualizadas e georreferenciadas sobre os assentamentos, o que, sem dúvida, representa mais um
gargalo que pode chegar a inviabilizar processos de regularização fundiária. Na verdade, uma parcela deles não conhece a cidade informal
existente em seu território, o que se reflete na capacidade de planejar e
elaborar políticas públicas.
• Apesar de o MCidades ter disponibilizado manuais de orientação sobre trâmites e exigências administrativas para regularização fundiária
de terras públicas ocupadas, técnicos locais ainda os desconhecem, o
que conduz à necessidade de duplicar estudos já concluídos, retardando
mais ainda o já lento processo de titulação.
• É claro e frequente o descompasso entre a regularização jurídica da terra
e a implantação das obras que completam o processo pleno da regularização. O risco neste caso é da perda dos estudos e projetos técnicos
elaborados devido à dinâmica socioespacial intensa dos assentamentos
populares cujas características de parcelamento, uso e ocupação do solo
são cotidianamente alteradas. No caso de Vila Esperança, os parâmetros urbanísticos e projetos de parcelamento do solo e de alinhamento
aprovados pela Prefeitura Municipal de São Gonçalo deveriam ser imediatamente marcados em campo, para assim assegurar que as reformas e
ampliações das moradias obedeceriam às regras aprovadas.14 No entanto, a prefeitura sequer disponibilizou material para a realização da marcação em mutirão pelos próprios moradores. Em Engenho Velho, pela
dinâmica de comercialização fundiária constatada, com certeza, todo o
investimento na elaboração dos projetos será perdido, caso a prefeitura
de Itaboraí também permaneça sem ação.
Em relação à esfera federal, foram identificadas as seguintes dificuldades:
• Apesar de a política nacional enfatizar a regularização de assentamentos
situados em terras da União, a SPU ainda não dispõe de seus cadastros
completos e atualizados. Isto exige, a cada processo, esforço para comprovar que tais terras, de fato, pertencem à União.
• A rotatividade de técnicos responsáveis por cada área, menos intensa,
é verdade, na estrutura administrativa federal, também se refletiu no
andamento dos processos, exigindo revisão da documentação na SPU,
no caso de Vila Esperança e retardando o acompanhamento pelo MCidades, em Engenho Velho.
14. A etapa inicial de implantação seria a construção de muros com 1 metro de altura nas divisas dos lotes alteradas
pelo projeto.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
180
• A dificuldade de articulação entre os diferentes atores, em diferentes escalas do planejamento, resulta em ações aparentemente contraditórias:
por um lado, o MCidades envidava esforços para a implantação das Zeis
previstas nos Planos Diretores Participativos (Engenho Velho) e, por
outro, o município de São Gonçalo, que havia se adiantado neste processo, não era capaz de conseguir suporte financeiro para a implantação
das ações (Vila Esperança).
A universidade pública defrontou-se com os seguintes desafios, para exercer
sua função social:
• O frequente descompasso entre os prazos da universidade, submetidos ao calendário acadêmico e, principalmente, a critérios de qualidade e dos prazos políticos, que exigem respostas rápidas, mesmo
com qualidade discutível.
• A alta rotatividade de estudantes bolsistas, especialmente de graduação, decorrente da diferença no valor das bolsas oferecidas na
universidade, em comparação com o mercado, demandando desenvolver repetidamente processos de treinamento e nivelamento para
os novos integrantes.
• A resistência ainda presente no meio acadêmico com relação à atuação
em projetos, como os apresentados neste trabalho, está relacionada à
exigência de reflexão e crítica mais apuradas sobre os determinantes da
produção desigual do espaço. Além disto, requer procedimentos concernentes à postura profissional que tendem a contrariar a lógica vigente
de exercício profissional voltado, prioritamente, para o desenho.
• Apesar da luta por moradia e pela terra ser antiga, uma parcela significativa da população não está informada sobre as exigências legais para
a regularização de sua posse. Ainda é relevante o número de famílias
que não tem comprovação documental do tempo da posse e não são
raros os casos de pessoas sem documentos de identificação, em especial mulheres, aspectos que retardaram a construção do processo
administrativo de titulação.
As experiências desenvolvidas em Vila Esperança e Engenho Velho apresentaram também aspectos positivos que merecem ser destacados:
•
A participação de movimentos sociais com evidente caráter territorial
a partir do momento em que passam a reivindicar a redivisão ou reorganização da propriedade do solo, como o exemplo de Vila Esperança,
é fundamental para o avanço na construção de cidades mais inclusivas.
Mais ainda, na medida em que lutam por direitos, inclusive o da qua-
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
181
lidade de vida, os movimentos sociais têm definido o tipo de qualidade
que esperam para a vida em sociedade (ACSELRAD; LEROY, 2003).
• A participação da universidade pode contribuir para romper o tradicional ciclo de dependência clientelista, ainda frequente na relação entre
moradores de assentamentos populares precários e atores políticos que,
com seus aliados na administração pública, traduzem investimentos realizados como favores, convertendo seus moradores em reféns, eternamente devedores de quem os protegeu.
• Os projetos permitiram colocar como pauta na academia a questão da
habitação e regularização, em prol de fortalecer a função social do arquiteto, criando oportunidade para o exercício de uma arquitetura e
um urbanismo socialmente includentes e democráticos (MARICATO,
2000, p. 179), que trabalhem a cidade para torná-la menos fragmentada e desigual.
• Apesar da legislação urbanística municipal geralmente não ser aplicável
à realidade, a assessoria técnica da universidade permitiu elaborar um
projeto de lei que adaptasse a legislação local à tipologia da ocupação e,
simultaneamente, garantisse habitabilidade às moradias.
• O envolvimento da universidade possibilita que o processo de assessoria
técnica aos moradores não seja interrompido, mesmo após o término
do acordo de cooperação técnica, viabilizando o acompanhamento do
processo com todas suas demandas, como o que ocorreu em Vila Esperança. A continuidade da assessoria técnica foi viabilizada por meio de
projeto de extensão universitária, desenvolvido com bolsas para estudantes de graduação orientados por docentes dos cursos de Engenharia
e de Arquitetura e Urbanismo, ligados ao NEPHU. A equipe assim
constituída dá continuidade ao processo e ainda elabora projetos de
reforma e ampliação de moradias insalubres a serem submetidos à Caixa
(Programa Crédito Solidário).
• A inserção da universidade possibilitou ainda buscar caminhos inovadores para tratar de casos específicos de aluguel e cessão de moradias,
geralmente ignorados, promovendo a negociação entre as partes envolvidas, assegurando ao inquilino o direito de ficar com a titularidade da
posse e contribuindo para reduzir o processo de especulação da terra.
Essa experiência sugere que o avanço para a reforma urbana e para o exercício da função social da propriedade ainda está por vir, dependendo menos de
arcabouço jurídico e do desenho de políticas nacionais do que da vontade política
dos gestores locais. Neste sentido, é necessário, de um lado,
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
182
(…) um poderoso movimento da sociedade civil que redefin[a] o papel do Estado,
suas competências, seu tamanho [...] [ou seja,] um processo de reforma do Estado a
partir da iniciativa da sociedade civil, o que depende do processo de construção da
cidadania que é um processo contínuo no sentido da aquisição de novos direitos.
(CACCIA BAVA, 1995, p. 184).
Esta participação envolve mais do que a demanda por um bem específico, pontual e de curto prazo, devendo contemplar objetivos mais abrangentes e de longo
prazo e envolver a criação de canais e a definição de sua qualidade (GOHN, 2001).
As transformações são lentas e gradativas, mas se destaca neste caso o envolvimento da universidade, especialmente a pública, e sua integração com a sociedade, contribuindo para a construção coletiva do exercício da cidadania e de
cidades mais justas e inclusivas.
REFERÊNCIAS
ABRAMO, P. A Cidade da informalidade: o desafio das cidades latino-americanas. Rio de Janeiro: Livraria Sette Letras: FAPERJ, 2003.
ACSELRAD, H.; LEROY, J-P. Tudo ao mesmo tempo agora: desenvolvimento,
sustentabilidade, democracia: o que isso tem a ver com você? Petrópolis, Rio de
Janeiro: Vozes, 2003.
ALFONSIN, B. M. Direito à moradia: instrumentos e experiências de regularização fundiária nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro: FASE-GTZ-IPPUR/
UFRJ, Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal, 1997.
AZEVEDO, S.; RIBEIRO, L. C. Q. A crise da moradia nas grandes cidades:
da questão da habitação à reforma urbana. Rio de Janeiro: UFRJ, 1996.
BIENENSTEIN, R. Metodologia para projetos de regularização urbanística. Boletim
n. 7, NEPHU, Niterói, Rio de Janeiro, set. 1994. Revisado em dezembro de 1996.
––––––. Redesenho urbanístico e participação social em processos de regularização fundiária. 2001. Tese (Doutorado) – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, São Paulo, 2001.
CACCIA BAVA, S. Dilemas da gestão municipal democrática. In: COELHO,
M. P.; VALLADARES, L. (Org.). Governabilidade e pobreza no Brasil. Rio de
Janeiro: Civilização Brasileira, p. 161-190, 1995.
CENECORTA, A. I.; SMOLKA, M. O paradoxo da regularização fundiária:
acesso à terra servida e pobreza urbana no México. Cadernos do IPPUR, v. 14,
n. 1, p. 87-117, jan./jul. 2000.
Regularização Fundiária Sustentável: alguns desafios
183
CORAGGIO, J. L. ¿Reforma Urbana en los 90? Quito: Instituto Fronesis,
1992 (Ponencias, n. 2).
DAVIS, M. Planeta favela. São Paulo: Boitempo, 2006.
FERREIRA, F. W. Planejamento participativo: possível ou necessário? Revista de
Educação AEC, 1985.
FORUM BRASILEIRO DE ONGs e Movimentos Sociais para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (FBOMS). Brasil Século XXI: os caminhos da sustentabilidade cinco anos depois da Rio-92. Rio de Janeiro: Fase, 1997.
GOHN, M. G. História dos movimentos e lutas sociais. 2 ed. São Paulo:
Loyola, 2001.
GONDIM, L. Modelos alternativos de planejamento e gestão urbana: tendências, possibilidades, limitações. Revista de Administração Municipal, Rio de
Janeiro, v. 36, n. 191, p. 6-15, abr./jun. 1989.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Anuário Estatístico Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Censo, 2000.
MACHADO DA SILVA, L. A. A política na favela, Cadernos Brasileiros, Ano
IX, n. 41, p. 35-47, maio/jun.1967.
MARICATO, E. Habitação e cidade. 7. ed. São Paulo: Atual, 1996.
––––––. As idéias fora do lugar e o lugar fora das idéias: o planejamento urbano
no Brasil. In: VAINER, C. B.; ARANTES, O.; MARICATO, E. A cidade do
pensamento único: desmanchando consensos. Petrópolis: Vozes, 2000.
NÚCLEO DE ESTUDOS E PROJETOS HABITACIONAIS E URBANOS
(NEPHU). Levantamento das subnormalidades municipais de Itaboraí. Programa Habitar Brasil BID, parceria entre CEF e PMI, Itaboraí, 2007. Relatório técnico.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (ONU). Relatório sobre o
Desenvolvimento Humano. Brasília: PNUD, 1994.
ROLNIK, R. O plano diretor e participação popular: desafios para uma gestão
democrática. In: SEMINÁRIO SOBRE REFORMA URBANA. Lei Orgânica e
Plano diretor, ANSUR-RJ, 1989.
SILVA, J. A. Curso de direito constitucional positivo, 28. ed. São Paulo:
Malheiros, 2007.
184
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
SINGER, P. Poder público e organizações populares no combate à pobreza: a
experiência do governo Luiza Erundina em São Paulo – 1989/92. In: COELHO,
M.; VALLADARES, L. P. (Org.). Governabilidade e pobreza no Brasil. Rio de
Janeiro: Civilização Brasileira, 1995, p. 267-312.
WAISMAN, M. Los Arquitectos y la Apropiación del Entorno, SUMMARIOS.
APROPIACIÓN Y DESARRAIGO, n. 82/83, p. 41-48, 1984.
Originais submetidos em setembro de 2009. Última versão recebida em junho de 2011.
Aprovado em julho de 2011.
ALGUNS DESAFIOS AO PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
DO MARANHÃO, BRASIL: CONTEXTO HISTÓRICO, OBSTÁCULOS
E ESTRATÉGIAS DE SUPERAÇÃO*
Jhonatan Uelson Pereira Sousa**
Buscamos com o presente artigo rever a discussão nacional sobre planejamento e desenvolvimento, encetada pelo Ipea, destacando um breve histórico, o contexto neoliberal e ascenso progressista, os desafios a serem superados, o conceito de desenvolvimento proposto e a possibilidade de
um projeto nacional. A partir deste referencial analisamos a experiência do estado do Maranhão,
principiada pelo Instituto Maranhense de Estudos Socioeconômicos e Cartográficos (IMESC), inferindo uma sucinta retrospectiva, o contexto estadual, os obstáculos a serem enfrentados e as
estratégias de superação. Por fim, entendemos que o projeto de desenvolvimento defendido para
o Brasil é uma nova tentativa de inserção no capitalismo global e que a experiência do Maranhão
não logrou êxito por força da estrutura política oligárquica local, possuidora de significativo poder
na esfera federal. A nosso ver, uma mudança no quadro estadual só se efetivará pela construção
de nova hegemonia política.
Palavras-chave: Planejamento; Desenvolvimento; Desafios Históricos; Estratégias de Superação.
THE SOME CHALLENGES PLANNING AND DEVELOPMENT OF THE MARaNHÃO,
BRAzIL: HISTORICAL CONTEXT, OBSTACLES AND STRATEGIES
This article reviews thenational discussionon planningand development, conceived by the IPEA,
highlighting abrief history, the progressiveriseandthe neoliberal context, the challenges to be
overcome,the concept ofthe proposed developmentand the possibility ofa projectnational. From
this point of view we analyze the experience of the State of Maranhão, gestated by the Institute
of Socioeconomic Studies and Cartography (IMESC), inferring abrief history, the state context, the
obstacles to be faced and the strategies to overcome them. Finally, we believe that the development project advocated for Brazil is a new attempt at integration into global capitalism and the
experience of Maranhão was not successful under local oligarchic political structure, possessing
significant powerat the federal level. In our view, a change withinthe state, only become effectiveby
the construction ofanewpolitical hegemony.
Key-words: Planning; Development; Historical Challenges; Strategies for Overcoming.
*
Agradecemos a revisão de Triciane Rabelo dos Santos, nossa companheira de navegação venturosa e dedicamos este
trabalho a Raimundo Palhano, nossa principal referência intelectual.
**
Historiador, mestrando em Educação pela Universidade Federal do Maranhão (UFMA), especialista em Formação Política
e Políticas Públicas pela Universidade Estadual do Maranhão (Uema) e licenciado em História pela Uema. É membro da
Associação Nacional de Política e Administração da Educação (ANPAE) e secretário executivo da Seção Estadual do Maranhão. Foi chefe de gabinete do Instituto Maranhense de Estudos Socioeconômicos e Cartográficos (IMESC), vinculado
à Secretaria de Planejamento e Orçamento do Estado do Maranhão (Seplan). E-mail: [email protected]
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
186
ALGUNOS DESAFíOS A LA PLANIFICACIóN Y AL DESARROLLO DEL MARANHÃO,
BRASIL: CONTEXTO HISTóRICO, OBSTáCULOS Y ESTRATEGIAS
En este artículo revisamos la discusión nacional sobre la planificación del desarrollo, concebido por
el Ipea, destacando un breve histórico, el contexto neoliberal y la ascensión progresista, los retos a
superar, el concepto de desarrollo propuesto y la posibilidad de un proyecto nacional. Desde este
punto de vista, analizamos la experiencia del Estado del Maranhão, gestada por el Instituto de
Estudios Socioeconómicos y Cartografía (IMESC), infiriendo un breve histórico, el contexto local,
los obstáculos que enfrentan y las estrategias para superarlos. Por último, creemos que el proyecto
de desarrollo defendido por Brasil es un nuevo intento de integración en el capitalismo global y la
experiencia de Maranhão no tuvo éxito frente a la fuerza de la estructura política oligárquica local,
que posee un poder significativo en el nivel federal. En nuestro exámen, un cambio en el estado,
sólo se hará efectivo por la construcción de una nueva hegemonía política.
Palabras-clave: Planeamiento; Desarrollo; Retos Históricos; Estrategias para la Superación.
LE PEU DE PLANIFICATION DéFIS ET LE DéVELOPPEMENT DU MARANHÃO,
AU BRéSIL: CONTEXTE HISTORIQUE, LES OBSTACLES ET LES STRATéGIES
Cet article examinele débat nationalsur laplanification et le développement, conçu par l’Ipea,
soulignant un bref historique, le contextedu néolibéralisme et dela montée progressive, les défisà
surmonter,le concept del’aménagement proposé et la possibilité d’unprojet national.De ce pointde
vue, nous analysons l’expériencede l’Etatdu Maranhão,formulée parl’Institut d’étudessocioéconomiqueset de la cartographie(IMESC), la déduction un bref historique, le contexte local, les
obstacles qu’ils rencontrentet les stratégiespour les surmonter.Enfin, nous croyons que le projet
de développementdéfendupar le Brésil estune nouvelle tentatived’intégrationdans le capitalisme
mondialet l’expériencedu Maranhãon’avait aucunsuccès contrela force dela structure politique
localeoligarchique,qui aun pouvoir importantau niveau fédéral.À notre avis,un changementdans
l’état,ne sera efficace quepour la construction d’une nouvelle hégémonie politique.
Mots-clés: Planification; Développement; Défis historiques; Stratégies pour Surmonter.
1 INTRODUÇÃO
Em recente entrevista, Bauman (2010), ao propor que não estamos vivendo na
pós-modernidade, mas na modernidade líquida, tese que tem defendido de forma
recorrente, chamou a atenção para o fim da perspectiva do planejamento de longo
prazo. Esse é só mais um dos lances fetichistas da “pós-modernidade” e de seus
“teóricos”. Algo que emerge do debate recente é justamente o oposto da afirmação
de Bauman (2010), pois a importância do planejamento e desenvolvimento para
o crescimento econômico e aumento do bem-estar social de inúmeros países do
mundo, mesmo nos quadros limitantes do sistema do capital, é inquestionável.
É certo que a introdução do planejamento nos países ocidentais se deu sob a
influência do paradigma keynesiano, confundindo planejamento com intervenção
do Estado. A versão “depurada” do planejamento, um planejamento como “instrumento do capital”, foi transferida para os países da América Latina e do Caribe.
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
187
A crise econômica de meados dos anos 1970 representa um refluxo para
esse paradigma. A crítica e proposta neoliberal que o seguiu foram fatais para a
ideia de planejamento. A classe dirigente brasileira ignorou os avanços ainda que
limitados da modernização conservadora e adotou o credo neoliberal, atacando
estes com sanha erínica1 (BEHRING, 2003; ARRIGHI, 2007).
Essa crítica avassaladora, que encontrou forte recepção no âmbito governamental brasileiro e nos países da América Latina e do Caribe, não teve a mesma
acolhida nos países asiáticos. Tais países perseveraram e aperfeiçoaram-se no planejamento com vista ao desenvolvimento nacional, exemplo da China (OLIVEIRA,
2008b) e da Índia. É importante lembrar que isso não livrou estes dois países das
contradições inerentes ao modelo adotado (PATNAIK, 2010).
Foi necessária uma nova crise econômica em 2008 para pôr uma pá de cal
nas ambições neoliberais, pelo menos nessa parte do mundo. Lamentavelmente
isso significou muito mais um revigorar do paradigma keynesiano. Mas não
só. A construção de alternativas viáveis e práticas que levam a mudanças radicalmente2 estruturais têm prosperado com a revisão das experiências históricas
concretas já realizadas (SADER, 2009a, 2009b) e a propositura da transição
anticapitalista (HARVEY, 2009).
O neoliberalismo chegou com força ao estado do Maranhão nos anos 1990.
Passamos de um planejamento vigoroso ainda que pouco efetivo, vivenciado até
meados da década aludida, a um forte retrocesso que praticamente liquidou ou
atrofiou a capacidade do planejamento público estadual. A luta pela reconstrução
dessa capacidade foi favorecida pela ruptura na estrutura política oligárquica predominante, liderada pelo senador José Sarney desde 1965. A vitória da oposição
nas eleições de 2006 deu início a este processo. Ele estava a caminho da consolidação quando teve seu percurso interrompido pela decisão judicial que defenestrou
o governo Jackson Lago em abril de 2009.
Tendo em vista a riqueza do projeto iniciado, consideramos fundamental
registrar essa experiência e expor nossas inquietações com sua descontinuidade.
Nossa associação às forças progressistas daquele governo objetivou potencializar
esse movimento rumo a uma estratégia de mudança estrutural possível, distanciando-nos das posições equívocas ou fatalistas que se seguiram à vitória da oposição e ao governo.
Entendemos ter sido o governo Jackson Lago um espaço de disputa hegemônica. Frente à especificidade da correlação de forças que o sustentava, não
houve o ímpeto necessário para configurar uma ruptura, caminhando muito mais
1. De Erínias, deidades gregas da perseguição.
2. Radical é empregado neste trabalho como ir à raiz dos problemas.
188
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
para uma transição tensionada. O que não nos permite olvidar os elementos potenciais de ruptura que em si encerrou. Não obstante, mesmo essa transição foi
lenta e consistentemente desconstruída pelas forças oligárquicas na utilização dos
seus poderes político, econômico e midiático, acumulados ao longo de quatro
décadas quase ininterruptas de exercício da hegemonia.
Após trazer à baila essas questões, estruturamos este trabalho em uma seção
que versa sobre o debate brasileiro e outra que aborda a experiência maranhense.
A seção 2 trata do debate nacional sobre planejamento e desenvolvimento
no Brasil, encetado pelo Ipea, e se desdobra em cinco subseções, nas quais explicitamos um breve histórico do planejamento público (2.1), o contexto neoliberal
e ascenso progressista (2.2), os desafios a serem superados (2.3), o conceito de
desenvolvimento proposto (2.4) e a possibilidade de um projeto nacional (2.5).
A seção 3 aborda a experiência em termos de planejamento e desenvolvimento do Maranhão, gestada pelo Instituto Maranhense de Estudos Socioeconômicos
e Cartográficos (IMESC), e se desdobra em quatro subseções, nas quais fazemos
um breve histórico sobre o planejamento público estadual (3.1), tratamos do contexto estadual (3.2), apontamos os principais obstáculos ao desenvolvimento (3.3)
e identificamos possíveis estratégias de superação de tais obstáculos, as quais configuram a perspectiva de um projeto de desenvolvimento estadual (3.4). Após estas
subseções, traçamos nossas considerações finais na seção 4.
2 O BRASIL OU OS GRILHÕES QUE NOS FORJARAM3
O Ipea reabriu a discussão sobre o desenvolvimento no Brasil e sua importância
para a construção de um projeto nacional. O texto-base produzido para subsidiar
as discussões e debates foi o de Garcia (2009, p. 7), que teve como objetivo “melhor apreender a natureza dos problemas a serem enfrentados e dos obstáculos a
serem ultrapassados”.
O autor é técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea e fala a partir do governo federal para a audiência de técnicos do próprio instituto e um público mais
afeto aos temas do planejamento e do desenvolvimento. O trabalho engendra
uma leitura crítica do passado recente – governo Fernando Henrique Cardoso
(FHC) – e um elogio ao presente próximo – governo Luiz Inácio Lula da Silva,
doravante governo Lula –, instituindo uma visão retrospectiva negativa e esboçando elementos que possibilitarão a construção de uma visão prospectiva.
A concepção adotada é a de um desenvolvimento no sistema capitalista, resgatando a tradição do planejamento estatal brasileiro e trazendo o elemento novo
3. Alusão à estrofe do Hino da Independência: “Os grilhões que nos forjava; Da perfídia astuto ardil; Houve mão mais
poderosa: Zombou deles o Brasil (...)”.
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
189
da explicitação de pacto nacional que possibilite a elaboração e implementação de
um projeto nacional de desenvolvimento.
Em face disso, permanecem atuais as conclusões de Ianni (1991, p. 288),
quando afirma que todos os projetos de desenvolvimento propostos até hoje na
história brasileira recente oscilam entre a gestação de um capitalismo nacional e
a manutenção de um capitalismo dependente ou associado. Entretanto, nenhum
deles impediu que ocorresse um desenvolvimento desigual (CHEIN; LEMOS,
ASSUNÇÃO, 2007), como sói acontecer nesse modo de produção.
Não é nosso objetivo discutir sobre as possibilidades ou a validade da ideia
de desenvolvimento ou de projeto nacional no bojo do sistema capitalista, em
que o Brasil se insere de forma periférica e o estado do Maranhão, na periferia
da periferia. Porém, comungamos das posições que destacam a importância do
planejamento público neste processo, seja em uma direção anticapitalista ou não.
O cerne da argumentação de Garcia (2009, p. 7) é que essa tarefa não
é de natureza teórica ou acadêmica, mas um “projeto político nacional coordenado pelo Estado e conduzido, na prática, sob a liderança do governo
federal”. Ora, apesar dessa advertência, a natureza teórica e acadêmica não é
dispensável, dado que o próprio autor adota referenciais para tecer sua análise. Aparentemente a questão posta é a da imprescindível articulação teoria –
prática, pensamento e ação transformadora, e soluções concretas para problemas concretos. Porém, a nosso ver, o autor elide a luta de classes da sua
análise, reavivando as soluções conciliadoras que sempre caracterizaram nossa
história política. Ao mesmo tempo, ignora a natureza contraditória do modo
de produção capitalista, o qual não questiona.
2.1 Um breve histórico do planejamento público
Mindlin (2001) afirma que o planejamento enquanto instrumento de política
econômica é relativamente recente. No Brasil, o planejamento é fruto de um
acúmulo de experiências iniciado nos anos 1930 sob o governo Getúlio Vargas
(1930-1945). Naquele momento o país transitava do Estado patrimonialista,
sob a prevalência das oligarquias regionais, e do modelo primário-exportador
para o Estado burocrático, com a ascensão de novos sujeitos políticos e sociais.
Assim como ascendia à concepção de um modelo de desenvolvimento baseado
na industrialização e na substituição de importações.
A primeira experiência foi o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, para o período de 1939 a 1945, e teve como
resultados positivos a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), a Fábrica Nacional de Motores, a prospecção de petróleo, a expansão das ferrovias, entre
outras realizações.
190
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
Com o fim do Estado Novo e o advento da primeira redemocratização, o
Plano “Saúde, Alimentação, Transportes e Energia” (Salte), no governo Dutra
(1946-1950), foi a experiência de planejamento mais global, mas foi abandonado
e substituído pelo Plano Nacional de Reaparelhamento Econômico, no segundo governo Vargas (1951-1954). Esse plano foi elaborado pela Comissão Mista
Brasil-Estados Unidos (CMBEU), demarcando o interesse e a inserção do capitalismo internacional, sobretudo estadunidense. Este plano durou dois anos e meio,
sendo desativado em seguida (IANNI, 1991, p. 126).
O Programa de Metas sob o governo Juscelino Kubitschek (1956-1960) é considerado um marco, pois avança na coordenação nacional da ação estatal, no estabelecimento de metas e setores prioritários e na articulação entre Estado, iniciativa privada
e capital internacional. O programa atingiu cerca de 70% das metas estabelecidas.
Entre os resultados positivos, podemos citar a construção de Brasília – deslocando o
eixo de desenvolvimento do litoral para o centro – e a indústria automobilística na
região Sudeste; do lado negativo, o endividamento externo.
O planejamento, até então, estava fortemente referido à ideia de desenvolvimento econômico como industrialização e emancipação econômica nacional, passando agora para uma perspectiva de industrialização associada ao
capital internacional, ou seja, de um capitalismo nacional para um capitalismo
associado dependente (IANNI, 1991, p. 189-192), conforme havíamos aludido no início da seção.
O Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social emerge no governo João Goulart (1961-1963), em um tumultuado contexto político e econômico. Goulart, vice-presidente, assume após a renúncia de Jânio Quadros,
em um cenário tensionado pela ampla mobilização social em prol de reformas
e pela ameaça explícita de reação conservadora. Ao lado disso, observa-se o
agravamento da inflação e dos desequilíbrios econômicos setoriais e regionais
(IANNI, 1991, p. 202).
Tal ambiente resultou no violento Golpe Militar de 1964, autodenominado Revolução de 1964, findando o período de democratização experimentado no
Brasil desde 1946 e iniciando um período profundamente repressor e autoritário;
o que levou ao abandono do plano trienal.
O Plano de Ação Econômica do Governo (1964-1966), primeiro da ditadura, elaborado sob a gestão do marechal Castello Branco (1964-1967), concentrou-se no combate progressivo ou gradual da inflação. Os planos passaram a ter
uma perspectiva de longo prazo. É o caso do Plano Decenal de Desenvolvimento
Econômico e Social (1967-1976), que estabeleceu diretrizes da política de desenvolvimento conduzida pelo governo federal (ALMEIDA, 2006, p. 17).
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
191
O Programa Estratégico de Desenvolvimento (1968-1970) foi formulado
na gestão do marechal Costa e Silva (1967-1969), em que se pretendeu um projeto nacional de desenvolvimento, cujos objetivos básicos eram a aceleração do
crescimento econômico e a contenção da inflação, claramente contraditórios.
O programa Metas e Bases para a Ação do Governo foi lançado sob a gestão
do general Emílio Médici (1970-1974). Nele demarca-se a ascensão do que Ianni
(1991, p. 288-297) chama de “neonacionalismo da potência emergente”: a ideia
do Brasil como grande potência. Prevê como objetivo-síntese o ingresso do país no
mundo desenvolvido. Trabalha-se no longo prazo um “projeto nacional” executado nos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) subsequentes. Logo após,
foi elaborado o I PND (1971-1974), período no qual ocorreu forte crescimento
econômico, puxado por uma conjuntura internacional favorável.
Desde então, no restante do período da Ditadura Militar, gestões dos generais Geisel (1975-1979) e Figueiredo (1980-1984), o II e III PND deram o tom
do planejamento público, “verdadeiro ‘ponto alto’ do planejamento governamental no Brasil” (ALMEIDA, 2006, p. 21).
Com a redemocratização, segunda na história do país, sob o governo José
Sarney (1985-1990) apresentou-se o I PND da Nova República. Este plano foi
seguido de inúmeros outros, caracterizando superposição e incompatibilidade entre planejamento e orçamento, contribuindo para a escala crescente de desprestígio do planejamento público.
É importante lembrar que a partir da década de 1970 o capitalismo enfrenta
profunda crise. A ideia do Estado interventor-planejador dá lugar ao Estado mínimo e o modelo desenvolvimentista é substituído pelo modelo neoliberal, como
se detalhará na subseção 2.2.
No Brasil a ideia de desenvolvimento perde força e presença no âmbito do
planejamento público. Este passa a estar circunscrito aos Planos Plurianuais, mais
conhecidos pela sigla PPAs, por determinação da Constituição Federal de 1988
(CF/88). Segundo Cardoso Jr. (2010), passamos da primazia do planejamento
sobre a gestão, característica do período de 1930 a 1980, para a primazia da
gestão sobre o planejamento. Até então o planejamento foi um processo condicionado à economia, produzido por uma tecnocracia estatal, nem se cogitando a
participação da sociedade neste processo. A partir daí as exigências por democratização são crescentes, o que não pode ser confundido com exigências atendidas
ou satisfeitas.
O planejamento passou a se fixar no curto prazo, na conjuntura, na busca
pela estabilização monetária e no controle da inflação. Seguiram-se os planos de estabilização: Cruzado (1986), Bresser (1987), Verão (1988), Mailson
192
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
(1989), Collor (1990) e Real (1994), fazendo uma sequência não exaustiva
(CARDOSO JR., 2010, p. 14).
Os PPAs, ao contrário dos PNDs da ditadura militar, não têm força estratégica para direcionar o país a um projeto de desenvolvimento, pois estão submetidos aos imperativos da política econômica voltada fortemente para a estabilização.
O primeiro PPA (1991-1995), elaborado sob o governo Fernando Collor de
Melo (1991-1992), doravante governo Collor, apenas cumpriu a determinação
constitucional. Os PPAs seguintes, elaborados sob os dois mandatos do governo
FHC (1995-2002), ensaiaram a retomada da ideia de desenvolvimento, porém
ficaram esmaecidos diante do frenético processo de privatização e desmantelamento do Estado brasileiro neste período.
Tenta-se passar do Estado burocrático-patrimonialista para o Estado gerencial4 por intermédio da Reforma do Estado. Do ponto de vista econômico, perde
fôlego a estratégia de desenvolvimento nacionalista para a estratégia de desenvolvimento associado, nos termos de Ianni (1991). Ainda que de forma restrita, na
concepção desses PPAs, ocorreu certa participação, sobretudo de técnicos convidados e de consultas às unidades federativas por intermédio das secretarias de
planejamento (ALMEIDA, 2006).
Os PPAs 2004-2007 e 2008-2011, sob o governo Lula,5 foram os que mais
avançaram em termos de participação da sociedade, comparativamente aos anteriores, ainda que essa tenha sido consultiva e não implicado um canal permanente
de diálogo. O planejamento nos últimos anos aponta para o revigoramento da
estratégia de desenvolvimento nacionalista apontada por Ianni (1991), com a
tendência de um Estado mais interventor, conforme Cardoso Jr. (2009).
2.2 Do totalitarismo neoliberal ao ascenso progressista
Após esse resgate histórico necessário, voltemos ao nosso percurso original. Garcia
(2009) identifica duas linhas de pensamento sobre o desenvolvimento: a liberal-conservadora, que percebia o desenvolvimento exclusivamente pela dimensão
econômica; e a reformista ou revolucionária,6 cuja convicção estava no desenvolvimento das forças produtivas para a solução de quase todos os problemas – à luz
dos últimos 60 anos as duas se revelaram insuficientes.
4. A administração pública gerencialista ou gerencial, tradução peculiar e pleonástica feita por Bresser-Pereira da new
public management é um movimento político e teórico que cruza as referências do neoinstitucionalismo, da public
choice e da teoria agente versus principal. O comportamento dos cidadãos é equivalente aos dos consumidores; as instituições públicas funcionam como empresas competindo por recursos e clientes; e o mercado é considerado mais eficiente na alocação de bens, serviços e recursos (LUSTOSA DA COSTA, 2010, p. 153). Sob a influência deste movimento,
o planejamento perde espaço para a gestão, uma versão apolítica e piorada da administração, revivendo Taylor e Fayol.
5. Para uma análise bastante fecunda sobre o governo Lula, ver Anderson (2011) e Sader (2009a).
6. Discordamos da assertiva reformista ou revolucionária, pois leva a pensar que reforma é a mesma coisa de revolução. Uma linha revolucionária de fato existiu, mas nunca chegou ao poder na história do Brasil, preterida por eliminação sumária – como na Ditadura Militar –, cooptação – como no governo FHC e Lula – ou isolamento.
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
193
O autor destaca que paralelo a isso, os países do capitalismo central, com
o apoio de organismos multilaterais, academias e thinks tanks, produziram o que
ficou consagrado como “Consenso” de Washington (WILLIAMSON, 1990), difundido e imposto aos países da América Latina e do Caribe, constituindo-se em
verdadeiro grilhão para a periferia do sistema capitalista.
O relatório de Balassa et al. (1986) precede cronologicamente o de Williamson (1990) e contou com a participação da Fundação Getulio Vargas (FGV).
Este relatório estabelece as mesmas recomendações do “Consenso” de Washington, assim como este foi elaborado sob o resguardo do Institute for International
Economics (IIE). Não é a toa que boa parte da “comunidade epistêmica” (Bresser-Pereira, Fernando Luiz Abrucio, Peter Spink e Lustosa da Costa, por exemplo),
que atua em prol da Reforma do Estado no Brasil, não só tenha sido formada,
como tem vínculos orgânicos com a FGV.
Dissemos “Consenso” entre aspas, tendo em vista a contribuição de
Gentili (1998, p. 28). Ele afirma não ser um consenso, pois não resultou do
“acordo unânime entre nações ou grupos que negociam questões de interesse
comum”, mas sim de uma imposição do capitalismo central mediada pelas
elites nacionais. Isso implicou tanto uma política de consentimento quanto
de coerção, expressa, por exemplo, na imposição desse conjunto de medidas como condicionalidades para que esses países acessem aos créditos e ao
auxílio técnico e financeiro do sistema Banco Mundial (BM) e do Fundo
Monetário Internacional (FMI).
Batista (1994), com clareza meridiana, denuncia a visão economicista dos
problemas latino-americanos contida no documento. Tudo se passou como se
as classes dirigentes entendessem que a crise econômica não tivesse raízes externas – alta dos preços do petróleo, das taxas internacionais de juros, deteriorização dos termos de intercâmbio –, mas apenas fatores internos, isto é, as
equivocadas políticas nacionalistas que adotavam e as formas autoritárias de
governo que praticavam.
Ainda Batista (1994) assinala que o recomendado pelos países do capitalismo central nunca foi seguido por estes. Os Estados Unidos e a Inglaterra nunca
praticaram a economia de mercado que propõem. Estes países contaram com a
forte presença do Estado na indução do seu crescimento econômico, como veremos na subseção 2.4.3.
Com um atraso de dez anos, Chang (2009) afirma que as políticas sugeridas pelo consenso foram um ato de esperteza dos países desenvolvidos que,
após atingirem seus patamares de “prosperidade”, chutaram a escada para os
países em desenvolvimento, maus samaritanos, e passaram a pregar o que nunca
fizerem na prática.
194
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
O problema da análise de Chang (2009) é, além da sua enorme ingenuidade, tomar o modo de produção capitalista como único horizonte possível.
Ele acredita que os países do capitalismo central – especialmente Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, França e Japão – e os organismos internacionais ou
“trindade profana” (FMI, BM e Organização Mundial do Comércio – OMC)
recomendam essas políticas por força de uma “boa-fé” mal informada. Segundo ele, existe esperança para que esses países mudem essas políticas e deem um
“tratamento especial” aos países em desenvolvimento, como se estes sofressem
de alguma deficiência física. Esta esperança está fundada na sua certeza de que
a maioria dos países desenvolvidos não é nem “gananciosa” nem “fanática” e, a
partir do acesso a uma visão mais equilibrada – contida nos seus livros –, poderá
mudar essas convicções.
As consequências para o Brasil foram sentidas na degradação do aparato
estatal e brutal redução da capacidade de governo, na abertura comercial abrupta,
na privatização das empresas estatais e na demissão do governo federal de inúmeras atribuições essenciais (GARCIA, 2009, p. 10).
O neoliberalismo implicado pelo aludido consenso já veio em resposta
à outra crise do capitalismo, em meados de 1970 (DUMENIL; LEVY, 2007;
CARCANHOLO, 2008, p. 250), como dito na subseção anterior. A crença na
industrialização como geradora de um desenvolvimento ilimitado esbarrou em
uma realidade em que as desigualdades cresciam cada vez mais, a degradação
ambiental se dramatizava e o desemprego batia às portas.
A reestruturação produtiva surge como parte da resposta a essa crise do capitalismo, ou seja, à crise do modelo de regulação social fordista – tendendo-se
à perda dos direitos sociais e ao agravamento da exclusão social. Propõem-se a
desregulamentação, a descentralização e a privatização nas relações entre Estado e
mercado, sob o selo comum das reformas do Estado.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) é o documento-síntese desses processos no Brasil. Ele foi publicado em 1995 e elaborado
pela Câmara da Reforma do Estado (atual Câmara de Políticas de Gestão, Desempenho e Competitividade, do governo Dilma Rousseff), no governo FHC.
Este documento não é uma lei, um decreto ou portaria, porém nunca foi formalmente substituído, negado ou revogado pelos governos que sucederam FHC.
O PDRAE continua sendo a pedra angular no processo de reforma do Estado,
apesar das consequências mencionadas por Garcia (2009).
Behring (2003) coloca o termo “reforma” entre aspas, pois a palavra expressou em um determinado momento do capitalismo – pós-1945 até os anos 1970 –
conquistas em termos de direitos sociais por parte da classe trabalhadora, direitos que em seu conjunto configuraram o chamado Estado de Bem-Estar Social.
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
195
O termo foi apropriado por parte dos apologistas do neoliberalismo e passou
a significar justamente o ataque a essas conquistas, a subtração desses direitos.
Portanto, não se tratou de uma “Reforma” do Estado, mas de uma contrarreforma do Estado, pelo seu caráter conservador e regressivo.
Paralelamente ao avanço desse processo nefasto, tivemos a derrocada do socialismo real representado pela União Soviética e pelos países da Europa Oriental,
o que significou encurtamento no horizonte de alternativas, desmobilização social, desorganização do debate e das formulações emancipatórias sobre as possibilidades da periferia do sistema capitalista (SADER, 2009b).
A realidade que emergiu após essa onda na década de 1990 foi tão acachapante que os movimentos políticos que se lhe opuseram avançaram em conquistas
políticas importantes, como a eleição de governos progressistas no Brasil (2002),
na Bolívia (2005), no Equador (2007) e na Venezuela (1998). Paralelamente
ocorreu a construção de espaços de diálogo e contestação como o Fórum Social
Mundial, projetos autóctones de integração e solidariedade como a Alternativa
Bolivariana das Américas (Alba), e a União Sul-americana de Nações (Unasul)
(SADER, 2009a; PRECIADO, 2008). Existe ainda a nascente Comunidade de
Estados Latino-Americanos e Caribenhos, criada em 2010, em seção da Cúpula
da Unidade da América Latina e Caribe, no México.
Nesse contexto, apesar da mobilidade excepcional de capitais que exige liberdade de movimento e redução de barreiras e controles nacionais, consequentemente diminuindo a margem de poder dos países da periferia, como apontado
por Garcia (2009), surgem alternativas possíveis, especialmente na América Latina e no Caribe. Alternativas que, a partir dessa região, contestam essa visão e
pensamento únicos dominantes. A ideologia totalitária do neoliberalismo está em
franco declínio, mas ainda tem fôlego para resistir e dificuldade para desencarnar.
Alguns intelectuais, como Anuatti-Neto et al. (2005), Soares e Pinto (2008)
e Hermann (2010), mantêm um silêncio angerônico7 quanto ao conjunto do disposto nos parágrafos anteriores, pois separam a economia da política, atendo-se a
visões monocausais e unilaterais de uma economia afrásica. Sem cair nessa perspectiva, devemos reconhecer que um dos poucos méritos da década de 1990 no
Brasil foi a estabilização inflacionária gerada pelo Plano Real (1994), os ganhos
reais do salário mínimo e certa “competitividade” para as firmas brasileiras, o que
não nos autoriza a ignorar as consequências supradestacadas.
Acresce-se que para manter essa estabilização, combina-se câmbio flexível,
taxas de juros elevadas e superávit primário, reduzindo os investimentos disponíveis para o desenvolvimento nacional e preservando vultosos recursos para o pa7. De Angerona, deusa romana do silêncio.
196
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
gamento da dívida. A estabilização monetária sobrepõe o crescimento econômico
e a geração de empregos; da mesma forma, a eficiência do gasto público prevalece
sobre a progressividade na arrecadação tributária e a redistributividade alocativa
(CARDOSO JR., 2010, p. 25). Com isso, dificulta-se a implementação das políticas sociais até hoje (MARQUES; MENDES, 2009).
2.3 Um conceito em busca de concretização
É no bojo desse declínio neoliberal e ascenso progressista que Garcia (2009,
p. 11) resgata o pensamento de Celso Furtado para pensar um conceito de desenvolvimento. Assim, em perspectiva histórico-estrutural, reconhece a natureza
multidimensional do processo de desenvolvimento, tarefa de toda a sociedade,
do conjunto de suas estruturas, exigindo coesão social e liderança política.
O desenvolvimento defendido por ele não comportará qualificativos, como
desenvolvimento econômico, desenvolvimento social, desenvolvimento político-cultural etc., assim como não poderá se confundir com mero crescimento econômico. Envolverá crescimento promotor de equidade social e de sustentabilidade
ambiental, manifestar-se-á em todas as dimensões relevantes da vida nacional,
deve se espraiar por todo o território, articular e envolver virtuosa e integradamente todos os poderes públicos e instâncias federativas em sua direção.
Segundo Garcia (2009, p. 12), mais do que simultaneidade convergente das
mudanças, a experiência de processos exitosos de desenvolvimento nacional aponta para a sinergia intertemporal entre as transformações mais importantes, ou seja,
as coisas devem ser feitas à medida que vão sendo criadas as viabilidades e ampliados os espaços de liberdade de iniciativa. Ao lado disso, há uma visão de futuro do
país, construída pelo Estado, ator capaz de produzir essa formulação global que
empolgará a nacionalidade no projeto de desenvolvimento e integrará as múltiplas dimensões, contemplando o interesse geral e os interesses particulares em um
jogo de soma positiva e no longo prazo.
Isso implicará a construção de instrumentos, conceitos, teorias, métodos,
técnicas e concepções organizacionais que “permitam elaborar propostas de ação
exeqüíveis, abrangentes o suficiente para dar expressão prática à noção mais ambiciosa de desenvolvimento” (GARCIA, 2009, p. 13).
Nogueira (2008, p. 10) junta a esta ideia de desenvolvimento a necessidade
de um pacto social de tipo desenvolvimentista, que possua consistência, mas também “muita flexibilidade na sua agenda e muita generosidade ética e política”.8
8. Nota-se aqui uma das justificativas para a aliança entre o Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), sob o governo Lula (2003-2010), aprofundada no governo Dilma Rousseff
(2011-2014).
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
197
2.4 Desafios a serem enfrentados
Após explicitar esse conceito de desenvolvimento, Garcia (2009, p. 13) entende que para concretizá-lo é necessário superar “o medo de pensar grande, de
criar, de experimentar, de ousar”, considerando que aquele pensamento único
da década de 1990 submeteu a sociedade brasileira a um “paralisante regime de
contenção mental, de inibição e empobrecimento intelectual, de rebaixamento de
expectativas, de redução de ambições” (op. cit.).
Em parte, isso é verdadeiro quando atentamos para a força da onda
neoliberal na mídia, na academia e no Estado; mas nestes mesmos espaços
ou a partir deles, já foram apontados caminhos alternativos para superação
desse pensamento único.
Rangel (1992) já apontava que nossa integração na economia mundial deveria resultar de uma operação planificada e nunca no desmantelamento dos instrumentos fundamentais de planejamento. Mas, em determinado momento daquela
década, falar em projeto nacional tendo o Estado como protagonista e uma cidadania ativa e partícipe na direção deste projeto era ser irresponsável.
O capitalismo vivencia mais uma crise, os movimentos sociais alcançam
uma projeção global e as alternativas propostas têm grande repercussão e são
experimentadas em alguns países, como observamos ao fim da subseção 2.2.
As análises e críticas ao neoliberalismo ganharam destaque com o claro fracasso
das medidas por ele preconizadas, governos progressistas chegaram ao poder na
América Latina e no Caribe – existe ambiente e ambiência para a construção do
novo ou, como afirma Garcia (2009, p. 15), para “romper com as amarras mentais e ideológicas” e “recuperar a visão profunda, alargar os horizontes intelectuais,
dar vazão à inventividade, resgatar valores culturais básicos da nacionalidade e
retomar ambições históricas” (op. cit.).
Garcia (2009) aponta três desafios a serem enfrentados: i) reconhecer o ponto de partida (subsubseção 2.4.1); ii) não desprezar o passado (2.4.2) e iii) aprender com a experiência alheia (2.4.3).
2.4.1 Reconhecer o ponto de partida
No primeiro desafio parte-se da constatação de que o Brasil é um país desigual e
diversificado. Ao mesmo tempo, detemos grandes potencialidades e consideráveis
capacidades, e almejamos o “aprofundamento da democracia, o crescimento acelerado, a inclusão social, a redução de todas as desigualdades, a sustentabilidade
ambiental e a inserção internacional soberana” (GARCIA, 2009, p. 16).
No que tange à desigualdade e diversidade, Bacelar (2009) analisa sob o
ponto de vista das nossas heranças:
198
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
1. a herança da concentração litorânea vinculada ao modelo primário-exportador, com infraestrutura, bases produtivas e universidades concentradas no litoral;
2. a herança da diversidade brasileira – é positiva;
3. a herança da concentração no Sudeste e dos dois Brasis – o urbano-industrial (concentrado dois terços em São Paulo) e o Norte/Nordeste; e
4. a herança da desigualdade – Índice de Desenvolvimento Humano
(IDH), escolaridade etc.
A aludida pesquisadora não perde de vista as tendências: i) a mudança demográfica – com a mortalidade declinante e o envelhecimento da população, ao
lado da emergência das cidades médias e pequenas; e ii) o avanço da ocupação não
litorânea. Existe ainda iii) a desconcentração espacial da indústria e da agricultura –
a produção industrial e a produção agropecuária têm diminuído no Sudeste e
aumentado relativamente no Nordeste nos últimos 30 anos.
Por fim, tem-se a descoberta da iv) a importância da base da pirâmide social –
crescimento da classe média brasileira e do poder de compra das classes de menor
renda; v) a redução da pobreza por meio de políticas assistenciais, apoio a agricultura familiar e aumento real e contínuo do salário mínimo, com maior impacto
no Norte e Nordeste; e vi) a busca de mudança no padrão de crescimento.
Quanto a heranças e tendências, Bacelar (2009) deixa claro que não faz sentido pensar políticas para o enfrentamento das desigualdades e a potencialização
das diversidades sem um projeto nacional, no que se coaduna com Garcia (2009).
Não podemos vivenciar ou visionar a simples exaltação das nossas potencialidades
e a maldição de nossas desigualdades, mas partir desse ponto para o enfrentamento dos problemas e o encontro de soluções possíveis.
2.4.2 Não desprezar o passado
Reconhecer o ponto de partida implica não desprezar o passado. No segundo desafio, Garcia (2009, p. 16) destaca que “nosso passado não quer passar. Tem força
para se manter, se projetar no presente, ambicionando ser o futuro”. Analisando
a história brasileira o autor demarca que o país passou por inúmeras imposições,
não registrando “exemplos de construção de amplos consensos sociopolíticos que
suportassem projetos emancipatórios duradouros” (op. cit.).
A colônia representou uma imposição às populações autóctones pelos conquistadores portugueses. A independência nacional foi uma articulação das elites locais que impuseram um imperador português e preservaram o status quo.
A unidade nacional sob o Império foi alcançada com latifúndio escravocrata e
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
199
repressão aos movimentos sociais nas províncias. A República foi proclamada e
governada sem povo tendo como signo inúmeros golpes e contragolpes de Estado, regimes de exceção e ditaduras militares, com curtos períodos democráticos.
Por outro lado, ressalva Garcia (2009, p. 18), no período republicano até
o início da Ditadura Militar alguns avanços importantes foram alcançados, conflitando dois projetos de nação ou duas visões de Brasil: uma mais democrático-popular, com soberania e reformas de base, e outra elitista-conservadora, modernizante e submissa aos interesses externos – as duas linhas de pensamento e ação
por ele referidas inicialmente.
A solução foi autoritária em favor da segunda visão. Existia um projeto de
nação (o Brasil Potência) e um aparato institucional para promovê-lo – trata-se do
neonacionalismo da potência emergente, referido por Ianni (1991) na subseção
2.1. Esse fato elogiável não olvida as vidas ceifadas e a violência institucionalizada
pela Ditadura Militar que suprimiu a democracia, a participação popular e comprometeu a formação de pelo menos três gerações de brasileiros e brasileiras, sob
o signo do conformismo, do autoritarismo e da descrença na política.
Ele cita as fundações e autarquias que foram criadas: como o Banco Central
do Brasil (BCB), o Ipea, o Instituo Nacional de Colonização e Reforma Agrária
(Incra), o Instituto Nacional de Metrologia (INMETRO); as empresas públicas,
como a Empresa Brasileira de Aeronáutica (Embraer), Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), o
sistema Telecomunicações Brasileiras S/A (Telebras), a Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobras), a BR Distribuidora, a Vale do Rio Doce. Segundo ele “todo um
aparato de intervenção, construção de articulações e sinergias foi sendo implantado com vistas a fazer um novo país” (GARCIA, 2009, p. 18).
Concomitantemente, haverá o enfrentamento dos problemas ou das deficiências nacionais, como: o desenvolvimento regional (com a criação da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia – Sudam, Superintendência de
Desenvolvimento do Centro-Oeste – Sudeco etc.), meio ambiente, desenvolvimento urbano e metropolitano, transporte, redivisão territorial, meteorologia
e sistema de informações estatísticas, cartográficas e gerenciais. Acrescem-se à
política externa independente, um vigoroso programa de desenvolvimento científico e tecnológico, indústria aeroespacial e de armamentos, programa nuclear,
busca da autossuficiência energética, inovações em telecomunicações, indústria
de informática etc.
Oliveira (2008a) aponta com clareza que aquele enorme esforço institucional e histórico que custou vidas e gerações foi desfeito de um momento para
o outro. A destruição da capacidade do Estado brasileiro se deu entre o governo
Collor (1991-1992) e o governo FHC (1995-2002), com uma breve pausa no
200
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
governo de Itamar Franco (1993-1994), que assumiu com o impedimento de
Fernando Collor de Melo.
Garcia (2009) aponta que essa ambição produziu a crise,9 pois os movimentos do mundo real, tais como a crise petrolífera, o esgotamento da capacidade
financeira do Estado e o excessivo endividamento, foram ignorados pelos dos
militares. A exacerbação das lutas sociais e políticas mantidas sob a rígida repressão voltam à tona e pressionam pelo fim da Ditadura Militar, que inicia a “lenta
e agônica transição”. Nova imposição.
Apesar disso ou “apesar de você”,10 aos trancos e barrancos, o país se industrializou, urbanizou-se, modernizou sua agropecuária, construiu razoável infraestrutura, sistemas públicos de educação, saúde e previdência social, adquirindo
certa competência científica e tecnológica (GARCIA, 2009, p. 21).
2.4.3 Aprender com a experiência alheia
Atentos às especificidades de nossa formação social, não podemos ignorar que
estamos inseridos em determinado contexto, em determinada configuração histórica que é mundial, na periferia do sistema capitalista, como dissemos na introdução deste trabalho.
O terceiro desafio é aprender com a experiência alheia, não nos termos da
pedagogia do exemplo, dos organismos internacionais (como no “Consenso”
de Washington), mas na perspectiva de uma pedagogia da incorporação crítica.
A experiência internacional fornece pistas e demonstra que países superam situações graves e ameaçadoras; o desafio é incorporar criticamente o que nos parecer
relevante. Garcia (2009, p. 22-25) cita o caso dos Estados Unidos, do Japão, da
Alemanha, da Itália, da França e da Espanha, aos quais acrescentamos o caso da
Coreia do Sul.
Os Estados Unidos enfrentaram a Grande Depressão, fruto da crise de 1929,
por meio de um pacto denominado New Deal liderado pelo presidente Franklin
Delano Roosevelt (eleito em 1932, reeleito em 1936, 1940 e 1944, e falecido em
12 de abril de 1945). Este presidente enfrentou a crise econômica e deu nova face
à sociedade americana, não sem sofrer resistências (ISRAEL, 1987).
O Japão saiu derrotado da Segunda Guerra Mundial e com milhares
de mortos. No pós-guerra, por meio de um poderoso planejamento estatal,
9. Aqui cabe uma observação crucial. Para os apologistas do neoliberalismo e de uma economia afrásica, as crises do
sistema capitalista não lhes são inerentes, mas sim anomalias a serem corrigidas. Daí sua relação problemática com o
passado, suas análises a-históricas, explicações monocausais e unilaterais. Uma mirada nos últimos dois séculos mostra claramente que o capitalismo sempre está em crise, o que varia é a intensidade de cada uma delas. Recomendamos
enfaticamente a leitura de Mészáros (2002).
10. Alusão à música “Apesar de você”, de Chico Buarque.
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
201
articulação fina de todos os interesses – governo, partidos políticos, empresariado,
trabalhadores e academia – e a negociação permanente, promoveu: uma reforma
agrária; a universalização da educação de qualidade; vigoroso desenvolvimento
científico e tecnológico; emprego vitalício; renda crescente do trabalho; e elevação
da qualidade de vida da população.
A Alemanha, igualmente derrotada, foi destruída e dividida. Após a reunificação, estabeleceu um Pacto Corporativo para a Economia Social de Mercado.
Este pacto criou uma nova sociedade, com economia dinâmica e integrada aos
demais países da Europa Ocidental. Após ter abdicado do militarismo e do expansionismo, e a despeito da direção política ter se alternado entre os diversos
partidos políticos, o aludido pacto foi respeitado e seguido.
A França, colaboracionista dos regimes nazifascistas, saiu cindida da guerra.
A liderança forte de Charles De Gaulle e um planejamento estatal democrático-participativo promoveram o equilíbrio regional, incentivando setores promissores e instituindo o Estado de Bem-Estar Social. Representou, ao lado da Alemanha, um papel fundamental na criação da União Europeia, para Garcia (2009,
p. 24) “um dos poucos casos de efetivo aprendizado com a história (Tratado de
Versalhes), associado à visão longa de futuro”.
A Espanha, via Pacto de Moncloa, realizou a transição entre o regime franquista e a democracia. Construiu um consenso envolvendo da direita à esquerda,
em torno do “mínimo denominador comum”, isto é, uma Espanha democrática, o respeito às autonomias regionais e uma economia integrada à da Europa.
Apesar das inúmeras dificuldades posteriores, o pacto foi mantido e a Espanha se
manteve democrática e integrada à União Europeia.
A Coreia do Sul (GUIMARÃES, 2010), após a chamada Guerra da Coreia,
nos idos de 1953, estava com a economia arrasada. A partir de um planejamento
público centralizado que estabeleceu a educação como cerne do desenvolvimento
nacional – adaptou-se o sistema educacional a cada necessidade do estágio de
desenvolvimento alcançado –, recuperou-se de forma espantosa.
Diante dos casos em tela, Oliveira (2008a) nos auxilia a compreender que
esses processos não teriam ocorrido sem a atuação do Estado. Ele deixa claro que
na história do sistema capitalista inexistem casos exitosos sem forte ação estatal.
Cita o exemplo dos Estados Unidos com o patrocínio do Estado à expansão para
o oeste, o caso da Inglaterra com a atuação da Marinha Real no combate ao tráfico de escravos e os casos mais clássicos da Alemanha, Itália e do Japão. Por fim,
defende que “não precisamos de ausência do Estado, precisamos de controle sobre
as forças do Estado. E usá-la de forma discriminada e discriminatória contra as
forças que se opõem a isso” (OLIVEIRA, 2008a, p. 25).
202
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
Para Garcia (2009, p. 25) esses casos demonstram que, apesar de situações
adversas, é possível “contra-arrestar tendências indesejáveis ou até mesmo destrutoras”, por intermédio de um projeto que vise ao bem comum, e revelam que
“o impossível é transitório, (...) possibilidades bem aproveitadas podem fazer a
diferença, (...) o aparentemente inconciliável pode ser harmonizado em horizontes temporais diferenciados” (op. cit.).
O desenvolvimento no Brasil até agora não correspondeu a uma democratização do poder, das tomadas de decisão, sempre ocorrendo processos que instituem sujeitos passivos, objetos de vontade dos planejadores (RIBEIRO, 2008).
Assim, esse desenvolvimento só fará sentido se representar uma significativa mudança nas estruturas de poder, no sentido de seu maior compartilhamento e
distribuição equânime.
A exclusão da centralidade unilateral do Estado apontada por Nogueira
(2008) não implica sua desnecessidade . Segundo ele, precisamos recuperar o
Estado, reestatizá-lo, impregná-lo da perspectiva de comunidade política que supere a destruição induzida e vivenciada sob o neoliberalismo; isso está sintonizado
com Natal (2004), Garcia (2009), Pochmann (2009) e Sader (2009a, 2009b).
2.5 A possibilidade de um projeto nacional
A partir da superação dos desafios apontados na subseção 2.3, pode-se refletir sobre
a possibilidade da construção de um projeto nacional. Segundo Garcia (2009), um
projeto nacional de desenvolvimento será sempre resultado de um grande acordo
ou pacto que expresse o máximo consenso social possível. Entendemos que essa
ideia atualiza as análises de Rangel (1992) quanto aos pactos de poder.
O projeto nacional de desenvolvimento:
É um acordo que sanciona ganhos e perdas ao longo do tempo, com vistas a que
todos se beneficiem, diferentemente e alterando as relações de poder, em um prazo
mais dilatado. Estabelece sobre o que e como devem ser aplicados os esforços e
recursos detidos por todos os pactuantes, objetivando a realização dos interesses
comuns, à construção daquelas características de país que foram objeto de consenso
(GARCIA, 2009, p. 26).
É uma tarefa de fôlego, como o autor afirma, exigirá a construção de conceitos e formulações, compreensão e organização de um roteiro básico que reverta “as tendências negativas e inaugure espiral virtuosa de democracia aprofundada, inclusão social, redução de todas as desigualdades, desenvolvimento
equitativo e sustentável, uma vida pacífica e uma inserção internacional soberana”
(GARCIA, 2009, p. 26).
Segundo ele, não é uma panaceia, pode ser considerado uma utopia, se a
entendemos como algo que orienta o caminhar. Para ele o mais indicado a fazê-lo
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
203
é o governo, que possui a legitimidade e a liderança. Cremos que essa é a principal
fragilidade da análise de Garcia (2009): acreditar em uma solução exclusivamente
institucional para a complexidade de problemas apontados, ignorando as contradições do sistema do capital.
3 O MARANHÃO OU ENTRE O RUMOR DAS SELVAS SECULARES11
O debate sobre planejamento e desenvolvimento no estado do Maranhão foi interditado a partir dos anos 1990, processo que culminou com a extinção do Instituto de Pesquisas Econômicas e Sociais (Ipes), em 1998, sob o governo Roseana
Sarney, como se verá na subseção 3.3.1. O Ipes era o congênere estadual do Ipea.
A criação do IMESC pelo governo Jackson Lago em 2006 objetivou a retomada desse debate. Porém, com a volta de Roseana Sarney em 2009, o IMESC
tem tido um papel restrito à produção de estatísticas e análises conjunturais,
abandonando as discussões mais amplas sobre desenvolvimento.
Atualmente, temos dois motivos auspiciosos para acreditar no fortalecimento desse debate – a criação do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento
Socioeconômico na UFMA e do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Socioespacial e Regional na Uema, ambos em 2010.
Feitas essas considerações preliminares, entendemos que a análise de
Garcia (2009) nos estimula a refletir também sobre os desafios ao desenvolvimento maranhense.
3.1 Um breve histórico do planejamento público
A experiência maranhense de planejamento começa na sociedade civil organizada. A Associação Comercial do Maranhão (ACM) elabora o Plano de Fomento
e Defesa da Produção, em 1945, primeiro plano de crescimento econômico até
então, e o Plano Seta de 1948, este último encampado pelo governo estadual.
A única medida cumprida pelo governo foi criar o Departamento de Terras,
Geografia e Colonização.
Segundo Filho (1998), é a partir da década de 1950 que o ideário desenvolvimentista, tendo o planejamento como tarefa principal dos governos, é incorporado pelas administrações estaduais. Ideia embalada por um ambiente de “consenso” mundial fortemente estimulado por organismos como o BM e a Comissão
Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal). É a introdução da versão
empobrecida do planejamento, o planejamento como instrumento do capital.
11. Estrofe inicial do Hino do Estado do Maranhão: “Entre o rumor das selvas seculares; Ouviste um dia no espaço azul
vibrando; O troar das bombardas nos combates; Após um hino festival soando (...)”.
204
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
Essa incorporação implicou a criação do aparato burocrático-institucional
correspondente, iniciado com a criação da Comissão de Planejamento Econômico do Maranhão (Copema) em 1958, sucedida por inúmeros grupos e comissões
de estudos; e a instituição da Superintendência do Desenvolvimento do Maranhão (Sudema) em 1966, culminando com a criação da Secretaria de Estado do
Planejamento (Seplan) e o Sistema Estadual de Planejamento em 1972. Polary
(1980, p. 25) afirma que a criação da Copema foi uma imposição da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e no fundo esse órgão se ocupou de elaborar projetos para financiamento. A criação da Sudema não redundou
no planejamento global da economia.
O Plano de Recuperação Econômica do Estado (Plano de Desenvolvimento
Econômico do Estado) (1959), sob o governo Mattos de Carvalho (1957-1961),
foi o primeiro plano estadual de desenvolvimento, centrando seu foco nos setores
de energia elétrica, transportes e agropecuária, criando as condições estruturais
para a industrialização.
O 2o Plano Estadual de Desenvolvimento foi elaborado sob o governo Newton
Bello (1961-1966), com apoio de consultoria da FGV. Recorde-se que esta instituição foi uma das divulgadoras do planejamento como instrumento do capital.
A maior parte dos recursos vinha do orçamento federal (50%) e de empréstimos e
doações do exterior (20%), distribuídos majoritariamente no setor de transportes e
energia (72%). A educação aparece com 9% dos investimentos previstos.
O 3o Plano Estadual de Desenvolvimento foi elaborado sob o governo José
Sarney (1966-1971). Este plano incorporou a ideia de polos de crescimento,
apontando como uma das causas do subdesenvolvimento maranhense a falta de
integração setorial e espacial que impede São Luís, a capital, de se “tornar centro
polarizador da vida estadual” (BELLO FILHO, 1998, p. 81). Os investimentos
deste plano continuaram concentrados no setor infraestrutural (56%), com um
pequeno volume para a educação.
Em apreciação geral, Palhano et al. (1983, p. 171) analisa que o Maranhão
seguiu o percurso do planejamento no Brasil: “primeiro, os planos de desenvolvimento, depois, a institucionalização dos órgãos de planejamento”. Portanto,
são equivocadas algumas análises, como a de Guilhon (2007, p. 137), que consideram ter sido no governo José Sarney o início de “um esforço sistemático de
planejamento das ações estatais no Maranhão, tendo sido ele o primeiro a montar
um programa de governo no sentido mais técnico”.
O 4o Plano Estadual de Desenvolvimento (1971-1974), sob o governo Pedro
Neiva de Santana (1971-1975), foi o que apresentou maior concentração de investimentos no setor primário em relação aos anteriores, 29% do montante total.
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
205
O 5o Plano Estadual de Desenvolvimento (1975-1978), sob o governo Nunes
Freire (1975-1979), denominado Plano de Governo e Plano de Desenvolvimento
do Maranhão, incorporou a dicotomização entre o desenvolvimento social e o
desenvolvimento econômico.
Ressalte-se que o setor primário continuou sendo prioridade no montante
total de investimentos e que a ideia de desenvolvimento social foi incorporada
enquanto opção política de seguir a escolha dos governantes federais, não representando nada de novo. É certo que “os planos elaborados na esfera federal de
poder sempre foram objeto de atenção”, não constituindo qualquer inovação na
formulação do planejamento estadual (BELLO FILHO, 1998, p. 86).
Bello Filho (1998) afirma que a ideia de um “planejamento integrado” presente nos planos de 1975, 1979 e posteriores foi uma imposição do Banco Mundial com vista ao acesso e à captação de recursos por parte dos governos estaduais,
algo que “nunca foi motivo de constrangimento para os planejadores estaduais”
(BELLO FILHO, 1988, p. 87). A subsunção do planejamento público aos organismos internacionais levou à crescente identificação “entre as prioridades locais
e as desses organismos, principalmente por força do apoio financeiro que concediam ao Estado” (PALHANO et al., 1983, p. 179).
O 6o Plano Estadual de Desenvolvimento, sob o governo João Castelo
(1979-1982), manteve a opção política de sintonizar o planejamento estadual
com o planejamento federal, a prevalência do setor primário nos investimentos e
as tentativas de incorporar as reivindicações sociais, objetivando torná-la sistemática e oficial (BELLO FILHO, 1998, p. 89).
Polary (1980, p. 26) entende que o planejamento no Maranhão até meados
dos anos 1970 era compreendido como “elaboração de projetos para captação de
recursos”, e no período posterior como “elaboração de planos de trabalho governamental ou plano de preocupações do Governo”. Assim, o planejamento tem
sido uma atividade estanque, realizada de modo verticalizado, sem participação,
com ações dispersas e sem uma efetiva coordenação das atividades setoriais.
A partir da década de 1990 estamos sob a égide dos PPAs. Porém, longe de
simplesmente formalizar ou institucionalizar a elaboração dos planos, esse período demarca o desprestígio do planejamento público, ficando reduzido a instrumento de alocação de recursos públicos, isto é, a produção do orçamento público.
Os governos Luiz Rocha (1983-1986), Epitácio Cafeteira (1987-1990) e
Edson Lobão (1991-1994) mantiveram a prática de apresentar planos de governo. Os dois últimos não elaboraram PPAs como determinava a CF/88 e a Constituição Estadual de 1989. Ambos apresentaram como principais realizações obras
na capital: o projeto Reviver (governo Cafeteira) e a Avenida Litorânea (governo
206
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
Lobão). O planejamento deu lugar à gestão, como destacado por Cardoso Jr.
(2010). A agenda casuística dos governadores substituiu o planejamento público.
Os dois primeiros PPAs registrados nos arquivos da Assembleia Legislativa
do Estado do Maranhão são os correspondentes aos dois mandatos de Roseana
Sarney (1995-2002). O primeiro previu como macro-objetivos: a dinamização e
modernização do aparelho produtivo; a conservação da natureza e proteção do
meio ambiente; a redução das desigualdades espaciais e sociais de renda e riqueza;
e a modernização e eficientização do Estado em favor do cidadão. O segundo
praticamente não alterou o conteúdo destes. Concretamente, os resultados desse
planejamento foram no sentido diametralmente oposto ao dos enunciados, como
se observará na subseção 3.2.
O PPA seguinte foi o do governo José Reinaldo Carneiro Tavares (20032006); sua única inovação foi a meta de elevar o IDH de 0,657 para 0,7 no período de vigência do plano. Aguarde a desagregação dos dados decenais do IDH
para saber se tal intento foi alcançado. Este governador rompeu com a oligarquia
Sarney em 2004 e auxiliou a oposição nas eleições de 2006, o que contribuiu para
a eleição de Jackson Lago.
No governo Jackson Lago (2007-2009) foi elaborado um PPA que buscou
fazer ampla recuperação e análise das experiências anteriores de planejamento e
desenvolvimento, bem como reabrir o debate sobre esta temática. Estabeleceram-se 12 objetivos estratégicos para o período de sua vigência, tais como: a descentralização da gestão pública, a redução do analfabetismo, o aumento da capacitação e qualificação profissional, entre outros.
Tal PPA foi um contraponto tanto aos PPAs do governo Roseana Sarney
quanto ao de José Reinaldo. Porém, com a retomada da oligarquia em 2009, o
novo governo de Roseana Sarney promoveu uma profunda revisão que desfigurou completamente o originalmente planejado, retomando o pacote neoliberal e
gerencialista que implementou durante seus dois primeiros mandatos.
Enquanto o planejamento público brasileiro possui considerável literatura
analítica, o planejamento público maranhense possui poucos estudos relevantes.
Eis aqui um manancial fecundo para as futuras pesquisas desenvolvidas nos recém-criados programas de pós-graduação na área do desenvolvimento.
3.2 O contexto presente: marchas e contramarchas
Em face da subseção anterior, fica claro que o Maranhão não está entre o rumor
de selvas seculares, como se à margem da história brasileira. Todavia, guarda uma
especificidade política que o diferencia das demais unidades federativas.
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
207
Não é o fato de termos uma das oligarquias mais longevas do país, alguns
diriam “dinossáurica” (A BRAZILIAN..., 2009), mas o fato de o líder oligarca
ter se tornado presidente da República nos anos 1980. Enquanto outros estados,
como Bahia e Ceará, livravam-se de suas respectivas oligarquias, no Maranhão, tal
fato permitiu tanto seu revigoramento como domínio familiar, quanto a adoção
de mecanismos de sucessão “dinásticos” (GONÇALVES, 2001, 2008).
Aqui três grandes linhas sobre o planejamento e o desenvolvimento se antagonizam e se identificam com as linhas de pensamento liberal-conservadora, reformista e revolucionária apontadas por Garcia (2009).
A primeira está referida à oligarquia Sarney que hegemoniza o poder político estadual desde meados dos anos 1960. Para tanto, contou com a desmobilização da oposição histórica por intermédio do apoio irrestrito da Ditadura Militar,
associando-se estreitamente ao grande capital transnacional e nacional. A partir
da Presidência da República (1985-1989) consolidou seu poder local. Findo seu
mandato, criou um nicho de poder no Senado Federal e expandiu seu poder político ao estado do Amapá, onde foi eleito como senador.
A segunda, que alcança o poder após militância de mais de 20 anos na oposição, buscou construir projeto alternativo de poder por intermédio da agregação
da oposição histórica em torno de uma frente ampla, não contando para isso
com o apoio do poder central, menos ainda do capital, apesar do grande interesse deste em relação a uma nova rodada de transnacionalização do capitalismo
(BARBOSA, 2006). O Maranhão é novamente espaço estratégico para os novos
investimentos, tal qual o foi, na década de 1980, com os grandes projetos, como
o Programa Grande Carajás e o Projeto Alumínio do Maranhão; hoje, despontam
a Refinaria Premium da Petrobras, estaleiros e siderúrgicas.
A terceira está expressa nos movimentos sociais: dos camponeses, como o
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra; dos quilombolas; dos indígenas;
dos trabalhadores urbanos; e partidos políticos de esquerda e extrema esquerda.
Apesar do potencial contestatório em relação à primeira linha, estes movimentos
nunca conseguiram articular a conquista do poder. Durante o governo Jackson
Lago parte destes movimentos se integraram, ainda que em posição minoritária,
mas não conseguiram ter a força necessária para disputar a hegemonia no seio da
frente ampla. Os partidos de esquerda e extrema esquerda adotaram a estratégia
de oposição frontal, renunciando a qualquer aliança com os setores progressistas,
como defendido por Sader (2009a, p. 91).
A conformação política predominante no Maranhão, quando da formalização do Consenso de Washington até a vitória da oposição em 2006, era o
mando do grupo oligárquico local, retomado por decisão judicial do Tribunal
Superior Eleitoral que cassou o mandato do oposicionista eleito para governador
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
208
(Jackson Lago, falecido em 2011) e empossou no cargo a candidata derrotada
(Roseana Sarney), como mencionamos na introdução deste estudo.
Fica claro que a alternância de poder, funcionando no plano nacional desde a CF/88, não chegou ao Maranhão. Resulta daí uma estagnação política que
já se encaminha para meio século, escassa em projetos e propostas alternativas
para o enfrentamento dos problemas estaduais. Temos sempre a reiteração do
mesmo, isto é, as propostas de inserção na economia nacional são baseadas em
grandes projetos enclavistas, os quais são apresentados como a redenção e o
passaporte para o futuro.
Não é à toa que a economia ingressa na década 1990 sob o impacto da
implantação dos grandes projetos da década de 1980 e embalada nas promessas de que estes transformariam o Estado em um polo siderúrgico-exportador
“com início de uma nova etapa da industrialização no Maranhão” (BARBOSA,
2006, p. 97-99). Na realidade ocorreu uma “ocupação caracterizada pela expulsão dos posseiros, pelo desmatamento e implantação de pastagens, agravando
ainda mais o quadro do latifúndio improdutivo” (op. cit.), contribuindo para
o agravamento dos conflitos no campo, crescimento desordenado da capital
(São Luís), crescimento do desemprego, do subemprego, êxodo rural e agravamento da questão fundiária.
Esse processo, somado à acelerada abertura comercial e ao desmonte das atividades estatais, implementados no plano nacional e imitados no plano estadual,
tornou a década de 1990 “a verdadeira década perdida” (HOLANDA, 2008), em
que a taxa de crescimento encolheu e a participação no produto interno bruto
(PIB) brasileiro caiu. Soma-se a isso a “déblâce na produção agropecuária”, a estagnação da produção industrial e dos gastos públicos, estes últimos, agravados
pela pesada amortização da dívida pública estadual.
As consequências sociais disso foram o aumento do desemprego e da precarização do trabalho. O desemprego de 2,6% da população economicamente ativa
(PEA) em 1992 atingiu 16,6% em 2006 e a população ocupada em atividades
agropecuárias caiu de 69,9% em 1985 para 44,6% em 2006 (HOLANDA, 2008).
Apesar desse cenário funesto notamos, nos últimos anos, avanços importantes nas dimensões política (subsubseção 3.2.1), econômica (3.2.2) e social (3.3.3),
bem como persistentes problemas. É possível especificar as marchas e contramarchas a partir dessas dimensões, as quais são abordadas a seguir.
3.2.1 Dimensão política
Nessa dimensão, citamos: a derrota histórica da oligarquia regional em 2006, a
retomada do planejamento público, o ingresso das reivindicações das lutas sociais
como objeto de políticas públicas e a introdução de novos temas.
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
209
Ainda que tenha ocorrido a derrubada do projeto alternativo de poder pelo
grupo dominante em 2009, a ideia de invencibilidade deste, assim com sua credibilidade perante a opinião pública nacional, foram e estão profundamente abaladas. Observem-se as inúmeras manifestações na mídia impressa e eletrônica.
Lamentavelmente a campanha Delenda Sarney liderada pela imprensa nacional
não logrou êxito, tendo em vista a blindagem lulista (A BRAZILIAN..., 2009).
Houve uma retomada do planejamento público do desenvolvimento estadual nos últimos anos, institucionalizada em 2007 e 2008, durante o governo
Jackson Lago. Observem-se os instrumentos construídos, tais como: as consultas
populares na elaboração do Plano Plurianual – encontros da sociedade civil com
o governo e aspirações da sociedade nas regiões do Estado –, estudos técnicos
de regionalização do desenvolvimento, planejamento estratégico governamental,
orientação estratégica de governo, agenda estratégica, visão de futuro, entre outros. Reavivou-se algo natimorto desde 1988 com o fim dos planos estaduais de
desenvolvimento e a obrigatoriedade constitucional dos Planos Plurianuais.
O ingresso das lutas históricas dos movimentos sociais no âmbito das políticas públicas ocorreu com a reativação dos conselhos estaduais existentes e a criação
de novos; a criação das secretarias de Estado da mulher, dos direitos humanos, da
igualdade racial e da juventude; a realização de conferências estaduais e a elaboração de planos setoriais dessas políticas; a proposta de um Sistema Estadual Integrado de Educação Pública no Estado (Siepe), antes mesmo das discussões nacionais.
A entrada de temas novos na esfera pública estadual, como a cooperação
internacional, a economia da cultura e a segurança pública cidadã, significou a
adoção de perspectivas mais democratizantes e inclusivas para essas políticas, anteriormente inexistentes.
Apesar dessas inovações, o fato é que essas experiências foram interrompidas. O planejamento público estadual ainda não conseguiu incorporar de forma
efetiva a sociedade, isto é, institucionalizar e tornar irreversível a participação
popular no processo de elaboração do orçamento público. Mais ainda: não conseguiu democratizar a tomada de decisões em relação à aplicação dos recursos
públicos e ao acompanhamento dos gastos governamentais.
As políticas públicas inovadoras fruto de lutas sociais históricas dispuseram
de recursos escassos para sua implementação, o que possibilitou apenas a democratização do processo de construção dos planos estaduais correspondentes
e o desenvolvimento de iniciativas espasmódicas. Elas não ganharam densidade
suficiente junto à opinião pública, até pela deficiência na comunicação governamental e pelo monopólio midiático do grupo oligárquico (COUTO, 2009) e
dispuseram de curto tempo para desenvolver as ações planejadas, muitas ficando
no meio do caminho.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
210
3.2.2 Dimensão econômica
A dimensão econômica toma como indicador o PIB, a partir do qual se observa
uma tendência de crescimento que coincide com a ruptura na dominação política
oligárquica, conforme tabela 1. É importante lembrar que crescimento econômico não significa distribuição de renda ou prosperidade coletiva. A tendência geral
do modo de produção capitalista é o crescimento desigual e concentrado.
Conforme se poderá constatar na tabela 1, o PIB do Maranhão se manteve
praticamente estagnado, inclusive com decrescimento, especialmente no período
que sucedeu ao Plano Collor e ao Plano Real. Durante o governo Roseana Sarney
(1995-2002) experimenta um lento crescimento (1995-1997), seguido de queda
(1998), recuperação e retomada (1999-2002). Em linhas gerais, as oscilações acompanham a economia nacional e os ciclos expansivos e recessivos do capitalismo.
TABELA 1
PIB a preços constantes – Brasil, Nordeste e Maranhão, 1990-2008
(Em R$ 1 milhão)
Abrangência
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Brasil
922.362
931.876
927.525
970.795
1.022.582
977.790
1.006.603
Nordeste
118.645
124.602
119.830
124.444
131.624
124.968
132.592
Maranhão
7.359
7.581
7.476
7.564
8.379
7.661
8.881
Abrangência
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1.045.399
1.052.953
1.034.003
1.101.254
1.100.080
1.226.733
1.240.799
136.796
137.430
135.559
144.134
144.355
159.039
158.416
8.896
8.320
8.407
9.206
9.445
12.823
13.491
Brasil
Nordeste
Maranhão
Abrangência
2004
2005
2006
2007
2008
1.311.677
1.353.122
1.406.665
1.492.351
1.569.394
Nordeste
166.902
176.790
184.689
195.027
205.760
Maranhão
14.596
15.965
16.990
17.723
19.922
Brasil
Fontes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e Ipea.
O estado do Maranhão apresentou crescimento acima da média brasileira e
nordestina. Porém, sua participação no PIB do Brasil não ultrapassa 1,3, ou seja,
pesa quase nada no conjunto da economia nacional (MARANHÃO, 2010a, p. 7).
Não podemos esquecer os grandes investimentos previstos12 para o Maranhão, entre eles a Refinaria Premium da Petrobras, que implicam desafio gigantesco para o estado: primeiro, estabelecer um relacionamento virtuoso com esses
12. Todos os investimentos foram articulados pelo governo Jackson Lago (MARANHÃO, 2009). Assim que reassumiu
o poder, Roseana Sarney, por intermédio de ampla campanha midiática, divulgou-os como seus, incluindo os investimentos federais (MARANHÃO, 2011a).
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
211
empreendimentos, para que se adaptem às estratégias estaduais de desenvolvimento e, segundo, não cair nos erros e nas omissões cometidos quando da implantação dos grandes projetos na década de 1980, cujas consequências sociais e
ambientais superaram ao largo as vantagens pregadas.
As experiências anteriores desrespeitaram o meio ambiente, não agregaram
nada significativo à economia local, aos pequenos e médios empreendimentos
locais, não apresentaram contrapartidas em investimentos sociais relevantes, não
ouviram democraticamente todos os sujeitos interessados e envolvidos, mas, principalmente, ignoraram as suas justas exigências e problemáticas.
Outros aspectos positivos podem ser identificados: i) o crescimento da construção civil por força dos investimentos públicos – programas habitacionais – e
privados em infraestrutura e expansão do crédito imobiliário – bancos públicos;
ii) o fortalecimento da agricultura familiar por intermédio dos financiamentos
aos produtores e extrativistas – especialmente Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF; iii) a elevação continuada dos indicadores sanitários para a erradicação da febre aftosa; e iv) a forte aceleração na
criação de empregos formais (MARANHÃO, 2008).
Em linhas gerais, a economia maranhense ainda não superou sua inserção
periférica e o modelo de desenvolvimento concentrador e primário-exportador.
Além disso, enfrentará/enfrenta os efeitos da crise econômica mundial, cujos canais de transmissão estão na redução das transferências federais e da arrecadação
estadual (MARANHÃO, 2008).
3.2.3 Dimensão social
A dimensão social pode ser observada em seus pontos positivos e negativos, a
partir de alguns indicadores sociais, selecionados entre os mais relevantes.
TABELA 2
Taxa de pobreza, extrema pobreza e Coeficiente de Gini – Maranhão, 1990-2008
(Em %)
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Pobreza
Indicador
71,33
–
70,30
75,68
–
68,88
67,29
Extrema
pobreza
45,77
–
39,93
50,67
–
41,13
37,93
Coeficiente
de Gini
0,563
–
0,525
0,607
–
0,579
0,601
Indicador
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Pobreza
72,51
68,82
68,17
–
64,49
64,19
65,87
Extrema
pobreza
44,98
38,94
34,66
–
35,27
31,31
35,73
(Continua)
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
212
(Continuação)
Indicador
1997
Coeficiente
de Gini
1998
0,619
0,605
1999
2000
0,575
2001
–
0,574
Indicador
2004
2005
2006
2007
2008
Pobreza
63,63
59,97
55,07
50,11
46,22
Extrema
pobreza
37,22
28,32
27,43
23,83
18,03
Coeficiente
de Gini
0,609
0,521
0,595
0,555
0,521
2002
0,567
2003
0,576
Fontes: IBGE e Ipea.
As taxas de pobreza e extrema pobreza apresentam significativa redução, conforme a tabela 2. O percentual de pessoas pobres no Maranhão de 71,33% em
1990 caiu para 46,22% em 2008, da mesma forma, o percentual de pessoas na extrema pobreza caiu de 45,77% para 18,03% no mesmo período. Entendemos que
essa mudança está relacionada principalmente às políticas sociais – aposentadorias
rurais e programas de transferência de renda –, encetadas pelo governo federal.
Por outro lado, o grau de desigualdade na distribuição da renda domiciliar
per capita entre os indivíduos (Coeficiente de Gini) permanece praticamente inalterado. Observe-se que o indicador de 2008 (0,521%) está no mesmo patamar
de 1992 (0,525%).
TABELA 3
Analfabetos e defasagem escolar – Maranhão, 1990-2007
(Em %)
Indicador
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Analfabetos
com 15 anos
ou mais
39,19
–
34,54
36,98
–
31,95
33,40
Defasagem
escolar
79,95
–
80,52
79,79
–
70,2
70,38
Indicador
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Analfabetos
com 15 anos
e mais
35,97
29,69
28,95
–
23,46
22,97
23,86
Defasagem
escolar
71,23
70,45
71,73
–
69,63
69,82
69,58
Indicador
2004
2005
2006
2007
Analfabetos
com 15 anos
e mais
23,16
23,09
22,88
21,5
Defasagem
escolar
68,42
69,38
67,81
–
Fontes: IBGE e Ipea.
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
213
Conforme a tabela 3, o percentual de analfabetos com 15 anos ou mais caiu lentamente ao longo da última década, entretanto, persiste um número elevado, acima da
média brasileira e nordestina, a despeito dos inúmeros programas nacionais e estaduais
de alfabetização. Some-se a isso a significativa defasagem escolar que nenhum governo
até agora conseguiu minorar. É importante aprofundar essas reflexões no que tange
à educação estadual, mas entendemos que existe abandono da educação do campo
(GONÇALVES, 2009) e preferência por formas precarizadas de oferta do ensino.
Podemos notar que se a economia vai bem, o social nem tanto. Uma análise econômica afrásica poderia facilmente concluir que o Maranhão tem tido
um bom desempenho econômico. Nesta perspectiva, portanto, constitui uma das
unidades federativas mais prósperas e pujantes. A partir da crítica da economia
política é possível apontar as contradições inerentes a esse desempenho econômico, o qual se dá, justamente, por sobre a desigualdade e pobreza da maioria,
sustentada pelo domínio político e pela riqueza de uma minoria.
3.3 Obstáculos a serem ultrapassados13
A realidade que emerge dos anos 1990 não é das mais venturosas para o Maranhão. Indicadores sociais brutais, as últimas posições nos diversos rankings,
levam-nos a perceber que os “defeitos” superam as “qualidades”14 no horizonte
das próximas décadas do século XXI, o que só mudará quando rompermos com
o domínio político e econômico da referida minoria.
Emerge da realidade concreta, a partir dos debates encetados no âmbito
do IMESC, por intermédio dos estudos técnicos de regionalização e do ciclo de
estudos e ideias sobre o Maranhão, quatro grandes desafios ou obstáculos a serem
ultrapassados, são eles: o desmonte da capacidade estatal (subsubseção 3.3.1), a
concentração econômica (3.3.2), a concentração/centralização do Estado (3.3.3)
e a inexistência de alternância no poder político (3.3.4).
3.3.1 Desmonte da capacidade estatal
Como vimos na seção 2, a desresponsabilização e redução do Estado foi a pedra
angular das políticas neoliberais que se espraiaram no mundo durante a década
de 1990. Essas práticas foram implementadas no Maranhão a partir da segunda
metade da última década do século passado, com a implantação da reforma administrativa e a adoção da administração pública gerencial no governo Roseana
Sarney (1995-2002), seguindo de perto o modelo adotado por FHC. Tal reforma
foi assessorada por consultores da FGV, o que não surpreende, em face do seu
papel como uma das principais divulgadoras dessas reformas.
13. As ideias apresentadas nesta subseção aparecem de forma preliminar em Sousa (2010).
14. Alusão à música “Minhas qualidades, meus defeitos”, de Paulo Sérgio.
214
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
Apontamos na subseção 2.2 que essas propostas foram para uso apenas dos
países da periferia do capitalismo. O estado do Maranhão viu sua capacidade de
implementação das políticas públicas reduzida ou desmontada. Os principais órgãos de pesquisa científica, agropecuária e infraestrutura foram extintos, a exemplo da Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural (Emater), da Empresa
Maranhense de Pesquisa Agropecuária (Emapa), do Departamento de Estradas e
Rodagens (DER) e do Ipes. O Banco do Estado do Maranhão (BEM) e a Companhia Energética do Maranhão (Cemar) foram privatizados.
Essa reforma modificou as estruturas governamentais, capilarizou a presença do Poder Executivo por intermédio das gerências regionais em cada uma
das 18 regiões, privatizou, extinguiu ou transferiu finalidades de autarquias e
fundações para outros organismos, com o objetivo de prestar serviços de excelência ao cidadão.
A análise de Guilhon (2001, p. 128) aponta de forma clara que a reforma
implementada pelo governo Roseana Sarney não ultrapassou a mudança institucional-legal. Na “arrumação estrutural matricial” o conjunto de gerentes regionais
e gerentes estaduais (equivalente a secretários de Estado) tinham “mais importância política do que administrativa”, tocando ao largo no essencial, isto é, o forte
patrimonialismo e personalismo do Estado.
Apesar do discurso e do simbolismo que a reforma criou, no sentido de fazer
crer que se pautava na modernização e na descentralização, na verdade não passou
de estratégias sutis e inteligentes de conservadorismo e recentralização. Distante
estava a probabilidade de romper o poder centralizador das estruturas administrativas acomodadas na capital, assim como de catalisar a participação e o empoderamento das sociedades locais (PALHANO, 2008a). Em nenhum momento
ocorreu transferência efetiva de poder dos órgãos centrais para os regionais, nem
autonomia administrativa e financeira; ocorreu de fato uma recentralização do
poder nas mãos da governadora, articulada aos gerentes regionais.
Silva (2006, p. 55) destaca que nenhum dos compromissos norteadores da
aludida reforma foram cumpridos, principalmente “a redução das desigualdades
regionais e sociais e a participação popular”. Na verdade, o discurso modernizante
se chocou com os indicadores sociais, fornecidos pelo IBGE, tais como: 22,97%
de analfabetos em 2002, 66,1% da população sobrevivendo abaixo da linha de
pobreza no mesmo ano e a renda dos 20% mais ricos superando em 26,39 vezes
a renda dos 20% mais pobres, também em 2002.
A autora destaca ainda os conflitos agrários no Maranhão, a partir de
dados da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Violência no Campo
(da Câmara dos Deputados), da Comissão Pastoral da Terra e da Federação
dos Trabalhadores da Agricultura do Estado do Maranhão (Fetaema): de 1995
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
215
a 1996 ocorreram 66 conflitos, envolvendo 8.107 famílias e oito assassinatos;
e em 1999 houve 58 ameaças de morte, 356 despejos – forçado/judicial –, 43
prisões e oito assassinatos, envolvendo 3.947 famílias em 39 municípios.
Barbosa (2006, p. 75) pontua outras consequências da reforma, como a
demissão de 1.700 bancários, 1.238 urbanitários, 2.508 servidores públicos
estaduais e 600 trabalhadores das indústrias. Destaca ainda que o “desmonte”
do serviço público estadual reduziu o números de sociedades de economia
mista de 12 para 7, demitindo 9 mil trabalhadores e colocando 1.500 em
disponibilidade. Isso representou o abandono pelo Estado de setores como desenvolvimento industrial, turismo, desenvolvimento agropecuário, habitação
popular e tecnologia da informação.
Além das consequências sociais da reforma não podemos ignorar: i) as repercussões no setor agrícola, por força do desmonte do aparelho estatal que o apoiava
desde meados dos anos 1970, bem como ii) os impactos financeiros no Estado.
No setor agrícola, os dados oficiais do IBGE são expressivos: a área plantada
total que era de 1,97 milhão de hectares em 1994 caiu para 1,3 milhão em 2002,
uma queda de mais de 30%. A produção de arroz caiu pela metade, a de banana
em mais de 30% e a de mandioca 23% no mesmo período. Agravando esse cenário, Mesquita (2008, p. 33) aponta para a “petrificação da concentração fundiária e do abandono dos microproprietários/minifúndios e dos não-proprietários
(arrendatários/parceiros e posseiros) pela política dos diferentes governos”.
TABELA 4
Finanças públicas – Maranhão, 1995-2008
(Em R$ 1milhão)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Receita
Indicador
1.509
1.425
1.509
1.630
2.167
2.645
2.871
Despesa
1.239
1.419
1.239
1.387
2.121
2.173
2.962
Juros e encargos
65
119
119
81
111
102
118
Resultado nominal
28
6
269
242
46
472
-90
Dívida pública interna
–
–
–
–
–
4.051
4.554
Dívida consolidada
–
–
–
–
–
4.256
4.792
Indicador
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Receita
3.397
3.452
3.546
4.383
5.066
5.849
7.064
Despesa
3.464
3.692
3.321
3.780
4.906
5.207
6.884
129
141
198
220
275
321
407
Juros e encargos
-66
-240
224
603
160
642
180
Dívida pública interna
Resultado nominal
5.339
5.211
5.546
5.413
5.369
5.252
5.321
Dívida consolidada
5.997
5.587
5.840
5.855
5.803
5.594
5.659
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e BCB.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
216
Contrariamente à lógica de racionalização, à redução das despesas e ao enxugamento da máquina estatal, os dados sobre as finanças públicas na tabela 4 são
emblemáticos: ao fim dos dois mandatos, Roseana Sarney legou ao sucessor três
déficits sucessivos, o que o obrigou a fazer inúmeros cortes nas despesas públicas
(COUTO, 2009, p. 176-178). A dívida pública interna, por força da privatização
do BEM e dos empréstimos tomados junto ao governo federal para “sanear” o
banco estadual, aumentou em mais de R$ 1 bilhão. Esta dívida, a partir de então,
tem assumido uma tendência decrescente visível. O mesmo não se pode dizer da
dívida consolidada – que inclui as operações externas.
O desmonte da capacidade estatal de implementar políticas públicas como
dado de realidade, resultante da reforma administrativa do governo Roseana Sarney, ganha concretude quando vislumbramos que a mera mudança institucional-legal resultou no desmonte do serviço público estadual, no desemprego em massa, na exacerbação da violência no campo, no analfabetismo e na concentração
de renda, na queda da produção agrícola, e como coroamento, no aumento do
endividamento público.
3.3.2 Concentração econômica
Como demonstrou Bacelar (2009) e outros estudiosos, a concentração da ocupação e da economia no litoral não é algo exclusivo do Maranhão, podendo ser
observado em praticamente todo o Brasil, enquanto herança de nossa colonização
que privilegiou a exploração litorânea.
No Maranhão isto ganha contornos mais específicos, pois a concentração
econômica na Região Metropolitana de São Luís foi também uma decisão tomada no âmbito do planejamento estadual desde meados dos anos 1960 e mantida
pelos governos sucedâneos enquanto estratégia de atração do investimento privado e de alocação do investimento público (BELLO FILHO, 1998). Estratégia
articulada nacionalmente à modernização conservadora da Ditadura Militar – via
grandes projetos de integração – e localmente ao verniz modernizante da oligarquia regional (GONÇALVES, 2001; BARBOSA, 2006; COSTA, 2006), que
está associada ao capital nacional e internacional.
TABELA 5
PIB dos cinco maiores municípios do Maranhão – 2008
Município
São Luís
PIB (R$ mil)
PIB do Maranhão (%)
População
População do
Maranhão (%)
14.724.350
38,26
986.826
15,65
Açailândia
1.767.453
4,59
100.017
1,58
Imperatriz
1.740.931
4,52
236.311
3,74
(Continua)
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
217
(Continuação)
Município
Balsas
PIB (R$ mil)
897.281
Caxias
Total
PIB do Maranhão (%)
População
População do
Maranhão (%)
2,33
81.497
1,29
738.456
1,92
147.416
2,33
19.868.471
51,62
1.552.067
24,59
Fontes: IBGE e IMESC.
A tabela 5 ilustra bem essa concentração. Quase 40% da economia e
15% da população maranhense estão em São Luís (a capital) e mais de 50%
em apenas cinco municípios do estado. Em Açailândia e Imperatriz predomina o setor minero-metalúrgico, em Balsas, o agronegócio da soja e em Caxias,
o setor de serviços.
Os dados do último PIB dos municípios (MARANHÃO, 2010b, p. 56-58)
demonstram uma grande concentração dos setores da indústria e de serviços no
estado, principalmente na capital, que representa 50,5% do valor agregado (VA)
da indústria e 42,9% do VA de serviços.
O setor da agropecuária demonstra melhor distribuição no Maranhão:
59,4% do VA está espraiado por mais de 30 municípios. No entanto, é necessário
recordar que a participação do estado na prestação de assistência técnica e financiamento da produção se retraiu significativamente na última década do século
XX. Esta tendência foi revertida nos últimos seis anos com a recriação do Sistema
Estadual de Agricultura e os ingressos financeiros do PRONAF.
Refinando esse dado sobre a cidade de São Luís, identifica-se como principal atividade industrial a “produção de alumínio e suas ligas em forma primária”, fruto do projeto Grande Carajás e Alumínio do Maranhão, que privilegiou a concentração de indústrias na capital e nas cidades próximas à estrada
de ferro (Açailândia e Imperatriz). Este projeto contribuiu para a dependência
da economia estadual em relação a este setor de atividades que, ao lado da
soja no sul do estado, responde por 99,57% das exportações locais em 2010
(MARANHÃO, 2011b).
Essa concentração na cidade de São Luís, por conseguinte, ocorre também
quanto à arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação
de Serviços (ICMS). Em 2010 a cota-parte de São Luís foi de R$ 443 milhões,
do total de R$ 1,94 bilhão arrecadado no município. Isso representa aproximadamente 66% do total de R$ 2,94 bilhões arrecadados pelo estado, conforme
os dados registrados junto à STN. A Secretaria da Fazenda do Estado do Maranhão não disponibiliza dados totalizados por ano, apenas mês a mês, o que
dificulta as consultas.
218
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
Os dados até aqui compilados poderiam levar a supor que a capital é mais
próspera que o próprio estado e demais municípios. No entanto, se tomarmos
como indicadores o número de beneficiados do Programa Bolsa Família (PBF)
(MARANHÃO, 2011b) e o Índice de Exclusão Social (IES) (LEMOS, 2008), a
realidade será outra.
O Maranhão possui mais de 871 mil famílias beneficiadas e cadastradas no
PBF, e 79 mil desse total estão na capital. Não é à toa que o IES de São Luís corresponde a 34% da população total, ou seja, população privada de serviços públicos essenciais, como abastecimento de água, saneamento básico e coleta de lixo.
O BM, no Relatório sobre Desenvolvimento Mundial 2009 (BM, 2008),
propõe que, para as regiões menos desenvolvidas alcançarem o progresso observado nas mais desenvolvidas, é fundamental existir maiores densidades, distâncias
mais curtas e menos divisões, e que, para tanto, as forças do mercado devem ser
liberadas para promoverem a concentração econômica e a convergência social por
intermédio da aglomeração, migração e especialização.
Essa é mais uma das investidas da pedagogia do exemplo do BM. Se algo
pode ser aprendido do caso maranhense é que essa fórmula há muito “descoberta”, já é utilizada aqui desde meados dos anos 1960 e gerou o diametralmente
oposto: concentração de renda, aumento das desigualdades regionais e da exclusão social, crescimento desordenado, agravamento da violência urbana e do
campo, entre outros.
3.3.3 Concentração/centralização do estado
A concentração/centralização do estado pode ser observada sobre o ângulo do
ponto de vista orçamentário-financeiro (BARROS, 2008), dos servidores públicos (PASSOS, 2008) e da infraestrutura (BORROMEU, 2008).
O PPA no período 2008-2011 é formado por quatro grandes programas:
i) finalístico – produção de bens e serviços diretamente ao cidadão; ii) gestão de
políticas públicas – pagamento de pessoal ativo, manutenção das unidades gestoras e formulação de políticas; iii) serviço ao estado – cobertura de bens e serviços
técnicos consumidos pelo governo; e iv) apoio administrativo – pagamento de
pessoal inativo, de encargos de pessoal, de serviços da dívida, de transferências de
sentenças judiciais, entre outros.
Apesar de ter incorporado as demandas da sociedade (TSUJI, 2008) no seu
processo de elaboração, do total de recursos alocados nos programas finalísticos,
isto é, o que deve ser gasto efetivamente em benefício da população, 49,8% está
na região da Grande São Luís – região da Ilha do Maranhão, conforme nova regionalização do estado aprovada na Lei Complementar no 108/2007.
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
219
Implícito está que esses programas correspondem aos gastos com o Porto
do Itaqui e às estruturas de saúde pública, de educação superior, de ciência e
tecnologia, e segurança pública, cujas sedes estão baseadas em São Luís, assim
como a maior parte dos meios – pessoas, equipamentos, prédios – e dos serviços
oferecidos – atendimento hospitalar, ensino, pesquisa, polícias. Em face desses
números, é possível vislumbrar que ficam precariamente atendidos os demais 216
municípios do Maranhão, que abrigam 80% da população estadual.
Em um universo de 88.577 servidores públicos efetivos e comissionados do
Governo do Estado do Maranhão, 66% estão na região da Ilha do Maranhão.
Ao refinarmos este número, observamos que 93% do contingente de comissionados (4.905 servidores) e 65% dos efetivos (83.672) estão na capital. O último
concurso público de grande porte foi realizado no governo Lobão (1991-1994);
de lá para cá, ocorrem concursos exclusivamente para professores e policiais. Ironicamente, oferece-se uma educação de baixa qualidade e repressão legítima. Em
vez de Panis et circenses, há Ignorantia et coercio.
No que tange à infraestrutura física do estado – prédios administrativos, escolas, hospitais, delegacias etc. – os números são semelhantes. No conjunto, 32%
da infraestrutura do setor público está na capital, 53% dela pertencente à administração direta, 26% à administração indireta e 6% à administração regional.
São números expressivos do verdadeiro insulamento do aparelho estatal na Ilha
do Maranhão, especialmente na capital, configurando tanto o abandono quanto
a fraca presença nos demais municípios do estado.
Até agora diagnosticamos a questão do ponto de vista da concentração, restando abordar a centralização. Entendemos que para superar a centralização devemos adotar a descentralização, não no sentido corrente neoliberal, mas na concepção aqui adotada: compartilhamento do poder de decisão sobre as políticas
públicas, no que tange ao seu planejamento e a sua execução, o que não implica
a desresponsabilização do Estado, mas a transferência do poder de decisão sobre
partes significativas do orçamento público.
Formalmente a população participou do planejamento das ações governamentais em momentos bem identificáveis (OLIVEIRA FILHO, 2008a; TSUJI,
2008): os encontros da sociedade civil com o governo do estado; as oficinas de
levantamento das aspirações sociais em cada região do estado e as de elaboração dos Planos Populares de Desenvolvimento Regional. Todas essas experiências
ocorreram ao longo do governo Jackson Lago e foram interrompidas quando
assumiu a nova mandatária.
Das inúmeras demandas apresentadas nesses vários espaços de participação pública, temos condições de dizer que, apesar dos esforços empreendidos
pelo planejamento público no sentido de incorporar a sociedade no plane-
220
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
jamento do desenvolvimento do Maranhão, apenas um terço das aspirações
sociais identificadas nas inúmeras oficinas realizadas tiveram recursos alocados
no âmbito do PPA, os outros dois terços ficaram subsumidos sob o peso dos
programas e projetos elaborados pelas secretarias, centrados na capital e para
ela, como já demonstrado anteriormente.
No sentido de aprofundar essa primeira experiência de planejamento participativo e para deslocar poder de decisão da capital para cada região do estado,
elaborou-se a proposta de criação de duas institucionalidades: o Conselho Regional de Desenvolvimento (LOPES, 2008) e a Agência Estadual de Desenvolvimento Regional (OLIVEIRA FILHO, 2008b). O primeiro, como espaço de
diálogo e debate público, planejamento participativo, controle social e cogestão
das políticas públicas estaduais em cada região do estado, cuja lei está vigente.
A segunda, como espaço de coordenação e articulação, execução e integração, e
de incentivo ao desenvolvimento endógeno de cada região do estado, cujo projeto
de lei foi “engavetado”.
3.3.4 Inexistência de alternância do poder político
A política estadual sempre foi marcada por singularidades e anacronismos (REIS,
2007), das quais destacamos: i) o poder oligárquico; ii) as mudanças no quadro
político local só ocorrem com a intervenção do governo federal; e iii) a incapacidade dos movimentos sociais de reunirem as condições objetivas e subjetivas
necessárias e suficientes à conquista da hegemonia.
O primeiro aspecto diz respeito à existência, ao lado dos poderes instituídos
e legítimos, de um quarto poder, paralelo ao dos governadores, do Legislativo e
do Judiciário. A concretude deste poder se manifesta nos chefes oligarcas, assim o
foi desde a metade do século XIX ao início do século XXI, com Gomes de Castro,
Benedito Leite, Urbano Santos, Magalhães de Almeida, Paulo Ramos, Victorino
Freire e José Sarney, último e mais longevo de todos os que se sucederam na história política do Maranhão.
Quanto ao segundo aspecto, observamos que as mudanças nesse quadro
político só ocorriam com a interveniência do governo federal nos processos internos: fizeram-no Getúlio Vargas com os interventores e o Regime Militar de
1964 com José Sarney. Muitas vezes essa intervenção ocorria com o incentivo de
um dos grupos em disputa que, incapazes de solucioná-la pelas vias democráticas,
buscavam o arbítrio do poder central.
No que tange ao terceiro aspecto, as tentativas de mudanças perpetradas pelas forças sociais locais sempre encontraram tenaz resistência do poder dominante,
sendo fragorosamente derrotadas – ver a Revolta de Beckman de 1684, a Balaiada
de 1838-1841 e a greve de 1951. A população, a despeito das muitas e constantes
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
221
lutas em prol da democratização do poder, foi mantida à margem das decisões e
da política, predominando as soluções de cúpula. Assim o foi a manutenção de
Eugênio Barros no governo em 1951; a cassação e o exílio de Neiva Moreira em
1964 pelos militares, abrindo caminho para José Sarney; e a cassação de Jackson
Lago em 2009, abrindo caminho para a volta da oligarquia com Roseana Sarney.
Na esteira do domínio oligárquico vinham as visões equivocadas sobre a
história maranhense, ora como decadência permanente, ora como singularidade
excepcional – fundação francesa –, cuja produção objetivava o reforço no presente da imagem modernizadora e restauradora dos oligarcas que as utilizava.
O Maranhão não vive uma decadência reiterada, mas as consequências do modo
de produção no qual estamos inseridos, articulando-se permanentemente a manutenção das oligarquias estaduais. A cidade de São Luís não foi fundada por
franceses, isso é uma invenção da intelectualidade local subserviente aos referidos
oligarcas, interessados em obter recursos financeiros franceses e subsumidos em
uma mentalidade colonizada.
Em síntese, a política local foi e é fortemente oligárquico-familiar, mantida por interferência do governo federal, atuando acima e dentro das instituições
formais, autocrática e antipopular, ao mesmo tempo, centralizadora e excludente. O que nos revela a atual conjuntura política que surge das eleições de
2006, é que, pela primeira vez na história maranhense recente, uma oligarquia
instituída, cujo maior trunfo foi o apoio do plano federal à sua candidata, foi
derrotada pela oposição.
Isso foi uma quebra paradigmática. Essa mesma conjuntura demonstra
como a oligarquia derrotada voltou ao poder por meio dos tribunais, o que não é
nada de novo, um ator externo novamente interveio na política maranhense para
manter tudo como dantes. Algo que fica é que o projeto de desenvolvimento referido ao grupamento praticamente hegemônico nas últimas décadas em momento
algum vai ao encontro dos desafios até agora expostos, pelo contrário, tem atuado
no sentido de reforçar os obstáculos destacados.
Não é crível que os desafios ao desenvolvimento maranhense, elencados ao
longo desta subseção, sejam superados por quem os construiu como estratégia
deliberada de manutenção do status quo e de perpetuação no poder.
3.4 Estratégias de superação
A partir do exposto por Garcia (2009), Oliveira (2008a) e Nogueira (2008), a superação do quadro necessariamente passará por um projeto de desenvolvimento
estadual, capitaneado pelo estado, com densidade e competência para atuar de
forma efetiva; fortemente apoiado e fiscalizado pela sociedade; e articulado a amplo pacto social entre as forças de oposição, reunidas sob esse programa coletivo.
222
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
Algumas estratégias nesse sentido foram tomadas no governo Jackson Lago,
tais como: a recuperação do aparelho estatal (subsubseção 3.4.1), a desconcentração econômica (3.4.2), a descentralização da administração pública (3.4.3) e a
cooperação internacional (3.4.4), vistas aqui de forma tópica e sintética.
3.4.1 Recuperação do aparelho estatal
A recuperação do aparelho estatal estava centrada na Reforma Democrática do
Estado, cuja estratégia se desdobra em três eixos: o fortalecimento e a ampliação
dos mecanismos de democracia direta e participativa; o fortalecimento da intersetorialidade das políticas públicas; e a reestruturação dos órgãos e das instituições
do estado para o desenvolvimento sustentável e em escala humana.
Isso se caracterizou essencialmente pela recriação e pelo fortalecimento institucional do aparelho estatal, desmontado na década de 1990, sobretudo de órgãos
ligados à pesquisa e às novas políticas públicas.
Ilustram essa linha, como mencionado no início da seção 3 e subseção
3.2.1: o IMESC; a Agência Estadual de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural
(AGERP); o fortalecimento da área social com as políticas de inclusão implementadas pela Secretaria de Estado do Desenvolvimento Social (Sedes) e as secretarias da mulher, da igualdade racial, da juventude e dos direitos humanos; o revigoramento dos conselhos de políticas públicas; a reformulação do Conselho de
Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), majoritariamente formado pela
sociedade civil; e a criação da Câmara Intersetorial de Políticas Públicas (CIPP).
É claro que essa recuperação não foi um processo pacífico; muitas contradições afloraram. Por exemplo, as greves dos professores e policiais civis contra
a reestruturação salarial e as perdas reais na remuneração daí resultantes, cuja
condução das negociações pelo governo foi politicamente danosa. Além disso, as
secretarias de Estado, como da mulher, igualdade racial e dos direitos humanos,
não obtiveram no conjunto do orçamento público recursos suficientes para o
desenvolvimento de suas atividades, por conseguinte, focaram-se na realização de
mobilizações e conferências.
3.4.2 Desconcentração econômica
A lógica adotada pelo planejamento público estadual envolveu o redirecionamento dos investimentos e incentivos públicos, juntamente ao estímulo e à articulação dos investimentos privados para os outros municípios e regiões do Maranhão,
subvertendo a histórica concentração na capital e estimulando novos polos de
crescimento e novas atividades econômicas locais.
Além disso, houve o desenvolvimento de uma política de incentivo aos arranjos produtivos locais nas diversas regiões do estado com o auxílio do Banco do
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
223
Brasil e do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae),
com os recursos do Fundo Maranhense de Combate à Pobreza (FUMACOP), os
quais também estavam voltados para a inclusão produtiva e social.
3.4.3 Descentralização da administração pública
Como afirmado na subsubseção 3.3.3 foi criada uma nova regionalização que reespacializou o estado em 32 regiões de planejamento – antes eram 19 regiões –,
adotando critérios econômicos, geográficos, sociais e culturais para tal. O objetivo
era fazer convergir ações e estruturas governamentais em todo o território estadual.
No entanto, observamos que a descentralização foi muito mais uma desconcentração, isto é, transferência de atividades e recursos para as regiões e os
municípios do que compartilhamento de poder de decisão. A velocidade técnica
na implementação do projeto estava em defasagem quanto à velocidade política a
tal ponto que as forças mais à direita no seio do governo reduziram a quase zero
os recursos e apoios necessários ao projeto.
A desconcentração ocorreu em relação a alguns órgãos públicos antes presentes
somente na capital e na maior capilarização de outros que já estavam parcialmente
desconcentrados, tais como: Agência Estadual de Defesa Agropecuária (AGED),
a AGERP, os Centros de Referência Especializada de Assistência Social (Creas), os
Hospitais Regionais de Referência, a Fundação de Amparo a Pesquisa e ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico do Maranhão (Fapema), entre outros.
A estratégia que implicaria realmente descentralização passava pelas já aludidas institucionalidades dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento e da Agência Estadual de Desenvolvimento; contudo, ambas não foram concretizadas.
3.4.4 Cooperação internacional
Pela primeira vez na história administrativa e política do Maranhão foi instituída
uma política estadual de cooperação internacional, para a qual contamos com o
forte apoio da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), vinculada ao Ministério
das Relações Exteriores (MRE).
Um marco importante foi a cooperação com a República Bolivariana da
Venezuela, o que foi formalizado com uma visita do presidente Hugo Chávez ao
Maranhão. Foram realizadas missões de cooperação técnica nas áreas de alfabetização, educação superior, habitação popular e infraestrutura portuária.
Foram realizadas visitas e articulações com Cuba, Uruguai, Argentina, Equador, França e China. O governador Jackson Lago chegou a ser escolhido como
vice-presidente da Organização Latino-Americana de Governos Intermediários
(Olagi) e participou do Fórum Social Mundial (FSM) em Belém em 2009. A
despeito desse rico e fecundo processo, esse tema foi excluído da agenda estadual.
224
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
4 EM BUSCA DE UMA CONCLUSÃO
É no cerne de uma nova crise capitalista que voltamos a discutir planejamento e
desenvolvimento, principalmente por iniciativa do Ipea, que tem implementado
amplo programa de estudos, pesquisas e publicações sobre o assunto. A nosso ver,
um dos resultados principais desse processo foi repor a possibilidade de um capitalismo nacional, não dependente-associado, mas independente. Fica claro que
não é a ruptura com o sistema, mas uma nova tentativa de “inserção soberana” no
capitalismo global. O tempo julgará sua viabilidade.
O Maranhão emerge de forma contraditória da década neoliberal, a tentativa de imprimir uma ruptura política na condução dos rumos estaduais sofreu
uma dura derrota. A perspectiva de construir um projeto autóctone de desenvolvimento aberta pelo governo da oposição foi interrompida com a volta ao poder
da oligarquia Sarney.
Diante da complexa realidade da formação social maranhense, compreendemos que não existem soluções fáceis pela via institucional e formal, porém
reconhecemos a atualidade e pertinência das estratégias adotadas pelo governo da
oposição para superar os obstáculos identificados em um quadro tensionado politicamente e fragilizado administrativamente. Assim pensando, fazemos alguns
apontamentos de síntese deste artigo.
Em primeiro lugar, apesar de avanços do ponto de vista econômico, político e administrativo, o estado do Maranhão, enquanto governo e administração
pública, está aislado na capital e de costas para os demais municípios, sendo que
tentativas de ruptura política e de construção de um projeto alternativo ainda não
lograram êxito.
Em segundo lugar, não podemos esquecer nossa formação política oligárquica e conservadora, assentada em um modelo de desenvolvimento concentrador e desigual. No entanto, outras formações sociais enfrentaram problemas mais
graves e construíram estratégias autóctones de superação caracterizadas pela forte
ação do Estado, pelo planejamento público, pela ampla participação social e pactuação política.
Por fim, não podemos apenas viver da lamúria de nossos péssimos indicadores sociais, mas enfrentar nossos problemas concretos com soluções concretas,
cuja centralidade passa pela alternância do poder político e ruptura das práticas oligárquicas. Isso só será possível com a força mobilizadora e inovadora dos
movimentos sociais, da sociedade civil organizada, dos partidos de oposição na
construção de uma nova hegemonia política. A questão é não só chegar ao governo, mas também chegar ao poder e erigir outro Maranhão, por intermédio de
vigoroso planejamento público.
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
225
Até o presente momento, esse outro Maranhão, cuja sociedade está decepcionada com a democracia formal, parece-nos um personagem em busca de um
autor, como disse Luigi Pirandello. Melhor dizendo, uma transformação radical
por ser articulada coletivamente. Talvez, no horizonte dos próximos anos, possamos vislumbrar finalmente uma primavera em terras maranhotas.
REFERÊNCIAS
A BRAZILIAN political boss: where dinosaurs still roam. The Economist [on-line],
7 Feb. 2009. Disponível em: <http://www.economist.com>.
ALMEIDA, P. R. A experiência brasileira em planejamento econômico: uma síntese histórica. In: GIACOMONI, J.; PAGNUSSAT, J. L. (Org.). Planejamento
e orçamento governamental: coletânea. Brasília: ENAP, 2006.
ANDERSON, P. Lula’s Brazil. London Review of Books [on-line], v. 33, n. 7,
p. 3-12, 31 Mar. 2011. Disponível em: <http://www.lrb.co.uk/v33/n07/perry-anderson/lulas-brazil>.
ANUATTI-NETO, F. et al. Os efeitos da privatização sobre o desempenho econômico e financeiro das empresas privatizadas. Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 59, n. 2, p. 151-175, abr./jun. 2005.
ARRIGHI, G. Globalização e desenvolvimento desigual. Revista de Estudos e
Pesquisas sobre as Américas, Brasília, v. 1, n. 1, ago./dez. 2007.
BACELAR, T. Política regional no Brasil: contexto histórico e perspectivas.
In: MOSTRA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL, 1., Salvador. Anais... Salvador, BA: MI, 2009.
BALASSA, B. et al. Uma nova fase de crescimento para a América Latina.
Washington: IIE, 1986.
BANCO MUNDIAL (BM). Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial
2009 – a geografia econômica em transformação: visão geral. Washington, DC:
Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento, 2008.
BARBOSA, Z. M. Maranhão, Brasil: luta de classes e reestruturação produtiva em uma nova rodada de transnacionalização do capitalismo. São Luís:
Editora Uema, 2006.
BARROS, C. A. P. O PPA/LOA e a nova regionalização. In: SOUSA, J. U. P.;
TSUJI, T. Oficina de Implantação das Regiões de Planejamento. São Luís:
Seplan/IMESC, 2008 (Série Estudos de Regionalização, n. 1).
226
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
BATISTA, P. N. O Consenso de Washington: a visão neoliberal dos problemas
latino-americanos. São Paulo: Programa Educativo Dívida Externa, 1994 (Caderno Dívida Externa, n. 6).
BAUMAN, Z. Entrevista com Zygmunt Bauman: a utopia possível na sociedade
líquida. Cult, São Paulo, ano 12, n. 138, p. 14-18, mar. 2010. Entrevista concedida a Dennis de Oliveira.
BEHRING, E. R. Brasil em contra-reforma: desestruturação do Estado e perda
de direitos. São Paulo: Cortez, 2003.
BELLO FILHO, W. B. História do planejamento econômico no Maranhão:
uma arqueologia dos planos estaduais de desenvolvimento. 1998. Dissertação
(Mestrado) – Universidade Federal do Maranhão (UFMA), Centro de Ciências
Sociais, Programa de Pós-graduação em Políticas Públicas, São Luís, 1998.
BORROMEU, C. (Coord.). Levantamento da infra-estrutura do Governo do
Estado nas 32 regiões de planejamento. São Luís: Seplan/IMESC, 2008 (Estudos de Regionalização, n. 6).
CARCANHOLO, M. D. Dialética do desenvolvimento periférico: dependência,
superexploração da força de trabalho e política econômica. Revista de Economia
Contemporânea, Rio de Janeiro, v. 12, n. 2, p. 247-272, maio/ago. 2008.
CARDOSO JR., J. C. P. Desafios ao desenvolvimento brasileiro: contribuições
do Conselho de Orientação do Ipea. Brasília: Ipea, 2009.
______. Planejamento governamental e gestão pública no Brasil: elementos
para ressignificar o debate e capacitar o Estado. Brasília: Ipea, 2010 (Texto para
Discussão, n. 1584).
CHANG, H. Maus samaritanos: o mito do livre-comércio e a história secreta do
capitalismo. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009.
CHEIN, F.; LEMOS, M. B.; ASSUNÇÃO, J. J. Desenvolvimento desigual: evidências para o Brasil. Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 61, n. 3, p. 301-330, jul./set. 2007.
COSTA, W. C. Sob o signo da morte: o poder oligárquico de Victorino a Sarney. São Luís: Edufma, 2006.
COUTO, C. A. A. M. Estado, mídia e oligarquia: poder público e meios de
comunicação como suporte de um projeto político para o Maranhão. São Luís:
Edufma, 2009.
DUMENIL, G.; LEVY, D. Neoliberalismo: neo-imperialismo. Economia e Sociedade, Campinas, v. 16, n. 1, p. 1-19, jan./abr. 2007.
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
227
GARCIA, R. C. Alguns desafios ao desenvolvimento do Brasil. Brasília: Ipea,
2009 (Texto para Discussão, n. 1373).
GENTILI, P. A falsificação do consenso: simulacro e imposição na reforma educacional do neoliberalismo. Petropólis: Vozes, 1998.
GONÇALVES, M. F. C. A reinvenção do Maranhão dinástico. São Luís:
UFMA, 2001.
______. A invenção de uma rainha de espada: reatualizações e embaraços da
dinâmica política do Maranhão dinástico. São Luís: Edufma, 2008.
______. A Lei de Chico Brito e o cenário de exclusão educacional camponesa no
Maranhão: primeiras aproximações. Praia Vermelha, Rio de Janeiro, v. 19, n. 2,
p. 137-142, jul./dez. 2009.
GUILHON, D. A. R. Reforma administrativa e cultura organizacional do setor
público: modelo de reforma administrativa implantado no estado do Maranhão
(1995-1998) – um estudo de caso. In: SEMINÁRIO DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA, 13., São Luís, MA. Livro de Resumos do XIII Seminário de Iniciação
Científica. São Luís: PPGE/CP, 2001.
GUILHON, M. V. M. Sarneismo no Maranhão: os primórdios de uma oligarquia.
Revista de Políticas Públicas, São Luís, v. 11, n. 1, p. 125-148, jan./jun. 2007.
GUIMARÃES, A. Q. Estado e economia na Coreia do Sul: do Estado desenvolvimentista à crise asiática e à recuperação posterior. Revista de Economia Política, São Paulo, v. 30, n. 1, p. 45-62, jan./mar. 2010.
HARVEY, D. Organizando para a transição anticapitalista. Margem Esquerda,
São Paulo, n. 15, p. 57-80, nov. 2009.
HERMANN, J. Liberalização e desenvolvimento financeiro: lições da experiência brasileira no período 1990-2006. Economia & Sociedade, Campinas, v. 19,
n. 2, p. 257-290, maio/ago. 2010.
HOLANDA, F. Dinâmica da economia maranhense nos últimos 25 anos.
São Luís: IMESC, 2008 (Cadernos IMESC, n. 4).
IANNI, O. Estado e planejamento econômico no Brasil: 1930-1970. Rio de
Janeiro: Civilização Brasileira, 1991.
ISRAEL, F. L. Franklin Roosevelt. São Paulo: Nova Cultural, 1987.
LEMOS, J. J. S. Mapa da exclusão social no Brasil: radiografia de um país assimetricamente pobre. Fortaleza: BNB, 2008.
LOPES, P. R. M. (Coord.). Implantação do Conselho Regional de Desenvolvimento. São Luís: Seplan/IMESC, 2008 (Estudos de Regionalização, n. 3).
228
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
LUSTOSA DA COSTA, F. Reforma do Estado e contexto brasileiro: crítica do
paradigma gerencialista. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2010.
MARANHÃO (Estado). Secretaria de Estado do Planejamento e Orçamento. Indicadores de Conjuntura Econômica do Maranhão, São Luís, Seplan/IMESC,
v. 1, n. 2, jul./dez. 2008.
______. Planejamento estratégico governamental. São Luís: Seplan, 2009.
______. Produto interno bruto do estado do Maranhão, período 2004-2008.
São Luís: Seplan/IMESC, 2010a.
______. Produto interno bruto dos municípios do estado do Maranhão, período 2004-2008. São Luís: Seplan/IMESC, 2010b.
______. O Maranhão e a nova década: oportunidades e desafios. São Luís:
Seplan, 2011a.
______. Notas de conjuntura econômica do Maranhão: maio de 2011.
São Luís: Seplan, 2011b.
MARQUES, R. M.; MENDES, A. O social sob o “tacão de ferro” da política
econômica do período 2003-2006. Economia & Sociedade, Campinas, v. 18,
n. 3, p. 567-582, set./dez. 2009.
MESQUITA, B. A. Desenvolvimento econômico recente do Maranhão: uma
análise do crescimento do PIB e perspectivas. São Luís: IMESC, 2008 (Cadernos
IMESC, n. 7).
MÉSZÁROS, I. Para além do capital: rumo a uma teoria da transição. São Paulo:
Boitempo Editorial; Campinas: Editora da UNICAMP, 2002.
MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 2001.
NATAL, J. L. A. Revisitando o tema desenvolvimento econômico nacional: os
economistas liberais e planejadores urbanos progressistas em questão. Revista de
Políticas Públicas, São Luís, v. 8, n. 1, p. 83-110, jan./jun. 2004.
NOGUEIRA, M. A. Desenvolvimento, Estado e sociedade: as relações necessárias, as coalizões possíveis e a institucionalidade requerida I. In: CICLO DE
SEMINÁRIOS PERSPECTIVAS DO DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO,
2., Brasília. Cadernos do Ciclo de Seminários Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. Brasília: Ipea, 2008.
OLIVEIRA, F. Desenvolvimento, Estado e sociedade: as relações necessárias,
as coalizões possíveis e a institucionalidade requerida II. In: SEMINÁRIO DO
CICLO DE SEMINÁRIO PERSPECTIVAS DO DESENVOLVIMENTO
BRASILEIRO, 2., Brasília. Cadernos do Ciclo de Seminários Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro. Brasília: Ipea, 2008a.
Alguns Desafios ao Planejamento e Desenvolvimento do Maranhão...
229
OLIVEIRA, G. C. Estado e a inserção ativa na economia: a estratégia de desenvolvimento econômico da China. Revista de Economia, Curitiba, v. 34, ano 32,
n. 3, p. 61-88, set./dez. 2008b.
OLIVEIRA FILHO, J. (Coord.). Plano Popular de Desenvolvimento Regional do Estado do Maranhão. São Luís: Seplan/IMESC, 2008a (Estudos de
Regionalização, n. 7).
______. Unidade Administrativa Regional. São Luís: Seplan/IMESC, 2008b
(Estudos de Regionalização, n. 10).
PALHANO, R. (Org.). Um planejamento que marca caminhos. São Luís:
IMESC, 2008a.
______. O Maranhão, seus avessos e análise conjuntural. Indicadores de Conjuntura Econômica do Maranhão, São Luís, IMESC, v. 1, n. 1, jan./jun. 2008b.
PALHANO, R. et al. O poder público e a questão do desenvolvimento econômico maranhense (1956-1963): o Maranhão na nova divisão internacional
do trabalho e a interpretação das idéias e ideologias sobre o desenvolvimento do
Maranhão. São Luís: Ipes, 1983.
PASSOS, J. M. S. (Coord.). Levantamento dos recursos humanos do governo
do estado nas 32 regiões de planejamento. São Luís: Seplan/IMESC, 2008
(Estudos de Regionalização, n. 5).
POLARY, J. H. B. Planejamento no Maranhão: um estágio de indefinição de
modelo. Revista da Fundação-Instituto de Pesquisas Econômicas e Sociais,
São Luís, v. 1, n. 1, p. 23-28, jan./jun. 1980.
PATNAIK, P. Una perspectiva sobre el proceso de crecimiento en India y China.
Critica y Emancipación, Buenos Aires, año II, n. 4, p. 217-233, jul./dic. 2010.
POCHMANN, M. O Estado e seus desafios na construção do desenvolvimento
brasileiro. Margem Esquerda, São Paulo, n. 15, p. 34-43, nov. 2009.
PRECIADO, J. América Latina no sistema-mundo: questionamentos e alianças
centro-periferia. Caderno de Recursos Humanos, Salvador, v. 21, n. 53, p. 251265, maio/ago. 2008. RANGEL, I. As crises gerais. Revista de Economia Política, São Paulo, v. 12,
n. 2, p. 5-9, abr./jun. 1992.
REIS, F. Grupos oligárquicos e estrutura oligárquica no Maranhão. São Luís:
UFMA, 2007.
RIBEIRO, G. L. Poder, redes e ideologia no campo do desenvolvimento.
Novos Estudos CEBRAP, São Paulo, n. 80, p. 109-125, jan./abr. 2008.
230
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
SADER, E. A nova toupeira: os caminhos da esquerda latino-americana.
São Paulo: Boitempo, 2009a.
______. Aventuras do tema do desenvolvimento no marxismo. Revista Tempo
do Mundo, Brasília, v. 1, n. 1, p. 121-135, dez. 2009b.
SILVA, I. G. Poder político e Reforma do Estado no contexto do neoliberalismo:
análise da reforma do aparelho do Estado no Maranhão nos anos 1990. Revista
de Políticas Públicas, São Luís, v. 10, n. 2, p. 45-59, jul./dez. 2006.
SOARES, F. A. R.; PINTO, M. B. P. Desequilíbrios cambiais e os fundamentos
econômicos: uma análise do Plano Real. Revista de Economia Contemporânea,
Rio de Janeiro, v. 12, n. 1, p. 5-40, 2008.
SOUSA, J. U. P. Desafios ao desenvolvimento do Maranhão no âmbito do planejamento público recente (2007-2009). Cadernos de Pesquisa, São Luís, v. 17,
n. 1, p. 65-76, jan./abr. 2010.
TSUJI, T. (Org.). Aspirações da sociedade nas regiões do Estado em 2007.
São Luís: Seplan/IMESC, 2008.
WILLIAMSON, J. (Org.). Latin American adjustment: how much has happened?
Washington, DC: IEE, 1990.
Originais submetidos em setembro de 2009. Última versão recebida em junho de 2011.
Aprovado em julho de 2011.
ENSAIO JURÍDICO SOBRE O DANO NUCLEAR NO
DIREITO BRASILEIRO
Adriano Celestino Ribeiro Barros*
Quando se fala em responsabilidade objetiva na seara nuclear, devem ser analisadas e
compreendidas duas teorias: a do risco integral e a do risco administrativo, as quais discutem se
admitem ou não excludentes de responsabilidade civil no Direito Nuclear brasileiro.
A Teoria do Risco Integral não admite qualquer excludente para afastar a responsabilidade do
Estado. Entretanto, esta teoria é aceita no Brasil em caráter excepcional e apenas nos casos de
danos ambientais.
Já a Teoria do Risco Administrativo admite excludentes de responsabilidade, como é o caso do dano
nuclear. Assim, ao excluir pelo menos um dos três elementos, que configuram a responsabilidade
objetiva do Estado, vale dizer: a conduta, o dano ou o nexo de causalidade, a responsabilidade
objetiva é afastada. Dessa maneira, basta excluir um dos elementos antes mencionados para
retirar a responsabilidade objetiva estatal no âmbito nuclear.
A doutrina majoritária apresenta, em rol aberto e a títulos de exemplos, algumas excludentes
da responsabilidade objetiva na Teoria do Risco Administrativo, que são: a culpa exclusiva da
vítima, o caso fortuito e a força maior. No entanto, há outras excludentes mais específicas e em
casos excepcionais para o tema aqui proposto, tanto no Direito brasileiro, por meio do Decreto
no 911/1993, consoante a dicção do Art. 4o, número 3, em relação ao Direito Nuclear brasileiro
quando reza que não acarretarão qualquer responsabilidade para o operador os danos nucleares
causados por acidente nuclear devido diretamente a conflito armado, a hostilidades, a guerra civil
ou a insurreição.
Assim como no Direito Comparado, consoante estabelece o Decreto-Lei no 147/2008 de Portugal
conforme o comando inserto no Art. 2o, item 2, como será visto ao longo deste artigo.
Em suma, este breve estudo inova o pensamento jurídico e derruba a posição da doutrina
majoritária brasileira de Direito Administrativo e de Direito Civil acerca do tema aqui proposto e
colocado à discussão para a sociedade brasileira e internacional.
Palavras-chave: Responsabilidade Civil Causada pelos Danos Nucleares; Risco Integral; Risco
Administrativo; Mudança do Atual Paradigma; Novo Ponto de Vista.
JURIDICAL ARTICLE ABOUT THE NUCLEAR DAMAGE IN THE BRAZILIAN RIGHT
When it is spoken in responsibility aims at in the nuclear wheat field, they should be analyzed
and understood two theories: the theory of the integral risk and the one of the administrative risk,
which discuss if they admit or no excluding of civil responsibility in the Brazilian Nuclear Right.
The theory of the integral risk doesn’t admit any excluding one to move away the responsibility of
the State. However, this theory is accepted in Brazil in exceptional character and just in the cases
of environmental damages.
* Advogado, pós-graduado lato sensu em Direito Público e autor de artigos de jornal, revistas especializadas, informativos, sites, entre outros.
232
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
Already the theory of the administrative risk admits excluding of responsibility as it is the case of
the nuclear damage. Like this, when excluding at least one of the three elements, that configure
the responsibility aim at of the State, it is worth to say: the conduct, the damage or the causality
connection, the responsibility aims at is moved away.
Of that it sorts things out, it is enough to exclude one of the elements mentioned above to remove
the responsibility state lens in the nuclear extent.
The majority doctrine presents, in open list and to titles of examples, some excluding of the
responsibility aim at in the theory of the administrative risk that they are: the victim’s exclusive
fault, the fortuitous case and the larger force. However, there are other excluding ones more
specific and in exceptional cases for the theme here proposed, so much in the Brazilian Right
through the Ordinance number 911/93 consonant the diction of the article 4th, number 3, in
relation to the Brazilian Nuclear Right when he prays that won’t cart any responsibility for the
operator the nuclear damages caused by accident nuclear owed directly to I conflict armed, to
hostilities, the civil war or the insurrection.
As well as in the Compared Right, consonant establishes the Law number 147/2008 of Portugal as
the command inserted in the article 2nd, item 2, as it will be seen along this rehearsal.
In short, this brief rehearsal innovates the juridical thought and it drops the position of the doctrine
majority Brazilian of Administrative Right and of Civil law concerning the theme here proposed and
put the discussion for the Brazilian and international society.
Key-words: Civil Responsibility Caused by the Nuclear Damages; The Integral Risk; The Administrative
Risk; Change of the Current Paradigm; New Point of View.
ARTÍCULO JURÍDICO SOBRE EL DAÑO NUCLEAR EN EL DERECHO BRASILEÑO
Cuando se habla en los objetivos de responsabilidad a en el campo del trigo nuclear, ellos
deben analizarse y deben entenderse dos teorías: la teoría del riesgo íntegro y el uno del riesgo
administrativo que discute si ellos admiten o ningún excluyendo de responsabilidad civil en el
Derecho Nuclear brasileño.
La teoría del riesgo íntegro no admite excluyendo uno para marcharse la responsabilidad del
Estado a cualquiera. Sin embargo, esta teoría se acepta en Brasil en el carácter excepcional y
simplemente en los casos de daño y perjuicios medioambientales.
Ya la teoría del riesgo administrativo admite excluyendo de responsabilidad como él es el caso
del daño nuclear. Así, al excluir uno de los por lo menos tres elementos que configuran el objetivo
de responsabilidad a del Estado merece la pena decir: la conducta, el daño o la conexión de
causalidad, la responsabilidad apunta a se marcha.
De eso ordena las cosas fuera, es bastante para excluir uno de los elementos arriba expresado
quitar la responsabilidad la lente estatal en la magnitud nuclear.
La doctrina de la mayoría presenta, en la lista abierta y a los títulos de ejemplos, algunos que
excluyen del objetivo de responsabilidad a en la teoría del riesgo administrativo que ellos son:
la falta exclusiva de la víctima, el caso fortuito y la fuerza más grande. Hay otros excluyendo
sin embargo, más específico y en los casos excepcionales para el tema aquí propuso, tanto en
el Derecho brasileño a través del número de la Ordenanza 911/93 consonante la dicción del
Ensaio Jurídico sobre o Dano Nuclear no Direito Brasileiro
233
artículo 4, numere 3, respecto al Derecho Nuclear brasileño cuando él ora que eso no carreteará
responsabilidad por el operador que los daño y perjuicios nucleares causados por el accidente
nuclear debidos directamente a mí chocan armado, a las hostilidades, la guerra civil o la insurrección.
Así como en el Derecho Comparado, la consonante establece la Ley número 147/2008 de Portugal
como el orden insertado en el artículo 2, artículo 2, como él se verá a lo largo de este ensayo.
Para abreviar, este ensayo breve innova el pensamiento jurídico y deja caer la posición de la
mayoría de la doctrina brasileña de Derecho Administrativo y de derecho civil acerca del tema aquí
propuso y puso la discusión para la sociedad brasileña e internacional.
Palabras-clave: Responsabilidad Civil Causada por los Daño y Perjuicios Nucleares; The Nuclear el
Riesgo Íntegro; El Riesgo Administrativo; El Cambio del Paradigma Actual; El Nuevo Punto de Vista.
ARTICLE JURIDIQUE AU SUJET DU DÉGÂT NUCLÉAIRE DANS LE DROIT BRÉSILIEN
Quand il est parlé dans les buts de la responsabilité à dans le champ du blé nucléaire, ils devraient
être analysés et devraient être comprises deux théories: la théorie du risque intégrant et celui du
risque administratif qui discute si ils admettent ou aucun exclure de responsabilité civile dans le
Droit Nucléaire brésilien.
La théorie du risque intégrant n’admet pas exclure on pour éloigner la responsabilité de l’État à
en. Cependant, cette théorie est acceptée au Brésil dans caractère exceptionnel et juste dans les
cas de dégâts de l’environnement.
Déjà la théorie du risque administratif admet exclure de responsabilité comme c’est le cas du dégât
nucléaire. Comme ceci, quand exclure au moins un des trois éléments qui configurent le but de
la responsabilité à de l’État il vaut pour dire: la conduite, le dégât ou le rapport de la causalité, la
responsabilité vise à s’est éloigné.
De cela il trie des choses, c’est assez pour exclure un des éléments mentionné au-dessus pour
enlever la lentille de l’état de la responsabilité dans l’ampleur nucléaire.
La doctrine de la majorité présente, dans liste ouverte et à titres d’exemples, quelques-uns qui
excluent du but de la responsabilité à dans la théorie du risque administratif qu’ils sont: la faute
exclusive de la victime, le cas fortuit et la plus grande force. Cependant, il y a autres excluant plus
spécifique et dans cas exceptionnels pour le thème ici a proposé, si beaucoup dans le Droit brésilien
à travers le nombre de l’Ordonnance 911/93 consonne la diction de l’article 4e, comptez-en 3, par
rapport au Droit Nucléaire brésilien quand il prie que cela ne camionnera pas toute responsabilité
pour l’opérateur que les dégâts nucléaires causés par accident nucléaire dus directement à je sont
en conflit armé, à hostilités, la guerre civile ou l’insurrection.
Aussi bien que dans le Droit Comparé, la consonne établit la Loi nombre 147/2008 de Portugal
comme l’ordre inséré dans l’article 2e, article 2, comme il sera vu le long de cette répétition.
Dans court, cette brève répétition innove la pensée juridique et il tombe la place de la majorité de
la doctrine brésilien de Droit Administratif et de droit civil à propos du thème ici a proposé et a mis
la discussion pour la société brésilienne et internationale.
Mots-clés: Responsabilité Civile Causée par les Dégâts Nucléaires; The Nucléaire Risque Intégrant;
Le Risque Administratif; Changement du Paradigme Courant; Nouveau Point de Vue.
234
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
1 INTRODUÇÃO: RECEPÇÃO DA LEI No 6.453/1977 PELA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL DE 1988 (CF/88)
O presente estudo é fruto de uma lacuna na doutrina brasileira sobre a
responsabilidade civil em relação ao dano nuclear. A doutrina majoritária
afirma que foi adotada a Teoria do Risco Integral. Entretanto, neste artigo
jurídico foi defendida uma posição quase isolada, porém com argumentos
lógicos e coerentes, analisando situações tidas como juridicamente cristalizadas pela doutrina majoritária. Modifica-se, portanto, o paradigma adotado até então para se afirmar que, na realidade, a responsabilidade civil pelos
danos nucleares adotada no Direito brasileiro foi a Teoria do Risco Administrativo. Pois, há uma lei anterior à CF/88 que tem causas de excludentes
da responsabilidade civil por danos nucleares.
Essa é a Lei no 6.453/1977 que dispõe sobre “a responsabilidade civil por
danos nucleares e a responsabilidade criminal por atos relacionados com atividades nucleares e dá outras providências”. Em seu Art. 8o, in verbis: “Art. 8o O operador não responde pela reparação do dano resultante de acidente nuclear causado diretamente por conflito armado, hostilidades, guerra civil, insurreição ou excepcional fato da natureza.” (grifo nosso).
2 DESENVOLVIMENTO: FALTA DE RIGOR CIENTÍFICO NA DOUTRINA SOBRE A
TEORIA DO RISCO INTEGRAL E DO RISCO ADMINISTRATIVO
Nesse sentido, necessário se faz mencionar o magistério da renomada autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro que aduz, ad litteram:
No entanto, durante muito tempo, aqui no direito brasileiro, grande parte da
doutrina não fazia distinção, considerando as duas expressões – risco integral e
risco administrativo – como sinônimas ou falando em risco administrativo como
correspondente ao acidente administrativo. Mesmo alguns autores que falavam
em teoria do risco integral admitiam as causas excludentes da responsabilidade.
(2008, p. 611).
3 A POSIÇÃO MAJORITÁRIA DA DOUTRINA ACERCA DA RESPONSABILIDADE
CIVIL DOS DANOS NUCLEARES DEFENDE QUE FOI ADOTADA A TEORIA DO
RISCO INTEGRAL
No artigo jurídico do mestre Sérgio Cavalieri Filho, desembargador do Tribunal
de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJ/RJ) e professor dos cursos de direito da
Universidade Estácio de Sá (Unesa), sobre a responsabilidade civil constitucional
diz o seu posicionamento em relação ao tema:
(...) responsabilidade por dano nuclear: No artigo 21, inc. XXIII, letra c da Constituição vamos encontrar mais um caso de responsabilidade civil. Temos ali uma
norma especial para o dano nuclear, que estabeleceu responsabilidade objetiva para
Ensaio Jurídico sobre o Dano Nuclear no Direito Brasileiro
235
o seu causador, fundada no risco integral, dado a enormidade dos riscos decorrentes
da exploração da atividade nuclear. Se essa responsabilidade fosse fundada no risco
administrativo, como querem alguns, ela já estaria incluída no artigo 37, §6o da CF,
não se fazendo necessária uma norma especial.
O artigo 8, da Lei no 6.453/77, exclui a responsabilidade do operador pelo dano
resultante de acidente nuclear causado diretamente por conflito armado, hostilidades, guerra civil, insurreição ou excepcional fato da natureza. A base jurídica
da responsabilidade do explorador da atividade nuclear, entretanto, passou a ser a
Constituição a partir de 1988, e esta, em seu art. 21, inc. XXIII, “c”, não abre nenhuma exceção, pelo que entendemos não mais estarem em vigor as causas exonerativas previstas na lei infraconstitucional. Diga-se o mesmo em relação aos limites
indenizatórios estabelecidos no art. 9o da citada Lei – no 6.453/77. Sendo ilimitada
a responsabilidade do Estado, consoante art. 37, §6o da Constituição Federal, não
pode a lei ordinária estabelecer limites indenizatórios para os danos decorrentes de
acidente nuclear, de responsabilidade desse mesmo Estado ou de entes privados
prestadores de serviços públicos (CAVALIERI FILHO, 2006).
O culto professor Celso Antonio Pacheco Fiorillo em sua obra, Curso de
direito ambiental brasileiro, leciona da seguinte maneira sobre o tema:
Em relação à responsabilidade civil pelos danos causados por atividades nucleares,
será aferida pelo sistema da responsabilidade objetiva, conforme preceitua o art.
21, XXIII, c, da Constituição Federal. Com isso, consagraram-se a inexistência de
qualquer tipo de exclusão da responsabilidade (incluindo caso fortuito ou força maior),
a ausência de limitação no tocante ao valor da indenização e a solidariedade da responsabilidade. (2006, p. 204, grifo nosso).
Quando a Magna Carta de 1988 no seu Art. 21, inciso XXIII, d, dispõe
acerca da responsabilidade civil do dano nuclear, em nenhum momento afirma,
de maneira clara, que em relação a este dano foi adotada a Teoria do Risco Integral. Senão veja-se, ipsis literis:
Art. 21. Compete à União: (...) XXIII - explorar os serviços e instalações
nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a
lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de
minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: (...) d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de
culpa. (BRASIL, 2006, grifo nosso).
Além disso, imperioso se faz trazerem à colação os dizeres dos renomados
autores Diego Marques Gonçalves e Victor Paulo Kloeckner Pires, que descrevem
as seguintes explanações sobre o assunto no artigo Responsabilidade civil do Estado: síntese evolutiva do tema no direito positivo brasileiro, verbis:
(...) uma delas, e talvez a mais extrema, na opinião de Oliveira (2006), era a teoria
do risco integral. Nela, a comprovação do dano e do nexo já eram, por si próprios,
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
236
suficientes para a configuração do dever de ressarcir, sem que houvesse espaço para
quaisquer alegações quanto a excludentes de culpabilidade, perfeitamente cabíveis e
alegáveis na teoria do risco. (GONÇALVES; PIRES, 2007).
Para Cavalieri Filho:
A teoria do risco integral é uma modalidade extremada da doutrina do risco destinada a justificar o dever de indenizar até nos casos de inexistência do nexo causal.
Mesmo na responsabilidade objetiva, conforme já enfatizado, embora dispensável o
elemento culpa, a relação de causalidade é indispensável, todavia, o dever de indenizar se faz presente tão só em face do dano, ainda nos casos de culpa exclusiva da
vítima, fato de terceiro, caso fortuito ou de força maior. Dado o seu extremo, o nosso
Direito só adotou essa teoria em casos excepcionais (...) (2006, p. 157-158, grifo nosso).
Realmente, tem inteira razão o aduzido jurista. A Teoria do Risco Integral,
em nosso sistema jurídico, é somente utilizável em casos excepcionais, nos quais o
perigo oferecido pela manutenção de dada atividade é de tal forma perigosa que,
independentemente de qualquer outro fator, em havendo dano, este é imputável
à entidade pública responsável pelo fomento ou realização desta.
É o caso, diz Ferraz (apud FREITAS, 2006, p. 214), do Art. 21, inciso
XXIII, c, da CF/88, que trata dos danos nucleares. Este dispositivo, muito embora isso ainda suscite dúvidas, é uma das poucas situações previstas em nosso ordenamento em que são aplicáveis os postulados da Teoria do Risco Integral. É claro
que, dadas as consequências acarretadas pela adoção de tal doutrina, muitas são as
vozes em sentido contrário, mas os motivos que fundamentam o posicionamento
do supracitado estudioso são bastante convincentes. Vejamos:
Em particular, entende-se que o art. 21, XXIII, “c”, diferentemente do art. 37,
§6o, contemplou a teoria da responsabilidade do Estado pelo risco integral. É que
quando o constituinte se valeu da expressão “independentemente de culpa” para
reconhecer aí a responsabilidade estatal, excluiu, de plano, a possibilidade de se cogitar culpa, seja ela do Estado, da vítima ou mesmo derivada de evento alheio à ação
ou omissão de ambos: desde que configurado o dano e o nexo causal, inexistente a
possibilidade de excludente de responsabilidade de parte do Estado. Caso contrário,
a prescrição do art. 21, XXIII, “c” seria completamente desnecessária.
Compete destacar, ainda a esse respeito, o divergente e até mesmo suscitador de dúvidas entendimento de Gasparini, o qual não deixa suficientemente claro se a norma específica contida no Art. 21 da CF/88, que se
refere aos danos nucleares, constitui-se em uma das poucas hipóteses em
que é cabível a responsabilização sem excludentes. O aduzido jurista, logo
após traçar um paralelo entre este dispositivo e o Art. 37, § 6o, do mesmo
diploma, somente é capaz de deixar as seguintes perguntas e concluir pela
injustiça da Teoria do Risco Integral:
Ensaio Jurídico sobre o Dano Nuclear no Direito Brasileiro
237
(...) cuida-se de responsabilidade integral? (...) Não se trata de submeter à União
às conseqüências da teoria da responsabilidade integral, que determina o pagamento do prejuízo pelo só envolvimento do Poder Público, a União, no caso,
no evento danoso. A teoria, como se disse, é injusta e inaplicável por dita razão.
(GASPARINI, 2006, p. 985).
É de se salientar que a teoria do risco comporta outras subdivisões, inúmeras, as quais são muito bem descritas por Cavalieri Filho (2006, p. 156-158), mas
como este trabalho não objetiva estabelecer em minúcias os subtipos daí decorrentes, serão as demais deixadas de lado. Aliás, isto se justifica em face de que algumas
delas têm por intuito regulamentar e disciplinar relações jurídicas que escapam ao
âmbito de interesse do direito administrativo.
Nosso legislador constituinte, ao elaborar nossa Constituição Federal, adotou
a doutrina do risco, em sua concepção original, ao consignar, no Art. 37, § 6o, que:
(...) as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras
de serviços públicos responderão por danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. (GONÇALVES; PIRES, 2007).
Nesse diapasão, vale destacar o entendimento da ilustre doutora Edna Cardozo Dias (presidenta da Liga de Prevenção da Crueldade contra o Animal –
LPCA), que aduz em seu artigo sobre a responsabilidade civil da administração
por danos ambientais e assevera que, ad litteram:
Teorias da responsabilidade por dano ambiental:
No Brasil, antes que qualquer diploma legal houvesse sobre o assunto o Professor
Sérgio Ferraz publicou um artigo na RDP 49/50/38, onde sustentou que em caso
de danos ecológicos a teoria que deveria ser aplicada era a do risco integral.
Dois anos depois foi promulgada a Lei n o 6.453/1977, que estabeleceu a responsabilidade civil por danos nucleares. Reza o Art. 4 o da referida
lei que esta é de exclusiva responsabilidade do operador nuclear, independentemente de culpa, em caso de danos provocados por acidente nuclear.
O Brasil e signatário da Convenção de Viena e adequou a lei aos três princípios nela contidos: do risco por dano nuclear, da responsabilidade por
dano nuclear e do montante do seguro para a cobertura do dano nuclear
(ATHIAS, 1993, p. 241).
As convenções de Paris e Bruxelas são adotadas pelos países da Europa Ocidental, onde o princípio intergovernamental é seguido tendo em vista a proximidade geográfica e os interesses econômicos comuns. Falta regulamentar a reparação de danos aos países não signatários da convenção.
238
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
A responsabilidade civil pelo dano nuclear é a do risco criado por expressa
disposição legal. Em seu Art. 6o a referida lei diz que “Uma vez provado haver o
dano resultado exclusivamente de culpa da vítima, o operador será exonerado,
apenas em relação a ela da obrigação de indenizar”. E em seus Arts. 8o e 9o respectivamente que “o operador não responde pela reparação do dano resultante de
acidente nuclear causado diretamente por conflito armado, hostilidades, guerra
civil, insurreição ou excepcional fato da natureza” e “A responsabilidade do operador pela reparação do dano nuclear é limitada, em cada acidente, a valor correspondente a um milhão e quinhentos mil ORTN’s”.
A questão só veio a ser tratada com maior relevância com a Lei no 6.938/1981, Lei
de Política Nacional do Meio Ambiente. Os limites da responsabilidade não ficaram definidos com essa lei, uma vez que existem inúmeras correntes doutrinárias sobre o tema.
O professor Edis Milaré em RT/623/1977 propugnou a teoria do risco proveito. Esta teoria se funda na noção de que todo aquele que no exercício de uma atividade flua algum benefício deve arcar com a reparação dos danos que provocar. E para
tal basta o nexo causal entre a ação ou omissão e a ocorrência do dano. Caio Mário
contesta esta teoria sob a alegação de que ficaria adstrita aos comerciantes e industriais.
Por tais argumentos outros preferem a Teoria do Risco Criado, que sujeita o
agente à responsabilidade pelo simples fato de exercer uma atividade que implique
risco para a comunidade ou aos direitos de alguém. Entre os que abraçam esta teoria
está Toshio Mukai, que admite excludentes da culpa da vítima, de força maior e do caso
fortuito. Ensina Toshio Mukai que a responsabilidade por dano ambiental, na forma
que dispõe o parágrafo 1o, do Art. 14, da Lei no 6.938/1981, decorrerá de danos causados a terceiro pela atividade do agente. Daí sustenta-se que “segundo esse texto o poluidor é obrigado a indenizar ou reparar os danos que causar ao meio ambiente e a terceiros, desde que sejam afetados por sua atividade. Isso sem a indagação ou não da culpa
do poluidor” (MUKAI, 1992, p. 663-674). O enquadramento da responsabilidade
objetiva em uma das teorias é importante, uma vez que dele derivarão as excludentes
de responsabilidade da administração pública. A Teoria do Risco Administrativo ou do
Risco Criado é, também, defendida pelo professor Celso Bandeira de Melo.
Mas, em termos ambientais, a maioria dos doutrinadores adota a Teoria do
Risco Integral.
Cláusulas excludentes: a tendência da doutrina é no sentido de não aceitar
as clássicas excludentes da responsabilidade. Assim ensina Camargo Mancuso:
Em tema de interesses difusos, o que conta é o dano produzido e a necessidade de
uma integral reparação: se a cobertura vegetal das montanhas do Cubatão ficou
danificada, as indústrias poluentes desse local devem arcar com a responsabilidade
pela reposição do status quo ante, a partir da instalação de equipamentos que neutralizem a emissão dos resíduos tóxicos (SILVA, 1994, p. 215).
Ensaio Jurídico sobre o Dano Nuclear no Direito Brasileiro
239
Não podemos deixar de mencionar que, havendo a ocorrência da pluralidade de agentes poluidores, deve prevalecer entre eles o vínculo da solidariedade e
da corresponsabilidade pelos danos ambientais.
3.1 A responsabilidade objetiva do Estado por dano ecológico
O princípio da responsabilidade objetiva, como vimos, está consagrado no § 3o,
do Art. 225, da CF/88, e encontra apoio no Art. 37, § 6o, que atribui responsabilidade objetiva à administração ou às empresas prestadoras de serviços, que
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurando o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
3.2 Responsabilidade solidária da administração por danos ao meio ambiente
Como as atividades que possam causar danos estão todas sujeitas à fiscalização e
ao controle do poder público, temos que refletir sobre a responsabilidade solidária
da administração com o agente poluidor ou degradador ambiental.
A maioria dos atos degradadores do ambiente ou poluidores, além de poderem ser praticados pela administração e seus agentes, são ocasionados por particulares por meio de empreendimentos sujeitos à aprovação e ao licenciamento do
poder público, ou por uso de produtos sujeitos a registro e controle deste, como
agrotóxicos, ações voluntárias clandestinas dos particulares, acidentes ecológicos
ou fatos da natureza. A jurisprudência tem se mantido com a tese de que somente
a culpa grave, capaz de ser caracterizada como causa do ato danoso praticado por
terceiro, empenha responsabilidade da administração. Esta é a opinião de Celso
Bandeira de Mello, que leciona:
Só o exame concreto dos casos ocorrentes poderão indicar se o serviço funcionou
abaixo do padrão a que estaria adstrito por lei. Donde, nos casos de omissão, o
engajamento da responsabilidade estatal depende de que a falha seja dolosa ou culposa. Cumpre que o Estado, ante um caso de atendimento possível, por inerente ao
serviço desidioso, imprudente ou imperito. (Disponível em: <http://www.geocities.
com/sos_animal/legislacao/resposabilidadecivil.htm>).
Da mesma opinião é Dra. Helli Alves de Oliveira (OLIVEIRA, 1990,
p. 48). Ela entende que ao exame do Art. 37, § 6o, podemos concluir que a
Carta Magna não responsabilizou a administração por atos predatórios de
terceiros, nem por fenômenos naturais que causem danos a particulares. Ela
ensina que a responsabilidade da administração por danos ao meio ambiente
pode ocorrer por ação, omissão ou em decorrência do poder de polícia. E
que o Estado é responsável por suas ações predatórias como empreendedor.
A omissão terá que ser examinada em cada caso, pois pode ser deflagradora
primária por dano causado por terceiro ou a própria causa do dano.
240
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
Entretanto, nos casos em que seja exigido o licenciamento da atividade, Toshio Mukai admite a responsabilidade solidária da administração pelo
critério da Teoria Objetiva, desde que haja dano especial ao meio ambiente,
afetando a comunidade. Mas, quando a degradação se dá por ato clandestino
do degradador, não existe a responsabilidade da administração. No caso de
acidente ecológico, a administração só deverá ser responsabilizada se ocorrer
culpa grave. No caso de força maior, a administração não deve responder,
mas, na hipótese de caso fortuito, este se coloca como risco do serviço.
A responsabilidade solidária da administração com terceiros é admitida,
conforme já julgou o Supremo Tribunal Federal – ministro Moreira Alves, no
recurso extraordinário (RE) no 85079, bem como no RE no 84328, pleno – que
encampou a tese da responsabilidade solidária do dono da obra, mesmo sem culpa (MUKAI, 1992, p. 63).
Em tema de meio ambiente ficamos com um dos papas do direito ambiental, Paulo Leme Machado:
Para compelir, contudo, o Poder Público a ser prudente e cuidadoso no vigiar,
orientar e ordenar a saúde ambiental nos casos que haja prejuízo para as pessoas,
para a propriedade ou para os recursos naturais, mesmo com a observância dos
padrões oficiais, o Poder Público deve responder solidariamente com o particular
(...) (1991, p. 203).
Merece ser trazido à baila também o excelente magistério do ilustre
doutor Clodoaldo Moreira dos Santos Junior em seu artigo sobre responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente, que aduz, com uma
clareza meridiana, a posição da jurisprudência sobre o dano nuclear ter
adotado o risco integral, verbo ad verbum:
5 - Responsabilidade pelo dano ambiental
A lei ambiental em seu artigo 4o, VII, prevê que a política nacional do meio ambiente visará:
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos
ambientais com fins econômicos.
Mais uma vez fica demonstrado que a responsabilidade é daquele que praticar ato contra o meio ambiente.
O Art. 14, § 1o, da Lei no 6.938/1981, preceitua que o poluidor é obrigado,
independentemente de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio
ambiente e a terceiros.
Ensaio Jurídico sobre o Dano Nuclear no Direito Brasileiro
241
Podemos chegar à conclusão de que a responsabilidade da reparação é
do poluidor, sendo esta objetiva, não dependendo de culpa e, quando atinge
terceiros ou o meio ambiente, ele, também, será responsável objetivamente. A
responsabilidade é solidária. Todo aquele que, direta ou indiretamente, causar
dano ao meio ambiente responde solidariamente.
A Lei no 6.938/1981 adotou a Teoria do Risco Integral. Entrando, existe
jurisprudência dizendo que não se admite em todos os casos esta teoria e sim
somente nos danos nucleares.
Ainda no âmbito da responsabilidade solidária o Art. 3o, inciso IV, da lei supracitada, preceitua que o poluidor também será responsável pelos seus atos, senão vejamos:
Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: (...) IV - poluidor, a pessoa física
ou jurídica, de direito público ou privado, responsável direta ou indiretamente, por
atividade causadora de degradação ambiental.
Aquele que permite o dano também é considerado poluidor. Chegamos à
conclusão de que o Estado pode ser poluidor – exemplo: agentes do Estado que
permitem a poluição ambiental.
Mas o que é poluição?
Poluição é a degradação da atividade ambiental de que resulte direita
ou indiretamente:
• prejuízo para a saúde, segurança e o bem estar do cidadão;
• condições adversas às atividades sociais e econômicas;
• afetação desfavorável a bio-regional (conjunto de seus animais e vegetais
de uma região);
• afetação de condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
• lançamento de matéria ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.1
3.3 Decreto no 911, de 3 de setembro de 1993 (mudança do paradigma)
E mesmo para os que possam questionar que o Art. 8o da Lei no 6.453/1977 não
foi recepcionado pela CF/88, traz-se à colação o Decreto no 911, de 3 setembro
de 1993. Portanto, posterior à Lei Maior, que: “promulga a Convenção de Viena
sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares, de 21/05/1963”, em que no
Decreto no 911/1993, consoante a dicção do Art. 4o, item 3, de forma cristalina,
corrobora com tudo com o que foi dito até agora, in verbis:
1. Disponível em: <http://www.praetorium.com.br/?section=artigos&id=139>.
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
242
ARTIGO IV
1 - A responsabilidade do operador por danos nucleares, de conformidade com a
presente Convenção, será objetiva.
(...)
3 - a) De conformidade com a presente Convenção, não acarretarão qualquer responsabilidade para o operador os danos nucleares causados por acidente nuclear devido
diretamente a conflito armado, a hostilidades, a guerra civil ou a insurreição. b) Exceto
na medida em que o Estado da Instalação dispuser em contrário, o operador será
responsável pelos danos nucleares causados por acidente nuclear devido diretamente a uma catástrofe natural de caráter excepcional. (BRASIL, 1993, grifo nosso).
Vigência e eficácia do Decreto no 911/1993:2
BASE DA LEGISLAÇÃO FEDERAL DO BRASIL
DEC 911/1993 (DECRETO DO EXECUTIVO) 03/09/1993 00:00:00
Situação:
NÃO CONSTA REVOGAÇÃO EXPRESSA
Chefe de Governo: ITAMAR FRANCO
Origem: EXECUTIVO
Fonte:
D.O. 6/09/1993 P. 13238
Ementa:
PROMULGA A CONVENÇÃO DE VIENA SOBRE RESPONSABILIDADE
CIVIL POR DANOS NUCLEARES, DE 21/05/1963. - DECRETO LEGISLATIVO N. 93, DE 23/12/1992. - ITAMAR FRANCO.
Referenda: MRE. ATO INTERNACIONAL
4 A INCORPORAÇÃO DOS TRATADOS INTERNACIONAIS NO DIREITO INTERNO BRASILEIRO
Nesse passo, é de todo oportuno trazer o entendimento do ilustre Francisco
Falconi que preleciona sobre a matéria, verbo ad verbum:
Incorporação dos tratados em geral
No atual regime jurídico brasileiro, os tratados em geral, para ingressarem na ordem
jurídica interna, devem ser submetidos a um longo processo.
2. Disponível em: <http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/fraWeb?OpenFrameSet&Frame=frmWeb2&
Src=%2Flegisla%2Flegislacao.nsf%2FViw_Identificacao%2FDEC%2520911-1993%3FOpenDocument%26AutoFra
med>. Acesso em: 6 dez. 2007.
Ensaio Jurídico sobre o Dano Nuclear no Direito Brasileiro
243
Desde o início de sua formação até a incorporação, são identificadas seis fases:
a) negociação;
b) assinatura;
c) mensagem ao Congresso;
d) aprovação parlamentar mediante decreto legislativo;
e) ratificação;
f ) promulgação do texto do tratado mediante decreto presidencial.
As duas primeiras fases (negociação e assinatura), por força do art. 84, inciso VIII,
da CF, são de competência do Presidente da República. Contudo, em razão da
possibilidade de delegação, quem as executa na prática são o Ministro das Relações
Exteriores e os Chefes de Missões Diplomáticas.
Uma vez assinado, começa a fase interna de aprovação e execução do tratado, por meio uma mensagem do Presidente ao Congresso Nacional. Essa mensagem
é um ato político em que são remetidos a justificativa e o inteiro teor do tratado. Recebida a mensagem, formaliza-se a procedimento legislativo de aprovação.
Iniciando-se na Câmara dos Deputados (tal como os projetos de lei de iniciativa
do Presidente da República) e terminando no Senado, esse procedimento parlamentar visa à edição de um decreto legislativo, cuja promulgação é deflagrada pelo
Presidente do Senado.
Conforme ensina Francisco Rezek, “o decreto legislativo exprime unicamente a
aprovação”, razão pela qual ele não é promulgando na hipótese de rejeição legislativa ao tratado. Nesse caso, como bem registra aquele jurista, “cabe apenas a comunicação, mediante mensagem, ao Presidente da República”. (REZEK, Francisco.
Parlamento e tratados: o modelo constitucional do Brasil. Revista de Informação
Legislativa, v. 41, n. 162, abr./jun. 2004).
Caso obtida a aprovação do Congresso, o decreto-legislativo será remetido ao Presidente da República para a ratificação. Contudo, uma vez ratificados, os tratados em
geral ainda não surtem efeitos, quer na ordem interna, quer na ordem internacional.
(...)
Para produzir efeitos na ordem interna, deve ocorrer a promulgação de Decreto do Poder
Executivo (ato com força de lei) pelo Presidente. Segundo o Ministro Celso de Mello do
STF, a edição desse ato presidencial acarreta três efeitos: a) promulgação do tratado; b)
publicação oficial de seu texto; c) executoriedade do ato internacional que passa então
a “vincular e obrigar no plano no plano do direito positivo interno”, tal como uma lei
ordinária (STF, ADI no 1.480-3/DF, DJ 18/05/2001).
Por fim, cabem aqui duas observações:
tratados em geral não podem versar sobre temas afetos à lei complementar, pois
possuem força de leis ordinárias (STF, ADI no 1.480-3/DF, DJ 18/05/2001);
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
244
tratados revogam leis ordinárias anteriores; porém, esses diplomas internacionais não
são revogados por leis posteriores. Estas últimas apenas afastam sua aplicação enquanto
vigorarem. Caso revogada a lei posterior incompatível, o tratado volta a produzir efeitos.
(FALCONI, 2008, grifos nossos).
5 DIREITO COMPARADO SOBRE A RESPONSABILIDADE INTERNACIONAL OBJETIVA
Em se tratando do direito comparado, vem ao encontro dos argumentos defendidos neste artigo o Decreto-Lei no 147/2008 de Portugal, segundo o comando inserto no Art. 2o, item 2, que estabelece o regime jurídico da responsabilidade por
danos ambientais e transpõe para a ordem jurídica interna a Diretiva no 2004/35/
CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de outubro, ad litteram:
Artigo 2o
Âmbito de aplicação
1. O presente decreto-lei aplica-se aos danos ambientais, bem como às ameaças
iminentes desses danos, causados em resultado do exercício de uma qualquer
actividade desenvolvida no âmbito de uma actividade económica, independentemente do seu carácter público ou privado, lucrativo ou não, abreviadamente
designada por actividade ocupacional.
2. O capítulo iii não se aplica a danos ambientais, nem ameaças iminentes desses
danos:
a) Causados por qualquer dos seguintes actos e actividades:
I. Actos de conflito armado, hostilidades, guerra civil ou insurreição;
II. Fenómenos naturais de carácter totalmente excepcional imprevisível ou que,
ainda que previstos, sejam inevitáveis;
III. Actividades cujo principal objectivo resida na defesa nacional ou na segurança internacional;
IV. As actividades cujo único objectivo resida na protecção contra catástrofes naturais;
b) Que resultem de incidentes relativamente aos quais a responsabilidade seja
abrangida pelo âmbito de aplicação de alguma das convenções internacionais,
na sua actual redacção, enumeradas no anexo i ao presente decreto-lei e do qual
faz parte integrante;
c) Decorrentes de riscos nucleares ou causados pelas actividades abrangidas pelo
Tratado Que Institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica ou por incidentes ou actividades relativamente aos quais a responsabilidade ou compensação seja abrangida pelo âmbito de algum dos instrumentos internacionais
enumerados no anexo ii ao presente decreto-lei e do qual faz parte integrante.
(LISBOA, 2008, grifos nossos).
Ensaio Jurídico sobre o Dano Nuclear no Direito Brasileiro
245
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Portanto, em relação à responsabilidade civil dos danos nucleares não foi
adotada a Teoria do Risco Integral como até hoje se pensava na sociedade.
Afirma-se, com certeza, que foi adotada a Teoria da Responsabilidade Objetiva e mais tecnicamente a Teoria do Risco Administrativo, que aceita excludentes de responsabilidade.
Quem defende que o ordenamento jurídico brasileiro adotou a Teoria do
Risco Administrativo deve aceitar excludente de responsabilidade, pois a Teoria
do Risco Integral não admite excludente. Porém, há autores que defendem a teoria deste risco com excludente. Entretanto, isto não é possível, pois se for esta for
admitida, será risco administrativo e não risco integral.
Este breve ensaio não tem o objetivo principal de dar a palavra final sobre
o tema, apenas foi trazido um ângulo diferente de enxergar um assunto tão importante e atual, para ser mais estudado e discutido por todos os interessados em
aprofundar a matéria aqui debatida.
REFERÊNCIAS
ATHIAS, J. A. N. Responsabilidade civil e meio ambiente: breve panorama do
direito brasileiro. In: BENJAMIN, A. H. V. (Coord.). Dano ambiental, prevenção, reparação e repressão. São Paulo, Revista Editora dos Tribunais, 1993.
p. 237-249 (Biblioteca de Direito Ambiental, v. 2).
BRASIL. Presidência da República. Decreto no 911, de 3 de setembro de 1993.
Promulga a Convenção de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares, de 21/05/1963. Brasília, 3 set. 1993. Disponível em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/Decreto/1990-1994/D0911.htm>.
______. Presidência da República. Emenda Constitucional no 49, de 8 de fevereiro de 2006. Altera a redação da alínea b e acrescenta alínea c ao inciso XXIII
do caput do art. 21 e altera a redação do inciso V do caput do art. 177 da Constituição Federal para excluir do monopólio da União a produção, a comercialização
e a utilização de radioisótopos de meia-vida curta, para usos médicos, agrícolas e
industriais. Brasília, 8 fev. 2006.
CAVALIERI FILHO, S. Programa de responsabilidade civil. 6. ed. São Paulo:
Malheiros, 2006. Disponível em: <http://www.estacio.br/graduacao/direito/revista/revista2/artigo4.htm>. Acesso em: 4 abr. 2007.
246
planejamento e políticas públicas | ppp | n. 37 | jul./dez. 2011
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2008.
FALCONI, F. A incorporação dos tratados internacionais no direito interno brasileiro, 27 jul. 2008. Disponível em: <http://franciscofalconi.wordpress.
com/2008/07/>. Acesso em: 19 ago. 2011.
FIORILLO, C. A. P. Curso de direito ambiental brasileiro. 7. ed. rev., atual. e
ampl. São Paulo: Saraiva, 2006.
FREITAS, J. Responsabilidade civil do Estado. São Paulo: Malheiros, 2006.
GASPARINI, D. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2006.
GONÇALVES, D. M.; PIRES, V. P. K. Responsabilidade civil do Estado: síntese
evolutiva do tema no direito positivo brasileiro. Revista Jus Vigilantibus, sábado, 31 mar. 2007. Disponível em: <http://jusvi.com/artigos/24149>.
LISBOA. Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa. Decreto-Lei no 147/2008,
de 29 de Julho. Estabelece o regime jurídico da responsabilidade por danos
ambientais e transpõe para a ordem jurídica interna a Directiva no 2004/35/
CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Outubro, que aprovou,
com base no princípio do poluidor-pagador, o regime relativo à responsabilidade ambiental aplicável à prevenção e reparação dos danos ambientais, com a
alteração que lhe foi introduzida pela Directiva no 2006/21/CE, do Parlamento
Europeu e do Conselho, relativa à gestão de resíduos da indústria extractiva.
Lisboa, 29 jul. 2008. Disponível em: <http://www.pgdlisboa.pt/pgdl/leis/lei_
mostra_articulado.php?artigo_id=1061A0005&nid=1061&tabela=leis&pagin
a=1&ficha=1&nversao=#artigo>.
MACHADO, P. A. L. Direito ambiental brasileiro. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1991.
MEDAUAR, O. Direito administrativo moderno. 9. ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004.
MUKAI, T. Direito ambiental sistematizado. São Paulo: Forense Universitária, 1992.
OLIVEIRA, H. A. Da responsabilidade do Estado por danos ambientais. Rio
de Janeiro: Forense, 1990.
Ensaio Jurídico sobre o Dano Nuclear no Direito Brasileiro
247
OLIVEIRA, R. H. P. Entidades prestadoras de serviços públicos e responsabilidade extracontratual. São Paulo: Atlas, 2003.
SILVA, J. A. Direito ambiental constitucional. São Paulo: Malheiros Editores, 1994.
Originais submetidos em setembro de 2009. Última versão recebida em setembro 2010.
Aprovado em setembro de 2010.
COLABORADORES
Para os dois números da PPP, em 2011, a editoria da revista contou com a colaboração de conjunto importante de pareceristas de diferentes instituições e regiões
brasileiras. Agradecemos a cada um da listagem a seguir, pois desta colaboração
generosa dependem a melhoria contínua da qualidade e a pontualidade da PPP.
Adelar Fochezatto (PUC/RS)
Albino Rodrigues Alvarez (Ipea)
Alexandre de Avila Gomide (Ipea)
Alexandre dos Santos Cunha (Ipea)
Ana Amélia Camarano (Ipea)
Anete Brito Leal Ivo (UFBA)
Angelo José Mont’Alverne Duarte (Ministério da Fazenda)
Antenor Lopes de Jesus Filho (Ipea)
Antonio Carlos Campino (USP)
Bruno de Oliveira Cruz (Ipea)
Bruno Milanez (UFJF)
Carlos Alvares da Silva Campos Neto (Ipea)
Carlos Wagner de Albuquerque Oliveira (Ipea)
Cesar Costa Alves de Mattos (Cade)
Constantino Cronemberger Mendes (Ipea)
Cristiane Benedetto (SPU)
Daniel Ricardo do Castro Cerqueira (Ipea)
Danilo Santa Cruz Coelho (Ipea)
Divonzir Arthur Gusso (Ipea)
Edison Benedito da Silva Filho (Ipea)
Elizabeth Farina (USP)
Élson Luciano Silva Pires (UNESP)
Fabiano Mezadre Pompermayer (Ipea)
Fabio Waltenberg (UFF)
Glayds Rocha (UFMG)
Gustavo Luedemamn (Ipea)
Helena Barreto Salva (Lincoln Institute)
Igor Ferraz da Fonseca (Ipea)
Isabel Mendes de Faria Marques (CNI)
Jó Bezerra de Sales (IDESP)
João Carlos Ramos Magalhães (Ipea)
João Damásio de Oliveira Filho (Ipea)
João Paulo Viana (Ipea)
Joao Rogério Sanson (UFSC)
Jorge Hargrave Gonçalves da Silva (Ipea)
José Aroudo Mota (Ipea)
Leila Posenato Garcia (Ipea)
Leonardo Monteiro Monasterio (Ipea)
Liana Maria da Frota Carleial (Ipea)
Lucia Helena Salgado e Silva (Ipea)
Luiz Fernando Tironi (Ipea)
Luiz Ricardo Mattos Teixeira Cavalcante (Ipea)
Magno Batista Silva (UFPB)
Manoel Alexandre Manoel Angelo da Silva (Ipea)
Mansueto de Almeida Júnior (Ipea)
Marcelo de Oliveira Passos (UFPel)
Marcos José Mendes (Senado Federal)
Maria Luisa Marques Dias (Ipardes)
Martim Smolka (Lincoln Institute)
Mauro Salvo (BCB)
Miguel Matteo (Ipea)
Olívio Armando Cordeiro Júnior (TCU)
Paulo Augusto Meyer Nascimento (Ipea)
Paulo de Martino Jannuzzi (CNPq)
Paulo Ricardo Opuszka (FAE)
Pedro Henrique Melo Albuquerque (Ipea)
Renato Nunes Balbim (Ipea)
Ricardo Kozak (Projepro)
Roberto Arico Zamboni (Ipea)
Roberto Merrill (UMinho)
Roberto Passos Nogueira (Ipea)
Rogério Boueri Miranda (Ipea)
Sergei Suarez Dillon Soares (Ipea)
Sergio Wulff Gobetti (Ipea)
Stefano Florissi (UFRGS)
Suzana Pasternak (USP)
Tatiane Almeida de Menezes (Pimes)
Waldery Rodrigues Junior (Ipea)
Walter Belik (UNICAMP)
Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
Editorial
Coordenação
Cláudio Passos de Oliveira
Njobs Comunicação
Supervisão
Cida Taboza
Fábio Oki
Inara Vieira
Thayse Lamera
Revisão
Ângela de Oliveira
Cristiana de Sousa da Silva
Lizandra Deusdará Felipe
Regina Marta de Aguiar
Editoração
Anderson Reis
Célio Silva
Danilo Tavares
Capa
Fábio Oki
Livraria
SBS – Quadra 1 − Bloco J − Ed. BNDES, Térreo
70076-900 − Brasília – DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrônico: [email protected]
NORMAS AOS COLABORADORES DE PLANEJAMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS
1. Os artigos enviados para seleção devem ser inéditos. A remessa do artigo à revista implica autorização para a
sua publicação pelo autor.
2. Os trabalhos podem ser submetidos em português, inglês, francês ou espanhol. Aceitam-se, eventualmente,
artigos traduzidos já publicados em outro idioma que, pela sua relevância, mereçam divulgação em português.
3. A revista reserva-se o direito de recusar trabalhos submetidos para publicação conforme a avaliação de seus
pareceristas. Todos os trabalhos submetidos serão julgados por dois pareceristas ad hoc, no processo de
avaliação double-blind. Caso haja divergência entre os dois primeiros pareceristas, o artigo será encaminhado
para um terceiro parecerista.
4. No caso dos artigos selecionados para publicação, os autores deverão enviar uma versão deles editada em
Word – 2003 ou anterior. Os artigos podem ser enviados por e-mail <[email protected]> ou pelo site da revista
<www.ipea.gov.br>.
5. Cada artigo deverá conter um resumo de cerca de 150 (cento e cinquenta) palavras, o qual propicie uma visão
global e antecipada do assunto tratado. O resumo, bem como o título do artigo, deve ser enviado em 4 (quatro)
idiomas: português, inglês,espanhol e francês. Cada resumo deve conter até 5 (cinco) palavras-chave.
6. As fórmulas matemáticas devem ser claras e insertas no próprio texto: jamais podem dar margem à dupla
interpretação. Se as deduções de fórmulas forem abreviadas, o autor deverá apresentar a derivação completa
em um anexo, o qual não será publicado.
7. Diretrizes gerais para formatação dos artigos:
7.1 Antes do título, devem constar as informações sobre o autor: nome completo, instituição na qual está vinculado, endereço
eletrônico e endereço para correspondência. O autor deverá informar até 5 (cinco) códigos no sistema de classificação do
Journal of Economic Literature (JEL) – disponível no site <http://www.aeaweb.org/journal/jel_class_system.php>.
7.2 Os artigos não devem exceder 30 (trinta) páginas, em texto digitado em formato A4 (29,7 x 21 cm), espaço simples,
letras Times New Roman, corpo 12, margens superior e esquerda com 3 cm e inferior e direita com 2 cm, justificado.
7.3 Gráficos de dados devem ser editados em Microsoft Excel, versão 7.0 ou anterior. No caso de gráficos, pode-se fazer a
edição também em Corel Draw. Mapas e gravuras deverão vir em arquivo separado, com extensão CDR, BMP,
TIF, JPG e EPS, para possibilitar leitura magnética – obs.: não utilizar cores.
7.4 As notas devem aparecer no fim da página, numeradas sequencialmente.
7.5 O artigo deve seguir as normas estabelecidas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), NBR-6023.
7.6 As indicações bibliográficas no texto devem obedecer, por exemplo, à forma (BARAT, 1978) e, se for o caso,
acrescidas de referência ao número da página citada: (BARAT, 1978, p. 15). A referência completa deverá ser
apresentada no fim do artigo, em ordem alfabética, com: no caso de livros – autor(es), título completo do livro,
nome e número da série ou coleção (se houver), edição, local, editora e ano de publicação; e no caso de artigos
de periódicos – autor(es), título completo do artigo, título completo do periódico, local, número e volume,
número de páginas, mês e ano de publicação.
Planejamento e Políticas Públicas – n. 37_MIN.pdf 1 11/11/2011 14:16:05
Missão do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeiçoar as políticas públicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
C
M
Y
CM
MY
CY
CMY
K