CAPITAL SOCIAL E OS NOVOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O
DESENVOLVIMENTO SUSTENTADO: A EXPERIÊNCIA DO RIO GRANDE DO SUL BRASIL
Jorge Renato de Souza Verschoore Filho1[1]
INTRODUÇÃO
O trabalho apresentado neste momento resulta dos estudos desenvolvidos a
partir de minha dissertação de mestrado focada na análise de políticas públicas para o
desenvolvimento regional no extremo sul do Brasil e no trabalho desenvolvido como
“policy maker” na Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais do
Governo do Estado do Rio Grande do Sul. Seu objetivo principal é apresentar novos
instrumentos de política pública direcionados a promover um desenvolvimento regional
socialmente sustentado, com base em pequenas e médias empresas e em diferentes
formas de integração social, que estão sendo implementados pela administração pública
do Estado desde o início do ano de 1999.
A partir do contemporâneo conceito de “Social Capital” e na idéia da
necessidade do envolvimento da sociedade civil no processo de definição, implementação
e suporte das ações governamentais, os instrumentos de política implementados
recorrem a utilizar formas alternativas de estratégias públicas para um desenvolvimento
regional equilibrado e sustentado. Portanto, este estudo visa também contribuir para o
debate em torno das reflexões referentes à importância da sociedade civil e nela
compreendidas as formas regionais de cooperação e participação para a modernização e
o desenvolvimento sócio-econômico de um território.
Para tanto, o trabalho está dividido em três partes. Na primeira parte,
apresentam-se brevemente as concepções de desenvolvimento regional e de
envolvimento da sociedade civil que sustentam as políticas implantadas. Em um segundo
momento são explanadas sucintamente as políticas públicas, com vistas a estimular e
amparar práticas de cooperação inter-empresarial entre pequenas e médias empresas,
atualmente implementadas na experiência do Rio Grande do Sul. Entre estas políticas,
destacam-se as ações para o fomento das práticas de cooperação, os instrumentos
adotados com o objetivo de superar os entraves antepostos ao processo e mecanismos
que possibilitam a ampliação da abrangência de práticas colaborativas e que viabilizam
estas práticas entre microempreendimentos. Na última parte, apresenta-se considerações
finais sobre esta inicial experiência de atuação governamental no Rio Grande do Sul em
prol do desenvolvimento econômico.
DESENVOLVIMENTO REGIONAL ENDÓGENO E CAPITAL SOCIAL
1[1]
As idéias contidas no trabalho são de inteira e única responsabilidade do autor, não
representando em nenhum momento o pensamento do Governo do Estado do Rio Grande do Sul.
O autor agradece as contribuições feitas por Luis Roque Klering e Pedro Silveira Bandeira.
As modificações ocorridas nos processos produtivos desde os anos 70 e 80
e, com mais força, nos anos 90, aliadas ao persistente declínio de regiões fortemente
industrializadas e à rápida ascensão econômica de novas regiões (Storper, 1997)
forçaram profundas transformações nas teorias e políticas de desenvolvimento regional
nesta última década. Os desequilíbrios regionais preexistentes e agora estes, advindos da
reorganização produtiva internacional, dificilmente serão reduzidos pelas políticas
adotadas no passado, exigindo novas formas de atuação do Estado.
Superou-se uma época onde os principais instrumentos de política regional
adotados para um crescimento harmonioso restringiam-se aos incentivos financeiros e
obras estruturais, para um tempo onde os principais propulsores do crescimento são
encontrados nos componentes internos e nas relações sociais existentes em uma região.
Este desenvolvimento regional endogenamente condicionado tem suas origens na década
de 1970, quando as propostas de desenvolvimento da base para o topo emergiram com
maior notoriedade (Stöhr, & Taylor, 1981). Desde então, esta corrente teórica evoluiu com
a colaboração de novos enfoques ao problema do crescimento desequilibrado.
Durante a década de 1990, a principal questão do modelo de
desenvolvimento endógeno estava direcionado para tentar entender porque o nível de
crescimento variava entre as diversas regiões e nações, mesmo elas dispondo das
mesmas condições estruturais de produção, como capital financeiro, mão-de-obra ou
tecnologia. A solução foi procurar encontrar, entre estes fatores, aqueles determinados
dentro da região. Neste caminho, uma das maiores contribuições da teoria endogenista foi
identificar que os fatores de produção atualmente decisivos, como o capital social, o
capital humano, a pesquisa e desenvolvimento, a informação e as instituições, são
determinados dentro da região e não de forma exógena, como até então era entendido.
Por conseguinte, logo concluiu-se que a região dotada destes fatores ou estrategicamente
direcionada para desenvolvê-los internamente reuniria as melhores condições de atingir
um desenvolvimento mais equilibrado.
Define-se o desenvolvimento regional endógeno predominante na década
de 1990 como:
(...) um processo interno de ampliação contínua da capacidade de
agregação de valor sobre a produção, bem como da capacidade
de absorção da região, cujo desdobramento é a retenção do
excedente econômico gerado na economia local e/ou a atração de
excedentes provenientes de outras regiões. Este processo tem
como resultado a ampliação do emprego, do produto, e da renda
local ou da região, em um modelo de desenvolvimento regional
definido (Amaral Filho, 1996: 37).
A capacidade política da sociedade liderar e conduzir o seu próprio
desenvolvimento regional, condicionando-o à mobilização dos fatores produtivos
disponíveis em sua área e ao seu potencial interno, traduz a forma de desenvolvimento
denominado endógeno. Assim, pode-se distinguir duas dimensões no desenvolvimento
regional endógeno. Uma primeira é basicamente econômica, na qual a sociedade
empresarial local utiliza sua capacidade para organizar, da forma mais producente
possível, os fatores produtivos da região. Uma segunda é sócio-cultural, onde os valores
e as instituições locais servem de base para o desenvolvimento da região (Vázquez
Barquero, 1988).
De forma antagônica ao pensamento normalmente associado com as
teorias endógenas, não se busca, neste enfoque, o fechamento ou isolamento regional,
nem mesmo o autocentrismo e a auto-suficiência. A idéia do desenvolvimento endógeno
moderno baseia-se na execução de políticas de fortalecimento e qualificação das
estruturas internas visando sempre a consolidação de um desenvolvimento originalmente
local, criando condições sociais e econômicas para a geração e atração de novas
atividades produtivas, dentro da perspectiva de uma economia aberta.
Um grande avanço da moderna teoria regional endógena é considerar a
importância da sociedade e das relações sociais no processo de desenvolvimento da
região. Mais do que isso, na visão de Sergio Boisier (1997), a sociedade civil, e nela
compreendida as formas locais de solidariedade, integração social e engajamento cívico,
pode ser considerada o principal agente da modernização e da transformação sócioeconômica em uma região.
Esta importância da sociedade civil e das relações sociais é, com a mesma
ênfase, defendida por outros pesquisadores do desenvolvimento endógeno. “Uma das
chaves do desenvolvimento local reside na capacidade de cooperação entre seus atores.
Também é conveniente particularizar a análise das formas de cooperação institucional ou
voluntária que se produzem entre eles contanto que o objetivo seja o desenvolvimento
local” (Godard et. al., 1987: 139). Antonio Vázquez Barquero (1988) argumenta que o
desenvolvimento regional endógeno, ao considerar e dar relevância à sociedade civil local
e aos seus processos de organização e relação social, permite que a região atinja um
crescimento equilibrado e sustentado no longo prazo, sem entrar em conflito direto com a
base social e cultural da região.
O destaque dado aqui para a importância da sociedade civil não está
inserido no debate da relação entre a sociedade e o Estado, sua maior ou menor
participação, ou entre a sociedade e o mercado.2[2] Com base em um enfoque distinto,
trata-se da compreensão de que o desenvolvimento regional está diretamente ligado às
características da organização social e das relações cívicas encontradas na região.
Partindo dos mesmos pressupostos, Robert Putnam (1996) estudou os diversos aspectos
que condicionaram as diferenças regionais encontradas entre o norte e o sul da Itália.
Uma de suas mais importantes percepções é de que “Na Itália contemporânea, a
comunidade cívica está estritamente ligada aos níveis de desenvolvimento social e
econômico” (Putnam, 1996: 162).
Para corroborar a relevância do civismo e das relações sociais no processo
de desenvolvimento, Putnam utiliza a evolução de duas regiões italianas: EmiliaRomagna, ao norte, e Calábria, ao sul. Ambas, nos primeiros anos deste século, tinham
padrões de desenvolvimento muito semelhantes. Nas oito décadas posteriores, criou-se
uma desigualdade bastante acentuada entre estas regiões, tornando-se a EmiliaRomagna, de grande participação política e solidariedade social, uma das mais prósperas
regiões da Europa; e a Calábria, com características feudais, fragmentada e isolada, a
região mais atrasada da Itália.
Comparando tanto o civismo quanto o desenvolvimento sócio econômico
das duas regiões, nas décadas de 1900 e de 1970, Robert Putnam, concluiu que as
tradições cívicas e a capacidade de organização social revelaram-se um poderoso
determinante das disparidades de desenvolvimento sócio-econômico encontradas
atualmente entre as duas regiões. Nas palavras do autor, “(...) quando tomamos por base
as tradições cívicas e o desenvolvimento sócio-econômico registrado no passado para
prever o atual desenvolvimento econômico, constatamos que o civismo é na verdade
muito melhor prognosticador do desenvolvimento sócio-econômico do que o próprio
desenvolvimento” (Putnam, 1996: 166).
Apesar de sua atualidade e coerência, este tipo de proposição não é uma
novidade na literatura econômica. William Nicholls (1969), por exemplo, durante a década
2[2]
Uma melhor análise da rearticulação das relações Estado-sociedade, o surgimento de novos
papéis para cada esfera e o atual significado da questão, pode ser encontrado em Cunill (1996).
de 1960, já realizara estudo semelhante para explicar as diferenças de crescimento entre
o Sul e o Norte dos Estados Unidos até aquele período. Segundo este autor, o menor
dinamismo da Região Sul norte-americana era causado pelos elementos da tradição
sulina que entravavam o progresso. Entre estes elementos, destacavam-se “a dominância
dos valores agrários, a rigidez da estrutura social, a estrutura política antidemocrática, a
pouca responsabilidade social e a mentalidade e o comportamento conformista” (Nicholls,
1969: 466).
A novidade do estudo de Robert Putnam está na inclusão da
contemporânea concepção de capital social e sua influência no desenvolvimento
econômico. Definido como sendo o conjunto das características da organização social,
que englobam as redes de relações, normas de comportamento, valores, confiança,
obrigações e canais de informação, o capital social, quando existente em uma região,
torna possível a tomada de ações colaborativas que resultem no benefício de toda
comunidade
Em um sentido mais restrito, pode se entender capital social como “a
habilidade de criar e sustentar associações voluntárias” (Portes & Landolt, 1996: 18).
Portanto, o capital social é compreendido basicamente por sua função, sendo encontrado
em organizações sociais que potencializem a produção do ser humano. O estudo de
James Samuel Coleman (1990) aborda exatamente esta característica, segundo o autor:
Capital social é definido por sua função. Não é uma simples
entidade, mas a variedade de diferentes entidades tendo duas
características em comum: todas elas consistem em algum
aspecto em uma estrutura social e elas facilitam certas ações
individuais contidas nestas estruturas. Como outras formas de
capital, o capital social é produtivo, tornando possível a realização
de certos objetivos que seriam inalcançáveis sem a sua existência
(Coleman, 1990: 302).
Conforme Peter Evans (1996), os componentes que formam o capital
social, entre os quais o engajamento cívico, a integração social e as normas de confiança,
podem ser promovidos pelas esferas governamentais e, inclusive, serem utilizados com
vistas ao desenvolvimento. Evidências empíricas, tanto de épocas passadas quanto
recentes, indicam que os fatores sócio-culturais, como o capital social, representam um
papel decisivo na explicação das diferenças regionais. Apesar disto, qualquer
interpretação baseada apenas em um único fator certamente estará equivocada. As
tradições cívicas, o capital social e práticas colaborativas, por si só, não desencadeiam o
progresso econômico. Elas, contudo, são a base para as regiões enfrentarem e se
adaptarem aos desafios e oportunidades da realidade presente e futura. O entendimento
destas considerações abre novos campos de ação dentro da esfera governamental.
Uma das formas mais eficientes do Estado atuar neste sentido é
promovendo a participação e a abertura de espaços de interação com os diversos
integrantes das comunidades regionais, criando oportunidades para que a sociedade civil
participe mais ativamente das políticas públicas. Todavia, a real participação da
comunidade nos processos de composição e implantação de iniciativas públicas exige
uma grande capacidade política dos governantes e da própria sociedade. O governo deve
estar preparado para conviver com os conflitos naturais advindos desta interação, visto
que as relações de poder entre Estado e sociedade civil passam a se caracterizar pela
transparência, ampliando o controle da última sobre o primeiro.
O Estado tem sua atuação direcionada para outro ângulo, voltado a
percepção das capacidades e potencialidades locais, a partir de políticas de coordenação
e promoção das iniciativas sociais.
Esse papel coordenador do Estado remete-nos inelutavelmente
para o papel mais crucial das formas de organização da sociedade
civil no processo de geração, distribuição e apropriação do
conhecimento e das inovações dele advindas. Redes de
colaboração formadas por empresários, sindicatos, organizações
comunitárias, instituições científicas e de informação são
composições flexíveis de agentes da sociedade civil para uma
nova articulação entre Estado e sociedade. Este é mais um
aspecto do deslocamento dos espaços da administração pública
(Maciel, 1996: 152).
Levando em consideração estes pressupostos, é possível compreender
que uma estratégia política de desenvolvimento regional não pode se ater somente à
ações de cunho ortodoxo, como linhas de crédito, incentivos fiscais ou de investimentos
na formação bruta de capital fixo. Ela deve também, e fundamentalmente, procurar
manter e ampliar o estoque de capital social em sua comunidade, fortalecendo a autoorganização social e estimulando a prática de soluções colaborativas para problemas
comuns.
Mas, para isso, é preciso também formar, mesmo que em um longo espaço
de tempo, comunidades voltadas à colaboração e a participação. Comunidades
compostas por indivíduos que entendam a importância do trabalho em conjunto e do
civismo, abertos à mudança e preparados para criarem e inovarem (Marshall, 1998). Isto
é, as políticas voltadas a ampliar a sinergia público-privada e a cultura da ação conjunta,
mesmo que possam ser desenvolvidas no curto prazo, devem também estar focadas em
mudanças culturais que permitam fundar uma mentalidade democrática e colaborativa de
forma sustentada.
Portanto, o que deve ser realçado, como corrobora Judith Tendler (1998), é
que o Estado tem o poder de construir e manter uma sociedade civil coesa e engajada no
seu desenvolvimento. O Estado não pode ser visto automaticamente como um inimigo
deste processo, mas como uma peça fundamental da engrenagem (Evans, 1996). Isto
significa que o atual conceito unidirecional, de que somente em entornos compostos por
uma sociedade civil preparada existam governos eficientes e de que bons governos
dependam da existência de uma sociedade civil atuante, possa ser substituído por um
conceito bidirecional, onde o Estado seja um dos principais agentes da construção de
uma sociedade civil atuante e sabedora de suas potencialidades.
Todas estas condicionantes salientam a necessidade da busca de
instrumentos de gestão pública que compreendam macro e micro escopos de atuação; ou
seja, que abranjam tanto os aspectos sócio-culturais e macroeconômicos, quanto os
aspectos específicos de promoção da atividade produtiva. Um exemplo específico da
construção de espaços de atuação será apresentado a seguir, onde políticas públicas de
fomento às pequenas e médias empresas podem servir de suporte para a ampliação da
interação entre Estado e sociedade civil. O projeto Redes de Cooperação da Secretaria
do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais do Governo do Estado do Rio Grande
do Sul, embora ainda em fase inicial de implantação, apresenta mecanismos eficientes
para esta interação, assim como para a construção conjunta de um processo de
desenvolvimento que, por suas inerentes características, seja territorialmente
desconcentrado, economicamente sustentado e socialmente autônomo.
A EXPERIÊNCIA DO RIO GRANDE DO SUL
A forma de atuação do Governo Estadual para alavancar o
desenvolvimento econômico no Rio Grande do Sul passou por uma profunda alteração
após a vitória da oposição nas eleições de 1998. A coligação de partidos denominada
Frente Popular defendia em seu plano de governo para o quadriênio 1999/2002 uma
estratégia de desenvolvimento a partir da base local de cada região, privilegiando os
setores produtivos preexistentes e abrindo espaços para a participação das comunidades
regionais nos processos decisórios do Estado. A ação da Secretaria do Desenvolvimento
e dos Assuntos Internacionais, principal órgão do Governo para o fomento ao
desenvolvimento, passou a ser balizada por pressupostos que promovessem um
crescimento integrador, desconcentrador, democrático e participativo (Governo do Estado,
1999).
Esta orientação estratégica abriu possibilidade para a implantação de
novos instrumentos de política pública, mais abrangentes em relação a interação entre
Estado e sociedade civil. Permitiu também a implementação de mecanismos públicos
direcionados a constituir processos de desenvolvimento regional endogenamente
determinados, focalizados no grande número de empreendimentos de pequeno e médio
porte existentes em todo o território estadual.
Balizado por estas concepções, o projeto Redes de Cooperação foi
concebido com o intuito de buscar novos espaços de atuação da esfera pública, através
de instrumentos eficientes dentro do atual contexto produtivo de economias globalmente
inter-relacionadas. Para o biênio 1999-2000, são empreendidas políticas em três campos
de ação que visam intensificar relações colaborativas entre empresas, Estado e
sociedade civil. As políticas públicas atualmente em implementação no projeto em
questão serão apresentadas a seguir.
FOMENTANDO REGIONALMENTE A COOPERAÇÃO INTER-EMPRESARIAL
Como decorrência das anteriormente referidas modificações econômicas
ocorridas nas últimas décadas e pela necessidade de uma reestruturação dos processos
produtivos em novos paradigmas pós-fordistas, as empresas de menor porte tiveram seu
papel valorizado no contexto produtivo. Desde então, espalharam-se pelo mundo diversas
experiências de industrialização local baseadas em pequenas e médias empresas.
Amplamente estudados, os exemplos europeus, com destaque para os distritos industriais
italianos (Godman et. al., 1989; Quintar & Gatto, 1992; Garofoli, 1993), os sistemas
industriais localizados da França e Alemanha (Pecqueur, 1993; Colletis & Winterhalter,
1993), assim como experiências sul-americanas (Quintar et. al., 1993; Perotti, 1999) e
brasileiras (Schmitz, 1998; Meyer-Stamer, 1999), demonstram a importância de uma
estrutura de pequenas e médias empresas dentro de um processo de desenvolvimento
econômico sustentado e socialmente autônomo. A chave do sucesso destes exemplos
está diretamente relacionado aos ganhos de competitividade das empresas, os quais, em
todos os exemplos observados, somente foram possíveis através de estratégias de
cooperação. 3[3]
A cooperação como um sistema onde indivíduos, empresas, instituições
“(...) se unem no sentido da realização do equilíbrio entre os interesses pessoais e os da
coletividade” (Buys de Barros, 1955: 125), não se constitui em uma idéia recente. Os
exemplos históricos como as iniciativas dos “Konzerns” alemães, os consórcios franceses
e as experiências de união de interesses, “pools” e “joint ventures” entre empresas
comprovam que necessidade de compartilhar tarefas e buscar soluções coletivas existe a
mais de meio século.
No entanto, somente nas últimas décadas os instrumentos de cooperação
passaram a ser enfatizados como uma estratégia para o crescimento de pequenas e
médias empresas. Do ponto de vista empresarial, por exemplo, Jordan Lewis (1992)
estudou as diferentes formas exitosas de alianças estratégicas entre empresas. Sob uma
ótica da relação dos setores público e privado, Jaime del Castillo (1992) apresentou as
vantagens de redes de colaboração. Em termos mais amplos, Francis Fukuyama (1995)
propôs que, em um futuro de livre mercado, as nações e as regiões mais prósperas serão
aquelas melhor preparadas para formar cidadãos dispostos a trabalhar colaborativamente
e organizadas para promover associações voluntárias. Por tudo isso, a idéia de
cooperação, nos últimos anos, tem tido cada vez mais destaque tanto por organismos
internacionais,4[4] quanto em estudos e propostas de política por parte de órgãos
setoriais.5[5]
Na mesma medida, ampliou-se a elaboração de estudos e propostas de
novas formas de gestão de políticas públicas para este novo entorno produtivo
caracterizado pela cooperação. Annalee Saxenian (1994), por exemplo, demonstrou a
importância relevante de políticas na formação de redes colaborativas interinstitucionais
para a grande expansão do Silicon Valley, na Califórnia, uma região intensamente
competitiva. Humphrey & Schmitz (1996) apontaram alternativas de suporte
governamental para pequenas e médias empresas agrupadas em clusters, orientadas
pelo consumidor, pela eficiência coletiva e pelo crescimento cumulativo, que denominam
de “Triple C Approach”.
Como não é difícil de perceber, a maior parte dos estudos referentes a
cooperação inter-empresarial, seja nos estudos de experiências ou nas propostas de
políticas públicas, centralizam seu foco nos agrupamentos locais ou na constituição de
clusters industriais. Sem desmerecer a importância destas estruturas locais em processos
dinâmicos e sustentados de crescimento, deve-se salientar que políticas e estratégias de
cooperação entre empresas não necessitam estar voltadas somente para a composição
de clusters na esfera municipal, mas sim abranger também o espaço regional.
A extensa gama de relações possíveis de serem empreendidas a partir de
novas tecnologias de informação, por exemplo, permite que a abrangência das
estratégias colaborativas seja territorialmente mais ampla. Da mesma forma, novos
3[3]
Outras experiências de clusters industriais e seus ganhos de competitividade, tanto em países
desenvolvidos, quanto em desenvolvimento, além do papel desempenhado pelos governos,
podem ser encontradas em Pietrobelli & Rabelotti (1991); Humphrey & Schmitz (1996); e,
Casarotto Filho & Pires, (1998).
4[4]
Em 1995, como resultado da conferência “Local development and structural change: a new
perspective on adjustment and reform”, a OECD já defendia um esforço institucional baseado na
construção de confiança e cooperação, criação de uma coalizão política e colaboração interregional (OECD, 1995).
5[5]
Em outubro de 1998, a Confederação Nacional da Indústria do Brasil apresentou a sua proposta
de industrialização local calcada nos conceitos de agrupamento avançado de empresas e de
eficiência coletiva (CNI, 1998).
entornos baseados na especialização flexível de pequenas e médias empresas abrem
maiores possibilidades de processos colaborativos em escala regional (Castillo, 1992).
Entende-se que, regionalmente, o governo desempenha um papel decisivo
para o êxito de experiências de cooperação inter-empresarial. Em decorrência disto,
desenvolveu-se o projeto Redes de Cooperação procurando trabalhar empiricamente
novas propostas de políticas públicas baseadas no conceito de que a composição de
estratégias regionais de cooperação requer formas alternativas de políticas em um
moderno estilo de gestão (Silva, 1993), onde os instrumentos adotados orientam-se tanto
para os fatores sócio-culturais e ao comportamento dos agentes, quanto para a busca de
soluções particularizadas e não generalizadas aos entraves existentes e decorrentes.
Para alcançar os objetivos propostos, o projeto Redes de Cooperação foi
estruturado em dois escopos de atuação. Em um escopo mais amplo, busca-se
desenvolver uma cultura de cooperação, laços de confiança e respeito mútuo. No escopo
mais pontual, fomenta-se pontualmente a competitividade de pequenas e médias
empresas, por meio de políticas específicas de apoio a práticas colaborativas e
estratégias conjuntas de ação. Ambos escopos são fundamentais para o completo
sucesso do projeto, pois se complementam, fornecendo, um para o outro, o suporte
necessário para a realização de seus objetivos.
Em primeiro lugar, como a “cooperação é mais fácil nas comunidades com
um substancial estoque de capital social” (Molinas, 1998: 423), as linhas de ação de todo
o projeto foram direcionadas a promover a ampliação de seu estoque. Estudos atuais
comprovam que a existência de capital social é benéfica ao crescimento econômico. Entre
outros benefícios, o capital social permite a redução dos custos de produção pela
diminuição dos gastos em transações, amplia a transferência e circulação de informações,
possibilita soluções conjuntas, facilita o acesso ao crédito, diminui riscos e torna mais
seguras as relações de mercado (Gittel & Thompsom, 1999). Todavia, ainda hoje a maior
dificuldade reside na definição de meios para sua geração e acúmulo.
Políticas amplas, como as práticas participativas regionais, representam
uma das possibilidades neste sentido. A participação popular, quando promovida com o
intuito de manter regionalmente o debate público e a tomada de decisões coletivas, gera,
além do crescimento dos laços de confiança, uma maior percepção das vantagens de
soluções conjuntas (Verschoore, 1999). Evidentemente, a administração pública tem ao
seu dispor outros mecanismos para produzir o acúmulo de capital social. Robert Sampson
(1999) lista uma série de exemplos de políticas e ações voltadas a promover o
desenvolvimento comunitário, nas quais a integração dos vários agentes envolvidos
possibilita a expansão do estoque de capital social.
No projeto Redes de Cooperação, procura-se estimular estas relações
sociais através da inserção da sociedade civil na definição, detalhamento e,
principalmente, na implementação e avaliação de todas as ações empreendidas. As
experiências de envolvimento da sociedade civil em políticas de extensão rural e
empresarial no nordeste brasileiro comprovam a validade destas práticas colaborativas
para a promoção de um engajamento cívico (Tendler, 1998). A discussão e
acompanhamento das políticas públicas por parte da sociedade são um dos melhores
mecanismos neste sentido, visto que, além de criar uma conexão prática entre as partes
envolvidas e fornecer representabilidade e sustentabilidade social ao projeto, reforça a
necessidade do engajamento civil, da interação social e da identidade territorial na busca
do desenvolvimento regional.
Paralelamente a estes esforços, mesmo que com poucos resultados no
curto prazo, promove-se a importância da cooperação nos programas de formação
educacional nos níveis básicos de ensino e nos programas de capacitação gerencial, pois
a questão cultural e os fenômenos psicossociais, como realça Javier Medina (1996),
interferem na disposição social de se comprometer com maior ou menor intensidade em
causas comuns e em práticas voluntárias de união de esforços. Os aspectos culturais e
psicossociais do ambiente regional rebatem com a mesma intensidade no âmbito
empresarial. Como fora observado em várias práticas de cooperação inter-empresarial
“As alianças necessitam de aspirações mútuas, práticas compatíveis e entendimentos
claros. Quanto mais próximas as culturas, mais fácil a construção destas pontes” (Lewis,
1992: 290).
O objetivo das ações educacionais do projeto Redes de Cooperação é o
sincretismo das diversas culturas existentes no entorno regional visando a interação
social e a identidade territorial. Stephanie Marshall (1998), no seu estudo referente à
preparação das comunidades para o futuro, demonstra a importância do aprendizado
integrado e comprometido e da harmonização de valores no desencadeamento de
processos recíprocos de crescimento. Assim, nos níveis básicos de ensino, as linhas de
atuação buscam, entre outras atividades, a inclusão nos currículos escolares de espaços
para a disseminação da idéia de cooperação e da importância das relações sociais e do
engajamento cívico para o crescimento da sociedade. Defende-se também, sempre que
possível, o incentivo às atividades de trabalho colaborativo, menos individualistas, tanto
para a soluções das tarefas escolares regulares, quanto na ajuda solidária em eventuais
problemas nas suas comunidades.
Com referência aos programas de capacitação gerencial, as ações
depreendidas atuam em duas áreas. Na área empresarial, as atividades estão voltadas ao
desenvolvimento do conhecimento dos gestores de micro e pequenas empresas. Em
conjunto com os projetos de capacitação empresarial do Governo do Estado, procura-se
expor, ao lado das matérias normais de cada curso, as vantagens de estratégias de
cooperação inter-empresarial e os instrumentos que podem auxiliar este processo. Na
área regional, a proposta é disseminar em todo o território estadual os pressupostos de
uma cultura solidária e colaborativa. Utilizando-se de espaços para debate são realizados
seminários de divulgação geral do projeto, capacitação de agentes regionais
disseminadores da idéia de cooperação e a manutenção de um fórum permanente para a
discussão e o aperfeiçoamento dos instrumentos.
SUPERANDO OS ENTRAVES AOS PROCESSOS DE COOPERAÇÃO
Apesar da relevante importância das ações no campo dos fatores sócioculturais, o sucesso de experiências de cooperação inter-empresarial na esfera regional
está, em maior grau, condicionado à gestão de políticas específicas à alavancagem de
iniciativas e à eliminação de barreiras antepostas a elas. Por este motivo, o projeto Redes
de Cooperação abrange também políticas específicas de apoio a práticas colaborativas e
estratégias conjuntas entre pequenas e médias empresas.
Existem amplas possibilidades de atuação direta da administração pública
na alavancagem da cooperação entre empresas regionalmente localizadas. A estratégia
adotada no projeto Redes de Cooperação foi a estruturação de uma sede para
coordenação geral do projeto na Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos
Internacionais e de núcleos regionais de apoio a iniciativas associativas de crescimento
empresarial. A operacionalização destes núcleos, que visam estimular e dar suporte
governamental às experiências de cada região, está ocorrendo de forma gradual. Para o
biênio 1999-2000 estão programadas a implantação de oito sedes regionais, seguidas de
mais sete em 2001 e outras sete em 2002, completando a abrangência das 22 regiões
que formam o estado.
Os núcleos regionais viabilizam a interiorização do projeto, servindo de
base para que representantes do projeto, profissionais qualificados e identificados com a
região, atuem no fomento de iniciativas de cooperação. Os representantes capacitados
para atuarem nas regiões, são divididos em coordenadores regionais, assessores e
extensionistas de cooperação. O coordenador, além de gerenciar o núcleo, atua junto às
comunidades regionais, identificando suas necessidades, dificuldades, oportunidades,
buscando, a partir desta análise, uma integração Estado, sociedade civil, instituições e
associações que alavanquem iniciativas conjuntas de crescimento. Os assessores
exercem suas funções diretamente junto às empresas, facilitando processos de
cooperação entre elas no campo das relações empresariais. Os extensionistas atuam na
homogeneização e padronização das técnicas de produção quando é exigida uma
integração produtiva entre as empresas.
O ponto inicial de todo o processo são os esforços de disseminação da
idéia de eficiência coletiva. Pela exigência da utilização de diferentes recursos de
promoção, adotou-se no projeto Redes de Cooperação uma política de divulgação
estadual da idéia acompanhada de campanhas específicas, a partir dos coordenadores
de cada região. Esta forma de atuação permitiu propagar amplamente as propostas do
projeto em todo o estado, através dos meios de comunicação de massa, e, ao mesmo
tempo, estimular e sustentar os esforços dos coordenadores regionais para a difusão das
experiências exitosas de cooperação. No momento seguinte, em “workshops” regionais
cabe ao coordenador apresentar e debater os motivos para o sucesso e o fracasso das
iniciativas existentes no estado, estimulando a curiosidade da sociedade e do meio
empresarial e identificando, de forma participativa, os pontos fracos e fortes da região
para a adoção de estratégias similares.
Contudo, para que esta política geral de promoção regional de pequenos e
médios empreendimentos efetivamente proporcionasse retornos positivos para a região, a
ação governamental teve também que levar em consideração os fatores determinantes de
fracassos de experiências passadas. Conforme Verónica Silva (1993), a experiência
latino-americana demonstra a existência de uma grande diversidade de fatores que
emperram as práticas de cooperação, como o fraco poder de negociação, o insuficiente
controle de qualidade e prazos, o difícil acesso à informação e o déficit de demanda nos
mercados próximos.
Estes entraves podem ser superados por uma atuação regionalizada do
setor público, através de políticas próprias, onde, indubitavelmente, novos instrumentos
de ação e novos mecanismos de gestão são necessários. Por exemplo, no caso
específico do poder de negociação, seja vertical ou horizontal, deve caber ao estado o
papel de orientador e mediador dos conflitos. Hubert Schimtz (1998), pesquisando a
cooperação inter-empresarial na região calçadista do Vale dos Sinos, no Rio Grande do
Sul, demonstrou que a ausência de um poder regulador estatal pode levar ao fracasso de
muitas tentativas de integração entre empresas.
Nos conflitos decorrentes da cooperação entre distintas empresas, é
impossível mensurar com absoluta precisão a importância da ação governamental e os
resultados alcançáveis com ou sem a sua inserção. Isto não diminui a importância do
papel orientador do Estado na maior parte das práticas de cooperação. O próprio autor
ratifica esta importância afirmando que “Sem a mediação e a regulação pública (...) a
cooperação privada é difícil de se obter” (Schmitz, 1998: 42).
Exatamente com a finalidade de superar esta dificuldade incorporou-se no
projeto Redes de Cooperação, como salientado anteriormente, a função do assessor de
cooperação. Trabalhando na região, diretamente com as empresas, instituições e
associações envolvidas em iniciativas de cooperação, este administrador público atua no
sentido de aglutinar os esforços individuais, evitando a dispersão de objetivos, assim
como no sentido de procurar minimizar os conflitos surgidos com a junção de
necessidades, interesses e maneiras de agir.
Sendo gerenciado pelo coordenador regional e recebendo o suporte
instrumental do núcleo central do projeto, o assessor de cooperação facilita a formação de
alianças entre empresas e, da mesma forma, destas com universidades e com entidades
governamentais e da sociedade civil. Indo mais além, os assessores, junto com os
coordenadores, têm o papel de propor diferentes composições de alianças, tais como
redes de colaboração tecnológica entre pequenas e médias empresas e universidades
regionais para o desenvolvimento e emprego de novas tecnologias, consórcios de
produção ou exportação, centrais de compra e venda e associações para acesso ao
crédito.
Com referência a sustentação de esforços conjuntos para o avanço
tecnológico, algumas experiências demonstram a significativa participação de agências
governamentais nas atividades privadas de P&D. Políticas de promoção do
desenvolvimento tecnológico através de processos de learning by interacting podem ser
hoje consideradas comuns. Jane E. Fountain e Robert D. Atkinson (1998), por exemplo,
evidenciando como a interação e as ações colaborativas impulsionam inovações,
defendem políticas públicas de estímulo ao engajamento participativo em redes regionais
de inovação.
Redes regionais de inovação e outras formas de colaboração, que
dependem de níveis tecnológicos de produção e gestão semelhantes entre as empresas,
podem não evoluir pelas desigualdades existentes entre elas. O mecanismo criado no
projeto Redes de Cooperação para tentar reduzir a distância técnica entre empresas
regionais foi a implantação de extensionistas. Embora com objetivos similares aos dos
assessores, ou seja, facilitar iniciativas de cooperação, os extensionistas atuam em
campos diferentes nas empresas, contornando dificuldades localizadas nos aspectos de
organização produtiva.
Contratados junto às universidades regionais, os extensionistas constituemse em acadêmicos com especialidade nas questões técnicas e gerenciais de produção,
os quais são disponibilizados durante um determinado período de tempo pelo setor
público estadual às empresas envolvidas em iniciativas de cooperação. Gerenciados pelo
coordenador regional e orientados pela central do projeto, da mesma forma que os
assessores, os extensionistas viabilizam a integração de empresas padronizando a
qualidade, reduzindo os prazos de entrega, harmonizando a gestão empresarial,
introduzindo novas tecnologias e dando suporte à inovação dentro do empreendimento.
Superando os entraves inerentes ao processo de união de esforços, o
Estado pode ainda se converter em um dos agentes componentes da cooperação interempresarial, atuando conjuntamente na promoção das empresas e se constituindo de um
participante das atividades colaborativas. A função de promoção é tão importante para o
completo êxito de experiências de cooperação quanto as atividades de estímulo ao
trabalho conjunto ou de redução dos obstáculos técnicos e a mediação de conflitos. Nos
casos de experiências de cooperação observados até agora no Rio Grande do Sul, um
dos principais motivos para o envolvimento das empresas é a promoção comercial.
Neste sentido, um dos mecanismos criados no projeto Redes de
Cooperação foi a implantação de um centro de prospeção e divulgação de oportunidades.
Com objetivos semelhantes ao do “Observatório Econômico” existente na experiência
italiana, (Casarotto Filho & Pires, 1998), o centro realiza pesquisas, verificando as
variações comerciais de preço, qualidade, designe ocorridas nos mercados alvo, para
orientar as empresas envolvidas nas suas decisões. As ações deste centro no Rio Grande
do Sul não se resumem apenas à observação das alterações mercadológicas. Elas visam
também dar suporte às estratégias comerciais das empresas em cooperação,
identificando novos mercados, interligando agentes comerciais, divulgando a qualidade do
produto e servindo como referência de informação dos produtos e serviços das empresas
envolvidas. A proposta do projeto é implantar um centro de prospeção e divulgação de
oportunidades em cada núcleo regional, desenvolvendo estes serviços diretamente a
partir da realidade de cada região.
A questão comercial de pequenas e médias empresas em cooperação
pode também ser promovida pelo Estado através do suporte institucional. Exemplos como
os Charutos de Cuba, o Rum de Porto Rico, o Café de Colômbia, a região de Champagne
na França, os Vinhos do Porto em Portugal e os casos brasileiros do Queijo de Minas e
do Chocolate e dos Móveis de Gramado, comprovam que a construção de uma marca de
lugar, baseada em uma imagem corporativa padronizada, possibilita ganhos de
competitividade nas esferas nacionais, regionais e locais.
A construção desta marca de lugar, referência da singularidade do produto
e garantia do monopólio de origem, é a típica estratégia fundamentada na cooperação.
Todavia, a percepção da viabilidade de campanhas conjuntas e a própria constituição de
um projeto nestas condições, na maior parte dos casos, poderá ser acelerado com a
atuação de um agente estatal. A competência deste agente baseia-se em funções como a
de disseminar a idéia, aglutinar e organizar os interesses, definir e certificar os padrões
mínimos de produção e, principalmente, institucionalizar e promover, em conjunto com os
produtores, campanhas de divulgação da marca do lugar.
Empreende-se, desta forma, em uma política de colaboração mútua entre o
Estado e o setor privado, com ganhos de competitividade para ambos. O ponto chave
desta estratégia está exatamente na sinergia entre estes dois lados. “O desenvolvimento
de uma imagem corporativa e a promoção apoiada nela não é uma tarefa que compete
somente a um governo regional. Este é um dos campos no qual a articulação entre o
setor público e privado tem que dar seus melhores frutos” (Boisier, 1992: 184).
A tarefa de viabilizar a criação conjunta de marcas e selos regionais, pelos
seus elevados custos e pela necessidade de uma interação solidificada entre Estado e os
agentes da região, exige uma atuação seletiva e cautelosa por parte do setor público. A
forma de atuação do Estado deve evitar que a construção de uma imagem positiva da
região tenha o efeito contrário, caracterizando o produto ou a região por aspectos
negativos. Por isso, a estratégia do projeto Redes de Cooperação é desenvolver ações
para a geração de marcas regionais de forma gradual, apoiando a criação das marcas à
medida em que os processo de cooperação se solidifiquem e os setores e produtos
regionais adquiram a potencialidade de sustentar sua marca comum independentemente
do setor público.
Outros entraves relacionados aos processo de cooperação e ao próprio
crescimento de pequenas e médias empresas, como a dificuldade de acesso às
informações e a reduzida demanda nos mercados locais e regionais representam uma
parcela considerável do rol de preocupações públicas com o desenvolvimento econômico.
A superação destas dificuldades, no entanto, requer instrumentos mais complexos do que
a criação de núcleos regionais e a ação de extensionistas. A estratégia empregada pelo
projeto Redes de Cooperação para suplantar barreiras deste nível baseia-se na utilização
de redes eletrônicas e no aproveitamento do potencial de consumo dos órgãos de
governo, como será apresentado a seguir.
UTILIZANDO REDES ELETRÔNICAS PARA A COOPERAÇÃO
Com a mesma intensidade que as questões colocadas anteriormente, o
difícil acesso a informações e a necessidade da manutenção de um compartilhamento
permanente de idéias apresentam-se como outros significativos entraves para o sucesso
de experiências de cooperação. Principalmente no âmbito regional, onde a cooperação
entre empresas ocorre mesmo sem a proximidade territorial, a qualidade e agilidade do
fluxo de dados configura-se em um ponto crucial.
Por isso, a preocupação com a criação de espaços de interação social
entre os agentes envolvidos, seja para a troca de experiências ou para o acúmulo de
informações, deve estar embutida no conjunto de ações públicas (Silva, 1993). A criação
de espaços de comunicação na esfera regional, onde os distanciamentos espacial e
temporal são maiores, dependem bastante de novos meios técnicos de aproximação.
Estes novos meios técnicos “(...) tornam possíveis novas formas de interação social,
modificam ou subvertem velhas formas de interação, criam novos focos e novas situações
para a ação e interação, e, com isso, servem para reestruturar relações sociais existentes
e as instituições e organizações das quais elas fazem parte” (Thompson, 1995: 296). A
aproximação e articulação de agentes para o sucesso de práticas regionais de
cooperação será condicionada também pelos mecanismos de comunicação e interação
adotados.6[6]
Atualmente, sistemas de informações e redes de comunicação eletrônica
permitem o compartilhamento, quase instantâneo, de processo organizacionais.
Instrumentos como a rede mundial de computadores, Internet, e redes e sistemas
empresarias conectáveis a ela, baseadas nos conceitos de Intranet, Extranet e
Groupware, possibilitam hoje uma maior extensão de práticas e experiências conjuntas
(Maloff, 1995; Hills, 1996). Peter Kollock (1999), por exemplo, salienta a utilização da
Internet nas práticas de cooperação, tanto para a maior facilidade na produção de bens
públicos, exemplo do sistema operacional Linux para computadores, quanto para
organização de ações colaborativas de desenvolvimento comunitário, como na ilustração
do dia beneficente chamado NetDay.7[7]
A Internet é, portanto, um dos melhores meios para a difusão e troca de
informações, pois disponibiliza uma estrutura de comunicação horizontal que permite a
interação de um grande grupo de interlocutores por um custo relativamente baixo. Ela se
apresenta como um vasto caminho de abertura da administração pública para uma ágil
interação com a sociedade civil, principalmente com as comunidades mais distantes das
capitais administrativas Este é um campo para relações democráticas que alguns estudos
tentam aprofundar (Kamarck & Nye, 1999), mas que ainda é pouco explorado de forma
prática nos dias atuais.
Redes eletrônicas abrem novas perspectivas de suporte e fomento público
para diversas políticas de desenvolvimento. No caso específico da cooperação interempresarial, a implementação de uma estrutura que agilize a comunicação é um
instrumento bastante útil para viabilizar a interação das empresas, seja dentro da cadeia
produtiva de um setor, ou na integração de empresas de setores diferentes e também
com as demais instituições envolvidas. Com o intuito de fomentar a utilização deste
mecanismo moderno, o projeto Redes de Cooperação, por meio de políticas específicas,
pretende disseminar o acesso de pequenas e médias empresas à Internet, facilitando a
comunicação entre elas e permitindo a ampliação do desenvolvimento de estratégias
colaborativas e solidárias.
6[6]
Este trabalho não se propõe a aprofundar o impacto de meios de comunicação modernos nas
relações e nas interações sociais. Para um maior detalhamento com relação ao tema nas últimas
três décadas, ver, entre outros, Argyle (1976); Meyrowitz (1985); e Castells, (1996).
7[7]
Neste dia, denominado NetDay, através de um esforço regional organizado pela Internet, 2.500
escolas do Estado da Califórnia foram conectadas à rede mundial pelo trabalho de
aproximadamente 20.000 voluntários da comunidade, sem remuneração, motivados somente pela
importância da estrutura para a região (Kollock, 1999).
Para a completo alcance dos objetivos propostos neste sentido, as políticas
estão sendo implementadas em duas etapas. No primeiro momento, que se desenrola
durante o ano de 1999, as atividades estão concentradas na estruturação do sistema de
informações do projeto e a operacionalização de experiências piloto. Na segunda etapa, a
partir do ano 2000, terão início as atividades que buscam disseminar o uso do
computador, da Internet e do sistema construído para o maior número de usuários
possíveis.
Inserido no sistema de informações está a disponibilização de um espaço
para a troca de informações na Internet, voltado especificamente para as necessidades
das pequenas e médias empresas do Rio Grande do Sul. Um dos instrumentos utilizados
com este fim são as listas de discussão. As listas de discussão permitem que um número
irrestrito de empresas, que disponham de um endereço de e-mail, se comuniquem sobre
assuntos de interesse comum, organizadas por um software que envia automaticamente
as mensagens e mantém as informações arquivadas para a leitura em qualquer momento.
Os principais geradores da informação disponível nas listas são as próprias empresas,
com a possibilidade de receber contribuições informativas de entidades governamentais e
não governamentais e dos demais interessados. As listas possuem temas específicos que
podem ser determinados pelas empresas envolvidas segundo suas necessidades,
proporcionando um instrumento flexível e auto-gerenciável, diminuindo os custos de
coordenação por parte do governo.
O sistema estruturado permite também a intensificação das relações entre
o Governo do Estado e as pequenas e médias empresas. A facilidade de acesso pela
Internet permite a democratização das informações de programas, medidas, incentivos e
demais ações governamentais de interesse destas empresas. Além de disseminar de
forma ágil informações importantes, obtidas no passado somente por agentes em
permanente contato com o governo, a integração via Internet abre espaço para novos
tipos de serviços, como a utilização do e-mail para contato com servidores públicos, para
soluções de dúvidas e para o envio e recebimento de formulários e documentos que
agilizem procedimentos.
Da mesma forma, a interligação em redes eletrônicas é útil para a troca de
informações no próprio setor público. No caso do projeto Redes de Cooperação, por
exemplo, o suporte técnico aos núcleos regionais será facilitado por uma conexão
permanente com o núcleo central, através de computadores ligados à Internet. O mesmo
mecanismo possibilita ampliar a abrangência dos esforços de promoção comercial dos
núcleos regionais, com a possibilidade da divulgação dos produtos de cada região em
todo o mundo, com custos relativamente baixos.
Pelo benefício da divulgação pouco onerosa e territorialmente bastante
abrangente, o projeto prioriza a utilização da Internet na promoção comercial de pequenas
e médias empresas, por meio do sistema estruturado. Alguns autores defendem que
empresas em cooperação devem “(...) manter uma página na Internet com informações
(constantemente atualizadas) sobre o ambiente de ação das empresas, suas
potencialidades, interesses, além dos serviços prestados” (Casarotto Filho & Pires, 1998:
54).
A proposta do projeto Redes de Cooperação é ampliar esta idéia, não
somente incentivando a elaboração de páginas na Internet por parte de empresas,
instituições e das iniciativas de trabalho conjunto, mas principalmente congregando o
maior número possível de páginas em uma grande rede de cooperação virtual a partir da
página principal do projeto. Servindo como porta de entrada para todos os serviços do
sistema de informações e contendo “Links” de conexão para as páginas particulares, a
página do projeto expande a potencialidade deste instrumento. Em primeiro lugar,
aproxima virtualmente a localização dos empreendimentos a partir de um ponto central.
Assim como em um centro comercial, a página diminui o espaço entre as empresas e
instituições, possibilitando a elaboração de campanhas publicitárias conjuntas e
ampliando o acesso às páginas particulares. A estruturação do sistema e página também
facilita a promoção comercial em conjunto organizando bolsas de negócios e centrais de
transações, atraindo interessados, direcionando os envolvidos aos endereços eletrônicos
de interesse comum e abrindo possibilidades de negócios eletrônicos como venda direta
ao consumidor através da Internet.
Entretanto, apesar de todos estes benefícios, as maiores dificuldades do
uso da Internet para a comunicação entre pequenas e médias empresas, instituições e o
setor público, atualmente, é o diminuto número destas que se encontram conectadas à
rede e à baixa capacitação técnica para seu uso. Portanto, como base fundamental de
uma estratégia de utilização dos recursos da Internet está a disponibilização do acesso
para o maior número possível de empresas, capacitando-as para o total aproveitamento
de seus recursos. No projeto Redes de Cooperação propõe-se duas ações paralelas para
atingir este objetivo; de um lado, facilitando o acesso particular de empresas e instituições
e, de outro, permitindo o acesso comunitário.
Para disseminar o acesso particular, na segunda etapa, a partir do ano
2000, serão empreendidas ações que facilitem a aquisição de computadores e o acesso à
Internet. Entre as ações para facilitar o acesso individual estão a viabilização de linhas de
crédito para que pequenos empreendimentos tenham a possibilidade de adquirir um
computador pessoal e seus periféricos, a negociação de uma compra coletiva de
computadores com condições mais atraentes e a realização de convênios com
provedores de serviços de Internet para disponibilização de acesso à rede e à
manutenção de páginas com custos reduzidos. Para permitir o acesso comunitário,
propõe-se estruturar os núcleos regionais de forma que possam atender a demanda das
empresas impossibilitadas de utilizar isoladamente os recursos disponíveis. Prevê-se
também um financiamento especial para que prefeituras, associações comerciais e
industriais e demais instituições associativas tenham a possibilidade de adquirir
computadores e periféricos, disponiblizando-os a sua comunidade e aos seus associados.
Complementando estas ações, estão planejados cursos de capacitação para o uso da
Internet, tanto para os coordenadores dos núcleos regionais, quanto para os empresários
e os demais envolvidos na rede.
ATUANDO PELO LADO DA DEMANDA
Outros sérios entraves para a evolução de iniciativas de cooperação e do
próprio crescimento de pequenas e médias empresas são a questão da insuficiência de
demanda e da exigência de qualidade e prazos de entrega padronizados. Da mesma
forma que as barreiras salientadas anteriormente, estes entraves são possíveis de serem
contornados pela ação governamental. Agindo pontualmente, através de modelos
orientados não pela oferta mas pela demanda, o estado do Ceará, no nordeste brasileiro,
mostrou caminhos alternativos de políticas públicas aplicáveis inclusive em comunidades
pouco propensas a cooperar. O programa de compras governamentais do governo
cearense (Tendler & Amorim, 1996), que direcionou os recursos orçamentários
destinados a aquisição de bens e serviços necessários ao setor público para a produção
de pequenas empresas localizadas no interior do estado, conseguiu superar as
deficiências de demanda e de gestão conjunta de produção com medidas plenamente
viáveis.
De um lado, abriu a possibilidade de pequenos produtores, alijados dos
processos normais de licitações, trabalhando em conjunto, produzirem para o governo.
Com tal mecanismo, aliado ao adiantamento de 50% do pagamento na encomenda, esta
política foi determinante para amenizar as dificuldades decorrentes da necessidade da
manutenção, no curto e médio prazos, de um mercado consumidor para a produção
conjunta. Por outro, o governo condicionou suas compras às exigências de qualidade,
prazo de entrega, e garantias normais na concorrência de mercado. A adoção desta
medida condicionante evitou que o programa criado pecasse por privilégios paternalistas.
Aliada a outros instrumentos de apoio, como a capacitação técnica dos
produtores envolvidos, as ações empregadas possibilitaram a geração de processos autosustentados de crescimento. Por suas configurações, o programa de compras
governamentais do Ceará, atuando de forma colaborativa com as sociedades locais,
constitui-se em um interessante exemplo de uma intervenção diferenciada do Estado na
promoção de pequenas e médias empresas, através de serviços públicos orientados pelo
lado da demanda e a partir de práticas de cooperação e da busca de soluções
colaborativas.
Políticas públicas orientadas pela demanda e processos de cooperação
inter-empresarial são totalmente compatíveis, como afirmam Judith Tendler e Monica
Amorim:
Organizando seus serviços para pequenas empresas em torno de
um contrato de fornecimento de bens e serviços, políticas
orientadas pela demanda necessariamente tendem a trabalhar
mais com grupos de pequenas empresas do que com empresas
individualmente. Isto contribui para o desenvolvimento de aspectos
externos de promoção do crescimento entre as próprias empresas
- a possibilidade de compartilhar encomendas, a especialização
entre empresas, a compra conjunta de insumos e a ação conjunta
para a solução de problemas (Tendler & Amorim, 1996: 421).
O projeto Redes de Cooperação utiliza uma estratégia semelhante para
promover a cooperação entre microempreendimentos. Adaptando alguns dos
instrumentos da experiência cearense, aprimorando outros e criando novos, busca-se
incentivar e viabilizar o crescimento de regiões e municípios empobrecidos do interior do
Rio Grande do Sul, fomentando iniciativas de trabalho conjunto a partir do poder de
compra do Estado.
Microempreendimentos, caracterizados por adotar um processo produtivo
no molde familiar, com um número mínimo de empregados, constituem-se em uma das
principais formas de geração de renda em países em desenvolvimento. Cobrindo
inúmeros setores econômicos, espacialmente dispersos e relativamente pouco
duradouras as micro iniciativas invariavelmente apresentam um reduzido poder de
agregação. As ações de assistência governamental para seu fomento ou pecam pela
insuficiência de instrumentos isolados ou pela elaboração de pacotes generalizados
inconsistentes com as dificuldades particulares de cada caso, seja nos aspecto de crédito,
gestão empresarial ou de capacitação técnica. Neste último aspecto, por exemplo, os
programas governamentais ou de instituições relacionadas “Geralmente tendem a estar
distanciados do seu público alvo. (...) Tecnologias são desenvolvidas em um vácuo, sem
o necessário envolvimento dos microempreendedores que supostamente as utilizariam”
(Carr, 1989: 167).
Portanto, ações empreendidas para fomentar a cooperação entre
microempreendimentos de comunidades menos desenvolvidas não podem compreender
apenas instrumentos isolados. Da mesma forma, pacotes de políticas padronizados para
todos os casos apresentam-se pouco eficientes quando se pretende promover o
crescimento destes empreendimentos. Com base nestes pressupostos, procurou-se
alinhar no projeto Redes de Cooperação um conjunto de ações personalizadas, com o
auxílio
dos
núcleos
regionais,
que
viabilizem
uma
alavancagem
dos
microempreendimentos existentes, socorrendo-os para superar os obstáculos iniciais, a
partir de suas próprias qualidades.
A primeira barreira do processo localiza-se na dificuldade em encontrar um
mercado consumidor para seus produtos e mantê-lo cativo pela qualidade dos bens
oferecidos, preço adequado, escala de produção e prazo de entrega compatíveis.
Identificou-se no potencial de consumo dos órgãos estatais uma possibilidade para
fomentar, no princípio, a produção destes microempreendimentos. Neste sentido, para
efetivar o instrumento proposto, procurou-se flexibilizar e regionalizar o processo
burocrático de compras do governo. Dependendo das características dos setores
produtivos da região focalizada, trabalhou-se com diferentes produtos. Inicialmente
voltado às regiões calçadistas e têxteis, percebeu-se a oportunidade de alavancar a
demanda dos microempreendimentos com a compra de uniformes e sapatos para
policiais e bombeiros.
Observou-se nas primeiras tentativas que, atuando pelo lado da demanda,
realmente é possível estimular o crescimento de micro iniciativas. Todavia, este
instrumento, sozinho, não garante a sustentabilidade dos empreendimentos, pois
determinadas fraquezas, como acesso ao crédito, desenvolvimento técnico e escala
produtiva, fundamentais em mercados competitivos, são pouco afetadas de forma prática.
Paralelamente à atuação exercida pelo lado da demanda, a solução encontrada para
gerar um crescimento sustentado dos microempreendimentos, evitando que ficassem
dependentes das compras governamentais, foi promover práticas de superação conjunta
dos entraves comuns. Com uma orientação personalizada do suporte público, vem sendo
empreendidas ações específicas adequadas para cada caso.
Assim, nos casos onde a principal necessidade é o acesso às linhas de
financiamentos, por exemplo, procura-se desenvolver cooperativas e consórcios de
garantia ao crédito. Nos casos em que a reduzida escala de produção impede o
atendimento de grandes e constantes pedidos, a união de empresas para compra de
matéria prima e venda agregada torna-se mais do que nunca inevitável. Finalmente,
quando a dificuldade básica situa-se na capacidade técnica da qualidade e preço dos
produtos, procura-se suplanta-la com auxílio técnico de extensionistas, corrigindo os
problemas diretamente junto ao produtor e construindo uma evolução tecnológica
compartilhada entre os microempreendimentos envolvidos.
Certamente, as ações e políticas públicas arroladas acima não esgotam os
espaços de atuação do setor público para o desenvolvimento regional a partir de
estratégias de cooperação inter-empresarial. Pelo contrário, elas expandem ainda mais as
possibilidades e as oportunidades do Estado para a promoção do desenvolvimento sócioeconômico e a ampliação da sua relação com os membros componentes da sociedade
civil. Compete, portanto, aos governos regionais promover o debate e o aprofundamento
de propostas neste sentido, considerando as vantagens e riscos inerentes ao processo,
para implementar as transformações necessárias.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Indubitavelmente, as recentes transformações produtivas ocorridas no
contexto internacional trouxeram enormes dificuldades para as estratégias tradicionais de
desenvolvimento regional. Os formuladores de políticas públicas, acostumados muitas
vezes com conjunturas de mercados fechados, de pouca mobilidade de fatores e de uma
maior lentidão quanto a evolução tecnológica e econômica, deparam-se hoje com
desafios inteiramente diferentes dos enfrentados no passado.
Estes novos desafios impostos às estratégias de políticas públicas para o
desenvolvimento regional estimulam, cada vez mais, a pesquisa e a elaboração de
propostas alternativas para a atuação estatal. Embora se conheça experiências históricas
de formação de alianças e estratégias coletivas autônomas entre empresas de pequeno
porte, entende-se o Estado como um agente fundamental para o êxito e a replicação dos
processos em escala maior, principalmente nas regiões em desenvolvimento. Em função
disto, procurou-se apresentar diversas alternativas de ação estatal possíveis para a
consolidação de estratégias de cooperação dentro do espaço regional.
O trabalho concentrou-se nos diferentes mecanismos de ação estatal para
o fomento de práticas colaborativas entre pequenas e médias empresas adotados na
experiência do projeto Redes de Cooperação do Governo do Estado do Rio Grande do
Sul. Foram arrolados, entre outros, instrumentos de disseminação das práticas de
cooperação e de superação das barreiras que dificultam o sucesso destas práticas. A
divisão de esforços para a promoção comercial e a utilização de núcleos regionais de
apoio, com a ação de mediadores de conflitos e técnicos de extensão junto as empresas,
são mecanismos de fácil replicação e importante contribuição para o sucesso de
estratégias de cooperação
Com o mesmo intuito, demonstrou-se a possibilidade da utilização de
instrumentos modernos, como a Internet, para a promoção de práticas colaborativas. A
implementação de uma rede eletrônica além de facilitar o contato e a troca de
informações entre empresas, instituições e o setor público, distantes territorialmente,
ainda se mostra útil como um poderoso instrumento de promoção comercial para os
envolvidos. Finalmente, foram apresentadas alternativas de atuação do setor público para
viabilizar o crescimento de microempreendimentos em regiões empobrecidas a partir do
trabalho conjunto e da união de esforços.
Apesar da relevância de medidas como as apresentadas, deve-se realçar
que elas não representam o rol completo de políticas governamentais direcionadas a
promover um desenvolvimento sustentado. Somente com uma base social coesa e
preparada para o futuro, marcada pelos laços similares que unem a comunidade na busca
de objetivos comuns, será possível compor regiões preparadas para encontrar soluções
para os seus problemas e estratégias de crescimento. Por tal motivo, este trabalho
abordou com bastante ênfase a questão das relações sociais e suas condicionantes no
crescimento de regiões.
Compreende-se o desenvolvimento como fruto de processos sociais
endogenamente constituídos. “Tudo no mundo social surge, integra-se, adquire e mantém
estabilidade, desintegra-se e desaparece, pela interação de ‘forças sociais’ passíveis de
estudo e compreensão” (Torres, 1985: 28). Portanto, a inclusão de conceitos relativos ao
papel do capital social na determinação de mecanismos sociais de sustentação do
desenvolvimento econômico representa uma nova perspectiva de estudo e aplicações
práticas de política pública.
O entendimento de que a estrutura social de uma região influi diretamente
em seu crescimento instiga a busca de instrumentos de construção de um processo de
desenvolvimento conjunto entre Estado e sociedade civil. Ainda que processos com estas
característica se constituem em uma tarefa difícil e pouco abrangida na administração
pública, novas experiências ao redor do mundo, como as citadas neste trabalho e o
projeto Redes de Cooperação, demostram a inteira viabilidade de propostas neste
sentido.
No entanto, a diversa gama de estudos e análises que comprovam a
eficiência e os benefícios de políticas públicas com este corte não exime seus aspectos
gerais de apreciações críticas e de novas contribuições. Alguns autores, por exemplo,
destacam os vários entraves concernentes a composição de interações entre Estado e
sociedade civil. Uma das barreiras salientadas é constituída pela pouca solidez estrutural
das relações de solidariedade em nossas sociedades.
José Luján e Luis Moreno (1996), por exemplo, apresentam um cenário
onde diagnósticos genéticos podem acabar com o sistema de previdência social, um dos
sistemas mais fortes de solidariedade social. De acordo com suas conclusões, bastaria a
identificação das diferenças genéticas de cada indivíduo, de suas probabilidades frente
males específicos, sua longevidade e suas características psicológicas, para indivíduos
menos predispostos a utilização dos planos não aceitarem mais os custos tradicionais do
sistemas de previdência. “Se algo assim viesse a ocorrer, o atual sistema de
solidariedade social poderia perder grande parte de seus fundamentos” (Luján & Moreno,
1996: 499).
Esta fragilidade da solidariedade humana não se constitui no único entrave
às políticas de suporte à participação e à cooperação. Mesmo um de seus grandes
defensores, Robert Putnam (1995), evidencia a crescente retração das práticas
participativas, do engajamento cívico e do trabalho associativo na sociedade civil.
Fornecendo uma série de exemplos, o autor expõe a tendência bastante acentuada do
crescimento do individualismo e do declínio do capital social, neste final de século,
especialmente nos Estados Unidos. Apesar do autor ter se concentrado no caso norteamericano, acredita que “(...) o quadro por ele desenvolvido pode, em certa medida,
caracterizar muitas sociedades contemporâneas” (Putnam, 1995: 67).
Alejandro Portes e Patricia Landolt (1996) apresentam críticas ao
deliberado uso da idéia de capital social em políticas de desenvolvimento. Segundo eles,
a visão restrita dos aspectos positivos do capital social gerou uma série de tautologias e
estereótipos que encobriram alguns de seus aspectos negativos. Deve-se, portanto, evitar
estender demais a capacidade do conceito para não banalizá-lo, utilizando-o em políticas
públicas muitas vezes danosas à própria sociedade.
Na opinião destes autores, indivíduos e comunidades podem se beneficiar
largamente da confiança mútua e da participação social. Estes retornos, porém, muitas
vezes, irão variar conforme o tipo de relação interpessoal imposta e a forma de
organização e de sustentação comunitária. Estes mesmos fatores, por outro lado,
poderão acarretar a ampliação das diferenças sócio-econômicas e culturais existentes
entre comunidades, dividindo e estimulando conflitos (Portes & Landolt, 1996).
Algumas destas barreiras foram sentidas na implantação das ações do
projeto Redes de Cooperação. Por exemplo, a dificuldade em aproximar concorrentes,
compartilhar informações e empreender estratégias conjuntas, na maior parte dos casos,
somente será superada com modificações sócio-culturais no longo prazo. Reformulações
nas concepções da gestão pública, da mesma forma, não são possíveis de serem
realizadas entre um governo e outro. Evidentemente, a superação destas barreira e a
implementação e a continuidade de políticas não tradicionais dependerão da insistência
de elaboradores de políticas e pesquisadores em um processo de longo prazo.
Ainda que existam todas estas dificuldades, políticas públicas para o
desenvolvimento regional endógeno a partir de processos de cooperação constituem-se
em possibilidades viáveis de ação governamental. O projeto Redes de Cooperação vem
sendo conduzido com o principal propósito de construir processos de desenvolvimento
duradouros e socialmente constituídos, onde as ações públicas não determinam seu
caminho, mas, calcada em pressupostos distintos, fornecem o suporte necessário para
que as regiões enfrentem seus desafios com os melhores instrumentos possíveis.
Portanto, a formulação de políticas públicas que auxiliem a sociedade a
tornar-se fator central de sua prosperidade é, sem dúvida, um dos mais importantes
desafios do setor público para os dias atuais. Governos, centros de pesquisas e
organismos internacionais de fomento ao desenvolvimento podem se constituir nos
principais agentes transformadores para uma nova visão da administração para o
desenvolvimento, seja repensando a forma de atuação, pesquisando políticas
alternativas, ou financiando iniciativas inovadoras. Este complexo campo de
transformações, certamente trará novas perspectivas para a administração pública,
menos voltada aos seus órgãos internos e mais focada para a sociedade que representa.
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RESENHA BIOGRÁFICA
Jorge Renato de Souza Verschoore Filho
•
·
Economista, mestrando em administração pública pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul.
•
·
Pesquisador do Núcleo de Estudos é Técnicas de Gestão Pública do Programa
de Pós-graduação em Administração da UFRGS.
–
NUTEP http://www.ppga.ufrgs.br/nutep/
•
·
Coordenador do Projeto Redes de Cooperação de Secretaria do
Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais do Governo do Estado do Rio Grande
do Sul.
•
·
Últimas publicações:
Cooperação e participação: novas formas de gestão de políticas públicas para o
desenvolvimento regional. Toluca, V Seminario Internacional de la Red Iberoamericana de
Investigadores sobre Globalización e Territorio, 1999.
Desequilíbrios Regionais. In. Projeto RS 2010. Porto Alegre, Governo do Estado do Rio
Grande do Sul, 1998.
A demanda do setor produtivo gaúcho ao longo dos corredores de transporte
hidroferroviários. In. Fronteiras na América Latina: espaços em transformação. Porto
Alegre, UFRGS/FEE, 1997.
•
·
Endereço Comercial
Av. Borges de Medeiros, 1501/17o andar. Bairro Centro, Porto Alegre – RS – Brasil. CEP
90000-210. Tel. 55 – 02151- 288 1077
Fax. 55 - 02151 - 228 6634
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•
·
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Tel. 55 – 02151 – 331 45 37
E-mail: [email protected]