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O PAPEL DO JUSTO VALOR NA VALORAÇÃO DOS ATIVOS FIXOS TANGÍVEIS
DOS MUNICÍPIOS PORTUGUESES
Susana Catarino Rua
Professora Adjunta, na Escola Superior de Gestão do IPCA
Área Temática: f) Setor Público
Palavras-chave: Justo valor; valoração; ativos; municípios.
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O PAPEL DO JUSTO VALOR NA VALORAÇÃO DOS ATIVOS FIXOS TANGÍVEIS
DOS MUNICÍPIOS PORTUGUESES
Resumen
Como consecuencia de la introducción de la contabilidad patrimonial en la
Contabilidad Pública, se convirtió indispensable valorar todos los activos de las
entidades públicas. Este estudio tiene como objetivo analizar el valor razonable como
criterio de valoración y estudiar la aplicación de este criterio por los Municipios
Portugueses (en una muestra del 97% de la población) en la valoración de sus
inmovilizados materiales. Los resultados muestran que en Portugal, ha habido una
introducción del valor razonable y sus modalidades, aplicables a algunos activos
específicos, mientras que aún persisten dificultades conceptuales en su aplicación,
consideradas superables con la implementación de una base conceptual adecuada.
Resumo
Em consequência da introdução da contabilidade patrimonial no seio da Contabilidade
Pública, tornou-se imprescindível valorar todo o património das entidades públicas.
Este trabalho visa analisar o justo valor enquanto critério de valoração e estudar a
aplicação deste critério por parte dos Municípios portugueses (numa amostra de 97%
da população) na valoração dos seus ativos fixos tangíveis. Os resultados evidenciam
que, em Portugal, tem-se assistido a uma introdução do justo valor e suas
modalidades, aplicáveis a alguns ativos específicos, apesar de ainda subsistirem
dificuldades conceptuais na sua aplicação, que consideramos ultrapassáveis com a
implementação de uma adequada base conceptual.
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1. Introdução
Atendendo à atual necessidade, por parte dos investidores, de informação com base
em valores de mercado, que seja de apoio à tomada de decisões (Martínez García e
Sousa Fernández 2007, p.21), tem-se verificado uma insuficiência do custo histórico
no fornecimento desse tipo de informação, apesar deste último primar pela sua
fiabilidade de cálculo.
Com vista ao fornecimento de informação útil para a tomada de decisões não só de
investidores mas também de outros utilizadores da informação financeira, tornou-se
iminente que as normas contabilísticas atendessem não apenas ao aspeto da
fiabilidade da informação, como também ao da sua relevância. Consequentemente,
introduziram-se nas normas contabilísticas critérios de valoração distintos do custo
histórico como, por exemplo, o justo valor que, dependendo dos ativos e das
situações, aparece como critério alternativo ao custo histórico ou mesmo como critério
a aplicar em detrimento deste. Esta introdução do justo valor tem-se sentido não
apenas ao nível das normas internacionais, mas também nas normas contabilísticas
dos mais diversos países, seja nas de âmbito público, ou também nas de âmbito
empresarial.
Como referem Vidal Blasco et al. (2006, p.10), a introdução do justo valor foi uma das
alterações mais importantes em termos de normalização, e que esta, por sua vez,
favorece a relevância da informação.
Face ao exposto, e por este ser, a seguir ao custo histórico, um dos critérios mais
mencionados nas normas internacionais de contabilidade, este trabalho tem por
objetivos estudar o justo valor enquanto critério de valoração dos ativos públicos, bem
como analisar a aplicabilidade deste critério por parte dos Municípios portugueses na
valoração dos seus ativos fixos tangíveis.
Para o cumprimento destes objetivos estudamos, num segundo capítulo, o justo
enquanto critério de valoração, seu conceito, vantagens e desvantagens, formas de
cálculo e também as principais referências ao justo valor nas normas do International
Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) e nas normas contabilísticas
portuguesas de âmbito público, ou seja, no Plano Oficial de Contabilidade das
Autarquias Locais (POCAL) e no Cadastro e Inventário dos Bens do Estado (CIBE).
Num terceiro capítulo, relativamente ao segundo objetivo deste trabalho, e de um
ponto de vista prático, apresentamos um estudo empírico, no qual se analisa o grau de
aplicabilidade do justo valor por parte dos Municípios portugueses na valoração dos
seus ativos fixos tangíveis.
2. O justo valor enquanto critério de valoração
2.1. O justo valor: conceito e designação
Conforme refere Pulido Álvarez (2000, p.19) a aplicação do justo valor “supõe um salto
qualitativo na preparação da informação financeira normalizada no seio dos países da
União Europeia”, o que se faz sentir não só no âmbito empresarial como também no
âmbito público. Dada a crescente importância deste critério, importa definir o que se
entende pelo mesmo.
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No âmbito público, o IPSASB apresenta, nomeadamente na Norma Internacional de
Contabilidade do Setor Público (NICSP) nº 9 (IPSASB 2001), um conceito de justo
valor, igual ao apresentado pelo International Accounting Standards Board (IASB) nas
suas normas internacionais, e que passamos a citar: “quantia pela qual um ativo
poderia ser trocado, ou um passivo liquidado, entre partes conhecedoras e dispostas a
isso, numa transação em que não exista relacionamento entre elas”.
Vamos dedicar a nossa atenção à parte do conceito de justo valor relativa aos ativos,
por serem estes o alvo deste trabalho.
Iudícibus e Martins (2007, p.17) definem o justo valor da seguinte forma: “quanto se
deveria desembolsar no mercado para que uma entidade adquirisse o ativo objeto de
avaliação, aproximadamente no mesmo estado em que se encontra”. Estes autores
fazem uma definição de justo valor atendendo a valores de entrada, encarando-os
enquanto valores de mercado.
Promper (2009, p.8) refere-se mesmo ao valor de mercado como termo por ele
utilizado enquanto sinónimo de justo valor.
Por outro lado, Abreu et al. (2009, p.37) consideram que o justo valor e o valor de
mercado se sobrepõem enquanto conceitos, mas que não são sinónimos e que
“apesar do valor de mercado estar subjacente ao justo valor”, este constitui uma noção
“mais ampla” do que aquele.
Portanto, pelas definições anteriores, entendemos que o justo valor pode ser visto
enquanto valor de mercado, podendo tomar valores de entrada ou valores de saída.
Mas também entendemos que, na inexistência de mercado, e conforme as NICSP do
IPSASB, ou as Normas Internacionais de Contabilidade (NIC) do IASB, pode recorrerse a estimações para o seu cálculo.
Atendendo à definição de justo valor dada pelo IPSASB, e que segue a definição dada
pelo IASB, importa analisar os vários elementos que a compõem, a saber:
1º O montante ou quantia monetária pela qual o ativo vai ser quantificado: deve
corresponder ao melhor preço que, segundo Faria (2008, pp.403, 404),
“razoavelmente poderia obter um vendedor pela venda desse ativo, e o preço mais
vantajoso que razoavelmente pagaria um comprador pelo mesmo ativo”, o qual “deve
determinar-se sem nenhuma dedução nem incremento de custos associados à
transação”.
2º Momento da valoração: o justo valor deve ser expresso numa determinada
data, atendendo às condições e estado atual do elemento ativo, e não numa data
anterior ou posterior. Portanto, o justo valor deve ser definido atendendo às condições
correntes e considerando que a entidade continua em funcionamento, e que não tem
intenção, nem necessidade, de entrar em liquidação (Cruz 2004, p.23).
3º Intervenientes na transação: quando refere na definição de justo valor que
intervêm “partes conhecedoras”, significa que tanto o vendedor, como o comprador,
devem estar devidamente informados acerca do bem em causa e das características
do mercado em que a transação vai ocorrer. Tais intervenientes ou participantes
devem estar “dispostos a isso”, isto é, interessados ou motivados na realização da
transação, e não forçados, obrigados ou compelidos à mesma, nem mesmo ansiosos
nem determinados a comprar/vender por qualquer preço, isto é, por um preço
superior/inferior ao que seria dado num mercado composto por compradores e
vendedores conhecedores e dispostos a isso (IPSASB 2006a, §§51, 52).
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4º A transação: esta deve ser livre, isto é, deve ser uma transação em que os
intervenientes estejam em pé de igualdade, atuando de modo independente e não
existindo relação entre eles. “Uma transação entre partes sem relacionamento entre si
é uma transação entre partes que não tenham um relacionamento particular ou
especial entre elas que torne os preços das transações não característicos das
condições de mercado. A transação é tida como uma transação entre entidades não
relacionadas, cada uma delas atuando independentemente” (IPSASB 2006a, §53).
5º Mercado: a definição de justo valor transparece a existência de um mercado
ativo, que forneça a informação suficiente para que a transação se efetue nas
melhores condições. Sem dúvida que a existência de um mercado ativo é a forma
mais objetiva de determinar o justo valor. Contudo, a inexistência de mercados ativos,
ou mercados de referência, não torna de todo inviável a determinação do justo valor
de um ativo; em tais casos, o justo valor poderá ser determinado, se bem que de uma
forma mais subjetiva, pelo recurso a técnicas e métodos para a sua estimação.
Tendo presente a definição de justo valor e o mencionado relativamente à mesma,
entendemos que o justo valor de um ativo é uma quantia monetária pela qual um ativo
pode ser adquirido/vendido (trocado) entre partes conhecedoras desse ativo e das
condições de mercado, motivadas à realização da transação, mas não obrigadas à
mesma, e em relação de independência mútua, isto é, sem qualquer relacionamento
entre si que seja suscetível de influenciar os preços dos bens.
Um outro aspeto que importa destacar relativamente ao justo valor é o próprio termo
pelo qual se designa, isto é, a sua designação.
O termo original “fair value” foi traduzido na normalização contabilística portuguesa
como “justo valor”; no entanto, alguns autores consideram que esta tradução não é a
mais correta.
Por exemplo, Carqueja (1995, pp. 70, 71), menciona que “devemos cuidar de não
traduzir ‘fair’ por justo”, justificando que um valor pode qualificar-se como “fair” mas
nenhum valor é “justo”. Acrescenta que os pequenos problemas resolvidos pela
normalização são para nós grandes problemas e que “urge repensar a utilização de
termos a que mentalmente não sabemos corresponder conceitos”, tal como é o caso
do justo valor introduzido pelas normas, que originalmente designam de “fair value”.
Este autor considera “menos errado” a qualificação de “apropriado”, ou de “adequado”,
do que a tradução “justo”, para o que as normas originalmente designam de “fair”.
Também Guimarães (2008, p.1) apresenta outras traduções para “fair value”, como
sejam “valor apropriado”, ou mesmo “valor razoável”.
Por outro lado, Faria (2008, p.401) menciona que o termo “justo” parece ser a melhor
tradução da palavra “fair ”. Todavia, acrescenta que, o que é justo para um indivíduo
pode não ser justo para outro, que portanto este termo é subjetivo, e que a sua
enunciação pode “expressar um erro de interpretação pessoal”.
Numa outra vertente, e se o justo valor pode ser entendido enquanto valor de
mercado, Iudícibus e Martins (2007, p.11) questionam porque não lhe chamaram valor
de mercado e não justo valor. Contudo, estes autores respondem que a opção pela
designação justo valor, se deve ao facto de também se pretender atribuir um valor
quando não existe valor de mercado, pelo recurso a estimações, e que assim o justo
valor abarca as duas situações.
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Atendendo às opiniões anteriores, consideramos que na realidade a tradução de “fair
value” para “justo valor” não é a mais apropriada, e que o termo “valor razoável”,
utilizado em Espanha, ou “valor apropriado”, se aproxima mais do conceito original.
Contudo, uma vez que “justo valor” é a tradução, das normas internacionais,
oficialmente usada em Portugal, será também a que utilizaremos ao longo deste
trabalho, mas com a consciência de que existem outras traduções mais adequadas.
2.2. Vantagens e desvantagens do justo valor
Se pensarmos nas desvantagens do custo histórico ligadas com a variação da moeda
e a necessidade de informação relevante, Pires e Rodrigues (2007, p. 21) referem que
o justo valor é apresentado “como critério valorimétrico utilizável para obstar às
insuficiências do custo histórico”.
O justo valor permite refletir nas demonstrações financeiras o valor presente ou atual
em conformidade com a realidade patrimonial da empresa (Cabedo Samper e Tirado
Béltran 2003, p.19), ou no âmbito público, da entidade pública. Este aspeto transmite
de imediato uma vantagem do justo valor face ao custo histórico, vantagem que
respeita ao fornecimento de informação mais relevante do que o custo histórico, uma
vez que este último fornece valores históricos, e que, na maioria das vezes, se
encontram monetariamente desatualizados.
A maioria das vantagens do justo valor deriva da relevância que este proporciona à
informação, uma vez que atende a valores atualizados, “baseados em informação
atual e não em informação relativa a momentos passados” (Vidal Blasco et al. 2006,
p.11). Por isso concordamos com Macedo (2008, p.224) quando menciona que o justo
valor, sempre que fiável, é mais relevante do que o custo histórico.
Portanto, as atuais alterações contabilísticas, nomeadamente a introdução do justo
valor, visam a obtenção de mais relevância e comparabilidade da informação,
apostando numa visão prospetiva da informação, e já não numa visão retrospetiva
(Sanz 2005, p.11).
Também Navarro Galera e Rodríguez Bolívar (2004, p.270), apesar de mencionarem o
custo histórico como adequado em termos de controlo da legalidade, referem que o
justo valor apresenta um conjunto maior de vantagens para valorar certos ativos do
que o custo histórico, nomeadamente em termos de utilidade da informação, e
também em termos de verificabilidade do seu cálculo, mesmo quando não existam
mercados de referência.
Este último aspeto pode ser questionado na medida em que, na inexistência de
mercados de referência, temos de recorrer à estimação do justo valor, que poderá ser
afetada por alguma subjetividade e pôr em causa a verificabilidade e fiabilidade da
informação, sempre que não se trate de estimações razoáveis.
Lopes de Sá (2009a, p.48) menciona que “infere-se facilmente que a aplicação do
denominado justo valor é porta aberta ao subjetivo, à aludida volatilidade (…)”;
acrescentando, posteriormente, que o justo valor (enquanto valor de mercado) é um
conceito questionável (Lopes de Sá 2009c, p.392), que “escapa aos rigores de uma
realidade objetiva e de um julgamento assente em uma proporção racional” (Lopes de
Sá 2009b, p.49).
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Portanto, apesar dos vários argumentos positivos em relação ao justo valor, este
critério também possui desvantagens que poderão interferir na qualidade da
informação que é disponibilizada.
As desvantagens do justo valor destacam-se sobretudo quando não existem
mercados, em virtude da necessidade do recurso a estimações que podem pôr em
causa a fiabilidade da informação1.
Para além das desvantagens anteriormente mencionadas, Lopes de Sá (2008a, p.47)
também se refere ao justo valor como sendo “utópico”, permitindo que sejam
efetuados “ajustes ao sabor das normas”, e adotados “critérios estabelecidos segundo
a vontade de quem produz os dados”. O mesmo autor (Lopes de Sá 2008b, p.1)
adverte não para a busca de um “valor adequado” mas sim para a liberdade ou
volatilidade permitida, até porque “a questão não está em conservar valores históricos,
mas sim, em saber como de forma ‘objetiva’ atualizá-los”.
Os aspetos mencionados por Lopes de Sá fazem sentido se pensarmos na
possibilidade de opção que as normas2 dão, no que tange à valoração dos ativos após
o seu reconhecimento inicial, e na existência de diferentes formas de cálculo
permitidas para se chegar ao justo valor.
Em conformidade, Amat (2003, p.208) refere que se deve reduzir o “leque de
alternativas que se oferecem para contabilizar de maneira diferente uma mesma
realidade económica”, e que “é imprescindível que se regulem adequadamente os
critérios para a determinação do justo valor”.
Com o objetivo, e na tentativa, de obter valores mais próximos da realidade, são várias
as normas que, em situações específicas, sugerem o justo valor como critério de
valoração, e vários os autores que continuam na sua defesa, apesar das diversas
oposições a este critério, das suas desvantagens e implicações que possa apresentar
em termos de elaboração das demonstrações financeiras (Macedo 2008, p.222).
Uma vez expostas algumas das diferentes opiniões face ao justo valor, o quadro 1
apresenta um resumo das vantagens e desvantagens deste critério de valoração.
Quadro 1 – O justo valor: vantagens e desvantagens
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Vantagens
Fornece informação relevante, porque
atribui aos ativos valores atuais, que
refletem a condição económica presente;
Permite informar acerca da capacidade
da entidade fazer face aos seus
compromissos e de obter recursos
financeiros, recorrendo à alienação dos
seus ativos;
Permite que os ativos apresentem valores
atuais, ou próximos dos atuais, e que as
suas amortizações acumuladas reflitam
um valor próximo do valor de reposição
do bem amortizado;
Na existência de mercados ativos:
- permite refletir as condições
correntes de mercado;
- é verificável e objetivo, e portanto
•
•
Desvantagens
Na existência de mercados ativos para o
elemento em causa e quando o cálculo
do justo valor seja efetuado pelo valor de
mercado:
- os preços oscilam em função do
momento em causa;
- é transferida para o seio da
empresa a volatilidade existente nos
mercados;
- existe dificuldade em atribuir valor
de venda a alguns ativos;
- dá importância primordial ao
aspeto financeiro, não atendendo ao
potencial de serviços do ativo;
Para muitos ativos não existem mercados
de referência, o que resulta:
- na complexidade da determinação
1
Não obstante este facto, Gouveia (2009, p.31) refere que o justo valor (e também o custo histórico) é um critério fiável
desde que bem utilizado.
Lopes de Sá (2009b, p.48) refere que “embora, cientificamente, a expressão quantitativa dos fenómenos patrimoniais
exija ‘realidade objetiva’, as normas pretendem a ‘falsidade subjetiva’”.
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•
fiável e credível;
- permite a comparação entre ativos
assim valorados, mesmo que adquiridos
em momentos do tempo diferentes;
Aumenta a consistência da informação;
Fornece um valor de referência para
efeito de segurar os elementos do
património;
Permite fornecer informação útil para a
tomada de decisões;
Permite responder a novas necessidades
informativas;
Permite estar em conformidade com as
normas internacionais de contabilidade.
•
•
•
do justo valor;
- no recurso a estimações, o que
usualmente
comporta
alguma
subjetividade, pondo em causa a
objetividade, verificabilidade, fiabilidade e
a comparabilidade da informação;
A questão da economicidade: a
dificuldade na obtenção de informação
sobre um ativo pode implicar elevados
custos no cálculo do justo valor;
É um critério com o qual não se está
familiarizado;
Implica a incorporação de resultados não
realizados.
Fonte: Adaptado de Freitas (2007), Navarro Galera (2005), Navarro Galera e Rodríguez Bolívar
(2004); Barth (2006); Cruz (2004), Faria (2008).
Atendendo ao que acabamos de expor, parece-nos evidente que, apesar deste critério
poder transmitir maior relevância à informação do que o custo histórico, transmite para
os valores da empresa as incertezas do mercado, porque como refere Lopes de Sá
(2008a, p.49), o “externo é volátil”, e portanto o preço de hoje não é definitivo e pode
não ser o de amanhã, criando um “regime de incerteza”.
Contudo, se pensarmos em alguns ativos, nomeadamente públicos, para os quais não
existe qualquer valor de aquisição, porque obtidos gratuitamente, a aplicação do justo
valor torna-se conveniente, constituindo uma solução para se proceder à sua
valoração. Todavia, para muitos desses ativos não existe um mercado ativo ou
mercado de referência, e a aplicação do justo valor, irá basear-se em valores de não
mercado, implicando o recurso a estimações que, se não forem efetuadas a partir de
critérios ou métodos objetivos previamente definidos, poderão pôr em causa a
fiabilidade da informação.
Por outro lado, as diversas alternativas de valoração dos ativos, e as diferentes formas
de cálculo do justo valor, apresentadas nas normas, dão às entidades livre arbítrio na
sua escolha, em função dos seus próprios interesses, pondo em causa a
comparabilidade da informação.
Portanto, a solução poderá passar por diminuir a liberdade de opções de critérios de
valoração oferecidas nas normas, e definir regras para determinar o justo valor,
recorrendo a métodos que sejam objetivos, de forma a reduzir a possível subjetividade
do seu cálculo.
2.3. O cálculo do justo valor
Relativamente à determinação do justo valor, segundo Macedo (2008, p.227), sempre
que exista mercado para um ativo ou para ativos semelhantes deve ser usado o justo
valor. Fernández de Valderrama (2006, p.101) acrescenta que o valor de mercado
constitui a melhor evidência do justo valor.
Muitos outros autores consideram que o cálculo do justo valor “depende da existência
de um mercado de referência para os ativos em causa” (Martínez Churiaque 2001,
p.40). O próprio IASB (2005), no Discussion Paper (DP) intitulado “Measurement
8
bases for financial accounting – measurement on initial recognition”, insiste na
determinação do justo valor a partir de preços ou expectativas de mercado3.
A determinação do justo valor, com base nos valores de mercado, pode atender a um
valor de entrada (custo de reposição) ou a um valor de saída (valor realizável).
Na verdade, o justo valor, calculado com base nos valores de mercado, atribui
relevância à informação. Contudo, para o preço ser representativo do mercado,
Macedo (2008, p.223) refere que deve existir informação suficiente acerca do bem em
causa e do mercado.
Destaca-se assim o valor de mercado como a forma mais fiável de cálculo do justo
valor, comparativamente com a estimação do justo valor quando não existam
mercados para o seu cálculo.
Na verdade, na inexistência de mercado para um determinado ativo, ou para ativos
semelhantes, e conforme Macedo (2008) e Olbrich e Broösel (2007), deve recorrer-se
a modelos que permitam determinar o valor do elemento caso existisse mercado, ou
seja, deve proceder-se à sua estimação. Contudo, o recurso a técnicas de estimação,
na determinação do justo valor, poderá pôr em risco a fiabilidade do seu cálculo e
implicar alguma subjetividade, conforme a técnica ou o método de estimação aplicado.
Daí que Fernández de Valderrama (2006) refere que tais modelos e técnicas de
valoração devem ser adequados e geralmente aceites.
Quanto às técnicas a aplicar na estimação do justo valor, na inexistência de mercado
ativo, Iudícibus e Martins (2007, p.17) referem que o justo valor deve calcular-se pelo
custo corrente dos elementos que compõem o ativo objeto de avaliação, ou pela
utilização de índices de preços específicos, e apenas em última hipótese recorrendo a
cálculos probabilísticos.
Também em relação à determinação do justo valor na ausência de mercado, Macedo
(2008, pp.224, 227) refere que poderá utilizar-se o valor presente ou o valor resultante
de avaliações efetuadas por peritos, ou ainda, na impossibilidade de aplicação destas
duas hipóteses, aplicando-se o custo corrente, mas acrescenta que tais valores assim
calculados poderão chegar a um valor próximo do valor de mercado mas não ao valor
de mercado.
De forma similar, e para o mesmo fim, Carvalho e Alves (2006, pp.98-110) fazem
referência ao que denominam de método do rendimento, que consideramos associado
à aplicação do valor presente (ou valor atual líquido). Estes autores também
mencionam o método do custo (ou do custo de reposição, reprodução ou substituição),
que também é referido em algumas normas, como forma de estimar o justo valor
quando não existam mercados ativos, sendo esse, neste caso, um valor estimado.
Temos assim diversas modalidades de cálculo do justo valor, seja através do valor de
mercado (valor realizável ou custo de reposição), ou através do método do custo, do
valor de avaliação, ou do método do rendimento (valor presente). A estas modalidades
do justo valor já referidas, podemos ainda acrescentar outras, nomeadamente: o valor
patrimonial (POCAL 1999), o valor segurado4 (IVSC 2007) ou o método comparado ou
comparativo (Rodríguez Ariza et al. 2005; Carvalho e Alves 2006).
3
Nesse DP do IASB (2005), a determinação do justo valor a partir de preços ou expectativas de mercado é designada
de 1º e 2º nível de mensuração.
4
O CIBE (2000), no nº 2 do art.º 31º, também faz referência ao valor segurado, aplicável a bens com relevância
histórico-cultural, ou seja, a bens do património histórico artístico e cultural.
9
Assim, consideramos que nas situações em que o justo valor se afaste do valor de
mercado, e se aproxime das meras estimações baseadas nas expectativas da
entidade ou de quem procede à sua estimação, a fiabilidade da informação poderá ser
afetada e, consequentemente, esta poderá perder relevância.
2.4. As referências ao justo valor nas normas contabilísticas
2.4.1. As normas do IPSASB
Atualmente, e conforme referem Pires e Rodrigues (2007, p.14), as normas
internacionais estão a favor da utilização generalizada do justo valor, e já não apenas
da sua utilização para os instrumentos financeiros como ocorria inicialmente. Na
verdade, “observa-se uma tendência internacional para a utilização generalizada deste
conceito de valor na contabilidade” (Faria 2008, p.409), pois apesar das várias
desvantagens que este possa apresentar, “representa um critério adequado para a
valoração de boa parte dos ativos das administrações públicas” (Navarro Galera 2005,
p.649).
No âmbito público, em resultado da globalização da economia, a evolução da
Contabilidade Pública também tem atendido ao justo valor enquanto critério de
valoração, destacando-se os países anglo-saxónicos como aqueles que estão mais a
favor da passagem do custo histórico para o justo valor na mensuração dos ativos
públicos (Navarro Galera e Rodríguez Bolívar 2007, p.13).
Neste mesmo âmbito, evidencia-se a indicação do justo valor nas normas
internacionais de contabilidade do IPSASB, que seguem o caminho trilhado pelas
normas do IASB, acrescentando-lhes aspetos inerentes ao âmbito público, aos quais
em determinados casos referem o justo valor enquanto critério de valoração.
Quanto aos ativos aqui em análise, os ativos fixos tangíveis, a NICSP nº 17 do
IPSASB (2006b) estabelece que, no momento do reconhecimento inicial, o custo
histórico é, regra geral, o critério recomendado para estes ativos, sendo o justo valor
um critério apenas recomendado em situações excecionais, como por exemplo, nas
aquisições sem contrapartida, ou no caso dos ativos fixos tangíveis obtidos por troca.
Após o reconhecimento inicial, a NICSP nº 17 (IPSASB 2006b) permite a opção entre
o modelo do custo e o modelo da revalorização (justo valor). Na anterior versão da
NICSP nº 17 era apresentado o modelo do custo como tratamento de referência, e o
modelo do justo valor como tratamento alternativo. Todavia, a versão atual da norma
(IPSASB 2006b) não faz essa menção e coloca as duas opções ao mesmo nível,
referindo mesmo que a entidade pode optar por um ou pelo outro modelo, o que atribui
um aumento da importância do justo valor nesta norma, colocando-o ao mesmo nível
do critério do custo.
O quadro 2 que a seguir se apresenta expõe um resumo do tratamento que é dado ao
justo valor, na NICSP nº 17 do IPSASB (2006b), relativamente aos ativos fixos
tangíveis.
Quadro 2 – As referências ao critério do justo valor na NICSP nº 17 do IPSASB
Momento de
valoração
Valoração no
Justo
valor
NICSP nº 17
Ativos Fixos Tangíveis
é um critério
Justo valor
10
reconhecimento
inicial
recomendado
apenas
em
é
situações
excecionais
(por
excecional
exemplo, nas transações sem
contrapartida).
Opção entre:
Valoração
Justo valor
- Modelo do custo
após o
é
- Modelo da revalorização
reconhecimento
opcional
(justo valor)
Fonte: Elaboração própria com base na NICSP nº 17 do IPSASB (2006b).
Em suma, podemos afirmar que, apesar do custo histórico ainda ser indicado e
aplicado correntemente na valoração dos ativos fixos tangíveis, o justo valor tem
ganho cada vez mais importância enquanto critério de valoração, excecionalmente
recomendado em certas situações, ou ainda, como critério opcional a aplicar nas
valorações posteriores ao reconhecimento inicial, conforme acabamos de analisar.
Portanto, apesar das desvantagens que o justo valor possa apresentar, os objetivos
dos atuais modelos contabilísticos, direcionados para a relevância da informação, têm
introduzido cada vez mais práticas do justo valor.
2.4.2. O POCAL e o CIBE
Das normas contabilísticas em vigor em Portugal, e relativamente aos Municípios
Portugueses alvo deste trabalho, destaca-se: o POCAL (1999), que apresenta, no seu
capítulo 4, os critérios de valorimetria a aplicar na valoração, nomeadamente dos
ativos imobilizados; e, o CIBE5 (2000), que estabelece o que integra e regula os
inventários dos bens móveis, imóveis e veículos.
Note-se que, no POCAL (1999) e no CIBE (2000) os dois momentos de valoração (no
reconhecimento inicial e após o reconhecimento inicial) não aparecem tão
explicitamente definidos como o são nas normas internacionais de contabilidade,
nomeadamente do IPSASB. Porém, quanto à valoração após o reconhecimento inicial,
esses normativos portugueses apresentam algumas especificidades que respeitam às
depreciações e às reavaliações.
No que tange aos critérios gerais (ou também designados de comuns), de valoração, o
POCAL (1999), no seu capítulo 4, menciona quais os critérios a aplicar na valoração
do ativo imobilizado, bem como alguns casos particulares. Mais especificamente, no
ponto 4.1.1., menciona que o custo de aquisição e o custo de produção devem ser os
critérios aplicados na valoração do ativo imobilizado.
Contudo, no ponto 4.1.4. o POCAL (1999) acrescenta que tratando-se de bens
adquiridos a título gratuito “deverá considerar-se o valor resultante da avaliação ou o
valor patrimonial definidos nos termos legais, ou caso não exista disposição aplicável,
o valor resultante da avaliação segundo critérios técnicos que se adequem à natureza
desses bens”. Para além disso, no caso das transferências de ativos, o ponto 4.1.6. do
POCAL remete também, em última instância, para as regras dos ativos adquiridos a
título gratuito, ou seja, para a aplicação, nomeadamente, do valor de avaliação.
5
A Orientação nº 2/2000 da Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública (CNCAP) vem
recomendar a adoção do CIBE (2000) por parte das entidades obrigadas a aplicar os planos públicos, nomeadamente
por parte da Administração Local. Portanto, apesar do CIBE (2000) ser orientado para a Administração Central, este
está a ser aplicado à Administração Local, e mais especificamente aos Municípios.
11
Em concordância, o CIBE (2000), na parte relativa às regras gerais (comuns) de
valoração, no seu art.º 31º, também refere esses mesmos critérios de valoração,
mencionando no nº 1 desse artigo que: “…os bens do ativo imobilizado devem ser
valorizados consoante: a) custo de aquisição; b) custo de produção; c) o valor
resultante da avaliação, nos casos de apreensão, doação, herança, legado,
prescrição, reversão, transferência, troca ou outros, nos termos destas instruções”.
Portanto, em concordância com o POCAL (1999), o CIBE (2000), na alínea c) do nº 1
do art.º 31º, também permite o recurso ao valor resultante da avaliação dos bens,
aplicável em situações particulares em que não se conheça o custo de aquisição ou o
custo de produção.
Entendendo o valor de avaliação como uma forma de estimar o justo valor, então
podemos concluir que este critério está implícito nos referidos normativos, mas apenas
em situações excecionais ao custo histórico.
Contudo, atendendo à natureza de alguns ativos públicos dos Municípios portugueses,
à forma como foram adquiridos e ao seu elevado número de anos de existência, os
tradicionais critérios de valoração nem sempre lhes são aplicáveis, sendo muitas
vezes desconhecidos, o que implica o recurso a critérios alternativos como o valor de
avaliação (ou justo valor).
3. A aplicação do justo valor por parte dos Municípios Portugueses na valoração
dos seus ativos fixos tangíveis
3.1. Objetivo, amostra e metodologia
Este ponto tem por objetivo, analisar a aplicação do justo valor, por parte dos
Municípios portugueses, na valoração dos seus ativos fixos tangíveis (AFT),
comparativamente com outros critérios de valoração aplicados.
O estudo aqui apresentado aplica-se aos Municípios portugueses, nos anos 2005,
2006 e 2007. Contudo, face à dificuldade de recolha de informação de 11 dos 308
Municípios existentes, o estudo aplica-se a uma amostra de 297 Municípios, que
representa 96,43% do total. Amostra que se mantém nos três anos analisados.
Atendendo à sua dimensão, em termos de número de habitantes existentes por
Município, os Municípios da amostra foram classificados em três grupos, a saber:
pequenos Municípios (até 20.000 habitantes); médios Municípios (> 20.000 e até
100.000 habitantes); grandes Municípios (> 100.000 habitantes).
Para este estudo procedeu-se ao levantamento dos critérios de valoração aplicados
pelos Municípios portugueses da amostra, na valoração dos seus ativos fixos
tangíveis. Essa informação foi recolhida no anexo ao Balanço e à Demonstração dos
Resultados de cada um deles, ou pelo recurso aos regulamentos de cadastro e
inventário ou ainda a outra informação adicional.
Para a recolha da informação necessária, recorreu-se à Central de Contas dos
Municípios, existente no Núcleo de Estudos em Administração e Políticas Públicas
(NEAPP), da Universidade do Minho, em Braga, bem como, e para as contas aí
inexistentes, a uma recolha da informação diretamente no Tribunal de Contas, em
Lisboa.
12
As informações recolhidas foram objeto de tratamento estatístico, através do Excel
(versão Office 2003) e do SPSS – Statistical Package for Social Sciences (versão
17.0).
No seguimento deste trabalho, apresentam-se, no ponto seguinte, os principais
resultados obtidos.
3.2. Resultados
Iniciando este estudo pelo número de Municípios da amostra que aplicam o justo valor
na valoração dos seus ativos fixos tangíveis, o quadro 3 apresenta a distribuição de
frequências referentes à variável justo valor e às sete variáveis que consideramos
modalidades do justo valor, todas elas variáveis dicotómicas (variável toma o valor 1
quando o critério de valoração é aplicado, ou o valor 0 quando o critério não é
aplicado).
Quadro 3 – Frequências relativas, por ano, do critério “justo valor”
e suas modalidades, aplicados na valoração dos AFT
(valores em %)
Ano
Critério de Valoração
Justo valor
Valor Patrimonial
Valor de Avaliação
Valor de Mercado
Custo de Reposição
Método Comparado
Método do Rendimento
Valor Segurado6
2005
2006
2007
0
71,0
70,0
68,4
1
29,0
30,0
31,6
0
83,8
83,2
81,5
1
16,2
16,8
18,5
0
76,1
73,4
71,4
1
23,9
26,6
28,6
0
95,6
95,6
95,6
1
4,4
4,4
4,4
0
98,3
99,0
99,0
1
1,7
1,0
1,0
0
96,6
97,6
97,0
1
3,4
2,4
3,0
0
99,3
99,7
99,7
1
0,7
0,3
0,3
0
1
100,0 100,0 98,7
0,0
0,0
1,3
Fonte: Elaboração própria com base nos Outputs SPSS.
A aplicação do justo valor, na valoração dos AFT, aumentou nos três anos da nossa
análise, o que se deve ao facto do processo de inventariação do imobilizado ainda se
encontrar em curso nesses mesmos anos. Tal comportamento verificou-se também
para o valor patrimonial e o valor de avaliação, as duas modalidades do justo valor
mais aplicadas.
6
A aplicação deste critério resulta da referência dos Municípios às regras do CIBE (2000), que por sua vez preveem a
aplicação do mesmo.
13
Atendendo ao analisado no ponto 2.4.2., de que o POCAL e o CIBE estabelecem
como regra geral de valoração o custo histórico e apenas referem modalidades do
justo valor a serem aplicadas em situações específicas, será de esperar que existam
outros critérios aplicados em simultâneo com o justo valor. Portanto, é justificável que
quase a totalidade dos Municípios que aplica o justo valor, o aplique em simultâneo
com outros critérios.
Perante tal situação, a figura 1 apresenta, comparativamente, o número de Municípios
que aplica os diferentes critérios de valoração, nos três anos em análise, e para os
ativos fixos tangíveis.
Figura 1 – Número de Municípios que aplica cada um dos critérios de valoração dos AFT
Fonte: Elaboração própria com base nos Outputs Excel.
A partir da figura 1, concluímos que os Municípios portugueses da amostra possuem
uma preferência pela aplicação do custo histórico na valoração dos seus ativos fixos
tangíveis, nos três anos da nossa análise. Contudo, segue-se a esse critério a
aplicação do justo valor.
Para além disso, não podemos deixar de referir a tendência crescente não apenas da
aplicação destes dois critérios como também dos restantes aí apresentados. Esta
crescente diversidade de critérios de valoração, e o aumento da aplicação de cada um
deles, acompanha o crescente aumento do valor total dos ativos fixos tangíveis7
reconhecidos pelos Municípios ao longo dos três anos analisados.
Enquanto o número dos que aplicam o custo histórico se manteve de 2005 para 2006,
os restantes critérios de valoração sofreram um ligeiro aumento. Semelhante aumento
verificou-se também, para todos os critérios, de 2006 para 2007. Este aumento do
número dos que aplicam critérios distintos do custo histórico, nomeadamente o justo
7
Conforme estudo efetuado por Rua (2010).
14
valor, deve-se a uma variação positiva dos ativos fixos tangíveis, resultante do
reconhecimento de bens já existentes e ainda não reconhecidos8 até então, os quais
implicam, muitas vezes, para a sua valoração, a aplicação de critérios distintos do
tradicional custo histórico, o que vem provar que o processo de inventariação ainda
não se encontra concluído nos anos analisados. Para além disso, tal aumento deve-se
também a uma diminuição do número de Municípios que não mencionam os critérios
de valoração.
Na verdade, assiste-se a uma variação positiva do número de Municípios que aplica o
justo valor nos anos analisados. Com o objetivo de comprovar se as diferenças da
aplicação do justo valor, na valoração dos bens em análise, são estatisticamente
significativas nos anos em estudo, formulamos a seguinte hipótese: a aplicação, pelos
Municípios portugueses, do critério do justo valor, na valoração dos seus ativos fixos
tangíveis, difere significativamente em pelo menos um dos anos em análise. Para
testarmos esta hipótese aplicamos o teste de Cochran9 (a =0,05), comparando o
comportamento da variável justo valor nos anos 2005, 2006 e 2007, o que nos permitiu
concluir que a hipótese não se verifica e que, portanto, o número de Municípios que
aplica o justo valor como critério de valoração dos ativos fixos tangíveis não é
significativamente diferente nos anos em análise. Confirmando estes resultados, o
teste de McNemar (a=0,05), que compara a variação dos resultados da variável justo
valor em cada par de anos, permitiu-nos também concluir que, de um ponto de vista
estatístico, nesses mesmos anos, não existem diferenças significativas quanto ao
número de Municípios que aplica, ou não, o critério do justo valor na valoração dos
seus ativos fixos tangíveis.
Portanto, apesar de verificarmos, através de uma análise descritiva, um aumento da
aplicação do justo valor na valoração dos ativos fixos tangíveis, dos anos 2005 até
2007, segundo os testes efetuados anteriormente, em termos estatísticos, os valores
apresentados não são significativamente diferentes nos três anos analisados.
Atendendo às conclusões obtidas quanto à aplicação do justo valor na valoração dos
ativos fixos tangíveis, podemos questionar qual o comportamento de tais Municípios
quando agrupados por dimensão. A figura 2 apresenta os resultados relativos a essa
questão.
Figura 2 – Frequência de Municípios que aplica o justo valor na valoração dos AFT, face ao total de
Municípios existente em cada dimensão, nos anos 2005, 2006 e 2007
8
9
Ibidem nota anterior.
A respeito dos testes estatísticos efetuados veja-se Pestana e Gageiro (2008) e Coelho et al. (2008).
15
Fonte: Elaboração própria com base nos Outputs SPSS.
Se analisarmos a proporção de Municípios por dimensão que aplica o justo valor,
apuramos nos anos analisados uma variação da proporção de Municípios por
dimensão, que aplica este critério na valoração dos seus ativos fixos tangíveis.
Para além disso, vemos também pela figura 2 que as proporções aproximam-se nas
três dimensões, e verificamos também que nos três anos analisados a proporção
máxima de Municípios, que aplica o justo valor na valoração dos seus ativos fixos
tangíveis, é obtida por uma diferente dimensão (em 2005, é o grupo dos grandes
Municípios; em 2006, é o grupo dos médios Municípios; e, em 2007 é o grupo dos
pequenos Municípios).
Através destes resultados, bem como em conformidade com os resultados do teste do
qui-quadrado (a =0,05), concluímos assim que a aplicação do justo valor na valoração
dos ativos fixos tangíveis, nos anos em estudo, é independente da dimensão do
Município em causa.
Apesar da inexistência de relação entre a dimensão do Município e a aplicação do
justo valor na valoração dos ativos fixos tangíveis, concluímos que o justo valor tem
sido gradualmente aceite e aplicado pelos Municípios da amostra, não descurando,
contudo, a preferência da amostra pelo tradicional critério do custo histórico.
4. Conclusão
Perante a necessidade de valorar o património dos Municípios portugueses, várias
entidades têm indicado a aplicação de distintos critérios de valoração, nomeadamente
o justo valor.
As normas internacionais do IPSASB, nomeadamente a NICSP nº 17 (IPSASB
2006b), apresentam, de um modo geral, o justo valor como critério recomendado no
reconhecimento inicial em situações excecionais, e como critério opcional na
valoração posterior ao reconhecimento inicial. Por outro lado, os normativos
contabilísticos portugueses, aplicáveis à contabilidade pública autárquica, também
16
permitem a aplicação do justo valor, ou modalidades do mesmo, em situações
excecionais ao custo histórico.
Uma vez estudados os vários aspetos relacionados com a aplicação do justo valor na
valoração dos ativos fixos tangíveis, por parte dos Municípios portugueses, podemos
referir as seguintes conclusões:
ü O justo valor é, nos três anos analisados, o segundo critério mais aplicado
na valoração dos ativos fixos tangíveis, destacando-se as modalidades do
valor patrimonial e do valor de avaliação.
ü Verifica-se, uma tendência crescente da aplicação dos diferentes critérios de
valoração, nomeadamente do justo valor. Essas variações devem-se
essencialmente ao aumento dos ativos fixos tangíveis, em resultado do
reconhecimento de bens já existentes e ainda não reconhecidos até então,
implicando muitas vezes o recurso a critérios de valoração distintos do custo
histórico, e/ou a uma diminuição do número dos que não mencionam os
critérios de valoração aplicados.
ü Apesar do número de Municípios que aplica o justo valor na valoração dos
seus ativos fixos tangíveis ter aumentado, tal variação não é
estatisticamente considerada significativa.
ü No que respeita a uma análise por dimensão de Município, verificamos que
não existe relação entre a aplicação do justo valor e a dimensão de
Município.
Em conclusão, dizemos que, apesar da crescente divulgação das NICSP do IPSASB,
e das próprias normas portuguesas já permitirem o recurso a distintos critérios de
valoração, em Portugal as tradicionais regras de valoração com recurso ao custo
histórico ainda estão muito subjacentes no que respeita à valoração dos ativos fixos
tangíveis, o que é compreensível se pensarmos que se trata de um país de influência
continental.
Não obstante, perante a crescente necessidade e preocupação dos Municípios na
valoração de todo o património público, e as dificuldades de aplicação do custo
histórico a alguns ativos específicos, assiste-se gradualmente a uma introdução do
justo valor, por muitos considerado como um critério alternativo.
Contudo, face ao exposto e ao facto de que ainda existem vários Municípios que
continuam a aplicar o valor zero na valoração dos seus ativos fixos tangíveis, podemos
concluir que ainda subsistem obstáculos nesse processo de valoração, que poderão
estar associados a dificuldades conceptuais na interpretação, cálculo e aplicação de
critérios como o justo valor, ultrapassáveis com a implementação de uma estrutura
conceptual para a Contabilidade Pública em Portugal.
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