I.Título:
Gestão em Tecnologia da Informação no Estado de São Paulo: Elementos para um olhar
analítico
II. Resumo:
São apresentados resultados da capacidade institucional de gestão da área de Tecnologia da
Informação (TI) em 50 municípios paulistas. Esses estão inseridos na pesquisa
“Fortalecimento Institucional e Qualificação da Gestão Municipal” (2010), apoiada pelo
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). O trabalho foi realizado a partir dos marcos
conceituais do Government Performance Project, do entendimento de que os instrumentos de
TI podem contribuir para aprimorar e agilizar os processos da administração, bem como para
dinamizar a comunicação entre administração, servidores e população. Os dados apontam que
a estruturação da gestão de TI ainda é recente e seus instrumentos e ferramentas vêm sendo
incorporados de forma gradual. O trabalho conclui que os instrumentos da área de TI ainda
são subutilizados.
Palavras-chave: Tecnologia da Informação; capacidade de gestão; estado de São Paulo
Eixo temático: Políticas Gestão Social, Políticas Públicas e Território
III. Texto do Trabalho
Introdução
A pesquisa Fortalecimento Institucional e Qualificação da Gestão Municipali foi
desenvolvida, em 2010, com o objetivo de realizar um diagnóstico da atual gestão pública
municipal brasileira em torno de quatro eixos, considerados basilares para o desenvolvimento
da administração municipal: finanças, capital e infraestrutura, pessoas e tecnologia da
informação. O trabalho foi realizado a partir dos marcos conceituais do Government
Performance Project (GPP), metodologia aplicada há vários anos nos Estados Unidos para
medir capacidade de gestão dos municípios e estados. O GPP, adaptado à realidade brasileira;
os princípios da Administração Pública brasileira e alguns pressupostos orientaram a
pesquisa.
As instituições participantes da pesquisa elaboraram um questionário para cada eixo que foi
utilizado como roteiro de entrevista estruturada nas visitas de campo. Este artigo apresenta e
analisa os seus resultados no âmbito do estado de São Paulo, especificamente na área de
tecnologia da informação (TI)ii.
Cabe destacar que o estudo é exploratório e não almejou cobrir exaustivamente a realidade
das prefeituras paulistas, mas discutir questões que necessitariam ser aprofundadas para a
proposição de políticas públicas voltadas à melhoria da gestão.
A pesquisa investigou 50 municípios do estado de São Paulo, o que corresponde a 8% dos
municípios paulistas, escolhidos aleatoriamente segundo as variáveis “porte populacional” e
“PIB per capita”. No universo considerado, excluiu-se o município de São Paulo, por
entender-se que se trata de um município absolutamente atípico por diversos fatores, dentre os
quais o porte populacional.
As tabelas e gráficos aqui apresentados são produto de agregações dos dados dos municípios
pelo recorte populacional, distribuídos em três faixas: pequenos (até 20.000 habitantes);
médios (de 20.001 a 100.000 habitantes); e grandes (acima de 100.000) (Tabela 1).
Tabela 1: Descrição da amostra do estado de São Paulo
Faixa
populacional
Total de
Total de
municípios no
municípios na
estado
amostra
PIB per capita médio dos
municípios amostrados– 2006 (R$)
Pequenos¹
399
27
30.475,95
Médios²
173
16
31.711,03
Grandes³
73
7
17.491,78
Fonte: IBGE e IPEADATA.
Em posse de tais informações, as seções seguintes analisam alguns aspectos observados na
área de TI das prefeituras pesquisadas. Antes de tudo, é preciso destacar que as
administrações municipais atualmente dispõem de ferramentas tecnológicas com vistas a
cumprir sua tarefa de promover o desenvolvimento local e a melhoria na qualidade de vida da
população. Tais ferramentas podem permitir a modernização administrativa, a reestruturação
dos serviços e a criação de iniciativas de inclusão digital, melhorando assim o desempenho da
gestão, a transparência das suas ações, e a comunicação e a interação com os cidadãos. Assim,
no contexto da melhoria da infraestrutura e dos sistemas utilizados, o governo eletrônico, o
uso da web e a promoção de iniciativas de inclusão digital podem ser consideradas
importantes ferramentas a qualquer administração municipal no sentido de ampliar sua
capacidade de gestão.
A apropriação, por parte dos gestores municipais, da TI e da comunicação pode ser mais
eficiente para a promoção de políticas efetivas por meio da adoção de sistemas interligados
nas áreas fins (saúde, educação, assistência social, cultura, transporte e as demais políticas
públicas) e nas áreas-meio (planejamento, finanças, recursos humanos, patrimônio, entre
outras).
Este artigo destaca os seguintes pontos da gestão de TI das prefeituras: a estrutura
organizacional, as características e a capacitação da equipe, infraestrutura de informática, as
atividades terceirizadas, as parcerias, as ações de inclusão digital e as ferramentas de
comunicação com os funcionários e a população.
1. Aspectos Gerais de TI na amostra da pesquisa
A análise da TI passa necessariamente por sua inserção na estrutura organizacional da
prefeituraiii. Associada a outros elementos considerados na pesquisa, bem como o porte, as
possibilidades e as necessidades de organização do município, essa informação pode indicar a
importância atribuída à área e às suas competências no âmbito de uma gestão municipal.
Em 28 municípios verificou-se a subordinação da área de TI a uma secretaria, o que
corresponde a 56% da amostra (Gráfico 1), identificando maior incidência nos municípios
médios (88%) e grandes (100%). Nos pequenos municípios da amostra, predomina a
inexistência de uma estrutura específica (63%). A pesquisa identificou, ainda, em uma
localidade, a existência de uma empresa municipal de informática que desenvolve a gestão de
TI.
100,0%
6,0%
100%
6,0%
36,0%
8,0%
50%
75,0%
63,0%
56,0%
100,0%
50,0%
0%
Total da amostra
88,0%
11,0%
25,0%
Não possui estrutura
26,0%
Setor subordinado ao Executivo
Setor subordinado à secretaria
0,0%
Pequenos
Médios
Grandes
Gráfico 1: Estrutura organizacional responsável pela gestão de TI (%)
Em relação ao setor subordinado a uma secretaria, em grande parte, trata-se da Secretaria de
Administração, que engloba, além de TI, outras atividades, como Recursos Humanos e
Patrimônio. Ou seja, existe a inserção da área dentro de uma estrutura organizacional, mas
que não é exclusiva. Isso levanta algumas hipóteses de análise, entre estas, o fato de TI ser
uma área de atuação nova na administração pública, cujo potencial está para ser explorado e
cuja importância ainda não enseja a constituição de uma secretaria exclusiva.
Vale ressaltar a existência, em várias prefeituras, de setores próprios de informática nas áreas
de saúde e educação com a função de apoiar a gestão da política social, além de disponibilizar
informações a órgãos estaduais e federais. Muitas vezes, esses sistemas são desconectados de
outros sistemas da prefeitura e as informações não são apropriadas pelos gestores. Uma
hipótese para essa situação é a falta de capacidade da área de TI de oferecer resposta rápida às
solicitações das áreas-fim. Entretanto, é interessante analisar por que alguns municípios fazem
essa opção e quais são seus resultados.
A princípio, a falta de integração parece negativa, pois impede a construção e o
desenvolvimento de uma política municipal única de TI, considerando a atualização e a
manutenção do parque tecnológico, a adoção de ferramentas mais modernas, o acesso à
Internet de qualidade, a troca de informação em rede, etc. A não articulação dos sistemas
promove duplicação de informações, gerando custos e atendimento deficiente; no entanto,
pode ter sido o caminho encontrado pelos gestores para viabilizar a introdução, o
acompanhamento e a avaliação das áreas sociais.
Observou-se que, em poucos municípios, a área de TI faz parte da gestão estratégica da
prefeitura e há articulação com as demais áreas da prefeitura. Essa situação remete à
necessidade de uma reflexão acerca de seu impacto na gestão. No caso dos municípios
pequenos, podem-se levantar as hipóteses de que as prefeituras ainda estejam organizando
essa área ou tenham optado pela não institucionalização, por contarem com o apoio das
empresas fornecedoras de programas específicos para, por exemplo, as áreas de finanças e de
gestão de pessoas, não necessitando de uma estrutura própria.
A existência de uma equipe de TI pode ser considerada um fator capaz de agregar capacidade
de gestão à administração municipal. No conjunto dos municípios a amostra, verificou-se a
existência de, em média, seis pessoas ocupadas na área. Porém, na estratificação por faixa
populacional, ocorrem variações: nos pequenos municípios, identificaram-se duas pessoas
ocupadas; nos médios, cinco; e nos grandes, 20.
Dentre as áreas de gestão consideradas nesta pesquisa, a de TI é a que possui a menor
proporção de pessoas em relação ao total de pessoas ocupadas na prefeitura em geral.
Quando comparado o vínculo empregatício das pessoas ocupadas na prefeitura de forma geral
com a das pessoas ocupadas na gestão de TI (Gráfico 2), verificam-se grandes diferenças. Na
prefeitura, como um todo, observa-se que mais de 86% das pessoas ocupadas têm vínculo
efetivo (estatutários e celetistas), isso nas três faixas populacionais, enquanto cerca de 13%
são comissionados ou não possuem vínculo permanente.
100%
100%
21,4%
43,2%
20,0%
18,2%
50%
75%
60,8%
26,2%
9,6%
28,9%
33,8%
0%
Total da amostra
50%
28,6%
10,0%
8,2%
4,4%
Sem vínculo permanente
Somente comissionados
Celetistas
25%
36,3%
26,6%
23,8%
Estatutários
0%
Pequenos
Médios
Grandes
Gráfico 2 - Pessoas ocupadas na gestão de TI, segundo vínculo empregatício (%)
Na área de TI, há uma quantidade menor de efetivos (estatutários e celetistas) e maior de
comissionados e sem vínculo permanente em todas as faixas populacionais. Destaca-se que,
nos grandes municípios, 60,8% são pessoas sem vínculo permanente e apenas 8,2% são
comissionados. A primeira consideração a ser feita é que, conforme aumenta o tamanho do
município, diminui a quantidade de efetivos e aumenta a quantidade de comissionados e sem
vínculo permanente. A segunda é que o número de comissionados é maior do que o de sem
vínculo permanente para pequenos e médios municípios, mas, no caso dos grandes, a situação
é sensivelmente inversa.
A partir dos números podem ser levantadas algumas hipóteses. Primeiramente, as prefeituras
utilizam mais comissionados e sem vínculo permanente em TI pelo fato de que esses
profissionais, pela especificidade do trabalho, requererem especialização e um salário mais
altos, condizentes com o mercado, que poderiam ser obtido por meio de funções
comissionadas e de serviços contratados por empresas especializadas. Outra hipótese é que os
municípios podem estar buscando novos modelos organizacionais para prestação de serviços
de informática a fim de obter agilidade dos processos, atualizações constantes, qualificação do
atendimento e dinamismo, elementos essenciais à gestão de TI. Como a plataforma
tecnológica se altera radicalmente a cada dez anos, as administrações podem estar optando
pela contratação de terceiros para a execução dos serviços e pela manutenção de quadro
próprio para planejamento. Ainda, é possível argumentar que, entre os sem vínculo
permanente, estejam os estagiários, categoria bastante presente nas prefeituras visitadas.
Diante do exposto, pode-se sugerir que a área de TI esteja mais sujeita a mudanças em
períodos de troca de governantes, pelo fato de ter um número considerável de pessoas
comissionadas e sem vínculo empregatício.
Ao comparar o grau de instrução das pessoas ocupadas na prefeitura com o das ocupadas na
área de TI observaram-se sensíveis diferenças. A escolaridade dos profissionais de TI é maior
do que a dos profissionais da prefeitura em geral (Gráfico 3).
100%
4,8%
1,3%
100%
9,6%
15,2%
68,6%
50%
75%
59,5%
71,3%
20,4%
0%
69,6%
50%
1,4%
Total da
amostra
Pós-graduação
25%
35,7%
22,5%
15,2%
5,0%
Ensino fundamental incompleto e
completo
0%
Pequenos
Médios
Ensino superior incompleto e
completo
Ensino médio incompleto e completo
Grandes
Gráfico 3 – Pessoas ocupadas na gestão de TI, segundo o grau de instrução (%)
Há uma correlação direta com o tamanho do município e a quantidade de pessoas com
ensino superior incompleto e completo e pós-graduação. No caso de TI, não existe pessoa sem
instrução e há apenas 5% com ensino fundamental incompleto e completo, no caso de
municípios de porte médio. Destaca-se que 9,6% das pessoas têm pós-graduação.
Algumas hipóteses sobre essas diferenças podem ser apontadas: i) o fato da área de
informática requisitar um profissional com conhecimento técnico específico aumenta a
necessidade de que este apresente melhor qualificação; ii) a alta incidência de profissionais
não efetivos faz com que os mesmos busquem uma capacitação constante de modo a manter
sua empregabilidade; iii) a presença de estagiários, estudantes de ensino superior; e iv) a
maior escolaridade das pessoas ocupadas nos municípios grandes pode estar vinculada ao
maior acesso a cursos universitários e de especialização e à necessidade de lidar com
estruturas mais complexas de TI.
Entende-se que a existência de maior escolaridade na área de TI impacta positivamente na
capacidade de gestão da prefeitura; contudo, esse elemento isolado não necessariamente
contribui para avanços significativos nos resultados desejados, os quais dependem também da
visão do Executivo municipal com relação à área, dos investimentos feitos, da continuidade
dos profissionais, entre outros pontos a serem mais bem explorados em pesquisas posteriores.
Os dados coletados na pesquisa indicam que as prefeituras não atuam de forma tão intensa em
relação à capacitação dessas equipes. Cerca de 32% da amostra afirmam realizar capacitação.
Menos de 23% dos municípios pequenos disponibilizam ou custeiam cursos ou treinamentos
para os funcionários da área de TI e esse percentual vai para 50% no caso dos municípios
grandes (Gráfico 4).
100%
100%
32,0%
50%
0%
75%
Total da amostra
50,0%
50%
Realiza capacitação de funcionários
da área de TI
40,0%
22,2%
25%
0%
Pequenos
Médios
Grandes
Gráfico 4 – Municípios que oferecem capacitação aos funcionários da área de TI (%)
Dentre os cursos ofertados, 93% referem-se à transmissão de conhecimento relativo ao
manuseio de software privado ou de equipamento de informática. A minoria refere-se a
congressos da área de tecnologia, sendo um deles sobre a tecnologia wireless.Por ser uma área
técnica que exige um conhecimento específico, a capacitação dos funcionários é um fator
essencial para a melhoria da qualidade dos serviços prestados. Dessa forma, é interessante que
as prefeituras canalizem esforços para o desenvolvimento dos funcionários da área de TI.
Alguns gestores entrevistados apontam que seria importante ter mais incentivo por parte dos
governos federal e estadual, nesse item.
Tendo em vista o quadro geral da equipe de TI nas prefeituras pesquisadas, é possível
compreender os índices elevados de terceirização de atividades dessa área: dos 50 municípios
da amostra, 92% afirmaram que terceirizam atividades. Os entrevistados apontam que a
terceirização ocorre por uma necessidade de especialização, pela busca de qualidade nos
serviços ofertados e, em alguns casos, pela falta de profissionais e infraestrutura para realizar
ações necessárias.
A pesquisa também levantou as seguintes atividades terceirizadas: desenvolvimento de site
(64% da amostra), desenvolvimento de sistemas (62%), manutenção de equipamentos (58%),
gerenciamento e suporte de rede (40%), manutenção corretiva, preventiva e evolutiva (16%);
e locação de equipamentos (12%). O fornecimento de provedor, a instalação de rádio para
comunicação, o sistema de segurança e o serviço de fotocópia são exemplos de outras
atividades não executadas diretamente em algumas prefeituras. Chamou a atenção o elevado
percentual de municípios que terceirizam o desenvolvimento do site; ressalta-se que em
muitas localidades essa atividade não está vinculada à área de TI e sim à de Comunicação. A
existência de terceirização das atividades de manutenção de equipamentos e de
gerenciamento/suporte de rede reduz conforme aumenta o porte populacional.
Ao longo das entrevistas, foi possível identificar que não há unanimidade entre os gestores
quanto à terceirização de desenvolvimento de sistemas: enquanto parte dos gestores, de portes
de municípios diferenciados, afirmam a importância de desenvolver sistemas próprios para
atender às especificidades locais, outros apontam que não é papel da prefeitura desenvolvêlos, mas sim gerenciar e acompanhar o seu uso. Seria importante realizar estudos que
indicassem a relação custo-benefício dessas opções.
É necessário fazer uma análise aprofundada da locação de softwares, na medida em que se
verificou uma concentração de fornecedores nos municípios visitados. Em alguns casos, os
gestores locais têm pouca governabilidade para modificar a ferramenta do prestador de
serviço. Há uma sistemática padronizada de trabalho e de emissão de relatórios, na qual os
gestores possuem pouca autonomia para criar e/ou gerar novos, a partir de suas informações.
Alguns entrevistados avaliam que os governos estadual e federal deveriam fornecer,
gratuitamente, esses programas aos municípios, proporcionando economia de recursos por
parte da municipalidade.
As parcerias atualmente desenvolvidas com os governos federal e estadual não contemplam
esse aspecto. Tais esferas públicas surgem como os principais parceiros dos municípios no
processo de viabilização das atividades de TI (Gráfico 5).
100%
100%
87,5%
70,0%
60,0%
50%
4,0%
0%
68,8%
75%
Total da amostra
63,0%
57,1% 57,1%
55,6%
Governo Federal
50%
Governo Estadual
Municípios/consórcios
/outros
25%
14,3%
6,3%
0,0%
0%
Pequenos
Médios
Grandes
Gráfico 5 – Municípios que realizam parcerias na gestão de TI, por parceiro (%)
Na amostra da pesquisa, 35 municípios possuem parceria com a União, e 30, com o governo
do Estado. Chama atenção o fato de que, quanto menor o município, mais as parcerias tendem
a se restringir a esses parceiros. A pesquisa identificou, ainda, parcerias dos municípios com
outras organizações, como: instituição de ensino superior (5 municípios), empresas (3),
instituições de pesquisa (1), instituições internacionais (1) e organizações não-governamentais
(ONGs) (1).
Os custos de investimentos com infraestrutura, desenvolvimento de sistemas, capacitação de
pessoas, entre outros, poderiam ser socializados entre os municípios, por consórcios ou outras
formas organizacionais. Porém, mesmo após a promulgação da Lei de Consórcios Públicos,
esse instrumento tem sido pouco utilizado para a criação de projetos da área de TI; apenas
duas localidades afirmam dispor dessa de parceira.
Assim, a articulação da política de TI concentra-se com o Poder Público, carecendo ainda de
estímulos para ampliação de parcerias nos projetos da área, bem como de integração maior
com os diversos atores – governo, empresas, sociedade civil organizada.
Ressalta-se que as parcerias firmadas pelos municípios com as esferas estadual e federal se
concentram nas ações de inclusão digital. O Acessa São Pauloiv, do governo estadual, e os
Telecentrosv, do governo federal, são as iniciativas mais presentes nos municípios. Os
programas de inclusão digital em 76% dos municípios são em parceria com o governo federal;
em 72% com o governo estadual.
As informações coletadas indicam que os programas de inclusão digital têm chegado aos
municípios de forma proporcional nos três estratos. Observou-se também que várias
localidades desenvolvem, com recursos próprios, iniciativas, tais como laboratórios nas
escolas ou pontos de inclusão digital. Além do acesso à Internet, muitos promovem cursos e
apoio a projetos comunitários, entre outras atividades. Um mesmo município pode ter
programas das três esferas.
A inclusão digital, enquanto acesso da população às tecnologias de informação e
comunicação, passou a ser considerada um direito fundamental e uma estratégia de inclusão
social. A inclusão digital valoriza o exercício da cidadania, fortalece as instâncias de
participação social e, portanto, a democracia, possibilitando a promoção do conhecimento, a
produção e reflexão cultural e ainda amplia a troca de informações.
Entre os municípios pesquisados, há de 0,13 a 13,05 computadores públicos disponíveis a
cada mil habitantes, o que possibilita inferir que o acesso é restrito e heterogêneo, sendo que a
melhor relação ocorre nos pequenos municípios, todos com mais de dez computadores/mil
habitantes. Seria interessante aprofundar essa análise. Entretanto, mostra que os governos
estadual e federal ao disponibilizarem seus programas de inclusão digital não dimensionam a
quantidade de salas e equipamentos ofertados combinando número de habitante. Tão pouco é
analisada a proporção de população em situação de pobreza.
2. Infraestrutura de informática nas prefeituras analisadas
Por meio das entrevistas, verificou-se que todas as prefeituras têm acesso à Internet. Esta
ainda não é disponível para todos os equipamentos. Talvez pelo fato de possuírem um número
reduzido de computadores, as prefeituras pequenas são as que possuem o maior percentual de
máquinas com acesso à rede (tabela 2).
Tabela 2: Municípios com acesso a Internet e que possuem Internet, por porte populacional
(%)
% de municípios que possuem
Intranet
Faixa populacional
% de computadores com acesso
à Internet
Pequenos
97,00
18,52
Médios
93,19
46,67
Grandes
83,96
62,50
Total da amostra
94,00
34,00
Outro ponto que merece ser realçado é o acesso à Internet de banda larga (acima de 512
kbps): 98% das localidades dizem possuir. No Estado de São Paulo, em função da introdução
do programa Intragov, os municípios dispõem de banda larga por conta da infraestrutura
instalada e disponibilizada aos serviços municipais de saúde, educação, assistência social e ao
programa Acessa São Paulo. Apesar do acesso à banda larga, a sua qualidade ainda é uma
meta. Vários dos entrevistados afirmam que as operadoras de telefonia deveriam investir na
infraestrutura para seu melhor funcionamento. Algumas prefeituras têm buscado alternativas
para não depender unicamente de uma operadora, criando estrutura própria ou utilizando-se
de mais de uma operadora.
Já a Intranet, como ferramenta da gestão, é utilizada apenas em 34% dos municípios da
amostra. Por proporcionar integração dos serviços e comunicação interna, trata-se de uma
ferramenta que poderia ser mais explorada entre os municípios de todos os tamanhos. Outro
ponto analisado refere-se à criação de redes entre as secretarias, indicando melhorias na
estrutura existente. Os entrevistados afirmam que existe rede em 96% das localidades, sendo
que, em 52% delas, a rede envolve os equipamentos de todas as secretarias.
3. Informatização dos serviços municipais nas Prefeituras
As 50 prefeituras pesquisadas afirmam possuir atividades, serviços e/ou processos
informatizados. As atividades vinculadas à gestão financeira (administração orçamentária e
financeira, contabilidade, dívida ativa e IPTU) e a folha de pagamento, vinculada à gestão de
pessoas, estão informatizadas em todas as localidades; seguidas da administração do ISS
(98%) e do registro e do controle funcional (98%); do cadastro de fornecedores (96%); do
controle dos bens móveis (92%); e do gerenciamento de estoque (90%) e do controle de bens
imóveis e compras (88%).
Dessa forma, é possível observar que a prioridade da informatização, segundo os
entrevistados, está nos processos internos da administração em busca de maior eficiência das
ações e melhoria no gerenciamento dos recursos e desburocratização. As respostas indicam
priorização dos sistemas que estão vinculados ao fornecimento de informações ao Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo e à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) ou ao cumprimento
da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) bem como à gestão da folha de pagamento. Essa
constatação necessitaria ser aprofundada, pois várias exigências legais obrigam a
informatização ou o uso de sistemas informatizados.
Há, ainda, um conjunto de serviços, inerentes às atribuições municipais e com vínculo direto
ao cidadão, que foram apontados com incidência menor pelos entrevistados. São eles:
agendamento de consultas (66%), cadastro de pacientes da saúde (72%), cadastro e matrículas
de alunos (74%), entre outros. Chama a atenção que, no estrato dos municípios médios, o
cadastro e a matrícula de alunos são informatizados em aproximadamente 50% dos
municípios, percentual mais baixo dentro do estrato. Parte dos entrevistados declarou, ainda,
que os processos vinculados à assistência social, ao saneamento, à gestão de frota, à
biblioteca, ao meio ambiente e à vigilância estão em fase inicial de informatização.
Os gestores explicitam que há poucos programas de apoio à modernização administrativa das
prefeituras, nos moldes do Programa de Modernização da Administração Tributária e Gestão
dos Setores Sociais Básicos (PMAT) e do Programa Nacional de Apoio à Modernização
Administrativa e Fiscal (PNAFM). Avaliam que acessar esses recursos exige uma equipe
capacitada, nem sempre existente nos quadros municipais, e os juros desses financiamentos
são altos, diante da disponibilidade financeira. Apontam que deveria haver mais programas e
apoio dos governos estadual e federal para a modernização administrativa.
4. Emprego de ferramentas de TI
A pesquisa também analisou o uso que as prefeituras fazem do sitevi, uma vez que todos os
municípios contemplados no estudo apresentam tal ferramenta, com o intuito de verificar se
as prefeituras têm caminhado em direção à implantação de um governo eletrônico, isto é, a
divulgação de informações e serviços ao cidadão pela Internet vii. Este envolve um conjunto de
medidas com vistas a promover a transparência dos atos estatais (conforme artigo 37 da
Constituição Federal), além de possibilitar que o cidadão acompanhe e controle a
administração.
De acordo com os dados obtidos, os municípios de grande porte possuem um conjunto
mais amplo de serviços e informações disponíveis em seu site. Já os pequenos indicam uma
oferta menor, à exceção das estatísticas e do mapa do município (Tabela 3). Notícias, links e
telefones úteis e informações turísticas são os itens que os gestores confirmam como mais
frequentes nos seus respectivos sites, presentes em mais de 43 localidades.
Tabela 3 – Percentual de serviços e informações disponíveis no site da prefeitura, por faixa
populacional
% em pequenos
municípios
% em médios
municípios
% em grandes
municípios
Total
Faixa populacional/Serviços e informações no site
Consulta de Processos
7,41
26,67
50,00
20,00
Diário Oficial
0,00
26,67
50,00
16,00
Estatísticas (sobre o município)
62,96
46,67
62,50
58,00
Estrutura Organizacional
59,26
66,67
87,50
66,00
Legislação Municipal
70,37
66,67
87,50
72,00
Mapa do Município
51,85
46,67
37,50
48,00
Notícias – Informativo
92,59
93,33
100,00
94,00
Ouvidoria Municipal
25,93
33,33
37,50
30,00
Prestação de Contas do Município
85,19
66,67
87,50
80,00
PROCON (do município)
7,41
26,67
37,50
18,00
Programas e Projetos
44,44
20,00
75,00
42,00
Protocolos
7,41
26,67
37,50
18,00
Atividades das Secretarias Municipais
44,44
66,67
100,00
60,00
Serviço de Atendimento ao Cidadão
33,33
40,00
50,00
38,00
Serviço de Emissão de Guia de ISS de Autônomos
11,11
26,67
75,00
26,00
Serviço de Emissão de Guia de Dívida Ativa
7,41
13,33
62,50
18,00
Segunda via de IPTU
3,70
33,33
62,50
22,00
Links e telefones úteis
81,48
93,33
100,00
88,00
Editais de licitação
70,37
86,67
87,50
78,00
Informações Turísticas do Município
81,48
93,33
87,50
86,00
Solicitação de Serviços de Manutenção Urbana
14,81
0,00
50,00
16,00
A divulgação de informações sobre a prestação de contas no site foi registrada em 80% da
amostra (40 municípios). A alta incidência deve estar relacionada à Lei Complementar
101/2000 (LRF, art. 48, caput), que determina que planos, orçamentos, leis de diretrizes
orçamentárias, prestações de contas e o respectivo parecer prévio, bem como o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal devem ser amplamente
divulgados, inclusive em meios eletrônicos de acesso público como a Internetviii.
Outro aspecto que merece destaque refere-se à publicação de editais de licitação nos sites de
78% da amostra (39 municípios). É provável que esse percentual decorra da Lei Federal
10.520/2002, que possibilitou aos entes federados a utilização do pregão como uma nova
modalidade licitatória. Este não é obrigatório por lei, mas, com os Decretos Federal
5.450/2005 e Estadual 51.469/2007, passam a ser necessários, caso contrário o gestor público
deve justificar a opção por outra modalidadeix. De todo modo, disponibilizar informações
sobre editais é um avanço e aponta para a possibilidade de redução de custos nos
procedimentos de compra; reduz a distância entre o poder público, o setor privado e o
cidadão; e possibilita maior transparência.
Alguns entrevistados declararam a existência de outros itens disponíveis: informações sobre
concursos públicos, acompanhamento de obras, fornecimento de formulários para
cadastramento em programas sociais, programação de eventos, oportunidades de trabalho,
galeria de fotos, nota fiscal eletrônica, abertura de empresa, informações de interesse ao
servidor, entre outros. Cabe destacar a nota fiscal eletrônica, pois alguns municípios optaram
por estabelecê-la conforme orientação do Sistema Nacional Integrado de Informações
Econômico-Fiscais (Sinief). Já os serviços de emissão de guias de ISS ou Dívida Ativa, de
segunda via de IPTU ou solicitação de serviços de manutenção apresentam uma freqüência
bem menor nos sites.
As informações fornecidas mostram que 18% dos municípios dispõem de, no mínimo, dois
desses serviços on-line, o que representa 7,41% dos pequenos, 20% dos médios e 50% dos
grandes. Uma explicação possível para esse percentual pouco expressivo está relacionada à
dificuldade dos municípios em obter os recursos necessários para promover a integração entre
vários órgãos, por exemplo, a tecnologia e organização administrativa.
Igualmente, é preciso ressaltar que alguns sites não estão atualizadosx, o que sugere a
necessidade de melhoria nos procedimentos de atualização internos, bem como de
incorporação das novas tecnologias de comunicação.
Outra forma de visualizar a importância atribuída ao site como ferramenta de gestão é
verificar o acompanhamento dos acessos ao site. De fato, essa ação reflete não somente a
organização interna da área de TI, mas também a preocupação com o gerenciamento dessa
ferramenta enquanto canal de comunicação entre a administração e os cidadãos. Na amostra
desta pesquisa, 54% declararam acompanhar os acessos ao site.
De modo geral, esse quadro sugere que a cultura organizacional ainda passa por um processo
de estabelecimento de rotinas que incorporem a dinâmica das novas tecnologias de
comunicação. Também, seria interessante analisar mais detalhadamente o aparentemente
baixo acesso aos sites municipais em relação, por exemplo, às funcionalidades
disponibilizadas.
Outro instrumento de TI destacado na pesquisa diz respeito ao uso da web. Esta começa a ser
utilizada na relação entre as prefeituras e os cidadãos, com o objetivo de promover
transparência, participação e colaboração. É uma inovação nas administrações municipais o
uso da Web 2.0 para promover a relação governo-cidadão com o foco neste último. Verificouse que oito municípios (16%) afirmam utilizar o YouTube; cinco, blogs (10%); quatro,
Twitter (8%); quatro, formulários web (8%); um, Orkut; um, Facebook; um, RSS; e um, o
Skype.
O uso do software livre pode ampliar a capacidade de gestão; como uma tecnologia, sem
custos, pode propiciar o desenvolvimento das equipes locais e a formação de uma rede de
municípios que trocam experiências e uma capacitação permanente. Essa modalidade vem
sendo utilizada por 64% dos municípios. Seu uso cresce conforme amplia o porte
populacional: 73,33% pelos médios municípios e 75% pelos grandes.
Por sua vez, o acesso wireless à população é um avanço tecnológico identificado em sete
municípios (14%) da amostra. Ressalta-se que a concentração está nos pequenos municípios,
com cinco localidades disponibilizando o serviço (Tabela 4). Seria interessante analisar por
que há maior incidência em pequenos.
Tabela 4 – Municípios que oferecem acesso wireless à população (%)
Faixa populacional
% que oferece acesso wireless à população
Pequenos
18,52
Médios
6,67
Grandes
12,50
Total
14,00
Alguns desses municípios concedem o uso do sinal de Internet à pessoa física que preencher
uma série de requisitos, entre eles, não possuir débitos com a administração municipal.
Contam com uma lei autorizando e apontam que essa medida tem proporcionado o aumento
da arrecadação, fenômeno que merece um estudo aprofundado.
5. Planejamento e execução
O planejamento da gestão de TI deve ser de curto, médio e longo prazo, abrangendo aspectos
referentes à disponibilidade da infraestrutura de comunicação e de acesso público, de
atualização do hardware e do software, e de capacitação das pessoas, entre outros. Deve estar
inserido no planejamento geral da prefeitura, incorporando as diretrizes de desenvolvimento
sustentável do município contidas nos instrumentos de planejamento existentes, como o Plano
Diretor e o PPA. A não existência de um planejamento de longo prazo gera, muitas vezes,
ações imediatistas, por demanda e sem uma política de TI para a prefeitura, indicando pouca
capacidade de gestão nessa área.
A pesquisa buscou identificar se havia um instrumento de diagnóstico, planejamento e gestão
de TI para um período de tempo. Em 48% da amostra (26 municípios), os entrevistados
declaram ter um planejamento. Ressalta-se que na maioria das vezes não é um Plano Diretor
de Informática.
Entre os que realizam planejamento, os itens abordados com maior frequência são aqueles
relacionados à infraestrutura física, com destaque para a atualização de hardware (48%) e a
infraestrutura de redes e de segurança (48%), seguido por atualização de software (42%). Os
entrevistados declaram menor atenção ao item de capacitação de pessoas no processo de
planejamento da área de TI.
Alguns entrevistados destacam que as áreas de Saúde e Educação realizam planejamento à
parte da área de gestão de TI, reforçando a hipótese de uma gestão “paralela” nas áreas
sociais.
Considerações Finais
A gestão de TI pode ser considerada uma dimensão fundamental de análise da capacidade de
gestão, na medida em que oferece instrumentos de trabalho e comunicação que contribuem
para aprimorar, agilizar, assegurar e precisar os processos, assim como para a comunicação
entre a administração, os servidores e a população. A análise das informações coletadas
reforça a percepção do grande potencial que a TI tem para promover a modernização dos
serviços. Entretanto, suas ferramentas são ainda subutilizadas, seja pelo investimento que
requerem ou por desconhecimento de seu potencial.
A efetivação da Internet como ferramenta de comunicação é hoje um desafio a ser enfrentado
pelas administrações municipais, pois ainda há um conjunto de serviços e informações que
precisam estar disponíveis de forma mais abrangente para ampliar a transparência e permitir o
controle social. É importante que os sites sejam informativos, possibilitem receber
informações e dados e também permitam fazer transações de informações, valores e serviços
como pagamentos, realização de matrículas, etc.
Portanto, há um longo caminho, principalmente nos pequenos e médios, para que seus sites
possam “contribuir para a promoção da cidadania pela facilitação do acesso e o exercício de
direitos: direito à informação de interesse particular; direito aos serviços públicos, direito ao
próprio tempo; direito a ser ouvido pelo próprio governo; direito ao controle social do
governo e direito à participação na gestão” (VAZ, 2008).
Todos os municípios da pesquisa têm acesso à Internet, seguindo a tendência apontada na
MUNIC 2009, e esta está disponível em mais de 90% dos computadores das prefeituras.
Cerca de 98% têm acesso à internet banda larga. Dentre as prefeituras, 14% oferecem acesso à
Internet wireless para a população. Esta situação destaca a importância da utilização da
Internet como uma ferramenta de comunicação.
Os gestores de TI apontam como principais avanços da área a melhoria da infraestrutura em
hardware e software, da comunicação entre os setores da prefeitura, a economia de recursos a
partir da informatização de serviços, a implantação de centros públicos de acesso à Internet,
entre outros. Dentre os desafios destacam o oferecimento de Internet gratuita à população, o
aprimoramento da infraestrutura de hardware e de comunicação, a integração dos sistemas, a
capacitação dos funcionários, a implantação do geoprocessamento, a instalação de câmeras de
monitoramento da cidade, e o “despertar da consciência do executivo para a importância e o
retorno do investimento em informática”.
Nos municípios da amostra, a estruturação da gestão de TI ainda é recente, e seus
instrumentos e ferramentas vêm sendo incorporados de forma gradual às práticas das
Administrações. A análise das informações coletadas reforça a percepção do grande potencial
que a TI tem para promover a modernização dos serviços. Com efeito, entrevistados de outras
áreas pesquisadas apontam a informatização de seus setores como um dos principais avanços
observados e onde há maior número de inovações. Entretanto, verifica-se que as suas
ferramentas, seja pelo investimento que requerem ou por desconhecimento de seu potencial,
são ainda subutilizadas.
IV. Referências
BISPO, Marisa Becker. A Internet e as Compras Públicas. In: FUNDAÇÃO PREFEITO
FARIA LIMA – CEPAM. Inclusão Digital: um processo de fortalecimento da democracia.
São Paulo, 2010 (no prelo).
CRUZ, Maria do Carmo M. T.; MONTORO, Fernando Antonio Franco; BIO, Silvia R.
Reflexões sobre a capacidade de gestão paulista: análise das gestões financeira, de capital e
infraestrutura, de pessoas e de tecnologia da informação. Consad, 2011.
Government Performance Project, Maxwell School of Citizenship and Public Affairs. (2003).
Paths to performance in state and local government: a final assessment from the Maxwell
School of Citizenship and Public Affairs
INSTITUTO DE PESQUISA ECONOMICA APLICADA. Gestão municipal no Brasil: um
retrato das prefeituras. Brasília, 2011 (Inédito)
MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES. Portal Gesac. Disponível em:
<http://www.idbrasil.gov.br/>. Acesso em: 29 jun. 2010.
OBSERVATÓRIO NACIONAL DE INCLUSÃO DIGITAL (ONID). Mapa de Telecentros.
Disponível em: <www.onid.org.br>. Acesso em: 2 jul. 2010.
PORTAL INCLUSÃO DIGITAL. Disponível em: <www.inclusaodigital.gov.br>. Acesso em:
11 jul. 2010.
SECRETARIA DE GESTÃO PÚBLICA. Projeto de avaliação de sites de Internet (websites)
municipais do Estado de São Paulo. Disponível em:
<www.municipiosnaweb.sp.gov.br/portal/index.html>. Acesso em: 3 jul. 2010.
VAZ, José Carlos. A evolução da oferta de serviços e informações ao cidadão pelos portais
municipais brasileiros: entre a inovação e a oferta básica. Informática Pública, a. 10, v. 2, p.
65-78, Belo Horizonte, 2008.
V. Notas de Final de Texto
i
Esta pesquisa insere-se no Programa de Apoio a Redes de Pesquisa (Proredes) e apoiada pelo Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), por meio da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos
(Dirur)/Coordenação de Desenvolvimento Federativo (CDF). Participaram do trabalho as seguintes instituições
regionais: Fundação Centro Estadual de Estatísticas, Pesquisas e Formação de Servidores Públicos do Rio de
Janeiro (Ceperj – RJ), Instituto de Desenvolvimento Econômico e Social do Pará (Idesp – PA), Instituto de
Desenvolvimento Municipal e Estadual da Paraíba (Ideme – PB), Instituto Jones dos Santos Neves do Espírito
Santo (IJSN – ES), Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social do Paraná (Ipardes – PR),
Secretaria de Estado do Planejamento e do Orçamento de Alagoas (Seplan – AL) e Fundação Prefeito Faria Lima
– Cepam de São Paulo (SP).
ii
Este texto baseou-se no capítulo de São Paulo da publicação Gestão municipal no Brasil: um retrato das
prefeituras do Ipea.
iii
As opções de estrutura utilizadas na pesquisa foram as mesmas da pesquisa Munic da Fundação IBGE. Nos
municípios onde o primeiro nível hierárquico é composto por Divisão, Departamento ou órgão similar, estes
foram considerados com “setor subordinado diretamente à chefia do Executivo”.
iv
Instituído em julho de 2000, o programa Acessa São Paulo oferece à população do Estado o acesso a novas
tecnologias de informação e comunicação, por meio da manutenção de espaços públicos com computadores para
acesso à Internet gratuito e livre. O programa é desenvolvido em parceria com os municípios ou outros órgãos do
governo estadual. Atualmente, possui postos em 525 municípios paulistas. Para mais informações, ver:
<http://www.acessasaopaulo.sp.gov.br/>. Acesso em: 26 ago. 2010.
v
Os municípios denominam de telecentros os diversos programas federais de inclusão digital presentes nos
Pontos de Cultura, Casa Brasil, Centros de Inclusão Digital, ProInfo, Infocentro, Projeto de Inclusão Digital Gesac (Ministério das Comunicações), entre outros. O governo federal apoia os municípios fornecendo
mobiliário, computadores, infraestrutura de rede lógica e de sistemas, instalação de softwares livres e de
programas informatizados de gestão do telecentro. Em contrapartida, as prefeituras devem oferecer local
adequado, com acesso à Internet, luz, água potável, sanitários, linha telefônica e acessibilidade às pessoas com
deficiência. Há 8.067 telecentros no Brasil (Fonte: Mapa dos Telecentros do Brasil).
vi
Verificou-se nos municípios da amostra que os sites possuem endereço oficial (sp.gov.br), o que sugere uma
modificação em relação à pesquisa da Secretaria Estadual de Gestão Pública de São Paulo, concluída em
março/2007. Segundo este estudo, 65% dos municípios apresentavam site oficial, sendo que 30% destes
apresentavam
endereços
alternativos
e
5%
site.
Para
mais
informações,
ver:
<http://www.municipiosnaweb.sp.gov.br/portal/conteudo/projeto.html>. Acesso em: 16 jul. 2010.
vii
Disponível em: <http://www.municipiosnaweb.sp.gov.br/portal/conteudo/projeto.html>. Acesso em: 16 jul.
2010.
viii
O exercício da transparência na gestão fiscal é reforçado com a Lei Complementar No. 131/2009 (Lei da
Transparência, art. 48, inc. II), que afirma o “pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo
real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso
público”. Ressalta-se que, até junho de 2013, todos os municípios devem possuir os sistemas de gestão integrada
e as informações da gestão financeira devem estar em um portal da transparência.
ix
Segundo Marisa B. Bispo (2010), o Decreto Federal No. 5.540/2005 determina o uso do pregão eletrônico para
Estados, municípios e entidades privadas quando a compra envolver recursos públicos recebidos mediante
convênios com instituições federais. Já o decreto estadual, para dar concretude ao princípio constitucional da
transparência da Administração Pública, obriga a adoção da modalidade pregão eletrônico para toda aquisição de
bens e serviços comuns.
x
Tal informação foi fornecida pelos próprios entrevistados. No entanto, a pesquisa não previu a consulta aos
sites dos municípios pesquisados