Ana Lúcia Henrique Teixeira Gomes, João Luiz Pereira Marciano, José
Álvaro Moisés, Malena Rehbein Rodrigues, Manoel Roberto Seabra Pereira,
Pedro Aquino Noleto Filho e Rejane Maria de Freitas Xavier
Comunicação política e qualidade da democracia Opinião pública, confiança e adesão social ao Poder Legislativo
1. Identificação
Título: “Comunicação política e qualidade da democracia - Opinião pública,
confiança e adesão social ao Poder Legislativo”.
Autores e instituições:
• Ana Lúcia Henrique Teixeira Gomes- Câmara dos Deputados;
• João Luiz Pereira Marciano – Câmara dos Deputados, Coordenador;
• José Álvaro Moisés – Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências
Humanas - Universidade de São Paulo;
• Malena Rehbein Rodrigues – Câmara dos Deputados;
• Manoel Roberto Seabra Pereira – Câmara dos Deputados;
• Pedro Aquino Noleto Filho - Câmara dos Deputados;
• Rejane Maria de Freitas Xavier – Câmara dos Deputados.
Linhas de Pesquisa: Comunicação política; Comunicação social; Ciência
política.
Data: 30 de março de 2009.
Resumo: o projeto se destina ao estudo dos seguintes focos de pesquisa:
a) Opinião pública, confiança política e cidadania: A opinião pública
e a confiança no Poder Legislativo; impactos da opinião pública e da
confiança sobre o comportamento dos parlamentares e sobre as
atividades da instituição;
b) Mídia privada, imagem do Congresso e qualidade da
democracia: A influência da mídia privada na formação da opinião
pública sobre a Câmara dos Deputados e na qualidade da
democracia;
c) Comunicação pública no Poder Legislativo: A Comunicação
Social (veículos e divulgação institucional) da Câmara dos
Deputados e seu impacto na opinião pública.
2. Apresentação
Este projeto de pesquisa se situa no âmbito da comunicação política, com
ênfase na interação entre os campos político e midiático e os seus efeitos na
imagem pública do Congresso e dos congressistas. Tendo como ponto de partida
a ampla base de conhecimento sobre confiança política constituída pelas
2
pesquisas teóricas e empíricas do professor José Álvaro Moisés, o foco principal
deste grupo é a avaliação potencial sobre a qualidade da democracia,
especialmente a adesão social ao Poder Legislativo, a partir de três áreas
específicas de interesse.
Em primeiro lugar, a chamada opinião pública, aqui entendida como as
manifestações estimuladas pelo monitoramento frequente produzido pelas
pesquisas de opinião, principalmente as sondagens nacionais que buscam captar
as percepções dos cidadãos sobre o desempenho de deputados e senadores,
bem como a confiança na instituição parlamentar – e, ainda, as opiniões de
grupos específicos, como as pessoas que visitam a Câmara espontaneamente
(turismo cívico) e os próprios parlamentares.
Em segundo lugar, a mídia privada, cujo viés negativo na cobertura
noticiosa e interpretativa das atividades do Congresso Nacional e dos
parlamentares tende a realimentar uma cultura política que, por tradição, deprecia
a instituição congressual, com efeitos negativos sobre a confiança na instituição e,
consequentemente, sobre a qualidade da democracia.
Por fim, a ação das estruturas de comunicação legislativa da Câmara e
do Senado como um contraponto à atuação dos meios de comunicação privados.
Essas três áreas compreendem as três sublinhas temáticas do Grupo,
organizadas por meio de três núcleos de pesquisa correspondentes, e que, em
comum, têm como fator de convergência o foco na qualidade da democracia e na
adesão social ao Poder Legislativo.
Os três núcleos são:
a) Opinião pública, confiança política e cidadania;
b) Mídia privada, imagem do Congresso e qualidade da democracia;
c) Comunicação pública no Poder Legislativo.
3. Problema
O Congresso Nacional está entre as instituições de menor credibilidade
entre os cidadãos brasileiros. A Câmara dos Deputados, por sua vez, é a Casa
pior avaliada.
De acordo com Offe (1999), Norris (1999), Moisés (2005) e Power e
González (2003), trata-se de problema decorrente da frustração das expectativas
dos cidadãos com relação às instituições democráticas, à sua legitimidade, à sua
aderência aos princípios para os quais foram criadas e, sobretudo, à atuação dos
representantes eleitos. No Brasil, José Álvaro Moisés (2005, 2006, 2008) –
professor titular de Ciência Política da Universidade de São Paulo – é o principal
pesquisador sobre confiança política, em geral, e, em particular, quanto ao
Congresso Nacional. Um dos aspectos do problema sobre os quais ele tem
elaborado com profusão é o paradoxo representado pelo apoio que os brasileiros
dedicam à democracia, em termos ideais, e, ao mesmo tempo, a desconfiança
3
com que distinguem o Parlamento, os parlamentares e os partidos políticos. Além
disso, ele tem enfatizado o risco potencial à democracia representativa
configurado por tal paradoxo.
Pesquisa da Associação dos Magistrados do Brasil (AMB) e da Opinião
Consultoria realizada em agosto de 2007 atribui à Câmara dos Deputados e ao
Senado Federal os mais baixos índices de confiança entre sete instituições: 12,5%
e 14,6%, respectivamente, só perdendo para os seus membros: os políticos, nos
quais apenas 11% dos entrevistados confiam. A pesquisa indica ainda uma
tendência de queda na confiança. Em setembro de 2003, de acordo com o Ibope
Opinião, 21% e 35% dos entrevistados confiavam, respectivamente, em cada uma
das instituições.
Tal constatação representa um risco para a qualidade da democracia no
País. Como destaca a literatura culturalista internacional e nacional, má imagem,
percepção, e conseqüentemente, má reputação da instituição máxima da
representação popular implicam baixos índices de participação da sociedade e de
accountability dos atores políticos. Desta forma, ao reconhecer uma forte e direta
relação entre a confiança, a estabilidade, a legitimidade e a qualidade da
democracia (Almond, Verba, 1963; Inglehart, 1988; Putnam, 1993), as análises
vêem com apreensão esses baixos índices de confiança, especialmente em
democracias modernas, em processo de consolidação (Puhle, 2005), como o
Brasil.
Tal situação é agravada por outra circunstância: os índices de confiança
interpessoal, no Brasil, são os mais baixos da América Latina. De acordo com o
Latinobarómetro 2007 (Latinobarómetro, 2007), o brasileiro é o mais desconfiado
entre os cidadãos de 18 países pesquisados na região. Apenas seis entre cem
brasileiros acreditam poder confiar na maioria das pessoas, sendo que este
número sobe para 17, em média, na região. E a correlação entre os índices de
confiança interpessoal e os índices de confiança em instituições, apontada pela
literatura (Rennó, 2001), tornam o quadro de afastamento entre a sociedade e o
parlamento ainda mais preocupante.
Por outro lado, ao analisar a atuação da imprensa privada a partir do
conceito de “embedded democracy”, suspeita-se que a mercantilização dos media
e aspectos da produção da rotina jornalística, além de peculiaridades da relação
entre mídia e política no Brasil, não sejam plenamente compatíveis com requisitos
como a legitimação de esferas representativas como o Parlamento, e da própria
democracia, e a representação da sociedade civil, ou da opinião pública, como
arena de debates.
Finalmente, complementando esse quadro sumário dos atores que, do
ponto de vista da mídia, influem na formação e no comportamento da opinião
pública em relação ao Poder Legislativo, temos o surgimento, nos últimos anos,
das emissoras dos poderes legislativos federal e estaduais, amparadas na Lei da
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1
TV a Cabo , além da multiplicação das rádios e TVs de caráter comunitário. Essas
emissoras configuram parte importante do chamado “sistema público” de
comunicação, que, como define o caput do Art. 223 da Constituição Federal, deve
observar o “princípio da complementaridade” com os sistemas privado e estatal
(Brasil, 2007).
Entretanto, ao não definirem os conceitos de “sistema público de
comunicação” e de “sistema estatal de comunicação”, nossos constituintes
acabaram por permitir um longo debate, que está longe de chegar a qualquer
conclusão.
A definição sobre o conceito de “público”, em especial, tornou-se
problemática, de tal forma que a atuação da mídia legislativa padece ainda das
indefinições sobre a sua própria identidade.
4. Objetivos
a) O Programa de Visitação Institucional
A pesquisa sobre o Programa de Visitação Institucional tem como principal
objetivo avaliar o resultado deste tipo de ação de Comunicação Institucional ou de
Relações Públicas junto aos cidadãos.
O objetivo do programa é promover o civismo, enquanto devoção ao
interesse público, e incentivar a cidadania, ou seja, a participação não só política,
como social, além de ser um agente na melhoria da imagem e percepção de
desempenho da instituição para aumento da confiança política, influenciando a
qualidade e a legitimidade da nossa democracia.
Será que o “conhecimento” do papel da instituição e do desempenho
esperado dos atores melhora? São os objetivos do estudo estabelecer o perfil do
visitante, suas motivações e expectativas em relação à visitação, e a evolução de
sua avaliação sobre o desempenho da instituição e dos índices de confiança
manifestados em relação à Câmara dos Deputados.
b) Estudo de dados de surveys internacionais e nacionais
O objetivo do estudo de dados de surveys internacionais, como o
Latinobarómetro, e nacionais, como a Pesquisa Social Brasileira (CPDOC – FGV),
Ibope Opinião, CNT/Sensus, e Datafolha, é analisar a confiança interpessoal e a
confiança política, enquanto variáveis de uma cultura política particular, na
compreensão da estabilidade, legitimidade e qualidade da democracia no Brasil. O
1
Lei 8977/95, que criou o sistema de TV a Cabo no país e prevê os canais básicos de utilização gratuita, entre
os quais se inclui a TV Senado e a TV Câmara, que serão objetos de estudo nesta pesquisa.
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objeto se insere em dois grandes debates atuais da ciência política internacional: a
adequação do conceito de confiança interpessoal como variável de uma
determinada cultura política - cultura cívica - mensurada por surveys mundiais, e a
relação causal dos componentes desta cultura particular para o funcionamento e
estabilidade da democracia. No Brasil, tal estudo se insere na revisão da literatura
empírica sobre os níveis de confiança interpessoal no País, sua relação com o
comportamento político (Rennó, 2001), sua interferência na formação do capital
social e de uma cultura política participativa (Baquero, 2003) e a influência desta
cultura na instalação e manutenção de um regime democrático, no contexto da
teoria da transição para democracia (Avritzer, 1995).
c) Mídia privada
Em relação à mídia privada, a presente pesquisa pretende avaliar como a
imprensa, por meio de seu processo de produção de notícias, atua em relação aos
requisitos para consolidação e qualidade da democracia no Brasil.
Hans-Jorgen Puhle (2005) explica as vantagens desse conceito de
consolidação: por um lado, contribui para critérios de um “claro mínimo
democrático” (requisitos suficientes para uma democracia estável) e, por outro,
nos permite distinguir entre diferentes qualidades (ou déficits) da democracia. O
conceito de consolidação nos permite operacionalizar as diferenças entre a mera
institucionalização de uma nova democracia e seu subsequente fortalecimento,
sua condução para a estabilidade.
Cumpre destacar, entretanto, que iremos utilizar a idéia e os conceitos
dessa teoria somente para avaliar a atuação dos media no que consideramos um
processo democrático, sem a pretensão de mensurar a consolidação ou a
qualidade da democracia no Brasil.
O estudo aqui proposto pretende, então, não só reforçar o campo de
estudos mediáticos a partir de perspectiva mais ligada à Ciência Política, mas
também ser desenvolvido em um diferente framework dos trabalhos da área de
comunicação. Não há a intenção de analisar o poder da imprensa, nem somente
pelo seu caráter industrial, nem pela sua capacidade manipulatória do público a
fim de avaliar a relação com a democracia2. Considerando o contexto já apontado
– da mútua dependência entre as esferas de mídia e política – o que se pretende
é mostrar empiricamente como a rotina jornalística - que obviamente abrange
aspectos do papel de “empresa” dos veículos – e as peculiaridades que marcam a
relação entre política e mídia no Brasil se comportam em relação a pressupostos
importantes para a democracia.
Obviamente ambas as análises são muito importantes. A diferença aqui reside no
enquadramento adotado, uma vez que a influência do caráter industrial já foi
largamente estudada, assim como o caráter manipulatório.
2
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d) O sistema de comunicação social da Câmara dos Deputados
No que tange ao estudo do sistema de Comunicação Social da Câmara dos
Deputados, o objetivo principal é o de chegar a uma conceituação adequadamente
fundamentada de um possível modelo genuinamente público de comunicação no
âmbito do Poder Legislativo. Em segundo lugar, são igualmente objetivos do
estudo a criação de um conceito sobre Comunicação Social Pública e o possível
encaminhamento de propostas concretas de definição de um marco legal sobre a
Comunicação Social Pública, embasadas no debate político e acadêmico.
A pesquisa pretende, finalmente, fazer um levantamento completo sobre o
funcionamento dos veículos que integram a comunicação social do Poder
Legislativo federal, descrever o modelo de gestão existente no âmbito do sistema
de comunicação legislativa, e avaliar se tal modelo está em acordo com as
premissas levantadas na primeira e segunda partes da pesquisa.
Dentro dessa linha de preocupações, será introduzida uma análise teórica
do discurso político nesses veículos, visando encontrar formas de tornar a política
mais sensível aos discursos informais e às conversações e interações da vida
cotidiana (Coleman, 2003). Aproximar o mundo da política do mundo das pessoas
comuns, vencer o isolamento dos políticos e das instituições representativas em
relação aos interesses e ao estilo da cultura popular será proposto como tarefa a
uma comunicação pública que visa contribuir para a consolidação da democracia
e para ampliar a participação cidadã.
Deve-se destacar, ainda, que a constatação de que o público está
desligado do processo político democrático, e de que é preciso reduzir o fosso
entre os políticos e os cidadãos comuns, restabelecendo laços significativos entre
a experiência de vida das pessoas e o universo do poder, tem levado a buscar
técnicas inovadoras de comunicação política. Essas incluem o recurso às
tecnologias digitais – enquetes, chats, blogs – mas não se limitam a elas. Os
meios tradicionais, como a TV, o rádio e os próprios jornais podem e devem
repensar sua linguagem, de modo a “tornar a política mais sensível aos discursos
informais, às conversações e interações da vida cotidiana” (Coleman, 2003).
De canais de comunicação inter-elites, os veículos de comunicação,
especialmente aqueles chamados públicos, deveriam ser encorajados a “pensar
sobre como a aproximação entre o entretenimento e a política tem potencial para
rejuvenescer a cidadania, reforçar valores cívicos e apoiar o engajamento cívico”
(van Zoonen, 2004).
5. Justificativa
O grupo se propõe a articular interesses teóricos e empíricos que
convergem em relação ao tema da comunicação política, examinando a natureza,
os objetivos, os estilos e os resultados da atuação dos principais canais de troca
de informação entre o parlamento, especialmente a Câmara dos Deputados, e a
sociedade. Pesquisas de opinião, sistema de comunicação privado e o sistema
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(público?) de comunicação da própria Câmara já têm sido objeto de investigação e
análises, no âmbito da Ciência Política ou no dos Estudos da Comunicação.
A originalidade do presente grupo de pesquisa é a ambição de tratar
conjuntamente esses fatores que atuam na formação da opinião pública e nos
impactos que ela é capaz de produzir em relação ao comportamento dos políticos
e ao funcionamento da instituição. Consideramos que, se cada um desses fatores
atua de forma relativamente independente, a resultante de sua atuação é um
fenômeno novo, que requer uma abordagem diferenciada.
Embora dentro do grupo as linhas de pesquisa se configurem de forma
bastante diferenciada, o fato de que elas estejam reunidas sob a égide de uma
investigação conjunta permite esperar um diálogo fecundo e resultados
inovadores.
Buscando fora da instituição, numa parceria com a USP e na orientação por
um renomado cientista político, transcender os limites da formação predominante
de seus membros, o grupo enriquece também por essa abordagem as suas
perspectivas analíticas.
Do ponto de vista da problemática sucintamente indicada acima, a
relevância das questões abordadas não requer maior insistência. O afastamento
entre a opinião pública e o universo da política institucional é um desafio para a
democracia, e precisa urgentemente ser dimensionado e analisado, para que
propostas consequentes sobre sua superação possam ser formuladas.
6. Metodologia
A fim de atingir os objetivos propostos, propõe-se que sejam desenvolvidas
as seguintes atividades:
a) Pesquisa bibliográfica;
b) Meta-análise de surveys internacionais e nacionais;
c) Pesquisas qualitativas e quantitativas junto ao público da visita cívica
à Câmara dos Deputados e aos parlamentares;
d) Formação de grupos focais, a fim de prospectar e analisar a
validação semântica de conceitos e temas (confiança, imagem do
Congresso, papel das mídias pública e privada, entre outros);
e) Submissão para publicação de artigos, relatórios e estudos, como
produtos intermediários e finais do projeto;
f) Participação, com submissão de trabalhos, e eventual organização
de eventos, como seminários e conferências, a fim de estimular a
análise crítica dos trabalhos e o intercâmbio com pesquisadores de
outras instituições.
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7. Cronograma
Pretende-se realizar o projeto apresentado ao longo de dois anos,
iniciando-se em maio de 2009, dispostos da seguinte forma:
a) Maio de 2009: levantamento e unificação do material bibliográfico
dos membros;
b) Junho a agosto de 2009: consolidação dos surveys a serem
analisados; formulação dos casos de estudo da mídia privada;
c) Agosto de 2009 a março de 2010: coleta de dados junto ao público
da visita cívica; formação de bases de dados de meta-análise;
d) Abril a agosto de 2010: análise dos dados e comparação com os
referenciais teóricos; formulação do estudo do sistema de
comunicação social da Câmara dos Deputados;
e) Setembro a dezembro de 2010: preparação de relatórios, textos e
artigos das análises executadas; implementação das técnicas de
estudo adequadas ao sistema de comunicação social da Câmara dos
Deputados;
f) Outubro de 2010 a Março de 2011: preparação de relatórios, textos e
artigos acerca do estudo sobre a Câmara dos Deputados
(comunicação social);compilação do texto final;
g) Abril a maio de 2011: preparação e realização de evento com a
síntese dos produtos do grupo e convidados; ajustes e melhorias ao
texto final.
8. Orçamento
Uma vez que os participantes do grupo são pesquisadores ou alunos de
cursos de pós-graduação, as atividades desenvolvidas, a princípio, não implicam
em ônus monetário. O grupo possui especialistas nos temas citados e nas etapas
metodológicas de pesquisa. Contudo, pode ser necessário recorrer a apoio
externo para tarefas operacionais, como de estagiários, por exemplo. Nestes
casos, esperamos contar com o apoio institucional da Casa, por meio do CEFOR.
9. Bibliografia citada neste documento3
ALMOND, G.A; VERBA, S. The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in
Five Nations. New York: Sage, 1963.
A bibliografia consultada e passível de ser utilizada neste projeto é, naturalmente,
extensa e amplamente variada. Optou-se por listar aqui apenas as referências dispostas
ao longo do presente texto.
3
9
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