ESCOLA DE GUERRA NAVAL
CMG VICTOR CARDOSO GOMES
A SEGURANÇA COLETIVA NA AMÉRICA DO SUL: UMA UTOPIA?:
A adoção de um Sistema de Segurança Coletiva na América do Sul pode ser considerada uma
utopia? Possíveis implicações para a Marinha do Brasil.
Rio de Janeiro
2009
CMG VICTOR CARDOSO GOMES
A SEGURANÇA COLETIVA NA AMÉRICA DO SUL: UMA UTOPIA? :
A adoção de um Sistema de Segurança Coletiva na América do Sul pode ser considerada uma
utopia? Possíveis implicações para a Marinha do Brasil.
Monografia apresentada à Escola de Guerra
Naval, como requisito parcial para a conclusão
do Curso de Política e Estratégia Marítimas.
Orientador: CMG (RM1) Francisco José
Matos
Rio de Janeiro
Escola de Guerra Naval
2009
RESUMO
Durante a Guerra Fria, a rivalidade político-ideológica entre os Estados Unidos da América
(EUA) e a ex-União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) conduziu as dinâmicas de
segurança. Como consequência do desmantelamento da URSS e a redução de poder da
Rússia, os EUA, como única superpotência, foram levados a redefinir o seu papel na nova
ordem de segurança, o que provocou um debate em nível global sobre a configuração de
poder que se sucederia. Sobre este aspecto, salienta-se que esse debate permitiu a discussão
sobre o novo papel dos mecanismos regionais de cooperação no sistema internacional e a
própria revisão do conceito de segurança. Assim, o trabalho será realizado dentro de um
contexto de regionalização da segurança, uma vez que durante os primeiros anos deste século
XXI tem sido verificado o desenvolvimento de algumas ações em âmbitol regional, indicando
o desejo de alguns países sul-americanos em ampliar a integração regional e, assim, deslocar
o foco das discussões sobre segurança para o Continente. Desta forma, logo após ser
apresentada uma visão atual da segurança, será realizada uma análise do atual estágio da
integração regional, enfocando-se os mecanismos e os aspectos que podem representar
possíveis ameaças ao desenvolvimento e aprimoramento da integração sul-americana.
Passando para uma análise da Segurança Coletiva na América do Sul, será efetuada uma
avaliação do papel desempenhado pelas novas ameaças surgidas no pós-Guerra Fria, bem
como de alguns aspectos considerados necessários para o desenvolvimento de um mecanismo
desse tipo no Continente. Ao final, serão levantados possíveis empregos e implicações para a
Marinha do Brasil frente às novas ameaças e quando desenvolvendo ações que possam
contribuir para a integração sul-americana.
Palavras-chave: América do Sul. Comunidades de Segurança. Integração regional. Segurança
coletiva.
ABSTRACT
During the Cold War, the politician-ideological rivalry between the United States of America
(U.S.A.) and former-Union of the Soviet Socialist Republics (URSS), lead the international
dynamic of security. As consequence of the dissociation of the URSS and the reduction of
power of the Russia, USA, as only superpower, had been taken to redefine its role in the new
order of security, what caused a debate in global level, on the pattern of the power that it
would be succeeded. On this aspect, it is pointed out that this debate allowed the discussion
about the new role of the regional mechanisms of cooperation in the international system and
the revision itself of the security concept. Thus, the present study will be carried through
inside the context of security regionalization, once that during the first years of Century XXI,
has been verified the development of some actions at regional level, indicating the desire of
some South American countries of increasing the regional integration and, so, to change the
focus of the quarrels on security for the continent. In this way, soon after a current vision of
the security was presented, there will be carried out an analysis of the current stage regional
integration, when focusing the mechanisms and the aspects that can represent possible threats
for the development and improvement of South American integration. Passing to an analysis
of the South America Collective Security, an evaluation of the role played for the new threats
appeared in the Cold Postwar period will be effected, as well as some aspects considered
necessary for the development this type of mechanism in the continent. Finally possible jobs
and implications for of the Brazilian Navy will be raised due to new threats and when
developing actions that contribute for the South American integration.
Word-key: South America. Security Communities. Regional Integration. Collective Security.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ALALC
- Associação Latino-Americana de Livre Comércio
ALADI
- Associação Latino-Americana de Integração
ALBA
- Alternativa Bolivariana para as Américas
ALCA
- Área de Livre Comércio das Américas
CAN
- Comunidade Andina de Nações
CDS
- Conselho de Defesa Sul-americano
CEPAL
- Comissão Econômica para a América Latina e Caribe
CID
- Colégio Inter-americano de Defesa
CRS
- Complexo Regional de Segurança
EUA
- Estados Unidos da América
FARC
- Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia
IMO
- Organização Marítima Internacional
JID
- Junta Inter-americana de Defesa
MB
- Marinha do Brasil
MERCOSUL - Mercado Comum do Sul
MFCS
- Medidas de Fomento da Confiança e Segurança
NAFTA
- Tratado Norte-Americano de Livre Comércio
OEA
- Organização dos Estados Americanos
ONU
- Organização das Nações Unidas
OTAN
- Organização do Tratado do Atlântico Norte
OTCA
- Organização do Tratado de Cooperação Amazônico
PC
- Plataforma Continental
PDN
- Política de Defesa Nacional
RI
- Relações Internacionais
TCA
- Tratado de Cooperação Amazônico
TCRS
- Teoria dos Complexos Regionais de Segurança
TLC
- Tratados de Livre Comércio
TIAR
- Tratado Interamericano de Assistência Recíproca
UNASUL
- União de Nações Sul-Americanas
URSS
- União das Repúblicas Socialistas Soviéticas
ZEE
- Zona Econômica Exclusiva
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO .........................................................................................................6
2
UMA VISÃO ATUAL DA SEGURANÇA ..............................................................9
2.1 Os conceitos de segurança e de defesa . ......................................................................9
2.2 A regionalização e a redefinição da agenda de segurança no pós-Guerra Fria ..........11
2.2.1 A regionalização da segurança..................................................................................11
2.2.2 A redefinição da agenda de segurança......................................................................12
2.3 A Teoria dos Complexos Regionais de Segurança .....................................................13
3
A INTEGRAÇÃO REGIONAL ..............................................................................19
3.1 Mecanismos de integração sul-americana...................................................................19
3.2 Comunidades de Segurança.........................................................................................21
3.2.1 A Teoria de Karl Deutsch......................................................................................... 22
3.3 Ameaças para a integração sul-americana....................................................................24
3.3.1 Cenário Político ........................................................................................................25
3.3.2 Cenário Econômico ..................................................................................................27
3.3.3 Cenário Militar .........................................................................................................29
4
A SEGURANÇA COLETIVA NA AMÉRICA DO SUL ......................................35
4.1 Conceituação de Segurança Coletiva ..........................................................................35
4.2 Surgimento e crise dos mecanismos institucionais de segurança coletiva .................35
4.3 As ameaças no pós-Guerra Fria e o desenvolvimento de um sistema de segurança
coletiva na América do Sul..........................................................................................39
5
EMPREGO E IMPLICAÇÕES PARA A MARINHA DO BRASIL ..................42
5.1 A Marinha do Brasil frente as “novas ameaças” .........................................................42
5.2 Contribuindo para a integração sul-americana ............................................................44
6
CONCLUSÃO............................................................................................................47
REFERÊNCIAS ......................................................................................................50
1. INTRODUÇÃO
Durante o período conhecido como Guerra Fria1, a rivalidade político-ideológica
entre os Estados Unidos da América (EUA) e a ex-União das Repúblicas Socialistas
Soviéticas (URSS) conduziu as dinâmicas de segurança e as relações internacionais. Durante
essa bipolaridade, a lógica que imperava era a da divisão conflituosa Leste-Oeste, sendo que
quaisquer relações de segurança eram consideradas como parte deste conflito.
Segundo Pagliari, verifica-se que durante esse período, o sistema interamericano
permaneceu com seus mecanismos coletivos de segurança (Junta Interamericana de Defesa –
JID e Tratado Interamericano de Assistência Recíproca - TIAR), inalterados, não se
adaptando às novas exigências decorrentes das mudanças que vinham ocorrendo no sistema
internacional (PAGLIARI, 2006).
Alguns autores apontam como causa desse processo a forte liderança e a
influência exercida pelos EUA sobre o Continente sul-americano. O diálogo regional
estabelecido com o propósito de revitalizar e fortalecer as instituições realçou o fato de que,
ao longo do tempo, os mecanismos foram perdendo força e validade, uma vez que os EUA
priorizaram uma agenda bilateral com os países do continente, retirando a importância e a
capacidade de ação dos organismos multilaterais (PAGLIARI, 2006).
Com o final da Guerra Fria, a sociedade internacional apresentou profundas
mudanças, sobretudo em decorrência do novo reordenamento do poder mundial. Segundo
Graciela Pagliari, além da redistribuição de poder entre os Estados, o término da bipolaridade
provocou questionamentos acerca da utilidade e legitimidade dos arranjos institucionais
surgidos nesse período. Contudo, não apenas as instituições multilaterais tiveram sua
efetividade questionada, mas também os principais atores do sistema internacional alteraram
sua percepção em relação à natureza e à intensidade das ameaças para a segurança dos
Estados e indivíduos na nova ordem mundial (PAGLIARI, 2008).
Como consequência da dissociação da URSS e a redução de poder da Rússia, os
EUA, como única superpotência, foram levados a redefinir o seu papel na nova ordem de
segurança, o que provocou um debate em nível global sobre a configuração de poder que se
sucederia.
1
Guerra Fria é a designação atribuída ao período histórico de disputas estratégicas e conflitos indiretos entre os
Estados Unidos e a União Soviética, compreendendo o período entre o final da Segunda Guerra Mundial (1945)
e a extinção da União Soviética (1991). (GUERRA FRIA. IN: WIKIPÉDIA 2009c)
7
Sobre esse aspecto, Monica Herz salienta que o processo que teve início com o
final da Guerra Fria permitiu a discussão sobre o novo papel dos mecanismos regionais de
cooperação no sistema internacional, o desenvolvimento de novos instrumentos analíticos
para a investigação da segurança e a própria revisão do conceito de segurança (HERZ, 2005).
Assim, a regionalização da segurança ganha espaço, conforme destacado por
Marco Cepik. O autor salienta que quando o otimismo inicial quanto ao novo papel da
Organização das Nações Unidas (ONU) no pós-Guerra Fria e quanto à nova ordem
internacional se desfez, o tema da regionalização da segurança ganhou proeminência. O
declínio da rivalidade entre as superpotências gerou uma redução no interesse dessas
potências em diferentes regiões, ou seja, reavaliando a real necessidade de se atuar em
determinada região. A maior parte das grandes potências também passou a ter incentivo
menor para envolver-se em assuntos de regiões distantes do seu país (CEPIK, 2006).
O presente trabalho será desenvolvido dentro de um contexto de regionalização
da segurança, uma vez que durante os primeiros anos deste século XXI, tem sido verificado o
desenvolvimento de algumas ações em nível regional, indicando o desejo de alguns países
sul-americanos de ampliar a integração regional (política, econômica e militar) e, portanto,
deslocar o foco das discussões sobre segurança para o Continente. Assim, verificar-se-á
inicialmente, se as ações que estão sendo desenvolvidas no âmbito regional podem ampliar o
atual nível de integração observado entre os países do Continente, de tal forma que possa
permitir a adoção de um sistema de segurança coletiva na América do Sul e, posteriormente,
identificar, dentro de um cenário de maior integração, possíveis empregos e implicações para
a Marinha do Brasil.
Assim, o trabalho será estruturado em seis capítulos, sendo que o primeiro se
refere à introdução que ora se realiza.
No segundo capítulo será apresentada uma visão atual da segurança, destacandose as diferenças fundamentais entre os conceitos de segurança e defesa que, por vezes,
costumam ser empregados de forma conjunta. Veremos que o conceito de segurança possui
uma abrangência bem maior do que o de defesa. Na sequência, será analisado o processo de
regionalização e a redefinição da agenda de segurança no período pós-Guerra Fria.
Finalizando o capítulo, será analisada a Teoria dos Complexos Regionais de Segurança
(TCRS), atualizada por Buzan e Waever em seu livro: Regions and Powers: the structure of
International Security (2003).
O terceiro capítulo tratará de uma análise de um importante aspecto do trabalho,
qual seja, a integração regional. Inicialmente faremos uma descrição sucinta dos mecanismos
8
de integração sulamericanos, realçando o papel que cada um representou ou representa para o
desenvolvimento da integração. Na sequência, serão apresentados os estudos de Karl Deutsh.
Em seu livro: Análise das relações internacionais (1978), o autor destaca a possibilidade de
formação de blocos de países fortemente integrados em torno das chamadas Comunidades de
Segurança. Finalizando o capítulo, discorremos sobre aspectos que podem representar
possíveis ameaças e oportunidades para o desenvolvimento e aprimoramento da integração
sul-americana.
No quarto capítulo, de posse dos conhecimentos apresentados nos capítulos
anteriores, será avaliada a Segurança Coletiva na América do Sul. Inicialmente, com o
propósito de focar o estudo, será efetuada uma breve análise de seu conceito e significado. A
seguir, será efetuada uma análise do papel desempenhado pelas novas ameaças surgidas no
pós-Guerra Fria, bem como dos aspectos considerados necessários para o desenvolvimento de
um mecanismo de segurança coletiva no Continente.
O quinto capítulo será utilizado para avaliarmos possíveis empregos e
implicações para a Marinha do Brasil frente às novas ameaças e quando desenvolvendo ações
que possam contribuir para a integração sul-americana.
No sexto capítulo será apresentada uma conclusão do trabalho, realçando se o
atual processo de integração política e militar observada no Continente permite o
desenvolvimento de um sistema de segurança coletiva na América do Sul e as possíveis
implicações para a Marinha do Brasil frente às novas ameaças.
2. UMA VISÃO ATUAL DA SEGURANÇA
2.1 Os conceitos de segurança e de defesa
Os termos segurança e defesa serão largamente citados e empregados ao longo do
desenvolvimento do trabalho. Assim, torna-se importante a realização de uma análise quanto
à conceituação e abrangência dos termos.
Geralmente, segurança e defesa são usados em conjunção, porém, na verdade,
cada um possui o seu significado específico.
Para Vidigal, a segurança é um termo abrangente e, quando usado em relação à
Nação, significa praticamente tudo, envolvendo aspectos políticos, econômicos, sociais,
científico-tecnológicos e militares. Na sua visão, “para que haja segurança em uma sociedade
é preciso que o cidadão tenha o sentimento de que seus valores não sejam ameaçados.”
(VIDIGAL, 2007, p. 2).
Reforçando esse entendimento, Karl Deutsch descreve:
[...] segurança significa para a maioria das pessoas segurança de vida e
integridade física para si e para os seus; e assim significa paz e a manutenção
da paz. Mas segurança também pode significar a da riqueza e da
propriedade, mesmo que essa riqueza seja baseada num conflito de interesses
pessoais, porém real, entre credor e devedor, proprietário de terras e
rendeiro, empregador e empregado – conflito capaz de atingir a intensidade
de uma guerra latente em alguns países em desenvolvimento. Ou segurança
pode significar segurança de símbolos e instituições, de posições de classe e
funções, de imagens e hábitos, de ideologia e cultura, de pretensões a
respeito e auto-respeito. (DEUTSCH, 1978, p. 217)
A segurança também é definida pela Escola Superior de Guerra (ESG) como
sendo um elemento indispensável à busca do bem comum, caracterizado pelo fato de a nação,
a comunidade como um todo e cada um de seus integrantes sentirem-se garantidos contra
ameaças de qualquer natureza, pelo emprego do poder nacional (COSTA, 2003, p. 77).
Outra definição que enfatiza a abrangência da segurança é a adotada pelo Instituto
de Pesquisas sobre o Desarmamento da ONU, em 1990, e que consta parcialmente no texto da
Política de Defesa Nacional (PDN) brasileira:
Segurança é uma condição pela qual os Estados consideram que não existe
perigo de uma agressão militar, pressões políticas ou coerção econômica, de
maneira que podem dedicar-se livremente a seu próprio desenvolvimento e
progresso. A segurança dos indivíduos e das comunidades que compõem os
10
Estados é assegurada pela garantia do exercício da liberdade e dos direitos
políticos, sociais e econômicos individuais, bem como pela preservação ou
restauração de um meio ambiente saudável para as gerações presentes e
futuras [...] (BRASIL, 2005, p.5).
Percebe-se um aspecto importante da segurança: ela é um sentimento, uma
sensação. Porém, vários são os fatos e/ou transformações surgidas no cenário internacional
que obrigam à realização de uma revisão e/ou expansão do entendimento que cerca a palavra
segurança.
Após essa análise, verifica-se que a segurança não pode ser associada somente ao
uso da capacidade militar de um Estado, mas na adoção de medidas em diversos outros
campos, que também incorporam dimensões não-militares, para se contraporem a riscos e
ameaças. Adquire, portanto, um caráter multidimensional, pois engloba, além do aspecto
militar, os aspectos político, econômico, social, tecnológico e ambiental.
Passando para a análise do termo defesa, constatamos que este é limitado e,
embora podendo aparecer associado com os aspectos afetos à segurança, está relacionado com
o emprego do poder militar.
Para Vidigal, o conceito de defesa é bem menos abrangente, estando
compreendido dentro do conceito de segurança, limitado, porém, à segurança contra ameaças
externas e internas. [...] sendo a área onde é mais evidente o papel das Forças Armadas como
instrumento do Estado (VIDIGAL, 2007, p. 2).
A Escola Superior de Guerra conceitua a defesa como sendo “o conjunto dos atos
realizados para obter ou resguardar a condição reconhecida como segurança” (COSTA, 2003,
p. 78). Alfredo Michelena ao comentar os conceitos de segurança e defesa, apresenta a
seguinte assertiva:
Aunque diferentes, parece mas "elegante" hablar de seguridad que de
defensa, por lo que el primer término se usa mas. Defensa se refiere al
componente militar que da a un país o a um continente la capacidad de evitar
u oponerse al uso de una fuerza armada externa. [...] Cuando hablamos de
seguridad nos referimos a la situación o estado que permite que un país o
grupo de países salvaguarden sus intereses y objetivos de interferencias
substanciales externas (MICHELENA, 1995, p. 1).2
2
Ainda que diferentes, parece mais “elegante” falar de segurança que de defesa, uma vez que o primeiro termo
é mais usado. Defesa se refere ao componente militar que fornece a um país ou a um continente a capacidade
evtar ou opor-se ao uso de uma Força Armada externa. [...] Quando falamos de segurança, nos referimos a
situação ou estado que permite que um país ou grupo de países salvaguardem seus interesses e objetivos de
interferências substanciais externas. (Tradução nossa)
11
Da nossa Política de Defesa Nacional (PDN) extraímos o seguinte conceito de
defesa:
Defesa Nacional é o conjunto de medidas e ações do Estado, com ênfase na
expressão militar, para a defesa do território, da soberania e dos interesses
nacionais contra ameaças preponderantemente externas, potenciais ou
manifestas (BRASIL, 2005, p. 1).
Assim, a segurança é uma percepção que os cidadãos e instituições sentem em
relação ao Estado e a defesa é uma ação que o Estado deve ter previamente organizada para
superar as ameaças à sua soberania e aos interesses nacionais.
2.2 A regionalização e a redefinição da agenda de segurança no pós-Guerra Fria
Durante o período da Guerra Fria, marcado pela bipolaridade entre os EUA e a
URSS, os problemas relacionados à segurança internacional estiveram também associados às
questões militares clássicas em função da disputa ideológica reinante. Os conflitos
representavam a disputa entre o bloco capitalista liderado pelos EUA e o bloco comunista que
tinha à frente a URSS. O fim desse período marcou o início de um debate sobre a redefinição
do conceito de segurança em dois aspectos interrelacionados: a regionalização da segurança e
a redefinição de sua agenda (LIMA, 2007).
2.2.1 A regionalização da segurança
A regionalização da segurança ganhou relevo com o fim da Guerra Fria, na
medida em que se elevaram as expectativas quanto à nova ordem mundial e quanto ao novo
papel a ser desempenhado pela ONU que, após alguns anos de otimismo, foi gradualmente
mostrando a sua incapacidade no cumprimento de suas tarefas; em parte por limitações
financeiras, mas, principalmente, por sua fraqueza política, tendo esse Organismo uma
reduzida capacidade de ação nos assuntos relacionados à manutenção da paz e da segurança
internacionais (BARTOLOMÉ apud LIMA, 2007, p. 12).
Para Mônica Herz, um dos processos que teve início como o final da Guerra Fria
foi o debate sobre o novo papel dos mecanismos regionais de cooperação na produção de
ordem no sistema internacional, na negociação de processos de paz, na criação de operações
de paz, na produção de instituições e normas internacionais e que o fenômeno regionalismo é
12
hoje universal, tanto do ponto de vista espacial, atingindo praticamente todos os cantos do
planeta, quanto do ponto de vista funcional, estando as organizações regionais envolvidas em
assuntos tão diversos quanto comércio internacional, a construção de instituições
democráticas ou a resolução de conflitos (HERZ, 2005, p. 1).
Somando-se a isso, o declínio da rivalidade verificado entre as superpotências
reduziu a “penetração” do interesse dos EUA em diferentes regiões e a maior parte das
grandes potências, entre elas, China, Japão, Rússia e União Europeia, passaram a ter incentivo
menor para envolver-se em disputas estratégicas em regiões distantes. Do lado da antiga
URSS, verifica-se que a dissolução do Pacto de Varsóvia3, em 1991, também possibilitou a
criação de novos Estados no Leste Europeu, permitindo que dinâmicas de segurança regional
operassem entre esses novos atores independentes, o que gerou novas distinções regionais,
dando continuidade a esse processo de regionalização (BUZAN, WAEVER, 2003, p. 3, 1018).
2.2.2 A redefinição da agenda de segurança
Ampliando os aspectos já analisados com relação à redefinição da agenda de
segurança, verifica-se que os debates pós-Guerra Fria aguçaram as percepções dos
especialistas em segurança para a consideração de novas fontes de ameaças. Não resta dúvida
que os atentados terroristas de 11 de setembro4, nos EUA, contribuíram de forma fundamental
para essa mudança.
Sobre esse assunto, Herz considera que:
O aparecimento de novos temas, a serem tratados por especialistas em
segurança internacional, o estabelecimento de fortes conexões entre
economia e segurança, entre política e segurança compõe este cenário. A
relação entre conflitos violentos e a disputa por recursos e a percepção de
que a origem e respostas às ameaças não estão limitadas à esfera militar, está
cada vez mais presente na literatura especializada. (HERZ, 2005, p. 7)
Durante a Conferência Especial de Segurança, ocorrida no México em 2003, a
Organização dos Estados Americanos (OEA) considerou, também, que além das ameaças
3
4
O Pacto de Varsóvia foi uma aliança militar formada em 14 de maio de 1955 pelos países socialistas do Leste
Europeu e pela União Soviética. (PACTO DE VARSÓVIA. IN: WIKIPÉDIA 2009e)
Os ataques terroristas de 11 de setembro, chamados também de atentados de 11 de setembro, foram uma série
de ataques suicidas, coordenados pela Al-Qaeda contra alvos civis nos Estados Unidos da América em 11 de
setembro de 2001. (ATAQUES TERRORISTAS 11 DE SETEMBRO. IN: WIKIPÉDIA, 2009a)
13
clássicas à segurança, apresentavam-se outras, com características mais complexas e nãomilitares. Assim, a segurança passaria a ter uma abordagem multidimensional, passando a
incorporar “novas ameaças”, como por exemplo: terrorismo, crime organizado transnacional,
tráfico de drogas, imigração ilegal, corrupção, degradação ambiental e pobreza (OEA, 2003b).
Sobre o desenvolvimento de novos instrumentos de análise regional para os
problemas de segurança presentes no sistema internacional, cabe destacar a importante
contribuição formulada por Barry Buzan e Ole Waever em sua Teoria dos Complexos
Regionais de Segurança.
2.3 A Teoria dos Complexos Regionais de Segurança
Formulada inicialmente por Barry Buzan em 1991, a versão mais atualizada da
Teoria dos Complexos Regionais de Segurança foi apresentada por Buzan e Waever no seu
livro Regions and Powers: the structure of International Security. Com o propósito de
sistematizar o estudo de segurança regional, os autores desenvolveram o conceito de
Complexos Regionais de Segurança (CRS).
Segundo os autores: “O CRS é um conjunto de unidades cujos principais
processos de securitização, dessecuritização ou ambos, são tão interligados que seus
problemas de segurança não podem ser analisados ou resolvidos de maneira independente
umas das outras.” (BUZAN,WAEVER, 2003, p. 44).
Para Buzan, Waever e Wilde, a “securitização” pode ser entendida como:
Uma versão mais extrema da “politização”, pois em teoria qualquer assunto
público pode ser posicionado no espectro que varia do “não-politizado”
(significando que o Estado não lida com ele e de modo algum é tido como
um tema de debate público – a esfera privada), passando por “politizado”
(significando que o tema é parte de uma política pública requerendo uma
decisão governamental – a esfera pública), indo até o “securitizado”
(significando que o tema é apresentado como uma ameaça existente,
requerendo medidas de emergência, o que justifica ações fora dos limites
normais do processo político – a esfera de segurança). (BUZAN- WAEVERWILDE apud LIMA, 2007, p. 15)
A ideia central da teoria é que uma vez que a maioria das ameaças se move com
maior facilidade quando as distâncias envolvidas são menores, a interdependência de
segurança é normalmente padronizada em grupos regionais, isto é, em complexos de
segurança (BUZAN, 1991).
14
A teoria destaca a importância da territorialidade − pois os autores consideram a
proximidade geográfica uma condição necessária para a delimitação de um complexo de
segurança e das agendas regionais a partir das dinâmicas de segurança dos Estados mais
poderosos do sistema, ou seja, a adjacência física tende a gerar uma maior interação de
segurança entre os vizinhos do que em Estados localizados em diferentes áreas (LIMA, 2007,
p. 15).
A teoria fornece elementos de análise quanto à viabilidade da aproximação
regional, oferece uma moldura conceitual para classificação da segurança das regiões e provê
a base para estudos comparativos em segurança regional (BUZAN,WAEVER, 2003).
Segundo os autores da teoria, existem atualmente no mundo onze CRS. Com
relação ao Hemisfério americano, eles apresentaram dois CRS: América do Norte/América
Central e América do Sul. Com relação ao CRS América do Sul, os autores ainda
apresentaram uma divisão interna, produzindo dois subcomplexos: Região Andina e Cone
Sul.
Para Buzan e Waever, a estrutura essencial de um dado CRS seria conformada
por três tipos de relações:
1) a distribuição de poder entre os Estados da região (polaridade regional);
2) os padrões de amizade-inimizade entre os atores relevantes ao longo dos
setores militar, político, social, econômico e ambiental (polarização); e
3) relações de poder com atores externos à região, especialmente as grandes
potências e superpotências (intrusão, overlay, dinâmicas interregionais e pré-complexos de
segurança).
Além destes tipos de relacionamentos, os autores apresentam, ainda, outros dois
elementos cruciais para que possa ser avaliada a estrutura de um CRS:
1) a fronteira de exclusão que nos permite diferenciar um complexo (CRS) de
outro, considerando pertencimentos exclusivos de cada país a um ou outro complexo; e
2) anarquia, o que significa que, em princípio, um CRS deve ser composto por
duas ou mais unidades autônomas. (BUZAN, WAEVER, 2003).
Retornando à estrutura essencial de um CRS, verifica-se que os padrões de
amizade e inimizade podem ser classificados em termos de “formações conflituosas”,
“regimes de segurança" e “comunidades de segurança”.
Nas formações conflituosas, apesar da prevalência de atritos entre os atores, ainda
há espaço para que ocorra algum tipo de relação amistosa. Os regimes de segurança permitem
a cooperação entre Estados e a administração de disputas; nesse caso o dilema de segurança
15
não deixa de existir, mas pode ser silenciado na medida em que as expectativas mútuas vão
sendo modificadas. Entretanto, a possibilidade do uso da força continua presente. Por fim, as
comunidades de segurança seriam grupos de Estados integrados dentre os quais uma noção de
comunidade foi desenvolvida de forma a proscrever a possibilidade do conflito entre os
atores.
O CRS da América do Sul foi classificado por Buzan e Waever como sendo um
regime de segurança, tendo em vista a baixa incidência de guerras interestatais ao longo do
século XX (BUZAN, WAEVER apud CEPIK, 2005, p. 5-6).
Com relação aos dois subcomplexos do CRS América do Sul, constatamos que o
subcomplexo do Cone Sul apresenta um maior nível de integração, motivado pelo avanço no
seu processo democrático e estabilização econômica, obtidos em grande parte, pelo
desenvolvimento do MERCOSUL, fazendo com que se aproxime de uma Comunidade de
Segurança, enquanto o Grupo Andino permanece mais próximo de uma formação conflituosa,
uma vez que é quase inexistente a dinâmica das relações, devido ao fato de ser composto,
basicamente, por Estados fracos.5
Já do ponto de vista do padrão de distribuição de poder, os CRS podem ser
classificados em dois tipos: padrão e centrados. Nos CRS do tipo padrão, a multipolaridade é
definida principalmente pela presença de mais de uma potência regional (caso do Oriente
Médio, América do Sul, Sul da Ásia, Chifre da África e África Austral), ou pela presença de
mais de uma grande potência (caso do Leste Asiático). Já os CRS do tipo centrados, podem
ser de três tipos: unipolares centrados em uma superpotência (América do Norte), unipolares
centrados em uma grande potência (pós-URSS) e o último, quando a região tende a tornar-se
um ator através de elevados graus de institucionalização (caso da União Europeia) (BUZAN,
WAEVER, 2003).
Por muito tempo, Brasil e Argentina foram considerados as duas maiores
potências no Continente. Com o crescente declínio argentino, fica a seguinte indagação: Seria
o Brasil hoje a única potência regional sul-americana?
Em uma análise inicial poderíamos ficar tentados a dizer que “sim”. Entretanto,
apesar da queda da Argentina, constatamos que o continente está acompanhando o
crescimento de uma Venezuela, que capitaneada pelo seu Presidente, Hugo Chávez, busca um
5
Estados fracos, segundo Buzan (1991), são Estados com baixo grau de coesão sociopolítica, com instituições
muito instáveis, com uma série de vulnerabilidades e com uma forte tendência a enfatizarem as questões
internas.
16
papel de destaque e de liderança na América do Sul e também na América Central, com seu
projeto político centrado no chamado “Socialismo do Século XXI”6.
Ao longo da primeira década do século XXI, fomos testemunhas do duelo travado
entre o Brasil e a Venezuela de se apresentarem como o país que pode exercer um papel de
liderança no Continente. Os dois países são os principais atores dos blocos
políticos/econômicos MERCOSUL e Alternativa Bolivariana para as Américas (ALBA),
respectivamente.
Como assinala Malamud:
Tanto entre la mayor parte de los gobiernos paricipantes en las diferentes
Cumbres realizadas en Costa do Sauípe como em la opinión pública
internacional hubo um sentimiento bastante generalizado del papel que
Brasil debe jugar, y estaba jugando en la ocasión, como líder regional.
(MALAMUD, 2009, p. 3)7
Los países integrantes del ALBA, junto a Ecuador, que está sopesando la
posibilidad de integrarse al grupo, tuvieron a lo largo de la Cumbre una
actitud más beligeante en línea con postulados de Hugo Chávez. Esta actitud
se centró básicamente en dos frentes: [...] y, el segundo, el cuestionamiento
del liderazgo brasileno en tanto amenaza a la hegemonía continental al
proyecto bolivariano. (MALAMUD, 2009, p. 7)8
Basta recordar as palavras de Hugo Chávez de que si bien Brasil es un líder
regional, no es el único. (MALAMUD, 2009, p. 18)9
Continuando a análise da questão, poderíamos utilizar como ferramenta, um outro
questionamento, qual seja: quais características um país deve possuir para que possa ser
considerado uma potência regional?
Susanne Gratius cita que Detlef Nolte10 elaborou a seguinte checklist para definir
uma potência regional. A seu ver, elas devem:
• Fazer parte de uma região definida;
• Aspirar à liderança regional;
6
7
8
9
O Socialismo do Século XXI foi um projeto apresentado pelo Presidente da Venezuela com o propósito de
apresentar uma alternativa ao capitalismo. Tem como um dos principais pressupostos o protagonismo
popular, através de referendos e plebiscitos. (ARAUJO, 2007)
Tanto entre a maior parte dos governos participantes nas diferentes reuniões realizadas na Costa do Sauípe
como pela opinião pública internacional houve um sentimento generalizado do papel que o Brasil deve jogar ,
e estava jogando na ocasião como líder regional. (Tradução nossa)
Os países integrantes da ALBA, junto com o Equador, que estava pensando na possibilidade de integrar-se ao
grupo, tiveram ao longo da reunião uma atitude mais beligerante alinhada com os postulados de Hugo
Chávez. Esta atitude se centrou em duas frentes: [...] na segunda, o questionamento da liderança brasileira
que tanto ameaça a hegemonia continental do projeto bolivariano. (Tradução nossa)
Basta recordar as palavras de Hugo Chávez de que se o Brasil é um líder regional, não é o único. (Tradução
nossa)
17
• Possuir influência política e geoestratégica na construção regional;
• Dispor de suficientes recursos materiais, organizacionais e ideológicos para
criar um projeto regional;
• Possuir notável interdependência política, econômica e cultural regional;
• Dispor de destacada influência em assuntos regionais;
• Ser reconhecido como líder regional pelos demais países do entorno geográfico;
• Ser porta-voz em alguns assuntos regionais em foros internacionais.
Apesar de que ao confrontarmos essas características com os atributos de alguns
países do Bloco, especialmente, Argentina, Brasil, Chile, Colômbia e Venezuela,
constatarmos que o Brasil é o país que reúne as maiores condições de assumir um papel de
liderança na região, sendo hoje o grande porta-voz da América do Sul durante foros e
reuniões (G-20), ainda não podemos afirmar que o país seja a única potência regional, uma
vez que a sua liderança ainda é questionada por alguns países do continente, especialmente, a
Venezuela.
Vontando a análise dos CRS, verifica-se que a teoria admite a possibilidade de
ocorrerem transformações internas passíveis de alterar a estrutura de um CRS ou a
manutenção do seu status. Elas ocorrem dentro do contexto das fronteiras do complexo,
podendo ser provenientes de alteração na estrutura anárquica provocada por possíveis
processos de integração regional, ou de alteração no padrão de amizade e inimizade, em
decorrência de mudanças ideológicas (BUZAN, WAEVER, 2003).
Assim, constatado que um CRS poderá sofrer alterações, será efetuada no
próximo capítulo uma análise do atual nível de integração observado entre os países que
compõe o CRS “América do Sul” e, se essa integração poderá proporcionar a junção dos dois
subcomplexos regionais (Região Andina e Cone Sul) apresentados pelos autores da Teoria.
.
10
(NOLTE apud GRATIUS, 2007)
3 A INTEGRAÇÃO REGIONAL
Os países médios que constituem a América do Sul se encontram diante do
dilema ou de se unirem e assim formarem um grande bloco de 17 milhões de
Km2 e de 400 milhões de habitantes para defender seus interesses
inalienáveis de aceleração do desenvolvimento econômico, de preservação
de autonomia política e de identidade cultural, ou de serem absorvidos como
simples periferias de outros grandes blocos, sem direito à participação
efetiva na condução dos destinos econômicos e políticos desses blocos, os
quais são definidos pelos países que se encontram em seu centro.
(GUIMARÃES, 2007, p. 3)
3.1 Mecanismos de integração Sul-Americana
Como o objetivo não é apresentar um resumo histórico, daremos um salto no
tempo e iniciaremos a análise desse item no ano de 1960, quando então foi criada a
Associação Latino-Americana de Livre Comércio – ALALC, com o propósito de fomentar a
integração econômica dos Estados latino-americanos, por intermédio da eliminação de todas
as barreiras ao comércio entre os Estados membros até 1980. A associação encontrou
obstáculos causados pelas políticas nacionais de substituição de importações e de
industrialização e, mais tarde, pelas políticas de controle de importações para enfrentar as
súbitas crises do petróleo que acarretaram inéditos déficits comerciais que atingiram os países
importadores de energia, em especial o Brasil. Desta forma, em 1980, a estagnação das
negociações comerciais levou à substituição da ALALC pela Associação Latino-Americana
de Integração (ALADI), que pouco contribuiu para alcançar a meta declarada de um mercado
comum.
Buscando a integração, os países andinos celebraram em 1969 o Pacto Andino,
mais tarde transformado na Comunidade Andina de Nações11 (CAN), como um projeto mais
audacioso de integração e de planejamento do desenvolvimento, prevendo inclusive a
alocação espacial de indústrias entre os Estados membros.
Unidos pela região amazônica, Brasil, Bolívia, Colômbia, Equador, Guiana, Peru,
Suriname e Venezuela firmam em 1978, o Tratado de Cooperação Amazônica (TCA)12, e se
11
Também conhecido como Pacto Andino. É um bloco econômico formado em 1969, inicialmente composto
por: Bolívia, Colômbia, Chile, Equador e Peru, com o propósito de estabelecer uma união aduaneira. A
Venezuela aderiu ao bloco em 1973 e se retirou em 2006. Atualmente são Estados associados: Chile,
Argentina, Brasil, Paraguai e o Uruguai e observadores: Méxco e Panamá. (CAN, 2009)
12
Constitui-se em um foro regional para a coordenação de políticas entre os Estados e para a obtenção de
recursos para financiamento de projetos de desenvolvimento (OTCA, 2009).
20
comprometem a realizar esforços e ações conjuntas para promover a sua defesa e o
desenvolvimento sustentável dessa região (OTCA, 2009).
Em 1991, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, firmaram o Tratado de
Assunção, criando o MERCOSUL, uma aliança comercial visando a dinamizar a economia
regional, movimentando entre si, mercadorias, força de trabalho e capitais. Em 1996, aderiram
como membros associados, o Chile e a Bolívia; em 2003, o Peru; e em 2004, a Colômbia e o
Equador. Em 2006, a Venezuela aderiu ao bloco e aguarda a ratificação dos Estados do
MERCOSUL, para tornar-se membro pleno (BRASIL, 2009).
Após a conclusão do NAFTA, em 1994, os Estados Unidos lançaram um projeto
de negociação de uma Área de Livre Comércio das Américas (ALCA). Esse projeto pretendia
criar um território econômico único nas Américas, com a livre movimentação de bens,
serviços e capital, tornando clara a pretensão dos EUA em formalizar uma integração
econômica hemisférica. Esse fato marca de forma clara a interferência e a influência exercida
pelos organismos externos ao Continente, o qual se apresentou como um fator limitador da
integração econômica dos países sul-americanos, em especial, dos blocos representados pela
CAN e pelo MERCOSUL. Os Estados do Continente interpretaram a ALCA como sendo uma
nova investida americana com o propósito de exercer o controle hegemônico do comércio nas
Américas.
Conforme salienta Guimarães:
Apesar das declarações diplomáticas feitas na ocasião, e reiteradas
posteriormente, de que a ALCA não afetaria os projetos de integração
regional como a Comunidade Andina e o MERCOSUL, estava claro que a
eventual concretização da ALCA eliminaria de fato a possibilidade de
formação de um bloco econômico e político sul-americano. (GUIMARÃES,
2007, p.12)
A ALCA, apesar de enfraquecida, ainda pode exercer um papel fragmentador de
um possível processo de integração econômica sul-americana. Nesse aspecto, vemos que com
o enfraquecimento do projeto da ALCA, os EUA vêm se utilizando dos Tratados de Livre
Comércio (TLC), geralmente por intermédio de acordos bilaterais com países da América do
Sul, em especial Chile e Colômbia, com o propósito de manter sua influência na região, bem
como de enfraquecer os processo de integração MERCOSUL/UNASUL.
21
Em 2000, ocorreu a I Reunião dos Presidentes da América do Sul13, com o foco
sobre três temas primordiais: democracia, paz e integração regional. Os Chefes de Estado
presentes à Cúpula defenderam a adoção do princípio democrático representativo como
condição essencial para a integração e propuseram a criação de uma rede de infra-estrutura
física regional, por meio de projetos nas áreas de transportes, energia e telecomunicações,
considerada elemento essencial ao processo de integração.
Posteriormente, foi lançado em 2004, em Cuzco, o projeto de formação de uma
Comunidade Sul-Americana de Nações, hoje denominada UNASUL. Na ocasião, os Estados
sul-americanos comprometeram-se a desenvolver um espaço sul-americano integrado no
âmbito político, social, econômico, ambiental e de infra-estrutura, que fortalecesse a
identidade própria da América do Sul e lhe atribuísse uma maior representação nos foros
internacionais. (SANTOS apud LIMA, 2007, p. 24)
As negociações para concretizar a UNASUL encontraram três distintas
resistências: primeiro, a de países que celebraram acordos de livre comércio com os Estados
Unidos; segundo, a de países que dão prioridade ao fortalecimento do Mercosul e que
acreditam que o Brasil estaria “trocando” o Mercosul pela UNASUL; terceiro, a de países que
consideram ser necessário uma organização mais audaciosa, com base na solidariedade e na
cooperação e não naquilo que consideram ser o individualismo “mercantilista” das
preferências comerciais, dos projetos de investimento e do livre comércio (GUIMARÃES,
2007, p. 13).
3.2 Comunidades de Segurança
Nesta seção abordaremos um ponto importante relacionado com a integração
regional que diz respeito às comunidades de segurança, por entender que este modelo poderia
ser a meta a ser alcançada pelos dois subcomplexos de segurança na busca de uma integração
que permita, quem sabe, o desenvolvimento de um sistema de segurança coletiva na América
do Sul. Empregaremos, para tal, a teoria apresentada por Karl Deutsch.
13
A Primeira Reunião dos Presidentes da América do Sul foi realizada em Brasília, nos dias 31 de agosto e 1º de
setembro de 2000. O evento contou com a participação dos Chefes de Estado dos doze países da região:
Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e
Venezuela, bem como dos Presidentes do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e da Corporação
Andina de Fomento (CAF). (RPAS, 2000)
22
3.2.1 A Teoria de Karl Deutsch
Verifica-se que ao contrário de outras escolas de pensamento das Relações
Internacionais (RI), o enfoque de Deutsch distingue-se da escola Realista por considerar que
os Estados conseguem superar a situação de anarquia através da interação estatal e social e de
processos de socialização, que se tornam, cada vez mais, transfronteiriços e de identidades
cada vez mais coletivas (FLEMES, 2004).
Daniel Flemes ainda apresenta a seguinte assertiva:
Ao contrário de outras escolas de pensamento das relações internacionais, o
enfoque de Deutsch distingue-se sobretudo por duas características. Em
primeiro lugar, considera que os Estados conseguem superar a situação
básica de anarquia das relações internacionais através da interação estatal e
social, de processos de socialização, que se tornam, cada vez mais,
transfronteiriços e de identidades cada vez mais coletivas. Em segundo lugar,
o transacionalismo (Deutsch) constitui um quadro teórico e analítico para
determinar a influência de instituições internacionais, bem como regionais na
mudança pacífica nas relações internacionais. (FLEMES, 2004, p. 1)
Conforme Deutsch, uma Comunidade de Segurança pode ser definida segundo os
seguintes critérios:
[…] a security community […] is a group that has become integrated, where
integration is defined as the attainment of a sense of community,
accompanied by formal or informal institutions or practices, sufficiently
strong and widespread to assure peaceful change among members of a group
with reasonable certainty over a long period of time. (DEUTSCH apud
FLEMES, 2004, p. 6)14
Segundo Deutsch, “as comunidades de segurança estão fortemente relacionadas
com o nível de integração observado entre as unidades que a compõem”. Ainda segundo o
autor: “o cumprimento das tarefas de integração e o sucesso ou fracasso da integração
dependem em parte das condições prevalentes dentro das unidades políticas a serem
integradas e entre elas.” (DEUTSCH, 1978, p. 247).
Para o autor, as condições de integração podem ser divididas em quatro pontos:
1) relevância mútua entre as unidades;
2) compatibilidade de valores e recompensa em comum efetivas;
14
Uma Comunidade de Segurança é um grupo que se tornou integrado, onde a integração é definida como um sentimento de
comunidade, acompanhado por instituições formais ou informais ou práticas, suficientemente forte e comum para garantir
mudanças pacíficas entre membros de um grupo sobre um período longo de tempo. (Tradução nossa)
23
3) receptividade mútua; e
4) determinado grau generalizado de identidade conjunta.
Dentro da ideia de integração, o autor apresenta dois tipos de comunidades de
segurança: amalgamada e pluralística.
Segundo Karl Deutsch:
Se a meta principal da integração não for apenas a preservação da paz entre
as unidades políticas integradas, mas também a aquisição de maior poder
para finalidades específicas gerais, ou a aquisição de uma identidade
funcional comum, ou alguma combinação de tudo isso, então uma
comunidade amalgamada será provavelmente preferida. Porém, se o objetivo
principal for a paz, então uma comunidade pluralística poderá bastar, e de
fato, será mais fácil de alcançar. (DEUTSCH, 1978, p. 248-249).
Como citado por Daniel Flemes, pode-se distinguir entre Comunidades de
Segurança Amalgamadas, que são caracterizadas pela fusão política formal dos seus
membros, e Comunidades de Segurança Pluralistas, na qual os Estados conservam a sua
independência e soberania. (FLEMES, 2004)
Partindo dessa citação, este autor entende que o modelo adequado para a América
do Sul seria o da Comunidade de Segurança Pluralista, uma vez que tradicionalmente no
Continente, os países não aceitam que sua soberania possa ser dividida ou negociada e que
possam, também, vir a sofrer alguma ingerência externa em assuntos de natureza interna,
condições que certamente poderão ser presenciadas pelos países integrados em uma
Comunidade de Segurança Amalgamada.
Flemes, ao desenvolver seus estudos sobre uma comunidade de segurança na
América do Sul, também entende que o tipo de Comunidade de Segurança cabível será o
pluralista, definido da seguinte forma: “[…] a transnational region comprised of sovereign
states whose people maintain dependable expectations of peaceful change." (ADLER,
BARNETT apud FLEMES, 2004, p. 6)15
Ainda segundo Flemes: “Numa Comunidade de Segurança assim definida, o
exército já não terá como função interna a dissuasão dos membros entre eles, mas contribuirá
apenas para a proteção dos Estados compreendidos na Comunidade de Segurança perante
ameaças externas.” (FLEMES, 2004, p. 6).
15
Uma Comunidade Pluralista é uma região transnacional formada por países soberanos, cujas pessoas mantem
expectativas comuns e seguras de mudanças pacíficas. (Tradução nossa).
24
Para ilustrar de que forma o desenvolvimento de uma Comunidade de Segurança
afeta as relações entre os Estados participantes, em geral, e as suas políticas de segurança, em
particular, Flemes cita que Adler e Barnett desenvolveram um modelo heurístico, no qual
classificaram a evolução típico-ideal de uma Comunidade de Segurança em três fases:
nascente, ascendente e madura. (ADLER, BARNETT apud FLEMES, 2004)
Desta forma, Flemes sempre citando Adler e Barnett apresenta as seguintes Fases:
Fase Nascente - Nessa fase, os governos não se esforçam para construir uma Comunidade de
Segurança. Aspiram, antes, a coordenar as suas relações para melhorar a sua própria situação
de segurança, assim como para promover o comércio e outras interações lucrativas para
ambas as partes. Os Estados envolvidos criam organizações e instituições, por um lado, para
aprofundar as interações, mas, por outro, para criar instâncias de controle que possibilitem a
fiscalização do cumprimento das obrigações mútuas; Fase Ascendente - Esta fase caracterizase por um fortalecimento dos vínculos, pelo surgimento de novas instituições e organizações,
assim como pela coordenação e colaboração das Forças Armadas dos Estados que cooperam
entre si. Perdem importância as ressalvas mútuas e os respectivos cenários de ameaça.
Aumenta a confiança mútua e surgem identidades coletivas; Fase Madura. Nesta fase as
populações dos Estados soberanos vivem na expectativa de uma mudança pacífica.
Numerosas instituições e organizações fortalecem e reproduzem as relações de intercâmbio
dentro da Comunidade de Segurança. De acordo com os valores e identidades coletivos, não
entram nas suas considerações possíveis ações de guerra por parte dos Estados parceiros e
adaptam neste sentido uma atitude de autolimitação. (FLEMES, 2004)
Apresentada a teoria, passaremos a realizar, na seção seguinte, uma análise das
ameaças para a integração regional com o propósito de se verificar se o nível de integração
existente atualmente poderia nos permitir afirmar que estaríamos caminhando para a
constituição de uma comunidade de segurança na América do Sul e, quem sabe, para o
estabelecimento de um sistema de segurança coletiva.
3.3 Ameaças para a integração sul-americana
O chanceler Celso Amorim costuma repetir que o destino da América do Sul
tem de ser o da integração e que ela deve fazê-lo pela via positiva da
cooperação política e do comércio, ou será forçosamente integrada pela via
perversa do crime organizado e do narcotráfico. (AMORIM apud
ALMEIDA, 2006, p. 10)
Deutsch afirma que “as comunidades de segurança estão fortemente relacionadas
25
com o nível de integração observado entre as unidades que a compõem”. Ainda segundo o
autor: “o cumprimento das tarefas de integração e o sucesso ou fracasso da integração
dependem em parte das condições prevalentes dentro das unidades políticas a serem
integradas e entre elas.” (DEUTSCH, 1978, p. 247)
Vidigal aponta que a PDN salienta a importância da integração sul-americana
para a estabilidade do Continente como um todo, conforme texto abaixo:
[...] distante dos principais focos mundiais de tensão e livre de armas
nucleares, [a América do Sul] é considerada uma região relativamente
pacífica. Além disso, o processo de consolidação democrática e de
integração regional tende a aumentar a confiabilidade regional e a solução
negociada dos conflitos. (PDN apud VIDIGAL, 2007. p. 5)
Um dos grandes desafios para o processo de integração dos países da América do
Sul é o de superar os obstáculos provenientes das grandes assimetrias existentes nos campos
político, econômico e de segurança.
Como alerta Guimarães:
A redução das assimetrias é um elemento essencial da estratégia brasileira de
integração. Em um processo de integração em que as assimetrias entre as
partes são significativas tornam-se indispensáveis programas específicos e
ambiciosos para promover sua redução. É óbvio que não se trata aqui das
assimetrias de território e de população mas sim daquelas assimetrias de
natureza econômica e social. (GUIMARÃES, 2007, p. 16)
Segundo Maria Isabel Mallmann, “tanto os eventos de natureza econômica e
financeira como os de caráter político e estratégico têm repercutido fortemente na região,
sobretudo em função da ênfase que tem sido dada à integração sul-americana.”
(MALLMANN, 2008, p. 2)
3.3.1 Cenário político
Segundo Almeida, “a América Latina e, dentro dela, a América do Sul tem
vivido, desde a época bolivariana, sob a mística da integração política”. (ALMEIDA, 2006, p.
1).
Atualmente, os países da América do Sul vêm sendo governados, na maioria dos
casos, por governos com mesma orientação ideológica, o que em primeira análise, poderia
representar uma oportunidade para o desenvolvimento de uma maior integração política do
26
subcontinente. Constatamos que essa situação foi prevista por Buzan e Waever e, já destacada
por este autor, na seção 2.3.16
Com exceção da Colômbia e do Peru, os demais países sul-americanos estão
sendo governados por forças situadas à esquerda no espectro político. Ironicamente, essa
confluência ideológica que poderia representar uma oportunidade política para que os
governos da região encontrassem uma via consistente de cooperação que viabilizasse a
emancipação social, favoreceu o surgimento de clivagens regionais importantes decorrentes,
em grande medida, da regionalização das agendas nacionais. (MALLMANN, 2008)
Destacando as diferenças dos modelos de esquerda existentes na América do Sul,
Almeida apresenta a seguinte consideração:
[...] alguns analistas da própria região – Castañeda, por exemplo, pretendem
visualizar dois modelos de desenvolvimento político, ambos focados nas
novas forças políticas de esquerda que estão se firmando no continente: de
um lado, uma esquerda moderna, reformista, capitalista e democrática, que
seria a do Chile, Uruguai, Brasil e, em parte, a Argentina e, de outro, a velha
esquerda que insiste nos chavões antiimperialistas, nas mesmas receitas
nacionalizantes e estatizantes, que possui nítidos traços autoritários, esta
claramente identificada com Chávez e seus pupilos regionais, [...].
(ALMEIDA, 2006. p. 7)
Verifica-se que, além do caráter ideológico dos governos, a política desenvolvida
por alguns países sul-americanos vem sendo marcada pelo forte caráter neopopulista17 e
nacionalista18.
Vidigal aponta que: “a cena regional parece dominada pelo que se pode chamar
de neopopulismo – um assistencialismo que, sem remover as causas básicas da miséria e do
atraso das classes menos favorecidas, atende às suas necessidades mínimas – que gera altos
dividendos eleitorais, criando condições para que o partido dominante se perpetue no poder.”
(VIDIGAL, 2007, p. 6)
Segundo Almeida,
16
Elas ocorrem dentro do contexto das fronteiras do complexo, podendo ser provenientes de alteração na
estrutura anárquica provocada por possíveis processos de integração regional, ou de alteração no padrão de
amizade e inimizade, em decorrência de mudanças ideológicas. (BUZAN, WAEVER, 2003).
17
Neopopulismo – “o populismo oscilando entre o autoritarismo e o hiper-democratismo, bem como entre o
conservadorismo e o progressismo reformista – não poderia ser considerado nem como uma ideologia política,
nem como um tipo de regime, mas como um estilo político, alicerçado no recurso sistemático à retórica de
apelo ao povo e à posta em marcha de um modelo de legitimação de tipo carismático, o mais adequado para
valorizar a mudança.” (PIERRE, ANDRÉ TAGUIEFF apud RODRÍGUEZ, 2007, p. 2)
18
Nacionalismo é um sentimento de valorização marcado pela aproximação e identificação com uma nação,
mais precisamente com o ponto de vista ideológico. (NACIONALISMO. IN: WIKIPÉDIA, 2009e)
27
o peronismo, durante os últimos sessenta anos, teve várias encarnações: foi
primeiro fascista, depois socialista moderado (mas assistindo a lutas terríveis
entre suas facções de esquerda e de direita), veio a ser neoliberal com
Menem, e hoje se descobre simplesmente nacionalista e populista, como
sempre foi, aliás. [...] Aspecto ainda mais patético da involução que se
observa nos costumes e no “mores” político local é o apelo recorrente a
soluções do passado para enfrentar os problemas do presente: o velho apelo
ao nacionalismo [...] (ALMEIDA, 2006, p. 8).
De uma maneira geral, observa-se que os países sul-americanos são muito
vulneráveis às políticas de governo praticadas pelos seus mandatários e partidos políticos de
sua base de sustentação. Assim, a entrada de um novo presidente no poder do país, com base
partidária diferente do seu antecessor, poderá provocar grandes mudanças em projetos em
andamento. Para o Professor Francisco Carlos Teixeira da Silva a Política Interna se sobrepõe
à Política Externa do país, ou seja, os interesses políticos partidários tornam-se mais
importantes do que os interesses nacionais19.
Ainda dentro do cenário político, verifica-se um quadro preocupante de conflitos
e disputas que afetam diretamente o processo de integração regional. Por exemplo: a
controvérsia entre a Colômbia e o Equador, ocasionada pelo ataque colombiano a um
acampamento das Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC) em solo
equatoriano; a discussão entre o Brasil e o Paraguai sobre Itaipu; e a acirrada disputa entre
Argentina e Uruguai iniciada por uma fábrica de celulose. Esta última, explica o veto
uruguaio à candidatura do ex-presidente argentino Néstor Kirchner para o cargo de segundoSecretário Geral da UNASUL.
3.3.2 Cenário econômico
Iniciaremos esta seção apresentando uma breve análise do atual processo de
integração econômica realizada por Paulo Almeida:
Na América do Sul, os resultados da sub-regionalização foram
contraditórios, para dizer o mínimo. O Chile escolheu a via da
“multilateralização” do livre-comércio e permanece consistentemente nesse
itinerário, mesmo de forma unilateral. Quanto aos demais, houve sucessos e
fracassos. O Pacto Andino, que primeiro tinha perseguido um modelo
“europeu” de integração, e definido a panóplia completa de “políticas
comuns” e instrumentos institucionais para a integração – inclusive um
Tribunal –, não conseguiu sequer completar a sua união aduaneira, ficando
19
Texto apresentado pelo Prof. Francisco Carlos durante aula ministrada sobre o tema Estudos Regionais, no
Curso de Estratégia e Política Marítimas da Escola de Guerra Naval no dia 22/07/2009. (SILVA F., 2009)
28
bem atrás do Mercosul, que logrou relativo sucesso nos seus primeiros
quatro (transição) ou nove anos (depois de formar a união aduaneira) de
vida. (ALMEIDA, 2006. p. 9)
Após essas considerações, realizaremos uma breve análise do papel que poderá
ser desempenhado pela União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), organismo recémcriado que dentre os seus objetivos, se destaca o de promover a integração regional.
No Tratado Constitutivo da UNASUL está explícito que os avanços alcançados
em organismos já existentes que buscam integração (Mercosul e Comunidade Andina) e
processos bilaterais de abertura comercial serão incorporados ao novo órgão e comporão a
base dos procedimentos de união (MURAKI, 2008).
De forma a registrar a grandeza com que foi concebida a UNASUL, Muraki cita
que, quando da efetivação da UNASUL, o Presidente do Brasil fez a seguinte declaração: “ser
isso a realização de um grande sonho. Mais do que maior integração entre os países da região,
estar-se-ia vivenciando uma mudança no ‘tabuleiro do poder mundial’, uma vez que uma
América do Sul integrada passaria a ter maior capacidade política no cenário internacional.”
(MURAKI, 2008).
Porém, o projeto da UNASUL apesar de alguns acertos iniciais de relevância e
das suas potencialidades efetivas em alguns planos, não parece terminar de definir com
clareza seus objetivos e projeções políticas e econômicas (CAETANO, 2009).
Reforçando a incerteza quanto ao futuro da UNASUL, ressalta-se o fato de que
todas as decisões deverão ser tomadas de forma consensual, fato este que poderá restringir ou
até impedir a tomada de decisão sobre diversos pontos de interesses difusos e polêmicos desse
assimétrico bloco regional.
Como salienta Muraki:
Questões territoriais (entre Bolívia e Chile, Peru e Chile), os impasses acerca
da Hidrelétrica de Itaipu (entre Brasil e Paraguai), etc., podem ser os limites
de tomada de ações da Unasul, uma vez que o Conselho de Chefes de Estado
e de Governo necessitará de consenso absoluto em suas resoluções. Nesse
sentido, será bastante trabalhoso atingir unanimidade entre Colômbia,
Venezuela, Chile e Bolívia, por exemplo, em ações envolvendo questões de
segurança e relacionamento com outros países, e isso deverá tornar-se
motivo de inação para o órgão. (MURAKI, 2008. p. 15)
Para o Brasil, uma UNASUL efetiva com integração das economias e criação de
um livre mercado apresentaria uma possibilidade de expansão para a atuação de algumas de
suas grandes empresas (Petrobras, Itaú, Odebrecht, Vale). Além disso, o Brasil, atualmente,
29
mantém superávit comercial com todos os países da região, à exceção da Bolívia, fato que
poderia ser ampliado em uma área de livre-comércio continental. No entanto, alguns países,
como Bolívia, Equador e Venezuela opõem-se às tentativas de regionalização do comércio
nos moldes neoliberais, e isso bloqueia negociações que virtualmente favoreceriam o Brasil.
(MURAKI, 2008)
Finalizando a análise efetuada quanto aos cenários políticos e econômicos,
apresento um texto do colunista Merval Pereira, em que apresenta a visão do então Ministro
de Assuntos Estratégicos, Mangabeira Unger, do processo de integração sul-americano:
Os projetos de integração são um “corpo sem espírito”. [...] o bom é que não
temos inimigos, mas estamos cercados “de um lado por países muito bem
organizados, muito ordenados, admiráveis sob muitos aspectos, mas que não
primaram pelas inovações institucionais. Não estou desmerecendo o
significado do que o Chile alcançou. Mas ele e outros são países que
aceitaram uma estratégia de integração no espaço econômico dos outros, em
particular dos EUA, o que não queremos para a América do Sul. De outro
lado, temos vizinhos muito rebeldes, mas muito confusos, que ameaçam
afundar num pântano de populismo, de autoritarismo, de desorientação”.
(UNGER apud PEREIRA, M., 2009)20
3.3.3 Cenário militar
Um ponto importante a ser analisado e que se torna indispensável para o
desenvolvimento da integração militar é o que se refere ao nível de confiança mútua existente
entre os países da América do Sul.
Ressaltando essa importância, Mallmann expõe que:
[...] a confiança mútua é fundamental uma vez que estão em jogo os
ganhos certos das estratégias individuais e as incertezas de uma maior
interdependência. Dependendo de como são percebidas as
oportunidades e ameaças, podem tanto ser providenciadas soluções,
como surgir problemas adicionais. No plano militar, a percepção
comum de ameaças externas pode aumentar a interdependência, assim
como as desconfianças mútuas podem desencadear uma escalada
armamentista. (MALLMANN, 2008, p. 4)
Para termos uma ideia de como vêm sendo aplicadas as Medidas de Confiança
Mútua pelos países do Continente, lançaremos mão das informações contidas no documento
intitulado: “Actualización del Inventario de las Medidas de Fomento de la Confianza y la
20
Merval Pereira. Artigo “Uma nova visão”. Coluna do jornal “O Globo” de 19 de junho de 2009. (PEREIRA
M., 2009)
30
Seguridad (MFCS) aplicadas durante el año 2005 por Estados del Hemisferio Americano y en
Otras Regiones del Mundo”, apresentadas pela JID à OEA durante o II Forum sobre MFCS21.
Levando-se em consideração os dados contidos na TAB. 1, verifica-se que
excluindo-se o ano de 2002, poucos países (aproximadamente 33%) apresentaram relatório
com as MFCS aplicadas anualmente. Observa-se, também, que somente Argentina, Brasil e
Chile, países pertencentes do subcomplexo “Cone Sul”, sempre apresentaram seus informes.
TABELA 1
Relação: países X informações MFCS aplicadas (2000 – 20005)
(adaptada pelo autor para conter somente os países da América do Sul)
PAISES
ARGENTINA
BRASIL
BOLIVIA
CHILE
COLOMBIA
EQUADOR
GUIANA
PARAGUAI
PERU
SURINAME
URUGUAI
VENEZUELA
TOTAL DE PAÍSES QUE
INFORMARAM AS MFCS
APLICADAS
2000
SIM
SIM
NÃO
SIM
NÃO
NÃO
SIM
NÃO
NÃO
NÃO
NÃO
NÃO
2001
SIM
SIM
NÃO
SIM
NÃO
NÃO
NÃO
NÃO
SIM
NÃO
NÃO
NÃO
2002
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
NÃO
NÃO
NÃO
SIM
NÃO
SIM
SIM
2003
SIM
SIM
NÃO
SIM
NÃO
NÃO
NÃO
NÃO
SIM
NÃO
NÃO
NÃO
2004
SIM
SIM
NÃO
SIM
SIM
NÃO
NÃO
NÃO
NÃO
NÃO
NÃO
NÃO
2005
SIM
SIM
NÃO
SIM
SIM
SIM
NÃO
NÃO
NÃO
NÃO
NÃO
NÃO
4
4
8
4
4
5
Fonte: OEA, (2006, p. 16).
Do mesmo documento, podemos ainda retirar alguns dados relevantes
relacionados com a forma e o tipo de MFCS aplicadas pelos países.
Quanto à forma, conforme informações contidas no GRAF. 1, verifica-se que as
MFCS mais empregadas foram as de cunho bilateral, ou seja, envolvendo apenas dois países.
21
(OEA, 2006). Este documento reúne todas as MFCS aplicadas pelos países integrantes da OEA. Em caráter
voluntário, os países, anualmente, informam as medidas aplicadas. Essas medidas constam dos três
documentos citados abaixo. A JID então consolida as informações recebidas em um único documento.
Declaração de Santiago (OEA, 1996); Declaração de San Salvador (OEA, 1998); e Consenso de Miami
(OEA, 2003a).
31
1400
1325
1200
1000
800
CANTIDAD
600
400
200
82
72
70
7
0
Bilateral
Hemisferica
Regional
Subregional
Mundial
FORMA DE APLICACION
GRÁFICO 1 – Distribuição da quantidade de medidas aplicadas por
forma de aplicação, ano de 2005
Fonte: OEA, (2006, p. 34).
Já quanto ao tipo de medida, verifica-se que, de acordo com TAB. 2, o grupo de
medidas mais aplicado foi aquele relacionado a visitas protocolares de capacitação e
adestramento, intercâmbio de pessoal civil e militar em atividades e exercícios de caráter
militar, além de atividades desportivas e acadêmicas. Os grupos de medidas menos aplicados
se referem à realização de seminários de capacitação, estudos, cursos de difusão e cooperação
entre legisladores relacionados com as MFCS, além de consultas, intercâmbio de informação
com referência ao controle, registro e limitação de armas convencionais.
Constata-se que os assuntos mais sensíveis, relacionados ao controle, registro e
limitação de armas convencionais são os que apresentam menos medidas de confiança
aplicadas pelos países do Continente Sul-americano, retratando o atual nível de confiança
observado na região. Assim, podemos concluir que com relação aos assuntos mais sensíveis,
ainda existe uma reserva por parte dos países em aplicar as medidas de confiança mútua, ou
seja, ainda reside um razoável ambiente de desconfiança.
32
TABELA 2
Relação: Tipos de MFCS X Quantidade de MFCS aplicadas (2005)
Grupo
MFCS
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J
Tipo de MFCS
Registros de armas convencionais e gastos militares e intercâmbio de
informações sobre orçamentos militares.
Elaboração e intercâmbio de informação sobre políticas e doutrinas de defesa
(Livros Brancos, composição e organização das Forças Armadas).
Visitas protocolares de capacitação e adestramento, intercâmbio de pessoal
civil e militar em atividades e exercícios de caráter militar, manobras além
de atividades desportivas, acadêmicas
Medidas relacionadas com a segurança da navegação e em transporte de
dejetos nucleares.
Cooperação em temas relacionados ao meio ambiente e a desastres naturais.
Implementação de comunicações entre autoridades fronteiriças, bem como
reuniões de alto nível entre países fronteiriços para consolidar a confiança
mútua. Desenvolver atividades de cooperação e promoção de projetos de
integração, em particular em zonas fronteiriças.
Realização de seminários de capacitação, estudos, cursos de difusão,
cooperação entre legisladores relacionados com as MFCS
Preocupações especiais de segurança dos pequenos Estados insulares.
Educação com temas vinculados a paz, segurança hemisférica, limitação de
armamentos etc.
Intercâmbio de informação referente ao controle, registro e limitação de
armas convencionais
Quantidade
MFCS
aplicadas
17
82
1200
6
29
103
1
2
31
0
Fonte: OEA, 2006, p. 25-31
Ainda sobre o tema confiança mútua, verifica-se que a crise que está se instalando
no continente, envolvendo diretamente a Colômbia e a Venezuela e, indiretamente, alguns de
seus vizinhos, poderá afetar a confiança de forma negativa. A notícia que vem sendo
divulgada é de que os Estados Unidos estão negociando acordos bilaterais com o governo da
Colômbia com o propósito de permitir a operação de militares americanos em bases no
território colombiano. A notícia gerou protestos e ameaças, conforme destaca alguns artigos
divulgados recentemente em periódicos de grande circulação.
O professor José Romero Pereira Júnior ressalta que o fato evidencia a
dificuldade para se desenvolver uma integração regional, tendo em vista a presença de três
visões distintas de América:
A presente controvérsia envolvendo Colômbia, Venezuela e a presença de
militares norte-americanos em território colombiano, evidencia, uma vez
mais, uma das principais dificuldades em aprofundar a integração regional
no continente americano, em especial na América do Sul. De fato, no que
toca à integração regional na América, uma das características mais
marcantes da primeira década do século XXI é a coexistência de três visões
33
distintas de América: uma visão pró-estadunidense; uma visão bolivariana; e
uma visão autonomista. Na América do Sul, Colômbia, Venezuela e Brasil
representam, respectivamente, cada uma das três visões. (PEREIRA
JUNIOR. 2009)
Desta forma, fica evidente que a confiança mútua no Continente ainda é pouco
difundida e aplicada pelos países, permanecendo mais no campo da retórica do que da prática.
Tal aspecto dificulta a integração militar dos países sul-americanos.
Ainda dentro do cenário da integração militar, verifica-se que uma iniciativa do
Brasil, inicialmente rejeitada pela Colômbia, mas que ao final foi corroborada por todos os
países do Continente, permitiu a criação do Conselho de Defesa Sul-americano (CDS),
trazendo consigo a esperança de se caminhar para uma maior integração militar dos países.
Quando do seu lançamento, o Ministro da Defesa do Brasil fez questão de realçar
que não tratava de uma aliança militar e sim de um foro de consulta que permitisse uma maior
aproximação e integração dos países.
O artigo 1o da Decisão para o estabelecimento do Conselho de Defesa SulAmericano da UNASUL22, estabelece: “Criar o Conselho de Defesa Sul-Americano como
uma instância de consulta, cooperação e coordenação em matéria de Defesa em harmonia com
as disposições do Tratado Constitutivo da UNASUL em seus Artigos 3° alínea “s”, 5° e 6°.23”
(CDS, 2008, p. 1)
Dentre os diversos objetivos específicos destacam-se os de elaboração de
políticas de defesa conjunta, de intercâmbio de pessoal entre as Forças Armadas de cada país,
de realização de exercícios militares conjuntos, de participação em operações de paz das
Nações Unidas, de troca de análises sobre os cenários mundiais de defesa e de integração de
bases industriais de material bélico.
Tendo em vista o curto tempo de vida, se torna prematura qualquer avaliação
quanto ao seu desenvolvimento e atendimento dos objetivos traçados.
Finalizando a seção, podemos constatar que, confrontando-se a análise
apresentada ao longo desta seção com as condições necessárias para a obtenção da integração
de unidades de uma determinada região, apresentadas por Deutsch, já destacadas na subseção
22
23
(CDS, 2008)
Artigo 3° alínea “s” prevê o intercâmbio de informação e de experiências em matéria de defesa; O Artigo 5o
refere-se ao Desenvolvimento da Institucionalidade. Discorre que poderão ser convocadas e conformadas
Reuniões Ministeriais Setoriais, Conselhos de nível Ministerial, Grupos de Trabalho e outras instâncias
institucionais que sejam requeridas, de natureza permanente ou temporária, para dar cumprimento aos
mandatos e recomendações dos órgãos competentes. O Artigo 6o apresenta as atribuições do Conselho de
Chefas e Chefes de Estado e de Governo, onde sedestaca a de convocar Reuniões Ministeriais Setoriais e criar
Conselhos de nível Ministerial.
34
3.2.124, apesar de alguns avanços, podemos verificar que a integração dos países sulamericanos ainda se encontra em um nível muito incipiente e com diversas barreiras a serem
ultrapassadas.
24
Para Deutsch, as condições de integração podem ser divididas em quatro pontos: 1) relevância mútua entre as
unidades; 2) compatibilidade de valores e recompensa em comum efetivas; 3) receptividade mútua; e 4)
determinado grau generalizado de identidade conjunta.
4. A SEGURANÇA COLETIVA NA AMÉRICA DO SUL
4.1 Conceituação de Segurança Coletiva
Levando-se em consideração que o foco do estudo está centrado no termo
“segurança coletiva”, faz-se necessária uma breve análise de seu conceito e significado.
Segundo Tschumi: “A segurança coletiva funciona com uma concepção próxima à de uma
aliança militar, existindo um comando militar unificado, sob a responsabilidade de uma
organização internacional, para a realização das ações coletivas.” (TSCHUMI, 2008, p. 243).
Tschumi salienta, ainda, que um sistema de segurança coletiva só pode ser
empregado, pressupondo a existência de um ataque armado contra um Estado-membro do
sistema e que seja utilizado apenas como uma forma de legítima defesa (TSCHUMI, 2008).
Vemos também, que um sistema de segurança coletiva parte do caráter
indivisível da própria segurança, uma vez que parte da lógica de que a insegurança de um
Estado-membro representa a insegurança de todo o sistema.
Segundo Guilherme Silva:
O princípio de segurança coletiva baseia-se na noção de que a paz é
indivisível e deve ser protegida pela coletividade de Estados-membros
participantes de um eventual sistema de defesa. [...] Em termos práticos, esse
tipo de sistema de defesa pressupõe o estabelecimento de um conjunto de
mecanismos formais para impedir ataques à integridade territorial e à
soberania de seus Estados-membros [...] (SILVA, G., 2005, p. 222).
Como não existe unanimidade quanto à conceituação de segurança coletiva,
utilizaremos para o desenvolvimento do trabalho o entendimento de que em um sistema de
segurança coletiva, a paz será protegida por todos os países participantes de um sistema de
defesa, que estabelecerá um conjunto de mecanismos formais para se contrapor a possíveis
ameaças externas.
4.2 Surgimento e crise dos mecanismos institucionais de segurança coletiva
É importante frisar que a presente análise será realizada dentro do contexto
temporal limitado entre o término da Primeira Guerra Mundial e os dias atuais.
36
Verifica-se que a necessidade de adoção de um sistema de segurança coletiva
ocorreu no final da Primeira Guerra Mundial, uma vez que até então, era utilizado o sistema
de equilíbrio de poder, onde prevalecia o sistema de alianças entre os países.
Segundo Luciana Siqueira,
[...] a necessidade da segurança coletiva na sociedade internacional é
acionada com o final da Primeira Guerra Mundial, onde surgiu o interesse
pelos países ‘aliados’ de criar um sistema de segurança coletiva que visasse à
manutenção da paz e segurança internacionais, porém sem a intervenção nos
interesses internos de cada país. (SIQUEIRA, 2007, p. 1)
Assim, em 1919, foi criada a Liga das Nações, que tinha como objetivo preservar
a paz pela concertação internacional e pelos esforços diplomáticos25 ou a manutenção da paz e
segurança internacionais e a tentativa de colocar o direito internacional como um poder
central que regeria a ordem internacional (SIQUEIRA, 2007, p. 1), ou ainda, conforme
Adriana Monteiro, o de "promover a cooperação, paz e segurança internacional, condenando
agressões externas contra a integridade territorial e a independência política de seus
membros”. (MONTEIRO, 2009)
Apesar de existir, a Liga das Nações não evitou a implosão da Segunda Guerra
Mundial. Durante a guerra, a Liga continuou sua atuação somente como instituição onde os
debates eram centralizados. Neste trabalho, não analisaremos as causas do insucesso da Liga.
Durante a Segunda Guerra Mundial foi criada a Junta Interamericana de Defesa JID, como órgão encarregado de planejar a defesa do Hemisfério americano contra agressões
externas.
Como observa Vidigal:
[...] em dezembro de 1941, após o ataque japonês a Pearl Harbour, foi
possível a aceitação pelos Estados americanos do princípio de ‘segurança
coletiva hemisférica’; em 1942, na Conferência do Rio de Janeiro, o conceito
de “defesa comum” ganhou corpo, devido às pressões políticas e econômicas
dos EUA, sendo, em conseqüência, criada a Junta Interamericana de Defesa
(JID), para o planejamento de um sistema comum de defesa. (VIDIGAL,
1996, p. 6)
Em 1962, a JID criou o Colégio Interamericano de Defesa - CID, com o propósito
de acrescentar um componente de instrução à especialidade de defesa e segurança no sistema
interamericano e de preparar pessoal militar e funcionários civis para ocuparem cargos de
25
LIGA DAS NAÇÕES. IN: INFOPÉDIA, 2009.
37
responsabilidade no hemisfério.
Ainda dentro do Hemisfério americano, vemos que sob inspiração da Guerra Fria,
em 1947 é assinado o TIAR e, em 1948, é criada a OEA, instrumentos que vieram a
consolidar a hegemonia dos EUA sobre o Continente americano (VIDIGAL, 1996, p. 6).
Segundo Luciana Siqueira,
Nesse momento, as alianças da guerra estavam desfeitas e a URSS era
considerada uma força agressiva em busca de expansão. O tratado configurase, então, como um pacto de segurança e defesa coletiva, e, ao invés de
acordos bilaterais, estabelece um acordo de assistência militar mútua
multilateral contra ameaças externas; que recomenda aos Estados o uso de
métodos pacíficos de solução de conflitos, condenando o uso da força ou o
recurso à guerra. A sua idéia era a da formação de uma frente comum em
caso de ataque a qualquer membro, invocando o exercício imanente da
legítima defesa individual ou coletiva. (SIQUEIRA, 2007, p. 1)
Assim, estavam consolidados os mecanismos de segurança coletiva do sistema
interamericano (OEA, JID e TIAR). Segundo esses instrumentos, as controvérsias e conflitos
entre os países do Continente deveriam ser resolvidos por meios pacíficos.
O fato, contudo, é que o TIAR representou muito mais um instrumento formal de
defesa contra o avanço do comunismo do que propriamente um mecanismo que servisse para
dissuadir agressões externas. Para alguns países, essa aliança americana perdera sentido após a
Guerra das Malvinas26, pois os EUA abstiveram-se de apoiar um país do Continente, o que
inviabilizou a invocação do TIAR como mecanismo de ajuda mútua do sistema
interamericano. (SIQUEIRA, 2007)
Em paralelo, vemos que ao final da Segunda Guerra Mundial, um novo
sentimento pela segurança coletiva voltou a surgir no cenário internacional. Os países,
levando em consideração o fracasso da Liga das Nações, resolvem criar uma organização
internacional que viesse cumprir o papel até então designado à Liga, e que ao mesmo tempo
agiria como centro mediador dos conflitos internacionais.
Desta forma, em meados de 1945, foi criada a ONU, com o objetivo de “substituir
a falida Liga das Nações e agir em nome de seu maior propósito, qual seja, a manutenção da
paz e da segurança internacionais”. (SIQUEIRA, 2007, p. 1). O período da Guerra Fria
instaurada pela disputa bipolar entre EUA e URSS dificultou a ação da organização, uma vez
26
A Guerra das Malvinas (também conhecida como Guerra do Atlántico Sul ou Guerra das Falklands) foi um
conflito armado entre a Argentina e o Reino Unido envolvendo a questão da soberania sobre as Ilhas
Malvinas, Geórgia do Sul e Sandwich do Sul, ocorrido entre 2 de abril e 14 de junho de 1982.
38
que os dois países com maior poder de decisão no cenário internacional, geralmente
apresentavam posições discordantes e conflituosas.
Com o fim da Guerra Fria e a consequente fragmentação da URSS e a afirmação
norte-americana de maior potência econômica, política e militar da época, a ONU passa a
obter novas possibilidades de atuação.
A Primeira Guerra do Golfo27, conflito marcado pela grande presença norteamericana no Iraque e pela forte atuação das forças da ONU, restabelece o consenso entre os
cinco grandes membros do Conselho de Segurança, abrindo novas oportunidades de ação da
organização internacional em prol da segurança coletiva. Os Estados Unidos, observando o
critério da legítima defesa previsto na Carta da ONU, lideram uma coalizão militar a fim de
expulsar do Kuwait as tropas iraquianas. (SIQUEIRA, 2007)
Porém, recentes conflitos apontam para o fato de que o poder de atuação da ONU
tem se mostrado restrito quando estejam envolvidos assuntos que atinjam interesses de um
dos cinco grandes membros do Conselho. Em março de 2003, o Iraque foi invadido por tropas
norte-americanas sob a denúncia de possuir ou de desenvolver armas de destruição em massa,
contrariando as resoluções da ONU impostas após a Guerra do Golfo. Saddam Hussein
acabou sendo expulso do poder numa guerra não autorizada pelo Conselho de Segurança da
ONU28.
Assim, como cita Siqueira,
[...] a Organização das Nações Unidas vem perdendo a cada dia seu papel de
atuação no cenário internacional e sua legitimidade perante a sociedade
internacional. As decisões levadas ao Conselho de Segurança são cada vez
mais priorizadas conforme as necessidades daqueles que mais contribuem
para a organização, colocando em cheque a eficácia de seus órgãos e até
mesmo a eficácia da própria ONU perante o dilema da segurança coletiva e
da paz mundial. (SIQUEIRA, 2007, p. 1)
Dentro desse cenário de incerteza desempenhado pelas Nações Unidas e pelas
instituições do sistema interamericano, será analisada a possibilidade de criação de um
mecanismo de sistema de segurança coletiva restrito à América do Sul.
27
A Primeira Guerra do Golfo foi um conflito militar iniciado em janeiro de 1991 na região do Golfo Pérsico,
contra o Iraque, para libertação do Kuwait. Esta guerra envolveu uma coalização de forças de países ocidentais
liderados pelos Estados Unidos da América e Grã-Bretanha e países do Oriente Médio, como a Arábia Saudita
e o Egito. (PRIMEIRA GUERRA DO GOLFO. IN: WIKIPÉDIA 2009g)
28
O Conselho de Segurança das Nações Unidas é um órgão das Nações Unidas com responsabilidades sobre a
segurança mundial. O órgão tem o poder de autorizar uma intervenção militar em algum país. Todos os
conflitos e crises políticas do mundo são tratados pelo conselho, para que haja intervenções militares ou
missões de paz.. (CONSELHO DE SEGURANÇA DA ONU. IN: WIKIPÉDIA 2009b)
39
4.3 As ameaças no pós-Guerra Fria e o desenvolvimento de um sistema de segurança
coletiva na América do Sul
Vimos que além dos conflitos internos existentes na região, os países da América
do Sul, sob forte influência dos EUA, assumiram como uma ameaça a ser combatida, a da
possibilidade de difusão e instalação do regime comunista, que na época da Guerra Fria, era
materializada pela URSS.
Com o fim da Guerra-Fria, a noção de ameaça à segurança dos países se tornou
mais difusa, as ameaças militares externas perderam força, abrindo espaço para novos
fenômenos que foram denominados de “novas ameaças”.
Cabe ressaltar, que esse fato vem sendo apontado por alguns autores como um
dos obstáculos para o desenvolvimento de um mecanismo de segurança coletiva no
continente, uma vez que para eles, uma das condições necessárias para o estabelecimento de
um sistema desse tipo é a existência de uma ameaça externa comum.
Vidigal argumenta que:
O estabelecimento de um tratado comum de defesa não parece realístico; é
algo que só funciona quando a ameaça é clara e iminente, o que não é o caso.
A OTAN pôde funcionar na Europa porque, à época de sua criação, a
ameaça da URSS era identificada com clareza; o TIAR sempre foi mais uma
imposição da potência hegemônica e nunca teve credibilidade ou eficácia.
(VIDIGAL, 2007, p. 11)
Concordando com Vidigal, apresento opinião de Flores sobre a possibilidade de
criação de um mecanismo desse tipo na América do Sul:
Essa idéia é questionável: não havendo ameaça comum, efetiva e verossímil
que justifique o destaque e a responsabilidade do(s) país(es) mais
significativo(s), como foi o caso dos EUA na OTAN, um acordo de
segurança e defesa coletiva envolvendo os Estados heterogêneos do
MERCOSUL ou da Comunidade Sul-Americana de Nações, em paralelo ou
substituindo o anacrônico TIAR, acabaria sendo mais produtor de
constrangimentos e fricções do que soluções para problemas inexistentes.
(FLORES, 2006, p. 18)
Mario Flores ao continuar seu raciocínio destaca que: “sem a definição
convincente do para o quê, como e contra qual ameaça, um esquema regional dessa natureza,
naturalmente assimétrico por força da assimetria das circunstâncias geopolíticas,
geoestratégicas, [...] acabaria gerando problemas políticos da união”. (FLORES, 2006, p. 18)
40
Na mesma linha de raciocínio, Michelena salienta:
La incapacidad de romper con los viejos esquemas está generando la
búsqueda del nuevo enemigo que reemplace al anterior. Se necesita un nuevo
enemigo contra el cual balancear las fuerzas, para el cual hacer planes, al
cual intimidar con el poder, del cual esperar todo lo malo y por el cual
prepararse para la guerra. Quién o qué es el enemigo?, dónde está?, cómo
es?, son varias de las preguntas que se han intentado responder en lo que va
de la década de los años noventa. (MICHELENA, 1995, p. 2)29
Nesse cenário pautado pela inexistência de um inimigo externo comum e pela
presença das “novas ameaças”, constatamos que os EUA, reforçado pelos eventos ocorridos
em 11 de setembro, assumiram as ameaças representadas pelo terrorismo e o narcotráfico,
como os mais importantes de sua pauta de segurança e, desde então, vêm tentando influenciar
os países do continente a se engajarem no combate a essas ameaças.
Entretanto, constata-se que na América do Sul, apesar da influência e ingerência
americana, os países não são unânimes em definir a sua principal ameaça, ou seja, não há uma
ameaça comum que possa unir as agendas de segurança do continente.
Unanimidade que não fica restrita somente ao tipo de ameaça, mas também na
forma de combatê-la. Aqui reside um outro ponto que distancia os países do continente.
Alguns países, como é o caso daqueles pertencentes ao Grupo Andino, entendem que as ditas
novas ameaças, em especial o narcotráfico, devam ser combatidas pelas Forças Armadas,
enquanto outros, como é o caso dos países do Cone Sul, entendem que devam ser combatidas
por Forças Policiais.
Assim, constata-se que os dois subcomplexos de segurança (Grupo Andino e
Cone Sul) apresentam distinções que podem apontar para um crescente distanciamento entre a
natureza das respostas de segurança. Entre os elementos que podem marcar esse processo de
distanciamento está o modo de como cada bloco reage às ameaças identificadas.
Conforme destaca Hirst: “ao norte, é possível que tenhamos a ‘militarização’ dos
problemas de segurança, enquanto que no sul, uma tendência à ‘criminalização’ de tais
problemas. (HIRST apud VELLOZO, 2006, p. 74)
Francine Jacome, também destaca essa divergência de emprego das Forças
Armadas. Ela salienta que:
29
A incapacidade de romper com os velhos esquemas está gerando uma busca de um novo inimigo que substitua
o anterior. Necessita-se de um novo inimigo para que se possa balancear as forças, fazer planos e dissuadir
com poder. Do inimigo pode-se esperar todo o mal e por isso devemos nos preparar para a guerra. Quem ou o
que é o inimigo? Onde está? Como é? São várias das perguntas que se tem tentado responder desde a década
de 90. (Tradução nossa)
41
Adicionalmente, otro elemento de divergencia entre las subregiones del
Cono Sur y la andina es el papel que se le otorga a las fuerzas armadas en la
lucha contra el narcotráfico. En el primer caso, se ha considerado que deben
mantenerse al margen mientras que en el segundo se han involucrado
directamente. (JACOME, 2007, p. 13)30
A securitização dos problemas e ameaças do Continente sul-americano também
pode ser apontada como um fator que dificulta a união dos dois sub-complexos regionais de
segurança, e, por conseguinte, o desenvolvimento de um sistema de segurança coletiva na
região. Buzan e Weaver destacam que os países que fazem parte de um mesmo CRS deverão
possuir processos de securitização tão interligados que seus problemas de segurança não
podem ser resolvidos de forma independente. (BUZAN, WAEVER, 2003, p. 44)
Como indagam Buzan e Waever:
Are we then witnessing an increasing split between a Southern Cone
subcomplex marked by desecuritization and integration, and a Northern
subcomplex with a weakening of states, increasing external involvement, and
much violence at all levels of society? (BUZAN,WAEVER apud
VELLOZO, 2006, p. 74)31
Além disso, verifica-se que os países da América do Sul não conseguiram, nas
últimas décadas, elaborar uma visão compartilhada dos problemas de segurança e uma agenda
concreta de ação. Como vimos, os países apresentam perspectivas e prioridades diferentes,
tornando difícil o desenvolvimento de um mecanismo de segurança coletiva no continente.
Como assinala Francine Jacome:
Por lo tanto, puede señalarse que no se ha logrado desarrollar una
visión multilateral y cooperativa de la seguridad colectiva ni en los
ámbitos subregionales ni en el hemisférico. (JACOME, 2007, p. 10)32
30
Adicionalmente, outro elemento de divergência entre as sub-regiões do Cone Sul e Andina é o papel que se
outorga às Forças Armadas na luta contra o narcotráfico. No Cone Sul se considerou que as Forças Armadas
devem se manter afastadas enquanto que na Andina, as Forças Armadas devem se envolver diretamente.
(Tradução nossa)
31
Estaríamos sendo testemunhas do aumento do distanciamento entre o sub-complexo do Cone Sul, que é
marcado pela dessecuritização e integração, e o sub-complexo andino, formados por Estados fracos, aumento
do envolvimento externo e de violência em todos os níveis da sociedade? (Tradução livre do autor)
32
Assim, pode ser assinalado de que não se conseguiu desenvolver uma visão multilateral e cooperativa da
segurança coletiva nem no âmbito regional nem no hemisférico. (Tradução nossa)
5. EMPREGO E IMPLICAÇÕES PARA A MARINHA DO BRASIL
Este capítulo será desenvolvido levando-se em consideração o emprego e as
implicações para a MB frente às “novas ameaças” e quando desenvolvendo ações que possam
contribuir para a integração sul-americana.
5.1 A Marinha do Brasil frente às “novas ameaças”
Com o término da Guerra Fria e a consequente inexistência do inimigo externo
comum, houve uma tendência mundial de redução do emprego do Poder Naval em atividades
relacionadas com a guerra. Essa tendência foi reforçada após os atentados terroristas de 11 de
setembro, com os EUA gerando pressões com o propósito de levar as Marinhas a assumirem
um papel mais ativo nas tarefas relacionadas com as “novas ameaças”. (SILVA, A., 2006)
Conforme salienta Silva, as marinhas poderiam estar diante do seguinte dilema:
“deixar que outras instituições assumam a liderança em tarefas navais consideradas menos
atrativas pode significar a possibilidade de perda de recursos e de relevância nacional.”
(SILVA, A, 2006, p. 5)
Entretanto, priorizar este tipo de atividade em detrimento das tarefas relacionadas
com a Defesa da Pátria poderia significar a transformação das Marinhas em Guarda-Costeiras.
Porém, a baixa probabilidade de o Brasil vir a se envolver em um conflito
interestatal faz com que a sociedade discuta a possibilidade de se empregar a MB em
atividades associadas ao uso do mar onde exista uma carência da presença do Estado, ou seja,
em ações não relacionadas com a sua destinação principal.
Sobre esse aspecto, verifica-se que a MB já vem sendo constantemente acionada
pelo Governo para participar de assuntos relacionados com o mar. O Comandante da Marinha
informou que a MB vem fiscalizando o cumprimento de leis e regulamentos em coordenação
com outros órgãos do Poder Executivo. Informou que a fiscalização tem como propósito:
Coibir infrações em águas em que o Brasil exerce sua soberania ou jurisdição
e enfrentar as chamadas ‘novas ameaças’, que incluem os crimes
transnacionais (contrabando, tráfico de drogas e de armas), o terrorismo
internacional, os desastres naturais, os crimes ambientais, a pesca irregular, a
cobiça pelos recursos naturais das nossas ZEE e PC e o crime organizado ao
longo do litoral e no interior das bacias hidrográficas.33
33
Em palestra proferida na Escola de Comando e Estado-Maior da Aeronáutica (ECEMAR) para os integrantes
dos cursos de Altos Estudos das três Forças Singulares e da Escola Superior de Guerra, no dia 11 de março de
2009. (MOURA NETO, 2009)
43
Como exemplo do emprego coordenado com outros orgãos, o Comandante da
Marinha citou o caso da embarcação de pesca “SABALA”, apreendida pela Marinha francesa
e resgatada, no dia 24 de junho de 2007, por um Grupo-Tarefa sob o Comando da Primeira
Divisão da Esquadra e composto pela Fragata “GREENHALGH” (F46) e pelo Navio-Tanque
“ALMIRANTE GASTÃO MOTTA” (G23), em águas internacionais, próximo à costa da
África; após ser rebocada pela “GREENHALGH” até o porto de Cabedelo, foi transferida
para a custódia do Departamento de Polícia Federal/Paraíba, juntamente com a tripulação (três
brasileiros e um boliviano) e a carga ilícita (840 kg de cocaína), no dia primeiro de julho do
mesmo ano.34
Quanto aos delitos de repercussão internacional, mais especificamente o
terrorismo, verifica-se que após o episódio de 11 de setembro de 2001, houve um incremento
das operações de inteligência da MB. Ainda com relação ao terrorismo, ressalta-se o fato de
que a Marinha vem participando da implementação, em nosso país, das exigências
estabelecidas pelo Código Internacional para a Segurança de Navios e Instalações Portuárias,
o chamado ISPS Code35. Este código foi aprovado pelos países signatários da Organização
Marítima Internacional (IMO36), incluindo o Brasil, e entrou em funcionamento a partir de 1
de julho de 2004. O Comandante da Marinha informou que se trata de um sistema-padrão de
segurança, com o intuito de proteger o tráfego internacional de passageiros e cargas da
ameaça terrorista.37 Cabe ressaltar que, apesar das ações executadas aumentarem a segurança
de todos os países signatários, contra esse tipo de ameaça (terrorismo), à MB cabe somente as
ações a serem empreendidas nas águas jurisdicionais brasileiras.
De todo o exposto, verifica-se que a MB vem efetuando ações contra as chamadas
“novas ameaças”, somente em coordenação com órgãos brasileiros, não havendo o emprego
conjunto com Marinhas de outros países contra esse tipo de ameaça. Entretanto, entende este
autor que as iniciativas que poderão ser formuladas pelos países do Continente, para permitir
o desenvolvimento de um mecanismo de segurança coletiva na América do Sul, poderão
trazer novas tarefas para a MB no âmbito continental, como por exemplo, fazendo parte de
uma operação envolvendo países do Continente contra a ameaça representada pelo
34
Ibidem
Sigla do inglês International Ship and Port Facility Security Code.
36
Sigla do inglês International Maritime Organization.
37
Em palestra proferida na Escola de Comando e Estado-Maior da Aeronáutica (ECEMAR) para os integrantes
dos cursos de Altos Estudos das três Forças Singulares e da Escola Superior de Guerra, no dia 11 de março de
2009. (MOURA NETO, 2009)
35
44
narcotráfico. A ausência de uma ameaça externa tradicional poderá levar o Brasil e, em
consequência a MB, a desempenhar ação preponderante contra as chamadas “novas ameaças”.
Apesar disso, é importante destacar o seguinte texto de Silva:
Se por um lado fica claro que existe hoje um incremento na demanda por
maior segurança nos mares, não se pode esquecer que, estruturalmente, o
sistema internacional não mudou. Os Estados continuam sendo os atores
principais, envoltos em um ambiente que mescla vetores de
interdependência, cooperação e conflito. (SILVA A. 2006, p. 5)
Assim sendo, embora a conjuntura clame por uma maior participação da Marinha
na segurança marítima, este autor entende que é importante que a MB não se afaste de sua
destinação principal, mantendo a capacidade de defesa para o caso de conflitos interestatais.
5.2 Contribuindo para a integração sul-americana
Conforme já citado na seção 3.3.3, verifica-se que os países signatários da
UNASUL decidiram criar o CDS com o propósito de, em última análise, aumentar a
cooperação e contribuir para o desenvolvimento da integração militar do continente. A
Decisão para o estabelecimento do Conselho de Defesa Sul-Americano da UNASUL,
estabeleceu diversos objetivos específicos, dos quais destaco os seguintes:
a) Fortalecer a adoção de medidas de fomento da confiança e difundir as lições
aprendidas;
b) Promover o intercâmbio e a cooperação no âmbito da indústria de defesa;
c) Estimular o intercâmbio em matéria de formação e capacitação militar, facilitar
processos de treinamento entre as Forças Armadas e promover a cooperação acadêmica entre
os centros de estudo de defesa;
d) Compartilhar experiências e apoiar ações humanitárias, como a desminagem; e
e) Compartilhar experiências em operações de manutenção de paz da ONU.
Na mesma direção dos objetivos traçados pelo CDS, Vidigal salienta que:
A nossa disposição de trabalhar juntos – intercâmbio de cursos, exercícios
militares conjuntas e a cooperação em geral – tem uma capacidade
dissuasória imensa, não pelo poder militar que possamos vir a demonstrar
mas pelo inibidor político que representaria um ataque a países
economicamente integrados, politicamente coesos e verdadeiramente
democráticos. (VIDIGAL, 2007, p. 11)
45
Ainda dentro desse enfoque, Vidigal aponta algumas etapas de um longo processo
de integração e cooperação militar: (VIDIGAL, 1996, p. 10)
a) O intercâmbio de pessoal militar, de todos os níveis, para cursos ou outras
atividades, como visitas ou estágios em unidades militares, etc.;
b) A realização de exercícios militares em conjunto;
c) A adoção de medidas para, conforme seja possível, compatibilizar os sistemas
logísticos, mesmo que a longo prazo;
d) A cooperação na área da indústria de material de defesa, que, numa última
etapa, poderá levar a uma divisão regional de responsabilidades nessa área, diminuindo a
dependência regional na importação de material de uso militar, sempre sujeita a injunções
políticas;
e) O estabelecimento da colaboração no setor de pesquisas militares, de modo a
criar a massa crítica de inteligência e de recursos financeiros necessários a projetos desse tipo;
f) A realização de estudos visando ao estabelecimento de uma concepção comum
de defesa; e, finalmente,
g) a concretização de um tratado regional de defesa.
Constata-se que algumas etapas coincidem com os objetivos específicos traçados
pelo CDS.
Na mesma linha de raciocínio, o professor Francisco Carlos entende que: “as
Forças Armadas devam desenvolver esforços na direção de uma maior integração em
Operações de Manutenção de Paz, levando-se em consideração a grande experiência de países
como a Argentina, o Brasil, o Chile e o Uruguai nesse tipo de missão.”38
Cabe destacar que a MB já vem desenvolvendo ações voltadas para o
cumprimento de alguns objetivos específicos traçados pelo CDS e corroborados por Vidigal,
além de se apresentar bem próximo do novo papel a ser desempenhado pelas Forças Armadas
em um ambiente globalizado, uma vez que o Comandante da Marinha do Brasil apresentou a
seguinte visão quanto ao emprego da Força:
A Marinha atuará sob a égide de Organismos Internacionais. Em tempo de
paz, a Marinha buscará continuar com seu importante papel de apoio à
política externa, no qual se incluem as operações internacionais de paz e o
valioso auxílio na aproximação e no fomento da confiança mútua com os
países vizinhos. Citou o caso da Missão de Paz no Haiti, onde a Marinha
38
Texto apresentado pelo Prof. Francisco Carlos durante aula ministrada sobre o tema Estudos Regionais, no
Curso de Estratégia e Política Marítimas da Escola de Guerra Naval no dia 22/07/2009 (SILVA F., 2009).
46
participa do contingente brasileiro com um Grupamento Operativo de
39
Fuzileiros Navais de 225 militares.
Acrescentou ainda que: “em relação ao fomento da confiança mútua com os
países vizinhos, vivemos, atualmente, uma fase positiva de maior cooperação na América do
Sul. Iniciamos, no ano de 2006, com as Marinhas da Argentina, Chile, Peru, Colômbia e
Uruguai, entendimentos para o desenvolvimento conjunto de um projeto de navio-patrulha.”40
Apesar de os principais adestramentos serem realizados ao longo da costa
brasileira, existem comissões realizadas com Marinhas amigas, cujos principais propósitos
são efetuar ação de presença, estreitar laços de amizade e adestrar unidades da MB em
operações conjuntas com outras Marinhas, conforme previsto em objetivo específico do CDS.
Destacam-se:
PAMPAREX – estreitamento de laços com a Marinha da Argentina;
UNITAS XLIX – Operação com as Marinhas dos EUA e Argentina;
VENBRAS - Operação com a Marinha da Venezuela;
PANAMAX – Exercício Multinacional com as Marinhas dos EUA, Canadá,
Uruguai, Chile e Colômbia;
FRATERNO XXVII – Operação com a Marinha da Argentina;
URUEX – Exercício com a Marinha do Uruguai;
DIPLOMEX – Estreitamento de laços com as Marinhas da Argentina e Uruguai;
BOGATUN – Operação com a Marinha do Chile;
PLATINA – Estreitamento de laços com a Marinha do Paraguai;
NINFA XXII – Operação Ribeirinha com a Marinha do Paraguai; e
BRACOLPER – Estreitamento de laços com as Marinhas da Colômbia e Peru.
39
Em palestra proferida na Escola de Comando e Estado-Maior da Aeronáutica (ECEMAR) para os integrantes
dos cursos de Altos Estudos das três Forças Singulares e da Escola Superior de Guerra, no dia 11 de março de
2009 (MOURA NETO, 2009).
40
Ibidem
6. CONCLUSÃO
Com o propósito de promover o desenvolvimento da integração regional sulamericana foi criada a União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) e, dentro desta, o
Conselho de Defesa Sul-americano (CDS). Porém, sou de opinião de que apesar das ações
desenvolvidas por esses organismos, o processo de integração política e militar no continente
se mostra ainda relativamente lento, tornando distante a possibilidade de junção dos dois
subcomplexos regionais de segurança e, por conseguinte, o desenvolvimento de um sistema
de segurança coletiva na América do Sul.
A seguir, passarei a discorrer sobre alguns motivos que, a meu ver, restringem
e/ou dificultam o desenvolvimento da integração regional e a unificação dos subcomplexos
sul-americanos.
Apesar de os países sul-americanos estarem sendo governados, quase na sua
totalidade, por forças situadas à esquerda no espectro político e, na maioria dos casos, por
governos com mesma orientação ideológica, tal fato não favorece a integração regional e, sim,
propicia o surgimento de clivagens regionais decorrentes, em grande medida, da
regionalização das agendas nacionais marcadas pelo forte caráter neopopulista e nacionalista
de seus governos. Os dois modelos de desenvolvimento político existentes na América do Sul,
representados de um lado por uma esquerda reformista e democrática e por outro, uma
esquerda marcada pelo discurso antiimperialista e pelas receitas nacionalizantes e estatizantes
de seus governos, dificultam o desenvolvimento de uma maior integração regional.
Os subcomplexos apresentam estágios de integração bem distintos. Enquanto o
Cone Sul apresenta um maior nível de integração, motivado pelo avanço no seu processo
democrático e estabilização econômica, o que o faz se aproximar de uma Comunidade de
Segurança, o Grupo Andino motivado pelas suas tensões internas, permanece ainda
fragmentado, aproximando-o de uma formação conflituosa.
O fim da Guerra Fria tornou a noção de ameaça à segurança dos países mais
difusa. Desaparecia a figura da ameaça externa comum, representada à época, pelo temor da
difusão do regime comunista pelo Hemisfério americano. Esse autor entende que esse fato
dificulta a união das agendas de segurança do Continente e se comporta como um limitador
para o desenvolvimento de um mecanismo de segurança coletiva no mesmo.
Além disso, o fim da Guerra Fria, também abriu espaço para novos fenômenos
ligados à segurança dos Estados, denominados de “novas ameaças”.
48
Entendo que nesse cenário pautado pela inexistência de um inimigo externo
comum e pela presença das chamadas “novas ameaças”, os EUA, reforçado pelos eventos
ocorridos em 11 de setembro, assumiram as ameaças representadas pelo terrorismo e o
narcotráfico como os mais importantes de sua pauta de segurança. e, desde então, vêm
tentando influenciar os países do Continente a se engajarem no combate a essas ameaças.
Apesar da influência e ingerência americanas, o autor é de opinião de que os países não são
unânimes em definir a sua principal ameaça e, principalmente, a forma de combatê-la.
Sobre esse aspecto, o autor entende que os dois subcomplexos apresentam
diferenças que apontam para um crescente distanciamento entre a natureza das respostas para
os seus problemas de segurança. O processo de securitização é distinto. Enquanto no Grupo
Andino se observa uma “militarização” dos problemas de segurança, no Cone Sul
constatamos uma tendência à “criminalização” de tais problemas.
Este autor é de opinião de que a confiança mútua, combustível fundamental e
necessário para o processo de integração regional e aproximação dos dois subcomplexos, não
vem sendo desenvolvida por todos os Estados sul-americanos. Como vimos, nem todos os
países vêm apresentando à OEA os seus relatórios anuais contendo as MFCS aplicadas.
Vimos que os assuntos mais sensíveis, como registro e controle de armas convencionais, são
os que apresentam menos MFCS pelos países, retratando o baixo nível de confiança
observado na região.
Sobre as possíveis implicações para a MB, verifico que elas decorrem do seu
emprego frente às “novas ameaças” e quando desenvolvendo ações que possam contribuir
para a integração sul-americana.
A ausência de uma ameaça externa tradicional poderá levar o Brasil e, em
consequência a MB, a desempenhar ação preponderante contra as chamadas “novas ameaças”.
Entretanto, sou de opinião de que a MB deva conduzir suas atividades somente em
coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, tendo o cuidado de não se afastar de sua
destinação principal, mantendo a capacidade de defesa para o caso de conflitos interestatais.
O desenvolvimento da integração regional implicará para a MB a observância e o
cumprimento dos diversos objetivos específicos estabelecidos pelo Conselho de Defesa SulAmericano, em especial, os seguintes:
a) Fortalecer a adoção de medidas de fomento da confiança;
b) Promover o intercâmbio e a cooperação no âmbito da indústria de defesa;
49
c) Estimular o intercâmbio em matéria de formação e capacitação militar, facilitar
processos de treinamento entre as Forças Armadas e promover a cooperação acadêmica entre
os centros de estudo de defesa;
d) Compartilhar experiências e apoiar ações humanitárias, como a desminagem; e
e) Compartilhar experiências em operações de manutenção de paz da ONU.
50
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