2015/08/18 A China, como nova potência marítima global Alexandre Reis Rodrigues As interrogações, que muitos levantam, sobre se a China vai ou não conseguir “crescer pacificamente”, sem se constituir como um elemento de perturbação ou ameaça à ordem internacional, continuarão sem uma resposta explícita. O esforço da liderança chinesa em procurar deixar claro que a tradicional política de não-interferência externa não sofrerá qualquer alteração e que Pequim não tem qualquer ambição hegemónica não vai chegar para desfazer as apreensões, mesmo que não houvesse dúvidas da seriedade do propósito anunciado e se confiasse que a cultura chinesa reforça essa perspetiva. As preocupações são pertinentes e oportunas. Para se demonstrar a sua validade nem sequer é necessário recorrer à opinião consensual de que a China se tem posicionado de modo a não perder a mais pequena oportunidade de reduzir, passo a passo, a hegemonia global de que os EUA desfrutam, particularmente onde vêm que daí possam surgir ameaças ou contrariedades para os seus interesses. A atestar as inquietações existentes aí está um conjunto de factos, que quase todas as semanas fazem notícia na imprensa internacional, e uma circunstância a que as potências globais, geralmente, não conseguem escapar, que passo a descrever. Os factos decorrem da forma como a China interpreta o âmbito dos direitos que a Convenção do Mar lhe confere nas águas sob jurisdição nacional (zonas económicas exclusivas), o que é causa de um permanente clima de tensão com vizinhos nos Mares do Sul e Leste da China e no Mar Amarelo, e é origem de incidentes no mar que têm envolvido também os EUA.1 A circunstância aparece de forma indireta, como que um reflexo da evolução da postura estratégica por que a China tem estado a passar, a caminho do estatuto de potência com interesses globais. Esta nova realidade coloca-a numa posição que lhe tornará muito difícil permanecer à margem dos conflitos que possam surgir nas suas áreas de interesses. Conciliar a sua política de não-interferência no exterior com uma postura de potência global será, certamente, um objetivo crescentemente 1 Há quatro registos de incidentes com navios americanos (USS Bowditch, USS Impeccable e USS Victorious) em operações de vigilância e investigação (março de 2001, setembro de 2002, março e maio de 2009); um incidente aéreo entre caças chineses e um avião de patrulha marítima americano, em abril de 2001; um incidente naval entre o USS Cowpens e navios de guerra chineses que forçaram o navio americano a mudar de rumo sob a alegação de que estava demasiado próximo do porta-aviões chinês Liaoning (na imagem em cima); um incidente aéreo entre caças chineses e um avião de patrulha americano em agosto de 2014. Página 1 de 6 JDRI • Jornal de Defesa e Relações Internacionais • www.jornaldefesa.pt irrealista. Veremos seguidamente cada um destes pontos com mais algum pormenor. Em relação às águas de jurisdição A China tem várias disputas territoriais sobre a soberania de várias ilhas nos mares do Sul e Leste da China2 com países vizinhos e, em relação aos EUA, tem uma disputa de interpretação sobre os seus direitos nas ZEEs. Enquanto para a China a Convenção da Lei do Mar permite-lhe também regular o exercício de atividades militares na ZEE, para os EUA e a maioria dos países,3 os direitos estão restritos às atividades económicas. Mais concretamente, as disputas situam-se no campo dos direitos de investigação científica marítima, que a Convenção considera ser um direito exclusivo do estado costeiro mas sem especificar minimamente do que se trata, e no campo da recolha de informações que a Convenção proíbe nas águas territoriais, sob o entendimento que isso pode pôr em causa a segurança do estado costeiro, mas que é omissa quanto á ZEE. Para a China, a prerrogativa do estado costeiro em regular a investigação científica vai para além do campo dos recursos existentes na área. Inclui também os trabalhos de investigação hidrográficos e de natureza militar. Ao contrário, para os EUA, o único propósito de criação da ZEEs foi dar controlo ao estado costeiro sobre os respetivos recursos. É um tipo de jurisdição que não cobre a defesa de interesses de segurança do estado costeiro, até porque, pelo que se disse acima, a Convenção não consagra esse direito nas ZEEs («Under generally accepted principles of international law, any act that is not specifically prohibited in a treaty is permitted»)4 Se a interpretação chinesa prevalecesse e fosse universalmente aplicada então os EUA poderiam ficar impedidos de operar a sua marinha de guerra (ou ficariam condicionados pela obtenção de prévia autorização, como exigem alguns países) em cerca de um terço dos oceanos, que é o espaço que as ZEEs ocupam presentemente. Como não é provável que os EUA abdiquem de considerarem as ZEEs como alto mar, quer para livre passagem, quer para a realização de operações de vigilância que a China considera requerem prévia autorização, existe 2 No Mar do Sul da China: Ilhas Paracel (ocupadas pela China mas disputadas pelo Japão); Ilhas Spratley (disputadas pela China, Taipé, Vietname, Filipinas, Malásia, Brunei); Banco de Scarborough (controlado pela China desde 2012 mas disputado também pelas Filipinas e Taipé). No Mar do Leste da China: Ilhas Senkaku (administradas pelo Japão mas disputadas pela China, e Taipé) 3 Segundo um relatório da Marinha americana, em resposta a um pedido de investigação do Congress Research Service, existem 27 países, entre os quais Portugal, que colocam restrições ao exercício de atividades militares nas suas ZEEs. Os outros países são: Bangladesh, Brasil, Bruma, Camboja, cabo verde, China, Egito, Haiti, Índia, Irão, Quénia, Malásia, Maldivas, milhas Maurícias, Coreia do Norte, Paquistão, Arábia Saudita, Somália, Sri Lanka, Sudão, Síria, Tailândia, Emiratos árabes Unidos, Uruguai, Venezuela e Vietname. Fonte;”Maritime Territorial and Exclusive Economic Zone Disputes involving China – Issues for Congress”, by Ronald O’ Rourke, August 7 2015. 4 4 “China and America clash on the High Seas: The EEZ challenge”, Je ff M. Smith and Joshua Eisenman, May, 22 2014. Página 2 de 6 JDRI • Jornal de Defesa e Relações Internacionais • www.jornaldefesa.pt aqui um ponto de contencioso. Esta situação pode facilmente pôr em causa os propósitos anunciados de construção de um clima de confiança mútua, como base de um novo relacionamento entre as duas grandes potências e inclui o risco de, eventualmente, poder evoluir para algo mais sério. Em relação à postura de potência global A China tem a vantagem de dispor muitas lições da experiência hegemónica dos EUA e, anteriormente, do Reino Unido, entre outras, para evitar cair no mesmo tipo de armadilhas. Isso poderá ajudar a minimizar a vulnerabilidade de uma maior exposição direta à instabilidade que grassa pelo mundo, que virá com o novo estatuto de potência global, mas não evitará as dificuldades de permanecer neutral nem o risco - que crescerá - de se ver envolvida em conflitos que apenas marginalmente lhe interessariam, como tem acontecido com os EUA. Algumas vezes, isso acontecerá por pressões locais que tentarão fazer virar o poder chinês para o seu lado. O conflito que envolve o Sudão Sul já deu a Pequim uma pequena amostra de como a proteção dos seus interesses, neste caso petrolíferos, pode ficar facilmente refém do clima de segurança local.5 É um tipo de situação que pode surgir, independentemente de haver um propósito deliberado de participar na resolução dos conflitos. Pode acontecer pelo simples facto de que existe uma presença e/ou interesses que precisam de ser protegidos se ficarem sob ameaça. A China, com alguma frequência, é apontada como tendo uma visão do poder muito diferente da Rússia. Enquanto esta é normalmente olhada como vendo no seu poder militar a base principal do seu poder nacional e capacidade de influência, a China tem mostrado a tendência de ver na capacidade económica, mais do que na sua capacidade militar, o instrumento principal para influenciar comportamentos e atitudes mas esta diferença também não chega para “descansar” os que precisam de estar mais diretamente atentos à situação. De facto, o centro da competição entre os EUA e a China tem permanecido essencialmente centrado no comércio internacional, com pouco ou nenhum recurso ao “hard power”, mas é preciso ter em atenção que a China pensa em horizontes de décadas e estabeleceu como prioridade atingir a hegemonia comercial antes da hegemonia estratégica, mantendo entretanto um perfil discreto e sabendo esperar pela sua altura.6 Essa altura pode estar próxima, como se pode depreender do que nos dizem as mais recentes orientações estratégicas adotadas por Pequim. A nova estratégia de segurança da China A mais recente grande mudança por que passou a estratégia da China formalizou-se, em 2014, com a publicação de um novo Livro Branco de Defesa no qual fica clara a 5 Começou por tomar o partido do Governo, incluindo o fornecimento de armas para combater os rebeldes mas suspendeu depois esse apoio para não inflamar mais o conflito e acabou por retirar do País os seus cidadãos. 6 Deng Xiaoping’s 1990 dictum: «we should keep a low profile and bide our time», citadp por Mark Urbam em “The Edge” (2015). Página 3 de 6 JDRI • Jornal de Defesa e Relações Internacionais • www.jornaldefesa.pt ideia de que a China quer ser vista como uma grande potência, com interesses globais, e disposta a assumir as suas responsabilidades. Para esse objetivo Pequim está a construir um aparelho militar desenhado expressamente para apoiar as suas ambições de expansão económica e política, num processo em que as forças armadas deixarão de ser vistas exclusivamente como um instrumento de defesa territorial. Esta nova orientação fica patente nos objetivos estabelecidos para os três ramos, nomeadamente o Exército cuja missão sofre uma reorientação de “theater defense” para “trans-theater mobility” e a Força Aérea que passa do campo restrito da “territorial defense” para “defense and offensive tasks”. No entanto, a mudança é mais visível no que respeita à Marinha,7 tradicionalmente o ramo com melhores condições de base para funcionar como instrumento da política externa de um estado. O seguinte excerto do Livro Branco é esclarecedor: «The traditional mentality that “land outweighs sea” must be abandoned and great importance has to be attached to managing seas and oceans and protecting maritime rights and interests». O que é relevante, neste contexto, é perceber que, de facto, a China está num processo de evolução que tem o potencial para, a prazo, alterar substancialmente o quadro de segurança mundial. De uma postura naval que não era mais do que uma extensão da estratégia continental, não indo além de, no essencial, garantir um conjunto de capacidades anti-acesso às suas aproximações («offshore waters defence»), passou para uma estratégia que combina esse objetivo com «open seas protection» e que requer uma estrutura multifuncional de forças navais de combate(«combined, multifunctional, and efficient marine combat force structure»). A questão que se põe é saber que objetivo afinal pretende a China alcançar com esta mudança estratégica e com a procura de capacidades militares que disputarão, principalmente no campo naval, a superioridade dos EUA, estando algumas aparentemente configuradas precisamente para esse efeito.8 Não obstante a bastante maior transparência do novo documento, a resposta a esta questão terá que ser deduzida. A situação da Formosa pode muito bem continuar a representar a mais provável possibilidade de um confronto entre os EUA e a China. No entanto, não é provável que a China, para resolver esse seu problema, tenha nos seus planos a procura de uma paridade militar com os EUA que lhe permita provocar uma confrontação militar direta. Os EUA são um rival que, apesar do continuado declínio das suas capacidades, continua a ter uma clara vantagem militar.9 Esta comparação, no entanto, não nos diz tudo. Temos que entrar em conta também com o grau de envolvimento global de cada uma das duas potências, muito longe de poderem ser 7 Na década de 80 a estratégia naval chinês limitava-se à defesa costeira próxima; na primeira década do século 21 passou a incluir o controlo da chamada primeira cadeia de ilhas. O passo dado em 2014 é, portanto, o terceiro de uma caminhada para se tornar uma potência marítima global. 8 A China procura seguir o que se tem designado por estratégia de anti acesso e negação de controlo de área (“Anti-acess/Area denial Strategy”) concentrada na obtenção de sistemas de armas e adoção de táticas desenhadas para enfrentar o poder aeronaval americano e, em especial, os porta-aviões. 9 Em 2009, a Marinha americana já era metade do que tinha sido previsto dever ser na década de 80 (de 600 navios tinha apenas 300). Hoje, planeia-se para cerca de 220 a 240 navios em 2030, altura em que o número de porta-aviões poderá também ter caído para seis ou sete. Por essa altura a China planeia ter três porta-aviões. Página 4 de 6 JDRI • Jornal de Defesa e Relações Internacionais • www.jornaldefesa.pt equiparados. A manter-se a situação existente, os EUA terão dificuldades em transformar a sua vantagem global em vantagem local, se estiverem envolvidos em crises geograficamente muito separadas. A perceção que, regra geral, prevalece no Ocidente, pelo menos para já, é a de que Pequim prefere seguir vias mais subtis, dando pequenos passos de cada vez e consolidando os respetivos ganhos, em vez de enveredar por “atacar” o problema de frente (o que se costuma designar por salami tactics: «a series of many, small clandestine actions, whose accumulation produces a much larger result that would be difficult or unlawful to perform all at once»). Ou então, contenta-se em reunir condições para negociar a partir de uma clara posição de força os vários conflitos que mantém pendentes na sua vizinhança próxima com países aliados dos EUA.. O que para já se tornou percetível, em função de vários sinais dados, é a preocupação chinesa de não deixar à mercê dos EUA a proteção do seu tráfego marítimo comercial. É uma preocupação que se compreende sob duas perspetivas. Primeira, a do entendimento chinês de que o mundo está decididamente num caminho multipolar em que a China terá que ocupar o seu lugar. Segunda, a de que essa evolução se vai processar num contexto de rivalidade e ausência de confiança mútua, que é afinal o que prevalece, não obstante, os esforços para o desmentir. A China tem perfeitamente presente que é do livre e seguro funcionamento do tráfego comercial por via marítima que depende a sua economia e até mesmo a sua sobrevivência, se tivermos em conta a sua dependência energética em relação ao exterior. Aparentemente, a China procurará alcançar este objetivo através de três caminhos. O chamado “Silk Road Economic Belt”, uma rede de portos e infraestruturas marítimas para apoio de uma maior presença estratégica nas zonas onde tenha interesses vitais e, finalmente, uma configuração do sistema de forças navais que lhe permita recorrer ao conceito de “Sea Basing”, introduzido pelos EUA há cerca de duas décadas. O “Silk Road Economic Belt” nunca foi claramente explicado mas é interpretado como tendo em vista diversificar as rotas comerciais de trânsito, prevendo seis corredores10 que estão pensados para minimizar os riscos de eventual interdição marítima (dois são totalmente sobre terra) e implicam a construção de vários tipos de facilidades de transporte com benefícios para os respetivos países de trânsito. A rede de portos e infraestruturas será um desenvolvimento do conceito “string of pearls” que, na leitura dos analistas da postura naval chinesa, constitui um conjunto de pontos de apoio logístico para apoio da operação da Marinha chinesa em águas mais distantes, quer na sua missão de proteção das rotas de navegação do seu tráfego comercial, quer para apoio das comunidades chinesas nos países de investimento.11 Djibouti e Seichelles são locais já anunciados no decorrer deste ano para o Índico, bem como o caso de Walvis Bay, no Atlântico Sul, que terá sido objeto de conversações com o governo da Namíbia em janeiro deste ano. 10 São os seguintes: 1. China-Mongolia-Russia (segue o caminho de ferro trans-siberiano); 2. New Eurasian Land Bridge (Also a railway that will connect Central China to Europe, through Kazakhstan, Russia and Byelorussia); 3. China- Central Asia – Western Asia (through Iran and Turkey to reach Europe); 4. China-Pakistan; 5. Indochina Peninsula; Bangladesh- China – India – Myanmar. 11 Presume-se que sejam pontos com um duplo propósito de apoio às atividades comerciais e às atividades militares. Página 5 de 6 JDRI • Jornal de Defesa e Relações Internacionais • www.jornaldefesa.pt Finalmente, a aposta que a Marinha chinesa está a fazer em construções semelhantes às “mobile landing platforms” e “logistic support ships” da Marinha americana o que sugere a opção de adoção do conceito “Sea Basing”12 criado nos EUA, desenvolvido para o apoio a operações militares longe das bases normais de estacionamento e centros de apoio logístico, através de meios próprios incluídos na própria força. Independentemente da procura de navios militares expressamente construídos para essa finalidade13, a Marinha chinesa optou por estabelecer a obrigatoriedade14 de entre a sua enorme frota mercante fazer aplicar critérios militares a alguns tipos de navios mercantes15 que poderão dar um contributo relevante às operações navais, quer no campo das operações anfíbias, quer no apoio logístico. Não obstante ser possível hoje ter uma ideia mais consolidada do que será a China no futuro, persistem muitas questões ainda sem resposta. Chris Parry16 resume a principal em saber se a China, como grande potência, se vai limitar a defender os seus interesses e valores ou, se paralelamente, tenciona ocupar-se também da defesa de valores universais. Quer tentando manter-se o mais possível fora do sistema internacional, quer procurando assumir alguma liderança, o mais provável é que opte por continuar a observar os acontecimentos cuidadosamente e esperar para ver como evoluem antes de tomar qualquer decisão. 12 A naval capability to conduct selected functions and tasks at sea without reliance on infrastructure ashore. It is about transferring shore-based capabilities to sea-based platforms and improving the reach, the persistence and sustainability of systems afloat. 13 Recentemente entrou ao serviço mais um reabastecedor de esquadra de uma série de seis que veio renovar a frota envelhecida de reabastecedores (903 A). 14 Através da National Defense Transport Law que visa colocar em condições de colaborar com a Marinha de Guerra a frota de cerca de 2600 navios mercantes com capacidade de transporte oceânico. 15 Container-ships, Ro-Ro, multipurpose, bulk carrier and break bulk. 16 “Super Highway, Sea Power in the 21st Century”. 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