Câmara dos Deputados
Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento – CEFOR
Programa de Pós-Graduação
Especialização em Instituições e Processos Políticos do Legislativo
José Gomes Ferreira
SUPLÊNCIA SENATORIAL uma análise da representatividade
Brasília
2008
Câmara dos Deputados
Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento – CEFOR
Programa de Pós-Graduação
Especialização em Instituições e Processos Políticos do Legislativo
José Gomes Ferreira
SUPLÊNCIA SENATORIAL uma análise da representatividade
Projeto de Pesquisa do curso de PósGraduação do Centro de Formação e
Treinamento da Câmara dos Deputados –
Especialização em Instituições e Processos
Políticos do Legislativo, apresentado como
requisito parcial para obtenção dos créditos
da disciplina Pesquisa Científica.
Orientador: Professor Eduardo Fernandez
Brasília
2008
SUMÁRIO
1.TEMA......................................................................................................................................................... 3
2.PROBLEMA...............................................................................................................................................4
3. HIPÓTESE.................................................................................................................................................5
4. JUSTIFICATIVA...................................................................................................................................... 5
5. MARCO TEÓRICO...................................................................................................................................6
6. OBJETIVOS.............................................................................................................................................. 7
7. PLANO DE TRABALHO......................................................................................................................... 7
8. CRONOGRAMA.......................................................................................................................................8
9.BIBLIOGRAFIA........................................................................................................................................ 9
1. TEMA
O sistema eleitoral brasileiro obedece a dois critérios, o majoritário, que
disciplina a eleição para o Senado Federal, e o proporcional, que também disciplina o
regramento das eleições para a Câmara dos Deputados.
No caso do critério da proporcionalidade, o suplente é o primeiro mais
votado na lista entre os candidatos ao cargo.
Por força do § 3º do art. 46 da Constituição Federal, cada senador é eleito
juntamente com dois suplentes, que substituirão o titular em caso de licença ou vacância
do cargo. Há uma relação hierárquica, no curso de oito anos: o primeiro suplente é o
substituto imediato do senador. O segundo suplente só assume em caso de impedimento
do primeiro.
Todavia, a suplência senatorial tem sido questionada pela mídia, pelos
tribunais e pelo próprio parlamento, o que abre a oportunidade de debate para uma
profunda reforma do modelo político e partidário. Em tempos de constitucionalismo
democrático, é fundamental que a sociedade organizada seja ouvida de forma
substantiva, e que não prevaleça apenas a posição dos políticos atuais.
Por essa razão, a presente proposta de pesquisa pretende examinar um
dos aspectos da reforma política, qual seja, a suplência de senador. Afinal, no regime
democrático parece conflitante coexistir uma geração de senadores sem voto, sem
legitimidade, convivendo na mesma Casa, que representa a Federação, com senadores
eleitos com milhões de votos. O tema é oportuno, como se observa dos debates
acadêmicos e políticos, especialmente quando se tem questionado, em diversas
ocasiões, porque parentes são colocados em chapa de senador sem que os eleitores
saibam da existência de tais candidatos suplentes.
Na avaliação do cientista político Leonardo Avritzer1, um dos
organizadores da obra “Reforma Política no Brasil”, Belo Horizonte-MG, Editora
UFMG, 2006, pág. 165/169, “a reforma do comportamento político no Brasil é
essencial para legitimar as instituições frente à opinião pública”. ....“não basta o
Congresso e o Executivo funcionarem de maneira eficiente, se não tiverem a
legitimidade da opinião pública”; ....e exemplifica: “a questão da suplência do
senador, que tem implicado parentes e secretárias assumirem cadeiras no Senado, sem
nenhuma representatividade. Comportamentos desse tipo deslegitimam o Senado”;
....“não é preciso, porém, refundar todo o sistema político brasileiro. Os problemas
centrais estão nas campanhas políticas e na falta de mecanismos de controle de
comportamento dos parlamentares”.
Compactua com essa idéia o Deputado Fernando Gabeira2, que tem
vivenciado a realidade do parlamento por 16 anos, verbis:
1
Professor do Departamento de Ciência Política da UFMG e pós-doutor em Ciência Política no MIT
(Massachusetts Institute of Technology)
2
GABEIRA, Fernando. Deputado Federal (PV-RJ), pelo quarto mandato consecutivo; em 2006, foi eleito
o mais votado com 293.000 votos. É jornalista e já foi cassado e exilado, no período de 1969 a 1979.
Entrevista concedida ao jornalista Carlos Marchi, do jornal “O Estado de São Paulo”, em 24/6/2007.
3
“a contradição entre o Brasil moderno, que amadureceu, e o sistema
político apodrecido fica mais dramática e exige uma solução. A única dificuldade é que
as mudanças do sistema político dependem dele mesmo”.
2. PROBLEMA
No Brasil, o Senado Federal surgiu junto com a primeira Constituição do
Império, outorgada em 1824. A instituição foi criada com inspiração na Câmara dos
Lordes da Grã-Bretanha e, com o avanço do movimento republicano, adotou-se um
modelo mais parecido ao Senado dos Estados Unidos.
Na Constituição do Império de 1824, já havia Senado, mas não havia
suplentes de Senador. Os lugares que vagavam eram preenchidos por nova eleição,
realizada pela respectiva Província.
De conformidade com a Carta de 1824, os senadores tinham mandato
vitalício. Com a Republica, os senadores passaram a ser eleitos, conforme estabelecia o
parágrafo único do artigo 31 da Constituição de 1891. Não havia, pois, até então, a
figura do suplente, mas sim a previsão de eleição adicional de senador, no caso de
substituição do titular por renúncia ou morte.
O sistema da suplência foi consagrado inicialmente pelo legislador
constituinte de 1934, dispondo sobre a matéria nos arts. 35 e 62 daquela Constituição,
prevendo a convocação do suplente na forma da lei eleitoral.
Abolido da Constituição de 1934, em que o Poder Legislativo passou a
ser exercido pela Assembléia Nacional, o Senado foi substituído, na Constituição de
1937, por um Conselho Federal. Nesses dois casos, não se cogitava de suplente.
Nova mudança veio a ocorrer em 1946, por meio do § 4º do artigo 60 da
Constituição promulgada naquele ano. Além do mais, a Constituição de 1946
partidarizou a eleição para o Senado Federal ao criar a figura do suplente ligada à chapa
do candidato, determinando que “substituirá o senador, ou suceder-lhe-á nos termos do
art. 52, o suplente com ele eleito” (art. 60, parágrafo único).
A Constituição de 1967, por sua vez, determinou que “cada senador
será eleito com seu suplente” (art. 43, § 2º). Em 1977, no bojo do ‘pacote de abril’, foi
incluída a fórmula de eleição de senador “com dois suplentes” (art. 41, § 3º da Emenda
Constitucional 8/77). Ao mesmo tempo, foi estendido para as eleições do Senado o
mecanismo da sublegenda nas eleições para Governador e Prefeito, por meio do
Decreto-lei n. 1.541/77, permitindo o lançamento de mais de um candidato por partido
para cada vaga de senador. Segundo o método adotado, os candidatos não eleitos eram
transformados em suplentes.
Convém lembrar que o instituto da suplência de senador foi recriado
durante a ditadura militar com objetivo de impedir que, em caso de afastamento dos
senadores eleitos pelo arrastão que promoviam nos Estados, não fossem substituídos
pelo segundo colocado, geralmente, da oposição. Assim, introduzido no Brasil pela
Constituição de 1946, atualmente, o sistema de eleição de Senador com dois suplentes
vem sendo questionado dentro e fora do próprio Congresso Nacional, por se entender
4
que ele não assegura a adequada representação dos Estados e do Distrito Federal no
Senado.
Portanto, a suplência de senador, sem passar pela aprovação do eleitor,
precisa ser analisada à luz do princípio universal e do voto direto, consagrado pelo art.
14, caput , uma das cláusulas pétreas de nossa Carta Magna.
3. HIPÓTESE
Entre os anos de 1995 e 2008, segundo dados registrados pelo Senado
Federal, 174 suplentes de senadores exerceram mandato, apesar de não terem sido
eleitos pelo voto popular.
Somente na 52ª Legislatura (2003/2007), 45 suplentes atuaram. Entre
1999 e 2003, foram 57, o mesmo número da 50ª Legislatura (1995/1999). Na atual
Legislatura, iniciada a pouco mais de um ano, 16 suplentes estão em atividade - cerca de
20% de um total de 81 senadores, um número altíssimo na história do Senado Federal.
Pelo acima exposto, o presente trabalho partirá da proposição de que a
possibilidade de um suplente, mediante o mecanismo ora existente, conforme consta do
§ 3º do art. 46 da Constituição Federal, tornar-se senador é grande. Em outras palavras,
a Constituição Democrática e Cidadã manteve a regra de suplência remanescente do
período militar, razão pela qual essa decisão política será questionada no presente
estudo, admitindo-se a hipótese de se substituir o atual sistema pela eleição direta dos
suplentes.
4. JUSTIFICATIVA
A presente pesquisa tem o objetivo de examinar a regra do § 3º do art. 46
da Constituição Federal para a investidura de novo titular no cargo de senador, na
hipótese de haver vacância no transcurso do mandato. Com efeito, pelas normas hoje
vigentes (art. 56 da CF), se o senador falecer, renunciar ou perder o mandato, ou seja, se
o cargo vagar, será convocado suplente para sucedê-lo.
A Constituição Federal de 1988 tem por fundamento a democracia e
dessa maneira assegurou o sufrágio universal. Direito público subjetivo, o sufrágio
universal implica efetiva participação dos cidadãos na escolha de seus representantes e
na atividade política do Estado.
Nesse sentido, o parágrafo 3º do art. 46 do Texto Constitucional merece
ser analisado, porquanto a possibilidade de eleição de pessoas que não tenham passado
pela aprovação do eleitor, parece confrontar-se com o princípio do sufrágio universal e
do voto direto, consagrado no art. 14, caput, da Constituição Federal, uma das cláusulas
pétreas de nossa Carta Magna.
5
Em pesquisa realizada pelo Jornal “Correio Braziliense”, publicada na
edição de 27/1/2007, sobre o perfil dos 81 senadores na hora de composição da chapa
eleitoral, observou-se, em síntese, que a escolha unipessoal do titular por seus suplentes
segue, principalmente, dois critérios:
a) o primeiro é político: os suplentes são empresários que financiam as
campanhas eleitorais e nomes escolhidos pelo partido ou pela coligação. Existem pelo
menos 55 suplentes com perfil político e 30 grandes empresários. Há casos de suplentes
que financiaram campanhas dos titulares. Nesse caso, a suplência acaba funcionando
como um prêmio pelo apoio financeiro.
b) o segundo é pessoal: os candidatos escolhem uma pessoa de confiança,
como parentes e ex-funcionários.
Outro grupo numeroso é o dos empresários. Para formar as chapas,
foram escolhidos pelo menos 30 donos de grandes patrimônios.
Ainda, segundo a mencionada pesquisa, menos de um quarto dos
suplentes teve alguma experiência política antes de candidatar-se a substituto de
senador. No caso deles, a escolha ocorreu devido a uma imposição do partido ou para
compor uma coligação com chances de vitória.
Tem-se observado que os meios de comunicação repercutem a
desconfiança dos cidadãos quando se trata do suplente de senador, mormente quando
essas pessoas são parentes próximas do titular.
Ao se analisarem constituições de países desenvolvidos, como Estados
Unidos, França, Argentina, Polônia, Itália, dentre outros, observa-se que as fórmulas
mais usadas para a substituição de representantes oriundos de eleições majoritárias são a
convocação de um novo pleito ou a previsão de eleição conjunta para cargos.
Assim, a presente iniciativa se justifica, eis que pretende examinar a
hipótese de alteração do atual sistema de suplência, para que se assegure a legitimidade
da representação política do substituto de senador.
5. MARCO TEÓRICO
Em "O Suplente de Senador na República Brasileira", trabalho de lavra
do jurista Pinto Ferreira3, está consignado:
"A suplência tem por objetivo manter a continuidade da
representação dos partidos e dos Estados no Congresso, evitando as
desvantagens de novo apelo ao eleitorado para o preenchimento dos
lugares verificados no corpo legislativo por impedimento dos titulares
ou vaga durante a legislatura....O objetivo da suplência é assim bastante
claro e preciso, atendendo ao princípio da celeridade processual de
continuidade da representação dos partidos e dos Estados nas casas
legislativas".
3
FERREIRA, Pinto. In “O Suplente de Senador na República Brasileira”, matéria publicada na Revista
de Direito Público, vol. 18, Ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, 1971, pgs. 21/25.
6
O Ministro Octavio Gallotti4, na exposição de seu voto dado ao Recurso
Extraordinário 128.518, (referendada também pelo Ministro Celso de Mello) fez aflorar
o entendimento sobre o assunto, nos seguintes termos:
"A essa norma certamente corresponde um objetivo mais
elevado do que aquele que lhe atribui o parecer da douta
Procuradoria Regional Eleitoral, ou seja, facilitar as alianças
partidárias. Mais do que isso, visa objetivamente a reduzir a
probabilidade da convocação de eleições intermediarias em caso da
ocorrência de mais de uma vaga; e, quando se trate de afastamento
temporário, melhor assegurar a efetiva paridade da representação,
na Casa que precisamente se distingue pela igualdade da presença
dos Estados".
Com base nessas importantes manifestações, o presente projeto funda-se
na concepção da democracia representativa plena e pretende examinar, com fundamento
na bibliografia inicialmente estudada e em outras a serem indicadas pelo orientador, a
atual sistemática de suplência e outros mecanismos existentes que possam dar mais
legitimidade à substituição de senador.
6. OBJETIVOS
A presente proposição tem o objetivo geral de analisar as teorias
contemporâneas sobre democracia e representação partidária, assim como estudar os
princípios majoritário e proporcional presentes no sistema eleitoral brasileiro.
Como objetivo específico, pesquisar o conteúdo de propostas de emenda à
constituição em tramitação no Congresso Nacional para alteração do § 3º do art. 46 da
Constituição Federal, assim como examinar as conseqüências da assunção do cargo por
candidatos suplentes e avaliar a possibilidade de alteração do mecanismo da suplência
senatorial, consoante a legislação em vigor.
7. PLANO DE TRABALHO
Introdução
1. Capítulo I – A Democracia e a Representação partidária na Constituição de 1988
2. Capítulo II – O sistema majoritário e proporcional.
3. Capítulo III – O instituto da suplência senatorial no Brasil
4. Capítulo IV – As propostas de Emenda à Constituição em tramitação no Congresso
Nacional
4. Conclusão
5. Bibliografia
6. Anexos
4
GALLOTTI, Octávio. Ministro aposentado do STF
7
REVISÃO
REDAÇÃOANÁLISE/
PLANEJAMENTO
8. CRONOGRAMA
Atividades
out/07
Escolha do assunto
X
Formulação de Problema
X
nov/07
Pesquisa
X
Pesquisa Bibliográfica
X
dez/07
jan/08
X
X
fev/08
Análise do Professor
Pesquisa Científica
Atividades
Finalização do Projeto
X
mar/08
abr/08
jun/08
jul/08
X
X
X
X
Escolha do orientador
X
Redação Provisória
Atividades
Set/08
Out/08
Revisões pelo orientador
X
X
Redação Definitiva
mai/08
Nov/08
Dez/08
X
x
x
Entrega do trabalho
8
9. BIBLIOGRAFIA
1. Código Eleitoral Anotado e legislação complementar – 2ª edição revista e ampliada,
do Tribunal Superior Eleitoral – Secretaria de Documentação e Informação, Brasília
– 1999.
2. Constituição Federal de 1946, comentada por Themístocles Brandão Cavalcanti –
vol. I, RJ, 1948.
3. MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição de 1946, Tomo I (arts. 1º - 5º),
4ª edição, revista e atualizada, Malheiros, Editor Rossi, RJ, 1963.
4. Coleção CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS: Volume I, 1824/comentada por
Octaciano Nogueira. Brasília. Senado Federal e Ministério da Ciência e Tecnologia,
Centro de Estudos Estratégicos, 2001.
5. Coleção CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS: Volume II, 1891/comentada por
Aliomar Baleeiro. Brasília. Senado Federal e Ministério da Ciência e Tecnologia,
Centro de Estudos Estratégicos, 2001.
6. Coleção CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS: Volume III, 1934/comentada por
Ronaldo Poletti. Brasília. Senado Federal e Ministério da Ciência e Tecnologia,
Centro de Estudos Estratégicos, 2001.
7. Coleção CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS: Volume IV, 1937/comentada por
Walter Costa Porto. Brasília. Senado Federal e Ministério da Ciência e Tecnologia,
Centro de Estudos Estratégicos, 2001.
8. Coleção CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS: Volume VI, 1967/Themístocles
Brandão Cavalcanti, Luiz Navarro de Brito e Aliomar Baleeiro. Brasília. Senado
Federal e Ministério da Ciência e Tecnologia, Centro de Estudos Estratégicos, 2001.
9. Coleção CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS: Emendas Constitucionais - Volume
VI a, 1967. Brasília. Senado Federal e Ministério da Ciência e Tecnologia, Centro
de Estudos Estratégicos, 2001.
10. Coleção CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS: Volume II, 1988. Caio Tácito –
Brasília: Senado Federal e Ministério da Ciência e Tecnologia, Centro de Estudos
Estratégicos, 1999.
11. Revista Veja n. 29, de 22.7.94.
12. AVRITZER, Leonardo. Professor do Departamento de Ciências Políticas da UFMG
e Pós-Doutor em Ciência Política pelo MIT (Massachussetts Institute of Tecnology),
e um dos organizadores da obra “Reforma Política no Brasil”, Belo Horizonte-MG,
Editora UFMG, 2006, págs. 165/169.
13. GABEIRA, Fernando. Deputado Federal (PV-RJ), pelo quarto mandato
consecutivo; em 2006, foi eleito o mais votado com 293.000 votos. É jornalista e já
foi cassado e exilado, no período de 1969 a 1979. Entrevista concedida ao jornalista
Carlos Marchi, do jornal “O Estado de São Paulo”, em 24/6/2007.
14. SOBRINHO, Barbosa Lima. “Questões de Direito Eleitoral”, Recife, 1949.
15. SOBRINHO, Barbosa Lima. Estudos sobre a Constituição Federal: O Direito
Eleitoral e a Constituição de 1946. Rio, FGV. 1949.
9
16. FERREIRA, Pinto. “O Suplente de Senador na República Brasileira”, publicado na
Revista de Direito Público, vol. 18, Ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, 1971,
págs. 21/25. Catedrático da Universidade Federal do Estado de Pernambuco.
17. STORY, Joseph. “Comentaries on the Constitution of the States”, Vol. I, 5ª ed.,
Boston, Litle, Brow, ad Co., 1905.
18. DUARTE, José. “A Constituição Brasileira de 1946”, Rio de Janeiro, 1947, II/85.
19. VASCONCELOS, Jarbas. Atualmente, é Senador da República e já foi Deputado
Estadual, Deputado Federal, Prefeito de Recife e Governador do Estado de
Pernambuco.
20. Revista Veja, da Editora Abril, edição n. 1.556, ano 31, n. 29, de 22/7/1998.
21. Ato Complementar n. 14, de 1966.
22. Lei n. 4.737/1965, de 15/7/65.
23. BRITO, Cézar. Presidente Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil. Artigo
publicado no Jornal Correio Braziliense, em entrevista concedida em 24.1.2008
24. .Revista Veja, Editora Abril, Edição n. 1.556, ano 31, n. 29, de 22/7/1998, pág. 41.
25. MACHADO, Sibá. (....) Suplente da Senadora Marina Silva, atualmente Ministra do
Meio Ambiente
26. D’ASSUNÇÃO, Regina. Senadora Suplente que assumiu a cadeira pertencente ao
titular Senador Arlindo Porto, que tornou-se Ministro da Agricultura, no mandato do
Governo Lula.
10