Conseguir cobertura total para o saneamento
e a higiene dentro de uma geração – lições
do leste asiático
Fotografia: Casas no Cheong-Gae nos anos sessenta (esquerda), e o rio em 2014 (direita), Seoul, Coreia do
Sul. Fotografias de Seoul: Museu de História de Seoul (esquerda) © iStock/Tanjala Gica (direita)
Este documento para discussão define alguns dos resultados preliminares da
investigação em progresso nos estados do leste asiático sobre a economia política
relativa aos serviços de saneamento e de higiene que conseguiram cobertura total
dentro de uma geração. Estas conclusões iniciais generalizadas não se destinam a
reivindicar que há esquemas para o êxito, mas sim contribuir para o diálogo
emergente nos sectores do saneamento e da higiene sobre como se podem realizar
as mudanças necessárias, por etapas, para concretizar o acesso universal aos
serviços até 2030.
Elaborado por:
Henry Northover, Shin Kue Ryu, Timothy Brewer
Investigador Principal – Shin Kue Ryu
WaterAid
outono 2014
1
Há uma forte possibilidade de que a estrutura pós-2015 da ONU, Objectivos de
Desenvolvimento Sustentável, venha a incluir a meta do acesso universal à água, ao
saneamento e à higiene (WASH) até 2030 como parte de uma ordem do dia mais ampla
para a erradicação da pobreza. Saneamento1 para todos será particularmente difícil de
conseguir. A nível global, o saneamento é considerado o Objectivo de
Desenvolvimento do Milénio mais distante da meta desejada. Para a maioria dos
países da África ao Sul do Saara e do Sul da Ásia, o progresso tem sido particularmente
lento para concretizar, ampliar e manter os serviços.
Para alcançar a meta do acesso universal até 2030, é essencial melhorar o
desempenho do sector de saneamento2, o que irá exigir novas abordagens
estratégicas. No entanto, há falta de estratégias exaustivas que possam ser usadas
como guia para alterar decisivamente a eficácia da agenda das reformas.
Este documento introduz alguns dos resultados preliminares da investigação em
progresso em quatro países do leste asiático – Singapura, Coreia do Sul, Malásia e
Tailândia3 – cujo objectivo é preencher essa lacuna. Estes países foram seleccionados
porque produziram resultados rápidos e notáveis para conseguir cobertura total de
saneamento nas fases formativas de estados nação. Apesar das condições iniciais
destes países terem sido muito diferentes das que se encontram actualmente nos
países "frágeis" e "menos desenvolvidos" em África e no Sul da Ásia, podem utilizar-se
algumas conclusões úteis que contribuam informação para as discussões sobre as
abordagens estratégicas de desenvolvimento para concretizar saneamento para todos:







A liderança política de alto nível, que não teve origem na procura liderada pela
comunidade, foi fundamental
Os objectivos de higiene, limpeza e saúde pública produziram melhorarias no
saneamento
Uma abordagem bem coordenada de diversos sectores foi uma condição
necessária para que o saneamento melhorasse rapidamente
Houve optimização de capacidades juntamente com melhorias no saneamento
A visão da cobertura total de saneamento surgiu antes de se conseguirem
níveis de riqueza nacional
Alcançar um limite de PIB per capita não foi decisivo para a decisão estratégica de
definir o rumo para se concretizar a cobertura total de saneamento.
A monitorização foi contínua e melhoraram-se os padrões à medida que se
concretizavam os objectivos
1
"Saneamento" aqui representa a separação, eliminação e tratamento seguros das excreções humanas.
2
"Sector" aqui é aceite como representando as actividades e agências (incluindo ministérios do governo, agências do
sector público, sector privado e grupos da sociedade civil) necessárias para planear, implementar e monitorizar a
provisão contínua dos serviços.
3 Estudo de caso sobre a malária, pendente. Resumo de relatório completo a ser publicado em Dezembro de 2014.
2
A liderança política de alto nível, que não teve origem na procura
liderada pela comunidade, foi fundamental
Em cada um dos países estudados, as melhorias no saneamento e na higiene foram o
resultado de um impulso político a alto nível, desde o chefe do governo para baixo, para
melhorar os padrões nacionais de saúde pública, limpeza e práticas de higiene, que
pode ter sido motivado pela competição intra-regional, o desenvolvimento de um
contrato social para os estados recentemente independentes, o desejo de uma base
económica reforçada e diversificada, ou a construção de uma identidade nacional com
base na procura de "bens comuns". Mas em cada caso, procurou-se alcançar a meta da
cobertura total de saneamento como parte de uma narrativa mais ampla relacionada
com noções de bem-estar comum, modernidade e criação de nações.
Para além de proporcionarem um forte estímulo político, os líderes nacionais também
se responsabilizaram pela supervisão e pelas contribuições para as estratégias de
implementação necessárias para concretizar serviços permanentes de saneamento. A
supervisão pessoal por parte do chefe do governo foi próxima, de perfil elevado, e
pessoal. Não se fez uma declaração num único documento, mas em vez disso levou-se
a cabo um processo de promoção, de seguimento do progresso, legislação e, por
vezes, medidas punitivas autoritárias, levando a mudanças nas normas sociais e
culturais.
Em Singapura, o projecto de criação da nação pós-independência nos anos sessenta
centrou-se numa decisão estratégica para criar uma economia orientada para entreport4,
integrada num sistema de comércio global. A campanha de perfil elevado e a longo
prazo, Keep Singapore Clean (Mantenha Singapura Limpa), foi criada com base em
noções de modernidade que eram necessárias para atrair o investimento externo. Mas a
campanha também é um meio de procurar o bem público comum para criar coesão
social. As bases ideológicas para as mudanças de comportamento em relação à higiene
eram uma mistura de ideias de responsabilidade cívica e de normas sociais associadas
com as economias e as sociedades modernas.
Na Coreia do Sul, o esforço feito nos anos sessenta para criar a nação foi articulado em
termos de um contrato social oferecendo-se para criar uma sociedade com base no
princípio de "viver bem". A acção do Presidente Park Cheung Hee sobre o saneamento e a
higiene incluiu a emissão de decretos presidenciais periódicos exigindo a implementação
acelerada de legislação e de reformas institucionais.
Em visitas frequentes aos locais dos projectos, ambos os líderes faziam referência a
observações locais específicas e usavam-nas para punir a falta de progresso. Ambos
indicavam áreas de progresso mas também não tinham reservas em criticar as falhas.
4
Um posto de comércio onde a mercadoria pode ser importada e exportada sem se pagarem taxas de importação,
frequentemente com lucro.
3
"O meu objectivo é planear, analisar, conceber, tão bom como qualquer no mundo.
Mas, finalmente, tem de se ir lá, alguém tem de colocar o parafuso, apertar a porca, e
tem de se ver que o fazem, o impulso que se lhe dá, é isso que define o ritmo."
Líder do PAP e mais tarde Primeiro-Ministro Lee Kuan Yew, conversando com
funcionários públicos e técnicos no Centro Político, 14 de Junho de 1962.
Ambos os líderes também se concentraram em repetir as orientações de valores que
achavam que eram a base da política de saneamento e higiene, ligando-as à narrativa
mais grandiosa relacionada com a criação da nação e o desenvolvimento
socioeconómico.
Para ambos os países, o progresso do saneamento foi intercalado com momentos de
crise que deram impulso às acções; choques negativos causados por incêndios em
alojamentos de pouca qualidade, surtos de doenças, e agitação pública, tiveram um
efeito significativo em acelerar o progresso, apesar da estratégia geral parecer ter sido
principalmente motivada pela meta positiva de criação da nação.
Os objectivos de higiene, limpeza e saúde pública produziram melhorias
no saneamento
Em todos os países estudados, as melhorias no saneamento ocorreram como parte
de programas mais vastos de saúde pública, alojamento e higiene, em vez de se
procurar consegui-lo através de uma meta separada. Como tal, desenvolveram-se
infra-estruturas de saneamento lideradas pelo governo, e subsidiadas pelo público,
em paralelo às alterações nas políticas de saúde pública e higiene.
Na Coreia do Sul, o governo lançou um Programa de Erradicação de Parasitas. A
provisão de uma infra-estrutura de saneamento nos projectos de alojamento de
rendimentos baixos foi parte fundamental deste programa. Em Singapura, o
lançamento da campanha de 1967 Keep Singapore Clean (Mantenha Singapura Limpa)
seguiu-se rapidamente da introdução da Legislação da Saúde Pública, que foi a
primeira de diversas medidas legais projectadas para regulamentar e mudar os
comportamentos relativos à saúde pública. Essa motivação para mudar o
comportamento foi apoiada por sanções punitivas.
"Não tem nada que ver com se uma pessoa é rica ou se é pobre. É apenas um hábito
social - uma sensação de responsabilidade que se estimula, se inculca, persuadindo e
educando e, o que é mais necessário, disciplinando e punindo quem se recusar a
adaptar-se ao que são padrões sociais desejáveis."
O Primeiro-Ministro Lee Kuan Yew, falando sobre a campanha de 1967,
Keep Singapore Clean
4
Uma abordagem bem coordenada de diversos sectores foi uma condição
necessária para que o saneamento melhorasse rapidamente
A criação de uma infra-estrutura de saneamento nova – dentro de programas de
desenvolvimento tal como alojamento a favor das pessoas pobres, renovamento urbano, e
iniciativas de ensino primário e de saúde pública, assim como em esquemas de
desenvolvimento rural mais amplos – exigiu que a política pública e a coordenação
institucional fossem sincronizadas.
Em Singapura, a extensão generalizada do acesso ao saneamento nos agregados
familiares ocorreu através de um enorme programa de alojamento de baixos rendimentos
subsidiado pelo governo. A disponibilidade rápida e generalizada de alojamento público
económico teve como resultado que um enorme número de pessoas se transferissem dos
kampong informais, ou alojamento inadequado dos bairros degradados, onde a defecação
ao ar livre era comum, para apartamentos com acesso a saneamento seguro privado.
Na Coreia do Sul, o Presidente Park criou Planos de Desenvolvimento de cinco anos que
enquadravam provisões tais como o saneamento como parte de um estímulo a nível
nacional para melhorar as vidas dos cidadãos. Foi seguido de activismo presidencial que
incluiu visitas frequentes aos locais dos projectos para monitorizar o progresso, tal como o
Movimento das Aldeias Novas que incorporou a construção de infra-estruturas de
saneamento nas zonas rurais. Um Programa de Erradicação de Parasitas com base nas
escolas integrou eficazmente a monitorização da saúde pública e as mudanças de
comportamento nos currículos de ensino nacional com o fim de erradicar infecções
causadas por endoparasitas como um indicador de medição claro.
Em ambos os países, a política de saneamento esteve frequentemente ancorada no âmbito
de um único ministério, mas as cadeias de implementação passavam por diversas
agências e ministérios. Para o coordenar havia supervisão ministerial das funções e
responsabilidades. Na Coreia, delineou-se uma orientação detalhada sobre as funções
específicas das instituições e dos funcionários públicos em diversos Decretos
Presidenciais sucessivos. Em Singapura, o saneamento foi abrangido no âmbito do
Ministério do Ambiente, com uma divisão estruturada em redor de funções funcionais
capazes de prover tanto o hardware necessário, como os componentes das mudanças de
comportamento. Os oficiais encarregados de promover as mudanças de comportamento
encontravam-se na Divisão de Saúde Pública Ambiental, enquanto a Divisão de Engenharia
Ambiental tinha responsabilidade pelos programas de hardware e as infra-estruturas.
A figura que se segue demonstra como as duas funções - mudanças de comportamento e
infra-estruturas - se encontravam no âmbito de um único ministério. É importante notar que
o objectivo das mudanças de comportamento, destacado em amarelo, teve a mesma
proeminência, e foi colocado em estruturas paralelas aos objectivos de provisão de
hardware, destacados em azul. Também demonstra que a melhoria de capacidades
(secção da Formação, Educação e Comunicações) foi destacada como uma prioridade
separada.
5
Figura 1: Estrutura organizacional original do Ministério do Ambiente de Singapura
Ministro
Ministro de Estado
Secretário
Permanente
Secretário
Parlamentar
Administração Geral
(Vice-Secretário)
Divisão de Engenharia
Ambiental
Divisão de Saúde
Pública Ambiental
Secção de Formação,
Educação e
Comunicações
Unidade de
Planeamento
Departamento
de Esgotos
Secção de Quarentena
e Epidemiologia
Dept de Saúde Pública
e Ambiental
Secção de Serviços de
Engenharia
Distritos de Saúde
Secção de Escoamento
Secção de Controlo de
Vectores e
Investigação
Secção de Vendedores
Ambulantes
Secção dos Alimentos
Serviços Gerais
Cemitérios e
Crematórios
Fonte: Ministério do Ambiente (1972) Relatório Anual. Singapura: Ministério do Ambiente
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Houve optimização de capacidades juntamente com melhorias no
saneamento
O estabelecimento de estruturas apropriadas para realizar os mandados
institucionais teve a vantagem de permitir que a forma administrativa seguisse a
função da implementação, mas foi necessário lidar com o desafio da optimização de
capacidades internas a nível mais generalizado. As atribuições de orçamento e os
mandados eram, por si próprios, insuficientes.
Os governos de cada país ofereceram incentivos para melhorar o desempenho,
consolidados com uma motivação contínua de alto nível para criar sociedades
coesivas. Mas também houve estratégias para um processo mais amplo de
optimização de capacidades rápida e contínua a nível interno. Os funcionários foram
mandados para o estrangeiro para seguirem formação, e foram inscritos em programas
de formação e de certificação no país.
E, crucialmente, o plano, a implementação e a monitorização das melhorias no
saneamento não esperaram pela optimização das capacidades. O crescimento das
capacidades do sector ocorreu juntamente com os esforços para se fazer progresso
relativamente à cobertura de saneamento. A Coreia do Sul e Singapura desenvolveram
capacidades como parte de uma agenda para reforçar o sector. Por vezes importando
assistência técnica de agências de apoio externas, criaram as próprias capacidades
institucionais e técnicas como parte das fases iniciais de implementação das
estratégias nacionais.
A visão e a estratégia para a cobertura total de saneamento surgiram
antes de se conseguirem níveis de riqueza nacional
Alcançar um limiar de rendimentos nacionais per capita parece não ter sido um factor
essencial para a decisão de desenvolver um sector de saneamento nacional capaz de
levar os serviços permanentes a todos os cidadãos. Nos anos sessenta, os níveis de
rendimentos per capita nos estados do leste asiático estudados eram, no início das
fases do planeamento do sector de saneamento nacional, equivalentes a muitos países
da África ao Sul do Saara, o que é significativo porque sugere que a estratégia e a visão
gerais vieram primeiro, e os investimentos para o sector, de diversas fontes,
procuraram-se depois.
A composição das finanças para proporcionar infra-estruturas de saneamento para as
comunidades mais pobres consistiu em grande parte de fontes oficiais de finanças,
principalmente das receitas do governo mas também de subsídios e empréstimos
bilaterais e multilaterais, e tarifas de utentes ou rendas do alojamento público. Apesar
de não ser o foco de atenção deste estudo, seria interessante analisar se a proliferação
actual de fundos verticais, e a preferência cada vez maior de muitos doadores bilaterais
por canalizar a Assistência Oficial ao Desenvolvimento através de atribuições com base
nos resultados e no desempenho, fariam com que as estratégias financeiras dos
estados em desenvolvimento do leste da Ásia fossem possíveis hoje em dia.
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Tabela 1: Trajectórias diferentes para a cobertura nacional de saneamento melhorado
País
PIB per capita em 1960
(in USD)
Coreia do Sul
Gana
Libéria
Senegal
Zâmbia
Zimbabwe
$155
$183
$170
$249
$227
$280
Taxa nacional de cobertura de
saneamento melhorado
em 2000
100%
10%
12%
43%
41%
40%
Fonte: Banco Mundial e UNICEF/OMS
A monitorização foi contínua e melhoraram-se os padrões à medida que se
concretizavam os objectivos
As complexidades para coordenar diversos departamentos e políticas exigiram um
processo contínuo e cíclico de monitorização e análise, que permitiu que os governos
nacionais identificassem as fraquezas no desempenho e na implementação, e
respondessem aos obstáculos com melhorias e reformas correctivas. Nos países
estudados, a característica distintiva mesmo de algumas das políticas de saneamento
nacionais mais centralizadas, foi um processo de monitorização contínua dos programas
a nível local, desde o design, à cadeia de entrega, à implementação a nível de projecto,
com reformas e melhorias de acompanhamento contínuas.
Os Planos de Desenvolvimento de Cinco Anos da Coreia do Sul não eram grandes planos
de base estáticos. Fizeram-se continuamente revisões e melhorias, por vezes com
alterações anuais feitas através de decretos Presidenciais e Ministeriais, cada um
definindo novas condições ou ajustes favoráveis.
Em todos os países estudados a dinâmica pode ser caracterizada como um processo
cíclico: uma motivação política de alto nível que define a extensão da cobertura de
saneamento no âmbito de iniciativas de desenvolvimento, tais como proporcionar
saúde pública e alojamento económico, apoiado por uma narrativa política empolgante
relacionada com a criação de sociedades coesivas, de uma identidade nacional comum
com normas e padrões criados com base em noções de responsabilidades partilhadas
e colectivas. Os líderes nacionais e os oficiais das hierarquias superiores defendiam
continuamente as vantagens proporcionadas por uma melhor cobertura de saneamento
e pelo progresso - indo atrás do planeamento e das políticas até à cadeia de
implementação para produzir um desempenho melhor. Por sua vez, os resultados da
monitorização e a identificação dos obstáculos fundamentais contribuíram feedback
para o processo de reforma e de melhoria, para produzir um desempenho melhor e
resultados permanentes. Usar e responder à informação sobre a monitorização dos
resultados pode ser o ingrediente essencial de um sector que continua a fazer
progresso sólido e rápido.
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